ECLI:NL:RVS:2021:119, Raad van State, 20-01-2021, 201907205/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juni 2018 heeft de minister voor Medische Zorg de aanvraag van Silver tot erkenning als opleidingsinstelling voor de opleidingen tot gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut afgewezen.  Op 26 februari 2018 heeft Silver bij de minister een aanvraag ingediend om de erkenning als opleidingsinstelling voor de opleidingen tot gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut te bevestigen. In de aanvraag is uiteengezet dat Silver een opleidende zorginstelling is die voor het praktijkdeel van de opleidingen aan de in het Besluit gezondheidszorgpsycholoog en het Besluit psychotherapeut (hierna: de Besluiten) gestelde opleidingseisen voldoet. Het cursorisch deel van de opleidingen dat op grond van de Besluiten ook dient te worden gevolgd, wordt door de psychologen in opleiding gevolgd aan cursorische onderwijsinstellingen die eveneens zijn erkend, aldus Silver.

201907205/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 januari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Silver Psychologie B.V., gevestigd te Tilburg (hierna: Silver),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 21 augustus 2019 in zaak nrs. 19/2770 en 19/2149 in het geding tussen:
    Silver
    en
    de minister voor Medische Zorg en Sport (lees: de minister voor Medische Zorg; hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 juni 2018 heeft de minister de aanvraag van Silver tot erkenning als opleidingsinstelling voor de opleidingen tot gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut afgewezen.
    Bij besluit van 14 maart 2019 heeft de minister, voor zover van belang, het door Silver daartegen ingestelde bezwaar deels gegrond verklaard, het besluit van 21 juni 2018 in zoverre ingetrokken en de aanvraag van Silver tot aanwijzing als opleidingsinstelling voor de opleidingen tot gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut afgewezen.
    Bij uitspraak van 21 augustus 2019 heeft de rechtbank het door Silver daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Silver hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Silver heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2020, waar Silver, vertegenwoordigd door mr. K.J. Breedijk, advocaat te Loon Op Zand, en [algemeen directeur] van Silver, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.A.H. Gatzen en C.D.L. Calkhoven, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       Op 26 februari 2018 heeft Silver bij de minister een aanvraag ingediend om de erkenning als opleidingsinstelling voor de opleidingen tot gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut te bevestigen. In de aanvraag is uiteengezet dat Silver een opleidende zorginstelling is die voor het praktijkdeel van de opleidingen aan de in het Besluit gezondheidszorgpsycholoog en het Besluit psychotherapeut (hierna: de Besluiten) gestelde opleidingseisen voldoet. Het cursorisch deel van de opleidingen dat op grond van de Besluiten ook dient te worden gevolgd, wordt door de psychologen in opleiding gevolgd aan cursorische onderwijsinstellingen die eveneens zijn erkend, aldus Silver.
    3.       Bij besluit van 21 juni 2018 heeft de minister, voor zover van belang, de aanvraag van Silver tot erkenning als opleidingsinstelling voor de opleidingen tot gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut afgewezen.
    4.       Bij besluit van 14 maart 2019 heeft de minister, voor zover van belang, het verzoek van Silver opgevat als een verzoek tot aanwijzing als opleidingsinstelling voor het praktijkgedeelte van de opleidingen tot gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut en dit verzoek afgewezen. De minister heeft dit verzoek van Silver afgewezen, omdat de Besluiten niet voorzien in de mogelijkheid om een opleidingsinstelling aan te wijzen die slechts voldoet aan de vereisten voor het praktijkgedeelte of het cursorisch gedeelte van de opleiding. Nu Silver zich slechts richt op het praktijkgedeelte van de opleidingen tot gezondheidspsycholoog en psychotherapeut, wordt volgens de minister niet voldaan aan alle vereisten van de artikelen 3 en 4 van de Besluiten en komt Silver op grond van artikel 7 van de Besluiten niet in aanmerking voor aanwijzing als opleidingsinstelling voor het praktijkgedeelte.
    Aangevallen uitspraak
    5.       In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat zij dient te beoordelen of de minister een opleidingsinstelling kan aanwijzen voor alleen het praktijkgedeelte van een opleiding. Volgens de rechtbank blijkt uit de regelgeving dat dit niet mogelijk is. Uit artikel 6 van de Besluiten blijkt dat Silver alleen als opleidingsinstelling kan worden aangewezen als wordt voldaan aan de artikelen 3 en 4 van die Besluiten. Uit die artikelen blijkt dat een opleidingsinstelling ook het theoretisch onderwijs moet verzorgen. Dat is dus een harde voorwaarde voor aanwijzing als opleidingsinstelling en daar voldoet Silver niet aan, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    6.       Silver betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister in de memorie van toelichting bij de wijziging van artikel 14 van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: de Wet BIG) heeft toegelicht dat het begrip ‘opleidingsinstellingen’ ook praktijkopleidingsinstellingen omvat. Volgens Silver volgt hieruit dat de verantwoordelijkheid voor het cursorische deel van de opleiding zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Besluiten en het praktijkdeel als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Besluiten kan worden gelegd bij twee verschillende instellingen. Verder brengt Silver naar voren dat de rechtbank het begrip ‘aan de instelling’ als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder d, van het Besluit gezondheidszorgpsycholoog en artikel 1, aanhef en onder c, van het Besluit psychotherapeut te beperkt heeft uitgelegd. Onder verwijzing naar het gelijkheidsbeginsel voert Silver aan dat geen van de zeven erkende opleidingsinstellingen voldoet aan de artikelen 3 en 4 van de Besluiten. Silver wijst erop dat volgens de redenering van de rechtbank uit artikel 1, aanhef en onder d, van de Besluiten volgt dat het praktisch onderwijs van de opleiding ook aan de opleidingsinstelling moet worden gevolgd, maar dat geen van de erkende opleidingsinstellingen hieraan voldoet. Volgens Silver gaan de erkende opleidingsinstellingen samenwerkingen aan met praktijkopleidingsinstellingen en bewaken zij de kwaliteit van de gehele opleiding. Ook binnen Silver is een op grond van de Besluiten gekwalificeerde hoofdopleider werkzaam onder wiens verantwoordelijkheid het praktijkdeel van de opleidingen kan worden gevolgd. Voor het theoretisch deel van het cursorisch onderwijs wordt een samenwerking aangegaan met een erkende opleidingsinstelling die dat deel verzorgt, aldus Silver.
    Beoordeling hoger beroep
    6.1.    In artikel 7 van de Besluiten is neergelegd dat om in aanmerking te komen voor aanwijzing van een opleidingsinstelling de eis geldt dat in redelijkheid mag worden verwacht dat onder meer de artikelen 3 en 4 van de Besluiten zullen worden nageleefd. Hieruit volgt dat de minister een zekere mate van beoordelingsruimte toekomt bij de beoordeling of de verwachting bestaat dat een opleidingsinstelling deze artikelen zal naleven en daardoor voor aanwijzing in aanmerking komt.
    6.2.    In artikel 1, aanhef en onder d, van het Besluit gezondheidszorgpsycholoog en artikel 1, aanhef en onder c, van het Besluit psychotherapeut is bepaald dat onder cursorisch onderwijs wordt verstaan theoretisch en praktisch onderwijs dat aan de opleidingsinstelling wordt gevolgd. Uit artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Besluiten volgt dat het theoretisch en praktisch onderwijs deel uitmaakt van de opleidingen. In artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Besluiten is neergelegd dat het onderwijs in ieder geval 480 uren cursorisch onderwijs omvat. In het tweede lid van dat artikel is een nadere invulling van het cursorisch onderwijs voorgeschreven.
    Anders dan Silver heeft betoogt, leidt de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wet BIG (Kamerstukken II, 2004-2005, 30 207, nr. 3, p. 6; hierna: de memorie van toelichting), waarin is opgenomen dat het in artikel 14, tweede lid, aanhef en onder d en e, van de Wet BIG gehanteerde begrip ‘opleidingsinstelling’ hier wordt gehanteerd als overkoepelend begrip en dat hiermee zowel de zorginstelling als het opleidingsinstituut kan worden aangeduid, niet tot het oordeel dat ‘aan de instelling’ als bedoeld in de Besluiten op dezelfde manier moet worden begrepen. De memorie van toelichting heeft betrekking op artikel 14 van de Wet BIG, dat gaat over inschrijving van een specialistentitel in een specialistenregister. In overeenstemming met de artikelen 24 en 26 van de Wet BIG zijn in de Besluiten de toepasselijke opleidingseisen voor de opleidingen tot gezondheidszorgpsycholoog of psychotherapeut opgenomen.
    De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de zinsnede ‘aan de instelling’ in artikel 1, aanhef en onder d, van het Besluit gezondheidszorgpsycholoog en artikel 1, aanhef en onder c, van het Besluit psychotherapeut erop duidt dat het cursorisch onderwijs moet worden verzorgd door de opleidingsinstelling zelf. Volgens de minister wordt deze uitleg ondersteund door de omstandigheid dat voor de overige studieonderdelen, zoals werkervaring, niet is bepaald dat deze aan de instelling moeten worden gevolgd. Nu Silver zelf geen cursorisch onderwijs verzorgt, is dan ook niet voldaan aan het bepaalde in de artikelen 3 en 4 van de Besluiten, aldus de minister.
    6.3.    Verder heeft de minister toegelicht dat, zelfs als in de Besluiten niet zou zijn bepaald dat cursorisch onderwijs door de opleidingsinstelling zelf moet worden aangeboden, Silver niet aan de in artikelen 3 en 4 van de Besluiten neergelegde vereisten heeft voldaan. Daartoe heeft de minister erop gewezen dat niet is gebleken dat het cursorisch onderwijs onder de verantwoordelijkheid van Silver wordt verzorgd. Daarvoor zou volgens de minister op zijn minst noodzakelijk zijn dat er contracten zijn gesloten met instellingen waar het cursorisch onderwijs onder de verantwoordelijkheid van Silver wordt verzorgd, zodat Silver zou kunnen toezien en invloed zou kunnen uitoefenen op de kwaliteit van het cursorisch onderwijs. Nu Silver de gestelde samenwerking met partijen die het cursorisch onderwijs zullen verzorgen niet nader heeft onderbouwd, is hiervan niet gebleken, aldus de minister.
    De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de situatie van Silver om die reden ook niet vergelijkbaar is met die van de aangewezen opleidingsinstellingen waar Silver ter staving van het beroep op het gelijkheidsbeginsel naar heeft gewezen. De minister heeft toegelicht dat de aangewezen opleidingsinstellingen contracten hebben met instellingen waar het praktijkgedeelte van de opleiding kan worden afgerond. Zoals de minister naar voren heeft gebracht, betoogt Silver bovendien ten onrechte dat uit de Besluiten volgt dat het praktisch onderwijs van de opleiding ook aan de opleidingsinstelling moet worden gevolgd, nu voor andere studieonderdelen dan cursorisch onderwijs niet is bepaald dat het aan de opleidingsinstelling moet worden gevolgd.
    6.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister, gebruik makend van zijn beoordelingsruimte bij de toepassing van artikel 7, aan de aanwijzing als opleidingsinstelling in redelijkheid de voorwaarde kunnen stellen dat duidelijk is op welke wijze het cursorisch onderwijs door de opleidingsinstelling zal worden verzorgd. Nu de aangewezen opleidingsinstellingen, anders dan Silver, contracten hebben met instellingen waar het praktijkgedeelte van de opleiding kan worden afgerond, bestaat in hetgeen door Silver is aangevoerd voorts geen grond voor het oordeel dat de minister heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Nu Silver het cursorisch onderwijs niet zelf zal verzorgen en zij daartoe evenmin de samenwerking met opleidingsinstellingen die het cursorisch onderwijs zullen verzorgen heeft gestaafd, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet de verwachting bestaat dat Silver de artikelen 3 en 4 van de Besluiten zal naleven en daarom op grond van artikel 7 van de Besluiten niet in aanmerking komt voor aanwijzing als opleidingsinstelling.
    6.5.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Nieuwenhuizen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2021
    633.
     
    BIJLAGE
     
    Besluit gezondheidszorgpsycholoog
    Artikel 1
    In dit besluit wordt verstaan onder:
    a. wet: de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg;
    b. opleidingsinstelling: een rechtspersoon die een opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog verzorgt;
    […]
    d. cursorisch onderwijs: theoretisch en praktisch onderwijs dat aan de opleidingsinstelling wordt gevolgd;
    e. supervisiesessie: contact tussen een aspirant-gezondheidszorgpsycholoog en een door de opleidingsinstelling aangewezen supervisor, over de door eerstbedoelde persoon verrichte diagnostiek, indicatiestelling en behandeling, alsmede over andere door die persoon verrichte taken op het gebied van de gezondheidszorgpsychologie;
    f. praktijkopdracht: binnen het cursorische onderwijs verstrekte opdracht die in de praktijk wordt uitgevoerd en tot doel heeft de afstemming tussen theorie en praktijk te bevorderen.
    Artikel 3
    1. De opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog bestaat uit ten minste 3600 uren, die als volgt zijn verdeeld:
    a. 810 uren theoretisch en praktisch onderwijs op het gebied van de gezondheidszorgpsychologie;
    b. 2790 uren werkervaring op het gebied van de gezondheidszorgpsychologie.
    […]
    3. De werkervaring, bedoeld in het eerste lid, onder b, is gespreid over ten minste twee jaren en wordt in elk geval opgedaan met het uitvoeren van psychodiagnostisch onderzoek, het stellen van indicaties en het toepassen van psychologische, pedagogische en psychotherapeutische behandelingsmethoden.
    Artikel 4
    1. Het onderwijs, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a, omvat ten minste:
    a. 480 uren cursorisch onderwijs;
    b. 90 uren supervisiesessies;
    c. 240 uren praktijkopdrachten;
    2. Het cursorische onderwijs omvat ten minste:
    a. 200 uren psychodiagnostiek, bestaande uit:
    […]
    b. 40 uren indicatiestelling, bestaande uit:
    […]
    c. 200 uren behandelingsmethoden, bestaande uit:
    […]
    d. 40 uren overige beroepsspecifieke vaardigheden, bestaande uit:
    […]
    Artikel 6
    1. Onze Minister kan, op hun daartoe strekkende verzoek, opleidingsinstellingen aanwijzen die een opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog verzorgen die naar zijn oordeel voldoet aan de artikelen 3 en 4.
    2. Onze Minister kan een aanwijzing intrekken indien de opleidingsinstelling naar zijn oordeel niet meer voldoet aan artikel 7. […]
    Artikel 7
    Voor aanwijzing komen in aanmerking opleidingsinstellingen waarvan in redelijkheid verwacht mag worden dat zij:
    a. de artikelen 3, 4, 5, 8, 9 en 10 zullen naleven;
    b. zorg dragen voor een evenwichtige verhouding tussen het theoretische en praktische gedeelte van de opleiding enerzijds en de werkervaring anderzijds;
    c. zorg dragen voor het op systematische wijze bewaken en in stand houden van de kwaliteit van de opleiding.
    Artikel 8
    1. De opleidingsinstelling stelt jaarlijks een plan vast waarin de in de artikelen 3 en 4 omschreven opleidingsonderdelen nader zijn uitgewerkt. […]
    Besluit psychotherapeut
    Artikel 1
    In dit besluit wordt verstaan onder:
    a. wet: de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg;
    b. opleidingsinstelling: een rechtspersoon die een opleiding tot psychotherapeut verzorgt;
    c. cursorisch onderwijs: theoretisch en praktisch onderwijs dat aan de opleidingsinstelling wordt gevolgd;
    d. psychotherapiesessie: contact, strekkende tot het onderzoeken van de psychische klachten van de patiënt of het met behulp van psychotherapie behandelen van een patiënt door een aspirant-psychotherapeut onder supervisie van een door de opleidingsinstelling aangewezen psychotherapeut;
    e. supervisiesessie: contact tussen een aspirant-psychotherapeut en een door de opleidingsinstelling aangewezen psychotherapeut, strekkende tot het volgens een didactische methode analyseren en evalueren van de door de aspirant-psychotherapeut verrichte onderzoeken en behandelingen;
    f. leertherapiesessie: contact tussen een aspirant-psychotherapeut en een door de opleidingsinstelling aangewezen psychotherapeut die niet is betrokken bij een ander deel van de opleiding van de aspirant-psychotherapeut, ertoe strekkende bij de aspirant-psychotherapeut de ontwikkeling van en het inzicht in het eigen functioneren als psychotherapeut te bevorderen.
    Artikel 3
    1. De opleiding tot psychotherapeut bestaat uit ten minste 3680 uren, die als volgt zijn verdeeld:
    a.1280 uren theoretisch en praktisch onderwijs op het gebied van de psychotherapie;
    b. 2400 uren werkervaring op het gebied van de psychotherapie.
    […]
    Artikel 4
    1. Het onderwijs, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a, omvat ten minste:
    a. 400 uren cursorisch onderwijs;
    b. 50 uren leertherapiesessies;
    c. 500 uren psychotherapiesessies;
    d. 150 uren supervisiesessies waarvan er ten minste 50 betrekking hebben op de behandeling van individuele volwassen patiënten.
    2. Het cursorische onderwijs omvat ten minste de volgende onderwerpen:
    […]
    Artikel 6
    1. Onze Minister kan, op hun daartoe strekkende verzoek, opleidingsinstellingen aanwijzen die een opleiding tot psychotherapeut verzorgen die naar zijn oordeel voldoet aan de artikelen 3 en 4.
    2. Onze Minister kan een aanwijzing intrekken indien de opleidingsinstelling naar zijn oordeel niet meer voldoet aan artikel 7. […]
    Artikel 7
    Voor aanwijzing komen in aanmerking opleidingsinstellingen waarvan in redelijkheid mag worden verwacht dat zij:
    a. de artikelen 3, 4, 5, 8, 9 en 10 zullen naleven;
    b. zorg dragen voor een evenwichtige verhouding tussen het theoretische en praktische gedeelte van de opleiding enerzijds en de psychotherapeutische werkervaring anderzijds;
    c. zorg dragen voor het op systematische wijze bewaken en in stand houden van de kwaliteit van de opleiding.
    Artikel 8
    1. De opleidingsinstelling stelt jaarlijks een plan vast waarin de in de artikelen 3 en 4 omschreven opleidingsonderdelen nader zijn uitgewerkt. […]