ECLI:NL:CBB:2021:732, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-07-2021, 20/160
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep gegrond. Verweerder heeft onderkend dat hij bij de vaststelling van het fosfaatrecht ten onrechte 6 melk- en kalfkoeien en 1 stuk jongvee niet heeft betrokken. Verder is geen sprake van een individuele en buitensporige last. De omvang van de noodzakelijke uitbreiding ter compensatie van het wegvallen van de inkomsten uit die varkenstak is niet onderbouwd. De benodigde vergunningen voor uitbreiding werden in 2013 en 2014 verleend en in 2015 heeft appellante een investering gedaan in bouw van een nieuwe stal om de (verdere) uitbreiding van het veebestand te faciliteren. Verder geen geslaagd beroep op het evenredigheidsbeginsel. Toekennen schadevergoeding in verband met overschrijden van de redelijke termijn

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/160 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juli 2021 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. C.M.H. Cohen),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A. Herczog),
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 26 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 april 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Ook zijn namens appellante verschenen [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
      Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
      
    
    
      1.3
      Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mogen de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
      
    
    
      1.4
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een melkveehouderij. De onderneming van appellante bestaat uit twee locaties waarbij er één administratie wordt gevoerd. Een deel van de onderneming is gevestigd aan de [adres 1] te [plaats] en het andere deel van de onderneming is gevestigd aan de [adres 2] te [plaats] . Volgens de gecombineerde opgave van 1 april 2013 hield appellante op die datum 142 melk- en kalfkoeien en 129 stuks jongvee. 
      
    
    
      2.2
      Vanaf 2004 was op de locatie [adres 2] 42 een veebestand van 90 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee vergund. Op 16 augustus 2013 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 81 stuks jongvee. Op 1 juli 2014 is de melding voor 200 melk- en kalfkoeien en 81 stuks jongvee op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer bevestigd. Op 12 augustus 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal en werktuigenberging op de locatie aan de [adres 2] .
      
    
    
      2.3
      Op 17 december 2014 heeft appellante een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van de nieuwe ligboxenstal en werktuigenberging ter hoogte van € 100.000,-. 
      
    
    
      2.4
      Appellante had in 2018 de beschikking over 8.020 kg fosfaatrechten. In 2019 heeft appellante 1.065 kg fosfaatrechten verkocht waardoor zij nog de beschikking had over 5.955 kg fosfaatrechten. Vervolgens heeft appellante in 2020 1.000 kg fosfaatrechten aangekocht.  
      
    
    
      2.5
      Op de peildatum 2 juli 2015 waren 184 melk- en kalfkoeien en 144 stuks jongvee op naam van appellante geregistreerd.
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      
        3.	Bij het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 8.605 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
      
      
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante voert aan dat op haar een individuele en buitensporige last rust. Appellante exploiteerde voorheen een melkveehouderij en een varkenshouderij. Omdat op de voormalige locatie aan de [adres 3] geen bedrijfsontwikkeling mogelijk was vanwege de ligging in een bufferzone van de ecologische hoofdstructuur, heeft appellante in 2000 in overleg met de gemeente het bedrijf verplaatst. Appellante heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat op het bedrijf toen 45-60 melk- en kalfkoeien, 60 fokzeugen en 500 vleesvarkens gehouden werden. Op de locatie [adres 1] mocht appellante, zo heeft zij ter zitting gesteld, 80 melk- en kalfkoeien en 20 stuks jongvee houden (en later, na de peildatum, 170 melk- en kalfkoeien en 90 stuks jongvee). De verkaveling van het bedrijf aan de [adres 2] was op dat moment slecht. Er was sprake van een kleine huiskavel en veel percelen op afstand. Enkele percelen waren gelegen in/nabij een Natura 2000-gebied. Vanaf 2005 waren de gemeente [gemeente] en de provincie Utrecht bezig met het ontwikkelen van het natuurgebied Binnenveld. Appellante wist dat er ten gevolge daarvan ruimte gecreëerd zou worden voor bestaande bedrijven in de nabijheid van het natuurgebied Binnenveld, omdat de verkaveling van het gebied verbeterd zou worden. In oktober 2015 is het projectplan Binnenveld opgesteld en in oktober 2018 is uiteindelijk ingestemd met het ruilverkavelingsplan. Om de uitbreiding van de bestaande melkveehouderijtak mogelijk te maken, is allereerst op 24 juni 2013 een verzoek om saldering ingediend. Dit heeft geresulteerd in de beschikking van 16 augustus 2013. Nadat de Nbw-vergunning voor de locatie [adres 2] was verleend, brak een onzekere periode aan omdat niet duidelijk was of de kavelruil wel werkelijkheid zou worden. Op het moment dat duidelijk was dat de kavelruil door zou gaan, is op 31 maart 2014 een omgevingsvergunning aangevraagd en is een melding op basis van het Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan. In 2014 is gestart met een vrijwillige kavelruil. Met het definitief worden van de kavelruil in 2018 is de verkaveling verbeterd. Gelet op de onzekerheden in het proces van kavelruil, heeft appellante ervoor gekozen om niet direct de in het najaar van 2015 gereed gekomen stal (100 dierplaatsen) vol met dieren te zetten. Daarom was het aantal dieren op de peildatum nog niet op het noodzakelijke niveau om het voor appellante bedrijfseconomisch noodzakelijke resultaat te bereiken. In de situatie van appellante zijn de uitvoering van de vervangings- en de uitbreidingsplannen en de daaraan gekoppelde gefaseerde investeringsbeslissingen volledig navolgbaar gelet op de specifieke geschetste omstandigheden. Appellante heeft op verzoek van de provincie én in het kader van de ontwikkeling van natuur op de locatie die zij heeft verlaten, de activiteiten met betrekking tot de varkenshouderij beëindigd. De bedrijfsvoering is vervolgens op basis van een ruilverkaveling verplaatst naar een nieuwe locatie. Op die nieuwe locatie moest het bedrijf worden gereconstrueerd omdat de varkenstak niet meer bestond. Appellante is dus geen uitbreider. Er was een bedrijfseconomische noodzaak om de vergunningen aan te vragen en onomkeerbare investeringen te doen (in een nieuwe stal). Door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel ervaart appellante een zware financiële last. Zonder toekenning van extra fosfaatrechten is het voor appellante niet mogelijk om het bedrijf in een bedrijfseconomische gezonde staat te laten functioneren. Om dit te onderbouwen verwijst appellante naar het schaderapport van Accon-Avm adviseurs en accountants van 3 juni 2019 en naar een verklaring van de Rabobank waaruit haar problematische financiële situatie blijkt. 
      
    
    
      4.2
      Appellante voert in haar aanvullend beroepschrift aan dat zij weliswaar formeel niet voldoet aan de vereisten van de knelgevallenregeling, maar dat zij, gezien de bijzondere omstandigheden, in aanmerking moet komen voor een ontheffing als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw omdat het besluit niet evenredig is. Het evenwicht tussen het doel van de regeling en de persoonlijke situatie van de familie [naam 1] is verstoord als gevolg van de bedrijfsverplaatsing die verband houdt met de gebiedsontwikkeling van het natuurgebied ‘Binnenveld’. Om natuurdoelstellingen te bereiken hebben zij eerst hun varkenshouderij beëindigd en vervolgens geïnvesteerd in de uitbreiding van de bestaande melkveehouderij, waarbij rekening is gehouden met de ontwikkeling van voornoemd natuurgebied. De onzekerheden die hierdoor ontstonden hebben buitengewoon onredelijke gevolgen voor de familie [naam 1] . Verweerder houdt daar onterecht geen rekening mee. De financiële gevolgen van het invoeren van het fosfaatrechtenstelsel precies op een moment dat appellante nog met de realisatie van de uitbreiding aan de slag was, zijn zo ernstig dat het disproportioneel is om appellante géén extra fosfaatrechten toe te kennen. De levensvatbaarheid van het bedrijf staat op het spel. Dat de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel voor appellante dusdanig ernstig zijn, kan niet de bedoeling zijn.
      
    
    
      4.3
      Appellante voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. 
      
    
    
      4.4
      Tot slot voert appellante aan dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Allereerst stelt verweerder ambtshalve vast dat appellante op de peildatum van 2 juli 2015 5 dieren, 4 melk- en kalfkoeien en 1 stuks jongvee, had afgevoerd. Verder is sprake van een correctiefactor van 2 melk- en kalfkoeien. Dat betekent dat het fosfaatrecht van appellante op de peildatum berekend dient te worden op basis van 190 melk- en kalfkoeien en 145 stuks jongvee. Dit heeft tot gevolg dat het fosfaatrecht van appellante moet worden vastgesteld op 8.836 kg. 
      
    
    
      5.2
      Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Er doen zich volgens verweerder in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante was voornemens haar bedrijf te laten groeien van 142 melk- en kalfkoeien naar 310 melk- en kalfkoeien. De door appellante gedane investeringen zijn reguliere ondernemersbeslissingen waarvan de gevolgen voor rekening en risico van appellante komen. Appellante is gaan uitbreiden in een periode waarin nieuwe productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren. Dat valt onder het reguliere ondernemersrisico. Voor zover appellante aanvoert dat in haar geval geen sprake is van een uitbreiding omdat er geïnvesteerd is in de reconstructie van haar bedrijf vanwege het inkomen dat verloren is gegaan met het beëindigen van de varkenstak, merkt verweerder op dat leidend is wat appellante op het moment van haar uitbreidingsplannen op stal had staan. De omstandigheid dat appellante wilde uitbreiden om het verlies van inkomsten vanwege de beëindiging van de varkenstak te compenseren, maakt niet dat geen sprake is van een uitbreiding. Gelet op het voorgaande is in het geval van appellante geen sprake van navolgbare investeringsbeslissingen en is verweerder van mening dat geen sprake is van schending van het recht. Verweerder merkt verder op dat zij het overgelegde schaderapport niet nader heeft onderzocht aangezien hij van mening is dat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders. 
      
    
    
      5.3
      Ten aanzien van de stelling van appellante dat haar ten onrechte geen ontheffing ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw, is verleend vanwege strijd met het evenredigheidsbeginsel, heeft verweerder ter zitting opgemerkt dat appellante deze beroepsgrond voor het eerst bij haar aanvullende beroepschrift van 12 april 2021 heeft aangevoerd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat gelet op het tijdstip waarop appelante dit betoog naar voren heeft gebracht, appellante in strijd heeft gehandeld met de goede procesorde. Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat deze grond niet kan slagen omdat het algemeen belang van het behoud van derogatie gaat voor het individuele belang van appellante.
      
    
    
      5.4
      Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat er geen sprake is van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Verweerder is in het bestreden besluit gemotiveerd ingegaan op de door appellante naar voren gebrachte omstandigheden en haar beroep op artikel 1 EP. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Verweerder heeft in het verweerschrift onderkend dat bij de vaststelling van het fosfaatrecht ten onrechte 6 melk- en kalfkoeien en 1 stuk jongvee niet zijn betrokken. Dit betekent volgens verweerder dat het fosfaatrecht van appellante dient te worden berekend op basis van 190 melk- en kalfkoeien en 145 stuks jongvee en moet worden vastgesteld op 8.836 kg. Het College zal het beroep dan ook gegrond verklaren.
      
    
    
      6.2
      Naar het oordeel van het College heeft appellante verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
      
        6.3.1
        Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
        
      
      
        6.3.2
        Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 
        
      
      
        6.3.3
        Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
        
      
      
        6.3.4
        Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van Accon avm accountants en adviseurs van 3 juni 2019 aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
        
      
      
        6.3.5
        In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 310 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee (zijnde de uit de financiële rapportage blijkende beoogde bedrijfsvoering) en de uiteindelijk vastgestelde 8.836 kg fosfaatrecht, op basis van de situatie op 2 juli 2015 (190 melk- en kalfkoeien en 145 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken en overweegt daartoe het volgende.
        
      
      
        6.3.6
        Appellante stelt dat melkveehouderij vergroot moest worden wegens de beëindiging van de varkenstak, maar heeft de omvang van de noodzakelijke uitbreiding ter compensatie van het wegvallen van de inkomsten uit die varkenstak niet onderbouwd. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het houden van 17 melk- en kalfkoeien de voorheen gehouden varkens compenseert. Appellante heeft hier niet op gereageerd. Het College oordeelt dat, er vanuit gaande dat appellante voor de verplaatsing maximaal 60 melk- en kalfkoeien hield, met het houden van 77 melk- en kalfkoeien compensatie heeft plaatsgevonden. Appellante hield op de peildatum 190 melk- en kalfkoeien. Het College stelt vast dat de vergroting van de veestapel voor het overige moet worden beschouwd als uitbreiding. 
        
      
      
        6.3.7
        Vervolgens is van belang dat appellante in 2000 het bedrijf heeft verplaatst naar de locatie [adres 2] . Dat deze verplaatsing en de daarop volgende herverkaveling binnen het natuurbeleid op de oude en de nieuwe locatie paste, onderkent het College, maar de verplaatsing was, zoals appellante ook erkent, vrijwillig vanwege de wens om te groeien. Appellante wist dat de bij de locatie behorende kavels niet optimaal gelegen waren en hoopte dat door middel van kavelruil te verbeteren. Vanaf 2005 kwam daar ook concreet zicht op. Dat die kavelruil lange tijd in beslag nam, behoort tot het ondernemersrisico van appellante. Uit het gestelde leidt het College af dat het herverkavelingstraject de realisatie van de groeiplannen niet heeft beïnvloed (de locatie [adres 1] bood kennelijk voldoende mogelijkheden), tot het moment waarop de verdere uitbreiding moest gaan plaatsvinden op de locatie [adres 2] . Daar was vanaf 2004 een veebestand van 90 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee vergund, hetgeen niet toereikend was voor de uitbreidingsplannen. De benodigde vergunningen voor uitbreiding werden in 2013 en 2014 verleend en in 2015 heeft appellante een investering gedaan in bouw van een nieuwe stal om de (verdere) uitbreiding van het veebestand te faciliteren. Deze stal was in het najaar van 2015 gereed en bood ruimte aan 100 melk- en kalfkoeien. Niet is vast komen te staan dat deze investering, voor zover gedaan voor de peildatum, bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Dat appellante verder wilde uitbreiden op de locatie [adres 2] met het oog op de toekomstige overname van het bedrijf door de zoons, levert, zoals het College al eerder heeft geoordeeld, geen bedrijfseconomische noodzaak voor investeringen of uitbreiding op. Gezien het tijdstip, acht het College de beslissing tot investering in de stal ten behoeve van uitbreiding, mede bezien in het licht van de maatregelen die in verband met de afschaffing van het melkquotum te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Voor zover de investering en/of uitbreiding is gedaan na de peildatum, geldt dat appellante er rekening mee moest houden dat het fosfaatrechtenstelsel voorbij gaat aan op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte en nadien gerealiseerde uitbreiding. Het College heeft voor die gevallen geoordeeld dat in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie de uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.11.2). De stelling van appellante dat door onzekerheid over de verkaveling niet eerder kon worden gestart met het vullen van de stal, kan aan het bovenstaande niet afdoen. De stal waarin de uitbreiding van het veebestand op de locatie [adres 2] zou plaatsvinden, was pas na de peildatum gereed. De vertraging van de verkaveling kan dus niet van invloed zijn geweest op het aantal dieren op de locatie [adres 2] op de peildatum.
        
      
      
        6.3.7
        De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP en evenmin in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel.
        
      
    
    
      6.4
      Vervolgens heeft appellante aangevoerd dat verweerder een ontheffing had moeten verlenen op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw omdat het besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Ondanks het feit dat deze beroepsgrond in een zeer laat stadium is aangevoerd, zal het College de grond beoordelen omdat verweerder ter zitting in staat is gebleken hiertegen verweer te voeren. Naar het oordeel van het College heeft verweerder bij afweging van de bij de besluitvorming betrokken belangen in redelijkheid tot afwijzing van het verzoek om ontheffing kunnen komen. Anders dan in de zaak die tot de uitspraak van 9 maart 2021 heeft geleid (ECLI:NL:CBB: 2021:245), gaat het College ervan uit dat hier sprake is van een bedrijfsuitbreiding. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanknopingspunt om te oordelen dat de gevolgen van het bestreden besluit voor appellante – het niet kunnen afronden van de uitbreiding (en daarom een moeilijke financiële situatie) – zwaarder moeten wegen dan het met het bestreden besluit te dienen doel, te weten in lijn met het fosfaatrechtenstelsel uitbreidingen van melkveebedrijven na de peildatum tegen te gaan en zo derogatie voor Nederland te behouden. Dat appellante te maken heeft gehad met een in het verleden plaatsgevonden bedrijfsverplaatsing en een vrijwillige ruilverkaveling teneinde haar percelen bijeen te krijgen, waardoor appellante op de peildatum van 2 juli 2015 niet beschikte over de beoogde dieraantallen en daardoor in financiële problemen is geraakt, maakt dit niet anders. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        6.5.1
        Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekendgemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 19 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 1 jaar en 5 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten ruim 1 jaar en zes maanden – in beslag heeft genomen en ook de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten ruim 1 jaar en 11 maanden – heeft geduurd.
        
      
      
        6.5.2
        In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252). Van de overschrijding is na afronden een periode van 12 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 5 maanden – voor rekening van de Staat komt en het resterende deel – 12 maanden – voor rekening van verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.058,82 (12/17 x € 1.500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 441.18 (5/17 x € 1.500,-) aan appellante.
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        
        
          7.	Het beroep is gegrond, gelet op wat hiervoor onder 6.1 is overwogen. Het College zal het bestreden besluit vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 8.836 kg. Het College gaat daarbij uit van de volgende dieraantallen op 2 juli 2015: 190 melk- en kalfkoeien, 68 stuks jongvee jonger dan één jaar (diercategorie 101) en 77 stuks jongvee van één jaar en ouder (diercategorie 102). 
        
        
        
        
          
            Proceskosten
          
        
        
      
    
    
      8.1
      Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt het College die kosten voor de aan appellante verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
      
    
    
      8.2
      Ook wordt aanleiding gezien om verweerder en de Staat te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze worden vastgesteld op € 374,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit en herroept het primaire besluit; 
      
      
        stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 8.836 kg  en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 1.058,82;
      
      
        veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 441.18;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante te vergoeden; 
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.683,-;
      
      
        veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 187,- 
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2021.
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.