ECLI:NL:RVS:2021:1910, Raad van State, 25-08-2021, 202004069/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een aanvraag van [appellant] om hem een vergunning te verlenen voor het aanbieden van alternatief personenvervoer, afgewezen. Bij besluit van 18 maart 2016 heeft het college aan [appellant] een vergunning verleend voor het aanbieden van alternatief personenvervoer met één fietstaxi. Deze vergunning was geldig tot 1 april 2019 en was gebaseerd op artikel 2.51 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008. Het eerste lid van dit artikel luidde op 18 maart 2016: "Het is verboden zonder vergunning van het college als ondernemer op of aan de weg met een voertuig tegen betaling personenvervoer aan te bieden." Bij besluit van 4 maart 2019 heeft het college de vergunning verlengd tot 1 april 2020. Per 1 april 2020 is artikel 2.51 van de APV gewijzigd. Vanaf die datum luidt het eerste lid van dat artikel: "Het is verboden op of aan de weg met een voertuig tegen betaling personenvervoer aan te bieden."

202004069/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 juli 2020 in zaak nr. AMS 20/3403 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 maart 2019 heeft het college een aanvraag van [appellant] om hem een vergunning te verlenen voor het aanbieden van alternatief personenvervoer, afgewezen.
    Bij besluit van 12 augustus 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 april 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:2321, heeft de rechtbank het daartegen door [appellant] ingestelde beroep, voor zover dat zich richtte op de periode 1 april 2020 tot 1 april 2022, gegrond verklaard, het besluit van 12 augustus 2019 in zoverre vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het gemaakte bezwaar. Voor het overige heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij besluit van 3 juni 2020 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 8 maart 2019 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 februari 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.N. van der Ham, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, en mr. B.S. Jaasma en mr. A.S. Buis zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluit van 18 maart 2016 heeft het college aan [appellant] een vergunning verleend voor het aanbieden van alternatief personenvervoer met één fietstaxi. Deze vergunning was geldig tot 1 april 2019 en was gebaseerd op artikel 2.51 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: de APV). Het eerste lid van dit artikel luidde op 18 maart 2016: "Het is verboden zonder vergunning van het college als ondernemer op of aan de weg met een voertuig tegen betaling personenvervoer aan te bieden." Bij besluit van 4 maart 2019 heeft het college de aan [appellant] verleende vergunning verlengd tot 1 april 2020.
    2.       In het besluit van 8 maart 2019 heeft het college geweigerd een vergunning te verlenen die langer geldig is. Per 1 april 2020 is artikel 2.51 van de APV gewijzigd. Vanaf die datum luidt het eerste lid van dat artikel: "Het is verboden op of aan de weg met een voertuig tegen betaling personenvervoer aan te bieden." In het besluit van 3 juni 2020 heeft het college de afwijzing van 8 maart 2019 in stand gelaten. Hieraan heeft het ten grondslag gelegd dat artikel 2.51 van de APV per 1 april 2020 aan het college niet langer de bevoegdheid biedt om de door [appellant] aangevraagde vergunning te verlenen.
    Oordeel rechtbank
    3.       De rechtbank heeft het gewijzigde artikel 2.51 van de APV, waarmee het vergunningenstelsel voor alternatief personenvervoer zoals fietstaxi's is afgeschaft, exceptief getoetst. Zij heeft overwogen dat dit artikel niet onzorgvuldig is voorbereid en niet gebrekkig is gemotiveerd. Verder heeft zij overwogen dat dit artikel niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Aan het algemeen belang bij leefbaarheid en een evenwichtige verdeling van de openbare ruimte, mocht zwaarder gewicht worden toegekend dan aan het belang van fietstaxiondernemers. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat het gewijzigde artikel 2.51 van de APV niet in strijd is met de Richtlijn 2016/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). Hieraan heeft zij, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:602, ten grondslag gelegd dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op het alternatief personenvervoer dat aan de orde is.
    Hoger beroep
    4.       Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452 voert [appellant] aan dat de door de rechtbank verrichte toetsing indringender had moeten zijn. Het afschaffen van het vergunningenstelsel heeft namelijk ingrijpende gevolgen voor hem. Hij wordt beperkt in zijn fundamentele recht om met zijn fietstaxi in zijn levensonderhoud te voorzien. Verder voert hij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de afschaffing van het vergunningenstelsel onzorgvuldig is voorbereid, omdat geen onderzoek is gedaan naar de effecten ervan. [appellant] voert verder aan dat uit de stukken die ten grondslag zijn gelegd aan de afschaffing van het vergunningenstelsel, niet blijkt dat fietstaxi's zorgen voor overlast of bijdragen aan drukte op straat. Daarom is ontoereikend gemotiveerd dat deze afschaffing bijdraagt aan de daarmee beoogde doelen dat overlast wordt verminderd en de ruimte op straat wordt vergroot. Om deze reden is ook de belangenafweging die ten grondslag ligt aan de afschaffing van het vergunningenstelsel in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
    Toetsingskader
    4.1.    Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452. Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van de Awb) niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen.
    Toetsingsintensiteit
    4.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 12 februari 2020, is de intensiteit van de door de rechter te verrichten beoordeling afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. De beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
    4.3.    Het afschaffen van het vergunningenstelsel is onderdeel van een pakket aan maatregelen in het kader van de bestuurlijk-politieke keuze die in de gemeente Amsterdam is gemaakt om een nieuw evenwicht te vinden tussen toeristen en bewoners. Dit pakket is uitgewerkt in het programma 'Stad in Balans 2018-2022'. De raad kan op dit gebied politiek-bestuurlijke afwegingen maken. Die afwegingen moet de rechter terughoudend toetsen. Dat fietstaxiondernemers door de afschaffing van het vergunningenstelsel worden beperkt in hun mogelijkheden om in hun levensonderhoud te voorzien, heeft de rechtbank bij haar beoordeling betrokken. Zij heeft gemotiveerd overwogen dat fietstaxiondernemers groot belang hebben bij de continuering van hun onderneming maar dat in de besluitvorming voldoende rekening is gehouden met dat belang. De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn betoog dat de rechtbank het gewijzigde artikel 2.51 van de APV onvoldoende indringend heeft getoetst. Of de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat aan het algemeen belang bij leefbaarheid en een evenwichtige verdeling van de openbare ruimte, zwaarder gewicht mocht worden toegekend dan aan het belang van fietstaxiondernemers, wordt hierna in overweging 4.5. besproken.
    Zorgvuldige voorbereiding
    4.4.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat de afschaffing van het vergunningenstelsel onzorgvuldig is voorbereid. Het programma ´Stad in Balans 2018-2022´ is gebaseerd op meerdere openbaar beschikbare rapportages waaruit blijkt dat de leefbaarheid van de stad onder druk staat door het toenemende toerisme en de voorzieningen die gericht zijn op toeristen. Met de invoering van het alternatief personenvervoer in 2006 werd beoogd een alternatief te creëren voor de gewone taxi. Voorafgaand aan de afschaffing van het vergunningenstelsel heeft de gemeente door onderzoeksbureau Ecorys laten onderzoeken in hoeverre dit doel in de praktijk werd behaald. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport Het Amsterdamse Beleid rond Alternatief Personenvervoer, tweede evaluatie, van 14 januari 2015. Voorafgaand aan de afschaffing van het vergunningenstelsel heeft de gemeente ook een mobiliteitspanel, bestaande uit 1500 leden, geraadpleegd. Aan de leden van dit panel is onder meer gevraagd of zij wel eens gebruik maken van alternatieve taxi's zoals fietstaxi's. Verder heeft de gemeente het beleidsvoornemen om het vergunningenstelsel af te schaffen, vrijgegeven voor inspraak op 1 april 2019 en ter consultatie toegestuurd aan de stadsdelen. In de Nota van Beantwoording van 28 oktober 2019 heeft het college de inspraakreacties die tegen het beleidsvoornemen zijn binnengekomen, beantwoord.
    Motivering en evenredigheid
    4.5.    In de toelichting op 'Wijzigingsverordening APV beëindiging vergunningenstelsel alternatief personenvervoer', waarmee het nieuwe artikel 2.51 van de APV is ingevoerd, staat dat dit artikel tot doel heeft de druk op de openbare ruimte te verminderen en overlast die gepaard gaat met het aanbieden van dit vervoer, te verminderen. Anders dan [appellant] betoogt, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het verbod om op of aan de weg tegen betaling personenvervoer aan te bieden, bijdraagt aan deze doelstellingen. In het hiervoor vermelde rapport van Ecorys staat dat het aanbod van alternatief personenvervoer waaronder fietstaxi’s, zich met name richt op impulsgebruikers en citytours, zonder voor andere gebruikers op de korte afstand werkelijk een alternatief voor de autotaxi te zijn. Uit de raadpleging van het mobiliteitspanel is naar voren gekomen dat slechts 1% van de deelnemende leden wel eens gebruik maakt van alternatieve taxi's zoals tuk tuks, fietstaxi's of klein elektrisch vervoer. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hieruit blijkt dat het aanbieden van alternatief personenvervoer voor het overgrote gedeelte een toeristische voorziening betreft. Het heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het verbieden van het door fietstaxi's op of aan de weg aanbieden van vervoersdiensten ruimte vrij maakt op straat, onder meer omdat daarmee het in afwachting van potentiële klanten parkeren van fietstaxi’s op door toeristen veel bezochte locaties wordt tegengegaan. Bewoners worden hierdoor ook minder geconfronteerd met diensten die primair zijn gericht op toeristen, waardoor de overlast die zij ervaren wordt verminderd. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Bij de wijziging van artikel 2.51 van de APV heeft de raad het algemeen belang van leefbaarheid en een evenwichtige verdeling van de openbare ruimte in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van ondernemers om hun diensten op of aan de weg te kunnen aanbieden. Hierbij weegt de Afdeling mee dat het verbod om deze diensten op of aan de weg aan te bieden, niet wegneemt dat deze ondernemers nog steeds hun fietstaxi kunnen exploiteren. Zij mogen namelijk nog steeds personen vervoeren die vooraf een afspraak hebben gemaakt. Dat [appellant] met deze werkwijze tot op heden aanmerkelijk minder inkomsten heeft kunnen verwerven, is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. Het is aan [appellant] als ondernemer om ervoor te zorgen dat hij met de nieuwe werkwijze meer inkomsten verwerft, bijvoorbeeld door reclame te maken voor zijn diensten of samen te werken met andere ondernemers die diensten aanbieden aan toeristen. Dat fietstaxiondernemers investeringen hebben gedaan, neemt verder niet weg dat zij al vóór de afschaffing van het vergunningenstelsel wisten dat zij er niet op konden rekenen dat hun vergunning, die voorheen steeds voor een periode van drie jaren werd verleend, zou worden verlengd. Zij moesten er daarom rekening mee houden dat zij hun investeringen binnen drie jaren moesten terugverdienen. Fietstaxiondernemers zijn bovendien sinds 2018 erover geïnformeerd dat het principebesluit tot afschaffing van het vergunningenstelsel zou worden genomen. Nadat het beleidsvoornemen om het vergunningenstelsel af te schaffen al vaststond, hebben zij hun fietstaxi nog een jaar mogen exploiteren, tot 1 april 2020. Het college heeft bovendien aangeboden fietstaxiondernemers te helpen bij het vinden van een nieuwe baan. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het betoog faalt.
    De Dienstenrichtlijn
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat alternatief personenvervoer niet valt onder de Dienstenrichtlijn. Dit volgt volgens [appellant] niet uit de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018. Deze uitspraak gaat namelijk over de situatie vóór 1 april 2020. Toen was het alternatief personenvervoer nadrukkelijk geregeld in het Uitvoeringsbeleid Alternatief personenvervoer 2016. In dit uitvoeringsbeleid lag de nadruk op het personenvervoer en minder op het verschaffen van een aangenaam kader voor vervoer of rondleidingen.
    5.1.    In de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van 21 februari 2018 heeft de Afdeling overwogen dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op het aanbieden van alternatief personenvervoer met een fietstaxi. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat fietstaxi’s in de praktijk weliswaar voornamelijk worden gebruikt door toeristen, maar dat dit niet wegneemt dat het ten aanzien van de dienstverrichting zelf in hoofdzaak gaat om het aanbieden van vervoer van een locatie A naar een locatie B. Dit geldt ook voor de fietstaxi van [appellant]. Het betreft derhalve primair een vervoersdienst in de zin van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, van de Dienstenrichtlijn en niet, zoals bij rondvaartboten, het verschaffen van een aangenaam kader voor het uitvoeren van dat vervoer. De Afdeling heeft voor dit oordeel bevestiging gevonden in het feit dat ook in het destijds geldende beleid ten aanzien van alternatief personenvervoer, er van werd uitgegaan dat sprake was van een vervoersdienst, aangezien dat beleid was gericht op de regulering van een bepaalde vorm van vervoer en niet op de regulering van een dienst die slechts gericht is op toerisme. Dat dit beleid nu niet meer geldt, is geen reden om nu anders te oordelen over de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn. Dit brengt namelijk geen verandering in het feit dat het bij het aanbieden van alternatief personenvervoer met een fietstaxi nog steeds in hoofdzaak gaat om het aanbieden van een vervoerdienst. Het betoog faalt.
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.R. Fernandez, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2021
    753.