ECLI:NL:RBROT:2021:6740, Rechtbank Rotterdam, 20-07-2021, ROT 20/4403 en ROT 20/4404
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boetes voor overtreding van Bijlage II, Hoofdstuk V, punt 1, onder a, van Verordening (EG) nr. 852/2004; kratten in inpakafdeling slachterij niet schoon. Eiseres heeft erop gewezen dat vóór het daadwerkelijke gebruik van deze kratten het personeel in de delenhal deze nog controleert en daarbij verwezen naar haar werkinstructie. Gelet daarop bestaat er voor de rechtbank twijfel of de kratten daadwerkelijk in aanraking zullen komen met voedsel. Verweerder heeft die twijfel niet weggenomen. Daarom kan niet worden vastgesteld dat eiseres de overtredingen heeft begaan. De boetes zijn ten onrechte opgelegd. Daarnaast toekenning schadevergoeding voor overschrijding redelijke termijn

Rechtbank Rotterdam		
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROT 20/4403 en ROT 20/4404
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juli 2021 in de zaken tussen
    
    
      [eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. E. Dans,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluiten van 18 mei 2018 en 29 juni 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder eiseres twee boetes opgelegd van elk € 2.500,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.
    
    
    
      Bij besluiten van 10 juli 2020 en 28 juli 2020 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. In het besluit van 28 juli 2010 heeft verweerder een dwangsom aan eiseres toegekend. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juli 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , bedrijfsleider bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , senior toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Verweerder heeft aan eiseres de twee boetes opgelegd voor het volgende beboetbare feit: “Artikelen die met voedsel in aanraking komen waren niet afdoende schoongemaakt en zo nodig ontsmet. Het schoonmaken en ontsmetten moet zo frequent plaatsvinden dat elk gevaar van verontreiniging wordt vermeden.”
    Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid 2, en Bijlage II, Hoofdstuk V, punt 1, onder a, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
    
    2. Verweerder heeft zijn boetebesluiten gebaseerd op twee rapporten van bevindingen die zijn opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. 
    
      2.1.
      
        In boetezaak 201705629 (ROT 20/4403) schrijft de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 26 juli 2017 onder meer het volgende:
        “Datum en tijdstip van de bevinding: woensdag, 19 juli 2017 omstreeks 07:45 uur.
        
          Tijdens mijn inspectie bevond ik mij omstreeks 07:45 uur in de delenhal van [eiseres] Ik zou hier samen met kwaliteit medewerker [naam] controle doen op het vleugelprotocol en 10 vleeskratten, waar naakt vlees in wordt verpakt, te controleren op verontreiniging.
        
        
          Ik zag daar dat bij de controle van de 10 vleeskratten dat er 1 niet schoon was. [naam] zag dit ook en heeft deze krat ervan afgehaald. Hierop heb ik besloten nogmaals 10 vleeskratten te controleren en ook bij deze 10 zag ik dat 1 vleeskrat vuil was. Ik zag in het randje van de krat nog een stukje oud vlees zitten (ter grootte van een 1 euromuntstuk). Ik heb [naam] op de krat gewezen en hij heeft een medewerker gevraagd deze krat van de lijn af te halen. Hierna heb ik niet meer gekeken, maar zag ik een medewerker nog eens 2 vleeskratten van de lijn halen die niet schoon waren (want hij zette deze 2 bij de eerste 2 kratten die niet schoon waren).
        
          Ik zag dat artikelen die met voedsel in aanraking komen, niet afdoende werden schoongemaakt en zo nodig ontsmet, om elk gevaar van verontreiniging te vermijden. Ik zag namelijk dat vervuilde kratten tijdens de uitvoering van werkzaamheden aanwezig waren in de delenhal. Het personeel kon deze kratten die "schoon" zijn opgehangen aan de lijn, pakken om vervolgens mogelijk naakt vlees in te verpakken.
        
        
          Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk V, punt 1, onder a van Verordening (EG) 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder c van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.”
      
      
    
    
      2.2.
      
        In boetezaak 201705935 (ROT 20/4404) schrijft de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 14 augustus 2017 over zijn bevindingen onder meer het volgende:
        “Datum en tijdstip van de bevinding: vrijdag, 21 juli 2017 omstreeks 09:45 uur.
        
          In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [naam] , functie: Medewerker kwaliteitsdienst.
        
        
          Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de delenhal, ter hoogte van de kappen sorteerlijn. Ik was daar om 10 vleeskratten te controleren op zichtbare verontreiniging. Ik weet dat de vleeskratten op een pallet vanuit de krattenwasserij geleverd werden. De schone vleeskratten worden door een medewerker aan een lijn met haken gehangen. De vleeskratten bewogen zich langs deze lijn door de delenhal. Medewerkers aan de delenlijn kunnen van deze krattenlijn schone kratten pakken om vlees te verpakken.
        
        
          Ik zag dat de delenhal al volop in productie was, ik zag dat er karkassen aan de delenlijn hingen.
        
        
          Ik zag daar dat 1 van deze 10 vleeskratten zichtbare verontreiniging bevatte, ik zag namelijk dat in deze krat zich een stukje opgedroogd vlees bevond (zie foto 1). Dit betrof geen normaal dag- of werkvuil.
        
        
          Ik zag dat artikelen die met voedsel in aanraking komen, niet afdoende werden schoongemaakt en zo nodig ontsmet, om elk gevaar van verontreiniging te vermijden.
        
        
          Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk V, punt 1, onder a van Verordening (EG) 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder c van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.”
      
      
      
        3.	Eiseres voert aan dat niet is komen vast te staan dat de onvoldoende gereinigde vleeskratten ook daadwerkelijk met voedsel in aanraking zouden komen. Bij eiseres wordt namelijk op drie momenten de schoonmaak van de kratten gecontroleerd: als ze uit de krattenwasmachine komen, als ze aan de transportlijn worden gehangen en bij het afhalen van die lijn op de inpakafdeling. De toezichthouder heeft de kratten echter geïnspecteerd vóór die laatste controlehandeling door medewerkers van eiseres. Uit de door verweerder in de bestreden besluiten genoemde uitspraak van deze rechtbank van 7 september 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:7953) en de uitspraak van 2 juni 2020 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in het hoger beroep daartegen (ECLI:NL:CBB:2020:371) blijkt dat doorslaggevend is hoe het schoonmaakproces van de kratten bij het specifieke bedrijf is vormgegeven. Op basis van het werkproces, interne werkinstructies en ander bewijs moet worden vastgesteld of aannemelijk is dat de kratten niet zouden worden gebruikt voor de opslag van vlees. In die uitspraken was van belang dat de slachterij niet aannemelijk had gemaakt dat de vleeskratten achteraf nog werden gecontroleerd. Eiseres heeft echter juist expliciet in haar werkinstructie omschreven dat de kratten nog moeten worden gecontroleerd als ze van de lijn worden gehaald. In het rapport van bevindingen van 26 juli 2017 wordt ook bevestigd dat medewerkers meerdere kratten van de lijn haalden die niet schoon waren. Voorts heeft verweerder niet onderbouwd waarom die controle van de kratten te laat zou zijn en in strijd met Verordening 853/2004 zou zijn. Immers, de kratten worden gecontroleerd voordat ze worden gebruikt en uitgeselecteerd zodat is gewaarborgd dat niet schone artikelen in aanraking met het vlees kunnen komen, aldus eiseres. 
      
      
    
    
      3.1.
      Het gaat in deze zaken om het voorschrift van Bijlage II, Hoofdstuk V, punt 1, aanhef en onder a, van Verordening 854/2004. Daarin staat dat alle artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen afdoende moeten worden schoongemaakt en zo nodig ontsmet en dat het schoonmaken en ontsmetten zo frequent moeten plaatsvinden dat elk gevaar van verontreiniging wordt vermeden. In de hiervoor genoemde uitspraak van het CBb van 2 juni 2020 is overwogen dat dit voorschrift aldus dient te worden gelezen dat het gaat om artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur waarvan aannemelijk is dat die met voedsel in aanraking zullen komen. Het uitgangspunt is immers dat elk gevaar van verontreiniging dient te worden vermeden. De minister hoeft niet te bewijzen dat de betreffende door de toezichthouder geconstateerde niet-schone artikelen, uitrustingsstukken of apparatuur daadwerkelijk met voedsel in aanraking zijn geweest, dan wel op het moment van de constatering met voedsel in aanraking kwamen. Om een overtreding van voornoemd voorschrift bewezen te achten is het voldoende dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat de betreffende artikelen niet (goed) zijn schoongemaakt en deze artikelen, gelet op het werkproces van appellante, in aanraking (zullen) komen met voedsel. Het is dan aan appellante om aannemelijk te maken dat desondanks geen gevaar voor verontreiniging aanwezig was, aldus het CBb. 
      
    
    
      3.2.
      Uit de rapporten volgt dat de toezichthouder in de delenhal zag dat kratten niet schoon waren en dat dit kratten waren die aan de lijn hingen om door het personeel in de delenhal te worden gepakt om naakt vlees in te verpakken. Daarmee lijkt aannemelijk dat de niet schone kratten in aanraking zouden komen met voedsel. Eiseres heeft er echter op gewezen dat vóór het daadwerkelijke gebruik van deze kratten het personeel in de delenhal deze nog controleert. Zij heeft een deel van haar werkinstructie overgelegd (RP05.03 Productie weeglijn, delenlijn en inpakken), waarin onder 5.5.1, dat onderdeel uitmaakt van het hoofdstuk dat over het inpakken gaat, staat: “Controleer of de kratten en dozen in goede staat verkeren en schoon zijn.” In de werkinstructie van eiseres wordt dus aan de medewerkers die het vlees inpakken de opdracht meegegeven om te controleren of de daarbij gebruikte kratten schoon zijn. Verweerder stelt terecht dat het hier ging om kratten die klaar hingen voor gebruik, maar anders dan in voornoemde uitspraak van het CBb van 2 juni 2020, heeft eiseres met een verwijzing naar haar werkinstructie en uitleg van haar werkproces nader onderbouwd dat voorafgaand aan het daadwerkelijke gebruik van de kratten nog een controle plaatsvindt. Gelet daarop bestaat er voor de rechtbank twijfel of de kratten daadwerkelijk in aanraking zullen komen met voedsel. Verweerder heeft die twijfel niet weggenomen. Nu eiseres haar stelling dat er nog een controle plaatsvindt voorafgaand aan het gebruik nader heeft onderbouwd, lag het vervolgens op de weg van verweerder om zijn stelling dat de niet schone kratten in aanraking zouden komen met vlees nader te motiveren en te onderbouwen. Dit heeft verweerder echter niet gedaan. In de bestreden besluiten heeft verweerder erop gewezen dat ten tijde van de controle in de delenhal de productie volop in gang was. Dat is weliswaar een aanwijzing dat de kratten die aan de lijn hingen gebruikt zouden kunnen gaan worden maar eiseres heeft onderbouwd gesteld dat tijdens die productie de kratten nog worden gecontroleerd voor het daadwerkelijke gebruik. Verweerder stelt in de bestreden besluiten dat die controle te laat is, maar dit is verder niet onderbouwd. Daarnaast lijkt verweerder in het verweerschrift te betwisten dat de door eiseres gestelde controle in de praktijk niet wordt uitgevoerd, maar ook die stelling is niet nader onderbouwd. 
      
    
    
      3.3.
      Gelet op het voorgaande bestaat er voor de rechtbank zodanige twijfel dat niet kan worden vastgesteld dat eiseres de overtredingen heeft begaan. De rechtbank concludeert dat verweerder dus niet bevoegd is de boetes op te leggen. De beroepen zijn dus gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten en herroept de primaire besluiten. Dit betekent dat de boetes vervallen. 
      
      
        4.	Verder voert eiseres aan dat zij in beide boetezaken verweerder in gebreke heeft gesteld vanwege het te laat beslissen op het bezwaar. Verweerder heeft ten onrechte alleen in boetezaak 201705935 (ROT 20/4404) een dwangsom aan eiseres toegekend, aldus eiseres.  
      
      
    
    
      4.1.
      
        De rechtbank stelt vast dat eiseres in beide boetezaken verweerder bij brief van 31 januari 2019 in gebreke heeft gesteld. In beide zaken heeft verweerder niet binnen twee weken na de ingebrekestelling beslist op het bezwaar van eiseres. Verweerder heeft ten onrechte alleen in ROT 20/4404 aan eiseres een dwangsom toegekend, zoals verweerder in het verweerschrift ook heeft erkend. Ook in ROT 20/4403 had verweerder aan eiseres de maximale toe te kennen dwangsom moeten toekennen. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en de door verweerder toe te kennen dwangsom in ROT 20/4403 vast stellen op € 1.442,-. 
      
      
      
        5.	Voorts voert eiseres aan dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)  is overschreden. 
      
      
    
    
      5.1.
      Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-. Voor zover een boete reeds is vervallen geschiedt compensatie in de vorm van een schadevergoeding zoals in niet punitieve zaken gebruikelijk is, namelijk € 500,- per half jaar overschrijding (zie ECLI:NL:CBB:2019:209). Daarnaast geldt voor de toerekening van de schadevergoeding als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt. Hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase.
      
    
    
      5.2.
      In deze beroepen is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van de voornemens. Dit was in boetezaak 201705629 (ROT 20/4403) op 20 april 2018 en in boetezaak 201705935 (ROT 20/4404) op 8 juni 2018. Daarmee is op het moment van deze uitspraak de redelijke termijn in het beroep ROT 20/4403 overschreden met een jaar en bijna vier maanden en in het beroep ROT 20/4404 met een jaar en bijna twee maanden. Omdat de boetes zijn vervallen wordt eiseres voor die overschrijding gecompenseerd met een schadevergoeding van € 1.500,- per beroep, dus in totaal € 3.000,-. Deze dient door verweerder te worden betaald omdat de overschrijding van de redelijke termijn volledig aan verweerder is toe te rekenen.
      
      6. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 354,- per beroep vergoedt, dus in totaal € 708,-. 
      
      7. Daarnaast ziet de rechtbank in de gegrondverklaring van de beroepen aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in bezwaar vast op € 1.602,- (1 punt per bezwaarschrift en 1 punt voor de hoorzitting in boetezaak 201705629 met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 1). De kosten voor rechtsbijstand in beroep stelt de rechtbank vast op € 2.992,- (1 punt per beroepschrift en 1 punt per beroep voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 1). Het totaal bedrag van de door verweerder te vergoeden proceskosten in deze beroepen bedraagt dus 
      € 4.594,-.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
      
      
        herroept de primaire besluiten;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres in ROT 20/4403 een dwangsom is verschuldigd van € 1.422,-;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van een schadevergoeding van € 3.000,- aan eiseres;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van in totaal € 708,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van in totaal 
      
    
    € 4.594,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 20 juli 2021.
    
    
    
      
        de rechter is verhinderd 
      
      
        							deze uitspraak te tekenen 
      
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.