ECLI:NL:CBB:2021:778, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-07-2021, 19/1543
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Regeling fosfaatreductieplan 2017. Geen reden voor toepassing hardheidsclausule en geen sprake van een individuele buitensporige last.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1543
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juli 2021 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats 1] , gemeente Goeree-Overflakkee, appellant
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
  
  
    
      Procesverloop 
    
      
        Bij besluit van 28 augustus 2017 heeft verweerder het verzoek van appellant om als knelgeval te worden aangemerkt afgewezen. 
      Bij besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 en 27 januari 2018 heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant heffingen opgelegd van € 18.557,- voor periode 1, van € 17.947,- voor periode 2, van € 18.725,- voor periode 3, van € 20.198,- voor periode 4 en van € 2.098,- voor periode 5.
      Bij besluit van 30 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen deze besluiten ongegrond verklaard. Voor zover de bezwaren zijn gericht tegen de Regeling als zodanig heeft verweerder de bezwaren nietontvankelijk verklaard.
      Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
      Appellant heeft nadere stukken ingediend.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2021. Appellant heeft, bijgestaan door zijn gemachtigde, via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en heeft eveneens via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    
    
    
      Na de zitting hebben appellant en verweerder nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft op 2 juni 2021 een nieuw besluit op bezwaar genomen (het nieuwe besluit) waarbij het bezwaar gedeeltelijk gegrond is verklaard, verweerder alsnog toepassing heeft gegeven aan artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: het Uitvoeringsbesluit) en de aan appellant opgelegde heffingen zijn gewijzigd in de volgende bedragen: € 10.209,30 voor periode 1, € 9.600,- voor periode 2, € 10.377,60 voor periode 3, € 11.851,20 voor periode 4 en € 150,08 voor periode 5.
    
    
    
      Op 9 juli 2021 is de zaak een tweede keer ter zitting behandeld. Appellant heeft, bijgestaan door zijn gemachtigde, via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en heeft eveneens via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting.Overwegingen 
      
        Inleiding
      
    
    
      
        De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.Omvang geding
      
      
        Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het besluit van 30 juli 2019 mede betrekking op het besluit van 2 juni 2021. Nu het besluit van 30 juli 2019 is vervangen door het besluit van 2 juni 2021 en niet gesteld of gebleken is dat appellant nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 30 juli 2019, zal het beroep tegen dit besluit niet-ontvankelijk worden verklaard.Achtergrond
      
      
        Appellant exploiteert een melkveebedrijf te [plaats 1] . Daarvoor exploiteerde hij een bedrijf met (onder meer) zoog- en vleeskoeien, dat in de bebouwde kom van [plaats 2] lag. In 2008 heeft hij het bedrijf van zijn vader overgenomen waarbij is besloten dit te verplaatsen naar het buitengebied. In 2010 werden de gesprekken met de gemeente over omzetting van de locatie in [plaats 2] naar woningbouw en over een nieuwe agrarische bestemming in [plaats 1] concreter, aldus appellant. Aan hem is in oktober 2013 een omgevingsvergunning afgegeven voor het uitoefenen van een boerderij op de nieuwe locatie in [plaats 1] en de realisatie van een loods, een stal voor vleesvee en een woonhuis. In 2014 heeft appellant besloten om zijn bedrijfsvoering om te schakelen naar een biologische melkveehouderij met Jerseykoeien. In november 2014 heeft hij 150 stuks Jerseykoeien (inclusief jongvee) gekocht en is hij met het melken van de Jerseykoeien gestart op een gehuurde locatie. Op 8 december 2014 is aan appellant voor de nieuwe locatie een vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbwvergunning) verleend voor het houden van 120 melkkoeien en 73 stuks jongvee. Op 8 april 2015 is aan hem een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een stal met – volgens appellant – plaats voor 170 melkkoeien. Vervolgens is op 8 mei 2015 een aannemingsovereenkomst gesloten met [naam BV] voor de bouw van onder meer een rundveestal voor een totaalbedrag van € 875.000,-. Om de plannen te kunnen bekostigen heeft appellant met de bank een financieringsovereenkomst afgesloten. De investeringen waren volgens appellant gericht op het houden van 170 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Op de peildatum 2 juli 2015 waren de voorbereidingen voor de bouw van de stal nog in volle gang. Daardoor was de veestapel op die datum nog niet op het beoogde peil. De bouw van de stal is op 17 oktober 2015 van start gegaan en op 3 mei 2016 is de nieuwe stal in gebruik genomen. Op 25 mei 2016 is aan appellant een Nbw-vergunning verleend voor het houden van 170 melkkoeien en bijbehorend jongvee. 
      
    
    Beroep 
    4. Tijdens de tweede zitting is komen vast te staan dat de beroepsgronden over de Nitraatrichtlijn en over de Regeling als zodanig geen bespreking meer behoeven. Ook de gronden over de toepassing van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit hoeven geen bespreking meer, omdat appellant zich kan vinden in het besluit van 2 juni 2021, waarin verweerder hem op dat punt tegemoet is gekomen. Het geschil beperkt zich daarom tot de gronden over de individuele en buitensporige last en de hardheidsclausule.
    5. Appellant betoogt dat hij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft en dat in het bestreden besluit sprake is van een motiveringsgebrek. Hij voert hiertoe aan dat de Regeling voor hem als startende ondernemer een extreem grote impact heeft op de financiering en de verdiencapaciteit van zijn onderneming. Appellant wijst daarbij op de door hem overgelegde rapportage van Van der Vaart Bedrijfsadvies. Appellant heeft geen omstandigheden kunnen aanpassen. Er zijn geen mogelijkheden om de buitensporige last eenvoudig weg te nemen, omdat hij gebonden is aan de door hem gedane ontwikkelingsinvesteringen. Al ruim voor de peildatum is hij onomkeerbare verplichtingen aangegaan. Verder beschikte hij tijdig over alle benodigde vergunningen, zodat de realisatie van het bedrijf volledig legaal heeft plaatsgevonden. Verkleining van het bedrijf of het afstoten van bedrijfsonderdelen lost de problematiek van dreigende discontinuïteit niet op. Het bestemmingsplan staat geen andere activiteiten toe, terwijl bovendien de balans in het bedrijf wegvalt als bijvoorbeeld grond wordt afgestoten of fosfaatrechten worden verkocht. Dat zal leiden tot lagere productie met als gevolg dat de bedrijfsresultaten nog verder onder druk komen te staan, aldus appellant.  	Tijdens de tweede zitting heeft appellant benadrukt dat de tegemoetkoming op grond van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit weliswaar leidt tot lagere geldsommen, maar dat er nog steeds ruim € 40.000,- aan geldsommen overblijft. Zijn probleem is dan ook niet opgelost met de enkele toepassing van artikel 72. Hij wijst erop dat zijn financiële situatie nog steeds kritiek is en dat hij allerlei toeren moet uithalen om zijn bedrijf overeind te houden. Hij beroept zich daarom op een individuele en buitensporige last en op de hardheidsclausule. Hij benadrukt dat hij van een intensief vleesbedrijf met een aanzienlijke fosfaatproductie is overgestapt naar een extensief biologisch bedrijf, waarbij de koeien veel weidegrond tot hun beschikking hebben en ook nog eens gebruik wordt gemaakt van Jerseykoeien. Er is daarmee een veel minder belastend bedrijf in de plaats gekomen van het voormalige vleesveebedrijf, hetgeen helemaal in lijn is met de milieubelangen en de wensen van de samenleving.
    6. Over de door appellant gestelde individuele en buitensporige last, overweegt het College dat niet ter discussie staat dat appellant in 2014 de keuze heeft gemaakt om te schakelen naar een biologische bedrijfsvoering en dat hij vanaf dat moment investeringen in zijn bedrijf heeft gedaan, waaronder de bouw van een nieuwe stal. Op het moment dat hij deze beslissingen nam en zijn daarmee samenhangende investeringen deed, was ook voor biologische boeren voorzienbaar dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen. Dat maakt dat deze beslissingen niet navolgbaar zijn. Ook staat niet ter discussie dat appellant streefde naar een melkveebedrijf met 170 melkkoeien met bijbehorend jongvee. De Nbw-vergunning voor deze dieraantallen is echter pas na de peildatum aan appellant verleend, namelijk op 25 mei 2016. Het is vaste jurisprudentie dat in gevallen als dit, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan in het geval van appellant niettemin anders zou moeten worden geoordeeld, is niet gebleken. Het College merkt daarbij op dat het, gelet ook op hetgeen ter zitting is besproken, wel wil aannemen dat appellant financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Verweerder stelt zich echter terecht op het standpunt dat uit het rapport van Van der Vaart niet kan worden afgeleid dat de continuïteit van het bedrijf als gevolg van de Regeling in gevaar is, alleen al omdat dit rapport betrekking heeft op de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en geen inzicht geeft in de effecten en gevolgen van de tenuitvoerlegging van de Regeling voor het bedrijf van appellant. 	Gelet op het voorgaande heeft appellant met de door hem in de onderhavige procedure ingebrachte stukken wat betreft de fosfaatreductie niet aannemelijk gemaakt dat in zijn geval sprake is van een individuele buitensporige last en dat verweerder zijn eigendomsrecht schendt als bedoeld in artikel 1 van het EP. 
    7. Zoals het College eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraken van het College van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:453 en van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:470), bestaat voor de toepassing van de hardheidsclausule aanleiding, indien het strikt volgen van de Regeling in het desbetreffende geval onevenredige gevolgen met zich brengt. 	Het beroep van appellant op de hardheidsclausule slaagt niet. Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn bedrijfsvoering zodanig afwijkt van andere biologische veehouders dat verweerder daarin – ondanks dat de geldsommen (door het alsnog toepassen van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit) in het nieuwe besluit op bezwaar bijna zijn gehalveerd – aanleiding had moeten zien om de hardheidsclausule toe te passen. Het beroep dat appellant ter zitting heeft gedaan op eerdere uitspraken van het College over de hardheidsclausule (uitspraak van 16 maart 2021, ECLI:NL:CBB:264 en uitspraak van 23 maart 2021, ECLI:NL:CBB:2021:330) geeft geen grond voor een ander oordeel, omdat de feiten in die zaken niet helemaal gelijk zijn.
    8. De beroepsgronden slagen niet.Slotsom 
    9. Het beroep tegen het besluit van 30 juli 2019 is niet-ontvankelijk en het beroep tegen het besluit van 2 juni 2021 is ongegrond.
    10. Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die appellant in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.870,-. Daarbij is uitgegaan van 2,5 punt tegen een waarde van € 748,- per punt. De kosten van bezwaar heeft verweerder reeds vergoed.  
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College
    
    
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 30 juli 2019 niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep tegen het nieuwe besluit van 2 juni 2021 ongegrond;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van
    € 1.870,-;
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant dient te vergoeden.
    Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in aanwezigheid van mr. B. van Dokkum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2021. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.