ECLI:NL:RBGEL:2021:3878, Rechtbank Gelderland, 21-07-2021, AWB 18/6734 en 18/6732
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2021-07-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Derde-partij heeft een aanvraag woningomzettingsvergunning ingediend.  De Awb kent als reactie op een concrete aanvraag voor een vergunning alleen de mogelijkheid van toe- of afwijzing van deze aanvraag. De mededeling van verweerder dat geen omzettingsvergunning nodig is moet daarom naar het oordeel van de rechtbank als een afwijzing van de aanvraag voor een omzettingsvergunning worden aangemerkt. Deze afwijzing is een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb waartegen omwonenden bezwaar kunnen maken.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ARN 18/6732 en 18/6734
      
        
        uitspraak van de meervoudige kamer van                                        in de zaken tussen
      
    
    
    
      
        
          [eiser], [eiser], , [eiser] te [woonplaats], eisers,
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, verweerder
    (gemachtigde: mr. A.S. Rietveld).
    Als derde-partij neemt aan het geding deel:  [derde-partij], te [woonplaats],
    (gemachtigde: mr. D.H. Nas).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
    
      Op 5 september 2017 heeft derde-partij bij verweerder een aanvraag woningomzettingsvergunning ingediend voor de locatie [locatie] en [locatie] 
    
    
    
      Bij brief van 25 september 2017 heeft verweerder aan derde-partij medegedeeld dat geen woningomzettingsvergunning nodig is. 
      Bij brief van 16 maart 2018 hebben eisers verweerder verzocht handhavend op te treden ter zake overtreding van de Huisvestingswet en handelen zonder de vereiste omzettingsvergunning. 
      Dit verzoek om handhaving is bij besluit van 23 april 2018 (primaire besluit) afgewezen.
    
    
    
      Hiertegen hebben omwonenden bezwaar gemaakt bij brief van 4 juni 2018.
    
    
    
      Bij brief van 4 september 2018 is tegen de brief van 25 september 2017 bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij de besluiten van 7 november 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen de brief van 25 september 2017 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar van eisers tegen de afwijzing van het verzoek om handhaving, ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 8 juni 2021. Eisers [eiser] en [eiser] zijn verschenen.  Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens derde-partij is [derde-partij] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waarover gaat deze uitspraak?
        1.	In de zaak geregistreerd onder nummer 18/6734 heeft verweerder derde-partij medegedeeld dat geen omzettingsvergunning nodig is voor kamerbewoning op de locatie [locatie] en [locatie] De rechtbank moet beoordelen of verweerder het bezwaar van eisers vanwege termijnoverschrijding terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    
      1.1.
      In de zaak geregistreerd onder nummer 18/6732 hebben eisers verweerder verzocht  handhavend op te treden tegen overtreding van de Huisvestingswet en het handelen zonder de vereiste (omzettings)vergunning. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen.De rechtbank moet beoordelen of verweerder op goede gronden heeft geweigerd handhavend op te treden.
      
      
        
          Wettelijk kader  
        
      
      2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
        
          Zaaknummer 18/6734
        
      
      
      
        
          Is de brief van 25 september 2017 over de omzettingsvergunning een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)? 
        
      
      3. Derde-partij heeft op 5 september 2017 een aanvraag woningomzettingsvergunning bij verweerder ingediend. Bij brief van 25 september 2017 heeft verweerder aan derde-partij medegedeeld dat derde-partij voor het verhuren van kamers aan de [locatie] en [locatie] geen woningomzettingsvergunning nodig heeft, omdat een voormalig kantoorpand welke in gebruik is gegeven voor kamergewijze bewoning niet wordt onttrokken aan de woningvoorraad. Er is nooit sprake geweest van een zelfstandige woning. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de brief van 25 september 2017 een besluit is en dat dit besluit rechtens onaantastbaar is geworden. 
      
    
    
      3.1.
      Eisers betwisten dat deze brief van 25 september 2017 als een appellabel besluit moet worden aangemerkt omdat deze brief inhoudelijk louter de informatieve mededeling bevat dat geen omzettingsvergunning noodzakelijk is. Ook verbindt de brief het voorbehoud dat als de ingediende gegevens anders blijken te zijn, toch een omzettingsvergunningsplicht kan gelden. 
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank stelt vast dat derde-partij op 5 september 2017 een aanvraag woningomzettingsvergunning heeft ingediend.  De Awb kent als reactie op een concrete aanvraag voor een vergunning alleen de mogelijkheid van toe- of afwijzing van deze aanvraag. De mededeling van verweerder dat geen omzettingsvergunning nodig is moet daarom naar het oordeel van de rechtbank als een afwijzing van de aanvraag voor een omzettingsvergunning worden aangemerkt. Dat betekent dat deze brief van verweerder van 25 september 2017 als een besluit als bedoeld in de zin van artikel 1:3 van de Awb moet worden aangemerkt. Daartegen kon dan ook bezwaar worden gemaakt. Dit geldt niet alleen voor derde-partij als aanvrager, maar in dit bijzondere geval ook voor eisers omdat ook hun belang rechtstreeks door dit besluit wordt geraakt; het belang van eisers bestaat hierin dat zij willen dat tegen de kamerbewoning wordt opgetreden op grond van het ontbreken van een woningomzettingsvergunning.  De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 29 augustus 2012 en 23 augustus 2017.
      
      
        
          Is er sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding?
        
        4.	Op grond van artikel 6:7 van de Awb bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift zes weken. Overeenkomstig artikel 6:8 van de Awb vangt deze termijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt.
      
      
    
    
      4.1.
      Het besluit van 25 september 2017 is op die datum aan de aanvrager bekend gemaakt. Op dat moment is de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift aangevangen. Omdat eisers niet eerder dan op 4 september 2018 bezwaar hebben gemaakt, moet worden vastgesteld dat zij niet tijdig bezwaar hebben gemaakt.
      
    
    
      4.2.
      Eisers hebben aangevoerd dat er sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding in de zin van artikel 6:11 van de Awb. Verweerder heeft nagelaten de aanvraag dan wel het besluit te publiceren. Er staat geen rechtsmiddelenclausule onder. De omzettingsvergunning en aanvraag zijn op een later tijdstip alleen aan eiser Schmidt gezonden. Ook stellen eisers dat er onduidelijkheid bestond over het karakter van de brief. Verweerder heeft in 2013 bevestigd dat zowel omzettingsvergunningaanvragen als vergunningverleningen gepubliceerd moeten worden overeenkomstig het systeem dat voor omgevingsvergunningen wordt gebruikt. Tenslotte hebben eisers aangevoerd dat verweerder niet heeft voldaan aan zijn doorzendplicht en eerder schriftelijk geuite bezwaren tegen de brief of het ingediende verzoek om handhaving als bezwaarschrift had moeten aanmerken.
      
    
    
      4.3.
      
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard in verband met termijnoverschrijding. Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2011 volgt dat voor het aannemen van verschoonbaarheid, ook indien de belanghebbende bijstand heeft van een professionele rechtsbijstandverlener, aanleiding kan bestaan indien gerede twijfel mogelijk is omtrent het besluitkarakter van het door het bestuursorgaan aan die belanghebbende toegezonden stuk. 
        De brief van 25 september 2017 vermeldt niet dat het een besluit is waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Evenmin bevat deze brief een bezwaarclausule. Ook anderszins volgt niet duidelijk uit de brief dat beoogd is een besluit te nemen in plaats van een bestuurlijk rechtsoordeel te geven. Daarbij is er nadien meermaals contact geweest tussen (enkelen van de) eisers en verweerder, waarbij de bezwaren tegen de inhoud van de brief kenbaar zijn gemaakt. Verweerder heeft ook toen echter nagelaten melding te maken van een besluit of de mogelijkheid bezwaar te maken. Verweerder zelf heeft eerst op de hoorzitting van 21 augustus 2018, in navolging van het standpunt van derde-partij, het standpunt ingenomen dat de brief als besluit moet worden aangemerkt. Op grond van het voorgaande was, ook bij de professionele gemachtigde van eisers, gerede twijfel mogelijk over het besluitkarakter van het door verweerder aan eisers toegezonden stuk. De rechtbank acht de termijnoverschrijding op grond van dit samenstel van bijzondere omstandigheden verschoonbaar. 
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
    
    
      4.4.
      
        Het beroep tegen het bestreden besluit in zaak 18/6734 is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd. De rechtbank beoordeelt vervolgens of er reden is om zelf in de zaak te voorzien.
        Daartoe beoordeelt de rechtbank of voor de panden aan de [locatie]  en [locatie], daargelaten de vraag of artikel 12 van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 in deze zaak buiten toepassing moet worden gelaten, een omzettingsvergunning is vereist.
      
      
      
        
          Omzettingsvergunning?
        
        5. 	Verweerder stelt zich op het standpunt dat het pand voldoet aan de omschrijving van onzelfstandige woonruimte. Uitgegaan moet worden van de voormalige bewoning en niet of er een huishouden had kunnen wonen. Het pand is op dit moment niet geschikt om als huishouden te bewonen. De drie panden zijn in bouwkundige zin samengevoegd, zodat er sprake is van één pand. Het begrip zelfstandige woning uit de Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018B (Beleidsregels 2018B) dient in samenhang te worden bezien met het begrip onzelfstandige woonruimte. Uit de definitie van onzelfstandige woonruimte valt af te leiden wat in elk geval geen zelfstandige woonruimte is. Ook heeft verweerder aangevoerd dat er met betrekking tot het pand aan de [locatie] en [locatie] geen sprake was en is van bewoning door één huishouden. Er was geen sprake van een gemeenschappelijke huishouding. De bewoners van de woongroep van de Regionale Instelling Beschermde Woonvormen (RIBW) zouden immers niet met elkaar wonen als zij niet in de groep waren komen wonen. De mensen die in het geval van de situatie van beschermd wonen in het pand woonden, verbleven daar met de intentie om weer terug te keren in de samenleving en niet met de intentie om in het betreffende pand, met die specifieke mensen te verblijven. 
      
      
    
    
      5.1.
      
        In beroep hebben eisers aangevoerd dat de panden waar het om gaat, zelfstandige woonruimten zijn, welke in het verleden werden bewoond door een gemeenschappelijk huishouden. Daarom bestaat voor het omzetten van deze zelfstandige woonruimten naar kamerverhuurpanden een omzettingsvergunningplicht.
        Volgens eisers worden in het bestreden besluit de definities ten aanzien van (zelfstandige) woonruimte en rechtspraak volgens artikel 21, eerste volzin en onder c, van de Huisvestingswet 2014, de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 en de Beleidsregels 2018B onjuist toegepast en heeft verweerder ten onrechte de uitleg die hij heeft gehanteerd ten aanzien van het begrip ‘huishouden’ overeenkomstig toegepast ten aanzien van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017. Tenslotte hebben eisers aangevoerd dat er geen zicht is op legalisatie.
      
      
    
    
      5.2.
      Derde-partij heeft aangevoerd dat de panden aan de [locatie] en [locatie] sedert 1976 krachtens verleende vergunningen als kantoorruimte in gebruik waren. Sedert 1990/1991 zijn deze panden door de RIBW in gebruik genomen voor begeleid wonen. Daarbij vond geen zelfstandige bewoning plaats en werden voorzieningen gedeeld. De renovatiewerkzaamheden waren niet vergunningplichtig. Het bestemmingsplan staat kamerbewoning toe. Omdat niet duidelijk was of een omzettingsvergunning nodig was, is daartoe een aanvraag ingediend. Verweerder heeft beslist dat geen omzettingsvergunning vereist is. Dit standpunt is een besluit en heeft formele rechtskracht, aldus derde-partij. 
    
    
      5.3.
      
        Volgens artikel 21, eerste lid, onder c van de Huisvestingswet is het verboden om woonruimte van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
        Daarom beoordeelt de rechtbank of ten tijde van de aanvraag de panden aan de [locatie] en [locatie] als zelfstandige woonruimte konden worden aangemerkt.
        Vaststaat dat in de Huisvestingswet 2014 geen definitie is opgenomen van het begrip zelfstandige woonruimte. In de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 wordt onder zelfstandige woonruimte verstaan: woonruimte die door een huishouden kan worden bewoond zonder dat het huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte. Deze definitie van zelfstandige woonruimte in de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 geeft niet, zoals eisers stellen, weer of de woonruimte door een huishouden kan worden bewoond, maar geeft weer of een huishouden afhankelijk is van voorzieningen buiten die woonruimte. Dus met deze bepaling wordt het verschil met onzelfstandige woonruimte weergegeven.
        Voor de rechtbank is op grond van de stukken en de zitting voldoende komen vast te staan dat er geen sprake was van zelfstandige woonruimte. De bewoners van de panden die door de RIBW in gebruik waren genomen hadden geen eigen, maar uitsluitend gedeelde voorzieningen. Ook hadden zij niet de intentie om bestendig voor onbepaalde tijd een gezamenlijke huishouding te voeren; daarbij is voorts nog van belang dat de gemachtigde van derde -partij onweersproken (onder meer bij de hoorzitting van 21 augustus 2018) naar voren heeft gebracht dat de bewoners een individueel huurcontract hadden en een individuele zorgovereenkomst met de RIBW, dat ze zelfstandig over inkomsten beschikten en dat beheerden en dat er geen sprake was van gezamenlijke rekeningen. Daarmee staat vast dat de groep bewoners niet gezamenlijk kan worden aangemerkt als één huishouden en zij als afzonderlijke bewoners niet beschikten over zelfstandige woonruimte. 
        De rechtbank verklaart het bezwaar van eisers tegen het besluit van 25 september 2017 ongegrond. 
      
      
      
      
        
          Zaaknummer 18/6732 
        
      
      
      
        
          Weigering te handhaven
        
        6. Eisers hebben in hun verzoek om handhaving van 16 maart 2018 verzocht om te handhaven vanwege overtreding van de Huisvestingswet 2014, de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 en de Beleidsregels 2018B. 
      
      
    
    
      6.1.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat met het besluit van 25 september 2017 onherroepelijk is beslist dat geen woningomzettingsvergunning nodig is voor het kamergewijze laten bewonen van de betreffende panden. Daarom is er geen sprake van een illegale situatie en geen grond om handhavend op te treden, aldus verweerder. 
      
    
    
      6.2.
      Zoals de rechtbank in zaak 18/6734 heeft overwogen, was het besluit van 25 september 2017 niet rechtens onaantastbaar en konden eisers daartegen nog bezwaar maken. Dat betekent dat deze grond van het bestreden besluit niet juist is. De rechtbank ziet evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 6:22 van de Awb dit gebrek in het bestreden besluit te passeren. Zoals in 18/6734 is vastgesteld is voor de panden aan de [locatie] en [locatie] geen omzettingsvergunning vereist. Daarom was verweerder niet bevoegd om tot handhaving over te gaan en is het bezwaar terecht ongegrond verklaard. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      7. Het beroep tegen het bestreden besluit in zaak 18/6732 is ongegrond.
      
      
        
          Proceskosten en griffierecht in de zaken 18/6732 en 18/6734
        
      
      8. Verweerder wordt, gelet op overweging 4.4. en overweging 6.2,  tot vergoeding van de proceskosten ten bedrage van € 1496 (2 x 1 punt met een waarde van € 748 per punt voor de beroepschriften) veroordeeld.
      Ook ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder in beide zaken het door eisers betaalde griffierecht vergoedt.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      verklaart het beroep in zaaknummer 18/6732 ongegrond;
    
    
    
      verklaart het beroep in zaaknummer 18/6734 gegrond;
      vernietigt het bestreden besluit;
      verklaart het bezwaar tegen het besluit van 25 september 2017 ongegrond;
    
    
    
      veroordeelt verweerder tot vergoeding van bij eisers in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1496 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      bepaalt dat verweerder het door eisers in zaak 18/6732 en in zaak 18/6734 betaalde griffierecht ten bedrage van 2 x  € 170 vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Penning, voorzitter, en mr. G.A. van der Straaten en 
      mr. J. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. M.G. Smeenk, griffier. 
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. 
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
                     voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
    
      Bijlage
    
    
    
      Algemene wet bestuursrecht
    
    
    
      Artikel 1:3	 
    
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    2 Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
    3 Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    […]
    
    
      Artikel 6:22 
      Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    
    
      Huisvestingswet 2014
      Artikel 21
      Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:[…]
    
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    
    
      Huisvestingsverordening [woonplaats] 2017
      Artikel 1 Begripsbepalingen
      In deze verordening wordt verstaan onder:
      Zelfstandige Woonruimte: Woonruimte die door een huishouden kan worden bewoond zonder dat het huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, dan wel een standplaats voor een woonwagen.
    
    
    
      Artikel 12 Aanwijzing vergunningplichtige woonruimte
      1.Het verbod als bedoeld in artikel 21 van de wet, eerste volzin en onder a tot en met c geldt voor alle woonruimten die zijn gelegen in de gemeente [woonplaats].
      […] 
    
    
    
      Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte [woonplaats] 2018B, zoals deze tekst luidde ten tijde in geding
      Artikel 1. Definities
      In aanvulling op het bepaalde in de Huisvestingsverordening [woonplaats] 2017A wordt in deze beleidsregels verstaan onder:
      [..]
    
    4. Zelfstandige woonruimte: woonruimte, gerealiseerd met een omgevingsvergunning (bouwen), met een eigen (door de het college toegekend) huisnummer, eigen nutsvoorzieningen en een eigen toegang, welke door een huishouden kan worden bewoond, zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, zoals een toilet, keuken en badgelegenheid.
    […]
    6. Onzelfstandige woonruimte: een kleine, onzelfstandige wooneenheid (kamer) in een (deel van een) gebouw, die – door de aard van de inrichting en het gebruik – het privédomein van de bewoner is, die doorgaans (mede) is aangewezen op het gebruik van gezamenlijke voorzieningen elders in dat (deel van een) gebouw.
    
    
      Artikel 2. Vergunningsvereiste
      Er is een vergunning voor omzetting vereist indien een (deel van een) zelfstandige woonruimte wordt omgezet in drie of meer onzelfstandige wooneenheden en/of wordt bewoond door drie of meer personen, die geen gezamenlijke huishouding voeren.
    
    
    
    
    
    
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2017:1267
  
  
     ECLI:NL:RVS:2012:BX5977
  
  
     ECLI:NL:RVS:2017:2260
  
  
     ECLI:NL:RVS:2011:BT2131
  
  
    ECLI:NL:RVS:2020:2166, overweging 2.7