ECLI:NL:RVS:2021:1595, Raad van State, 21-07-2021, 202002871/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Emmen [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de bijbehorende bouwwerken op het perceel [locatie 1] in Nieuw-Weerdinge terug te brengen tot maximaal 150 m2. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 1] in Nieuw-Weerdinge. Op het perceel staan bijbehorende bouwwerken met een oppervlakte van in totaal ongeveer 365 m2. Voor deze bijbehorende bouwwerken is geen omgevingsvergunning verleend. Bij besluit van 21 juni 2016 heeft het college onder oplegging van een dwangsom [appellant] gelast de bijbehorende bouwwerken terug te brengen tot maximaal 150 m2, de oppervlakte die volgens het college ten hoogste is toegestaan zonder een omgevingsvergunning. Bij uitspraak van 20 december 2017 heeft de Afdeling het hoger beroep van [appellant] tegen de last onder dwangsom en het beroep van [appellant] tegen het besluit van 27 maart 2017 tot invordering van de verbeurde dwangsom, ongegrond verklaard.

202002871/1/R3.
    Datum uitspraak: 21 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Nieuw-Weerdinge, gemeente Emmen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 20 april 2020 in zaak nr. 19/3061 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Emmen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 maart 2019 (hierna: het primaire besluit) heeft het college [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de bijbehorende bouwwerken op het perceel [locatie 1] in Nieuw-Weerdinge terug te brengen tot maximaal 150 m2.
    Bij besluit van 30 juli 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2021, waar het college, vertegenwoordigd door A. Haan en A. Duursma, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 1] in Nieuw-Weerdinge. Op het perceel staan bijbehorende bouwwerken met een oppervlakte van in totaal ongeveer 365 m2. Voor deze bijbehorende bouwwerken is geen omgevingsvergunning verleend.
    Bij besluit van 21 juni 2016 heeft het college onder oplegging van een dwangsom [appellant] gelast de bijbehorende bouwwerken terug te brengen tot maximaal 150 m2, de oppervlakte die volgens het college ten hoogste is toegestaan zonder een omgevingsvergunning. Bij uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3537, heeft de Afdeling het hoger beroep van [appellant] tegen de last onder dwangsom en het beroep van [appellant] tegen het besluit van 27 maart 2017 tot invordering van de verbeurde dwangsom, ongegrond verklaard.
    Op 18 maart 2019 is door een toezichthouder geconstateerd dat nog niet aan het besluit van 21 juni 2016 is voldaan. Met het primaire besluit is daarom dit keer onder aanzegging van bestuursdwang opnieuw gelast de bijbehorende bouwwerken terug te brengen tot maximaal 150 m2.
    2.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
    Derde-belanghebbende
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte [partij] als partij tot het geding heeft toegelaten, aangezien [partij] volgens hem geen belanghebbende is. Daarvoor acht [appellant] van belang dat onduidelijk is of [partij] een verzoek om handhaving heeft ingediend, [partij] zijn belangen pas in hoger beroep kenbaar heeft gemaakt en andere omwonenden ook niet als partij bij het geding zijn betrokken. Volgens [appellant] is het gelet hierop in strijd met privacyregels dat [partij] de stukken die betrekking hebben op de zaak heeft ontvangen.
    3.1.    Ingevolge artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan de bestuursrechter tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.
    3.2.    Naar het oordeel van de Afdeling is [partij] belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Daartoe overweegt de Afdeling dat [partij] woont aan de [locatie 2] in Nieuw-Weerdinge en dit perceel grenst aan het perceel van [appellant]. Daarbij heeft [partij] bij brief van 20 november 2020 een schriftelijke uiteenzetting gegeven, waarin staat dat hij als gevolg van de bebouwing op het perceel van [appellant] in zijn woongenot wordt aangetast. Het belang van [partij] is daarmee rechtstreeks bij het besluit betrokken. De omstandigheden die [appellant] in dit verband naar voren heeft gebracht - wat daar verder ook van zij - doen er niet aan af dat [partij] gelet op het voorgaande belanghebbende is en daarom door de rechtbank terecht als partij tot het geding is toegelaten.
    Uit artikel 8:39, eerste lid, van de Awb volgt dat aan een partij alle op de zaak betrekking hebbende stukken worden verzonden, voor zover de bestuursrechter niet op grond van de artikelen 8:29 of 8:32 anders heeft beslist. Voor zover [appellant] meent dat het verzenden van de stukken aan [partij] leidt tot een schending van privacyregels, moet dat worden beoordeeld aan de hand van artikel 8:32, tweede lid, van de Awb. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat van omstandigheden als bedoeld in die bepaling niet is gebleken. [partij] heeft daarom terecht een afschrift van de stukken ontvangen.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er sprake is van willekeur indien het college overgaat tot handhaving zonder een verzoek daartoe. Er zijn in Nieuw-Weerdinge namelijk ook andere percelen waarop meer dan 150 m2 aan bijgebouwen staat waartegen niet handhavend wordt opgetreden. Gelet hierop heeft de rechtbank volgens hem ten onrechte niet onderzocht of er een verzoek om handhaving aan het primaire besluit ten grondslag ligt. Daarnaast is handhavend optreden volgens [appellant] onevenredig. In dat verband stelt [appellant] dat hij financiële schade lijdt in de vorm van onder meer waardedaling van de woning en omzetdaling van zijn bedrijf, terwijl deze schade niet wordt gecompenseerd.
    4.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    4.2.    De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn standpunt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van willekeur of strijd met het gelijkheidsbeginsel. [appellant] heeft niet geconcretiseerd of onderbouwd dat sprake is van een situatie die zodanig overeenkomt met zijn situatie, dat het college daarin aanleiding moest zien om af te zien van handhavend optreden. Alleen al hierom is niet van belang of de melding van [partij] over de bijbehorende bouwwerken op het perceel van [appellant] kan worden aangemerkt als een verzoek om handhaving. Ook biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8259).
    De conclusie is dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat het college vanwege bijzondere omstandigheden had moeten afzien van handhavend optreden.
    Het betoog slaagt niet.
    Inhoud last
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de last voldoende duidelijk is. Volgens [appellant] is namelijk onduidelijk op welke bouwwerken de last betrekking heeft, en in het verlengde daarvan welke schuren het college wil gaan verwijderen en waarop het college de keuze voor een bepaalde schuur zal baseren. Dit is volgens hem in strijd met de rechtszekerheid. In dat verband wijst hij op de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1570, onder 7.2.
    5.1.    Op p. 2 van het primaire besluit staat dat op het perceel de volgende bijbehorende bouwwerken aanwezig zijn:
    "- een bouwwerk met een oppervlakte van ongeveer 31 m2 en een hoogte van 2 tot 3.2 meter (A);
    - een bouwwerk c.q. cluster van bouwwerken met een gezamenlijk oppervlak van ongeveer 99.6 m2 en een hoogte van 2 tot 2.27 meter (B);
    - een bouwwerk c.q. cluster van bouwwerken met een gezamenlijk oppervlak van ongeveer 234.3 m2 en een hoogte van 1.10 tot 2.84 meter (C)."
    Bij het besluit is een situatieschets gevoegd waarop deze bouwwerken dan wel clusters van bouwwerken zijn weergegeven.
    Op p. 3 staat dat [appellant] de oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken moet terugbrengen tot een oppervlakte van maximaal 150 m2, waarbij hij zelf moet bepalen welke bijbehorende bouwwerken als vergunningvrij worden aangemerkt. Als [appellant] niet aan de last voldoet, zal de oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken door of namens het college worden teruggebracht tot 150 m2.
    5.2.    Zoals ook door de rechtbank is geoordeeld volgt uit de opgelegde last, zoals hiervoor weergegeven, naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk wat er van [appellant] wordt verwacht; namelijk dat hij de bijbehorende bouwwerken op het perceel terugbrengt tot een oppervlakte van maximaal 150 m2. De uitspraak van 15 mei 2019 waarnaar [appellant] verwijst doet hieraan niet af, omdat in die zaak de last alleen betrekking had op de illegale bebouwing terwijl onvoldoende duidelijk was welke bebouwing op het perceel precies illegaal en welke legaal was. Deze situatie doet zich hier niet voor. Bij het primaire besluit is immers duidelijk gemaakt om welke bebouwing het gaat waarbij [appellant] zelf mag kiezen welke bebouwing hij wenst te behouden, zolang de totale oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken maar wordt teruggebracht tot maximaal 150 m2. Gelet hierop is het ook niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel dat het college niet nader heeft geconcretiseerd welke bebouwing het zal verwijderen wanneer [appellant] niet zelf aan de last voldoet.
    Het college heeft ter zitting nog toegelicht dat in eerste instantie in overleg met [appellant] een plan van aanpak zal worden opgesteld over het verwijderen van de bijbehorende bouwwerken. Als [appellant] hieraan geen medewerking wil verlenen, zal het college echter zelf beslissen welke bebouwing wordt verwijderd. De Afdeling overweegt hierover dat het college ook zonder instemming van [appellant] bevoegd is om de bijbehorende bouwwerken te verwijderen indien [appellant] hiertoe niet zelf overgaat, dan wel daar anderszins niet aan meewerkt.
    Het betoog slaagt niet.
    Wet natuurbescherming
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte een last onder bestuursdwang heeft opgelegd zonder eerst een quickscan uit te voeren. Volgens [appellant] zijn er namelijk aanwijzingen dat er beschermde dieren in de te slopen bouwwerken zitten, zoals de matter en de vleermuis en in de winterperiode ook vlinders. Het is volgens hem nog maar de vraag of hiervoor een ontheffing kan worden verleend. Gelet hierop is de last volgens hem onzorgvuldig tot stand gekomen.
    6.1.    Het college stelt dat de uitvoering van bestuursdwang een feitelijke actie betreft. Wanneer blijkt dat er beschermde soorten in de schuren aanwezig zijn, wordt hier volgens het college bij de voorbereiding en uitvoering van de bestuursdwang rekening mee gehouden.
    6.2.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] zo, dat hij meent dat de last onder bestuursdwang is opgelegd in strijd met de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) omdat geen onderzoek is verricht naar de eventuele aanwezigheid van beschermde soorten.
    6.3.    De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college ten onrechte de last heeft opgelegd zonder eerst onderzoek te verrichten naar de eventuele aanwezigheid van beschermde soorten als bedoeld in de Wnb. Voor zover [appellant] meent dat er vanwege de aanwezigheid van beschermde soorten in deze bebouwing niet aan de last kan worden voldaan zonder één van de verbodsbepalingen uit de Wnb te overtreden, lag het op zijn weg om dit nader te concretiseren. De enkele stelling dat er volgens hem aanwijzingen zijn voor de aanwezigheid van bepaalde soorten is daarvoor niet voldoende.
    Het betoog slaagt niet.
    Beginsel van fair play en EVRM
    7.       [appellant] betoogt dat het college heeft gehandeld in strijd met het beginsel van fair play en er geen sprake is van een eerlijk proces als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). De rechtbank heeft de last onder bestuursdwang volgens hem namelijk niet in volle omvang getoetst, maar in plaats daarvan verwezen naar de eerdere uitspraak van de Afdeling over de last onder dwangsom. Daarnaast heeft hij bij de rechtbank Noord-Nederland meerdere keren dezelfde rechter gehad. Tot slot stelt [appellant] dat hij herhaaldelijk bij de rechtbank om een proces-verbaal van de zitting heeft verzocht, maar deze niet heeft ontvangen.
    7.1.    Zoals ook door de rechtbank is overwogen, is een last onder bestuursdwang een herstelsanctie en is er daarom geen sprake van een criminal charge. Artikel 6 van het EVRM is hierop in zoverre niet van toepassing.
    Voor zover [appellant] meent dat de rechtbank bij de behandeling van de last onder bestuursdwang ten onrechte heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3537, over de last onder dwangsom, overweegt de Afdeling dat artikel 6, eerste lid, van het EVRM met zich brengt dat de rechter verplicht is zijn beslissing te motiveren. Deze bepaling vereist echter geen gedetailleerde behandeling van elk argument dat wordt aangevoerd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 augustus 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB1317, onder 2.3.1). Het is de Afdeling ook anderszins niet gebleken dat sprake is van een schending van het recht op een eerlijke en openbare behandeling van de zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld, zoals neergelegd in artikel 6, eerste lid, EVRM of van het beginsel van fair play. De enkele omstandigheid dat meerdere zaken van [appellant] door dezelfde rechter zijn behandeld, is onvoldoende voor dat oordeel.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    7.2.    Over het proces-verbaal stelt Afdeling aan de hand van de door [appellant] ingediende stukken vast dat hij dit inmiddels van de rechtbank heeft ontvangen. In zoverre mist het betoog feitelijke grondslag.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Gelet hierop komt de Afdeling niet toe aan het verzoek van [appellant] om vergoeding van de door hem gestelde schade.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    w.g. Buskermolen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2021
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:2
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    (…)
    Artikel 8:26
    1. De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.
    (…)
    Artikel 8:29
    1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
    (…)
    Artikel 8:32
    1. De bestuursrechter kan, indien de vrees bestaat dat kennisneming van stukken door een partij haar lichamelijke of geestelijke gezondheid zou schaden, bepalen dat deze kennisneming is voorbehouden aan een gemachtigde die advocaat of arts is dan wel daarvoor van de bestuursrechter bijzondere toestemming heeft gekregen.
    2. De bestuursrechter kan, indien kennisneming van stukken door een partij de persoonlijke levenssfeer van een ander onevenredig zou schaden, bepalen dat deze kennisneming is voorbehouden aan een gemachtigde die advocaat of arts is dan wel daarvoor van de bestuursrechter bijzondere toestemming heeft gekregen.
    Artikel 8:39
    1. De griffier zendt de op de zaak betrekking hebbende stukken zo spoedig mogelijk aan partijen, voor zover de bestuursrechter niet op grond van de artikelen 8:29 of 8:32 anders heeft beslist.
    (…).
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 6
    1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. (…).