ECLI:NL:RVS:2002:AE0735, Raad van State, 27-03-2002, 200005153/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Louter kwantitatieve eis van 24 woningen biedt onvoldoende basis om onderscheid te maken tussen gevallen waarin wel en waarin niet wordt ingestemd met onttrekking van woningen aan huurwoningenvoorraad.
      
      
        Afwijzing vergunning tot splitsen van het recht op […] te Y in twee appartementsrechten. 
        In het beleid is de eis gesteld van een VvE van minimaal 24 woningen. Appellant stelt zich in dit verband op het standpunt dat wie het meerdere mag, te weten de splitsingsvergunning weigeren wegens het algemeen belang tot behoud van de huurwoningenvoorraad, ook tot het mindere is gerechtigd, te weten onder bepaalde objectief vastgelegde voorwaarden vergunning verlenen.
        De Afdeling merkt op dat de louter kwantitatieve eis van 24 woningen op zich een onvoldoende deugdelijke basis biedt om onderscheid te maken tussen gevallen waarin wel en waarin niet kan worden ingestemd met onttrekking van woningen aan de huurwoningenvoorraad. De Afdeling is er niet van overtuigd dat het stellen van deze omvangseis, waaraan in de praktijk vrijwel alleen woningcorporaties kunnen voldoen, noodzakelijk is voor het daarmee beoogde doel. Niet valt immers in te zien waarom het onderhoud van te splitsen woningen per definitie moet worden geacht onvoldoende te zijn gewaarborgd indien na splitsing een VvE van minder dan 24 eigenaren ontstaat en waarom de verlangde waarborg bij een meer pandsgewijze splitsing niet ook op andere wijze zou kunnen worden bereikt.
        Hoger beroepen ongegrond.
      
      
      
        Dagelijks bestuur van de deelgemeente Delfshaven van de gemeente Rotterdam, appellant sub 1.
        mrs. J.H.B. van der Meer, J.A.W. Scholten-Hinloopen, W. van den Brink

200005153/1.
      	Datum uitspraak: 27 maart 2002
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.		het dagelijks bestuur van de deelgemeente Delfshaven van de 	gemeente Rotterdam,
      2.		Haghestede B.V., gevestigd te Den Haag,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Rotterdam van 27 september 2000 in het geding tussen:
    
    appellante sub 2
    
    en
    
    appellant sub 1.
     
    1.	Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 december 1996 is namens appellant sub 1 afwijzend beslist op de aanvraag van appellante sub 2 haar vergunning te verlenen, als bedoeld in artikel 33 van de Huisvestingswet, tot het splitsen in twee appartementsrechten van het recht op het pand [lokatie] te [plaats].
    
    Bij uitspraak van 13 februari 1998 heeft de arrondissementsrechtbank te Rotterdam (hierna: de rechtbank) het besluit tot ongegrondverklaring van het hiertegen door appellante sub 2 gemaakte bezwaar vernietigd.
    
    Bij uitspraak van 17 december 1998 inzake no. H01.98.0612 heeft de Afdeling, beslissend op het hoger beroep van appellante sub 2, deze uitspraak bevestigd.
    
    Bij besluit van 11 mei 1999 heeft appellant sub 1 opnieuw beslist op het bezwaar tegen de afwijzing van een vergunning tot het splitsen en dit ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de Commissie Bezwaar en Beroep van de deelgemeente Delfshaven van 17 maart 1999, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 27 september 2000, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door appellante sub 2 ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellant sub 1 bij brief van 25 oktober 2000, bij de Raad van State ingekomen op 26 oktober 2000, en appellante sub 2, bij brief van 8 november 2000, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Appellante sub 2 heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 5 december 2000. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 9 januari 2001 heeft appellante sub 2 een memorie van antwoord ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting gevoegd behandeld met 97 soortgelijke zaken op 20 november 2001, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. M.H.H.T.A.P. Kuipers, juridisch adviseur der gemeente Rotterdam en J.P. Stiekel, ambtenaar der gemeente, en appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. R.M. Köhne, advocaat te Voorburg, zijn verschenen.
    
    
    
      2.	Overwegingen
      2.1.	Appellante sub 2 heeft in de eerste plaats aangevoerd dat sinds de uitspraak van de rechtbank van 13 februari 1998 meer dan een jaar is verstreken voordat zij door de Commissie Beroep en Bezwaar (lees: Bezwaar en Beroep) is gehoord, zodat het reeds daarom onredelijk is dat haar bezwaar opnieuw ongegrond is verklaard.
      	Niet kan worden staande gehouden dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aan deze omstandigheid niet het recht op een vergunning kan worden ontleend. De Afdeling sluit zich ook verder aan bij de overweging van de rechtbank dat appellante de juridische mogelijkheden om een eerdere beslissing af te dwingen, onbenut heeft gelaten.
      2.2.	Ingevolge artikel 3.2.5., derde lid, van de ten tijde van het bij de rechtbank bestreden besluit geldende Huisvestingsverordening Rotterdam 1996, zoals gewijzigd op 28 januari 1999 (hierna: Hvv 1996), kan een splitsingsvergunning worden geweigerd, indien:
      a. het gebouw of het gedeelte van een gebouw waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, een of meer woonruimten bevat die verhuurd worden of die laatstelijk verhuurd zijn geweest,
      b. de huurprijs van een of meer van die woonruimten een door de gemeenteraad in de verordening vast te stellen bedrag van ten hoogste een twaalfde deel van het bedrag, op het tijdstip van de vaststelling genoemd in artikel 16, eerste volzin, van de Wet individuele huursubsidie, dan wel het bedrag op het tijdstip van de vaststelling genoemd in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Huursubsidiewet, niet te boven gaat,
      c. niet gewaarborgd is, dat die woonruimte of woonruimten na de voorgenomen splitsing bestemd blijven voor verhuur ter bewoning, en
      d. het belang dat de vergunningaanvrager bij splitsing heeft, niet opweegt tegen het belang van het behoud van de woonruimtevoorraad, voor zover die voor verhuur is bestemd.
      2.3.	Bij de bestreden beslissing op bezwaar heeft appellant sub 1 de weigering tot verlenen van de splitsingsvergunning opnieuw gehandhaafd, zij het ? naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 13 februari 1998, zoals bevestigd door de Afdeling bij haar uitspraak van 17 december 1998 ? op basis van uitvoeriger beschouwingen over de methodiek die gehanteerd wordt om huurwoningen waar vraag naar is voor de woningvoorraad te behouden en de betekenis van de gegevens van het Centrum voor Onderzoek en Statistiek (COS) die in dat verband worden gehanteerd. Verder is in de beslissing op bezwaar melding gemaakt van de op 28 januari 1999 door de gemeenteraad van Rotterdam vastgestelde Beleidsregels met betrekking tot de behandeling van aanvragen om splitsingsvergunningen zoals bedoeld in de Huisvestingsverordening. Bij de vaststelling van de Beleidsregels is bepaald dat de verschillende deelgemeenten deze Beleidsregels in acht dienen te nemen bij de uitvoering van het gemeentelijk splitsingsbeleid.
      	Voorwaarde 5 van de Beleidsregels houdt in dat bij de weigeringsgrond 'behoud van de huurvoorraad' een afweging dient plaats te vinden tussen het belang van het behoud van huurwoningen en het belang dat de aanvrager bij de splitsing heeft. In dit verband wordt verwezen naar artikel 3.2.5., derde lid, van de Hvv 1996. 
      	In voorwaarde 6 van de Beleidsregels is aangegeven dat in die gevallen waarin de splitsingsvergunning op grond van de onder 5 bedoelde belangenafweging zou kunnen worden geweigerd, de gevraagde vergunning niettemin kan worden verleend indien aan bepaalde, hierna te bespreken, eisen wordt voldaan.
      2.4.	De rechtbank heeft overwogen dat zij het niet anders kan zien dan dat het niet voldaan zijn aan een van de eisen genoemd in voorwaarde 6, de doorslaggevende weigeringsgrond voor de vergunningverlening is geweest. Zij is op grond van haar oordeel dat hier sprake is van een buitenwettelijke weigeringsgrond die zich niet verdraagt met doel en strekking van de Huisvestingswet en de daarop gebaseerde regels, tot de slotsom gekomen dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (détournement de pouvoir) niet in stand kan blijven.
      2.5.	De Afdeling acht deze benadering in de aangevallen uitspraak niet juist. Voorwaarde 6 bevat noch naar tekst noch naar strekking een zelfstandige grond waarop een splitsingsvergunning zou kunnen worden geweigerd en is in de bestreden beslissing op bezwaar ook niet als zodanig toegepast. Deze voorwaarde voorziet slechts in de mogelijkheid om in die gevallen waarin toetsing aan de limitatief opgesomde weigeringsgronden zoals vervat in de Huisvestingswet en het Huisvestingsbesluit, en zoals opgenomen in de Hvv 1996 (en herhaald in voorwaarde 5 van de Beleidsregels), niet tot inwilliging van een vergunningaanvraag leidt, niettemin vergunning te verlenen. Het gaat hier dus niet om een weigeringsgrond maar om een omschrijving van gevallen waarin appellant sub 1 bereid is vergunning te verlenen, hoewel weigering uit toepassing van de wettelijke regels zou voortvloeien.
      2.6.	Doordat de rechtbank zich geheel en al heeft geconcentreerd op de veronderstelde ontoelaatbare weigeringsgrond gelegen in voorwaarde 6, heeft de rechtbank zich ten onrechte niet uitgesproken over de door appellant sub 1 gemaakte belangenafweging die moet zijn voorafgegaan aan de mededeling dat op grond van de Beleidsregels geen aanleiding bestaat alsnog een splitsingsvergunning te verlenen. Dit klemt temeer nu het bij de rechtbank ingestelde beroep van appellante sub 2 was gericht op het verkrijgen van een dergelijk oordeel. De Afdeling ziet aanleiding de toets of de desbetreffende belangen door appellant sub 1 op een juiste wijze zijn afgewogen, zelf te verrichten. Het geschil spitst zich hierbij toe op artikel 3.2.5., derde lid, aanhef en onder d, van de Hvv 1996.
      2.7.	Deze belangenafweging nu is naar het oordeel van de Afdeling door appellant sub 1 onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Niet valt na te gaan op grond waarvan de weigering van de gevraagde vergunning is gehandhaafd en wat daarbij een belangrijke zo niet doorslaggevende rol heeft gespeeld. De individuele belangen van de vergunningaanvrager bij splitsing zijn niet zichtbaar meegewogen en het belang van het behoud van de woonruimtevoorraad in relatie daarmee is onvoldoende duidelijk gemaakt. Appellant sub 1 heeft juist ter zitting verklaard dat wordt aangenomen dat in het algemeen het belang van het behoud van de woonruimtevoorraad zwaarder weegt dan het belang van de aanvrager, omdat de cijfers van het COS uitwijzen dat sprake is van een grote vraag naar huurwoningen. Deze verklaring voldoet niet en dit klemt temeer omdat de rechtbank reeds bij uitspraak van 13 februari 1998 oordeelde dat de toenmalige handhaving van de vergunningweigering op deze en vergelijkbare punten niet deugdelijk was gemotiveerd. De rechtbank overwoog destijds reeds dat niet is komen vast te staan welk gewicht aan de resultaten van het COS?onderzoek is toegekend bij de weging van het belang van het behoud van de woonruimtevoorraad en bij de afweging van de individuele belangen en voorts dat de te verwachten vraag naar de in het gebouw, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, opgenomen woonruimten slechts één van de aspecten is die het belang van het behoud van de woonruimtevoorraad bepalen. Daarbij was volgens de rechtbank onvoldoende geconcretiseerd welke andere aspecten door de gemeente bij de beoordeling zijn betrokken en welk gewicht de gemeente aan die andere aspecten toekent. Bij het opnieuw beslissen op het bezwaar zal appellant sub 1 deze aspecten derhalve op inzichtelijke wijze en toegespitst op de belangen die bij splitsing van het hier in geding zijnde pand aan de orde zijn, moeten meewegen. Wellicht ten overvloede wijst de Afdeling in dit verband op de uit artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voortvloeiende verplichting dat deze heroverweging in beginsel gebeurt met inachtneming van alle op dat moment geldende feiten en omstandigheden.
      	Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het besluit van 11 mei 1999, in strijd met artikel 7:12 van de Awb, niet op een deugdelijke motivering berust. De rechtbank heeft dan ook terecht, zij het op onjuiste gronden, geoordeeld dat dit besluit niet in stand kan blijven.
      2.8.	Het hoger beroep van appellante sub 2 heeft mede betrekking op punten die zij ook reeds bij de rechtbank naar voren heeft gebracht. De Afdeling leest dit gedeelte van het hoger?beroepschrift zo, dat appellante hiermee beoogt dat appellant sub 1 deze punten ? die onder meer betrekking hebben op het gewicht van de gegevens van het COS, het waarborgen van de voor verhuur beschikbare woonruimtevoorraad, de waardering van de te verwachten vraag naar huurwoningen en de specifieke bijzonderheden van de afzonderlijke panden ? meeneemt in de belangenafweging bij het opnieuw beslissen op het bezwaar van appellante. De aangevallen uitspraak, waarin zoals gezegd op deze punten niet inhoudelijk is ingegaan, verplicht tot het nemen van zulk een nieuwe beslissing en biedt hiertoe dus de mogelijkheid. Hetgeen in hoger beroep door appellante sub 2 is aangevoerd leidt derhalve niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De door appellante sub 2 genoemde punten zullen bij het opnieuw beslissen op haar bezwaar door appellant sub 1 aan de orde dienen te komen.
      2.9.	Niet valt uit te sluiten dat een deugdelijk en inzichtelijk te verrichten belangenafweging, zoals in artikel 3.2.5, derde lid, van de Hvv 1996 voorgeschreven, appellant sub 1 bij de nieuwe beslissing op bezwaar die ter uitvoering van deze uitspraak dient te worden genomen niet tot verlening van de gevraagde splitsingsvergunning leidt. Alsdan komt in beeld de vraag of de in de Beleidsregels onder voorwaarde 6 opgenomen mogelijkheid niettemin splitsingsvergunning te verlenen, kan worden toegepast indien aan de daarin genoemde eisen is voldaan. De Afdeling vindt hierin aanleiding daarover het navolgende te overwegen.
      2.10.	In voorwaarde 6 van de Beleidsregels is, voorzover hier van belang, aangegeven dat in die gevallen waarin de splitsingsvergunning op grond van de onder 5 bedoelde belangenafweging zou kunnen worden geweigerd, de gevraagde vergunning niettemin kan worden verleend indien terzake van de elementen 'omvang' en 'beheer' van de Vereniging van Eigenaren (hierna: VvE) aan de volgende voorwaarden is voldaan:
      - De als gevolg van de splitsing in het leven geroepen VvE moet voldoende groot zijn om het beheer van het gemeenschappelijke bezit en het bestuur van de VvE op een goede manier te kunnen regelen. De gewenste minimumomvang van de VvE is in dit verband 24 woningen;
      - In de akte van splitsing moet een goede beheer? en onderhoudsystematiek zijn neergelegd, waarbij aan de hand van een (jaarlijks te actualiseren) meerjarig onderhoudsplan met een hieraan gekoppelde begroting, reserveringen voor toekomstig onderhoud worden gepleegd. Essentieel is dat hierbij wordt verzekerd, dat op deze wijze door de VvE gereserveerde middelen slechts voor onderhoud door de VvE kunnen worden aangewend.
      2.11.	Appellant sub 1 heeft aangegeven dat bij de toepassing van de Huisvestingswet tevens rekening moet worden gehouden met andere, door hogere overheden gestelde beleidsdoelen, zoals het door het Rijk vastgestelde beleid inzake het bevorderen van eigen woningbezit. Appellant ziet het als de taak van de gemeente Rotterdam om beide, in essentie met elkaar tegenstrijdige beleidsdoelen, met elkaar te verzoenen in een evenwichtig beleid met betrekking tot de afgifte van splitsingsvergunningen. In de afweging tussen de bescherming van de goedkope huurvoorraad en de beoogde versterking van het eigen woningbezit weegt volgens appellant de laatste beleidsdoelstelling bij grotere complexen zwaarder naarmate mag worden verwacht dat de kwaliteit van deze woningen na splitsing ook op termijn goed zal blijven, terwijl bij pandsgewijze splitsingen de bescherming van de huurvoorraad dominant blijft. In verband hiermee is in het beleid de eis gesteld van een VvE van minimaal 24 woningen. Appellant stelt zich in dit verband op het standpunt dat wie het meerdere mag, te weten de splitsingsvergunning weigeren wegens het algemeen belang tot behoud van de huurwoningenvoorraad, ook tot het mindere is gerechtigd, te weten onder bepaalde objectief vastgelegde voorwaarden vergunning verlenen.
      2.12.	De Afdeling merkt op dat de louter kwantitatieve eis van 24 woningen op zich een onvoldoende deugdelijke basis biedt om onderscheid te maken tussen gevallen waarin wel en waarin niet kan worden ingestemd met onttrekking van woningen aan de huurwoningenvoorraad. Op basis van de thans beschikbare gegevens is de Afdeling er niet van overtuigd dat het stellen van deze omvangseis, waaraan in de praktijk vrijwel alleen woningcorporaties kunnen voldoen, noodzakelijk is voor het daarmee beoogde doel. Niet valt immers in te zien waarom het onderhoud van te splitsen woningen per definitie moet worden geacht onvoldoende te zijn gewaarborgd indien na splitsing een VvE van minder dan 24 eigenaren ontstaat en waarom de verlangde waarborg bij een meer pandsgewijze splitsing niet ook op andere wijze zou kunnen worden bereikt. 
      2.13.	Gelet op het hiervoor overwogene zijn de hoger beroepen ongegrond. Aangezien het dictum van de aangevallen uitspraak juist is, kan deze, met verbetering van de gronden als aangegeven in overweging 2.7. en 2.8., worden bevestigd. Appellant sub 1 zal derhalve, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw op het bezwaar moeten beslissen. De Afdeling sluit zich in dit verband aan bij de door de rechtbank in het dictum van de aangevallen uitspraak opgenomen termijn van tien weken na verzending van de uitspraak.
      2.14.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
     
    3.	Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H.B. van der Meer, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten?Hinloopen en mr. W. van den Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
    
    
    
    
    
      w.g. Van der Meer	w.g. Broodman
      Voorzitter	ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2002
    
    
      204-391.
      Verzonden: 
    
    
    
      	Voor eensluidend afschrift,
      de Secretaris van de Raad van State,
      voor deze,