ECLI:NL:RBROT:2021:8138, Rechtbank Rotterdam, 17-08-2021, ROT 19/3714
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Onvoorwaardelijk strafontslag. Eiseres heeft erkend dat zij op vijf dagen boodschappen heeft meegenomen zonder daarvoor te betalen. Deze gedraging levert plichtsverzuim op. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat het eiseres niet is opgevallen dat zij slechts een klein bedrag voor een volle boodschappenkar heeft afgerekend en zich daarvan niet bewust is geweest, waardoor het plichtsverzuim eiseres ook is te verwijten. Eiseres heeft niet onderbouwd dat haar situatie ten tijde van het plichtsverzuim zo was dat het plichtsverzuim haar niet is toe te rekenen. Het onvoorwaardelijk strafontslag is evenredig aan het plichtsverzuim. Dat de officier van justitie de strafbeschikking heeft ingetrokken en de minister van Rechtsbescherming heeft besloten om de opsporingsbevoegdheid van eiseres niet te laten vervallen, leidt niet tot een andere conclusie. Verweerder heeft bij het opleggen van een disciplinaire straf immers een eigen zelfstandige bevoegdheid. De persoonlijke en financiële omstandigheden die eiseres heeft aangevoerd zijn onvoldoende om de gekozen strafmaat onevenredig te achten.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Zittingsplaats Rotterdam
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 19/3714
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 17 augustus 2021 in de zaak tussen
    
    
      [naam eiseres], te [woonplaats eiseres], eiseres,
    gemachtigde: mr. C.S. Schuurink,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder,
    gemachtigde: mr. M.H.E. van Veeren.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 29 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres met onmiddellijke ingang wegens ernstig plichtsverzuim de disciplinaire straf van ontslag opgelegd.
    
    
    
      Bij besluit van 14 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juli 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door [naam 1], kantoorgenoot van de gemachtigde, en vergezeld door mr. E. van Steekelenburg. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 2].
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiseres is op 1 juli 1997 in dienst getreden bij de gemeente Rotterdam en was laatstelijk werkzaam als handhaver bij de afdeling Handhaving van het cluster Stadsbeheer. Aan eiseres is opsporingsbevoegdheid verleend als buitengewoon opsporingsambtenaar.
    
    
      Naar aanleiding van het bericht van het Ministerie van Justitie en Veiligheid van 20 november 2017 dat er een strafrechtelijk onderzoek naar eiseres was ingesteld en dat de opsporingsbevoegdheid van eiseres per direct was ingetrokken, is eiseres bij besluit van 6 december 2017 geschorst. Bij kennisgeving van de officier van justitie van 21 juni 2018 is de aan eiseres op 18 december 2017 opgelegde strafbeschikking ingetrokken. Bij besluit van 6 juli 2018 heeft de Minister van Rechtsbescherming eiseres meegedeeld dat haar opsporingsbevoegdheid niet is komen te vervallen.
    
    
    
      Op 3 juli 2018 heeft verweerder het voornemen geuit tot het opleggen van het strafontslag aan eiseres. Op 22 augustus 2018 heeft eiseres een zienswijze ingediend. Vervolgens heeft besluitvorming plaatsgevonden zoals weergegeven onder het procesverloop.
    
    
    2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres de haar verweten gedraging niet heeft betwist en dat zij zich aan ernstig plichtsverzuim schuldig heeft gemaakt. Volgens verweerder kan het plichtsverzuim eiseres worden verweten en worden toegerekend en is het ontslag evenredig, ondanks de door eiseres genoemde (persoonlijke) omstandigheden.
    
    
      3.1
      Verweerder heeft als disciplinaire maatregel met toepassing van de artikelen 78, 79, eerste lid, aanhef en onder j, 83 en 97, tweede lid, van het Ambtenarenreglement (AR) eiseres wegens plichtsverzuim met onmiddellijke ingang ontslag verleend.
      
    
    
      3.2
      In de gevallen van plichtsverzuim in het kader waarvan een ambtenaar een disciplinaire straf is opgelegd dienen volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) de volgende vragen te worden beantwoord (CRvB 19 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:944):
      
        
          Heeft de ambtenaar de ten laste gelegde gedraging verricht, dan wel is voldoende aannemelijk geworden dat hij deze gedraging heeft verricht?
        
        
          Kan de vastgestelde gedraging worden gekwalificeerd als plichtsverzuim?
        
        
          Kan deze gedraging de ambtenaar worden toegerekend?
        
        
          Is de opgelegde straf evenredig aan het gepleegde plichtsverzuim?
        
      
      
      
        
          De gedraging
        
      
      4. Eiseres wordt verweten dat zij zonder toestemming en zonder daartoe te zijn gerechtigd op 14, 21, 28 en 29 oktober 2017 en op 5 november 2017 boodschappen uit het Albert Heijn-filiaal aan de Hesseplaats in Rotterdam (het filiaal) mee naar huis heeft genomen zonder voor deze boodschappen te betalen. Eiseres ontkent de verweten gedraging niet en zij heeft dat op zitting desgevraagd nogmaals bevestigd. Hiermee staat voor de rechtbank vast dat eiseres de verweten gedragingen daadwerkelijk heeft begaan.
      
      
        
          Plichtsverzuim
        
      
    
    
      5.1
      Eiseres voert aan dat de verweten gedraging op zichzelf niet als plichtsverzuim kan worden aangemerkt.
      
    
    
      5.2
      De rechtbank overweegt dat plichtsverzuim op grond van artikel 78 van het AR zowel het overtreden van enig voorschrift omvat als het doen of nalaten van dat wat een goed werknemer in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. 
      
    
    
      5.3
      De rechtbank is van oordeel dat het zonder te betalen meenemen van producten uit een supermarkt iets is wat een goed werknemer in gelijke omstandigheden behoort na te laten. Ook uit rechtspraak van de CRvB blijkt dat het meenemen van spullen of het gebruikmaken van diensten zonder daarvoor te betalen plichtsverzuim kan opleveren. De rechtbank verwijst ter vergelijking naar de uitspraken van de CRvB van 29 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:5093, en van 4 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1677.
      
    
    
      5.4
      Eiseres voert aan dat de verweten gedraging geen plichtsverzuim oplevert omdat het haar niet kan worden verweten. Eiseres heeft de haar verweten gedraging niet bewust gedaan en verkeerde in de veronderstelling dat zij wél voor de boodschappen had betaald. Dat zij onoplettend is geweest komt doordat zij de boodschappen bij haar dochter heeft afgerekend, die bij het filiaal als caissière werkte. Haar dochter heeft de af te rekenen bedragen niet genoemd, althans eiseres heeft dat niet gehoord. Hoewel eiseres na de eerste keer achteraf ontdekte dat zij boodschappen had meegenomen zonder daarvoor betaald te hebben, neemt dat niet weg dat zij zich er bij het afrekenen van de boodschappen niet bewust van is geweest dat zij onjuiste bedragen afrekende en het van de andere keren niet wist.
      
    
    
      5.5
      Op de foto’s in het dossier is te zien dat eiseres op alle vijf de dagen met een winkelwagen gevuld met een aanzienlijke hoeveelheid boodschappen voorbij de kassa is gekomen. De geschatte waarde daarvan komt in zijn geheel niet overeen met de lage bedragen (tussen € 1,35 en € 7,35) die eiseres voor deze boodschappen heeft afgerekend. Dat eiseres dit verschil niet is opgevallen, acht de rechtbank onaannemelijk, nu het te betalen bedrag op de pinautomaat is te zien. Uitgaande van de verklaring van eiseres dat zij na de eerste keer achteraf thuis ontdekte dat zij niet betaald had voor de boodschappen en toen boos is geworden op haar dochter, had het voor de hand gelegen dat zij daarna extra alert zou zijn en/of niet meer bij de kassa van haar dochter zou afrekenen. Dit heeft eiseres niet gedaan. Verder valt op dat eiseres op twee opeenvolgende dagen (namelijk op 28 en 29 oktober 2017) met een volle boodschappenkar voorbij de kassa gekomen, terwijl zij volgens eigen zeggen doorgaans een bedrag van € 200,00 per week aan boodschappen besteedt. De geschatte waarde van de boodschappen overschrijdt dit bedrag ruimschoots. 
      
    
    
      5.6
      De rechtbank acht in dit verband verder van belang dat eiseres wisselend verklaard heeft op de vraag of zij wist dat de boodschappen niet betaald waren. Na in eerste instantie te hebben ontkend dat zij hiervan op de hoogte was, heeft zij daarna toegegeven dat zij het van een aantal keren wel wist, om vervolgens weer te verklaren dat zij slechts van één keer wist dat zij boodschappen zonder te betalen had meegenomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze verklaringen als ongeloofwaardig mogen bestempelen.
      
    
    
      5.7
      Gelet op al deze omstandigheden deelt de rechtbank de conclusie van verweerder dat het niet anders kan dan dat eiseres zich ervan bewust is geweest dat zij boodschappen zonder te betalen heeft meegenomen.
      
      
        
          Toerekenbaarheid
        
      
    
    
      6.1
      Eiseres voert aan dat het plichtsverzuim haar niet kan worden toegerekend. Eiseres ging in die periode gebukt onder zware stress vanwege problemen met haar man en dochter en zij kan nauwelijks bevatten dat zij geestelijk niet is ingestort. Eiseres was in die periode aan het overleven en was er met haar hoofd niet bij.
      
    
    
      6.2
      Voor het antwoord op de vraag of het plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim is volgens vaste rechtspraak van belang of de ambtenaar ten tijde van de gedraging in staat was de ontoelaatbaarheid daarvan in te zien en of hij in staat was overeenkomstig dit inzicht te handelen en de gedraging achterwege te laten. Het is aan de ambtenaar om aannemelijk te maken dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend. Zijn er aanwijzingen dat het plichtsverzuim (mede) samenhangt met psychische klachten, dan dient het bestuursorgaan een onderzoek te doen naar mogelijke verminderde toerekenbaarheid (zie onder meer de uitspraken van 28 februari 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:514 en van 18 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3238).
      
    
    
      6.3
      Niet is gebleken dat de gedragingen niet aan eiseres kunnen worden toegerekend. Door eiseres zijn geen medische documenten overgelegd waaruit naar voren komt dat zij ten tijde in geding psychische klachten had dan wel kampte met een geestestoestand die de conclusie rechtvaardigt van afwezigheid van ieder besef van de onjuistheid van haar gedrag. Verweerder was dan ook bevoegd eiseres wegens ernstig plichtsverzuim een disciplinaire straf op te leggen.
      
      
        
          Evenredigheid
        
      
    
    
      7.1
      Eiseres voert aan dat de keuze van verweerder voor het opleggen van onvoorwaardelijk ontslag niet evenredig is aan de aard en de ernst van het gepleegde plichtsverzuim. Ook is het ontslag niet verenigbaar met de beslissing van de minister van Rechtsbescherming om de opsporingsbevoegdheid van eiseres niet te laten vervallen en de intrekking van de strafbeschikking door de officier van justitie. Verweerder heeft voorts onvoldoende rekening gehouden met het ruim twintig jaar durende dienstverband van eiseres waarbij zij altijd naar behoren heeft gefunctioneerd en met de (financiële) gevolgen van het ontslag. In dit verband voert eiseres aan dat zij een alleenstaande moeder is, niet in aanmerking komt voor een werkloosheids- of bijstandsuitkering, vanwege het ontslag moeilijk een ander dienstverband zal kunnen krijgen en spoedig haar huis zal moeten verkopen. Volgens eiseres had verweerder gezien die gevolgen ook voor een minder ingrijpende maatregel, zoals voorwaardelijk ontslag, kunnen kiezen.
      
    
    
      7.2
      De rechtbank overweegt dat de zwaarte van een aan een ambtenaar op te leggen disciplinaire straf in een evenredige verhouding moet staan met de aard en de ernst van de aan de ambtenaar verweten gedraging. Artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt immers dat voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn aan de met dat besluit te dienen doel. 
      
    
    
      7.3
      Gelet op de aard en de ernst van de gedraging is de rechtbank in de situatie van eiseres van oordeel dat de gekozen strafmaat van onvoorwaardelijk ontslag evenredig aan het gepleegde plichtsverzuim is. Aan ambtenaren met een opsporingsbevoegdheid, zoals eiseres, mogen immers hoge eisen aan hun verantwoordelijkheid, betrouwbaarheid en integriteit worden gesteld. Dit betekent ook dat van hen mag worden verwacht dat zij zelf zich aan de wet- en regelgeving houden en van onbesproken gedrag zijn. Dit mag van buitengewoon opsporingsambtenaren worden verwacht omdat zij ook burgers geloofwaardig op het naleven van wet- en regeling moeten kunnen aanspreken. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraken van de CRvB van 12 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2116, en van 3 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3058.
      
    
    
      7.4
      Dat de officier van justitie de strafbeschikking heeft ingetrokken en de minister van Rechtsbescherming heeft besloten om de opsporingsbevoegdheid van eiseres niet te laten vervallen, leidt niet tot een andere conclusie. Het verlenen van onvoorwaardelijk ontslag is immers een bevoegdheid die verweerder zelfstandig toekomt en die losstaat van de beslissingen van de officier van justitie en de Minister van Rechtsbescherming. Dat de Minister van Rechtsbescherming het laten vervallen van de opsporingsbevoegdheid disproportioneel heeft geacht leidt dus niet automatisch tot de conclusie dat verweerder niet tot onvoorwaardelijk ontslag mag overgaan. Doordat de opsporingsbevoegdheid van eiseres niet is vervallen kan eiseres nog wel bij een andere werkgever van haar opsporingsbevoegdheid gebruik maken.
      
    
    
      7.5
      Het betoog van eiseres dat uit de intrekking van de strafbeschikking zou blijken dat niet aannemelijk is geworden dat zij meer dan culpoos heeft gehandeld, leidt evenmin tot een andere conclusie. Voor zover uit de strafbeschikking al kan worden opgemaakt dat eiseres niet meer dan culpoos heeft gehandeld, merkt de rechtbank op dat de strafbeschikking slechts ziet op een van de vijf momenten waarop eiseres zonder te betalen boodschappen heeft meegenomen. Ook indien verweerder die ene keer niet zou mogen betrekken in zijn belangenafweging zijn de overgebleven vier feiten voldoende ernstig om een onvoorwaardelijk strafontslag te rechtvaardigen. Een opsporingsambtenaar, zeker met een lang dienstverband zoals eiseres, heeft immers een voorbeeldfunctie en had redelijkerwijs beter moeten weten.
      
    
    
      7.6
      De door eiseres genoemde uitspraak van deze rechtbank van 23 juni 2015 leidt niet tot een andere conclusie. De rechtbank heeft in die uitspraak het onvoorwaardelijke ontslag niet evenredig geacht omdat het zonder toestemming meenemen van goederen van het milieupark door veel medewerkers werd gedaan en door de leidinggevende(n) door de vingers werd gezien. Van een dergelijke situatie is in het geval van eiseres geen sprake. Overigens heeft de CRvB in het hoger beroep in die zaak juist op dat punt anders geoordeeld dan de rechtbank (CRvB van 22 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3532).
      
    
    
      7.7
      De persoonlijke en financiële gevolgen die eiseres noemt, leiden ook niet tot een andere conclusie. Dergelijke gevolgen zijn bij strafontslag niet ongebruikelijk en gelet op de aard en ernst van het plichtsverzuim op zich ook onvoldoende om te concluderen dat het strafontslag niet evenredig is. Verweerder heeft aan deze gevolgen dan ook terecht geen doorslaggevende betekenis toegekend.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      8. Het beroep is ongegrond.
      
      9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzitter, en mr. S. Ketelaars-Mast en mr. drs. A. Douwes leden, in aanwezigheid van mr. P.F.H.M. Terstegge, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 17 augustus 2021.
    
    
    
    
      
        De griffier is buiten staat	    De voorzitter is verhinderd te tekenen
      
    
    
    
    
      griffier	voorzitter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.