ECLI:NL:RVS:2021:1751, Raad van State, 04-08-2021, 202005354/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 oktober 2019 heeft de minister voor Medische Zorg aan Psygro een last onder dwangsom opgelegd. De minister Psygro heeft deze opgelegd, omdat zij niet heeft voldaan aan de in artikelen 15 en 16 van de Wet toelating zorginstellingen en artikel 9, eerste lid, van de Regeling verslaggeving WTZi neergelegde verplichting om vóór 1 juni 2019 aan het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg een Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2018 aan te leveren en de in de Jeugdwet en de Regeling Jeugdwet neergelegde verplichting om vóór 1 juni 2019 aan het CIBG een Jaarverantwoording Jeugd over het verslagjaar 2018 aan te leveren. De minister heeft Psygro gelast binnen een begunstigingstermijn van vier weken alsnog volledig te voldoen aan de verplichting. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat Psygro als een tot een groep behorende rechtspersoon niet is uitgezonderd van de verplichting tot het deponeren van een enkelvoudige jaarrekening voor haar Jaarverantwoording Zorg 2018.

202005354/1/A2.
    Datum uitspraak: 4 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Psygro B.V. (hierna: Psygro), gevestigd te Purmerend,
    appellante,
    en
    de minister voor Medische Zorg (hierna: de minister),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 oktober 2019 heeft de minister aan Psygro een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 12 juni 2020 heeft de minister de op grond van het besluit van 1 oktober 2019 verbeurde dwangsom van € 10.000,00 ingevorderd.
    Bij besluit van 20 augustus 2020 heeft de minister de door Psygro tegen de besluiten van 1 oktober 2019 en 12 juni 2020 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    Tegen dit besluit heeft Psygro beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2021, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. E.D. Nienhuis-van der Meule en mr. M.G. Grijsbach, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader, zoals deze luidde ten tijde van belang, is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Bij het besluit van 1 oktober 2019 heeft de minister Psygro een last onder dwangsom opgelegd, omdat zij niet heeft voldaan aan de in artikelen 15 en 16 van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: WTZi) en artikel 9, eerste lid, van de Regeling verslaggeving WTZi (hierna: de Regeling) neergelegde verplichting om vóór 1 juni 2019 aan het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg (hierna: CIBG) een Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2018 aan te leveren en de in artikelen 4.3.1, 4.3.2, 8.3.1 en 8.3.2 van de Jeugdwet en artikelen 4.3 en 4.4, eerste lid, van de Regeling Jeugdwet neergelegde verplichting om vóór 1 juni 2019 aan het CIBG een Jaarverantwoording Jeugd over het verslagjaar 2018 aan te leveren. De minister heeft Psygro gelast binnen een begunstigingstermijn van vier weken alsnog volledig te voldoen aan de verplichting, onder oplegging van een dwangsom van € 1.000,00 voor iedere week waarin niet volledig aan de last wordt voldaan, met een maximum van € 10.000,00.
    Bij het besluit van 12 juni 2020 heeft de minister dwangsommen ter hoogte van € 10.000,00 bij Psygro ingevorderd, omdat zij niet aan de opgelegde last heeft voldaan en dus dwangsommen zijn verbeurd.
    De minister heeft zich in het besluit van 20 augustus 2020, waarbij de besluiten van 1 oktober 2019 en 12 juni 2020 zijn gehandhaafd, op het standpunt gesteld dat Psygro als een tot een groep behorende rechtspersoon niet is uitgezonderd van de verplichting tot het deponeren van een enkelvoudige jaarrekening voor haar Jaarverantwoording Zorg 2018. Met de indiening van de geconsolideerde Jaarverantwoording Zorg 2018 door zustermaatschappij INTER-PSY B.V. (hierna: INTER-PSY) heeft Psygro dus niet aan haar verantwoordingsplicht voldaan. De minister heeft zich in dat besluit voorts op het standpunt gesteld dat de in het besluit van 1 oktober 2019 geboden begunstigingstermijn niet na ommekomst van die termijn kan worden verlengd. Opschorting van de begunstigingstermijn in de zin van artikel 5:34, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is evenmin aan de orde, omdat de dwangsommen ten tijde van dat besluit al waren verbeurd en niet is gebleken van een situatie van overmacht om aan de gestelde verplichtingen te voldoen. Van omstandigheden op grond waarvan van het opleggen van een last onder dwangsom had moeten worden afgezien dan wel niet tot invordering van de verbeurde dwangsommen had moeten worden overgegaan is evenmin gebleken. Er is geen toezegging aan Psygro gedaan dat niet tot invordering van de verbeurde dwangsommen zou worden overgegaan, aldus de minister.
    Beroep
    3.       Psygro betoogt dat de minister ten onrechte aan haar een last onder dwangsom heeft opgelegd, omdat op haar geen verplichting tot het overleggen van een enkelvoudige jaarrekening rust. Uit artikel 7 van de Regeling volgt geen plicht tot het aanleveren van een enkelvoudige jaarrekening in het geval dat de gegevens van twee zorginstellingen nevengeschikt in een geconsolideerde jaarrekening zijn opgenomen.
    INTER-PSY heeft een geconsolideerde jaarrekening aangeleverd waarin de jaarrekeningen van de rechtspersonen die deel uitmaken van de holding Trium-Psy B.V. (hierna: Trium-Psy) zijn opgenomen. Als aan de verplichting van artikel 7, derde lid, van de Wtzi wordt voldaan, wordt aan de uitzondering van het vierde lid niet toegekomen. Psygro vindt steun voor dit standpunt in de RJ-uiting 2009-5 en de volgens Psygro tot 2018 geldende praktijk dat zorginstellingen geen enkelvoudige jaarrekening opstelden en de minister hier ook niet om verzocht. Volgens Psygro valt voorts niet in te zien welk redelijk doel ermee gediend is dat INTER-PSY als onderdeel van het concern geconsolideerd verantwoording kan afleggen en Psygro als een tot het concern toetredende instelling niet. Dit geldt te meer omdat het in 2018 de bedoeling was dat Psygro niet op eigen naam zorgcontracten zou afsluiten. Als in 2018 volgens plan Psygro was ingebracht in INTER-PSY dan wel alle zorgcontracten in 2018 waren gesloten op naam van INTER-PSY en met het personeel en in de regio van Psygro waren uitgevoerd, had Psygro zich niet hoeven verantwoorden, terwijl de verleende zorg niet zou zijn gewijzigd. Psygro voert tot slot aan dat tot het concern van Trium-Psy nog een Wtzi-instelling behoort, te weten Conductore B.V. (hierna: Conductore), die zich in de periode dat zij op eigen naam zorg verleende nimmer afzonderlijk heeft hoeven verantwoorden.
    3.1.    Besturen van zorginstellingen met een WTZi-toelating zijn ingevolge artikel 15 en 16 van de WTZi, gelezen in verbinding met artikel 9, eerste lid, van de Regeling, verplicht om voor 1 juni van het jaar volgend op het verslagjaar aan het CIBG de Jaarverantwoording Zorg aan te leveren, waarvan een jaarrekening onderdeel uitmaakt. Artikel 7, eerste en derde lid, van de Regeling bepaalt dat voor besturen van zorginstellingen die aan het hoofd staan of deel uitmaken van een groep een geconsolideerde jaarrekening moet worden opgesteld. In het vierde lid van die bepaling is, onder bepaalde voorwaarden, een uitzondering op de verplichting tot het geconsolideerd opstellen van een jaarrekening opgenomen voor het geval een andere zorginstelling in de groep al een geconsolideerde jaarrekening heeft aangeleverd. Zoals ook blijkt uit de laatste zinsnede van artikel 7, vierde lid, van de Regeling, dient er steeds wel een enkelvoudige jaarrekening van de zorginstelling te zijn. De uit artikel 15 van de WTZi voortvloeiende verplichting voor het bestuur van de zorginstelling Psygro om zelf een jaarrekening aan te leveren bestaat onverkort, los van de eisen van artikel 7 van de Regeling. In de tekst van artikel 7 en de toelichting op de Regeling kan geen grond worden gevonden voor het betoog van Psygro dat aanlevering van een geconsolideerde jaarrekening door INTER-PSY voldoende is en dat daarmee aan de plicht van artikel 7, derde lid, van de Regeling wordt voldaan. Anders dan Psygro aanvoert, kan geen steun voor dit standpunt worden gevonden in de RJ-uiting 2009-5. Psygro heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat voor 2018 niet op de verplichting tot aanleveren van een enkelvoudige jaarrekening werd gehandhaafd. Voor Psygro geldt bovendien dat zij voor 2018 geen onderdeel uitmaakte van een holding.
    3.2.    Gelet op het voorgaande heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat op Psygro de verplichting tot het aanleveren van een enkelvoudige jaarrekening rust. Psygro heeft niet voor 1 juni 2019 aan deze verplichting over het jaar 2018 voldaan. De minister was daarom bevoegd om terzake handhavend op te treden.
    3.3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen.
    3.4.    Dat INTER-PSY een geconsolideerde jaarrekening heeft ingediend is geen bijzondere omstandigheid die de minister ertoe had moeten brengen van handhavend optreden af te zien. Zoals de minister heeft toegelicht geeft een geconsolideerde jaarrekening een ander inzicht en wordt die ook met een andere doelstelling opgesteld dan een enkelvoudige jaarrekening. Dat Psygro zich niet had hoeven verantwoorden indien zij in 2018 geen zorg op eigen naam zou hebben verleend, is evenmin een dergelijke omstandigheid, omdat deze voortvloeit uit de eigen keuze van Psygro om de zorgverlening in 2018 op deze manier in te richten en deze keuze dient voor haar rekening te komen. Psygro is ruimschoots in de gelegenheid gesteld om alsnog een enkelvoudige jaarrekening in te dienen en zij heeft van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt. Dat de minister aan Conductore geen last onder dwangsom heeft opgelegd kan tot slot niet tot het oordeel leiden dat de minister van handhavend optreden had moeten afzien, omdat de minister niet is gehouden een eenmaal gemaakte fout te herhalen.
    Het betoog faalt.
    4.       Psygro betoogt voorts dat de minister in het besluit van 20 augustus 2020 ten onrechte niet is ingegaan op de door haar in het bezwaar tegen het invorderingsbesluit van 12 juni 2020 aangevoerde feiten en omstandigheden omtrent de begunstigingstermijn, zodat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende is gemotiveerd. Volgens Psygro kan haar niet worden verweten dat zij in het bezwaar tegen het dwangsombesluit van 1 oktober 2019 niet om verlenging van de begunstigingstermijn heeft verzocht, omdat dat besluit en de als bijlage daarbij gevoegde Q&A daarover geen voorlichting geven. Daarnaast is het bezwaarschrift ruim binnen de bezwaartermijn en de begunstigingstermijn ingediend, waardoor een bezwaarmaker er zonder tegenbericht van uit kan gaan dat het bezwaar ook de begunstigingstermijn opschort. Verder ligt het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn besloten in het bezwaar, waarin is aangevoerd dat al aan de last is voldaan. Voorts heeft de gemachtigde van Psygro met de minister gesproken over een praktische oplossing en overleg. Dit staat aan verbeurdverklaring van de dwangsommen zonder nadere begunstigingstermijn in de weg, aldus Psygro.
    4.1.    Ingevolge artikel 6:16 van de Awb heeft het instellen van bezwaar geen schorsende werking. Het college heeft in het gemaakte bezwaar dan ook geen reden hoeven zien om de begunstigingstermijn van de last op te schorten. Bovendien had Psygro ingevolge artikel 5:34, eerste lid, van de Awb de mogelijkheid om om opschorting van de begunstigingstermijn te verzoeken. Dat Psygro niet van deze mogelijkheid op te hoogte was kan de minister niet worden aangerekend. Overigens heeft de minister zich in het besluit van 20 augustus 2020 op het standpunt gesteld dat ook als wel tijdig een dergelijk verzoek zou zijn ingediend, dit verzoek niet tot opschorting van de begunstigingstermijn zou hebben geleid, omdat geen sprake was van een tijdelijke onmogelijkheid om aan de verplichtingen te voldoen. Nu de overtreding niet voor de afloop van de begunstigingstermijn is beëindigd, zijn de dwangsommen van rechtswege verbeurd. Gesprekken over een praktische oplossing en overleg staan niet aan de verbeuring van de dwangsommen van rechtswege in de weg.
    Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 20 augustus 2020 niet deugdelijk is gemotiveerd.
    Het betoog faalt.
    Slotsom
    5.       Het beroep is ongegrond.
    6.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2021