ECLI:NL:RVS:2018:1151, Raad van State, 04-04-2018, 201705242/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 maart 2016 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie] te Heerlen te sluiten voor de duur van zes maanden.

201705242/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 april 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Heerlen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 18 mei 2017 in zaak nr. 16/2205 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Heerlen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 maart 2016 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie] te Heerlen te sluiten voor de duur van zes maanden.
    
    Bij besluit van 2 juni 2016 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.L.E. Marchal, advocaat te Heerlen, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. H.J.A. Bertholet, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Naar aanleiding van een anonieme melding is de politie op 11 maart 2016 de woning aan de [locatie] te Heerlen binnengetreden. Uit een mutatierapport van 11 maart 2016 en een proces-verbaal van bevindingen van 12 maart 2016 volgt dat de politie daarbij 4 kg hennep, met de verwerking en verkoop van hennep verband houdende goederen en wapens en munitie heeft aangetroffen. Gelet hierop heeft de burgemeester besloten om de woning op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet te sluiten voor de duur van zes maanden. Hij heeft niet volstaan met het opleggen van een waarschuwing, omdat in 2010 ook een grote hoeveelheid hennep in de woning is aangetroffen en hij daarvoor al een waarschuwing heeft doen uitgaan. Voorts heeft hij in aanmerking genomen dat de woning gelet op de bevindingen van de politie niet in gebruik is als woning, maar voor de bedrijfsmatige verwerking van hennep.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester zich, gelet op de aangetroffen hoeveelheid verdovende middelen, op het standpunt heeft mogen stellen dat vanuit de woning verdovende middelen zijn verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig zijn geweest en dat hij op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd was tot het opleggen van een last onder bestuursdwang. [appellant] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat het betoog van [appellant] dat de door de burgemeester opgelegde maatregel punitief is, faalt. Daartoe heeft zij overwogen dat een sluitingsbevel enkel is gericht op beëindiging en voorkoming van overtredingen van de Opiumwet. Indien toepassing van deze bevoegdheid in een concreet geval verder zou strekken, zou de sanctie niet meer uitsluitend het karakter van een herstelsanctie, maar ook een leedtoevoegend karakter hebben, en zou de sanctie als een strafsanctie moeten worden beschouwd. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank geen aanleiding gezien voor het oordeel dat een dergelijke situatie zich hier voordoet en de burgemeester daarom niet bevoegd was tot het opleggen van een last onder bestuursdwang. Niet in geschil is dat in 2010 ook een grote hoeveelheid verdovende middelen in de woning is aangetroffen. Gelet hierop en gelet op het feit dat recidive in de toepasselijke beleidsregels wordt gekoppeld aan de woning en niet aan degene die daar woonachtig is, is volgens de rechtbank sprake van recidive. De burgemeester mocht volgens de rechtbank dan ook tot sluiting van de woning voor de duur van zes maanden overgaan. Gelet op de omvang van de aangetroffen hoeveelheid softdrugs in de woning en het feit dat deze woning eerder op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gesloten is geweest, mocht de burgemeester naar het oordeel van de rechtbank sluiting voor de duur van zes maanden noodzakelijk achten ter voorkoming van strafbare feiten en de bescherming van de rechten van anderen. Na afweging van de betrokken belangen en gelet op de hoeveelheid aangetroffen verdovende middelen, heeft de burgemeester in redelijkheid een sluiting voor de duur van zes maanden kunnen gelasten, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij niet slechts heeft betoogd dat de opgelegde maatregel punitief was. Hij heeft een beroep gedaan op artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en het arrest Öztürk tegen Duitsland, 21 februari 1984, ECLI:NL:XX:1984:AC9954 van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM). Ook heeft hij zich beroepen op het ne bis in idem beginsel en de uitleg daarvan door de Hoge Raad in zijn arrest van 3 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:434 over het alcoholslotprogramma. Voorts betoogt [appellant] dat de waarschuwing die in 2010 is gegeven, niet aan hem was gericht. De rechtbank heeft miskend dat deze waarschuwing niet kan worden aangemerkt als een waarschuwing waar een burger bij overtreding van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet in het licht van de op grond van artikel 8 van het EVRM vereiste proportionaliteits- en subsidiariteitstoets recht op heeft. Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester  de sluiting voor de duur van zes maanden noodzakelijk mocht achten ter voorkoming van strafbare feiten en de bescherming van de rechten van anderen. De rechtbank heeft de beslissing van de burgemeester slechts marginaal getoetst en dat verdraagt zich niet met artikel 8 van het EVRM, dat rechtstreekse werking heeft. Bovendien is op geen enkele wijze beredeneerd dat er nog gevaar zou bestaan voor handelen in strijd met de Opiumwet in de woning, te meer daar [appellant] op 11 maart 2016 is gearresteerd en is gedetineerd. De enkele omstandigheid dat een sluiting preventieve werking heeft, kan de sluiting niet rechtvaardigen, aldus [appellant].
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    4.    [appellant] heeft het oordeel van de rechtbank dat de burgemeester bevoegd was om op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet een last onder bestuursdwang tot sluiting van de woning op te leggen, niet bestreden. In hoger beroep is de vraag aan de orde of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester van zijn bevoegdheid gebruik heeft mogen maken.
    
    De beleidsregels
    
    5.    De burgemeester heeft ter uitvoering van de in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid de "Beleidsregels van de burgemeester van Heerlen voor de toepassing van artikel 13b Opiumwet en artikel 174a Gemeentewet" opgesteld. In deze beleidsregels is bepaald:
    
    "3.4 Hennepteelt voor alle lokalen en woningen
    
    […]
    
    Woningen
    
    In geval van verkoop, aflevering of verstrekking dan wel het daartoe aanwezig hebben van hennep in al zijn verschijningsvormen in een woning wordt bij een eerste constatering in beginsel volstaan met een waarschuwing om de overtreding met onmiddellijke ingang te staken. Indien daarna ondanks de waarschuwing opnieuw wordt geconstateerd dat er sprake is van verkoop, aflevering of verstrekking dan wel het daartoe aanwezig hebben van softdrugs wordt de woning op grond van artikel 13b Opiumwet gesloten voor de duur van zes maanden. Bij een nieuwe constatering binnen een periode van twee jaar na ommekomst van een eerdere sluiting zal een sluiting voor de duur van twaalf maanden volgen.
    
    […]
    
    5. Afwijken van beleid
    
    De burgemeester kan van dit beleid afwijken indien er sprake is van een ernstige of spoedeisende situatie. Uit feiten en omstandigheden kan zo een situatie worden afgeleid. Dat afwijking in het belang is van de openbare orde en veiligheid is ter beoordeling van de burgemeester. Afwijking van dit beleid kan leiden tot het verkort toepassen van de procedure of zelfs tot onmiddellijke sluiting.
    
    Indien uit feiten en/of omstandigheden blijkt dat een woning of lokaal in overwegende mate gebruikt wordt ten behoeve van de teelt, verwerking, handel, bewerking en/of opslag van hennep, kan worden afgeweken van deze beleidslijn en direct worden overgegaan tot sluiting van de woning of het lokaal voor een periode van zes maanden zonder voorafgaande waarschuwing."
    
    5.1.    Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank met juistheid tot de conclusie gekomen dat het besluit van de burgemeester om af te wijken van het in de beleidsregels neergelegde uitgangspunt dat in beginsel met een waarschuwing wordt volstaan en de woning onmiddellijk en voor de duur van zes maanden te sluiten, in overeenstemming met de beleidsregels is. Daartoe overweegt de Afdeling dat in het proces-verbaal van bevindingen van 12 maart 2016 staat vermeld dat de woning vermoedelijk niet werd bewoond. Daarbij is in aanmerking genomen dat de keuken weinig tot geen gebruikssporen vertoonde, dat in de ijskast nagenoeg alleen flesjes water en cola stonden, dat in de woning geen kleding lag, dat de vuilnisbakken zo goed als leeg waren en dat de groen- en papierbak in de tuin er weinig tot ongebruikt uitzagen. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd is onvoldoende om het vermoeden dat de woning niet werd bewoond te ontkrachten. Uit het proces-verbaal van bevindingen volgt voorts dat 4 kg hennep en met de verwerking en verkoop van hennep verband houdende goederen, zoals 9.460 euro en 2413 dollar, 416 patronen, vijf bussen pepperspray, twee zaklampen met een taser, een gsm met een taser, een geldtestmachine, een sealbagmachine en een zware weegschaal in de woning zijn aangetroffen. Onder deze omstandigheden heeft de burgemeester mogen aannemen dat de woning in overwegende mate gebruikt werd ten behoeve van de teelt, verwerking, handel, bewerking en/of opslag van hennep, zoals bedoeld in paragraaf 5 van de beleidsregels. Omdat in deze omstandigheid voldoende grond is gelegen voor onmiddellijke sluiting van de woning, wordt de vraag of de in 2010 gegeven waarschuwing voldoende grond was om af te wijken van het in de beleidsregels neergelegde uitgangspunt in het midden gelaten.
    
    Artikel 8 van het EVRM
    
    6.    Artikel 8 van het EVRM bepaalt:
    
    1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
    2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2362), dient aan de mogelijk zeer ingrijpende gevolgen van de toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet op een woning - welke toepassing raakt aan het in artikel 8 van het EVRM neergelegde recht - een zwaar gewicht te worden toegekend bij de beoordeling van de vraag of de burgemeester in redelijkheid van de in die bepaling neergelegde bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken en, zo ja, of de wijze waarop de bevoegdheid is toegepast evenredig is.
    
    6.2.    Anders dan [appellant] heeft betoogd, is de sluiting voor zes maanden  niet in strijd met artikel 8 van het EVRM. Ingevolge het tweede lid van dat artikel zijn inmengingen van enig openbaar gezag in de uitoefening van het in het eerste lid neergelegde recht toegestaan, voor zover deze bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn voor, onder meer, het voorkomen van strafbare feiten of het beschermen van de rechten van anderen. De bevoegdheid van de burgemeester tot het gelasten van de sluiting van de woning is neergelegd in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet en derhalve bij de wet voorzien. In het kader van de beoordeling van de noodzakelijkheid van het opleggen van de last is van belang dat in dit geval sprake was van een ernstige situatie. Volgens het in de inleiding genoemde mutatierapport van 11 maart 2016 en het proces-verbaal van bevindingen van 12 maart 2016 heeft de politie in de woning een  hoeveelheid hennep aangetroffen die de toegestane gebruikshoeveelheid van 5 g in ruime mate overschrijdt. Daarnaast heeft de politie diverse goederen die verband houden met de verwerking en de verkoop van hennep, alsmede wapens en munitie, in de woning aangetroffen. Uit een ander proces-verbaal van 12 maart 2016 volgt dat [appellant] in zijn auto een doos met 2,6 kg hennep en een tasje met daarin een vuurwapen, 10 patronen en een geldbedrag van 4335 euro had. Gelet op deze omstandigheden mocht de burgemeester sluiting van de woning gedurende zes maanden noodzakelijk achten ter voorkoming van strafbare feiten en ter bescherming van de rechten van anderen. Dat [appellant] gedetineerd was, doet hier niet aan af. De last tot sluiting is een maatregel die betrekking heeft op de woning en de bekendheid van de woning als drugspand en in mindere mate op de betrokken handelaar. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3502.
    
    Criminal charge
    
    7.    Artikel 6 van het EVRM bepaalt:
    
    1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privéleven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
    
    7.1.    Het EHRM heeft in het arrest Engel en anderen tegen Nederland, van 8 juni 1976, ECLI:NL:XX:1976:AC0386,§82, drie criteria geformuleerd voor de bepaling of sprake is van een criminal charge. Deze criteria zijn samengevat in §50 van het door [appellant] aangehaalde arrest van het EHRM van 21 februari 1984. Ten eerste is van belang de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, ten tweede de aard van de overtreding - mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie - en ten derde de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een criminal charge sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kan rechtvaardigen.
    
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6187) strekt een op artikel 13b van de Opiumwet gebaseerd sluitingsbevel tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Awb. De sluiting van de woning van [appellant] door middel van het uitoefenen van bestuursdwang  wordt naar nationaal recht derhalve gekwalificeerd als een bestuurlijke maatregel en niet als een punitieve sanctie.
    
        De toepassing van bestuursdwang strekt er in het algemeen toe een overtreding te beëindigen en herhaling daarvan te voorkomen. Wat betreft artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gaat het er blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 1996/97, 25 324, nr. 3, blz. 5) om de verkoop, de aflevering of de verstrekking dan wel het daartoe aanwezig zijn van drugs een halt toe te roepen. Dit oogmerk past in de algemene doelstelling van de Opiumwet, die primair gericht is op preventie en beheersing van de uit het druggebruik voortvloeiende risico’s voor de gezondheid. Daarnaast wordt met deze bepaling beoogd negatieve effecten van de handel in en het gebruik van drugs, onder meer bezien vanuit het perspectief van de openbare orde, tegen te gaan. Het feit dat de maatregel van artikel 13b, eerste lid, is gericht op beëindiging en voorkoming van een overtreding is een aanwijzing dat het hier gaat om een bestuurlijke maatregel en niet om een punitieve sanctie. Zoals hiervoor onder 6.2 is overwogen, heeft de burgemeester sluiting van de woning voor de duur van zes maanden noodzakelijk mogen achten om de bekendheid als drugspand teniet te doen en herhaling te voorkomen. De Afdeling is daarom van oordeel dat de last tot sluiting van de woning van [appellant] voor de duur van zes maanden een bestuurlijke maatregel is met eerder vermelde strekking, beëindiging van de overtreding en voorkoming van herhaling daarvan, die er niet (mede) op is gericht om leed toe te voegen.
    
        Bij het beoordelen van de zwaarte van de maatregel is van belang of de maatregel zodanig zwaar is dat deze daardoor als een criminal charge moet worden beschouwd. De zwaarte van de maatregel wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de maatregel subjectief ervaart is hierbij in het algemeen niet van belang. De burgemeester heeft de last tot sluiting in overeenstemming met zijn beleidsregels vastgesteld. De Afdeling ziet in de omstandigheid dat de sluiting van de woning publiekelijk bekend wordt gemaakt onvoldoende grond voor het oordeel dat de opgelegde maatregel alleen op basis van de zwaarte daarvan als een criminal charge is aan te merken.
    
    7.3.    Gezien het vorenstaande wijst toetsing aan het eerste en het tweede criterium niet in de richting van een criminal charge. Ook indien het tweede en derde criterium in samenhang worden bezien, bestaat onvoldoende aanleiding om tot de conclusie te komen dat de last tot sluiting van de woning van [appellant] een criminal charge is. Voorts bestaat tevens onvoldoende aanleiding om de last tot sluiting alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een criminal charge aan te merken. In dit verband wijst de Afdeling op hetgeen zij in 7.2 ter zake heeft overwogen. De Afdeling volgt [appellant] dan ook niet in zijn standpunt dat hij, gelet op zijn veroordeling door de strafrechter, twee maal wordt bestraft voor hetzelfde feit. De rechtbank heeft zijn beroep op het ne bis in idem beginsel derhalve terecht verworpen.
    
    Conclusie
    
    8.    Gelet op het vorenstaande is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat de burgemeester in redelijkheid een sluiting voor de duur van zes maanden heeft kunnen gelasten. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Binnema
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2018
    
    589.