ECLI:NL:RBONE:2013:BY8362, Rechtbank Oost-Nederland, 09-01-2013, Awb 12/1499
Rechtbank Oost-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2013-01-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Standplaatsvergunning winkelcentrum Stadshagen te Zwolle; onvoldoende onderbouwd waarom de seizoensstandplaats van de oliebollenkraam aan de Werkerlaan niet mede geschikt is als vaste standplaats; beroep gegrond.

RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
      Sector Bestuursrecht
      Registratienummer: Awb 12/1499
    
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
    
      [A te B],
      eiser,
      gemachtigde: mr. M.S. van den Berg,
    
    
    en 
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Zwolle,
      verweerder.
    
    
    
    
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 28 februari 2011 heeft verweerder de aanvraag van eiser om een standplaatsvergunning in het winkelcentrum Stadshagen te Zwolle afgewezen.
      Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 2 juli 2012 (besluit I) gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het besluit van 28 februari 2011 herroepen. Bij besluit van eveneens 2 juli 2012 (besluit II) heeft verweerder eiser een gedoogbeschikking verleend tot 1 juli 2013 voor het innemen van standplaats op de parkeerplaats aan de Belvélèderelaan te Stadshagen. Beide besluiten vormen samen het besluit op bezwaar.
    
    
    Eiser heeft tegen beide besluiten beroep ingesteld.
    
    Het beroep is ter zitting van 27 november 2012 behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door R.H. van Berkum-Pinxsterhuis.
    
    Overwegingen
    
    1.Bij besluit van 28 februari 2011 (primaire besluit) heeft verweerder eisers aanvraag om standplaatsvergunning bij winkelcentrum Stadshagen afgewezen. Verweerder achtte het onwenselijk dat op hetzelfde moment twee standplaatsen aanwezig zijn voor de verkoop van bloemen en planten wat nog wordt versterkt door de in de nabijheid aanwezige winkels die zich richten op dezelfde branche. 
    
    Bij besluit I heeft verweerder het primaire besluit herroepen, omdat de redenen van weigering niet te herleiden zijn tot het wettelijk kader. Verweerder heeft daarbij een proceskostenvergoeding toegekend van € 874,-.
    
    Bij besluit II heeft verweerder eiser een gedoogbeschikking verleend tot 1 juli 2013 voor het innemen van een standplaats van 11 m2 op maandag tot en met zaterdag, uitgezonderd de donderdag vanwege de weekmarkt, op de parkeerplaats Belvédèrelaan in Stadshagen. 
    
    2.1Eiser acht het onjuist dat verweerder hem een gedoogbeschikking heeft verleend voor het innemen van standplaats op de parkeerplaats Belvédèrelaan in Stadshagen, zonder dat zijn aanvraag strekt tot het verlenen van een standplaatsvergunning voor deze locatie.
    
    
      2.2Niet in geschil is dat eiser na het maken van bezwaar tegen het besluit van 28 februari 2011 zijn aanvraag voor een standplaatsvergunning bij winkelcentrum Stadshagen heeft geconcretiseerd voor de maandag tot en met zaterdag op een van de volgende locaties:
      a.	tussen de fietsenklemmen aan de Belvédèrelaan;
      b.	in de winkelstraat De Wade bij de roltrappen;
      c.	aan de Werkerlaan, op de plaats van de oliebollenkraam. 
    
    
    
      2.3De rechtbank stelt vast dat eiser geen standplaatsvergunning heeft aangevraagd voor de locatie parkeerplaats Belvédèrelaan. De aanvraag is ook niet op verzoek of met instemming van de aanvrager gewijzigd. Dat de gemachtigde van eiser verweerder op 11 juni 2012 telefonisch heeft meegedeeld dat eiser bereid was standplaats in te nemen op laatstgenoemde locatie indien verweerder kon aantonen dat die locatie rendabel is, geldt niet als een dergelijke instemming. Zoals verweerder in het bestreden besluit heeft vermeld, heeft een onderzoek naar rendabiliteit immers niet plaatsgevonden. 
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder door toch een gedoogbeschikking te verlenen voor de locatie parkeerplaats Belvédèrelaan de grondslag van de aanvraag heeft verlaten. Deze handelwijze is onzorgvuldig en dus in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
    
    2.4Het beroep tegen besluit II waarbij verweerder eiser een gedoogbeschikking heeft verleend is gegrond. Besluit II zal dan ook worden vernietigd.
    
    3.1 Ten tijde van het nemen van besluit I was de gewijzigde Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Zwolle (APV) in werking getreden (onmiddellijke inwerkingtreding op 3 mei 2012). 
    
    
      Op grond van artikel 5.2.3.2, eerste lid, van de APV is het verboden een standplaats in te nemen of te hebben zonder vergunning van het college. 
      Ingevolge het tweede lid weigert het college de vergunning:
      a.	wegens strijd met een geldend bestemmingsplan;
      b.	indien de standplaats niet staat aangegeven op de door het college vastgestelde standplaatsenkaart;
      Het derde lid bepaalt dat onverminderd het bepaalde in artikel 1.8 de vergunning kan worden geweigerd:
      a.	indien de standplaats hetzij op zichzelf hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan eisen van redelijke welstand;
      b.	indien als gevolg van bijzondere omstandigheden in de gemeente of in een deel van de gemeente redelijkerwijs te verwachten is dat door het verlenen van de vergunning voor een standplaats voor het verkopen van goederen een redelijk verzorgingsniveau voor de consument ter plaatse in gevaar komt.
      Ingevolge artikel 1.8 van de APV kan de vergunning of ontheffing door het daartoe bevoegde gezag worden geweigerd in het belang van:
      a.	de openbare orde;
      b.	de openbare veiligheid;
      c.	de volksgezondheid;
      d.	de bescherming van het milieu.
    
    
    
      3.2	Verweerder heeft op 20 maart 2012 het Standplaatsenbeleid Zwolle 2012 vastgesteld. De daarin opgenomen beleidsregels zijn op 3 mei 2012 in werking getreden. Onderdeel van de beleidsregels is een standplaatsenkaart waarop de geschikte locaties voor vaste standplaatsen en seizoensstandplaatsen zijn opgenomen.
      Onder vaste standplaats wordt volgens artikel 2 onder 1 verstaan een standplaats die periodiek (wekelijks of voor vastgestelde tijdvakken) op een vaste locatie voor een periode van minimaal 6 maanden door dezelfde standplaatshouder wordt ingenomen.
      Bij seizoenstandplaats is in artikel 2, onder 2, aangegeven dat de vergunning voor een seizoensstandplaats alleen geldt voor producten die zijn gebonden aan een bepaalde periode zoals ijs, oliebollen en kerstbomen.
      In de toelichting op artikel 2 van de beleidsregels is ten aanzien van seizoensstandplaats aangegeven dat voor oliebollenkramen een maximum geldt van twee maanden, omdat deze standplaatsen in de wintermaanden een bijzondere positie innemen. Andere standplaatshouders moeten voor hen plaatsmaken.
    
    
    3.3Volgens eiser heeft verweerder bij het nemen van besluit I ten onrechte het met ingang van 3 mei 2012 geldende nieuwe standplaatsenbeleid toegepast. Eiser is reeds vanaf 1998 bezig om een vergunning te verkrijgen voor een standplaats in het winkelcentrum Stadshagen en verweerder heeft ten onrechte aan[…] vergunning verleend, die later was met het indienen van een vergunningaanvraag. Dat ten tijde van besluit I het nieuwe, voor eiser ongunstiger, beleid in werking was getreden is te wijten aan de trage besluitvorming van verweerder en de bereidheid van eiser om met verweerder in overleg te treden. Daarbij heeft eiser vertrouwd op de door de wethouder gedane toezegging dat eiser een geschikte standplaats zou krijgen in Stadshagen. 
    
    3.4Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS, zie ondermeer haar uitspraak van 18 november 2009 (LJN BL6214)) geldt bij een heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb, als uitgangspunt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordoen en dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt voor de APV en ook voor beleidsregels. Alleen in bijzondere gevallen kan hiervan worden afgeweken. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van dit uitgangspunt in een ongunstiger positie komt, is onvoldoende om daarvan af te wijken. 
    
    3.5Van een bijzonder geval dat tot toepassing van de voorheen geldende beleidsregels noopt, is de rechtbank niet gebleken. Niet is onderbouwd dat namens verweerder toezeggingen zijn gedaan of dat het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat bij de beslissing op het bezwaar de oude beleidsregels toegepast zouden worden. Ten aanzien van de stelling dat ten onrechte standplaatsvergunning zou zijn verleend aan[...] aan de Werkerlaan en het laat beslissen van verweerder geldt dat eiser daartegen rechtsmiddelen had kunnen aanwenden. Nu eiser de besluitvorming van verweerder heeft afgewacht, heeft hij het voor zijn rekening komende risico genomen dat de toepasselijke regelgeving zou wijzigen. 
    
    3.6Verweerder heeft bij besluit I door middel van verwijzing naar zijn schriftelijke reactie op bezwaar van 24 april 2012, standplaatsvergunning geweigerd voor de door eiser aangevraagde locaties zoals aangegeven onder 2.2. Deze weigering is daardoor mede onderwerp van dit geschil.
    
    3.7Ten aanzien van de locaties in 2.2 onder a. (fietsenklemmen Belvédèrelaan) en onder b. (winkelstraat De Wade bij de roltrappen) heeft verweerder gesteld dat deze locaties niet voorkomen op de standplaatsenkaart en op basis van de criteria van het standplaatsenbeleid ook niet geschikt zijn om als standplaats te worden aangewezen. 
    
    3.8De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht standplaatsvergunning heeft geweigerd voor de onder 3.7 genoemde locaties. Deze locaties zijn immers niet opgenomen op de standplaatsenkaart en niet is gebleken dat deze locaties, gezien de weigeringsgronden neergelegd in artikel 5.2.3.2 van de APV, redelijkerwijs wel daarin opgenomen hadden moeten worden. Eiser betoogt in dat verband tevergeefs dat de van de beleidsregels onderdeel uitmakende standplaatsenkaart niet aan hem kan worden tegengeworpen, omdat verweerder in strijd met het beleid gedoogbeschikkingen verleent voor standplaatsen die planologisch niet zijn toegestaan. De rechtbank heeft geen reden te twijfelen aan de mededeling van verweerder dat de procedure om door verlening van omgevings-vergunningen de strijdigheid van de standplaatsenkaart met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen op te heffen, in gang is gezet. Bovendien kan eisers grief niet afdoen aan de feitelijke ongeschiktheid van de locaties waarvoor eiser standplaats wenst. 
    
    3.9Ten aanzien van de locatie in 2.2 onder c. (aan de Werkerlaan) heeft verweerder vermeld dat deze standplaats weliswaar voldoet aan de criteria van de beleidsregels, maar al langer dan 5 achtereenvolgende jaren gedurende de maanden november en december in gebruik wordt genomen door dezelfde exploitant van een oliebollenkraam. Op de standplaatsenkaart is deze locatie opgenomen als seizoensstandplaats. In het verweerschrift stelt verweerder dat op het plein Werkerlaan slechts plaats is voor een seizoensstandplaats in de vorm van een oliebollenkraam en niet voor een vaste standplaats, omdat in de wintermaanden de aanwezigheid van een oliebollenkraam een toegevoegde waarde heeft. Op de betreffende locatie mag gedurende de wintermaanden standplaats worden ingenomen omdat het dan rustiger is op straat en het winkelend publiek minder wordt gehinderd door de aanwezigheid van een kraam in het winkelgebied. 
    
    3.10De rechtbank constateert dat het volgens de beleidsregels en de toelichting daarop niet uitgesloten is dat een seizoensstandplaats tevens als vaste standplaats wordt gebruikt. In de onder 3.2 opgenomen passage uit de toelichting op de beleidsregels wordt er zelfs vanuit gegaan dat een standplaatslocatie wordt gebruikt ten behoeve van een vaste standplaats-houder die gedurende twee maanden in november en december zijn standplaatslocatie afstaat ten behoeve van een oliebollenkraam.
    
    
      3.11Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende onderbouwd waarom de seizoensstandplaats van de oliebollenkraam aan de Werkerlaan niet mede geschikt is als vaste standplaats. Niet zonder meer valt in te zien dat het in de maanden november en december rustiger is op straat en het winkelend publiek minder wordt gehinderd door de aanwezigheid van een kraam in het winkelgebied. Het is een feit van algemene bekendheid dat december voor de detailhandel de drukste maand van het jaar is,  wat in ieder geval niet zonder meer te rijmen is met verweerders standpunt dat het in december in het winkelcentrum rustiger is. 
      Dat, zoals namens verweerder ter zitting voor het eerst is aangegeven, sprake is van een voorgestane scheiding tussen winkelgebied en marktgebied en dat die scheiding doorkruist zou worden door het innemen van een vaste standplaats op het plein aan de Werkerlaan, is niet terug te voeren op de beleidsregels. 
    
    
    3.12Gelet op het vorenstaande is besluit I, voor zover eiser daarbij standplaatsvergunning is geweigerd aan de Werkerlaan, op de plaats van de oliebollenkraam, onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd. Dit is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Besluit I zal in zoverre worden vernietigd.
    
    4.De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,-. 
    
    
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      -verklaart het beroep tegen besluit II, waarbij eiser een gedoogbeschikking is verleend tot 1 juli 2013 voor het innemen van een standplaats op de parkeerplaats Belvédèrelaan in Stadshagen gegrond en vernietigt besluit II;
      -verklaart het beroep besluit I, voor zover eiser daarbij standplaatsvergunning is geweigerd voor de verkoop van bloemen en planten van maandag tot en met zaterdag op het plein aan de Werkerlaan, gegrond en vernietigt besluit I in zoverre;
      -verklaart het beroep tegen besluit I voor het overige ongegrond;
      -draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      -veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874,- te betalen aan eiser;
      -draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,- aan eiser te vergoeden.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, en door hem en mr. A. Landstra als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    de griffier is buiten staat te tekenen
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
      U kunt ook digitaal hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Kijk op www.raadvanstate.nl voor meer informatie over het indienen van digitaal beroep