ECLI:NL:CBB:2021:899, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 21-09-2021, 20/303
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-09-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw. Fosfaatrechten. Meststoffenwet: artikel 23, derde en zesde lid. EP: artikel 1. 
        Het College is van oordeel dat de stelling dat de werkelijke melkproductie in 2015 hoger was, omdat een deel van de geproduceerde melk niet is meegenomen, onvoldoende is onderbouwd. Het beroep op de knelgevallenregeling slaagt niet. Hoewel sprake is van een knelgeval (ziekte van de ondernemer, in dit geval één van de twee maten), voldoet appellante niet aan de voorwaarde dat op 2 juli 2015 het fosfaatrecht minimaal 5% lager was als gevolg daarvan. Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. In dat verband is van belang dat appellante op de peildatum al bezig was met de beoogde uitbreiding van de stal, maar pas op 22 januari 2016 de benodigde Nbw-vergunning heeft verkregen. De uitbreiding heeft derhalve niet plaatsgevonden op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee. De beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren terwijl de melkveehouder op die datum nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen is in de regel niet navolgbaar. Voor zover appellante wel zou hebben beschikt over alle benodigde vergunningen, acht het College de investeringsbeslissingen van appellante en de bedrijfsovername in 2013 mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt niet. Verweerder heeft gelet op de gedeeltelijke gegrondverklaring verzocht om toewijzing van de vergoeding van de proceskosten in bezwaar. Het College ziet aanleiding om dit verzoek te honoreren. Het beroep is ongegrond.

uitspraak
    
      
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/303 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 september 2021 in de zaak tussen
    
      [naam maatschap] , te [plaats] , appellante
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. J. Cortet).
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Op 6 maart 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan als bedoeld in de Meststoffenwet met 13 oktober 2008 als ingangsdatum.
    
    
    
      Bij besluit van 30 januari 2020 heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 april 2021. Appellante en verweerder zijn met bericht niet verschenen. Het College heeft het onderzoek aangehouden om appellante in de gelegenheid te stellen aanvullende gegevens te verstrekken. 
    
    
    
      Appellante heeft een schriftelijke reactie ingediend. 
    
    
    
      Verweerder heeft schriftelijk op deze stukken gereageerd. 
    
    
    
      Beide partijen hebben toestemming gegeven voor het doen van een uitspraak zonder nadere zitting. Het College heeft daarop het onderzoek gesloten op 5 augustus 2021.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een biologische melkveehouderij in [plaats] .
      
    
    
      2.2
      Appellante beschikte op 2 juli 2015 over een geaccepteerde melding voor 130 volwassen melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee. Op 22 januari 2016 verkreeg appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het uitbreiden van haar veestapel naar 130 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee.
      
    
    
      2.3
      Op 13 oktober 2008 hield appellante 48 melk- en kalfkoeien en 53 stuks jongvee. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 78 melk- en kalfkoeien en 94 stuks jongvee. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      
        3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld op 4.449 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht verhoogd tot 4.502 kg.  
      
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante verzoekt al hetgeen eerder in de bezwaarfase is aangevoerd als herhaald en ingelast te beschouwen.
      
    
    
      4.2
      Appellante voert aan dat de melkproductie verhoogd dient te worden met de door haar berekende hoeveelheid aan kalveren gevoerde melk in 2015. Verweerder heeft op 15 oktober 2019 aangegeven dat nadere informatie niet nodig was, waardoor appellante geen nader bewijs heeft kunnen leveren met betrekking tot verhoging van de melkproductie. Het feit dat naar aanleiding van de servicemelding in 2016 ook al een aanpassing heeft plaatsgevonden doet aan het voorgaande niets af. In 2016 was onvoldoende bekend waar informatie voor bedoeld was. Appellante geeft aan dat zij de servicemelding niet als officieel beschouwde en daarom een indicatie heeft afgegeven waaruit volgde dat meer melk was geproduceerd dan opgegeven. Appellante heeft voorts in 2018, toen het belang van goed inzicht in geproduceerde melk duidelijk werd, een uitvoerigere en nauwkeurigere berekening opgesteld waaruit een melkproductie van 477.600 kg in 2015 volgt. Verweerder had dan ook moeten uitgaan van de daadwerkelijk geproduceerde melk zoals weergegeven in deze berekening. 
      
    
    
      4.3
      Appellante doet verder een beroep op de knelgevallenregeling en stelt dat sprake is van bijzondere omstandigheden. Appellante was voornemens om in 2006 een boerderij te kopen en heeft in die periode onder andere geïnvesteerd in stallen, grond, melkquotum en vergunningen. Door ziekte van één van de maten vanaf 13 oktober 2008 zijn de plannen vervolgens gestaakt. Appellante heeft het bedrijf in 2011 overgenomen en was voornemens om uit te breiden naar 130 melkkoeien en 80 stuks melkvee, indien de ziekte zich niet had voorgedaan. Ook heeft de ziekte van de vader van één van de maten vanaf 2013 ertoe geleid dat appellante minder melkkoeien kon houden dan beoogd. Appellante is toen mannelijk vee gaan houden, zodat de aangevraagde milieuvergunning niet zou verlopen. Zonder deze omstandigheden zou appellante op 2 juli 2015 melkkoeien in plaats van mannelijk vee hebben gehouden. Appellante stelt verder dat zij niet kan aantonen dat de melkproductie voorafgaand aan de ziekte hoger was. 
      
    
    
      4.4
      Appellante stelt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft in 2007 plannen gemaakt om uit te breiden. Pas in 2013, na ziekteherstel van één van de maten, heeft appellante het bedrijf overgenomen van de vader van één van de maten en desbetreffende maat. Appellante heeft in 2007 van de provincie vernomen dat een Nbw-vergunning niet nodig was. Appellante kan dit niet onderbouwen met bewijsstukken, omdat dit gesprek telefonisch heeft plaatsgevonden. In 2013/2014 werd pas duidelijk dat een Nbw-vergunning benodigd was. Appellante heeft door vertragingen bij de provincie pas op 1 juli 2015 de Nbw-vergunning kunnen aanvragen. Appellante stelt verder dat zij door ziekte van één van de maten en de vader van één van de maten de beoogde uitbreiding naar 130 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee niet heeft kunnen realiseren. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder verzoekt het College voorbij te gaan aan de herhaalde en ingelaste gronden van bezwaar, omdat appellante niet heeft onderbouwd in welk opzicht, in haar visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was. Verweerder verwijst naar de uitspraak van het College hierover van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:391).
      
    
    
      5.2
      Verweerder stelt dat hij terecht heeft gerekend met de geregistreerde melkproductie over het kalenderjaar 2015. Verweerder heeft op basis van de zienswijze van appellante en de daarbij bijgevoegde uitdraai van de melkrobot geconstateerd dat appellante 447.600 kg melk heeft geproduceerd. Hoewel appellante haar stelling niet heeft kunnen onderbouwen door middel van ondersteunend bewijs, heeft verweerder een vervoederde hoeveelheid van 13.500 kg aannemelijk geacht. Appellante heeft echter niet aangetoond waarom haar berekening afwijkt van haar eerdere opgave. Voor zover appellante als verklaring voor de discrepantie tussen haar oorspronkelijke opgave en haar huidige stellingen aanvoert dat zij destijds onnauwkeurig en onzorgvuldig is geweest, komt dat voor haar rekening en risico. Verweerder heeft in de aanloop naar het primaire besluit het belang van een juiste opgave ruimschoots voldoende duidelijk gemaakt. Appellante heeft dit bewijs niet aangeleverd, zodat verweerder de melkproductie niet heeft aangepast. Verweerder stelt verder dat hij op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw voor de vaststelling van de gemiddelde melkproductie moet kijken naar het kalenderjaar 2015. Verweerder verwijst hierbij naar de uitspraak van het College van 31 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:211, rechtsoverweging 6.1). Verweerder kan alleen in het geval van een geslaagd beroep op artikel 23, zesde lid, van de Msw uitgaan van een andere, in dat geval representatieve en ook daadwerkelijk geproduceerde melkproductie. 
      
    
    
      5.3
      Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling wegens ziekte van één van de maten afgewezen, omdat niet is voldaan aan de 5%-drempel. Artikel 23, zesde lid, van de Msw biedt geen ruimte voor een berekening met melk die nooit daadwerkelijk is geproduceerd, afgezet tegen de daadwerkelijk geproduceerde melk in 2015. Verweerder hoeft dus geen rekening te houden met een hypothetische situatie op de peildatum of (niet) gerealiseerde uitbreidingen. Verweerder merkt volledigheidshalve op dat appellante niet heeft gesteld dat de gemiddelde melkproductie van 2015 ten opzichte van eerdere jaren negatief is beïnvloed door de bijzondere omstandigheden. Verweerder heeft de melkproductie over 2015 terecht gehanteerd. Anders dan appellante stelt, is het voor verweerder niet mogelijk de hypothetische melkproductie uit haar berekening in combinatie met de dieraantallen van 2 juli 2015 te vergelijken met de daadwerkelijke melkproductie over 2015 en de dieraantallen van 2 juli 2015. Verweerder gaat dus terecht uit van de melkproductie over kalenderjaar 2015 en de dieraantallen van 13 oktober 2008. Nu de fosfaatrechten van de bestreden beslissing ook op basis van dit melkjaar zijn vastgesteld, is er geen sprake van een afname van minimaal 5% van de fosfaatrechten.
      
    
    
      5.4
      Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Hij wijst er - kort en zakelijk weergegeven - op dat het bedrijf op de peildatum niet over alle benodigde vergunningen beschikte en dat appellante dus op het verkrijgen van één of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen. Er is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat er sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Het feit dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de knelgevallenregeling, leidt niet tot een individuele en buitensporige last. Ook doen zich verder geen bijzondere omstandigheden voor. Het bedrijf van appellante is niet afwijkend van andere bedrijven die gelet op de beëindiging van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. De beslissing om uit te breiden naar 130 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee is een ondernemersbeslissing  waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114). Dat appellante reeds in 2007 plannen zou hebben gemaakt om te investeren is niet onderbouwd. Appellante had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot de uitvoering van haar plannen in 2013 en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar risico’s met zich zou meebrengen. Vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen dienen daarom voor risico en rekening van appellante te komen. Appellante onderscheidt zich niet van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Ook is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak en heeft appellante haar standpunt niet onderbouwd middels financiële stukken. Verweerder merkt verder op dat hij gelet op de jurisprudentie geen rekening hoeft te houden met niet-gerealiseerde groei en vergeefse investeringen. 
      
    
    
      5.5
      
        Verweerder stelt tot slot dat het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond is
        verklaard, zodat een vergoeding van de proceskosten dient te worden toegewezen.
      
      
      
      
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      6.1
      Appellante heeft opgemerkt dat de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd. Omdat appellante daarbij niet heeft onderbouwd in welk opzicht, in haar visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was, is deze opmerking echter onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar het College op dient in te gaan (zie ook de uitspraken van het College van 4 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:391, onder 3, en 21 april 2015, ECLI:NL:CBB:2015:132, onder 3).
      
    
    
      6.2
      Het College is van oordeel dat de stelling dat de werkelijke melkproductie in 2015 hoger was, omdat een deel van de geproduceerde melk niet is meegenomen, onvoldoende is onderbouwd. Het is aan appellante om nader inzicht te bieden en haar stellingen zoveel mogelijk met bewijs te onderbouwen. Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat appellante in beginsel aan haar oorspronkelijke opgave van de melkproductiegegevens van 2015 mag worden gehouden. Met verweerder is het College van oordeel dat de omstandigheid dat er door, naar appellante stelt, onnauwkeurigheid en onzorgvuldigheid een discrepantie is ontstaan tussen appellantes oorspronkelijke opgave in de servicemelding in 2016 en haar opgave in 2018, voor haar risico en rekening komt. Voor zover appellante met het overleggen van de door haar opgestelde berekeningen van de melkproductie in 2015 heeft getracht aan haar bewijslast te voldoen, is het College van oordeel dat appellante niet objectief verifieerbaar heeft aangetoond dat de door verweerder gehanteerde melkproductie in 2015 onjuist zou zijn. De door appellante overgelegde berekening van de melkproductie in 2015 is naar verweerder terecht heeft opgemerkt een hypothetische. Het College concludeert dat appellante onvoldoende heeft aangetoond dat verweerder van een (nog) hogere totale melkproductie in 2015 zou moeten uitgaan. De beroepsgrond faalt.
      
    
    
      6.3
      Het beroep op de knelgevallenregeling slaagt niet. Hoewel sprake is van een knelgeval (ziekte van de ondernemer, in dit geval één van de twee maten), voldoet appellante niet aan de voorwaarde dat op 2 juli 2015 het fosfaatrecht minimaal 5% lager was als gevolg daarvan. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld, wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de bijzondere omstandigheid, in dit geval de ziekte van de ondernemer op 13 oktober 2008, en de bedrijfssituatie op de peildatum van 2 juli 2015. Appellante voldoet niet aan de voorwaarde dat het aantal aan haar toegekende fosfaatrechten op 2 juli 2015 minimaal 5% lager was als gevolg van de bijzondere omstandigheid, omdat appellante op de peildatum meer melk- en kalfkoeien hield dan op het moment van intreden van de bijzondere omstandigheid. De beroepsgrond faalt. 
      
    
    
      6.4
      Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
      
        6.4.1
        Het College heeft eerder geoordeeld dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder treft. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een individuele buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291). 
        
      
      
        6.4.2
        Het College stelt vast dat appellante op de peildatum niet over alle benodigde vergunningen beschikte. Aan appellante is namelijk pas op 22 januari 2016 een Nbw-vergunning verleend.
        
      
      
        6.4.3
        In dat verband is van belang dat appellante op de peildatum al bezig was met de beoogde uitbreiding van de stal, maar pas op 22 januari 2016 de benodigde Nbw-vergunning heeft verkregen. De uitbreiding heeft derhalve niet plaatsgevonden op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee. De beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren terwijl de melkveehouder op die datum nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen is in de regel niet navolgbaar. Volgens vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, en 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5) bestaat in gevallen als dit, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. Voor zover appellante wel zou hebben beschikt over alle benodigde vergunningen, acht het College de investeringsbeslissingen van appellante en de bedrijfsovername in 2013 mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Bijzondere omstandigheden op grond waarvan van het hiervoor vermelde uitgangspunt moet worden afgeweken zijn niet gebleken. Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt niet. 
        
      
      
        6.4.4
        De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
        
      
    
    
      6.5
      Verweerder heeft gelet op de gedeeltelijke gegrondverklaring verzocht om toewijzing van de vergoeding van de proceskosten in bezwaar. Het College ziet aanleiding om dit verzoek te honoreren. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het beroep van appellante is ongegrond.
      
    
    
      7.2
      Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante in bezwaar. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor de hoorzitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.068,-. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek in aanwezigheid van mr. M. Khababi, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 september 2021. 
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen