ECLI:NL:RBAMS:1999:AA3627, Rechtbank Amsterdam, 19-04-1999, AWB 97/11149 GEMWT
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 1999-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Verweerder heeft geweigerd ten gunste van het prostitutiebedrijf gevestigd in het perceel [perceel I] te [plaats] een gedoogbeschikking te verlenen. Tegelijkertijd is eiseres aangezegd dat zij binnen zes weken na dagtekening van dit besluit dient over te gaan tot beëindiging van de exploitatie van het prostitutiebedrijf. Indien eiseres hieraan niet voldoet, heeft verweerder aangezegd dat hij over gaat tot sluiting van het prostitutiebedrijf op grond van het bepaalde in artikel 6.3 van de Algemene Plaatselijke Verordening 1994 van de gemeente Amsterdam (APV).

Arrondissementsrechtbank te Amsterdam
      Sector Bestuursrecht
      meervoudige kamer
    
    
           Uitspraak 
    
    reg.nr.      : AWB 97/11149 GEMWT 
    
    Inzake       : [eiseres], wonende te [woonplaats], eiseres,
    
    tegen       : de burgemeester van de gemeente Amsterdam, verweerder.
    
    
    1. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT
    
    Besluit van verweerder van 30 oktober 1997, nr. 961925/970006.
    
     2. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Bij besluit van 25 november 1996, met kenmerk 961671, heeft verweerder geweigerd ten gunste van het prostitutiebedrijf gevestigd in het perceel [perceel I] te [plaats] een gedoogbeschikking te verlenen. Tegelijkertijd is eiseres aangezegd dat zij binnen zes weken na dagtekening van dit besluit dient over te gaan tot beëindiging van de exploitatie van het prostitutiebedrijf. Indien eiseres hieraan niet voldoet, heeft verweerder aangezegd dat hij over gaat tot sluiting van het prostitutiebedrijf op grond van het bepaalde in artikel 6.3 van de Algemene Plaatselijke Verordening 1994 van de gemeente Amsterdam (APV).
    
    Het besluit van verweerder van 25 november 1996, met kenmerk 961670, heeft betrekking op het door eiseres in het perceel [adres]  te [plaats II] geëxploiteerde prostitutiebedrijf en is voor het overige gelijkluidend aan bovengenoemd besluit.
    
    Tegen deze besluiten heeft mr. Th.L. Badoux, advocaat te Amsterdam, namens eiseres bij afzonderlijke brieven van 18 december 1996 bezwaarschriften ingediend. 
    
    Bij afzonderlijke brieven van eveneens 18 december 1996 heeft mr. Badoux, voornoemd, zich namens eiseres tot de president van de rechtbank gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen.
    
     Bij uitspraak van 28 januari 1997 heeft de president de verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen. 
    
    Bij schrijven met bijlagen van 15 september 1997 heeft mr. Badoux, voornoemd, namens eiseres beroep bij de rechtbank ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaarschriften van 18 december 1996 door verweerder. 
    
    Verweerder heeft op 14 november 1997 afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden, alsmede een verweerschrift ingediend. Voorts heeft verweerder de beslissing van 30 oktober 1997 op de bezwaarschriften van eiseres ingezonden, waarbij de bezwaren van eiseres ongegrond zijn verklaard en de primaire besluiten zijn gehandhaafd. 
    
    Bij schrijven van 30 januari 1998 heeft mr. Badoux, voornoemd, de gronden van het beroep aangevuld en de rechtbank verzocht het besluit van verweerder van 30 oktober 1997 te vernietigen en verweerder te veroordelen in de kosten van de procedure en tot het vergoeden van de door eiseres geleden schade. 
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank op 26 januari 1999, alwaar eiseres in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. Badoux, voornoemd, en verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. E.Ch. Lisser, werkzaam bij de gemeente Amsterdam. Voorts is ter zitting verschenen N. Corba, eveneens werkzaam bij de gemeente Amsterdam. 
    
    
     3. MOTIVERING
    
    Bij de beantwoording van de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
    
    Feiten
    
    Eiseres exploiteert in de percelen [perceel I]en [perceel II] te [plaats] een kamerverhuurbedrijf ten behoeve van raamprostitutie.
    
    Het exploiteren van prostitutiebedrijven - onder meer door eiseres - wordt al vele jaren door verweerder gedoogd. In de loop van de jaren zeventig zijn daartoe voorwaarden ontwikkeld.
    
    Mede gezien het feit dat gemeenten onder het absolute in artikel 250bis van het Wetboek van Strafrecht (WvSr) neergelegde bordeelverbod onvoldoende regulerend konden optreden is in 1989 door de toenmalige Minister van Justitie een wetsvoorstel ingediend tot legalisering van prostitutiebedrijven. Het in dit kader door de gemeente Amsterdam ontwikkelde beleid is neergelegd in de in september 1993 verschenen nota "Het prostitutiebeleid in Amsterdam".
    
     Het wetsvoorstel dat de wijziging van artikel 250bis WvSr mogelijk moest maken is in november 1993 ingetrokken. De Minister van Justitie schreef in zijn intrekkingsbrief dat de gemeenten waar nodig een gedoogbeleid kunnen voeren.
    
    
      De gemeenteraad van Amsterdam heeft op 22 maart 1995 ingestemd met een aanscherping van de handhaving van het bordeelverbod, gekoppeld aan de invoering van een zogenaamde gedoogbeschikking en geschiktheidsverklaring met ingang van 1 januari 1996. Dit beleid is verwoord in de nota van burgemeester en wethouders van 23 februari 1995 (Gemeenteblad afd.1, nr. 128, blz. 507). Onder punt 2.2.3 van deze nota staat als één van de criteria voor het gedogen van prostitutiebedrijven genoemd:
      "8 er mogen geen illegale buitenlandse prostituees werken. De exploitant is verantwoordelijk. (Dit criterium is met name gesteld om vrouwenhandel te voorkomen. Illegale prostituees bevinden zich in een positie die zich bij uitstek leent voor misbruik. Ondanks hun vaak slechte positie durven ze om uiteenlopende redenen niet naar de politie te gaan. Ze accepteren hun onderdrukte rol. De vicieuze cirkel is alleen te doorbreken door de exploitant, alsmede de verhuurder van prostitutieruimte aan te spreken op een legale status van de vrouwen. Hierdoor wordt het voor vrouwenhandelaren onaantrekkelijk Amsterdam als "afzetmarkt" te gebruiken. Het illegalenbeleid in Nederland - dus ook ten aanzien van prostituees - is geen opjaagbeleid);"
    
    
    Het aangescherpte beleid is beschreven in de in september 1995 verschenen brochure "Gedoogbeleid voor prostitutiebedrijven", welke aan de exploitanten van prostitutiebedrijven is toegezonden.
    
    De introductie van de gedoogbeschikking is in diverse media bekendgemaakt. Ook is in het najaar van 1996 een voorlichtingsbijeenkomst georganiseerd.
    
    Eiseres heeft op 23 november 1995 twee gedoogbeschikkingen aangevraagd ten gunste van de door haar geëxploiteerde prostitutiebedrijven.
    
    Bij brief van 15 maart 1996 heeft verweerder aan de exploitanten van prostitutiebedrijven de voorwaarden toegezonden, waaronder een gedoogbeschikking wordt verleend. Daarbij is meegedeeld dat de politie controles op de naleving van de voorwaarden zal uitvoeren en dat overtreding van deze voorwaarden kan leiden tot weigering van de gedoogbeschikking. Deze voorwaarden luiden - voor zover hier van belang - als volgt:
    
    "I Ten aanzien van alle prostitutiebedrijven:
    
    
      De exploitant draagt er zorg voor dat:
      1. de wijze van klantenwerving geen onaanvaardbare hinder voor de omgeving veroorzaakt;
      2. de in het bedrijf werkzame prostitue(e)s minimaal de leeftijd van achttien jaar bereikt hebben;
      3. de in het bedrijf werkzame prostitue(e)s in het bezit zijn van een geldige verblijfstitel;
      4. door de prostitue(e)s op eerste vordering van degene die met de zorg voor de naleving van het bepaalde in de Algemene Plaatselijke Verordening zijn belast, inzicht wordt verschaft over zijn/haar identiteit en verblijfstitel door middel van rechtsgeldige documenten."
    
    
    Op 11 oktober 1996 heeft verweerder de exploitanten schriftelijk geïnformeerd over de wijze van handhaving van het gedoogbeleid ten aanzien van prostitutiebedrijven (het zogenaamde stappenplan). Tevens is gewezen op de consequenties van het overtreden van de gedoogvoorwaarden.
    
    
      Tijdens een politiecontrole op 15 mei 1996 is op het adres [perceel I] een buitenlandse prostituee aangetroffen die verklaarde dat zij een vergunning tot verblijf had aangevraagd, die niet in het bezit was van een geldige verblijfstitel, en geen legitimatiebewijs kon tonen. 
      Eiseres is bij brief van 5 juni 1996 in kennis gesteld van de constatering dat er bij haar bedrijf een prostituee werkzaam was zonder geldige verblijfstitel, dan wel dat geen inzicht in haar identiteit en verblijfstitel kon worden verschaft. Verweerder heeft er tegelijkertijd op gewezen dat, indien bij een volgende controle wederom overtreding van de voorwaarden wordt geconstateerd de gedoogbeschikking zal worden geweigerd en dat dit kan leiden tot sluiting van het bedrijf. 
      Tijdens een controle op 7 juni 1996 is in voornoemd perceel door de politie een Braziliaanse prostituee aangetroffen, die een vergunning tot verblijf had aangevraagd, niet in het bezit was van een geldige verblijfstitel, en geen identiteitsdocument kon tonen. 
      Op 15 oktober 1996 werd in hetzelfde perceel een Colombiaanse prostituee aangetroffen, wiens aanvraag om een verblijfsvergunning was afgewezen. 
      Ook de op 23 oktober 1996 aldaar aangetroffen prostituees, respectievelijk afkomstig uit Slowakije en Brazilië, hadden een aanvraag om een vergunning tot verblijf ingediend en beschikten niet over een geldige verblijfstitel.
    
    
    
      Bij een politiecontrole op 27 maart 1996 is in het perceel [perceel II] een prostituee aangetroffen, in het bezit van een paspoort, voorzien van een visum van de USSR, geldig tot 10 april 1996. De politie heeft haar medegedeeld dat het, gezien haar verblijfsstatus niet geoorloofd was in de prostitutie te werken. Eiseres is bij brief van 12 april 1996 ervan op de hoogte gesteld dat in genoemd bedrijf een prostituee zonder geldige verblijfstitel werkzaam was. Daarbij is zij erop gewezen dat bij een volgende overtreding van de gedoogvoorwaarden, de gedoogbeschikking zal worden geweigerd en dat dit kan leiden tot sluiting van het bedrijf. Op 6 mei 1996 heeft mr. M. Tjebbes namens eiseres meegedeeld dat geen sprake was van overtreding van de voorschriften. 
      Tijdens een controle op 9 mei 1996 is op laatstgenoemd adres een Tsjechische prostituee aangetroffen, die verklaarde vijf jaar illegaal in Nederland te zijn. Zij kon geen identiteitsbewijs tonen, beschikte niet over een geldige verblijfstitel, en toonde een "aanvraag vergunning tot verblijf". Op 21 juni 1996 is ter plaatse een prostituee in het bezit van een Columbiaans paspoort aangetroffen en op 23 oktober 1996 een prostituee met een paspoort afgegeven door de Oekraïnse autoriteiten. Ook zij hadden slechts een vergunning tot verblijf aangevraagd. 
    
    
    Op 3 december 1996 zijn in het perceel twee prostituees aangetroffen, die beiden in het bezit waren van een Colombiaans paspoort met daarin een "aanvraag vergunning tot verblijf" en die evenmin beschikten over een geldige verblijfstitel.
    
    Eiseres is op 12 november 1996 in de gelegenheid gesteld haar zienswijze naar voren te brengen ten aanzien van het voornemen van verweerder om de gedoogbeschikkingen te weigeren en om een bestuurlijke maatregel op te leggen.  
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 25 november 1996 heeft verweerder geweigerd ten gunste van de prostitutiebedrijven gevestigd in het perceel [perceel I] respectievelijk [perceel II] te [plaats] gedoogbeschikkingen te verlenen, wegens het niet naleven van voorwaarde 3 van de gedoogvoorwaarden. Tegelijkertijd is eiseres aangezegd dat zij binnen zes weken na dagtekening van deze besluiten dient over te gaan tot beëindiging van de exploitatie van de prostitutiebedrijven. Indien eiseres hieraan niet voldoet, heeft verweerder aangezegd dat hij overgaat tot sluiting van de prostitutiebedrijven op grond van het bepaalde in artikel 6.3 van de APV.
    
    Tegen deze besluiten heeft mr. Badoux, voornoemd, namens eiseres bij afzonderlijke brieven van 18 december 1996 bezwaarschriften ingediend. 
    
    Nadat de president bij uitspraak van 28 januari 1997 de verzoeken van eiseres tot het treffen van een voorlopige voorziening had afgewezen, zijn de bedrijven op 4 februari 1997 gesloten.
    
    Op 6 februari 1997 is eiseres door verweerder in de gelegenheid gesteld haar bezwaren mondeling toe te lichten. 
    
    Op 18 april 1997 heeft verweerder eiseres toestemming gegeven tot heropening van haar prostitutiebedrijven, waarna de exploitatie daarvan is voortgezet. 
    
    
      Bij het bestreden besluit van 30 oktober 1997 heeft verweerder - met overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie - de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en de primaire besluiten van 25 november 1996 gehandhaafd. Daartoe heeft verweerder overwogen dat hij reeds op grond van het feit dat eiseres handelt in strijd met het bepaalde in artikel 6.3 van de APV bevoegd is tot het toepassen van bestuursdwang. Ter zake van het verbod van artikel 6.3 van de APV wordt echter een gedoogbeleid gevoerd, welk beleid met ingang van 1 januari 1996 is aangescherpt, nadat was gebleken van misstanden, vrouwenhandel en andere vormen van criminaliteit, samenhangende met prostitutie door illegaal in Nederland verblijvende buitenlandse prostituees. Volgens verweerder heeft hij in het kader van de handhaving van de openbare orde en het te houden toezicht op voor het publiek toegankelijke prostitutiebedrijven tot taak voornoemde problemen tegen te gaan. Het begrip openbare orde dient volgens verweerder ruim te worden uitgelegd. Het besluit tot scherpere handhaving van het beleid kan niet onredelijk worden geacht. Voorts is aan het beleid voldoende bekendheid gegeven en is in voldoende mate gewezen op de gevolgen die verbonden zijn aan het niet in acht nemen van de gedoogvoorwaarden. Verweerder heeft voorts overwogen dat de gedoogvoorwaarden 3 en 4 een praktische uitwerking zijn van het door hem voorgestane beleid. Verweerder ziet niet in dat het beleid of de genoemde voorwaarden in strijd zijn met artikel 2 van de Grondwet, artikel 108 van de Gemeentewet, de Vreemdelingenwet of de Wet op de Identificatieplicht (WID). De achtergrond van het beleid is immers niet het tegengaan van illegaal verblijf van vreemdelingen in Nederland, maar het tegengaan van vrouwenhandel. De voorwaarden geven geen regeling van de verblijfsstatus van vreemdelingen. Niet gesteld kan dan ook worden dat met het beleid wordt getreden op het terrein van de toelating en uitzetting van vreemdelingen en het toezicht op vreemdelingen en dat daarbij de bevoegdheid die het gemeentebestuur toekomt op grond van artikel 108 van de Gemeentewet wordt overschreden. 
      De voorwaarde dat de prostituee inzicht verschaft over zijn/haar identiteit en verblijfstitel aan degene die belast is met de zorg voor de naleving van de APV kan voorts niet worden beschouwd als een legitimatieplicht in de zin van de WID. De voorwaarde is immers niet gesteld met het motief om de opsporing en vervolging van strafbare feiten en executie van sancties te vergemakkelijken. Prostituee noch exploitant zijn strafbaar wanneer niet aan de voorwaarde wordt voldaan. Deze voorwaarde dient dan ook beschouwd te worden als een instrument om het toezicht op de naleving van artikel 6.3 van de APV en het daarop geënte gedoogbeleid mogelijk te maken. De stelling van eiseres dat het bewijsmateriaal onrechtmatig is verkregen is dan ook onhoudbaar. De voorwaarden blijven binnen het kader van de belangen die het beleid beoogt te beschermen. Dit houdt tevens in dat geen sprake is van schending van het verbod van détournement de pouvoir. Voor een onverbindendverklaring van de genoemde voorwaarden ziet verweerder derhalve geen aanleiding. Verweerder heeft verder overwogen dat de eis dat een exploitant een verificatie pleegt van identiteit en verblijfsstatus alvorens een contract te sluiten met een prostituee geenszins een ongeoorloofde inmenging in de relatie tussen exploitant en prostituee betekent. Voorts is overwogen dat de term "verblijfstitel" als opgenomen in de gedoogvoorwaarden, aldus moet worden begrepen dat de prostituee dient te beschikken over een geldige vergunning tot verblijf. Hieruit volgt tevens dat buitenlandse prostituees (niet afkomstig uit een EG-land) die hier als toerist zijn gekomen of die in afwachting zijn van de uitslag van een procedure over een verblijfstitel, niet gerekend kunnen worden tot de groep prostituees met wie de exploitant volgens de voorwaarden een overeenkomst kan aangaan. Dat daarbij wordt afgeweken van de criteria die gelden volgens de Vreemdelingenwet en in het vreemdelingenrecht doet daaraan niet af. 
      Verweerder heeft verder overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de voorwaarden voor de exploitanten van prostitutiebedrijven onredelijk bezwarend moeten worden geacht. De exploitant vormt de eerst aangewezen persoon om de gang van zaken binnen het bedrijf te reguleren en dient daarvoor ook verantwoordelijk te worden gehouden. Bovendien kan de exploitant indien gewenst de vreemdelingenpolitie raadplegen. 
      Tot slot heeft verweerder overwogen dat tijdens herhaalde controles in de bedrijven van eiseres is gebleken dat prostituees aanwezig waren zonder geldige verblijfstitel. Eiseres heeft daarmee niet voldaan aan de voorwaarden tot afgifte van een gedoogbeschikking, terwijl zij wist aan welke eisen haar bedrijfsvoering diende te voldoen. Vast staat, wat er ook zij van een mogelijk goede staat van dienst van eiseres voor wat betreft de exploitatie van haar bedrijven, dat zij zich ook na gewaarschuwd te zijn, niet aan de gedoogvoorwaarden heeft gehouden. De belangen gemoeid met handhaving van de openbare orde en van het gedoogbeleid dienen in dit geval daarom zwaarder te wegen dan de financiële belangen van eiseres. Sluiting van prostitutiebedrijven is in deze omstandigheden een geëigend middel en niet onevenredig in verhouding tot de ernst van de overtredingen. Bovendien is de sluiting geen definitieve maatregel. Aan eiseres is op 18 april 1997 toestemming gegeven tot heropening van beide bedrijven. Aldus steeds verweerder.     
    
    
    De gronden van het beroep
    
    Namens eiseres is in beroep aangevoerd dat zij ernstig financieel nadeel heeft geleden doordat haar inrichtingen drie maanden gesloten zijn geweest en dat de bedrijfsvoering tengevolge van de opgelegde, onrechtmatige gedoogvoorwaarden onevenredig zwaar is en wordt belast. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat verweerder bij zijn reële beslissing op bezwaar haar bezwaren niet overtuigend heeft weerlegd. Eiseres handhaaft haar principiële bezwaar tegen het feit, dat verweerder in het kader van handhaving van de openbare orde een gedoogbeleid voert door vergunningen af te geven, die door verweerder gedoogbeschikkingen worden genoemd, waarbij vergunninghouders toestemming wordt gegeven om artikel 250bis WvSr te overtreden. Met de onderhavige regelgeving toont verweerder immers geen respect voor en handelt hij in strijd met fundamentele staatsrechtelijke beginselen van de Nederlandse rechtstaat, aldus eiseres. Gedoogvoorwaarde 3 draagt de exploitant op ervoor te zorgen dat de in het bedrijf werkzame prostituees in het bezit zijn van een geldige verblijfstitel. Deze voorwaarde is in de gedoogvoorwaarden opgenomen om de vrouwenhandel te bestrijden. Verweerder legt een exploitant hiermee echter een verplichting op, waartoe hij niet bevoegd is. Er is immers geen wet of regel aan te wijzen waaruit kan worden afgeleid, dat het bestrijden van vrouwenhandel binnen verweerders taak tot het handhaven van de openbare orde valt. Ditzelfde geldt ten aanzien van het bestrijden van illegaal verblijf hier ten lande. Deze taken zijn opgedragen aan de in de Vreemdelingenwet genoemde opsporingsambtenaren. Een en ander laat onverlet, dat verweerder uit hoofde van zijn openbare taak kan optreden tegen overlast samenhangende met prostitutie. Niet de achterliggende oorzaken, maar een feitelijk opgetreden verstoring van de openbare orde kan verweerder bevoegd maken om maatregelen te nemen tot herstel en handhaving. Van een dergelijke verstoring van de openbare orde is echter geen sprake. Volgens eiseres staat het tegengaan van illegaliteit in een dermate ver verwijderd verband tot handhaving van de openbare orde, dat niet kan worden geëist dat de prostituee beschikt over een geldige verblijfstitel. Voorts kan eiseres zich niet verenigen met gedoogvoorwaarde 4, welke voorwaarde inhoudt dat de exploitant ervoor moet zorgen, dat een prostituee die in zijn bedrijf werkzaam is haar identiteitspapieren kan tonen. Ook hiervoor geldt, dat verweerder een exploitant geen verplichtingen kan opleggen waartoe hij door de wet niet in staat is gesteld. Het opleggen van identificatieplichten is immers exclusief geregeld in de WID. Waar verweerder deze bevoegdheid mist kan hij deze ook niet delegeren aan ambtenaren belast met de controle en handhaving van APV-bepalingen. In de WID is voorts geen wet vermeld, die aan exploitanten van raambordelen de bevoegdheid toekent om prostituees, die een kamer willen huren, een identificatieplicht op te leggen. Er wordt derhalve inbreuk gemaakt op de burgerlijke vrijheden en op de relatie tussen verhuurder en prostituee. De voorwaarden dienen dan ook onverbindend te worden verklaard. De weigering van de gedoogbeschikkingen en de daarmee samenhangende bestuursdwangaanzeggingen zijn verder onevenredig zwaar gelet op de feitelijke omstandigheden. Eiseres verhuurde slechts aan vrouwen die een aanvraag voor een verblijfsvergunning hadden lopen of die beschikten over een geldig visum. Zij waren geen slachtoffer van vrouwenhandel. Eiseres heeft zich daarmee in ieder geval aan de ratio van de gedoogvoorwaarden gehouden. De belangen die gediend worden met het gedoogbeleid en de economische belangen van eiseres zijn dan ook niet naar behoren afgewogen. 
    
    Het verweer
    
    
      Verweerder heeft verwezen naar de motivering van het besluit van 30 oktober 1997. 
      Verweerder heeft voorts gesteld dat hij op 18 april 1997 toestemming heeft gegeven tot heropening van de prostitutiebedrijven. Tevens zijn op 21 april 1997 door eiseres nieuwe aanvragen ingediend voor gedoogbeschikkingen voor de percelen [perceel I] en [perceel II], welke aanvragen nog bij verweerder in behandeling zijn. 
    
    
    Overwegingen
    
    Gelet op het bepaalde in artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank het beroep van eiseres mede geacht te zijn gericht tegen het besluit van verweerder van 30 oktober 1997.
    
    De rechtbank stelt vast dat eiseres ter zitting het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op de door haar op 18 december 1996 ingediende bezwaarschriften heeft ingetrokken. In het hieronder overwogene zal de rechtbank dan ook alleen een oordeel geven over het beroep van eiseres voor zover gericht tegen het besluit van 30 oktober 1997.
    
    Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank gebleken dat de bestuursdwangaanschrijvingen hebben geresulteerd in een tijdelijke sluiting van de bedrijven van eiseres. Verweerder heeft eiseres op 18 april 1997 toestemming gegeven tot heropening van beide bedrijven, waarna de bedrijven feitelijk zijn heropend. De aanschrijvingen zijn derhalve slechts ongeveer drie maanden effectief geweest. Dit brengt met zich dat de werking van de bestuursdwangaanschrijvingen met de heropening is komen te vervallen.  
    
    Eiseres heeft gesteld dat zij als gevolg van de tijdelijke sluiting van haar bedrijven inkomensschade heeft geleden. Zij heeft de rechtbank verzocht om bij gegrondverklaring van het beroep verweerder op grond van artikel 8:73 van de Awb te veroordelen tot het vergoeden van de door haar geleden schade. 
    
    Gelet op dit verzoek is de rechtbank van oordeel, dat eiseres nog immer (proces)belang heeft bij een uitspraak van de rechtbank op het door haar ingestelde beroep tegen het besluit van 30 oktober 1997.
    
    Met het besluit van 30 oktober 1997 heeft verweerder de bestuursdwangaanschrijvingen gehandhaafd. Deze beslissing hangt nauw samen met verweerders beslissing om voor de door eiseres geëxploiteerde prostitutiebedrijven geen gedoogbeschikkingen af te geven, welke beslissing bij het thans bestreden besluit eveneens is gehandhaafd.
    
     Ingevolge de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) is de weigering om te gedogen in beginsel een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, tenzij die weigering gepaard gaat met een bestuursdwangaanschrijving. In dit geval heeft verweerder blijkens de primaire besluiten de weigering om gedoogbeschikkingen voor de prostitutiebedrijven van eiseres af te geven ten grondslag gelegd aan de aanschrijvingen onder aanzegging van bestuursdwang. De weigeringen om te gedogen zijn daarmee opgegaan in de bestuursdwangaanschrijvingen, welke aanschrijvingen besluiten in de zin van de Awb zijn. Eiseres is derhalve terecht ontvankelijk verklaard in haar bezwaren.
    
    De rechtbank ziet zich thans gesteld voor de vraag of verweerder bij het bestreden besluit de bestuursdwangaanschrijvingen terecht heeft gehandhaafd. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
    In artikel 6.3 van de APV is bepaald dat het - onverminderd het bepaalde in artikel 250bis WvSr - de rechthebbende op een gebouw of een gedeelte van een gebouw of een vaartuig verboden is, hetzij bij herhaling, hetzij uit winstbejag aan anderen de gelegenheid te geven zich aan prostitutie over te geven, of personen toe te laten of te dulden die met het kennelijke doel prostitutie uit te lokken dit gebouw of een gedeelte van dit gebouw of vaartuig bezoeken.
    
    Ingevolge artikel 125 van de Gemeentewet (zoals dit artikel luidde tot 1 januari 1998) heeft het gemeentebestuur ter uitvoering van wetten, van algemene maatregelen van bestuur en van provinciale en gemeentelijke verordeningen de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang. Deze bevoegdheid omvat het doen wegnemen, beletten, in de vorige toestand herstellen of verrichten van hetgeen in strijd met die regel of met ingevolge die regels gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
    Blijkens artikel 129, eerste lid, van de Gemeentewet (zoals dit artikel luidde tot 1 januari 1998) wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders. Ingevolge het tweede lid van genoemd artikel 129 wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang evenwel uitgeoefend door de burgemeester, indien de toepassing tot uitoefening van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.
    
    Krachtens artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met de handhaving van de openbare orde.
    
    Ingevolge artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester onder meer belast met het toezicht op voor het publiek openstaande gebouwen. Blijkens het derde lid is de burgemeester belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
    
    De toenmalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft bij uitspraak van 27 augustus 1993 (RO3.89.2632) geoordeeld dat raambordelen als de onderhavige moeten worden aangemerkt als een voor publiek openstaand gebouw en mitsdien als een inrichting als bedoeld in artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet, ten aanzien waarvan de exclusieve bestuursdwangbevoegdheid aan de burgemeester is toebedeeld. 
    
    Uit de parlementaire geschiedenis van de Gemeentewet kan voorts worden afgeleid dat aan het begrip openbare orde een ruime betekenis moet worden toegekend. Dit geldt in het bijzonder waar het betreft de in artikel 172 van de Gemeentewet aan de burgemeester opgedragen taak inzake de handhaving van de openbare orde. In dit kader wordt onder openbare orde mede verstaan de algemeen bestuurlijke preventie van criminaliteit. De bevoegdheid van de burgemeester kan in een dergelijk geval leiden tot direct optreden, indien door criminaliteit de orde en rust in de samenleving wordt verstoord, maar kan ook tot uiting komen in de handhaving van algemeen verbindende voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde.
    
    Eiseres exploiteert op de [perceel I] en [perceel II] een raamprostitutiebedrijf en handelt daarmee in strijd met het bepaalde in artikel 6.3 APV. De rechtbank acht verweerder mede gelet op de artikelen 129, 172 en 174 van de Gemeentewet, dan ook bevoegd tot het toepassen van bestuursdwang als bedoeld in artikel 125 van die wet.
    
    Vervolgens rijst de vraag of verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. 
    
    Verweerder voert terzake van artikel 6.3 van de APV een gedoogbeleid, waarbij de criteria gelden zoals deze zijn opgenomen onder punt 2.2.3 van onderdeel 2.2 "het nieuwe gedoogbeleid" van de nota van 23 februari 1995. Eén van die criteria houdt in dat er geen illegale buitenlandse prostituees mogen werken en dat de exploitant hiervoor verantwoordelijk is. Dit criterium is door verweerder nader verwoord onder I.3 en I.4 van de gedoogvoorwaarden.
    
    Alhoewel het niet laten werken van illegale buitenlandse prostituees blijkens onderdeel 2.2 van de nota ook onder het oude beleid van verweerder behoorde tot de voorwaarden, waaronder verweerder afzag van zijn bevoegdheid middels bestuursdwang op te treden, werd deze voorwaarde tot voor kort alleen door verweerder gehandhaafd indien de illegale prostituee minderjarig was. Er was in een dergelijk geval tevens sprake van het niet in acht nemen van de voorwaarde dat er geen prostitutie wordt bedreven door minderjarigen.
    
    Vanwege de gebleken, met prostitutie door illegaal hier te lande verblijvende buitenlandse prostituees gepaard gaande misstanden, de daarmee samenhangende vrouwenhandel en de ongewenste aantrekkingskracht op andere vormen van criminaliteit zag verweerder zich genoodzaakt tot aanscherping van zijn in het kader van artikel 6.3 van de APV gevoerde handhavingsbeleid.
    
    Ook uit het door eiseres overgelegde rapport "Rood licht, valse hoop" blijkt dat er sprake is van een verharding van de criminaliteit rond de raamprostitutie en dat de meeste door het team Decentrale Controle Prostitutie aangetroffen problemen samenhangen met illegaliteit. In dit rapport wordt aanbevolen aan het terugdringen van de groep illegale 
    
    
    
    buitenlandse prostituees een hoge prioriteit toe te kennen. Dit beleid is door de gemeenteraad van Amsterdam aanvaard, door het college van burgemeester en wethouders uitgewerkt en wordt uitgevoerd door verweerder. 
    
    Bij de beantwoording van opgemelde vraag stelt de rechtbank voorop dat het een bestuursorgaan vrij staat het ter zake van de handhaving van wettelijke voorschriften gevoerde beleid - ook in voor betrokkenen negatieve zin - te wijzigen. In artikel 6.3 van de APV is, in overeenstemming met het bepaalde in artikel 250bis WvSr, een algeheel bordeelverbod neergelegd, zonder dat is voorzien in de mogelijkheid van ontheffing of vergunning. Verweerder heeft dan ook de bevoegdheid zijn beleid zodanig te wijzigen dat wordt besloten tot een meer stringente handhaving van dit verbod, tenzij deze wijziging als onwettig of onredelijk zou moeten worden aangemerkt. Met betrekking tot dit laatste overweegt de rechtbank het volgende.
    
    Eiseres heeft in de eerste plaats aangevoerd dat verweerder in het kader van handhaving van de openbare orde een gedoogbeleid voert door vergunningen af te geven - die door verweerder gedoogbeschikkingen worden genoemd - waarbij vergunninghouders toestemming wordt gegeven om artikel 250bis WvSr te overtreden. Eiseres beroept zich hierbij op de uitspraak van deze rechtbank van 16 januari 1998. In deze uitspraak is de wijzigingsbepaling in de APV, waarbij een wettelijk vergunningenstelsel in het leven is geroepen op grond waarvan een vergunning kon worden verleend voor de exploitatie van een alcoholvrij horecabedrijf waar softdrugs konden worden verkregen, voor zover die werden gedoogd, onverbindend verklaard. De rechtbank is van oordeel dat deze vergelijking niet opgaat, nu voornoemd vergunningenstelsel was gebaseerd op een wettelijk voorschrift en gedoogbeschikkingen met betrekking tot prostitutiebedrijven worden afgegeven op grond van verweerders gedoogbeleid.
    
    Eiseres heeft voorts gesteld dat het tegengaan van illegaliteit in het kader van gedoogbeleid voor bordelen in een zo ver verwijderd verband staat met de openbare orde dat het niet een zelfstandig criterium kan zijn bij het toezicht op de prostitutiebedrijven. Daarbij komt dat exploitanten ten onrechte worden belast met het toezicht op vreemdelingen. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt. De achtergrond van het door verweerder in het kader van artikel 6.3 van de APV ten aanzien van prostitutiebedrijven gevoerde beleid is niet het tegengaan van illegaal verblijf van vreemdelingen in Nederland, maar het effectief kunnen handhaven van de openbare orde. De voorwaarden hebben geen betrekking op de verblijfsstatus van vreemdelingen. Derhalve kan niet worden gesteld dat met het beleid wordt getreden op het terrein van de toelating en uitzetting van vreemdelingen en het toezicht op vreemdelingen en dat daarbij de bevoegdheid die het gemeentebestuur toekomt op grond van artikel 108 van de Gemeentewet wordt overschreden.
    
    Eiseres heeft bovendien aangegeven dat voornoemde gedoogvoorwaarden in strijd zijn met het bepaalde in de WID. Immers, de WID verzet zich tegen het opleggen en uitvoeren van identiteitscontroles behoudens in de gevallen en door de personen in de WID genoemd. De wetgever heeft derhalve zeer nadrukkelijk beoogd identiteitscontroles tot deze limitatieve opgesomde gevallen te beperken. Het controleren van prostituees hoort daar niet bij. 
    
    Verweerder heeft betoogd dat het criterium dat de prostituee inzicht verschaft over zijn/haar identiteit en verblijfstitel aan degene die belast is met de zorg voor de naleving van de APV niet in strijd is met de WID en heeft daartoe aangevoerd dat dit criterium niet gesteld is met het motief om de opsporing en vervolging van strafbare feiten en executie van sancties te vergemakkelijken. Prostituee noch exploitant zijn strafbaar wanneer niet aan de voorwaarde wordt voldaan. De voorwaarden dienen dan ook beschouwd te worden als een instrument om het toezicht op de naleving van artikel 6.3 APV en het daarop geënte gedoogbeleid mogelijk te maken. 
    
    De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt. Blijkens de wetsgeschiedenis heeft de WID beoogd in een beperkt aantal gevallen een identificatieplicht in het leven te roepen. Die plicht is ingevoerd met betrekking tot bijvoorbeeld financiële situaties, en situaties op het terrein van de sociale zekerheid, het strafrecht en het vreemdelingenrecht. In de op deze onderwerpen betrekking hebbende formele wetten zijn bepalingen opgenomen die de identificatieplicht expliciet regelen. Het stelsel van de WID is naar het oordeel van de rechtbank exclusief. Dit betekent dat verweerder alleen de bevoegdheid toekomt personen te gelasten zich te identificeren, dan wel anderen een identificatieplicht op te leggen, als daarin is voorzien bij wet in formele zin. De rechtbank is gebleken dat de Gemeentewet noch een andere wet in formele zin een basis bevat waaraan verweerder - of een met de naleving van de APV belaste ambtenaar - de bevoegdheid zou kunnen ontlenen om personen op hun identiteit te (doen) controleren. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de in het beleid van verweerder opgenomen voorwaarden 3 en 4 in strijd zijn met de WID en derhalve onrechtmatig. Gelet hierop kan verweerder de door middel van toepassing van deze voorwaarden verkregen feitelijke gegevens met betrekking tot de verblijfsstatus van de in de percelen aangetroffen prostituees niet ten grondslag leggen aan het bestreden besluit. 
    
    Uit het voorgaande vloeit voort dat het bestreden besluit berust op een ondeugdelijke motivering en derhalve wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb dient te worden vernietigd. Gelet hierop dient het beroep gegrond te worden verklaard. Verweerder zal opnieuw op de bezwaarschriften van eiseres dienen te beslissen met inachtneming van het vorenstaande.
    
    Nu het geschil tussen partijen blijkens het vorenstaande nog niet is beëindigd, acht de rechtbank het niet aangewezen zich in dit geding uit te spreken over het gedane verzoek strekkende tot vergoeding van schade. De rechtbank zal derhalve de gevorderde veroordeling tot schadevergoeding thans afwijzen. Naar het oordeel van de rechtbank ligt het in de rede dat verweerder, bij zijn nadere beslissing op de bezwaarschriften tevens een beslissing neemt over de vraag of aan eiseres schadevergoeding toekomt, en zo ja, in welke mate. Verweerder kan de beslissing op dit punt ook separaat afgeven.
    
    Gelet op de uitkomst van deze procedure zal verweerder, op grond van het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door eiseres gestorte griffierecht dienen te vergoeden. De rechtbank ziet voorts aanleiding toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb door verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het door haar ingestelde beroep heeft moeten maken, zijnde de kosten van rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift + 1 punt voor het verschijnen ter zitting x factor 1 x fl. 710,00).
    
    Beslist wordt als volgt.
    
    
     IV. BESLISSING
    
    De rechtbank,
    
    
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - veroordeelt verweerder in de kosten van het geding, aan de zijde van eiseres begroot op   fl. 1.420,00 (zegge: EENDUIZEND VIERHONDERD en TWINTIG gulden), te betalen  door de gemeente Amsterdam aan eiseres;
      - bepaalt dat de gemeente Amsterdam het door eiseres betaalde griffierecht ad fl. 210,00   vergoedt.
    
    
    
       Gewezen door mr. R.H. de Vries, voorzitter, en mrs. B.J. van Ettekoven en 
      H. Troostwijk, rechters, in tegenwoordigheid van mr. F.J.H. Stevens, griffier,
      en uitgesproken in het openbaar op: 19 april 1999
      door mr. R.H. de Vries, in tegenwoordigheid van de griffier.
    
    
    
    De griffier,                     De voorzitter,
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
      Coll:
      sb D:
      A