ECLI:NL:CBB:2021:754, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-07-2021, 20/420
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Artikel 23, derde lid, van de Msw; artikel 1 van het EP. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Voor zover de beoogde uitbreiding was gericht op het houden van 220 melk- en kalfkoeien en 163 stuks jongvee, is niet gebleken dat appellante op de peildatum beschikte over alle benodigde vergunningen. Voor zover moet worden aangenomen dat appellante haar bedrijf wenste uit te breiden naar een omvang van 192 melk- en kalfkoeien en 157 stuks jongvee, overweegt het College dat appellante weliswaar al in 2013 de eerste investeringen heeft gedaan in de uitbreiding van haar bedrijf, maar dat zij vervolgens heeft besloten om haar veestapel pas te laten groeien na de afschaffing van het melkquotum. Dat de veestapel op 2 juli 2015 nog niet de beoogde omvang had, is dus een gevolg van een ondernemersbeslissing van appellante, waarvan zijzelf het risico draagt. Evenmin is gebleken dat voor de uitbreiding en de omvang daarvan een bedrijfseconomische noodzaak bestond of andere dwingende redenen aanwezig waren. Het realiseren van voldoende stalruimte, het voldoen aan dierenwelzijnseisen en de toekomstbestendigheid van het bedrijf zijn naar het oordeel van het College aspecten die moeten worden gerekend tot gebruikelijke ondernemerskeuzes waar alle melkveehouders mee te maken hebben. Het beroep is ongegrond.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/420
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juli 2021 in de zaak tussen
    
      
        
          [naam maatschap]
        , [plaats] , appellante
      (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 30 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het College heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 6 mei 2021. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
      
    
    
      1.2
      
        Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op 20 januari 2012 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Deurne een omgevingsvergunning aan appellante verleend voor het oprichten van een ligboxenstal met een capaciteit van 200 melk- en kalfkoeien en het houden van 240 melk- en kalfkoeien en 225 stuks jongvee. 
      
    
    
      2.2
      Op 26 augustus 2013 heeft appellante met de bank een financieringsovereenkomst gesloten voor een lening van € 750.000,-. 
      
    
    
      2.3
      Op 17 oktober 2013 heeft appellante een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een ligboxenstal ten bedrage van € 433.000,-. Daarnaast heeft appellante in november en december 2013 een bedrag van € 124.030,- geinvesteerd om de stal gereed te maken voor gebruik. Verder heeft appellante op 10 december 2013 een melkkoeltank gekocht van € 22.600,-. 
      
    
    
      2.4
      Op 17 maart 2014 heeft appellante voor € 51.588,- ammoniakrechten aangekocht. 
      
    
    
      2.5
      Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant hebben op 13 mei 2015 een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 192 melk- en kalfkoeien en 157 stuks jongvee.
      
    
    
      2.6
      Op 2 juli 2015 hield appellante 139 melk- en kalfkoeien en 151 stuks jongvee. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      
        3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 8.369 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. 
      
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van eigendom aantast, omdat dit stelsel melkveehouders verplicht tot het afvoeren van melkvee. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de (financiële) gevolgen van de regeling voor de melkveehouders. Ook stelt appellante de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel ter discussie. Volgens appellante voldoet Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn en heeft verweerder niet aangetoond dat de doelstellingen van deze richtlijn niet worden behaald als de derogatie vervalt. Pas bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt dat hij productiebeperkende maatregelen zal gaan invoeren, terwijl de visie van verweerder daarvoor was gericht op het toestaan van groei van individuele melkveebedrijven, onder de voorwaarde dat het desbetreffende bedrijf grondgebonden was, dan wel het fosfaatoverschot zou verwerken. Voor appellante was dus niet voorzienbaar dat zij het melkveebedrijf niet zouden kunnen uitbreiden. 
      
    
    
      4.2
      Daarnaast is in het geval van appellante sprake van een individuele en buitensporige last. Zij heeft in 2011 het plan opgevat om het melkveebedrijf uit te breiden met een nieuwe ligboxenstal. De uitbreiding was noodzakelijk om de verouderde bedrijfsgebouwen te kunnen vervangen, de huisvesting van de dieren in overeenstemming te brengen met de welzijnseisen en het bedrijf duurzaam en toekomstbestendig te maken. Ook wenste appellante haar bedrijfsresultaten te verbeteren. In oktober 2013 zijn de bouwwerkzaamheden voor de nieuwe ligboxenstal gestart en in februari 2014 is de ligboxenstal opgeleverd en in gebruik genomen. Vanwege het melkquotum had de veestapel op 2 juli 2015 nog niet de vergunde omvang, terwijl deze omvang wel noodzakelijk is om de gedane investeringen te kunnen terugverdienen. Ter onderbouwing van de gestelde last, verwijst appellante naar de berekening individuele disproportionele last van 31 augustus 2018, opgesteld door Fleuren Accountants en Belastingadviseurs. Verder vindt appellante dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd, omdat verweerder voorbij gaat aan de vroege investeringen, de bedrijfseconomische noodzaak van de uitbreiding en het feit dat appellante beschikt over alle benodigde vergunningen. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Daarnaast stelt hij zich gemotiveerd op het standpunt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk is geweest en voldoet aan de eisen van artikel 5 van de Nitraatrichtlijn.
      
    
    
      5.2
      Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Daartoe voert hij aan dat appellante is gaan investeren in de uitbreiding van haar bedrijf op een moment dat productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren. Daar komt bij dat voor de uitbreiding en de omvang daarvan geen bedrijfseconomische noodzaak aanwezig was. Het verbeteren van dierenwelzijn, het toekomstbestendig maken van het bedrijf en het vernieuwen van de bedrijfsbebouwing zijn geen bijzondere omstandigheden die buiten de invloedsfeer van appellante liggen. Daarom vindt verweerder de beslissing van appellante om haar bedrijf uit te breiden een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante dient te blijven. Dit geldt ook voor de beslissing van appellante om de stalcapaciteit van de nieuwe ligboxenstal niet direct te benutten vanwege de destijds geldende melkquotering. Verweerder heeft de berekening individuele disproportionele last die is opgesteld door Fleuren Accountants en Belastingadviseurs niet nader onderzocht, omdat hij van mening is dat de situatie van appellante niet afwijkt van de situatie van andere melkveehouders die ook in het zicht van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Bovendien is voor een deel van de uitbreiding fosfaatrecht vastgesteld.  
      
    
    
      5.3
      Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd. Voor zover nodig is de motivering in het bestreden besluit aangevuld met het verweerschrift. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      6.1
      Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Ook het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken, faalt. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald.).
      
    
    
      6.2
      Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
      
        6.3.1
        Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
        
      
      
        6.3.2
        Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 
        
      
      
        6.3.3
        Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
        
      
      
        6.3.4
        Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van de berekening individuele disproportionele last van 31 augustus 2018, opgesteld door Fleuren Accountants en Belastingadviseurs) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
        
      
      
        6.3.5
        Het College overweegt dat op basis van de processtukken onduidelijk is gebleven wat de omvang van de voorgenomen bedrijfsvoering is. In de gronden van beroep stelt appellante dat haar investeringen zijn gebaseerd op de vergunde capaciteit van 192 melk- en kalfkoeien en 157 stuks jongvee, terwijl in de berekening van Fleuren Accountants en Belastingsadviseurs wordt uitgegaan van een veestapel met een omvang van 220 melk- en kalfkoeien en 163 stuks jongvee. Nu de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrechten is gebaseerd op een veestapel met (slechts) een omvang van 139 melk- en kalfkoeien en 151 stuks jongvee, wil het College, mede gelet op de overgelegde berekening van Fleuren Acountants en Belastingadviseurs, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel (stevig) financieel wordt geraakt. Dat alleen is echter onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
        
      
      
        6.3.6
        In dat verband stelt het College vast dat appellante vanaf augustus 2013 heeft geinvesteerd in de uitbreiding van het melkveebedrijf door middel van de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Voor zover deze uitbreiding was gericht op het houden van 220 melk- en kalfkoeien en 163 stuks jongvee, is niet gebleken dat appellante op de peildatum beschikte over alle benodigde vergunningen. De op 13 mei 2015 verleende Nbw-vergunning ziet slechts op het houden van 192 melk- en kalfkoeien en 157 stuks jongvee. In gevallen waarin met het doen van investeringen is vooruitgelopen op het verkrijgen van een of meer van de voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen, is volgens vaste rechtspraak van het College in beginsel geen ruimte om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. Voor zover moet worden aangenomen dat appellante haar bedrijf wenste uit te breiden naar een omvang van 192 melk- en kalfkoeien en 157 stuks jongvee, overweegt het College dat appellante weliswaar al in 2013 de eerste investeringen heeft gedaan in de uitbreiding van haar bedrijf, maar dat zij vervolgens heeft besloten om haar veestapel pas te laten groeien na de afschaffing van het melkquotum. Dat de veestapel op 2 juli 2015 nog niet de beoogde omvang had, is dus een gevolg van een ondernemersbeslissing van appellante, waarvan zijzelf het risico draagt. Evenmin is gebleken dat voor de uitbreiding en de omvang daarvan een bedrijfseconomische noodzaak bestond of andere dwingende redenen aanwezig waren. Het realiseren van voldoende stalruimte, het voldoen aan dierenwelzijnseisen en de toekomstbestendigheid van het bedrijf zijn naar het oordeel van het College aspecten die moeten worden gerekend tot gebruikelijke ondernemerskeuzes waar alle melkveehouders mee te maken hebben. 
        
      
      
        6.3.7
        Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
        
      
      
        6.3.8
        De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        
      
    
    
      7.1
      Het beroep is ongegrond.
      
    
    
      7.2
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juli 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.