ECLI:NL:CRVB:2021:2287, Centrale Raad van Beroep, 07-09-2021, 19/2072 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2021-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Boete. Gezamenlijke huishouding. Het college heeft de boete opgelegd voor het niet melden van een gezamenlijke huishouding met X over de periode van april 2015 tot en met februari 2017. Het college heeft niet aangetoond dat X tot november 2016 zijn hoofdverblijf op het uitkeringsadres had. Geen bepalende betekenis kan worden gehecht aan de verbruiksgegevens van water, elektra en gas. De verklaringen van de buurtbewoners zitten niet op één lijn. Het college heeft wel aangetoond dat appellante van november 2016 tot en met februari 2017 een gezamenlijke huishouding voerde met X. Omdat het college is uitgegaan van normale verwijtbaarheid en van een fictieve draagkracht van appellante heeft het lagere benadelingsbedrag echter geen gevolgen voor de hoogte van de opgelegde boete.

19 2072 PW 
    
      Centrale Raad van Beroep
      Enkelvoudige kamer
    
    
    
      Datum uitspraak: 7 september 2021
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 april 2019, 18/1497 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Stein (college)
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellante heeft mr. A.C. Dabekaussen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2021. Appellante is via videobellen verschenen, bijgestaan door mr. Dabekaussen. Het college heeft zich via videobellen laten vertegenwoordigen door mr. Y.J.P. Pozun.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting is geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen in overleg te treden en te bezien of een afspraak in der minne mogelijk is. Mr. Dabekaussen heeft bericht dat partijen geen afspraak hebben bereikt. 
    
    
    
      Onder toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een nader onderzoek ter zitting achterwege gebleven, waarna de Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb heeft gesloten.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellante ontving sinds 15 november 2011 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande ouder. Appellante stond met haar  twee minderjarige kinderen in de basisregistratie personen vanaf 8 maart 2013 ingeschreven op het adres A, [adres] (uitkeringsadres).
    
    
      1.2.
      Naar aanleiding van een op 18 april 2017 van de klantmanager ontvangen melding dat appellante op het uitkeringsadres mogelijk met X een gezamenlijke huishouding voert, heeft een medewerker van de afdeling Bijzonder Onderzoek (medewerker) van de gemeente Stein een onderzoek ingesteld naar het recht op bijstand van appellante. In dat kader heeft de medewerker onder meer administratief onderzoek verricht en bij het waterbedrijf en het energiebedrijf verbruiksgegevens van water, elektra en gas van appellante en X opgevraagd. Verder heeft de medewerker, tezamen met een collega, X op 17 mei 2017 gehoord,  appellante op 22 mei 2017 en 11 september 2017 gehoord, en op 7 juni 2017 en 19 juni 2017 drie buurtbewoners als getuigen gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapportage Bijzonder Onderzoek van 10 oktober 2017.
      
    
    
      1.3.
      
        In de resultaten van het onderzoek heeft het college aanleiding gezien om bij besluit van 8 november 2017 (intrekkingsbesluit) de bijstand van appellante over de periode van 
        1 april 2015 tot en met 14 februari 2017 in te trekken, bij besluit van 15 november 2017 (terugvorderingsbesluit) de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 22.160,02 van appellante terug te vorderen en bij besluit van eveneens 15 november 2017 dat bedrag op grond van artikel 59, tweede lid, van de PW mede van X terug te vorderen. Het college heeft aan deze besluitvorming ten grondslag gelegd dat appellante van 1 april 2015 tot en met 14 februari 2017 een gezamenlijke huishouding met X heeft gevoerd en door het college hiervan niet op de hoogte te stellen haar inlichtingenverplichting heeft geschonden.
      
    
    
      1.4.
      Het college heeft de bezwaren van appellante tegen het intrekkingsbesluit en tegen het terugvorderingsbesluit ongegrond verklaard. Appellante heeft daartegen geen beroep bij de rechtbank ingesteld. 
      
    
    
      1.5.
      
        Bij besluit van 10 januari 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 23 mei 2018  (bestreden besluit), heeft het college appellante met toepassing van artikel 18a, eerste lid, van de PW een boete opgelegd van € 1.183,80. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van een gezamenlijke huishouding met X over de periode van 1 april 2015 tot en met 
        14 februari 2017. Daarvan kan appellante een verwijt worden gemaakt. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete is het college uitgegaan van een netto benadelingsbedrag van 
        € 18.572,54, van normale verwijtbaarheid en van een fictieve draagkracht van appellante van 10% van de toepasselijke bijstandsnorm over 12 maanden.
      
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft appellante haar inlichtingenverplichting geschonden door het college niet (tijdig) mededeling te doen van het feit dat zij met X een gezamenlijke huishouding voerde. Ten aanzien van de beroepsgrond dat het college bij het opleggen van de boete de strafrechtelijke waarborgen op grond van artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) niet in acht heeft genomen, overweegt de rechtbank dat het college in het bestreden besluit heeft erkend dat de verklaringen van appellante bij de boeteoplegging buiten beschouwing dienen te blijven omdat aan appellante voorafgaand aan de verklaringen niet de cautie is verleend. De rechtbank is echter van oordeel dat uit de overige onderzoeksresultaten, in samenhang bezien, namelijk de verbruiksgegevens van water, elektra en gas, de bankafschriften en de verklaringen van de buurtbewoners, is gebleken dat appellante in de periode vanaf 1 april 2015 tot en met 14 februari 2017 een gezamenlijke huishouding met X heeft gevoerd.
      
      3. In hoger beroep heeft appellante zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      De te beoordelen periode loopt van 1 april 2015 tot en met 14 februari 2017.
    
    
      4.2.
      Een boeteoplegging wordt aangemerkt als het instellen van een strafvervolging. Artikel 6, tweede lid, van het EVRM bevat de waarborg dat een ieder tegen wie een strafvervolging is ingesteld voor onschuldig wordt gehouden, totdat zijn schuld volgens de wet is bewezen. Deze waarborg brengt mee dat de bijstandverlenende instantie feiten moet stellen en, voor zover betwist, moet aantonen dat de betrokkene de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. In geval van twijfel moet aan de betrokkene het voordeel van de twijfel worden gegund. Vergelijk de uitspraak van 28 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3024. 
    
    
      4.3.
      Ingevolge artikel 3, derde lid, van de PW is van een gezamenlijke huishouding sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding of anderszins. De vraag of iemand een gezamenlijke huishouding voert, moet worden beantwoord aan de hand van objectieve criteria. De omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid, de motieven van de betrokkenen en de aard van hun onderlinge relatie zijn daarbij niet van belang.
      
    
    
      4.4.
      Vaststaat dat uit de relatie van appellante en X op 3 mei 2016 een kind is geboren. Gelet op artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW is voor de beantwoording van de vraag of appellante en X een gezamenlijke huishouding voerden vanaf die datum (uitsluitend) bepalend of zij nadien hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden. 
      
    
    
      4.5.
      Het hoofdverblijf van een betrokkene is daar waar het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven is. Dit moet aan de hand van concrete feiten en omstandigheden worden vastgesteld. Als aangetoond is dat appellante en X op hetzelfde adres hun hoofdverblijf hebben, maakt het niet uit dat zij ingeschreven staan op verschillende adressen. Niet in geschil is dat appellante haar hoofdverblijf in de te beoordelen periode heeft gehad op het uitkeringsadres. In geschil is de vraag of X in die periode zijn hoofdverblijf heeft gehad op het uitkeringsadres.
      
    
    
      4.6.
      Wat appellante heeft aangevoerd, komt er, kort gezegd, op neer dat de beschikbare onderzoeksgegevens geen toereikende feitelijke grondslag bieden voor het standpunt van het college dat aangetoond is dat X vanaf 1 april 2015 zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres.
      
    
    
      4.7.
      Tussen partijen is niet in geschil dat twee verklaringen van appellante zelf niet aan het bestreden besluit ten grondslag kunnen worden gelegd vanwege het feit dat haar voorafgaand aan die verhoren geen cautie is gegeven. 
      
    
    
      4.8.
      
        In het bestreden besluit is overwogen dat uit de overige onderzoeksresultaten, te weten de verklaring van X, de verbruiksgegevens van water, elektra en gas en de verklaringen van buurtbewoners genoegzaam blijkt dat appellante in de periode van 1 april 2015 tot 
        15 februari 2017 een gezamenlijke huishouding met X heeft gevoerd. Hiermee heeft het college een onjuist toetsingscriterium toegepast. Zoals in 4.2 al is uiteengezet is het toetsingscriterium bij betwisting of is aangetoond dat appellante een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met X. 
      
      
    
    
      4.9.
      
        Alles overziend komt de Raad tot de conclusie dat het college niet heeft aangetoond dat X vóór november 2016 zijn hoofdverblijf op het uitkeringsadres had. Wel is aangetoond dat X zijn hoofdverblijf op het uitkeringsadres had in de periode van november 2016 tot en met 
        14 februari 2017.
      
      
      
        4.10.1.
        Zoals tijdens de zitting is besproken kan geen bepalende betekenis worden gehecht aan de verbruiksgegevens van water, elektra en gas op het uitkeringsadres en op het adres van X. Verder zitten de verklaringen van twee buurtbewoners niet op één lijn voor wat betreft de duur van de door hen aangenomen samenwoning van appellante en X op het uitkeringsadres. Eén buurtbewoner denkt dat appellante en X een jaar hebben gewoond op het uitkeringsadres terwijl de andere buurtbewoner een inschatting van 24 tot 26 maanden maakt. Ook is niet duidelijk op grond van welke feiten deze buurtbewoners hebben aangenomen dat X op het uitkeringsadres heeft gewoond. Dat luistert temeer nauw omdat X in de directe nabijheid van het uitkeringsadres zijn eigen woning had. De derde gehoorde buurtbewoner heeft geen inhoudelijke verklaring afgelegd. Ook met een door het college gestelde verhoging in het uitgavenpatroon van X na april 2015 wordt een hoofdverblijf van X op het uitkeringsadres niet aangetoond. In zijn verklaring van 17 mei 2017 heeft X over zijn woonsituatie verklaard dat hij de afgelopen 2,5 jaar bij appellante heeft ingewoond en hij dagelijks bij haar was, hij eerst op het adres A, nummer [nummer] in [gemeente] woonde, iedere dag naar haar toe liep vanuit zijn woning en dat hij vlak voor carnaval uit de woning van appellante was gezet. De verklaring is in die zin innerlijk tegenstrijdig dat het enerzijds spreekt van ‘inwonen’ en anderzijds van het feit dat X dagelijks vanuit zijn woning naar het uitkeringsadres liep. Voor het vaststellen van hoofdverblijf is van belang dat concrete feiten en omstandigheden worden uitgevraagd om te kunnen aantonen waar een betrokkene het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven heeft. Deze uitvraag heeft niet plaatsgevonden. Het voert te ver om louter op grond van een interpretatie van de term ‘inwonen’ tot de vergaande conclusie te komen dat het hebben van een hoofdverblijf in vorenomschreven zin is aangetoond. 
        
      
      
        4.10.2.
        Tijdens de zittingen bij de rechtbank en de Raad heeft appellante verklaard dat zij X op 22 november 2016 uit haar huis had gezet. Onder druk van haar vader heeft zij hem toch weer in huis genomen. Dat heeft geduurd tot en met 14 februari 2017. Desgevraagd heeft appellante tijdens de zitting bij de Raad verklaard dat X in november 2016 in haar huis is komen wonen. Voor wat betreft de einddatum stemt de verklaring van X overeen met de verklaring van appellante. 
        
      
      
        4.10.3.
        Gelet op artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW was in de periode van november 2016 tot en met 14 februari 2017 sprake van een gezamenlijke huishouding.
        
      
    
    
      4.11.
      Hieruit volgt dat het college, nu niet is gebleken dat appellante melding heeft gemaakt van de gezamenlijke huishouding met X, heeft aangetoond dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Van deze gedraging kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Daarmee staat de verwijtbaarheid van de schending van de inlichtingenverplichting vast. Het college was daarom in beginsel verplicht een boete op te leggen.
      
    
    
      4.12.
      Appellante heeft aangevoerd dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Zij heeft steeds volledige openheid gegeven over haar relatie met X en haar woon- en leefsituatie en het college heeft appellante nooit een signaal gegeven. Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit de gedingstukken blijkt niet dat appellante, anders dan zij stelt, steeds volledige openheid heeft gegeven over haar woon- en leefsituatie. Appellante heeft geen andere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan in haar geval verminderde verwijtbaarheid is aan te nemen. Het college is daarom terecht uitgegaan van normale verwijtbaarheid. In dat geval is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming van de boete op het aspect van verwijtbaarheid. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1807). 
      
    
    
      4.13.
      Het college heeft het netto benadelingsbedrag ten onrechte bepaald op € 18.572,54. Omdat het college is uitgegaan van normale verwijtbaarheid en van een fictieve draagkracht van appellante van 10% van de toepasselijke bijstandsnorm, heeft het lagere benadelingsbedrag echter geen gevolgen voor de hoogte van de opgelegde boete.
      
    
    
      4.14.
      Uit 4.13 volgt dat de aangevallen uitspraak, met verbetering van gronden, wordt bevestigd.
      
      
        5. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door A.J. Schaap, in tegenwoordigheid van M. Zwart als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 september 2021.
    
    
    
    
    
      						(getekend) A.J. Schaap
    
    
    
    
    
      						(getekend) M. Zwart