ECLI:NL:RVS:2007:BC1422, Raad van State, 21-12-2007, 200703680/
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 maart 2005 heeft appellant (hierna: het college) het verzoek van [verzoekers] om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van recreatieverblijven op bungalowpark "De Stille Wille" te Oirschot (hierna: het bungalowpark) afgewezen.

200703680/1.
      Datum uitspraak: 21 december 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Oirschot,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. 06/1424 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 16 april 2007 in het geding tussen:
    
    [verzoekers], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    appellant.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 maart 2005 heeft appellant (hierna: het college) het verzoek van [verzoekers] om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van recreatieverblijven op bungalowpark "De Stille Wille" te Oirschot (hierna: het bungalowpark) afgewezen.
    
    Bij besluit van 24 januari 2006 heeft het college het door verzoekers daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 april 2007, verzonden op 18 april 2007, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen door verzoekers ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 januari 2006 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief van 23 mei 2007, bij de Raad van State ingekomen op 24 mei 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 19 juni 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 13 juli 2007 hebben verzoekers een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2007, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.M.J.M. van Esch, ambtenaar in dienst van de gemeente, en verzoekers, vertegenwoordigd door mr. R.E. Wannink, advocaat te Den Bosch, en [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Permanente bewoning van recreatiewoningen op het bungalowpark "De Stille Wille" te Oirschot is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat geen concreet zicht bestaat op legalisering van de permanente bewoning van recreatiewoningen op het bungalowpark. Ook de Afdeling is zulks van oordeel.
    
        Het college betoogt echter dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet in redelijkheid het verzoek om handhavend optreden heeft kunnen afwijzen. Hiertoe voert het aan dat de gemeenteraad ten tijde van de beslissing op bezwaar, in afwachting van landelijke ontwikkelingen, nog geen definitief beleid inzake permanente bewoning van recreatiewoningen had vastgesteld. Gelet op de onduidelijkheid over het toepasselijke landelijk beleid en een initiatief van de bewoners om een legaliseringstraject te starten, bestond de kans dat permanente bewoning van recreatiewoningen in de toekomst op ruimere schaal zou worden toegestaan dan in het conceptbeleid van de gemeenteraad werd voorzien. Handhaving zou in die gevallen achteraf onevenredig blijken te zijn, aldus het college. 
    
    2.3.    Dit betoog slaagt niet.
    
         Op 11 november 2003 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) een beleidsbrief aan de Tweede Kamer gestuurd. Hierin doet hij, voor zover thans van belang, aan de Nederlandse gemeenten het verzoek om beleid op te stellen inzake de aanpak van illegale permanente bewoning van recreatiewoningen. De minister geeft in de brief verruimde beleidskaders weer die vervolgens door gemeenten en provincies uitgewerkt en naar concrete situaties vertaald moeten worden. Doel hiervan is volgens de brief om op zo kort mogelijke termijn duidelijkheid te bieden voor de op 31 oktober 2003 voorkomende situaties van onrechtmatige bewoning. Voor alle situaties van onrechtmatige bewoning die ná 31 oktober 2003 ontstaan, dient de gemeente volgens de minister terstond over te gaan tot actief handhavend optreden. De minister geeft tevens aan dat de gemeenten zo snel mogelijk, doch uiterlijk 31 december 2004, dienen aan te geven welke recreatiewoningen/ -complexen in aanmerking komen voor een bestemmingswijziging, welke bestaande situaties een beroep kunnen doen op de mogelijkheid van een persoonsgebonden beschikking en voor welke recreatiewoningen/ -complexen het spoor van de actieve handhaving wordt ingezet/ voortgezet zal worden. Omdat het daadwerkelijk in juridische zin effectueren van het beleid meer tijd zal vergen, dient volgens de minister vanaf 31 december 2005 het gebruik van (voormalige) recreatieterreinen en -woningen geheel in lijn te zijn met de alsdan geldende bestemming, behoudens in gevallen van een persoonsgebonden beschikking. Voorts dienen gemeenten de strikte handhaving ervan op dat moment èn toekomstgericht aantoonbaar geëffectueerd te hebben. Voor alle situaties van onrechtmatige bewoning waarvoor geen bestemmingswijziging wordt doorgevoerd, dienen gemeenten, gelet op de beginselplicht tot handhaving, terstond over te gaan tot actief handhavend optreden, met inbegrip van de mogelijkheid van een persoonsgebonden beschikking, aldus de beleidsbrief.
    
         Naar aanleiding hiervan is door de gemeenteraad van Oirschot op 14 september 2004 de nota "Beleid inzake permanente bewoning van recreatieverblijven in Oirschot - Plan van Aanpak" (hierna: de conceptnota) vastgesteld. In de conceptnota staat, samengevat weergegeven, vermeld dat het college handhavend gaat optreden als de met het bestemmingsplan strijdige permanente bewoning van recreatieverblijven is begonnen na 31 oktober 2003. In de overige gevallen komen bewoners onder voorwaarden in aanmerking voor een object- of persoonsgebonden gedoogbeschikking.
    
        In januari 2005 heeft de inspectie van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer het eindrapport "Onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen" (hierna: het eindrapport) opgesteld, waarin een inventarisatie is gemaakt van de omvang van de onrechtmatige permanente bewoning van recreatieverblijven, de in dat kader gemaakte beleidskeuzes en de uitvoering daarvan door gemeenten.
    
         Noch de brief van de minister van 11 november 2003, noch de landelijke ontwikkelingen nadien wezen er ten tijde van het besluit van 24 januari 2006 op dat permanente bewoning van recreatiewoningen op ruime schaal zou worden toegestaan. Weliswaar heeft de minister in 2005 aangegeven dat gemeenten, mits gemotiveerd, ook voor een andere peildatum konden kiezen en lag er een verzoek van de bewoners om de permanente bewoning te legaliseren, doch de gemeenteraad heeft, hoewel daartoe al langer in de gelegenheid, tot aan het besluit van 24 januari 2006 geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om het beleid, desgewenst aangepast, vast te stellen. Dat, naar het college betoogt, het landelijke beleid waarop deze vaststelling zou worden gebaseerd, nog niet duidelijk was, valt uit de beleidsbrief van de minister en de behandeling van de nadien ingediende moties niet af te leiden.
    
         Nu voorts concreet zicht op legalisering van de permanente bewoning op het bungalowpark uitbleef en, gelet op de grote schaal van deze bewoning, sprake is van een niet geringe inbreuk op het bestemmingsplan, kan het standpunt van het college dat in verband met landelijke ontwikkelingen en het talmen van de raad om een beleid vast te stellen, handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, niet gedragen worden door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    
        Dat, naar het college betoogt, verzoekers in hun hoedanigheid van eigenaar dan wel exploitant van het bungalowpark civielrechtelijk kunnen optreden tegen de permanente bewoning, één van hen, naar is gesteld, voor legalisering van de permanente bewoning zou hebben gepleit en geen van beiden een voorlopige voorziening hebben gevraagd, leidt, gelet op de beginselplicht van het college om het bestemmingsplan te handhaven, niet tot een ander oordeel.
    
    2.4.    De omstandigheid dat uiteindelijk beleid is vastgesteld waarin de peildatum is verschoven naar 6 februari 2006 was ten tijde van de beslissing op bezwaar nog niet bekend en kan bij de beoordeling van de aangevallen uitspraak over dat besluit dan ook geen rol spelen. Evenmin geeft deze omstandigheid aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, nu de redelijkheid van het vastgestelde beleid en de daarin gekozen peildatum door verzoekers is betwist en deze betwisting niet kennelijk ongegrond is. Het vastgestelde beleid zal in het nieuw te nemen besluit op bezwaar moeten worden betrokken.
    
    2.5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6.    Het college wordt op na te melden wijze tot vergoeding van proceskosten veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oirschot tot vergoeding van [verzoekers] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Oirschot aan [verzoekers] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    III.    bepaalt dat van de gemeente Oirschot een griffierecht van € 428,00 (zegge: vierhonderdachtentwintig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Dijk    w.g. Klein Nulent
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2007
    
    429-543.