ECLI:NL:RBZWB:2021:4524, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 09-09-2021, AWB- 21_3049 VV
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2021-09-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor herbestemmen van gebouw tot studentenhuisvesting

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 21/3049 WABOA VV
    
    
    uitspraak van 9 september 2021 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
    
    Stichting Woongoed Middelburg, te Middelburg, verzoekster,
    gemachtigde: mr. W.J. Haeser,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Middelburg, verweerder, 
      gemachtigde: mr. C.J. IJdema.
    
    
    
      Als derde partij (vergunninghoudster) heeft aan het geding deelgenomen: 
      
        Zeeland Nuts B.V, te Kruiningen, 
      gemachtigde: mr. K.M. Moeliker. 
    
    
    
      Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen: 
      
        HZ University of Applied Sciences, te Vlissingen. 
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 8 juli 2021 (bestreden besluit) van het college inhoudende het verlenen van een omgevingsvergunning voor het herbestemmen en uitbreiden van gebouw C tot studentenhuisvesting op het perceel aan [adres 1] te [plaatsnaam] . Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
      Het verzoek is behandeld op zitting in Middelburg op 26 augustus 2021.
      Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam vertegenwoordiger 1] .
      Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam vertegenwoordiger 2] . 
      Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam vertegenwoordiger 3] .
      Derde partij heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger 4] . 
    
    
  
  
    Overwegingen
    1.	Feiten 
    
    
      Verzoekster is ontwikkelaar van het project [naam project 1] : de realisatie van een appartementencomplex voor de huisvesting van 235 studenten aan [adres 2] in [plaatsnaam] . 
    
    
    
      Vergunninghoudster is voornemens om studentenhuisvesting te realiseren in gebouw C aan [adres 1] . Ten behoeve van het project in gebouw C heeft vergunninghoudster op 22 maart 2021 een omgevingsvergunning aangevraagd.
    
    
    
      Bij besluit van 8 juli 2021 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Het college heeft toestemming verleend voor de activiteiten bestaande uit het bouwen van een bouwwerk en het afwijken van het bestemmingsplan. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan ‘Stromenwijk’. In dat bestemmingsplan is de bestemming ‘Kantoor’ aan het gebied toegekend. Studentenhuisvesting past niet binnen die bestemming. Het college heeft toestemming verleend voor die afwijking met toepassing van de kruimelgevallenregeling.
    
    
    
      Verzoekster heeft daar bij brief van 16 juli 2021 bezwaar tegen gemaakt en heeft de voorzieningenrechter bij brief van dezelfde datum verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    
    2.	Gronden 
    
    
      Verzoekster heeft aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning niet heeft mogen verlenen, omdat sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel.
    
    
    
      Daarnaast heeft verzoekster gesteld dat de omgevingsvergunning ten onrechte met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) juncto artikel 4, aanhef en onderdelen 4 en 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) heeft verleend. 
    
    
    
      Verzoekster heeft verzocht het bestreden besluit te schorsen. 
    
    
    3.	Belanghebbendheid verzoekster 
    
    
      3.1
      De voorzieningenrechter ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of verzoekster belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
    
    
      3.2
      Onder belanghebbende wordt op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Om als belanghebbende bij een besluit in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Een concurrent kan onder omstandigheden als belanghebbende worden aangemerkt bij een besluit waarbij een andere ondernemer tot dezelfde markt wordt toegelaten. Het concurrentiebelang is rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken wanneer het belang van de concurrent als feitelijk gevolg van het bestreden besluit wordt getroffen. Dit is slechts het geval indien de betreffende ondernemer in hetzelfde marktsegment werkzaam is (verricht dezelfde activiteiten) binnen hetzelfde verzorgingsgebied. Een persoon is uit hoofde van het zijn van concurrent echter niet zonder meer belanghebbende bij elk besluit dat haar concurrent betreft. Dat is alleen het geval als haar belang rechtstreeks is betrokken bij dat besluit of in dit geval bij het nog te nemen besluit. Of dat het geval is, hangt af van de aard van het (te nemen) besluit en de gevolgen die persoon daarvan ondervindt.
      
    
    
      3.3
      
        De voorzieningenrechter is van voorlopig oordeel dat verzoekster kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit. Zowel verzoekster als vergunninghoudster realiseren studentenhuisvesting. Dat betekent dat zij actief zijn in hetzelfde marktsegment. Dit gebeurt binnen hetzelfde verzorgingsgebied, namelijk [plaatsnaam] . De voorzieningenrechter acht gelet hierop aannemelijk dat het concurrentiebelang van verzoekster rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. 
        De uitspraken waar vergunninghoudster in dit verband op heeft gewezen, doen aan het voorgaande niet af. Deze uitspraken hebben geen betrekking op de vraag of een concurrent als belanghebbende kan worden aangemerkt.
      
      
      
        4.	Spoedeisend belang 
      
      
    
    
      4.1
      Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
      
    
    
      4.2
      Met verzoekster is de voorzieningenrechter van oordeel dat sprake is van een spoedeisend belang bij het verzoek, nu de werkzaamheden al zijn aanvangen. Ter zitting is gebleken dat de werkzaamheden volgens de planning in januari 2022 zullen zijn afgerond. De voorzieningenrechter acht dan ook aannemelijk dat de verhuur aan studenten binnen afzienbare tijd van start zal gaan, waardoor een onomkeerbare situatie zal ontstaan.
      
      
        Anders dan het college meent, is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter sprake van meer dan een louter financieel belang. Verzoekster heeft ter zitting immers toegelicht dat haar belang ook is gelegen in het feit dat zij niet wil ‘bouwen voor leegstand’ en dat zij als woningcorporatie een maatschappelijke verantwoordelijkheid heeft om prudent om te gaan met publieke middelen. 
      
      
    
    
      4.3
      De voorzieningenrechter overweegt dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoeker een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.
      
      
        Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemprocedure niet.
      
      
      
        5.	Vertrouwens- en zorgvuldigheidsbeginsel 
      
      
    
    
      5.1
      Tussen partijen is in geschil of het college de omgevingsvergunning in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft verleend. 
      
    
    
      5.2
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft op 
        29 mei 2019 een richtinggevende uitspraak gedaan over de toepassing van het vertrouwensbeginsel in handhavingszaken. In deze uitspraak zet de ABRvS uiteen welke drie stappen moeten worden doorlopen als een beroep wordt gedaan op het vertrouwensbeginsel. Bij de eerste stap moet de vraag worden beantwoord of de uitlating en/of gedraging, waarop verzoekster zich beroept, kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap gaat het om de vraag of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. In het kader van de derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de bevoegdheid.
      
      
    
    
      5.3
      Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen (van ambtenaren) die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. 
      
    
    
      5.4
      
        Verzoekster heeft aangevoerd dat het college bij besluit van 9 juni 2020 (voor de start van project [naam project 1] ) ook al een omgevingsvergunning heeft verleend aan vergunninghoudster voor het realiseren van 81 studentenwoningen in gebouw B aan [adres 1] in [plaatsnaam] . Indien vooruitlopend op de ingebruikneming van het complex van verzoekster nog meer studentenhuisvesting zou worden gerealiseerd in gebouw C vreest verzoekster dat een overaanbod en leegstand zal optreden. Die vrees heeft verzoekster tijdens een bestuurlijk overleg geuit. Het college heeft toen volgens verzoekster een toezegging gedaan over toekomstige nieuwe projecten voor de realisatie van studentenhuisvesting in [plaatsnaam] . Deze toezegging is vastgelegd in een brief van 
        9 juli 2020. In die brief staat onder meer:
      
      
      
        
          “Ambitie en groei zijn waardevolle elementen, maar vragen tegelijkertijd om daar gepast en – mede met het oog op de belangen van o.a. Woongoed – behoedzaam mee om te gaan. Dat betekent naar het oordeel van het college dat met de realisatie van de projecten [naam project 1] en [naam project 2] vooralsnog voorzien is in de behoefte naar studentenhuisvesting in [plaatsnaam] de komende jaren en dat pas na de oplevering en ingebruikneming van het project [naam project 1] aanleiding kan bestaan voor nieuwe projecten. Op dat moment zullen wij in overleg met betrokken partijen bezien welke behoefte alsdan bestaat, wat de verwachte behoefte in de toekomst is, op welke wijze in de behoefte wordt voorzien en of aanvullende studentenhuisvesting nodig is”. 
        
      
      
      
        Het college handelt volgens verzoekster in strijd met die toezegging, omdat de omgevingsvergunning is verleend terwijl het project [naam project 1] nog niet is opgeleverd en in gebruik is genomen.
      
      
    
    
      5.5
      De voorzieningenrechter overweegt dat is gebleken dat partijen een verschillende uitleg geven aan wat onder het ‘project [naam project 2] ’ zoals genoemd in voormelde brief moet worden verstaan. Volgens verzoekster wordt hiermee enkel op gebouw B gedoeld. Volgens het college is bedoeld te verwijzen naar het gehele project aan [adres 1] , dus inclusief gebouw C (en E). De voorzieningenrechter stelt vast dat onduidelijkheid blijft bestaan op dit punt. Gelet hierop is van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur, inhoudende dat geen omgevingsvergunning zal worden verleend voor het realiseren van studentenhuisvesting in gebouw C totdat het project van verzoekster in gebruik is genomen, naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende gebleken. Het beroep van verzoekster op het vertrouwensbeginsel slaagt dus reeds hierom niet.  
    
    
      5.6
      
        De stelling van verzoekster dat sprake is van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat geen overleg heeft plaatsgevonden voorafgaand aan de verlening van de omgevingsvergunning, zoals toegezegd in de brief van 9 juli 2020, slaagt evenmin. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is onduidelijk of het moment waarop dat overleg zou plaatsvinden al is aangebroken. Bovendien is niet in geschil dat partijen op 
        25 januari 2021 met elkaar hebben gesproken over de studentenhuisvesting in [plaatsnaam] . Dat dit overleg voor verzoekster niet tot het door verzoekster gewenste resultaat heeft geleid, neemt niet weg dat overleg heeft plaatsgevonden. 
      
      
      
        6.	Artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor
      
      
    
    
      6.1
      
        Artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor luidt:
        "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
        […]
        9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;"
      
      
    
    
      6.2
      Verzoekster stelt dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte met toepassing van dit artikel heeft verleend, omdat het bestaande gebouw (deels) met één extra bouwlaag wordt opgehoogd, zodat sprake is van bouwactiviteiten die het bouwvolume vergroten.
      
    
    
      6.3
      
        De voorzieningenrechter overweegt dat de ABRvS in recente jurisprudentie heeft bepaald dat onder de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume in de zin van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, wordt verstaan de omvang van het gebouwde, waarbij het alleen gaat om die delen van het bouwplan waarvoor met toepassing van deze bepaling een omgevingsvergunning is verleend. Die delen van het bouwplan die in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan, ook al leiden deze tot vergroting van de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume, blijven buiten beschouwing. 
        Niet in geschil is, en ook de voorzieningenrechter stelt vast, dat de extra bouwlaag in dit geval in overeenstemming is met de bouwregels van het bestemmingsplan. Dit betekent, in aanmerking genomen de jurisprudentie van de ABRvS, dat de vergroting van het bouwvolume (als daarvan al sprake is) naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet in de weg staat aan de toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. 
      
      
      7.	Tot slot
      
      
        De voorzieningenrechter volgt verzoekster niet in haar stelling dat het college de behoefte aan studentenhuisvesting in [plaatsnaam] niet duidelijk in kaart heeft gebracht. Gebleken is dat het college regelmatig een raming maakt van de behoefte aan studentenhuisvesting, waarbij het aantal studenten wordt afgezet tegen het aanbod aan huisvesting. Daarbij gaat het college voor het bepalen van het aantal studenten af op de informatie die het krijgt van de lokale onderwijsinstellingen. Blijkens het Planningsschema Studentenhuisvesting [plaatsnaam] van 21 januari 2021 is er, na realisatie van zowel de 235 kamers van verzoekster als de 119 van vergunninghoudster in 2022/2023 een tekort van 16 kamers en in 2023/2024 van 57 kamers. De voorzieningenrechter is van voorlopig oordeel dat het college in redelijkheid mag uitgaan van de juistheid van deze schatting. Niet aannemelijk is geworden dat het college over meer nauwkeurige of meer betrouwbare cijfers zou kunnen beschikken. In de beslissing op bezwaar heeft het college de gelegenheid om de gestelde behoefte nog nader te onderbouwen. Voorshands is die gestelde behoefte naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter niet zo onaannemelijk dat dit een reden vormt om de gevraagde voorziening toe te wijzen. 
      
      
      8.	Conclusie
      
    
    
      8.1
      Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen. 
      
    
    
      8.2
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier, op 9 september 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
      De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzieningenrechter
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
  
  
     Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo jo. artikel 2.7 van het Bor in samenhang met artikel 4, onderdeel 4 en 9, van bijlage II bij het Bor. 
  
  
     ABRvS 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1514, r.o. 4.4. 
  
  
     ABRvS 20 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2018:2001, r.o. 4.4. 
  
  
     ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     ABRvS 25 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1903, r.o. 5.2.