ECLI:NL:RVS:2018:1153, Raad van State, 04-04-2018, 201703392/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 januari 2016 heeft het college geweigerd om aan Aldi Zaandam een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van tijdelijke winkelruimte op het perceel Industrieweg 30 te Mijdrecht (hierna: het perceel).

201703392/1/A1.
    Datum uitspraak: 4 april 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Aldi Zaandam B.V., gevestigd te Zaandam, gemeente Zaanstad,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 maart 2017 in zaak nr. 16/3743 in het geding tussen:
    
    Aldi Zaandam
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van De Ronde Venen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 januari 2016 heeft het college geweigerd om aan Aldi Zaandam een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van tijdelijke winkelruimte op het perceel Industrieweg 30 te Mijdrecht (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 28 juni 2016 heeft het college het door Aldi Zaandam daartegen gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 maart 2017 heeft de rechtbank het door Aldi Zaandam daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Aldi Zaandam hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2018, waar Aldi Zaandam, vertegenwoordigd door ing. R. Mastenbroek, bijgestaan door mr. A.H.J. Hofman, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.M.L. van der Schot-Schröder, advocaat te Mijdrecht, bijgestaan door drs. M.P. Woerden en N.J.M. Röling, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Aldi Zaandam heeft een vestiging in winkelcentrum Adelhof te Mijdrecht. Zij wil deze vestiging verplaatsen naar het perceel, mede omdat uitbreiding op de huidige locatie niet goed mogelijk is. Het project waarvoor vergunning is aangevraagd, ziet op het realiseren van een tijdelijke winkelruimte voor de duur van vijf jaar met een oppervlakte van 1.272 m2, ten behoeve van een Aldi-vestiging op het perceel.
    
        Op het perceel rusten ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Mijdrecht en Vinkeveen" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemmingen "Wonen", "Tuin" en "Water". Het project is daarmee in strijd. Het college is niet bereid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) van het bestemmingsplan af te wijken. Volgens het college past het project niet binnen de ruimtelijke visie en het detailhandelsbeleid, zoals neergelegd in de Structuurvisie De Ronde Venen 2030 (hierna: de Structuurvisie) en de Nota Detailhandelsstructuur De Ronde Venen 2020, De kracht van kernen (hierna: de Nota Detailhandelsstructuur). Verder staat het aspect verkeer aan de ontwikkeling van een Aldi-vestiging op het perceel in de weg, aldus het college.
    
        Aldi Zaandam verzet zich tegen de weigering van het college om omgevingsvergunning te verlenen.
    
    2.    Aldi Zaandam betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de gevraagde vergunning in redelijkheid heeft mogen weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het college had de gevraagde vergunning, in het licht van de door hem in het kader van een goede ruimtelijke ordening te maken belangenafweging en gelet op het bepaalde in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), niet in redelijkheid mogen weigeren wegens strijd met het gemeentelijk beleid, omdat sprake is van bijzondere omstandigheden aan de zijde van Aldi Zaandam. Volgens Aldi Zaandam onderscheidt een Aldi zich van reguliere supermarkten, waardoor Aldi aansluit bij de gewenste bedrijvigheid op de Industrieweg. Voorts is voor realisatie van een Aldi in het winkelcentrum op dit moment feitelijk geen ruimte, terwijl er in distributie-planologisch opzicht wel ruimte is voor een Aldi-vestiging, aldus Aldi Zaandam. De tijdelijke vestiging van een Aldi op het perceel zal tot een versterking van het centrum van Mijdrecht leiden. Bovendien zal de door het college gevreesde precedentwerking niet ontstaan. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus Aldi Zaandam.
    
    2.1.    Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
    
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    (…)
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…)"
    
        Artikel 2.10 luidt:
    
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
    (…)
    
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…) tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    
    (…)
    
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
    
        Artikel 2.12 luidt:
    
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    (…)
    
    2º in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen (…)"
    
        Artikel 2.7 van het Bor luidt:
    
    "Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II."
    
        Artikel 4 van bijlage II van het Bor luidt:
    
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de wet van het bestemmingsplan (…) wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    (…)
    
    11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar."
    
    2.2.    Van de in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo vermelde bevoegdheid kan slechts gebruik worden gemaakt indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat het college bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet te verlenen.
    
    2.3.    Het college heeft het in bezwaar gehandhaafde besluit van 5 januari 2016 gebaseerd op de Structuurvisie en de Nota Detailhandelsstructuur. Daaruit volgt dat het bedrijventerrein Mijdrecht bedoeld is voor volumineuze detailhandel. Het perceel sluit aan op de zone die in de Nota Detailhandelsstructuur is aangewezen voor volumineuze detailhandel. In de Nota Detailhandelsstructuur is opgenomen dat aan de Industrieweg sprake is van een clustering van volumineuze detailhandel en dat er geen brancheverbreding voor winkelaanbod op het bedrijventerrein komt, en dat supermarkten en recreatieve detailhandel op het bedrijventerrein uitgesloten blijven. In de Structuurvisie staat voorts dat, om de reguliere winkelgebieden sterk te houden, alleen volumineuze detailhandel op het bedrijventerrein is toegestaan. Volgens het college is Aldi een supermarkt en valt deze niet binnen de categorie volumineuze detailhandel, zoals opgenomen in de definities van het bestemmingsplan en de Structuurvisie.
    
    2.4.    Gelet op artikel 4:84 van de Awb moet het college in beginsel handelen overeenkomstig zijn beleid, maar kan het daar in bijzondere gevallen gemotiveerd van afwijken. In hetgeen door Aldi Zaandam is aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college in redelijkheid had moeten afwijken van het in de Structuurvisie en de Nota Detailhandelsstructuur neergelegde beleid.
    
        Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de te realiseren Aldi-vestiging niet kan worden gelijkgesteld aan volumineuze detailhandel. Ingevolge artikel 1.1, onder ff, van de planregels van het bestemmingsplan wordt onder volumineuze detailhandel verstaan: detailhandelsbedrijven die vanwege de aard en omvang van de gevoerde artikelen een groot oppervlak nodig hebben voor de uitstalling, zoals detailhandel in auto’s, caravans, boten, keukens, sanitair, bouwmaterialen, tuinartikelen en woninginrichting. Gelet op de in dit artikel en de in de Nota Detailhandelsstructuur opgenomen definitie van volumineuze detailhandel, waaruit volgt dat het daarbij gaat om artikelen die vanwege de aard en omvang een groot oppervlak nodig hebben voor de uitstalling, en gelet op de in hoofdstuk 8 van de Structuurvisie genoemde voorbeelden van volumineuze detailhandel, te weten autodealers, tuincentra, doe-het-zelf-winkels, sanitairspecialisten en meubelverkoop, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat Aldi niet aan die definitie voldoet, nu Aldi geen goederen verkoopt die naar aard en omvang een groot oppervlakte behoeven. De stelling van Aldi Zaandam dat zij een groter verzorgingsgebied heeft dan andere supermarkten, een grote parkeerbehoefte heeft en als een harddiscountsupermarkt moet worden beschouwd, betekent, wat daar verder van zij, niet dat een Aldi-vestiging gelijk is aan volumineuze detailhandel en dat sprake is van zodanig bijzondere omstandigheden dat het college daarin aanleiding had moeten zien om af te wijken van zijn beleid.
    
        Voor zover Aldi Zaandam aanvoert dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij in overleg met de gemeente tot de locatiekeuze is gekomen en dat het derhalve onbegrijpelijk en onzorgvuldig is dat de gevraagde vergunning is geweigerd, merkt de Afdeling op dat Aldi Zaandam deze stelling tegenover de weerspreking door het college niet aannemelijk heeft gemaakt.
    
        Het betoog van Aldi Zaandam dat zij de huidige locatie in winkelcentrum Adelhof op termijn dient te verlaten en dat er momenteel geen andere locatie beschikbaar is in of nabij het centrum van Mijdrecht, terwijl er distributieplanologisch wel ruimte is voor een Aldi, kan haar niet baten. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het college een brief van de verhuurder van 18 april 2016 overgelegd, waarin wordt toegelicht dat er geen sprake van is dat Aldi het pand op de huidige locatie moet verlaten. Bovendien leidt, anders dan Aldi Zaandam stelt, de omstandigheid dat de locatie aan de Industrieweg geschikt is voor een Aldi-vestiging, wat daar verder van zij, er niet toe dat daarom van de ruimtelijke visie en het detailhandelsbeleid moet worden afgeweken.
    
        De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het college bij zijn belangenafweging heeft mogen betrekken dat hij het toestaan van niet-volumineuze detailhandel op de Industrieweg niet wenselijk acht vanwege de precedentwerking die daarvan uitgaat.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    Aldi Zaandam betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar beroepsgrond dat weigering van een tijdelijke omgevingsvergunning in strijd is met het verbod van willekeur, omdat het college ten aanzien van de Stationslocatie wel bereid is om spoedwoningen te realiseren, hetgeen eveneens in strijd is met het bestemmingsplan en het gemeentelijk beleid. De Afdeling heeft uit de processtukken niet kunnen afleiden dat Aldi Zaandam deze beroepsgrond bij de rechtbank naar voren heeft gebracht, zodat de rechtbank daarover geen oordeel heeft kunnen geven. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank, er geen reden is waarom Aldi Zaandam dit betoog niet reeds bij de rechtbank heeft kunnen aanvoeren en zij dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van het college omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient dit betoog verder buiten beschouwing te blijven.
    
    4.    Aldi Zaandam betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college, door aan Fit-inn Sport & Bodycentrum wel een omgevingsvergunning voor tijdelijk gebruik van een pand op het bedrijventerrein te verlenen, in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het gemeentelijk beleid niet voorschrijft dat leisure-activiteiten, waaronder een sportschool valt, op het bedrijventerrein zijn uitgesloten, terwijl dat voor supermarkten uitdrukkelijk het geval is. Het door Aldi Zaandam gestelde levert geen grond op voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gelijke gevallen betreft en de gevraagde omgevingsvergunning in strijd met het gelijkheidsbeginsel is geweigerd.
    
    5.    Voor zover Aldi Zaandam ter zitting heeft aangevoerd dat de Dienstenrichtlijn zich verzet tegen een planregel die bepaalde vormen van detailhandel beperkt, faalt dat betoog, reeds omdat ingevolge het bestemmingsplan op het perceel de bestemmingen "Wonen", "Tuin" en "Water", en geen vorm van detailhandel, rusten.
    
    6.    De conclusie is dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het college zich, gelet op de strijdigheid van het project met het beleid, op het standpunt heeft kunnen stellen dat verlening van de vergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat het college in dit geval in redelijkheid aan de door hem gestelde belangen bij weigering van de gevraagde vergunning meer gewicht heeft kunnen toekennen dan aan de door Aldi Zaandam naar voren gebrachte belangen bij verlening daarvan. Anders dan Aldi Zaandam betoogt, heeft de rechtbank de vraag of het project ook stuit op verkeerskundige bezwaren, reeds hierom terecht onbesproken gelaten.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2018
    
    531-842.