ECLI:NL:CBB:2021:777, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-07-2021, 19/539
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet: artikel 23, derde, vijfde en zevende lid.
      
      In- en uitscharen. Derde-belanghebbende. Het College constateert dat partijen vóór 1 april 2018 met een formulier, dat ingevolge artikel 23, zevende lid, van de Msw ter beschikking is gesteld door verweerder, hebben gemeld dat appellante 20 stuks jongvee heeft uitgeschaard die [X] heeft ingeschaard en dat wordt ingestemd met de verhoging van het fosfaatrecht van appellante met 426 kg, waarmee aan alle voorwaarden van artikel 23, vijfde lid, van de Msw is voldaan. Dit betekent dat het fosfaatrecht van appellante wordt verhoogd met de resterende aan [X] toegekende (426 - 295 =) 131 kg fosfaatrecht en dat het fosfaatrecht van [X] dientengevolge met 131 kg wordt verlaagd. Dat [X] zijn instemming na 1 april 2018 eenzijdig heeft ingetrokken, omdat hij meent dat de opfokovereenkomst die hij met appellante heeft gesloten hem niet verplicht tot overdracht van het fosfaatrecht, maakt dat niet anders. Een geschil over de uitleg van die overeenkomst kunnen partijen aan de burgerlijke rechter voorleggen. Het College wijst het verzoek om schadevergoeding van appellante af.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/539 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juli 2021 in de zaak tussen
    
      [naam VOF] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. L. Kooijman-Arends),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: dr. mr. A. Herczog).
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
      
        
          [naam ] , handelend onder de naam [naam onderneming], Hoonhorst
      (gemachtigde: ing. R.B.J. Elshof AA).
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit I) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Op 26 maart 2018 heeft appellante een melding in- en uitscharen fosfaatrechten gedaan. Verweerder heeft deze melding bij besluit van 31 mei 2018 (het primaire besluit II)  afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 23 oktober 2018 heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen beide besluiten gegrond verklaard, de primaire besluiten herroepen en het fosfaatrecht opnieuw vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 13 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit op bezwaar van 23 oktober 2018 herzien, het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, de primaire besluiten herroepen en het fosfaatrecht opnieuw vastgesteld.
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Bij brief van 7 oktober 2020 heeft appellante nog nadere stukken toegezonden. 
    
    
    
      Bij besluit van 8 oktober 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en het primaire besluit I herroepen.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 oktober 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Het onderzoek ter zitting is geschorst om [naam ] , handelend onder de naam [naam onderneming] , in de gelegenheid te stellen zich als derde-belanghebbende in de procedure te voegen. 
    
    
    
      Bij brief van 21 januari 2021 heeft [naam onderneming] het College bericht als partij aan het geding te willen deelnemen. Bij brief van 2 februari 2021 heeft het College [naam onderneming] gemeld dat hij tot het geding wordt toegelaten. [naam onderneming] heeft op 5 maart 2021 een schriftelijke reactie ingediend. 
    
    
    
      Het College heeft het onderzoek ter zitting hervat op 17 mei 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich eveneens laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. [naam ] is niet verschenen.  
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1	Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
      	Ingevolge artikel 23, vijfde lid, van de Msw juncto artikel 127a van de Uitvoeringsregeling Msw, wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018 heeft gemeld en aangetoond dat hij op 2 juli 2015 melkvee had uitgeschaard, het fosfaatrecht, bedoeld in het derde lid, verhoogd en wordt het fosfaatrecht van de landbouwer die dat melkvee op die datum had ingeschaard, met diens instemming verlaagd. Deze verhoging onderscheidenlijk verlaging komt overeen met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen van het aantal uitgeschaarde onderscheidenlijk ingeschaarde stuks melkvee.
      	Ingevolge artikel 23, zevende lid, van de Msw wordt een melding als bedoeld in het vijfde lid, ingediend met gebruikmaking van een middel dat door de minister beschikbaar wordt gesteld.
    
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] . Een deel van haar jongvee werd vanwege gebrek aan stalcapaciteit uitgeschaard naar jongvee-opfokker [naam onderneming] . Op 2 juli 2015 stonden 20 stuks jongvee van appellante bij [naam onderneming] op het bedrijf. Van de 20 dieren zijn er vijf niet teruggegaan naar het bedrijf van appellante, omdat zij zijn geslacht of als drachtige pink zijn verkocht.
      
    
    
      2.2
      Op 1 september 2017 zijn appellante en [naam onderneming] overeengekomen dat de fosfaatrechten die voor het jongvee van appellante aan [naam onderneming] zullen worden toegekend aan haar toekomen en dat [naam onderneming] bij beëindiging van de opfokovereenkomst gehouden is om die fosfaatrechten aan haar over te dragen. Op 26 maart 2018 heeft appellante die overeenkomst opgezegd en hebben zij en [naam onderneming] een melding in- en uitscharen gedaan voor één stuk jongvee in categorie 101 en 19 stuks jongvee in categorie 102, samen 426 kg fosfaatrecht. 
      
    
    
      2.3.
      In een brief van 14 december 2018 aan appellante heeft [naam onderneming] zich op het standpunt gesteld dat bij besluit van 8 december 2018 295 kg fosfaatrecht is overgedragen aan appellante, maar dat de overige 131 kg ziet op vee dat niet is teruggeschaard naar appellante en dus niet voldoet aan de criteria van de melding in- en uitscharen fosfaatrechten. Dit vee valt volgens [naam onderneming] niet onder de op 1 september 2017 gesloten overeenkomst. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
    
    
      3.1
      Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.855 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft een korting toegepast van 348,92 kg. Bij besluit van 31 mei 2018 heeft verweerder de door appellante gedane melding in- en uitscharen afgewezen, omdat daarin dieren waren opgenomen die niet afkomstig waren van het bedrijf van appellante. 
      
    
    
      3.2
      
        Bij het besluit op bezwaar van 23 oktober 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.186 kg. Verweerder heeft daarbij 295 kg toegekend op basis van de melding in- en uitscharen voor 13 stuks jongvee in categorie 102. Van de overige zeven stuks jongvee die zijn uitgeschaard (zes in categorie 102 en één in categorie 101) zijn er vijf niet teruggekeerd naar het bedrijf van appellante en is er één niet van het bedrijf van appellante afkomstig volgens verweerder. 
        Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.208 kg (3.891 kg + 317 kg op basis van de melding in- en uitscharen). Verweerder heeft de melding in- en uitscharen voor vijf dieren in categorie 102 afgewezen omdat deze niet zouden zijn teruggekeerd naar het bedrijf van appellante. 
        Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het bestreden besluit herzien. Volgens verweerder zouden de vijf uitgeschaarde dieren meegenomen kunnen worden in de in- en uitschaarmelding omdat appellante heeft aangetoond dat de opbrengsten hiervan rechtstreeks ten goede komen aan haar bedrijf, maar omdat [naam onderneming] gedeeltelijk is teruggekomen van zijn instemming met de melding in- en uitscharen en slechts instemt met verlaging van zijn fosfaatrecht met 295 kg heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld op 4.186 kg (3.891 kg + 295 kg).
      
      
    
    
      3.2
      Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
      
      
        
          Beroepsgronden 
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante doet een beroep op de regeling van artikel 23, vijfde lid, van de Msw. Zij voert aan dat verweerder haar geen fosfaatrechten heeft toegekend voor de vijf dieren die zij had uitgeschaard, maar niet weer ingeschaard. Dat is onterecht, omdat de wet enkel de uitscharing als eis stelt en niet de terugscharing. Het feit dat er door omstandigheden (dier wilde niet drachtig worden) één dier rechtstreeks van de opfokker naar de slacht is gegaan en dat er door een overschot aan jongvee vier dieren zijn verkocht aan derden maakt de situatie niet anders. Appellante is tot het moment dat de dieren het bedrijf van de opfokker hebben verlaten de eigenaar geweest van deze dieren. De opbrengsten van de verkoop van de betreffende vijf dieren zijn ook volledig aan appellante betaald. Appellante wijst verder op de melding en de aanvullende overeenkomst, waaruit blijkt dat de opfokker tot tweemaal toe heeft aangegeven dat de fosfaatrechten haar toekomen. [naam onderneming] heeft ingestemd met de volledige overdracht van de 426 kg fosfaatrechten aan appellante. Volgens appellante kan [naam onderneming] nadien zijn instemming niet eenzijdig intrekken, omdat hij de fosfaatrechten nodig stelt te hebben voor de exploitatie van zijn eigen bedrijf. Bij brief van 7 oktober 2020 heeft appellante nog verwezen naar de uitspraak van het College van 17 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:679). 
      
    
    
      4.2
      
        Appellante heeft verzocht om vergoeding van de door haar geleden schade. Volgens appellante heeft verweerder niet tijdig in 2018 een juiste beschikking afgegeven op basis van de feiten en had zij daardoor in het kalenderjaar 2018 niet de beschikking over de
        fosfaatrechten waar zij recht op heeft. Zij was daardoor genoodzaakt om minder melkvee aan te houden of fosfaatrechten te leasen of te kopen. Deze keuzes hebben geleid tot onnodige kosten of inkomensderving die ten onrechte voor rekening van appellante komen. 
      
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Bij e-mailbericht van 1 oktober 2020 heeft [naam onderneming] aan verweerder te kennen gegeven dat hij alsnog niet instemt met een verlaging van zijn fosfaatrecht met 131 kg. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de brief van de inschaarder van 14 december 2018 blijkt dat [naam onderneming] zijn instemming per dezelfde datum gedeeltelijk heeft ingetrokken en appellante in zoverre niet voldoet aan de vereisten van artikel 23, vijfde lid, van de Msw. Verweerder is van oordeel dat in het bestreden besluit daarom ten onrechte 22 kg fosfaatrecht aan appellante is toegekend. Verweerder is van mening dat hij bevoegd is om in het vervangingsbesluit deze 22 kg op het fosfaatrecht van appellante in mindering te brengen nu appellante ervan op de hoogte was dat [naam onderneming] zijn instemming met de verlaging van zijn fosfaatrecht gedeeltelijk had ingetrokken en zij daar geen melding van heeft gemaakt. Verweerder meent dat het vervangingsbesluit dan ook niet in strijd is met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. 
      
    
    
      5.2
      Voor zover appellante verweerder verzoekt om haar schade wegens onnodig gemaakte kosten te compenseren of om een vergoeding van inkomstenderving wegens te weinig toegewezen fosfaatrechten, wijst verweerder erop dat appellante dit verzoek niet nader heeft onderbouwd. Nu aan appellante bovendien geen extra fosfaatrechten worden toegekend, kan zij volgens verweerder geen aanspraak maken op vergoeding van mogelijke inkomstenderving.
      
      
        
          Standpunt van [naam onderneming]
        
      
      
      
        6.	[naam onderneming] stelt zich op het standpunt dat hij op grond van de aanvullende overeenkomst die hij met appellante heeft gesloten nooit verplicht is geweest om mee te werken aan een overdracht van fosfaatrechten. Ten tijde van de overeenkomst was de te verwachten wet- en regelgeving, met name ook ten behoeve van het vleesvee, totaal anders dan partijen konden voorzien. Het risico daarvoor berust bij partijen. Hij is van mening dat hij met de overschrijving aan appellante van 295 kg fosfaat aan zijn verplichtingen, voor zover die er al zouden zijn, heeft voldaan. [naam onderneming] voert aan dat hij in 2016 begreep dat de overeenkomst met appellante een aflopende zaak was. Hierop vooruitlopend heeft hij geïnvesteerd in stallen om zoogkoeien te gaan houden. Nadat appellante de overeenkomst had opgezegd is hij zoogkoeien gaan houden, hetgeen hij bij brief van 18 december 2018 heeft laten weten aan appellante. Aangezien hij de fosfaatrechten, die nog op zijn naam staan, nodig heeft voor zijn eigen bedrijfsvoering, geeft hij geen toestemming om de resterende fosfaatrechten over te schrijven.  
      
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Niet meer in geschil is dat de omstandigheid dat de resterende dieren niet op het bedrijf van appellante zijn teruggekeerd niet in de weg staat aan het toekennen van fosfaatrecht voor deze dieren aan appellante. Verweerder stelt zich echter op het standpunt dat nu [naam onderneming] zijn instemming met het verlagen van zijn fosfaatrecht met 131 kg heeft ingetrokken, het fosfaatrecht van appellante niet daarmee verhoogd kan worden. 
      
    
    
      6.2
      Het College stelt vast dat het vijfde lid van artikel 23 van de Msw in de wet is gevoegd als gevolg van een amendement tot wijziging van het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van fosfaatrechten' (hierna: het wetsvoorstel), dat de indieners, voor zover hier van belang, als volgt hebben toegelicht (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 532, nr. 68): “Dit amendement regelt dat de boeren die gezamenlijk overeenkomen dat zij de fosfaatrechten willen herverdelen vanwege uitgeschaard vee, daartoe gefaciliteerd worden. Dit kan eenvoudigweg via een formulier bij RvO. Van belang is dat bij deze incidentele overdracht van fosfaatrechten geen afroming plaatsvindt. Dit is in dit amendement als volgt geregeld. Het fosfaatrecht van de landbouwer die melkvee had uitgeschaard bij toekenning wordt verhoogd. Om te voorkomen dat dit leidt tot toekenning van teveel fosfaatrechten, wordt tegelijkertijd het fosfaat van de inscharende landbouwer verlaagd.” 
      
    
    
      6.3
      Het College constateert dat partijen vóór 1 april 2018 met een formulier zoals hiervoor bedoeld (door verweerder ontvangen op 26 maart 2018) hebben gemeld dat appellante 20 stuks jongvee heeft uitgeschaard die Hoonhort heeft ingeschaard en dat wordt ingestemd met de verhoging van het fosfaatrecht van appellante met 426 kg, waarmee aan alle voorwaarden van artikel 23, vijfde lid, van de Msw is voldaan. Dit betekent dat het fosfaatrecht van appellante wordt verhoogd met de resterende aan [naam onderneming] toegekende (426 - 295 =) 131 kg fosfaatrecht en dat het fosfaatrecht van [naam onderneming] dientengevolge met 131 kg wordt verlaagd. Dat [naam onderneming] zijn instemming na 1 april 2018 eenzijdig heeft ingetrokken, omdat hij meent dat de opfokovereenkomst die hij met appellante heeft gesloten hem niet verplicht tot overdracht van het fosfaatrecht, maakt dat niet anders. Een geschil over de uitleg van die overeenkomst kunnen partijen aan de burgerlijke rechter voorleggen. 
      
    
    
      6.4
      Het College is van oordeel dat niet is gebleken van de door appellante gestelde geleden schade. Het enkel niet kunnen beschikken over fosfaatrechten leidt op zich niet tot schade. Dat zij genoodzaakt was om minder melkvee aan te houden of fosfaatrechten te leasen of te kopen heeft zij niet onderbouwd. Het College zal het verzoek om schadevergoeding daarom afwijzen.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het beroep is gegrond en het College vernietigt het vervangingsbesluit. Het College ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het aantal fosfaatrechten van appellante na korting wordt vastgesteld op (3.891 + 295 + 131 =) 4.317 kg.
      
    
    
      7.2
      Het College wijst het verzoek om schadevergoeding af.
      
    
    
      7.3
      Het College ziet aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in  beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.870,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1,5 punt voor het bijwonen van de zittingen bij het College, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 13 februari 2019 niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit van 8 oktober 2020 gegrond;
      
      
        vernietigt het vervangingsbesluit; 
      
      
        herroept de primaire besluiten van 12 januari 2018 en 26 maart 2018, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 4.317 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde vervangingsbesluit; 
      
      
        wijst het verzoek om schadevergoeding af;
      
    
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante dient te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.870,-. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2021.
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd	                                                  De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen. 	                                             de uitspraak te ondertekenen.