ECLI:NL:CBB:2021:900, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 21-09-2021, 20/542
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-09-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep ongegrond. Op appellant rust geen individuele en buitensporige last. Niet is gebleken dat appellant op de peildatum van 2 juli 2015 beschikte over de voor de uitbreiding benodigde vergunningen. Appellant heeft geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) of een omgevingsvergunning overgelegd. De door appellant genoemde meldingsbevestiging van de Aerius berekening dateert van 15 februari 2016 en dus van na de peildatum van 2 juli 2015. Geen sprake van een door appellant gestelde sterke fluctuatie van dieraantallen. Met de toekenning van fosfaatrechten voor 49 stuks jongvee heeft appellant weliswaar voor minder dieren fosfaatrechten gekregen dan dat hij gemiddeld over de jaren 2013, 2014 en (deels) 2015 heeft gehouden, maar dat maakt nog niet dat hierdoor sprake is van een individuele en buitensporige last. Toekenning schadevergoeding wegens overtreding van de redelijke termijn.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/542 
    
    
    
      
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 september 2021 september 2021 in de zaak tussen
        
      
    
    
      [naam onderneming] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: W.C. Bikker),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. H.S. de Lint),
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 13 mei 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    
    
      Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellant exploiteert een jongvee opfokbedrijf. Op 1 april 2014 hield appellant 47 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 hield appellant 49 stuks jongvee. Appellant wilde uitbreiden naar 165 stuks jongvee.
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      
        3.	Verweerder heeft in het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 778 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. 
      
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellant heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het College heeft voor melk leverende bedrijven geoordeeld dat het stelsel op hoofdlijnen voorziet in een ‘fair balance’. Appellant verwijst daarbij naar de uitspraak van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522). Voor bedrijven die geen melk leveren was het stelsel echter niet voorzienbaar. 
      
    
    
      4.2
      
        Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Appellant voert verder aan dat hij heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van zijn veestapel. De investeringen van appellant waren met het bekend worden van het fosfaatrechtenstelsel voor appellant onomkeerbaar. Appellant stelt dat met het aantal toegekende fosfaatrechten de continuïteit van zijn bedrijf in gevaar is. In dit verband wijst appellant op het door hem bijgevoegde ongedateerde schaderapport van Administratie Adviesburo Bleijenberg. Anders dan verweerder meent heeft appellant wel degelijk de beschikking over alle noodzakelijke vergunningen. Bij de aanvulling op het bezwaar van 17 september 2018 is de meldingsbevestiging van de Aerius berekening van 15 februari 2016 inzake de PAS bijgevoegd. Hiermee beschikte appellant over een vergunning voor de uitbreiding. Verweerder heeft de financiële gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel voor appellant niet goed beoordeeld en zijn conclusie daarbij niet goed gemotiveerd. 
        Verder fokt appellant jongvee op om dit drachtig te verkopen. Aan- en afvoer van dieren gaat in groepen tegelijk. De dieraantallen op het bedrijf fluctueren daarmee sterk. Op 2 juli 2015 had appellant aanzienlijk minder vee op het bedrijf. Het systeem van fosfaatrechten houdt geen rekening met de bedrijfsvoering van appellant. 
      
      
    
    
      4.3
      Verder heeft appellant verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
      
    
    
      4.4
      Tot slot verzoekt appellant om vergoeding van de gemaakte kosten die hij heeft gemaakt voor het door Administratie Adviesburo Bleijenberg opgestelde schaderapport. 
      
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. In het geval van appellant moet worden vastgesteld hoeveel dieren deel uitmaken van de standaard bedrijfscyclus. Appellant verwijst weliswaar naar de dieraantallen in maart 2014, maar dit zegt niets over de standaard bedrijfscyclus van appellant. Onder verwijzing naar de door verweerder overgelegde overzichten van de dieraantallen op het bedrijf van appellant over de jaren 2013, 2014 en 2015 blijkt dat weliswaar sprake is van gefaseerde aan- en afvoer van dieren, maar ook dat de dieraantallen vrij stabiel zijn. Verweerder merkt verder op dat uit het overzicht van de dieraantallen blijkt dat appellant over de hiervoor genoemde jaren tussen de 44 en 68 stuks jongvee heeft gehouden. Nu aan appellant voor 49 stuks jongvee fosfaatrechten zijn toegekend, kan niet worden gezegd dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Ten aanzien van de uitbreidingsplannen die appellant had, merkt verweerder op dat deze uitbreiding pas in 2016 is gerealiseerd. Bij de navolgbaarheid van investeringsbeslissingen speelt het moment waarop de beslissing wordt genomen een belangrijke rol. Naarmate de beslissing verder in de tijd is gelegen, zal deze minder snel navolgbaar zijn. In het geval van appellant zijn de genomen investeringsbeslissingen niet navolgbaar. De gestelde vertraging in de vergunningverlening komt volgens vaste jurisprudentie in beginsel voor rekening en risico van appellant. 
      
    
    
      5.2
      Verweerder is van mening dat hij in het bestreden besluit het overgelegde schaderapport voldoende gemotiveerd terzijde heeft gelegd. In het bestreden besluit is voldoende ingegaan op de door appellant aangevoerde gronden waaronder ook het schaderapport. 
      
    
    
      5.3
      Ten aanzien van de gevraagde vergoeding voor de gemaakte kosten van een deskundige merkt verweerder op dat het bezwaar van appellant in het bestreden besluit ongegrond is verklaard en dat hij van mening is dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. In dat geval heeft appellant geen recht op vergoeding van de kosten van de deskundige. Verweerder erkent dat de redelijke termijn is overschreden en appellant recht heeft op schadevergoeding. Verweerder refereert zich op dit punt aan het oordeel van het College.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De wetgever heeft het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk geacht om de derogatie te behouden. Derogatie dient het belang van de melkveesector als geheel, waaronder dat van niet-melkleverende bedrijven als jongvee-opfokbedrijven die actief zijn in de melkveesector.
      
    
    
      6.2
      Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
      
        6.3.1
        Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
        
      
      
        6.3.2
        Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 
        
      
      
        6.3.3
        Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
        
      
      
        6.3.4
        Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1B van het rapport van Administratie Adviesbureau Bleijenberg) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
        
      
      
        6.3.5
        
          Voor appellant komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op (2363 – 778) 1.585 kg fosfaatrechten.
          Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn (investerings)beslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
        
        
      
      
        6.3.6
        In dat verband is van belang dat appellant in 2015 het plan heeft opgevat om zijn veestapel uit te breiden naar 165 stuks jongvee. Niet is gebleken dat appellant op de peildatum van 2 juli 2015 beschikte over de voor de uitbreiding benodigde vergunningen. Appellant heeft geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) of een omgevingsvergunning overgelegd. De door appellant genoemde meldingsbevestiging van de Aerius berekening dateert van 15 februari 2016 en dus van na de peildatum van 2 juli 2015. De door appellant gestelde vertraging bij het verkrijgen van de benodigde vergunningen komt voor rekening en risico van de ondernemer (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald). Het College is van oordeel dat in gevallen als de onderhavige, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen, in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Verder heeft appellant ook pas na de peildatum investeringen gedaan voor de verbouwingswerkzaamheden. Bij investeringsbeslissingen van na 2 juli 2015, de datum waarop bekend werd dat het fosfaatrechtenstelsel zou worden ingevoerd, had appellant ermee rekening moeten houden dat het fosfaatrechtenstelsel voorbijgaat aan de op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte. 
        
      
      
        6.3.7
        Appellant heeft verder aangevoerd dat de aan- en afvoer van dieren op zijn bedrijf in groepen tegelijk gaat en dat de dieraantallen op het bedrijf daarmee sterk fluctueren. Op 2 juli 2015 had appellant aanzienlijk minder vee op het bedrijf waardoor in het geval van appellant sprake is van een individuele en buitensporige last. In de lijn van zijn eerdere uitspraken van 15 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:489) en 4 augustus 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:517) overweegt het College als volgt. In geval een bedrijfscyclus afwijkt van de bedrijfsvoering van een standaard melkveehouderij, kan er aanleiding zijn om aan te nemen dat de toepassing van de peildatum een individuele en buitensporige last oplevert, ondanks dat voorzienbaar was dat de overheid maatregelen zou treffen vanwege de afschaffing van het melkquotum. Het systeem voor de toekenning van fosfaatrechten, dat uitgaat van een enkele dag als peildatum, houdt immers geen rekening met die cyclus. Er dient dan wel vastgesteld te kunnen worden hoeveel dieren deel uitmaken van de standaard bedrijfscyclus. Vervolgens moet worden beoordeeld of de door verweerder aan appellant toegekende fosfaatrechten in het individuele geval van appellant een individuele en buitensporige last oplevert. 
        
      
      
        6.3.8
        Verweerder heeft een overzicht overgelegd van de op het bedrijf van appellant aanwezige dieraantallen over de jaren 2013, 2014 en 2015. Het College leidt uit het hiervoor genoemde overzicht en de overgelegde rundveestaten van appellant af dat, ondanks dat sprake is van kleine schommelingen in de dieraantallen van appellant, de dieraantallen over de jaren 2013, 2014 en 2015 vrij stabiel zijn. De door appellant gestelde sterke fluctuatie van dieraantallen blijkt daaruit niet. Uit het overzicht blijkt dat appellant in de hiervoor genoemde jaren tussen de 44 en 68 stuks jongvee heeft gehouden. Gemiddeld hield appellant in 2013 60 stuks jongvee, in 2014 52 stuks jongvee en in 2015 (tot 2 juli 2015) 56 stuks jongvee. Met de toekenning van fosfaatrechten voor 49 stuks jongvee heeft appellant weliswaar voor minder dieren fosfaatrechten gekregen dan dat hij gemiddeld over de jaren 2013, 2014 en (deels) 2015 heeft gehouden, maar dat maakt nog niet dat hierdoor sprake is van een individuele en buitensporige last. 
        
      
      
        6.3.9
        De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
        
      
    
    
      6.4
      Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn voor de behandeling van het bezwaar en beroep, die in dit geval op twee jaar moet worden gesteld, is overschreden. Gegeven het tijdsverloop tussen de datum van ontvangst van het bezwaarschrift op 14 maart 2018 en de dag van deze uitspraak heeft appellant recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandelingsduur van het bezwaar is overschreden met 20 maanden. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van de schadevergoeding. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het beroep is ongegrond.
      
    
    
      7.2
      Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die appellant in verband met zijn verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 374,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 0,5).
      
    
    
      7.3
      Omdat het beroep van appellant ongegrond is, ziet het College geen aanleiding om de gemaakte kosten voor een deskundige te vergoeden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - veroordeelt de verweerder tot betaling aan appellant van een schadevergoeding van € 1.500,-
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 374,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 september 2021.
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.