ECLI:NL:RVS:2012:BY6677, Raad van State, 19-12-2012, 201202878/1/T1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 september 2010 heeft het college, voor zover thans van belang, [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van de uitbreiding van de woning aan de [locatie] te Bergen (hierna: het perceel) als zomerwoning te beëindigen en beëindigd te houden.

201202878/1/T1/A1.
      Datum uitspraak: 19 december 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
    
    
      [appellant], wonend te Bergen, Noord-Holland,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 9 februari 2012 in zaak nr. 11/2067 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen, Noord-Holland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 september 2010 heeft het college, voor zover thans van belang, [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van de uitbreiding van de woning aan de [locatie] te Bergen (hierna: het perceel) als zomerwoning te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 29 juni 2011 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 februari 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2012, waar [appellant], vertegenwoordigd door zijn echtgenote [appellant] en [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.T. van Eyck van Heslinga, advocaat te Alkmaar, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Hink en mr. R. Visser, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State (hierna: WRvS), voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2.    Ingevolge het ten tijde van het besluit van 22 september 2010 ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bergen Dorpskern-Zuid" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Wonen-Westdorp" met de aanduiding "natuur- en landschapswaarden" en de bestemming "Tuin" met de aanduiding "natuur- en landschapswaarden".
    
    Ingevolge artikel 26, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor "Wonen-Westdorp (W-WD)" aangewezen gronden bestemd voor:                                                            a.    het wonen en in samenhang daarmee voor de uitoefening van    aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;   alsmede voor:                                              b.    ter plaatse van de aanduiding "natuur- en landschapswaarden (nlw)": natuur- en landschapswaarden;                                       c.    ter plaatse van de aanduiding "recreatiewoningen (rw)": recreatiewoningen;                                       (…)
    
    met dien verstande dat:
    
    e.    ter plaatse van de aanduiding "recreatiewoningen (rw)": ten hoogste één recreatiewoning is toegestaan.                    Ingevolge het tiende lid, aanhef en onder d, is het verboden om bijgebouwen, niet zijnde recreatiewoningen, te gebruiken of te laten gebruiken als slaapgelegenheid.                             Ingevolge artikel 40, tweede lid, onder a, mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.                     Ingevolge het tweede lid, onder d, is dit lid, onder a, niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.    Ingevolge artikel 1, onder 22, wordt onder bijgebouw verstaan: een op zichzelf staand, al dan niet vrijstaand, gebouw dat ten dienste staat van het hoofdgebouw en dat niet in directe verbinding staat met het hoofdgebouw en dat door de vorm onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Daartoe voert hij aan dat hij niet heeft gehandeld in strijd met het gebruiksverbod als bedoeld in artikel 26, tiende lid, onder d, van de planvoorschriften, omdat de uitbreiding geen bijgebouw is. De uitbreiding staat in directe verbinding met de woning, nu de hal tussen de uitbreiding en de woning inmiddels van sloten is ontdaan, waardoor niet wordt voldaan aan de begripsomschrijving voor een bijgebouw als bedoeld in artikel 1, onder 22, van de planvoorschriften, aldus [appellant].
    
    3.1.    Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de uitbreiding niet in directe verbinding staat met het hoofdgebouw, nu de uitbreiding wordt gescheiden van het hoofdgebouw door middel van een hal, waarvan de deuren fysieke barrières vormen. Dat de deuren al dan niet van sloten zijn voorzien, doet niets af aan het ontbreken van een directe verbinding met het hoofdgebouw, aangezien de hal de uitbreiding met het hoofdgebouw verbindt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] heeft gehandeld in strijd met het gebruiksverbod als bedoeld in artikel 26, tiende lid, onder d, van de planvoorschriften, omdat deze het bijgebouw gebruikt of laat gebruiken als slaapgelegenheid voor derden, welk gebruik als zodanig niet door [appellant] is betwist.
    
    4.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van de uitbreiding als slaapgelegenheid voor derden valt onder het overgangsrecht als bedoeld in artikel 40, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften. [appellant] voert hiertoe aan dat dit gebruik niet in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan "Uitbreidingsplan Gemeente     Bergen 1937" (hierna: het Uitbreidingsplan). Het gebruik van het bijgebouw als recreatiewoning valt volgens hem onder artikel 4, onder 2, van de voorschriften van het Uitbreidingsplan, nu de voorschriften summier zijn en in het verleden bouwplannen voor bijgebouwen niet strikt aan die voorschriften zijn getoetst. Voor zover wel sprake is van strijdig gebruik, heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat het Uitbreidingsplan een algemeen gebruiksverbod bevat, zodat geen aanvullende werking toekomt aan artikel 352 van de Bouwverordening Bergen 2004, zoals opgenomen in bijlage 13 daarbij.
    
    4.1.    In het Uitbreidingsplan was het perceel bestemd voor "villa's en landhuizen".
    
    Ingevolge artikel 2 van de voorschriften van dit plan is het verboden, voor zover hier van belang, op de in het Uitbreidingsplan begrepen gronden te bouwen:                                                                                             a.          anders dan met inachtneming van het Uitbreidingsplan en de bepalingen dezer voorschriften.                                  b.    zodanig dat daardoor een bestaand gebouw niet langer zou blijven voldoen aan de bepalingen dezer voorschriften.                          Ingevolge artikel 3, voor zover hier van belang, is het de eigenaar, mede de beheerder en voorts ieder, die krachtens enig zakelijk recht, bezit daaronder begrepen, beschikking heeft over in het Uitbreidingsplan begrepen gronden en de daarop opgerichte gebouwen en terreinafscheidingen, verboden deze te doen verkeren in strijd met een of meer bepalingen dezer voorschriften. Burgemeester en wethouders kunnen van het bepaalde in dit artikel geheel of ten dele, tijdelijk ontheffing verlenen, eventueel onder door hen te stellen voorwaarden.
    
    Ingevolge artikel 4, onder 2, wordt de bestemming voor de op het Uitbreidingsplan aangegeven gronden als volgt nader omschreven: Deze gronden zijn uitsluitend aangewezen voor bebouwing met villa's en landhuizen.
    
    4.2.    Het betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan, zijnde 12 juni 2009, de uitbreiding van de woning reeds als zomerwoning werd gebruikt. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat dit gebruik in strijd is met artikel 4, onder 2, van de voorschriften van het Uitbreidingsplan, nu het perceel krachtens dat plan bestemd was voor bebouwing met villa's en landhuizen. Het in hoger beroep door [appellant] aangevoerde artikel 2 van de voorschriften van het Uitbreidingsplan bevat geen gebruiksverbod, maar bevat bouwvoorschriften. Het in hoger beroep door [appellant] aangevoerde artikel 3 van de voorschriften van het Uitbreidingsplan bevat slechts een algemeen verbod om niet in strijd met het bestemmingsplan te handelen. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat aanvullende werking toekomt aan het gebruiksverbod van artikel 352, eerste lid, van Bouwverordening Bergen 2004, waarin - verkort weergegeven - is bepaald dat het verboden is bouwwerken te gebruiken en te laten gebruiken in strijd met de bestemming uit het bestemmingsplan. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat dit gebruiksverbod verbindende kracht toekomt, nu dit niet opnieuw is vastgesteld en een verschrijving bestaande uit het wegvallen van enkele woorden in de Bouwverordening Bergen 2004 ten opzichte van die bepaling in de bouwverordening uit 1967 dat niet anders maakt. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de recreatieve bewoning van de uitbreiding ook strijdig was met het Uitbreidingsplan, waardoor dit gebruik niet wordt beschermd door het in artikel 40, tweede lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften opgenomen gebruiksovergangsrecht.
    
    5.    De conclusie is dat is gehandeld in strijd met het bestemmingsplan, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisering bestaat. Hij voert hiertoe aan dat hij bij brief van         30 juli 2011 de raad van de gemeente Bergen (hierna: de raad) heeft verzocht tot legalisering over te gaan. Volgens [appellant] is niet tijdig beslist op deze aanvraag, waardoor een omgevingsvergunning van rechtswege zou zijn verleend. Het college kon gelet hierop niet tot handhavend optreden overgaan, aldus [appellant].
    
    6.1.    Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 november 2012 in zaak nr. 201202141/1/A1) is voor het beantwoorden van de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat, het tijdstip van het nemen van het besluit op bezwaar beslissend. De aanvraag is ingediend op 30 juli 2011 en dateert derhalve van na het nemen van het besluit van 29 juni 2011. Ten tijde van het nemen van het besluit van 29 juni 2011 bestond geen aanleiding om te veronderstellen dat de raad zou willen meewerken aan de door [appellant] beoogde wijziging van de bestemming. Voorts bestond destijds geen aanleiding om te veronderstellen dat een omgevingsvergunning zou worden verleend, nu het college te kennen heeft gegeven niet bereid te zijn het strijdig gebruik te legaliseren. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat geen concreet zicht op legalisering bestaat.
    
    7.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Hij voert daartoe aan dat het college het vertrouwen heeft gewekt dat legalisering van bestaande recreatiewoningen in het plangebied, waaronder naar zijn mening ook de uitbreiding van zijn woning valt, in het bestemmingsplan zou plaatsvinden. [appellant] heeft daarom en op aanraden van een ambtenaar van de gemeente Bergen geen rechtsmiddelen aangewend tegen de vaststelling van het bestemmingsplan.
    
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 november 2008 in zaak nr. 200801122/1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    Niet is gebleken dat een concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan door of namens het college dat niet handhavend wordt opgetreden tegen het gebruik van de uitbreiding als zomerwoning.
    
    Het betoog faalt.
    
    8.    [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. Hij voert daartoe aan dat het college in een brief van 7 juli 2011 heeft vermeld in principe bereid te zijn medewerking te verlenen aan een omgevingsvergunning voor het gebruik van een atelierwoning aan de [locatie 2] te Bergen als recreatiewoning, nadat betrokkene reeds voordien per e-mail op de hoogte was gesteld van deze brief.
    
    8.1.    Bij besluit van 31 juli 2012 heeft het college aan [partij] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen en gebruiken van een recreatiewoning op het perceel [locatie 2] in strijd met het bestemmingsplan. In die omgevingsvergunning is vermeld dat de recreatiewoning voldoet aan de criteria zoals opgenomen in de gemeentelijke "planologische visie recreatiewoningen op particuliere erven met een woonbestemming" (hierna: de visie) die de raad op 26 juni 2007 heeft vastgesteld.
    
    Op pagina 5 van de visie is vermeld dat in nieuwe bestemmingsplannen de recreatiewoningen bij vrijstaande woningen in de bebouwde kom, met uitzondering van de reguliere uitbreidingswijken, een positieve bestemmingsregeling zullen krijgen voor de recreatieve verhuur. In de visie wordt geen onderscheid gemaakt tussen recreatiewoningen die aan andere woningen zijn aangebouwd en vrijstaande recreatiewoningen, zoals bij [locatie 2]. Voorts maakt de visie geen onderscheid tussen legaal en illegaal opgerichte gebouwen die als recreatiewoning worden gebruikt.
    
    In het besluit van 29 juni 2011 heeft het college onvoldoende gemotiveerd in welk opzicht onderhavige situatie verschilt van de situatie aan de [locatie 2]. Het enkele feit dat in 1967 een tijdelijke vergunning met een instandhoudingstermijn van vijf jaar is verleend voor een atelierwoning op het perceel [locatie 2], is daartoe onvoldoende. Op 19 januari 1993 is immers aan [partij 2] een reguliere bouwvergunning verleend voor een atelier achter de woning op het perceel. Nu het college ook niet ter zitting voldoende heeft kunnen motiveren in welk opzicht onderhavige situatie verschilt van de situatie aan de [locatie 2], is het besluit van 29 juni 2011 op dit punt niet voorzien van een deugdelijke formulering en in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de
    
    Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    9.    De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 49, zesde lid, van de WRvS op te dragen het gebrek in het besluit van 29 juni 2011 te herstellen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    
    Het college dient daartoe, met inachtneming van hetgeen in 8.1 is overwogen, het besluit alsnog toereikend te motiveren, dan wel een nieuw besluit te nemen. In dat laatste geval dient het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden.
    
    10.     In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Bergen op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van rechtsoverweging 8.1:
    
    - het besluit van 29 juni 2011 alsnog toereikend te motiveren en dat besluit te herstellen dan wel in plaats daarvan een nieuw besluit te nemen. Indien het college een nieuw besluit neemt, dient dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden;
    
    - de uitkomst aan de Afdeling mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Wortmann    w.g. Soede
      lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2012
    
    270-761.