ECLI:NL:RBZLY:2008:BC5601, Rechtbank Zwolle-Lelystad, 28-02-2008, Awb 07/1733
Rechtbank Zwolle-Lelystad — Uitspraak 
Datum: 2008-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Rechtbank verklaart  beroep tegen last de permanente bewoning van een recreatiewoning te Hoonhorst te beeindigen, onder oplegging van een dwangsom, ongegrond. Verweerder heeft bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid groter gewicht kunnen toekennen aan het algemeen belang dat is gediend is bij handhaving van het bestemmingsplan dan aan de persoonlijke belangen van eisers.

RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
      Sector Bestuursrecht, Enkelvoudige Kamer
      Registratienummer: Awb 07/1733
    
    
    
      Uitspraak 
      in het geding tussen:
    
    
    
    
      A en B, 
      wonende te Hoonhorst (gemeente Dalfsen), eisers,
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Dalfsen, verweerder.
    
    
    1.Procesverloop
    
    Eisers bewonen met hun gezin vanaf 5 juni 2000 een woning op het perceel (…) te Hoonhorst (gemeente Dalfsen).
    
    Met zijn brief van 25 oktober 2005 heeft verweerder eisers ervan in kennis gesteld dat de permanente bewoning van de woning in strijd is met het geldende bestemmingsplan en hen verzocht binnen drie maanden na dagtekening van de brief de bewoning te beëindigen.
    
    Bij brief van 1 februari 2006 heeft verweerder eisers geïnformeerd over zijn voornemen om hen een last onder dwangsom op te leggen ter zake van de permanente bewoning van hun woning.
    
    
      Verweerder heeft de door eisers op 7 februari 2006 gedateerde zienswijze beoordeeld en besloten om een last onder dwangsom op te leggen. Bij brief van 30 november 2006 heeft verweerder zijn besluit aan eisers bekendgemaakt.
      Met hun brief van 3 januari 2007 hebben eisers daartegen bezwaar gemaakt.
    
    
    De Commissie voor de behandeling van bezwaarschriften heeft partijen op 8 maart 2007 gehoord, waarna zij op 14 mei 2007 verweerder heeft geadviseerd het bezwaar van eisers ontvankelijk, doch ongegrond te verklaren.
    
    
      Verweerder heeft met zijn thans bestreden besluit van 23 augustus 2007 overeenkomstig 
      het advies van de Commissie voor de behandeling van bezwaarschriften beslist. Verweerder heeft daarbij voor zover betrekking hebbend op de begunstigingstermijn een gewijzigd besluit genomen. Eisers dienen thans vóór 1 augustus 2008 de permanente bewoning te hebben beëindigd.
    
    
    
      Eisers hebben met hun brief van 1 oktober 2007 beroep ingesteld. Zij hebben de gronden van het beroep met hun brief van 11 november 2007 aangevuld.
      Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken op 8 november 2007 ingezonden en heeft op 4 december 2007 een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het beroep is behandeld ter zitting van 5 februari 2008.
      Eisers zijn in persoon verschenen.
      Namens verweerder zijn W.N. de Vries en mr. S.P.M. Schaap verschenen.
    
    
    2.Overwegingen
    
    Bij zijn besluit van 30 november 2006 heeft verweerder eisers gelast de permanente bewoning van de recreatiewoning aan de(…), te Hoonhorst (gemeente Dalfsen) te beëindigen, onder oplegging van een dwangsom van € 1500,-- per week met een maximum van € 30.000,--.
    
    Verweerder heeft zijn dwangsombesluit gebaseerd op artikel 125 van de Gemeentewet in verbinding met de artikelen 5:32 tot en met 5:36 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Aan zijn besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de permanente bewoning van het perceel door eisers in strijd is met het geldende bestemmingsplan.
    
    
      Ingevolge het vigerende bestemmingsplan “Recreatieterreinen Nierveer, Bosrandweg, Moezenbeltweg en de Immenhorst” (waarvan de laatste wijziging, zoals ter zitting onweersproken is verklaard, in 1992 van kracht is geworden)  hebben de gronden waarop 
      de woning van eisers staat de bestemming “Recreatieve doeleinden”.
    
    
    
      Volgens artikel 10, eerste lid, van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor zomerhuisjesterrein.
      Volgens het tweede lid van dit artikel zijn op deze gronden – voor zover thans relevant – gebouwen in de vorm van zomerhuisjes toegelaten.
    
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemming(en).
    
    Volgens artikel 1, aanhef en onder t, van de planvoorschriften wordt onder een zomerhuisje verstaan: een gebouw, waarvoor een bouwvergunning ingevolge artikel 47 van de Woningwet is vereist en dat dient als periodiek verblijf voor rekreanten die hun hoofdverblijf elders hebben.
    
    Niet in geschil is dat eisers de woning vanaf 5 juni 2000 permanent bewonen en geen hoofdverblijf elders hebben.
    
    Het vorenoverwogene leidt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder bevoegd was het dwangsombesluit te nemen. 
    
    Volgens vaste jurisprudentie dient - met het oog op het algemeen belang - bij overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik te maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan daarvan afzien. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank zal allereerst de vraag beantwoorden of er sprake is van concreet zicht op legalisatie en vervolgens of er van overige bijzondere omstandigheden sprake is op grond waarvan verweerder van handhaving had moeten afzien.
    
    Verweerder heeft in het kader van de vraag of er concreet zicht op legalisering is geconcludeerd dat toekenning van de woonbestemming aan de gronden niet past bij het gemeentelijke beleid om geen permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan en overigens ook niet mogelijk is. De rechtbank kan verweerder hierin volgen.
    
    De rechtbank is met verweerder van oordeel dat een wijziging van de bestemming als door eisers wordt beoogd in strijd is met het rijksbeleid. Niet in geschil is namelijk dat de gronden zijn gelegen in de Ecologische Hoofdstructuur en dat gelet op het rijksbeleid, zoals onder meer verwoord in de aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal gerichte brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 14 november 2003 (met als onderwerp “permanente bewoning van recreatiewoningen”) het niet is toegestaan om de recreatieve bestemming van gronden gelegen in de Ecologische Hoofdstructuur te wijzigen in een woonbestemming.
    
    
      Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat de bestemming van de door hen als “burgerwoningen” gekwalificeerde woningen (gelegen in de omgeving van hun woning), 
      wel in strijd met het thans geldende rijksbeleid is gewijzigd. 
    
    
    Verweerder heeft voorts nog beoordeeld of eisers, indien zij daartoe een verzoek zouden doen, in aanmerking zouden kunnen komen voor de sinds 1 juni 2007 bestaande mogelijkheid om met toepassing van artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) in verbinding met artikel 20, eerste lid, aanhef en sub g, van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening (BRO) vrijstelling te verlenen voor het permanent bewonen van het pand.
    
    Ingevolge artikel 19, derde lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen.
    
    
      Volgens artikel 20, eerste lid, aanhef en sub g, van het BRO komen voor de toepassing van artikel 19, derde lid, van de wet in aanmerking een wijziging in het gebruik van een recreatiewoning ten behoeve van bewoning, mits:
      1e.de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde eisen;
      2e.bewoning niet in strijd is met de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden;
      3e.de aanvrager voor, maar in elk geval op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont.
    
    
    
      Volgens artikel 20, vijfde lid, van het BRO wordt vrijstelling als bedoeld in het eerste lid, onder g, in elk geval geweigerd, indien verlening in strijd zou zijn met door de gemeente op 31 oktober 2003 gevoerd handhavingsbeleid ten aanzien van het gebruik van recreatie-woningen.
      De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
    
    
    
      Verweerder heeft met ingang van 1 juli 1994 (gedoog/handhavings)beleid vastgesteld omtrent permanente bewoning van zomerhuizen in de gemeente Dalfsen. Dit beleid is aan alle eigenaren en gebruikers van recreatiewoningen die verweerder bekend waren, per brief bekendgemaakt en is tevens gepubliceerd in diverse regionale huis aan huis bladen. Het beleid (na aanpassing in 1995) luidt, voor zover relevant, als volgt:
      “Nieuw beleid:
      1a. iedereen die op het adres van een recreatiewoning in het bevolkingsregister van de gemeente op 1 juli 1994 staat ingeschreven; of
      1b. iedereen die aantoont de recreatiewoning op 1 juli 1994 daadwerkelijk permanent te bewonen, 
      mag permanent in het zomerhuis blijven wonen. 
      2. is dit het geval dan verkrijgt het zomerhuis van deze eigenaren/gebruikers de status “zomerhuis waar permanente bewoning is toegestaan”. Dit betekent dat ook rechtsopvolgers ten aanzien van de onder 1 genoemde zomerhuizen, die hetzij door eigendomsoverdracht, hetzij door opvolgende huur, de eigendoms- c.q. gebruiksrechten verkrijgen, het zomerhuis permanent mogen bewonen.
      3. vanaf 1 juli 1994 zullen wij geen nieuwe gevallen van permanente bewoning van zomerhuizen toestaan.”
    
    
    
      De rechtbank stelt voorop, zoals zij reeds meermalen heeft geoordeeld, dat verweerder het gedoogbeleid van 1994 op de hiervoor beschreven wijze in voldoende mate heeft bekend gemaakt. In het gepubliceerde beleid is als peildatum 1 juli 1994 opgenomen. De rechtbank acht deze peildatum niet onredelijk. Vanaf bekendmaking van het beleid is voor een ieder duidelijk, althans behoorde het duidelijk te zijn, dat na 1 juli 1994 permanent bewonen van recreatiewoningen niet langer toegestaan wordt en dat verweerder vanaf die datum handhavend zal optreden. 
      Ook overigens is het door verweerder gevoerde beleid naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk.
    
    
    Verweerder heeft onder verwijzing naar dit door hem vanaf 1 juli 1994 gevoerde beleid, naar het oordeel van de rechtbank met juistheid geconcludeerd, dat artikel 20, vijfde lid, van het BRO aan het verlenen van de vrijstelling in de weg staat.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er, gelet op het vorenoverwogene, geen concreet zicht op legalisering van de permanente bewoning van het pand. 
    
    Vervolgens dient te worden beoordeeld of verweerder gehouden zou zijn om in dit geval de permanente bewoning te gedogen.
    
    Eisers hebben met een beroep op de brief van de Minister van 14 november 2003 verzocht om hen alsnog een persoonlijke gedoogstatus toe te kennen. Zij hebben er in dat verband op gewezen dat zij voldoen aan het in die brief genoemde vereiste dat er sprake dient te zijn van permanente bewoning op 31 oktober 2003. 
    
    Verweerder heeft onder verwijzing naar zijn - hiervoor aangehaalde - beleid, geconcludeerd dat eisers daarvoor niet in aanmerking komen.
    
    De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
    
    
      Vaststaat dat het in geding zijnde pand op 1 juli 1994 niet permanent werd bewoond, 
      zodat verweerder op goede gronden heeft geconcludeerd dat eisers niet voldoen aan de 
      in zijn beleid genoemde criteria. 
    
    
    De rechtbank is voorts van oordeel dat eisers bij hun interpretatie van de brief van de Minister hebben miskend, dat het gemeenten die reeds voor 31 oktober 2003 een handhavingsbeleid voerden, volgens die brief is toegestaan om hun beleid te handhaven inclusief de daarbij bepaalde peildatum. Die situatie doet zich in Dalfsen voor, zodat in dit geval niet relevant is dat eisers op 31 oktober 2003 hun pand permanent bewoonden. Relevant is, of die bewoning op de in Dalfsen bepaalde peildatum van 1 juli 1994 plaatsvond. Dat was niet het geval.
    
    
      Eisers hebben voorts betoogd dat verweerder het rechtens te honoreren vertrouwen heeft gewekt dat hij niet meer handhavend zou optreden, dan wel dat hij het recht daartoe verwerkt heeft. In dit verband hebben zij erop gewezen dat zij vanaf 5 juni 2000 in het GBA op het adres(…) staan ingeschreven, dat verweerder niet eerder dan op 25 oktober 2005 heeft meegedeeld dat permanente bewoning niet is toegestaan, dat zij door de gemeente destijds zijn uitgenodigd voor een kennismakingsbijeenkomst, dat zij gemeentelijke belastingen hebben betaald, de aanleg van gas en telefoon in 2000 bij de gemeente hebben gemeld en voorts dat zij op last van de gemeente een afvalwaterbeheersingssysteem hebben aangelegd. 
      Ter zitting hebben eisers desgevraagd geantwoord dat verweerder hen nimmer expliciet heeft meegedeeld dat jegens hen geen handhavingactiviteiten zouden plaatsvinden. Gelet daarop kan, naar het oordeel van de rechtbank, het beroep van eisers op het vertrouwensbeginsel niet slagen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt evenmin voor zover dat is gebaseerd op de omstandigheid dat verweerder gedurende een bepaalde tijd geen handhaving-maatregelen heeft genomen (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 11 februari 2004, LJN: AO3407). In dit verband heeft verweerder nog aangevoerd dat hij gedurende de eerste jaren na 1994 actief heeft gehandhaafd. Vervolgens hebben om diverse redenen gedurende enige jaren verminderde handhavingactiviteiten plaatsgevonden. Na de brief van de Minister van 14 november 2003 zijn deze activiteiten weer geïntensiveerd, hetgeen heeft geleid tot dertig procedures thans. 
    
    
    Gelet op het vorenoverwogene is de rechtbank tevens van oordeel dat verweerder jegens eisers zijn recht tot handhavend optreden niet heeft verwerkt.
    
    De rechtbank deelt evenmin de conclusie van eisers, dat verweerder kennis droeg of kon dragen van de permanente bewoning en dat hij om die reden zijn recht op handhavend optreden heeft verwerkt. De rechtbank verwijst voor dat oordeel onder andere naar de uitspraak van de ABRS van 1 maart 2006 (reg.nr. 200503878/1; LJN: AV2966) de uitspraak van de ABRS van 16 mei 2007 (LJN: BA5244).
    
    
      Niet is overigens gebleken van omstandigheden op grond waarvan handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden behoort te worden afgezien. De door eisers aangevoerde omstandigheden dat zij banden hebben opgebouwd met hun leefomgeving en dat er feitelijk geen sprake is van een recreatieterrein kunnen - ongeacht van wat daarvan zij - niet tot een ander oordeel leiden. 
      De rechtbank overweegt in dit verband nog dat is komen vast te staan dat eisers vanaf 
      het begin van de bewoning van de recreatiewoning bekend waren met de recreatieve bestemming en wisten dat permanente bewoning in strijd was met die bestemming. 
      Voorts is gebleken dat zij bij hun inschrijving in het GBA erop gewezen zijn dat zij mogelijk een brief van een andere afdeling zouden kunnen ontvangen in verband met de permanente bewoning. Van eisers mocht dan ook worden verwacht dat zij zich nader hadden georiënteerd op het beleid van verweerder en de mogelijke gevolgen daarvan voor hen. Eisers hebben echter, in de verwachting dat verweerder niet handhavend zou optreden, besloten om - zonder nadere informatie in te winnen - hun recreatiewoning permanent te gaan bewonen. Zij hebben daarmee het risico genomen dat zij op enig moment geconfronteerd zouden kunnen worden met handhavingmaatregelen.
    
    
    
      Het beroep dat eisers nog hebben gedaan op het gelijkheidsbeginsel kan niet slagen, 
      omdat verweerder juridisch niet is gehouden op gelijke wijze te handelen als de buurgemeente Ommen en eisers het beroep op het gelijkheidsbeginsel overigens niet 
      hebben geconcretiseerd. 
    
    
    Het vorenoverwogene leidt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid groter gewicht heeft kunnen toekennen aan het algemeen belang dat gediend is bij handhaving van het bestemmingsplan dan aan de persoonlijke belangen van eisers. 
    
    Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
    
    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. I. Sulenta als griffier, op 
    
    
    Afschrift verzonden op: