ECLI:NL:RVS:2021:586, Raad van State, 17-03-2021, 202003250/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 januari 2019 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een aanvraag van [appellant] om hem een visrecht voor schelpdieren te verlenen afgewezen. [appellant] beoefent op enkele locaties in de Zeeuwse wateren de mosselhangcultuur. Om zijn activiteiten uit te breiden, wil [appellant] ook St. Jacobsschelpen kweken. Dat wil hij doen bij Katse Heule in het Veerse Meer. Daarom heeft hij in december 2018 bij de minister een aanvraag ingediend om hem een visrecht te verlenen. De minister heeft de aanvraag afgewezen omdat het Visrechten uitgiftebeleid voor de beroeps- en sportvisserij op de staatsbinnenwateren het niet toestaat om nieuw schelpdieren-visrecht uit te geven op de locatie waar [appellant] wil vissen. Op grond van het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020 en de uitwerking daarvan in ‘Beleidsvoornemen voor Innovaties in de schelpdiervisserij en -kweek in de Nederlandse kust- en zoute Binnenwateren' mag alleen in het Veerse Meer worden gevist bij wijze van experiment.

202003250/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 mei 2020 in zaak nr. 19/3497 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 januari 2019 heeft de minister een aanvraag van [appellant] om hem een visrecht voor schelpdieren te verlenen afgewezen.
    Bij besluit van 13 juni 2019 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 mei 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 2021 waar de minister, vertegenwoordigd door mr. P.J. Kooiman, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] beoefent op enkele locaties in de Zeeuwse wateren de mosselhangcultuur. Om zijn activiteiten uit te breiden, wil [appellant] ook St. Jacobsschelpen kweken. Dat wil hij doen nabij de Katse Heule in het Veerse Meer. Daarom heeft hij op 14 december 2018 bij de minister een aanvraag ingediend om hem daarvoor een visrecht te verlenen.
    1.1.    De minister heeft de aanvraag afgewezen omdat het Visrechten uitgiftebeleid voor de beroeps- en sportvisserij op de staatsbinnenwateren (hierna: het uitgiftebeleid) het niet toestaat om nieuw schelpdieren-visrecht uit te geven op de locatie waar [appellant] wil vissen. Op grond van het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020 (hierna: het Beleidsbesluit) en de uitwerking daarvan in ‘Beleidsvoornemen voor Innovaties in de schelpdiervisserij en -kweek in de Nederlandse kust- en zoute Binnenwateren’ (hierna: het Beleidsvoornemen) mag alleen in het Veerse Meer worden gevist bij wijze van experiment. Uit de aanvraag van [appellant] blijkt niet dat hij bij wijze van experiment wil gaan vissen, aldus de minister. Bij het besluit van 13 juni 2019 is de minister niet van zijn standpunt afgeweken.
    Het hoger beroep
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister hem geen schelpdieren-visrecht hoefde te verlenen. Er is geen sprake van vissen als bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Visserijwet 1963. Zijn aanvraag heeft betrekking op het kweken van schelpdieren en valt daarom niet onder de Visserijwet 1963. Daarom is het niet nodig dat de minister een visrecht verleent, aldus [appellant].
    Voor zover wel een visrecht is vereist, betoogt [appellant] dat de minister hem dat visrecht moet verlenen. De minister kan zich niet beroepen op het ontbreken van uitgiftebeleid. Daarnaast heeft de minister zich ten onrechte beroepen op het Beleidsbesluit. Dit besluit heeft namelijk alleen betrekking op nieuwe kweekvormen die alleen onder experimentele omstandigheden mogen plaatsvinden. Omdat het Beleidsbesluit in 2005 is vastgesteld, kan inmiddels onmogelijk meer worden gesproken van een experimenteel stadium. Ter plaatse vinden activiteiten plaats die niet zijn aan te merken als experiment maar strikt commercieel zijn. Daarbij stelt hij dat Van de Kreeke & Zn op commerciële basis vist in het Veerse Meer. Anderen hebben rechten voor de kweek van schelpdieren verkregen op of naast de locatie waar hij een visrecht voor heeft aangevraagd. De activiteiten van anderen zijn ook niet aan te merken als experiment. In de afgelopen tien tot vijftien jaar heeft Van de Kreeke & Zn bij wijze van proef op verschillende manieren schelpdieren gekweekt. Inmiddels heeft zij een manier gevonden die het beste werkt, zo blijkt ook uit een onderzoek van de Stichting Zeeschelp uit 2014 en een daarop volgend onderzoeksrapport van Imares van 21 oktober 2014. Het experiment heeft dus al plaatsgevonden. Daarom moet hij, net als de andere visrechthebbenden, ook een visrecht krijgen. Daarbij weert de minister hem ten onrechte ten faveure van de grotere kweek- en visserijondernemingen die visrechten hebben voor activiteiten ter plaatse, aldus [appellant].
    Het wettelijk kader
    3.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    3.1.    Op grond van artikel 21 van de Visserijwet 1963 is het verboden om te vissen in Nederlands binnenwater voor zover een ander rechthebbende is op het visrecht van dat water. Het verbod geldt niet als iemand in het bezit is van een schriftelijke toestemming van de rechthebbende om te vissen in dat water. Artikel 1, derde lid, van de Visserijwet 1963 bepaalt dat onder vissen moet worden verstaan het te water brengen, te water hebben, lichten of ophalen van vistuigen alsmede het op enigerlei andere wijze pogen om vis uit het water te bemachtigen of het uitzetten en uitzaaien van vis als bedoeld in het tweede lid. Op grond van artikel 1, tweede lid, van de Visserijwet 1963 zijn door de minister aangewezen schaal- en schelpdieren aan te merken als vis. In bijlage 1 van de Uitvoeringsregeling visserij behorend bij dit artikel is bepaald dat de Grote mantel, Pecten maximus (Linnaeus), ook wel de St. Jacobsschelp, als vis wordt aangemerkt. In het hogerberoepschrift heeft [appellant] toegelicht dat hij het broedsel van de St. Jacobsschelp in een mand met water legt. Als het broedsel groot genoeg is, wordt het in een mand in het water van de kweeklocatie gehangen om verder te groeien. Deze mand wordt na enige tijd weer uit het water van de kweeklocatie gehaald. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat deze handelingen vallen onder de omschrijving van vissen als bedoeld in artikel 1, derde lid, aanhef en onder a, van de Visserijwet 1963. Omdat [appellant] dat wil doen in het water nabij de Katse Heule in het Veerse Meer, dat een water is als bedoeld in artikel 1, vierde lid, aanhef en onder d, van de Visserijwet 1963, heeft hij daarvoor op grond van artikel 21 van de Visserijwet 1963 schriftelijke toestemming van de minister nodig. De minister heeft voor de uitgifte van schriftelijke toestemmingen het uitgiftebeleid en het Beleidsbesluit opgesteld. Het beleidsbesluit heeft de minister nader uitgewerkt in het Beleidsvoornemen. In het uitgiftebeleid is in hoofdstuk 5, uitgifte vrijliggende visrechten, bepaald dat als er sprake is van vrijliggend schelpdier-visrecht, vooralsnog niet wordt overgegaan tot uitgifte van visrecht omdat er nog uitgiftebeleid moet worden vastgesteld. Uit het Beleidsbesluit en het Beleidsvoornemen volgt dat alleen in het kader van een experiment schelpdier-visrecht wordt verleend. Dat visrecht mag alleen worden gebruikt in het kader van innovatie en onderzoek met een duidelijk onderzoeksdoel.
    3.2.    Uit de aanvraag van [appellant] blijkt niet dat hij bij wijze van experiment St. Jacobsschelpen wil kweken. [appellant] stelt ook dat van een experiment geen sprake is en hij heeft dan ook geen uitgewerkt plan overgelegd zoals in het geval van een experiment nodig is. De Afdeling is daarom van oordeel dat de rechtbank op juiste gronden heeft geoordeeld dat de minister, gelet op het uitgiftebeleid, het Beleidsbesluit en het Beleidsvoornemen, heeft mogen weigeren [appellant] schriftelijk toestemming te verlenen om te vissen in het Veerse Meer. Dat er geen uitgiftebeleid is, is onjuist. Het beleid van de minister houdt in dat er alleen schelpdier-visrechten worden uitgegeven als sprake is van een experiment. De mogelijkheid om te vissen bij wijze van experiment, betekent volgens het Beleidsvoornemen niet dat na uitvoering van het experiment steeds  opschaling zal plaatsvinden. Evenmin kunnen aan dergelijke experimenten rechten voor de toekomst worden ontleend. Verder is niet gebleken dat de minister ten onrechte het Beleidsbesluit heeft betrokken bij zijn beoordeling. Dat in het beleid een periode van vijftien jaar is uitgetrokken om experimenten uit te voeren voor de kweek van schelpdieren, betekent niet dat nu niet meer kan worden gesproken van een experimenteel stadium. Binnen die vijftien jaar kunnen immers verschillende experimenten worden uitgevoerd. Tot slot is niet gebleken dat de activiteiten die [appellant] wil gaan ontplooien gelijk zijn aan de activiteiten die Van de Kreeke & Zn in het Veerse Meer ontplooit. Uit het besluit van 13 juni 2019 blijkt dat de minister Van de Kreeke & Zn toestemming heeft verleend om bij wijze van experiment te vissen in het Veerse Meer. Uit de door [appellant] aangedragen onderzoeksrapporten blijkt dat Van de Kreeke & Zn op experimentele basis vist in het Veerse Meer en experimenten met betrekking tot vissen op schelpdieren uitvoert. Verder blijkt uit de onderzoeken niet dat de experimenten al afgerond zijn en heeft de minister ter zitting toegelicht dat er nog geen eindrapportages zijn opgesteld. De stelling van [appellant] dat andere grote kweek- en visserijondernemingen schelpdieren kweken op commerciële basis in het Veerse Meer is niet gemotiveerd zodat van de juistheid van deze stelling niet kan worden uitgegaan. Omdat uit de aanvraag van [appellant] niet blijkt dat hij van plan is om op experimentele basis te vissen is van het maken van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen hem en andere grote kweek- en visserijondernemingen niet gebleken.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2021
    317-857.
     
    BIJLAGE
     
    Visserijwet 1963
    Artikel 1
    […]
    2. Voor het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt verstaan onder "vis":
    […]
    b. schaal- en schelpdieren van de door Onze Minister aangewezen soorten, delen van deze dieren, alsmede zeesterren en zee- of koraalmos;
    […]
    3. Voor het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt verstaan onder "vissen":
    a. het te water brengen, te water hebben, lichten of ophalen van vistuigen alsmede het op enigerlei andere wijze pogen om vis uit het water te bemachtigen;
    […]
    4. Voor het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt verstaan onder:
    a. "visserijzone": de zone ingesteld krachtens de Machtigingswet instelling visserijzone;
    b. "zeevisserij": het vissen in zee, met inbegrip van het vissen in de visserijzone en in daaraangrenzende, bij algemene maatregel van bestuur als zeegebied aangewezen wateren;
    c. "kustvisserij": het vissen in de bij algemene maatregel van bestuur als kustwater aangewezen wateren;
    d. "binnenvisserij": het vissen in de overige wateren van Nederland.
    […]
    Artikel 21
    1. Behoudens indien het betreft het uitzetten van vis, is het verboden in een water als bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel d, te vissen voor zover een ander rechthebbende is op het visrecht van dat water.
    2. Het verbod in het eerste lid geldt niet:
    a. voor hem, die voorzien is van een schriftelijke toestemming van de rechthebbende, geldende voor de visserij, welke wordt uitgeoefend;
    […]
    Uitvoeringsregeling visserij
    Artikel 2
    Als vissen, onderscheidenlijk schaal- en schelpdieren als bedoeld in artikel 1, tweede lid, onderdeel a, onderscheidenlijk onderdeel b, van de wet, worden aangewezen de in de bijlage 1 opgenomen soorten.
    Bijlage 1. behorend bij artikel 2
    Vissen, schaal- en schelpdieren, bedoeld in artikel 1, tweede lid, letter a, onderscheidenlijk letter b, van de wet:
    […]
    Schelpdieren
    […]
    114. Grote mantel, Pecten maximus (Linnaeus)
    […]
    Visrechten uitgiftebeleid voor de beroeps- en sportvissen op de staatsbinnenwateren
    5. Uitgifte vrijliggende visrechten
    […]
    In geval er sprake is van vrijliggend schelpdier-visrecht wordt vooralsnog niet tot uitgifte overgegaan. Hiervoor dient nog een uitgiftebeleid te worden vastgesteld.
    […]
    Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020
    4.3. Kweek van schelpdieren
    […]
    Initiatieven om ook andere soorten zoals St. Jacobsschelpen, Venusschelpen en Japanse oesters te kweken zullen op hun inpasbaarheid binnen de bestaande kaders worden beoordeeld. Op voorhand wordt vanuit een positieve grondhouding naar dit soort initiatieven gekeken. Nieuwe kweekvormen zullen vooraleerst alleen onder experimentele omstandigheden (kleinschalig en begeleid door onderzoek) mogen plaatsvinden. Een koppeling met het innovatie traject ligt in deze voor de hand. Aan dergelijke initiatieven kunnen geen rechten voor de toekomst worden ontleend.
    […]
    Beleidsvoornemen voor innovaties in de schelpdiervisserij en -kweek in de Nederlandse kust- en zoute binnenwateren
    3.1  Beleidsvoornemen voor aanvragen gericht op innovatie
    Dit onderdeel betreft de beoordeling van plannen en aanvragen voor experimenten. Bij de beoordeling geldt het volgende:
    Algemene richtlijnen:
    1. Er moet sprake zijn van een duidelijke innovatie. Dit betekent dat de te beproeven technieken en/of methoden een meerwaarde hebben voor de beoogde verduurzaming van de visserij. De beoogde experimenten richten zich op het ontwikkelen en uitproberen van  - voor Nederland - nieuwe dan wel aangepaste visserij- en kweektechnieken en het uitproberen van nieuwe of buiten Nederland bestaande technieken op potentieel geschikte nieuwe locaties.
    2. Initiatiefnemers kunnen bestaande vissers zijn, maar ook "nieuwkomers". Het kunnen daarbij individuele initiatieven zijn, maar ook initiatieven van combinaties van bedrijven of zelfs een gehele sector.
    3. Het uitvoeren van een experiment geeft niet op voorhand een recht tot opschaling.
    […]