ECLI:NL:RVS:2021:254, Raad van State, 10-02-2021, 202001180/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 december 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen geweigerd om [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor de realisatie van arbeidsmigrantenhuisvesting aan de [locatie 1] in Terneuzen. [appellante] is voornemens een kantoorruimte op de begane grond aan de [locatie 1] om te bouwen tot huisvesting voor arbeidsmigranten, waarbij drie kamers op de begane grond worden verhuurd aan maximaal vijf arbeidsmigranten met een gezamenlijke woonkamer, keuken en badkamer. Voor het perceel [locatie 1] geldt op grond van het bestemmingsplan "Terneuzen Midden" de bestemming "Detailhandel", waarbij wonen slechts in ondergeschikte mate op de begane grond is toegestaan. [appellante] heeft op 1 november 2017 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en voor de activiteit gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.

202001180/1/R1.
    Datum uitspraak: 10 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Terneuzen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 januari 2020 in zaak nr. 18/4651 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 december 2017 heeft het college geweigerd om [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor de realisatie van arbeidsmigrantenhuisvesting aan de [locatie 1] in Terneuzen.
    Bij besluit van 29 mei 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door N.E.M. van Hurck, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante] is voornemens een kantoorruimte op de begane grond aan de [locatie 1] om te bouwen tot huisvesting voor arbeidsmigranten, waarbij drie kamers op de begane grond worden verhuurd aan maximaal vijf arbeidsmigranten met een gezamenlijke woonkamer, keuken en badkamer. Voor het perceel [locatie 1] geldt op grond van het bestemmingsplan "Terneuzen Midden" de bestemming "Detailhandel", waarbij, gelet op artikel 5, aanhef en onder a, onder 2, van de planregels wonen slechts in ondergeschikte mate op de begane grond is toegestaan.
    1.1.    [appellante] heeft op 1 november 2017 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo)) en voor de activiteit gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo).
    1.2.    Het college heeft geweigerd deze omgevingsvergunning aan haar te verlenen. Het verzoek is volgens het college in strijd is met artikel 1, derde lid, aanhef en onder a, b en c van het interim-beleid ‘toetsingskader voor nieuwe woningbouwinitiatieven, 1e wijziging’, omdat het bouwplan niet voldoet aan de daarin geformuleerde kwalitatieve basisvoorwaarden. Zo past het bouwplan volgens het college niet in de omgeving, omdat verder in de plint/op de begane grond van het blok geen woningen aanwezig zijn. Het blok is zo gebouwd, dat de niet-woonfuncties plaatsvinden op de begane grond en voor het wonen de mogelijkheden liggen op de verdieping, aldus het college. Daarnaast kan volgens het college niet op eigen terrein in de gegenereerde parkeerbehoefte worden voorzien en acht het college de ruimtelijke impact van het initiatief op deze locatie groot.
    Beoordeling gronden hoger beroep
    Omgevingsvergunning niet vereist
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het bouwplan voorziet in het ombouwen van de volledige (kantoor)ruimte op de begane grond naar een ruimte ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten. Dit betekent volgens de rechtbank dat niet gezegd kan worden dat de ruimte op de begane grond in ondergeschikte mate gebruikt zal gaan worden voor woondoeleinden. Daarom heeft de rechtbank geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
    2.1.    [appellante] betoogt, onder verwijzing van de uitspraken van de Afdeling van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1882 en 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1739, dat geen omgevingsvergunning nodig is voor het voorgestane gebruik op de begane grond van het gebouw op het perceel [locatie 1]. Hierover voert zij aan dat op de begane grond wonen in ondergeschikte mate is toegestaan en dat de huisvestiging van arbeidsmigranten daaronder geschaard kan worden, omdat deze bewoning slechts tijdelijk van aard is. De rechtbank heeft dit volgens [appellante] niet onderkend.
    2.2.    Zoals hiervoor al is overwogen geldt voor het perceel [locatie 1] de bestemming "Detailhandel", waarbij, gelet op artikel 5.1, aanhef en onder a, onder 2, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan, het wonen op de verdieping en in ondergeschikte mate op de begane grond is toegestaan. Dit betekent dat de woonfunctie op de begane grond ondergeschikt moet zijn aan de overig binnen de bestemming "Detailhandel" toegestane functies op de begane grond. Oftewel, bewoning door arbeidsmigranten is op de gronden met de bestemming "Detailhandel" toegestaan op de begane grond, zolang deze bewoning maar in ondergeschikte mate plaatsvindt. Naar het oordeel van de Afdeling is de tijdelijkheid van de bewoning door de arbeidsmigranten - in tegenstelling tot wat [appellante] stelt - niet relevant voor de uitleg van "wonen in ondergeschikte mate". Op het punt dat [appellante] verwijst naar de uitspraken van de Afdeling van 6 juni 2018 en 22 juli 2020, overweegt de Afdeling dat het in die uitspraken niet ging om de vraag wat op grond van een bestemmingsplan moet worden verstaan onder "wonen in ondergeschikte mate". Nu het bouwplan van [appellante] niet uitgaat van een ondergeschikte vorm van bewoning op de begane grond, is de rechtbank er terecht van uitgegaan dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en dat voor de uitvoering daarvan een omgevingsvergunning nodig is voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
        Het betoog faalt.
    Goede ruimtelijke ordening
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de artikelen uit het interim-beleid en de bijbehorende kwalitatieve basisvoorwaarden, niet onjuist of onredelijk geacht kunnen worden. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college heeft onderbouwd waarom naar zijn oordeel niet aan de kwalitatieve basisvoorwaarden van het interim-beleid wordt voldaan. Daarbij is het college volgens de rechtbank met name ingegaan op het ontbreken van voldoende parkeerplaatsen en op het behoud van detailhandel in de plint van het gebouw. Ook indien het argument van het ontbreken van voldoende parkeerplaatsen wegvalt, laat dat volgens de rechtbank onverlet dat de weigering nog steeds gedragen kan worden door de wens van het college om detailhandel in de plint te behouden.
    3.1.    De Afdeling begrijpt het hoger beroep van [appellante] zo dat zij stelt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in haar situatie niet heeft kunnen vasthouden aan het gemeentelijk interim-beleid omdat dit voor haar perceel niet getuigt van een goede ruimtelijke ordening. Hierover voert [appellante] aan dat het behoud van detailhandel op de begane grond onhoudbaar is gezien de bestaande winkelleegstand. Voorts voert zij aan dat onduidelijk is waarom het college wel wenst te voorzien in mantelzorg op de begane grond, maar niet in de huisvesting van arbeidsmigranten.
    3.2.    In wat [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft kunnen vasthouden aan de kwalitatieve basisvoorwaarden van het gemeentelijk interim-beleid. Hierover overweegt de Afdeling dat de omstandigheid dat in de plint van de Zuidlandstraat winkelleegstand bestaat, wat daar ook van zij, niet betekent dat het college gehouden is mee te werken aan een initiatief van wonen in de plint. Reden hiervoor is dat het college meent dat een woonfunctie in de plint in ruimtelijke zin niet goed aansluit op de omgeving en dat om die reden niet in overeenstemming acht met de kwalitatieve basisvoorwaarden van het interim-beleid om mee te werken aan een initiatief tot het bouwen van een bijzondere woonvorm voor arbeidsmigranten. Voor zover [appellante] betoogt dat onduidelijk is waarom het college dan wel wenst mee te werken aan mantelzorg in de plint, overweegt de Afdeling dat in 2017 in een vooroverleg is besproken dat het college slechts onder strikte voorwaarden zou willen meewerken aan de verbouw van de begane grond tot mantelzorgwoning voor haar moeder, zolang de mantelzorg noodzakelijk zou zijn. De Afdeling begrijpt het standpunt van het college in het vooroverleg zo dat de aard van de mantelzorg voor de moeder van [appellante] en de daarmee gepaard gaande ruimtelijke uitstraling - die vanzelfsprekend behoorlijk anders is dan de huisvesting van meerdere personen op hetzelfde oppervlak - maakt dat het college onder strikte voorwaarden mee zou willen werken aan de verbouw van de begane grond tot mantelzorgwoning. Tot die voorwaarden behoort dat de toegestane afwijking persoonsgebonden is en dus alleen voor haar moeder geldt. In wat [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
        Dit betoog slaagt niet.  
    Gelijkheidsbeginsel
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat de huisvesting in Marina Beach gaat over de permanente bewoning van vakantiehuisjes in een ander deel van Terneuzen en niet op één lijn kan worden gesteld met de in geding zijnde weigering van een omgevingsvergunning.
    4.1.    De Afdeling begrijpt [appellante] zo dat zij betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over alle voorbeelden die zij in het kader van haar beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft genoemd. Hierover voert zij aan dat voor de [locatie 2] en [locatie 3] wel omgevingsvergunningen zijn verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan (tijdelijk) huisvesten van arbeidsmigranten.
    4.2.    Ter zitting heeft het college bevestigd dat [appellante] op de zitting bij de rechtbank heeft betoogd dat in strijd met het gelijkheidsbeginsel voor de [locatie 2] en [locatie 3] omgevingsvergunningen zijn verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan (tijdelijk) huisvesten van arbeidsmigranten. In hoger beroep heeft [appellante] nog meer voorbeelden genoemd waarvan zij stelt dat voor die situaties in strijd met het gelijkheidsbeginsel omgevingsvergunningen zijn verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan (tijdelijk) huisvesten van arbeidsmigranten. Op de zitting zijn deze voorbeelden, waaronder de [locatie 2] en [locatie 3], stuk voor stuk door de Afdeling voorgehouden aan het college. Over de door [appellante] gemaakte vergelijkingen heeft het college zich op het standpunt gesteld dat deze situaties, waaronder de [locatie 2] en [locatie 3], verschillen van de aan de orde zijnde situatie, voornamelijk omdat bij de andere situaties niet werd voorzien in ‘wonen in een plint’ of omdat het ging om de transformatie van een heel gebouw, waaronder een oud hotel-, apotheek- en schoolgebouw.
        Gelet hierop en op de omstandigheid dat [appellante] de standpunten van het college over de verschillende door [appellante] aangehaalde voorbeelden ter zitting niet concreet heeft weersproken ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het besluit van 14 december 2017 bij het besluit op bezwaar niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel in stand heeft gelaten.
        Het betoog slaagt niet.
    Overig
    5.    [appellante] heeft voor het overige naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende geconcretiseerd waarom de rechtbank het besluit van 29 mei 2018 volgens haar niet in stand heeft kunnen laten. Evenmin ziet de Afdeling in wat [appellante] heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het besluit in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft vastgesteld.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Proceskosten
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2021
    749.