ECLI:NL:RVS:2021:584, Raad van State, 17-03-2021, 201908586/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 januari 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân vijf verbeurde dwangsommen (in totaal € 23.000,00) ingevorderd vanwege de aanwezigheid van zwerfvuil, de opslag van A-hout in strijd met de omgevingsvergunning en de opslag van materialen in strijd met de plattegrondtekening behorende bij deze vergunning. Hieraan lagen lasten onder dwangsom ten grondslag die zijn opgelegd bij besluiten van 27 juni 2016, 20 april 2017 en 1 juni 2017. [appellante] exploiteert een recyclingbedrijf op het perceel [locatie] in [plaats], waar diverse klassen afvalhout tot grondstof voor de spaanplaatindustrie of energieopwekking worden verwerkt.

201908586/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 oktober 2019 in zaak nr. 19/1470 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 januari 2018 (primair besluit 1) heeft het college vijf verbeurde dwangsommen (in totaal € 23.000,00) ingevorderd vanwege de aanwezigheid van zwerfvuil, de opslag van A-hout in strijd met de omgevingsvergunning en de opslag van materialen in strijd met de plattegrondtekening behorende bij deze vergunning. Hieraan lagen lasten onder dwangsom ten grondslag die zijn opgelegd bij besluiten van 27 juni 2016, 20 april 2017 en 1 juni 2017.
    Bij besluit van 30 januari 2018 (primair besluit 2) heeft het college vijf verbeurde dwangsommen (in totaal € 50.000,00) ingevorderd wegens de aanwezigheid van een te grote hoeveelheid C-hout. Hieraan lag een last onder dwangsom ten grondslag die is opgelegd bij besluit van 19 april 2017.
    Bij besluit van 20 maart 2018 (primair besluit 3) heeft het college vijf verbeurde dwangsommen (in totaal € 50.000,00) ingevorderd vanwege de aanwezigheid van zeefzand. Hieraan lag een last onder dwangsom ten grondslag die is opgelegd bij besluit van 3 juli 2017.
    Bij besluit van 26 maart 2019 heeft het college de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 februari 2021, waaraan het college, vertegenwoordigd door mr. K. van Beek en E. Jacobs, via een videoverbinding heeft deelgenomen. [appellante] heeft een uitnodiging voor de zitting ontvangen en is met bericht van verhindering niet verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] exploiteert een recyclingbedrijf op het perceel [locatie] in [plaats] (hierna: de inrichting), waar diverse klassen afvalhout tot grondstof voor de spaanplaatindustrie of energieopwekking worden verwerkt. Ook het uitsorteren van bouw- en sloopafval tot herbruikbare stromen en het verwerken van puin tot menggranulaat en het inzamelen van diverse afvalstromen behoren tot de bedrijfsactiviteiten. Voor deze bedrijfsactiviteiten is op 18 januari 2012 een omgevingsvergunning milieu onder voorschriften verleend.
    2.       In de besluiten van 27 juni 2016, 20 april 2017, 1 juni 2017, 19 april 2017 en 3 juli 2017 (hierna: lasten onder dwangsom) heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellante] heeft gehandeld in strijd met de voor de inrichting verleende omgevingsvergunning milieu, het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer. Het college heeft [appellante] daarom onder oplegging van dwangsommen gelast de overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. De lasten zijn opgelegd in verband met de aanwezigheid in de inrichting van zwerfvuil, de opslag van A-hout in strijd met de omgevingsvergunning, de opslag van materialen in strijd met de plattegrondtekening behorende bij deze vergunning, de opslag van een te grote hoeveelheid C-hout en de aanwezigheid van zeefzand. Tegen deze besluiten zijn geen rechtsmiddelen aangewend. Deze besluiten zijn in rechte onaantastbaar.
    In primair besluit 1, primair besluit 2 en primair besluit 3 (hierna ook: de invorderingsbesluiten) heeft het college verbeurde dwangsommen van respectievelijk € 23.000,00, € 50.000,00 en € 50.000,00 (een totaal van € 123.000,00) ingevorderd, omdat [appellante] de in de lasten onder dwangsom vermelde overtredingen niet binnen de gestelde begunstigingstermijn heeft beëindigd. In het besluit op bezwaar heeft het college de invorderingsbesluiten in stand gelaten.
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat geen sprake is van een uitzonderlijk geval dat aanleiding geeft tot het relativeren van de formele rechtskracht van de lasten onder dwangsom en gaat daarom voorbij aan de beroepsgronden van [appellante] die zien op deze besluiten. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het gegeven dat het college de nadere zienswijze van [appellante] die zij tijdens de bezwaarprocedure heeft gegeven over de invorderingsbesluiten niet aan de Commissie voor Bezwaar en Beroep heeft voorgelegd, niet de conclusie rechtvaardigt dat het besluit op bezwaar onzorgvuldig tot stand is gekomen.
    Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering van de verbeurde dwangsommen had moeten afzien. De rechtbank overweegt daartoe dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van overmacht, dat geen sprake is van excessief formalisme en dat [appellante] niet heeft onderbouwd dat zij vanwege haar financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat geen sprake is van een cumulatie van herstelsancties die tot matiging van de invordering van de verbeurde dwangsommen moet leiden, omdat [appellante] meerdere overtredingen heeft begaan.
    4.       [appellante] is het hier niet mee eens en heeft hoger beroep ingesteld.
    Procedureel
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het niet voorleggen van de naderhand ingediende zienswijze aan de bezwarencommissie tot gevolg heeft dat slechts ten dele een heroverweging van de invorderingsbesluiten in de bezwaarfase heeft plaatsgevonden. [appellante] verwijst in dit kader naar de Procedureverordening bezwaar, beroep en klachten provincie Fryslân 2004 (hierna: de Procedureverordening).
    5.1.    Artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "Wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, wordt dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord."
    5.2.    [appellante] heeft bezwaar gemaakt tegen de invorderingsbesluiten, welke bezwaren ter advisering zijn voorgelegd aan de Commissie voor Bezwaar en Beroep (hierna: de commissie). De commissie heeft na de hoorzitting op 28 augustus 2018, bij brief van 3 oktober 2018, advies aan het college uitgebracht. In de brief van 6 februari 2019 schrijft het college aan [appellante] voornemens te zijn het advies van de commissie te volgen en het bezwaar van [appellante] ongegrond te verklaren. In deze brief stelt het college in verband met de uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2956) [appellante] in de gelegenheid om met toepassing van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb bijzondere gronden aan te voeren op grond waarvan invordering van de verbeurde dwangsommen onevenredig zou zijn. [appellante] heeft hierop bij brief van 19 februari 2019 gereageerd.
    Naar het oordeel van de Afdeling zijn na het horen van [appellante] door de commissie aan het college geen feiten of omstandigheden bekend geworden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat het college ter zitting heeft bevestigd dat de brief van 6 februari 2019 uit het oogpunt van zorgvuldigheid is verzonden en dat [appellante] door middel van de bezwaarprocedure al in de gelegenheid was gesteld om haar bezwaren tegen de invorderingsbesluiten kenbaar te maken. Dit heeft zij met de tegen de invorderingsbesluiten ingediende bezwaarschriften ook daadwerkelijk gedaan en over deze bezwaren heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Het college is in het besluit op bezwaar ingegaan op deze bezwaren en heeft daarbij ook betrokken dat de lasten onder dwangsom in rechte onaantastbaar zijn.
    Verder is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de Procedureverordening geen bepalingen bevat die het college ertoe verplichten om feiten of omstandigheden die zich na de hoorzitting hebben voorgedaan aan de commissie voor te leggen.
    Wat door [appellante] is aangevoerd geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat in de bezwaarfase slechts ten dele een heroverweging van de invorderingsbesluiten heeft plaatsgevonden.
    Het betoog slaagt niet.
    Inhoudelijk
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van een uitzonderlijk geval dat aanleiding geeft tot het relativeren van de formele rechtskracht van de lasten onder dwangsom.
    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien. [appellante] voert daartoe aan dat sprake is van overmacht, omdat zij niet tijdig aan de last kon voldoen vanwege de moeilijke afzet van zeefzand. Ook voert [appellante] daartoe aan dat sprake is van excessief formalisme en een cumulatie van herstelsancties die tot matiging van de invordering van de verbeurde dwangsommen moet leiden, omdat slechts sprake is van één feitelijke gedraging. Tot slot voert [appellante] aan dat zij niet financieel draagkrachtig is om de verbeurde dwangsommen te kunnen betalen.
    In rechte onaantastbaar zijn van de lasten onder dwangsom
    6.1.    Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is (zie de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466).
    [appellante] stelt zich op het standpunt dat zij ten aanzien van de gestelde aanwezigheid van zeefzand geen overtreding heeft gepleegd. De omstandigheid dat er zeefzand vrijkomt tijdens de vergunde activiteiten brengt echter niet met zich mee dat er (impliciet) ook vergunning is verleend voor het langdurig opslaan van dat zeefzand binnen de inrichting. Bovendien maakt de Afdeling uit de op de zaak betrekking hebbende stukken op dat het college [appellante] er voorafgaand aan de last onder dwangsom op heeft gewezen dat het langdurig opslaan van zeefzand binnen de inrichting geen onderdeel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning. Het is dan ook niet evident dat [appellante] geen overtreding heeft gepleegd door langdurig zeefzand op te slaan.
    Ten aanzien van de overige lasten onder dwangsom heeft [appellante] geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht die rechtvaardigen om hier een uitzonderlijk geval aan te nemen.
    Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat in dit geval geen sprake is van een uitzonderlijk geval dat aanleiding geeft tot het relativeren van het in rechte onaantastbaar zijn van de lasten onder dwangsom. De rechtbank is terecht voorbijgegaan aan de gronden voor zover [appellante] die heeft aangevoerd ten aanzien van de lasten onder dwangsom.
    Overmacht
    6.2.    Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    De rechtbank is naar het oordeel van de Afdeling terecht tot het oordeel gekomen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college geheel of gedeeltelijk van invordering van de verbeurde dwangsommen had moeten afzien wegens overmacht aan de zijde van [appellante]. Daarbij is van belang dat [appellante] haar stelling dat sprake is van overmacht, omdat zij niet tijdig aan de lasten onder dwangsom kon voldoen vanwege de moeilijke afzet van zeefzand, niet met stukken gemotiveerd heeft onderbouwd. Het beroep op overmacht slaagt niet.
    Cumulatie van herstelsancties, excessief formalisme en financiële draagkracht
    6.3.    De Afdeling stelt vast dat anders dan [appellante] betoogt, de lasten onder dwangsom zien op vijf verschillende feitelijke gedragingen, namelijk: 1. de aanwezigheid van zwerfvuil; 2. de opslag van A-hout in strijd met voorschrift 10.1.2 van de omgevingsvergunning milieu; 3. de opslag van materialen in strijd met de plattegrondtekening die behoort bij de omgevingsvergunning milieu; 4. de aanwezigheid van een te grote hoeveelheid C-hout; en 5. de aanwezigheid van zeefzand. Dat de overtredingen allemaal binnen de omschrijving ‘het niet correct opslaan van goederen/stoffen’ vallen, doet hier niet aan af. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat er geen sprake is van een cumulatie van herstelsancties en dat, gelet op de aard en de omvang van de overtredingen en het feit dat [appellante] niet heeft voldaan aan de lasten onder dwangsom, er in dit geval geen sprake is van excessief formalisme bij het college.
    6.4.    Het bestuursorgaan hoeft bij een besluit omtrent invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat evident is dat zij gezien haar financiële draagkracht niet in staat zou zijn de verbeurde dwangsommen te betalen. Aan de door [appellante] overlegde e-mail van 27 december 2019 van haar accountant kan niet de betekenis worden toegekend die [appellante] hieraan wenst toe te kennen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de jaarrekeningen over 2017 en 2018 niet zijn overgelegd, waardoor de financiële situatie van [appellante] en haar draagkracht om de verbeurde dwangsommen te kunnen betalen niet voldoende inzichtelijk is gemaakt. Ter zitting heeft het college overigens gemeld dat de bedragen aan verbeurde dwangsommen inmiddels door [appellante] zijn voldaan.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de omstandigheden die [appellante] heeft aangevoerd niet van dien aard zijn dat het college van invordering van de verbeurde dwangsommen had behoren af te zien.
    6.5.    De betogen slagen niet.
    Conclusie en proceskosten
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2021
    159-964.