ECLI:NL:CBB:2021:730, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-07-2021, 19/1724
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep ongegrond. Verweerder heeft terecht geen ontheffing verleend met toepassing van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Geen strijd met het evenredigheidsbeginsel. Verder is er geen sprake van een individuele en buitensporige last. Daargelaten of appellant kan worden tegengeworpen dat hij op 2 juli 2015 niet over de benodigde vergunningen beschikte voor de beoogde uitbreiding, acht het College in dit verband in ieder geval van belang dat appellant gelet op het tijdstip van de gedane investeringen (2011 tot en met mei 2015) een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat de investeringen in de verplaatsing en uitbreiding van zijn bedrijf voor hem op dat moment meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zouden brengen. Voor zover appellant stelt dat zij vanwege de voor hem geldende SKAL-normen gehouden was de groei met eigen aanwas te realiseren en dat hij daardoor onevenredig wordt geraakt in vergelijking tot andere melkveehouders, kan het College dit niet volgen. De keuze om met eigen aanwas te groeien is ook een ondernemerskeuze, waarvan de gevolgen in beginsel voor risico en rekening van appellant komen. Toekenning schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1724 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juli 2021 in de zaak tussen
    
      [naam] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. R.S. Wijling),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. T. Meijer),
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 4 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 mei 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
      Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
      
    
    
      1.3
      Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mogen de voor één of meer belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. 
      
    
    
      1.4
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het echt op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellant exploiteert een biologisch melkveebedrijf. Op 1 april 2010 hield appellant volgens de gecombineerde opgave van 2010 86 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellant 94 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee.  
      
    
    
      2.2
      Op 12 februari 2015 heeft appellant een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een nieuwe ligboxenstal. Op 2 april 2015 heeft appellant een verklaring van geen bedenkingen ontvangen die ziet op de aanvraag van de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. 
      
    
    
      2.3
      Appellant heeft meermaals grond aangekocht. Appellant heeft verschillende koopovereenkomsten overgelegd daterend uit de periode 2011 en 2015. Verder heeft appellant in 2014 een mestopslag in de vorm van een lagune gebouwd. Eind 2014/begin 2015 heeft appellant vervolgens ammoniakrechten aangekocht ten behoeve van de  omgevingsvergunning. Op 29 mei 2015 heeft appellant een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal voor een bedrag van € 430.000,-.
      
    
    
      2.4
      Op 15 juli 2015 is aan appellant een groenverklaring als bedoeld in de Regeling Groenprojecten afgegeven. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      
        3.	Verweerder heeft bij het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 4.798 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. 
      
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellant stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast en dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 EP EVRM (1 EP). Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat artikel 1 EP afzonderlijk dient te worden toegepast voor biologische landbouwbedrijven enerzijds en gangbare melkveehouders anderzijds. De groepen vallen in separate beleidscategorieën en moeten daarom afzonderlijk worden beoordeeld. Biologische melkveebedrijven zijn onderworpen aan andere regelgeving dan reguliere melkveehouderijen. Verder verschilt de bedrijfsvoering van biologische melkveehouderijen wezenlijk van reguliere melkveehouderijen. Ten slotte worden biologische melkveehouderijen, anders dan reguliere melkveehouderijen, vanuit de overheid, zowel op Europees als nationaal niveau, juist gestimuleerd. Voor biologische melkveehouderijen was niet te voorzien dat ook zij geconfronteerd zouden worden met productiebeperkende maatregelen.
      
    
    
      4.2
      Verder voert appellant aan dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last. In dat kader voert appellant aan dat hij zich in een precaire financiële situatie bevindt als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel. Ter onderbouwing hiervan wordt verwezen naar het schaderapport van Accon Avm Accountants BV van 1 maart 2019. Wanneer appellant geen extra fosfaatrechten krijgt toegekend, kan hij op korte termijn niet meer aan zijn betalingsverplichtingen voldoen. Appellant is in 2010, ruimschoots voor de peildatum, omgeschakeld van een gangbaar melkveebedrijf naar een biologisch melkveebedrijf. De groei van biologische melkveehouderijen gaat stapsgewijs en is een gefaseerd proces. Met de zijn ondernemersbeslissingen in 2010 heeft appellant de koers van de onderneming onherroepelijk bepaald. Appellant heeft als biologisch melkveehouder fors geïnvesteerd om grondgebonden te kunnen groeien. Daarbij is er fors geïnvesteerd in mestopslag en ammoniakrechten en is er ingezet op groei uit eigen aanwas omdat biologische melkkoeien niet te koop zijn. Ook de bouwwerkzaamheden hebben eraan in de weg gestaan om op de peildatum de beoogde dieraantallen te realiseren. Voor biologische melkveehouders is niet voorzien in een adequate knelgevallenregeling waardoor deze bijzondere omstandigheid ook betrokken dient te worden bij de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last.
      
    
    
      4.3
      
        Appellant voert verder aan dat hij weliswaar niet formeel voldoet aan de vereisten van de knelgevallenregeling, maar dat hij, gezien de bijzondere omstandigheden, in aanmerking moet komen voor een ontheffing als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw omdat het besluit niet evenredig is. Voor biologische melkveehouders is niet voorzien in een adequate knelgevallenregeling. Het standpunt van verweerder dat niet wordt voldaan aan de 5%-drempel gaat voorbij aan de aard en de stand van het bedrijf op het moment dat ingezet werd op biologisch gefaseerde groei. Appellant behoort tot een kleine specifieke groep van boeren waarvoor het niet voorzienbaar was dat  zij zouden worden geconfronteerd met de besluitvorming die nu voorligt. Door ondanks de bekendheid met de grote schade en het grote leed op persoonlijk individueel niveau in het geval van een specifieke en afgebakende groep boeren niet te voorzien in een adequaat noodventiel, valt de Regeling ten aanzien van die specifieke groep onevenredig te noemen. Verweerder houdt daar onterecht geen rekening mee. De financiële gevolgen van het invoeren van het fosfaatrechtenstelsel precies op een moment dat appellant nog met de realisatie van de uitbreiding aan de slag waren, zijn zo ernstig dat het disproportioneel is om hem géén extra fosfaatrechten toe te kennen. Appellant is vervolgens, als direct gevolg van het fosfaatrechtenstelsel in ernstige financiële problemen gekomen, zoals ook blijkt uit de aangeleverde financiële rapportages. De gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel zijn voor appellant dusdanig ernstig dat dit niet de bedoeling kan zijn.
        Voorts voert appellant aan dat er op de peildatum meer dieren op het bedrijf van appellant aanwezig waren dan in de fosfaatrechtenbeschikking tot uitgangspunt zijn genomen. Ten onrechte heeft verweerder deze dieren niet betrokken in de vaststelling van de fosfaatrechten. De enkele stelling van verweerder dat I&R-gegevens zijn aangeleverd doet niet af aan het bewijs dat daadwerkelijk meer dieren zijn gehouden op het bedrijf van appellant. 
      
      
      
      
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Volgens verweerder is er geen sprake van een uitzonderingspositie voor biologische landbouwbedrijven. Het stelsel van fosfaatrechten geldt voor de hele melkveesector. Anders dan appellant aanvoert, is verweerder van mening dat het behoud van de derogatie het belang van de melkveesector als geheel dient, inclusief de biologische melkveehouderijen.
      
    
    
      5.2
      Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. In de eerste plaats heeft appellant niet aangetoond da hij op de peildatum van 2 juli 2015 over de noodzakelijke vergunningen beschikte. Appellant wilde het bedrijf laten groeien naar 192 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee. Verweerder is van mening dat appellant de noodzaak om uit te breiden niet heeft uiteengezet en ook niet heeft onderbouwd. Appellant heeft een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding terwijl appellant juist ten tijde van die uitbreidingsbeslissingen een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat dreigende overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ten aanzien van het ingebrachte schaderapport van Accon Avm Adviseurs & Accountants merkt verweerder op dat het schaderapport rekent met een hoger dieraantal dan op 2 juli 2015 legaal gehouden kon worden. Gelet hierop biedt het rapport onvoldoende inzicht in de mate waarin appellant wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel. Tot slot voert verweerder aan dat de genoemde verwerving van landbouwgrond geen onderdeel van de last kan vormen. Immers de verworven landbouwgrond heeft waarde behouden en kan indien nodig te gelde worden gemaakt. 
      
    
    
      5.3
      Ten aanzien van de stelling van appellant dat hem ten onrechte geen ontheffing ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw, is verleend vanwege strijd met het evenredigheidsbeginsel, stelt verweerder zich op het standpunt dat deze grond niet kan slagen omdat het algemeen belang van behoud van derogatie voor het individuele belang van appellant gaat. 
      
    
    
      5.4
      Verweerder voert aan dat appellant niet heeft aangetoond dat in het bestreden besluit is uitgegaan van onjuiste dieraantallen. Naar aanleiding van een onderzoek van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit zijn op 11 maart 2019 elf dieren op het bedrijf van appellant geregistreerd waarvan appellant niet kan aantonen wie het moederdier is.
      
    
    
      5.5
      Verweerder ter zitting opgemerkt dat hij zich ten aanzien van de grond over overschrijding van de redelijke termijn refereert aan het oordeel van het College.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Allereerst stelt het College vast dat appellant ter zitting naar voren heeft gebracht zijn beroepsgrond dat op de peildatum van 2 juli 2015 er meer dieren op het bedrijf van appellant aanwezig waren dan in de fosfaatrechtenbeschikking tot uitgangspunt zijn genomen, intrekt en derhalve daarover geen uitspraak behoeft. 
      
    
    
      6.2
      Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. In deze uitspraken heeft het College ook overwogen dat het behoud van de derogatie het belang van de melkveesector als geheel dient en dat biologische grondgebonden melkveehouders tegemoetgekomen worden doordat zij zijn vrijgesteld van de generieke korting. Meer in het bijzonder heeft het College in zijn uitspaak van 10 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:394) overwogen dat biologische melkveehouders ook onder het fosfaatrechtenstelsel vallen en aan hen zodoende niet de door appellant bepleite uitzonderingspositie toekomt.
      
    
    
      6.3
      Vervolgens heeft appellant aangevoerd dat verweerder een ontheffing had moeten verlenen met toepassing van artikel 38, tweede lid, van de Msw omdat het besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Naar het oordeel van het College heeft verweerder bij afweging van de bij de besluitvorming betrokken belangen in redelijkheid tot afwijzing van het verzoek om ontheffing kunnen komen. Anders dan in de zaak die tot de uitspraak van 9 maart 2021 heeft geleid (ECLI:NL:CBB: 2021:245), is hier sprake van een bedrijfsuitbreiding. In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanknopingspunt om te oordelen dat de gevolgen van het bestreden besluit voor appellant – het niet kunnen afronden van de uitbreiding – zwaarder moeten wegen dan het met het bestreden besluit te dienen doel, te weten in lijn met het fosfaatrechtenstelsel uitbreidingen van melkveebedrijven na de peildatum tegen te gaan en zo derogatie voor Nederland te behouden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      6.4
      Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
      
      
        6.4.1
        Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
        
      
      
        6.4.2
        Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 
        
      
      
        6.4.3
        Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
        
      
      
        6.4.4
        Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van Accon Avm Adviseurs & Accountants van 1 maart 2019) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
        
      
      
        6.4.5
        In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 192 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de stalcapaciteit) en de vastgestelde 4.798 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (94 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee). Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
        
      
      
        6.4.6
        Daargelaten of appellant kan worden tegengeworpen dat hij op 2 juli 2015 niet over de benodigde vergunningen beschikte voor de beoogde uitbreiding, acht het College in dit verband in ieder geval van belang dat appellant gelet op het tijdstip van de gedane investeringen (2011 tot en met mei 2015) een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat de investeringen in de verplaatsing en uitbreiding van zijn bedrijf voor hem op dat moment meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zouden brengen. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Gezien de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, is het College van oordeel dat de financiële gevolgen van het niet geheel af kunnen ronden van de uitbreidingsplannen en de investeringen die daarmee samenhingen (in grond, ammoniakrechten en de bouw van een nieuwe ligboxenstal) voor rekening van appellant moeten blijven. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Daarbij geldt dat de beslissing van appellant om in 2010 om te schakelen naar een biologische bedrijfsvoering moet worden gezien als een ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn. Appellant draagt hiervan in beginsel zelf de nadelige gevolgen. Voor zover appellant stelt dat zij vanwege de voor hem geldende SKAL-normen gehouden was de groei met eigen aanwas te realiseren en dat hij daardoor onevenredig wordt geraakt in vergelijking tot andere melkveehouders, kan het College dit niet volgen. De keuze om met eigen aanwas te groeien is ook een ondernemerskeuze, waarvan de gevolgen in beginsel voor risico en rekening van appellant komen. Evenmin maakt deze keuze dat appellant zich onderscheidt van andere, niet-biologische melkveehouders, omdat uitbreiding in de regel door middel van eigen aanwas pleegt te worden gedaan. Deze omstandigheid had appellant, anders dan hij betoogt, juist tot extra voorzichtigheid moeten nopen en ten tijde van zijn investeringen moeten realiseren dat hij de door hem gedane investeringen mogelijk niet kon terugverdienen. De stelling van appellant dat zijn beslissing in 2010 om naar biologische melkveehouderij om te schakelen de beoogde groei naar 192 melk-en kalfkoeien bedrijfseconomisch noodzakelijk maakt is onvoldoende aannemelijk gemaakt.
        
      
      
        6.4.7
        De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
        
      
      
        6.5.1
        Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekendgemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 12 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 1 jaar en 6 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellant heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten ruim 1 jaar en 9 maanden – in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten 1 jaar en 9 maanden – heeft geduurd.
        
      
      
        6.5.2
        In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252). Van de overschrijding is na afronden een periode van 1 jaar en 3 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 3 maanden – voor rekening van de Staat komt en het resterende deel – 15 maanden – voor rekening van verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.250,- (15/18 x € 1.500,-) aan appellant en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 250,- (3/18 x € 1.500,-) aan appellante.
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        
      
    
    
      7.1
      Het beroep is ongegrond.
      
    
    
      7.2
      Het College ziet aanleiding om verweerder en de Staat – nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen – te veroordelen in de kosten die appellant in verband met zijn verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 374,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        veroordeelt de Staat tot betaling aan appellant van een schadevergoeding van € 250,-;
      
      
        veroordeelt de verweerder tot betaling aan appellant van een schadevergoeding van € 1.250,-;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 187,-;
      
      
        veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 187,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2021.
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter en griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.