ECLI:NL:RBZUT:2011:BR6986, Rechtbank Zutphen, 07-09-2011, 10/763 GEMWT
Rechtbank Zutphen — Uitspraak 
Datum: 2011-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Besluit waarbij is gelast de permanente bewoning van een recreatiewoning te Epe te beëindigen binnen de door verweerder op 3 jaar en 6 maanden vastgestelde begunstigingstermijn. De rechtbank is van oordeel dat permanente bewoning in strijd is met het bestemmingsplan. De gemeente heeft echter in redelijkheid ontheffing van het bestemmingsplan kunnen weigeren. Dat de woning niet in de Ecologische Hoofdstructuur ligt is niet aannemelijk. Ook op die grond heeft verweerder ontheffing kunnen weigeren. Geen bijzondere omstandigheden aanwezig om van handhaving af te zien. Ten aanzien van de begunstigingstermijn is de rechtbank van oordeel dat, gegeven verweerders beleid, een begunstigingstermijn geldt van 4 jaar. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd, voor zover het betreft de begunstigingstermijn. De rechtbank heeft die begunstigingstermijn bepaald op 4 jaar.

RECHTBANK ZUTPHEN
      Sector Bestuursrecht
      Enkelvoudige kamer
    
    
    Reg.nr.: 10/763 GEMWT
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      [eisers]
      te Epe, 
      eisers
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Epe
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 augustus 2009 heeft verweerder eisers aangeschreven binnen drie jaar de permanente bewoning van hun recreatiewoning op het perceel [adres] te Epe (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 19 maart 2010 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder dat besluit gehandhaafd, onder wijziging van de begunstigingstermijn in drie jaar en zes maanden.
    
    Eisers hebben beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 22 juni 2011, waar eisers zijn vertegenwoordigd door mr. J.H. Hermsen, advocaat te Apeldoorn. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K.A. Weerts en J. Bovendorp.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1	De rechtbank overweegt dat, voor zover het besluit van 26 augustus 2009 onbevoegd zou zijn genomen, zoals door eisers is betoogd, dit gebrek is hersteld in het besluit op bezwaar. De rechtbank ziet hierin dan ook geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit.
    
    2.2	De rechtbank stelt vast dat het perceel op grond van het ter plaatse van kracht zijnde bestemmingsplan “Buitengebied” de bestemming “Verblijfsrecreatieve doeleinden” heeft.
    
    Ingevolge artikel 45.1.1 van de voorschriften van het bestemmingsplan is het verboden gronden of opstallen te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
    
    Ingevolge artikel 18.3, dat ziet op de bestemming “Verblijfsrecreatieve doeleinden”, wordt onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 45.1.1 in ieder geval verstaan het gebruik van kampeermiddelen en/of recreatiewoningen voor permanente bewoning of voor gebruik als tweede woning.
    
    2.3	Dat eisers hun woning permanent bewonen, is niet in geschil. De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog dat die woning, gelet op zijn aard, inrichting, constructie en voorzieningen, niet als recreatiewoning is te beschouwen. Daartoe is doorslaggevend dat de woning is gelegen in het recreatiepark 'De Beekhorst' op gronden die ingevolge artikel 18.1 van de planvoorschriften zijn bestemd voor – onder andere – recreatiewoningen. Dat de recreatiewoning niet (zonder meer) van een 'gewone' woning is te onderscheiden, leidt de rechtbank onder die omstandigheden niet tot een ander oordeel. Eisers handelen dan ook in strijd met het bestemmingsplan door hun recreatiewoning permanent te bewonen.
    
    2.4	Het beroep van eisers op het gebruiksovergangsrecht kan hun niet baten. Gelet op artikel 46.2 van de planvoorschriften mag gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van het van kracht worden van het plan en dat strijdig is met het plan worden voortgezet, tenzij dat gebruik reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan. De rechtbank stelt – met verweerder – vast dat permanente bewoning van recreatiewoningen ook onder het voorheen geldende bestemmingsplan verboden was.
    
    2.5	De conclusie is dat eisers handelen in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan, zodat verweerder bevoegd is handhavend tegen hen op te treden.
    
    2.6	Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7	Tussen partijen is in geschil of aan eisers ontheffing kan worden verleend voor de permanente bewoning van hun recreatiewoning. Is dat het geval, dan bestaat concreet zicht op legalisatie van de geconstateerde overtreding. De rechtbank overweegt daaromtrent het volgende.
    
    Ingevolge artikel 3.23, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zoals dit luidde ten tijde hier van belang, kunnen burgemeester en wethouders ten behoeve van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen ontheffing verlenen van het bestemmingsplan.
    
    
      Ingevolge artikel 4.1.1, eerste lid, onderdeel j, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) komen voor de toepassing van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro in aanmerking een wijziging van het gebruik van een recreatiewoning voor bewoning mits:
      1e.  de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde eisen;
      2e.  bewoning niet in strijd is met de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden, en
      3e  de aanvrager vóór, maar in elk geval op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont. 
    
    
    Aan de Nota van Toelichting bij het Bro (Stb. 2008, 145, p. 41-42) wordt het navolgende ontleend: 
    
    “In de huidige lijst van artikel 20 van het Bro 1985 is ook het geval aangegeven van een wijziging in het gebruik van een recreatiewoning voor bewoning. Ook die regeling wordt voortgezet in het onderhavige besluit (onderdeel j). Wel is het artikellid geschrapt volgens welk vrijstelling moet worden geweigerd indien de gemeente op 31 oktober 2003 daadwerkelijk haar handhavingsbeleid uitvoerde. (…) Hoofdlijn is de bestaande bevoegdheid van B&W om al dan niet ontheffing te verlenen van het bestemmingsplan, voor het geval van een wijziging in het gebruik van een recreatiewoning voor bewoning, mits voldaan wordt aan de genoemde drie voorwaarden, waaronder de bewoning op 31 oktober 2003. Daarbij hanteert onderdeel j het volgende uitgangspunt. Een gemeente die aan een bewoner van vóór 31 oktober 2003 een ontheffing weigert, terwijl zij zelf niet binnen redelijke termijn ná aanvang van die onrechtmatige bewoning aantoonbaar uitvoering heeft gegeven aan haar handhavingsbeleid kan formeel nog wel een ontheffing weigeren, maar zij zal dat extra goed moeten motiveren, zeker indien het gaat om langdurig en de facto gedoogde onrechtmatige situaties. “
    
    In het bestreden besluit, zoals aangevuld bij brief van 9 juni 2011, heeft verweerder zijn standpunt dat eisers niet in aanmerking komen voor verlening van een ontheffing op grond van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro gemotiveerd. De rechtbank merkt in dit verband op dat de brief van 9 juni 2011 moet worden aangemerkt als een aanvullende motivering en niet als een besluit als bedoeld in artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    
      Verweerder voert het beleid om geen permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan. Dit beleid heeft hij vanaf 1981 naar buiten toe gecommuniceerd en is sinds dat jaar ook in bestemmingsplannen opgenomen. Dit beleid is ook daadwerkelijk gehandhaafd, waartoe verweerder verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 7 oktober 2009 (LJN: BJ9524). Verlening van ontheffing zou in strijd zijn met dit beleid. In dit verband heeft verweerder nog aangegeven dat door prioriteitsstelling, de handhavingscapaciteit en de landelijke ontwikkeling rond permanente bewoning minder is ingezet op handhaving van permanente bewoning, maar dit neemt niet weg dat hij daadwerkelijk handhavend heeft opgetreden, aldus verweerder
      Voorts wijst verweerder erop dat er in het verleden in meerdere situaties lasten zijn opgelegd die ertoe hebben geleid dat de permanente bewoning is beëindigd. Verder is verweerder van mening dat, indien in dit geval ontheffing zou worden verleend, dit een precedent zal scheppen in toekomstige handhavingssituaties, hetgeen hij ongewenst acht. Bovendien acht verweerder het niet juist dat mensen die bewust het risico hebben genomen in strijd met het beleid te handelen, worden beloond. 
      Verweerder heeft er voorts op gewezen dat hij in dit geval geen ontheffing verleent omdat de recreatiewoning binnen de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) ligt. Binnen de EHS geldt een 'nee, tenzij'-benadering. Bestemmingswijziging is niet mogelijk, als daarmee de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied worden aangetast. Afwijken van deze regel is alleen mogelijk als het maatschappelijk belang groot is en er geen reële alternatieven zijn, aldus verweerder.
      Tot slot heeft verweerder gewezen op het belang van het borgen van voldoende verblijfsrecreatief aanbod en het borgen en ontwikkelen van de kwaliteit en de leefbaarheid van het landelijk gebied. Hierbij heeft verweerder aangegeven, dat de gemeente Epe een recreatieve gemeente is met een gevarieerd aanbod aan verblijfsrecreatie. Door permanente bewoning van recreatiewoningen wordt het aanbod voor recreanten minder. Ook brengt de permanente bewoning verstening van het buitengebied met zich, aldus verweerder.
    
    
    De rechtbank is van oordeel dat, gegeven de aan verweerder toekomende beleidsvrijheid, verweerder zich op de naar voren gebrachte gronden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verlenen van een ontheffing niet in de rede ligt, zodat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Verweerder heeft daarbij naar het oordeel van de rechtbank voldaan aan de op hem rustende motiveringsplicht. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat geen concrete aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat de recreatiewoning niet in de EHS ligt, als betoogd door eiser. Verweerder heeft het belang van permanente bewoning van recreatiewoningen als die van eiser, afgezet tegen het belang van de bescherming van de EHS, niet zodanig groot hoeven achten, dat hij daarom een gevraagde ontheffing niet zou kunnen weigeren. Dat aangrenzende gemeenten een systeem van persoonsgebonden ontheffingen hanteren, hoeft verweerder, gelet op zijn autonomie, niet tot een ander standpunt te brengen. Voorts ziet de rechtbank in hetgeen eisers hebben aangevoerd over de handhaving door verweerder van zijn beleid om geen permanente bewoning toe te staan, onvoldoende aanknopingspunten om af te doen aan de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2009.
    
    
      2.8	Naar het oordeel van de rechtbank is voorts niet gebleken van omstandigheden die zo bijzonder zijn dat verweerder had behoren af te zien van handhaving. Voor zover eisers in dat verband hebben gewezen op de Wet vergunning onrechtmatige bewoning recreatiewoningen (Kamerstuk 32 366) en, in het verlengde daarvan, op het gelijkheidsbeginsel, kan hun dit niet baten. Deze wet is nog niet in werking getreden en de inwerkingtreding is ook niet op afzienbare termijn voorzien.
      Voorts ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het belang van eisers om hun recreatiewoning permanent te mogen bewonen zwaarder moet wegen dan het belang van verweerder bij handhaving van het bestemmingsplan.
      Voor zover eisers zich erop hebben beroepen dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, hebben eisers dit niet nader onderbouwd met concrete gevallen.
      Hetgeen eisers overigens hebben aangevoerd – dat verweerder er al vele jaren mee bekend is dat eisers de recreatiewoning bewonen en dat geen sprake is van zwaarwegende planologische belangen – acht de rechtbank onvoldoende zwaarwegend voor het oordeel dat verweerder had behoren af te zien van handhaving.
    
    
    2.9	Ten aanzien van de begunstigingstermijn overweegt de rechtbank ten slotte dat voor bewoners die, zoals eisers, vóór 31 oktober 2003 permanent in een recreatiewoning zijn gaan wonen, een overgangsregeling geldt, die inhoudt dat zij een begunstigingstermijn krijgen, die wordt berekend op de helft van het aantal jaren dat zij in de woning hebben gewoond tot, naar de rechtbank begrijpt, 31 oktober 2003. Anders dan eisers hebben betoogd acht de rechtbank dit beleid niet kennelijk onredelijk.
    
    
    
      Eisers hebben betoogd dat zij de recreatiewoning sinds 1 november 1995 permanent bewonen. Ter onderbouwing hebben zij onder meer overgelegd een brief van notaris mr. J.M.A. Heideman van 23 oktober 1995 die betrekking heeft op de overdracht van het (voormalige) woonhuis van eisers op 1 november 1995.
      Met de overgelegde stukken, en in het bijzonder de brief van de notaris, hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank hun stellingen voldoende aannemelijk gemaakt. Daarvan uitgaande geldt, gegeven verweerders beleid, een begunstigingstermijn van vier jaar.
    
    
    
      Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit, dat een begunstigingstermijn van drie jaar en zes maanden stelt, berust in zoverre in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering en komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
      De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door de begunstigingstermijn in overeenstemming met verweerders beleid vast te stellen op vier jaar en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    
    2.10	Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit, voor zover het betreft de daarin gestelde begunstigingstermijn;
      - bepaalt de begunstigingstermijn op vier jaar;
      - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover het is vernietigd;
      - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 150,00 aan eisers vergoedt;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 874,00, te betalen aan eisers.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H. van Breda. De beslissing is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 7 september 2011.