ECLI:NL:RVS:2021:1923, Raad van State, 25-08-2021, 201907823/2/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 2 oktober 2019. [appellant sub 2] heeft daartegen incidenteel hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft de vertrouwelijke versies van een aantal gedingstukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Awb medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken.

201907823/2/A2.
    Datum beslissing: 25 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Beslissing op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op het hoger beroep van:
    1.       de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
    2.       [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 oktober 2019 in zaak nr. 18/8934 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    De staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 2 oktober 2019.
    [appellant sub 2] heeft daartegen incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft de vertrouwelijke versies van een aantal gedingstukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Awb medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken.
    Het betreft de volgende ongeschoonde stukken:
    -         een e-mailwisseling tussen de IND en de DT&V (bijlagen 1 tot en met 34),
    -         de minuut bij het besluit van 27 september 2016 (bijlage 35),
    - een nota van de DT&V van 25 maart 2014 (bijlage 36),
    -         een verslag van de MDT van 28 maart 2014 (bijlage 37).
    [appellant sub 2] heeft een reactie ingediend over het verzoek om beperkte kennisneming van de staatssecretaris.
    Overwegingen
    1.       De staatssecretaris heeft de Afdeling wegens het bestaan van gewichtige redenen verzocht te bepalen dat alleen de Afdeling van de ongeschoonde stukken kennis zal nemen.
    De hoofdzaak
    2.       De staatssecretaris heeft drie asielaanvragen van [appellant sub 2] in 2010, 2013 en 2014 afgewezen. De beroepen en hoger beroepen die [appellant sub 2] daartegen heeft ingesteld zijn ongegrond verklaard. [appellant sub 2] is op 1 april 2014 uitgezet naar Rusland. Zij is nadien teruggekeerd naar Nederland en heeft op 29 december 2014 een vierde asielaanvraag ingediend. Bij besluit van 27 september 2016 heeft de staatssecretaris deze asielaanvraag ingewilligd.
    In de hoofdzaak heeft [appellant sub 2] schadevergoeding gevorderd. Zij heeft betoogd, kort weergegeven, dat de uitzetting op 1 april 2014 en de daaraan voorafgaande besluitvorming onrechtmatig zijn geweest.
    3.       De Afdeling heeft het hoger beroep van de staatssecretaris en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ter zitting behandeld op 1 april 2021. Na de zitting heeft de Afdeling de staatssecretaris bij brief van 1 juni 2021 met toepassing van artikel 8:45, eerste lid, van de Awb verzocht de hiervoor in het procesverloop vermelde stukken uiterlijk op 29 juni 2021 aan de Afdeling te doen toekomen. De staatssecretaris heeft de ongeschoonde stukken bij brief van 24 juni 2021 met een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Awb aan de Afdeling gezonden. De staatssecretaris heeft een geschoonde versie van deze stukken meegezonden en ook aan [appellant sub 2] gezonden.
    Maatstaf
    4.       Gelet op artikel 8:29, derde lid, van de Awb beslist de Afdeling of de beperking van de kennisneming van een stuk gerechtvaardigd is. Deze beslissing vergt een afweging van belangen. Enerzijds speelt hierbij het belang dat partijen gelijkelijk beschikken over de voor het (hoger) beroep relevante informatie.  Daartegenover staat dat de kennisneming door partijen van bepaalde gegevens het algemeen belang, het belang van één of meer partijen en/of het belang van derden onevenredig kan schaden.
    Bij de beoordeling van een verzoek om beperkte kennisneming speelt de betekenis van het stuk voor het oordeel van de rechter in de hoofdzaak en de procespositie van partijen een belangrijke rol. Verder is daarbij van belang of de partij aan wie kennisneming van een stuk wordt onthouden door de beperkte kennisneming wezenlijk in zijn procesvoering wordt belemmerd. Daarnaast gaat het bij de beslissing over een verzoek om beperkte kennisneming niet om de vraag of het stuk openbaar moet worden, dat wil zeggen voor iedereen toegankelijk, dus ook voor anderen dan procespartijen, maar om de vraag of er gewichtige redenen bestaan die zich tegen kennisneming van het stuk door alle partijen in het geding verzetten. Daarbij wordt geen rekening gehouden met eventuele belanghebbenden, die geen partij zijn maar die mogelijk in de loop van de procedure als partij zouden kunnen worden toegelaten. Na het toelaten van een nieuwe partij kan de verzoeker om die reden opnieuw een verzoek om beperkte kennisneming doen. Zie de overzichtsuitspraak van 10 juni 2020 onder 7 en 8, ECLI:NL:RVS:2020:1367.
    Beoordeling van het verzoek van de staatssecretaris
    5.       De Afdeling zal bij de hierna volgende beoordeling van het verzoek van de staatssecretaris de reactie van [appellant sub 2] van 2 juli 2021 betrekken.
    6.       Artikel 8:29, eerste lid, van de Awb betreft stukken die een partij verplicht moet indienen. Gelet op het verzoek van de Afdeling van 1 juni 2021 was de staatssecretaris verplicht de geheime stukken in te dienen. Het betoog van de staatssecretaris in zijn verzoek om beperkte kennisneming dat de geheime stukken geen op de hoofdzaak betrekking hebbende stukken zijn, is dan ook niet relevant voor de beoordeling van dat verzoek. De geheimhoudingskamer zal dit betoog daarom niet verder bespreken.
    De tekstgedeelten waarbij een ‘A’ is vermeld.
    7.       In de bijlagen 1 tot en met 37 staan volgens de staatssecretaris (voor)namen, telefoonnummers en e-mailadressen van ambtenaren. In de geschoonde en ongeschoonde bijlagen is achter de betrokken tekstgedeelten steeds een ‘A’ vermeld.
    8.       In de geschoonde e-mails, waarvan de ongeschoonde versies als bijlagen 1 tot en met 34 zijn overgelegd, zijn de namen van de afzenders (achter ‘From’ of ‘van’ en aan het einde) en de namen van de geadresseerden (achter ‘To’ of ‘Aan’) in de e-mails onleesbaar gemaakt. In verschillende van deze e-mails zijn ook namen achter ’CC’: of Cc:’ en namen in de tekst onleesbaar gemaakt. Verder bevatten sommige e-mails zakelijke telefoonnummers en e-mailadressen die onleesbaar zijn gemaakt.
    In de geschoonde minuut, waarvan de ongeschoonde versie als bijlage 35 is overgelegd, zijn de namen van de ambtenaren die de minuut hebben opgesteld en de namen van andere ambtenaren die bij de opstelling van het besluit van 27 september 2016 zijn betrokken onleesbaar gemaakt. Tevens zijn twee zakelijke telefoonnummers en een zakelijk e-mailadres onleesbaar gemaakt.
    In de geschoonde nota van de DT&V van 25 maart 2014, waarvan de ongeschoonde versie als  bijlage 36 is overgelegd, zijn twee namen van ambtenaren (contactpersonen) en een zakelijke doorkiesnummer onleesbaar gemaakt.
    In het geschoonde verslag van de MDT van 28 maart 2014, waarvan de ongeschoonde versie als bijlage 37 is overgelegd, zijn de namen van de deelnemers aan het overleg onleesbaar gemaakt.
    9.       De staatssecretaris heeft aan het verzoek om beperkte kennisneming ten grondslag gelegd dat kennisneming van deze gegevens zal leiden tot aantasting van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Volgens de staatssecretaris weegt het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer weegt zwaarder dan het belang van [appellant sub 2] om van deze gegevens kennis te kunnen nemen.
    10.     [appellant sub 2] heeft in haar reactie aangevoerd dat door het weglakken van de namen in de e-mails het onderlinge verband daarvan moeilijker valt te begrijpen. [appellant sub 2] heeft daarin verder aangevoerd dat zij in de hoofdzaak ambtenaren, waarvan de namen in de bijlagen 1 tot en met 37 zijn vermeld, als getuigen wil kunnen oproepen.
    De hiervoor onder 7 vermelde gegevens in de bijlagen 1 tot en met 37 zijn persoonsgegevens. Hoewel het gegevens van ambtenaren betreft die zijn vermeld in het kader van hun beroepshalve functioneren, stelt de staatssecretaris terecht dat kennisneming daarvan kan leiden tot aantasting van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen. Aan dit belang moet meer gewicht worden toegekend dan aan het belang van [appellant sub 2] bij kennisneming van deze gegevens.
    Aan het bezwaar van [appellant sub 2] dat door het weglakken van de namen van de afzenders en geadresseerden in de e-mails het onderlinge verband van de e-mailwisseling moeilijker is te begrijpen kan daarbij tegemoet worden gekomen door elke weggelakte naam te vervangen door een eigen unieke letter. Dat [appellant sub 2] er, zoals zij stelt in haar reactie van 2 juli 2021, belang bij kan hebben de ambtenaren, waarvan de namen in de bijlagen 1 tot en met 34, 36 en 37 zijn vermeld, als getuigen op te roepen levert geen belang op op grond waarvan een verdergaande kennisname moet worden toegestaan. Mocht na kennisname van bovenvermelde stukken concreet de wens ontstaan een van de daarin met een letter aangeduide persoon als getuige te horen dan kan immers alsnog nader worden beslist over het ter beschikking stellen van diens persoonsgegevens.
    11.     Gezien het voorgaande acht de Afdeling beperkte kennisneming van de namen van de afzenders (achter ‘From’ of ‘van’ en aan het einde), en de geadresseerden (achter ‘To’ of ‘Aan’) in de e-mails in de bijlagen 1 tot en met 34, de namen van de contactpersonen in de aanhef van nota, in bijlage 36, en de namen van de deelnemers in de aanhef van het verslag van de MDT, in bijlage 37, gerechtvaardigd met dien verstande dat elke weggelakte naam dient te worden vervangen door een eigen unieke letter.
    De Afdeling acht ook de beperkte kennisneming van de overige gegevens in de tekstgedeelten waarbij een ‘A’ is vermeld in de bijlagen 1 tot en met 37 gerechtvaardigd.
    De tekstgedeelten waarbij een ‘B’ is vermeld.
    12.     In de ongeschoonde bijlagen 12, 14, 15, 20, 22, 30-32 en 36 is volgens de staatssecretaris in enkele tekstgedeelten melding gemaakt van een door de DT&V en IND gebruikte onderzoeksmethode. Deze onderzoeksmethode is beknopt beschreven in een tekstgedeelte in bijlage 36. In de geschoonde en ongeschoonde versies is achter deze tekstgedeelten steeds een ‘B’ vermeld.
    13.     De staatssecretaris heeft aan het verzoek om beperkte kennisneming van deze tekstgedeelten de volgende motivering ten grondslag gelegd.
    Kennisneming van de onderzoeksmethode zou inzicht bieden in de toepassing ervan, van de daarbij van in aanmerking genomen omstandigheden en van het gewicht en belang dat aan die omstandigheden wordt gehecht. Dergelijk inzicht kan leiden tot calculerend gedrag, waardoor belangrijke informatie voor een dergelijk onderzoek niet meer beschikbaar zou zijn. Dergelijk inzicht zou verder toekomstig effectief onderzoek van de DTV of de IND kunnen bemoeilijken. Volgens de staatssecretaris weegt het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen en het belang van onevenredige benadeling zwaarder dan het belang van [appellant sub 2] om van deze gegevens kennis te kunnen nemen.
    14.     [appellant sub 2] heeft in haar zienswijze aangevoerd dat destijds onvoldoende onderzoek is gedaan naar de door haar aangevoerde gevaren van uitzetting naar Rusland. Indien de met ‘B’ aangegeven tekstgedeelten hierop nieuw licht kunnen werpen, moet haar belang om van deze tekstgedeelten kennis te kunnen nemen zwaarder wegen dat het belang van de staatssecretaris bij beperkte kennisneming.
    15.     De tekstgedeelten waarbij een ‘B’ is vermeld betreffen tekst over een onderzoeksmethode van de DT&V en IND. De Afdeling acht aannemelijk dat bekendmaking van deze onderzoeksmethode de uitvoering van de wettelijke taken van de DT&V en de IND in de toekomst kan bemoeilijken. De tekstgedeelten waarin naar deze onderzoeksmethode is verwezen bevatten geen informatie over de door [appellant sub 2] aangevoerde gevaren van uitzetting naar Rusland.
    Naar het oordeel van de Afdeling wegen de door de staatssecretaris gestelde belangen voor beperkte kennisneming van de tekst over de onderzoeksmethode zwaarder dan het belang van [appellant sub 2] om van deze tekstgedeelten kennis te nemen.
    16.     De Afdeling zal het verzoek om beperkte kennisneming inwilligen, voor zover dat verzoek betrekking heeft op tekstgedeelten over een onderzoeksmethode in de bijlagen 12, 14, 15, 20, 22, 30-32 en 36 waarbij een ‘B’ is vermeld.
    De tekstgedeelten waarbij een ‘C’ is vermeld
    17.     In de ongeschoonde bijlagen 4, 6, 12, 14, 15, 22, 23, 30, 31, 32, 35 en 37 zijn volgens de staatssecretaris tekstgedeelten opgenomen die zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren. Achter deze tekstgedeelten is in de geschoonde en ongeschoonde versie steeds een ‘C’ vermeld.
    18.     De staatssecretaris heeft aan het verzoek om beperkte kennisneming van deze tekstgedeelten de volgende motivering ten grondslag gelegd.
    De bijlagen 1-34, 36 en 37 zijn opgesteld voor intern beraad en bevatten voorstellen, adviezen, visies, (strategische) afwegingen, scenario’s en risico’s over de (wijze van) uitzetting. Deze bijlagen bevatten ook opvattingen en analyses over de voorgaande verblijfsrechtelijke procedures, in het licht van de voorgenomen uitzetting. Bijlage 35 is een minuut die is opgesteld voor intern beraad. Daarin is de interne oordeelsvorming van de behandeld ambtenaar vermeld. De betrokken ambtenaar heeft in de minuut zijn eigen visie over de feiten en omstandigheden van de zaak gegeven, alsmede zijn advies over de vraag of de aanvraag al dan niet zou moeten worden ingewilligd. Volgens de staatssecretaris zijn de hiervoor bedoelde passages in de bijlagen 4, 6, 12, 14-15, 22-23, 30-32, 35 en 37 aan te merken als persoonlijk beleidsopvattingen. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat het belang van vertrouwelijk overleg over een voorgenomen uitzetting, het vrijelijk delen van visies en afwegingen en de mogelijkheid voor een ambtenaar om in vrijheid zijn visie te geven op de beoordeling van een verblijfsrechtelijke aanvraag zwaarder wegen dan het belang van [appellant sub 2] om deze gegevens kennis te kunnen nemen.
    19.     [appellant sub 2] heeft in haar zienswijze aangevoerd dat deze met een ‘C’ aangeduide tekstgedeelten juist voor haar zaak van belang zijn. Zij voert aan dat uit deze passages kan blijken of mogelijke risico’s van haar uitzetting intern zijn benoemd en onderkend en behoorlijk zijn onderzocht. Volgens [appellant sub 2] weegt haar belang om van deze tekstgedeelten kennis te nemen zwaarder dan het belang van de staatssecretaris bij beperkte kennisneming, mede gezien de zeer schadelijke gevolgen die zij van de uitzetting heeft ondervonden.
    20.     De Afdeling stelt vast dat de tekstgedeelten in de bijlagen 4, 6, 12, 14, 15, 22, 23, 30, 31, 32, 35 en 37 waarbij een ‘C’ is vermeld, persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren voor intern beraad bevatten. De onleesbaar gemaakte tekstgedeelten in deze bijlagen gaan over de wijze van uitzetten in verband met de uitlatingen van [appellant sub 2] over suïcide. Hierover zijn in deze bijlagen ook passages vermeld die niet onleesbaar zijn gemaakt. De onleesbaar gemaakte tekstgedeelten in de minuut, opgenomen in bijlage 35, betreffen de vierde aanvraag van [appellant sub 2] en gaan dus niet over haar uitzetting.
    21.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 3 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2584, en 14 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2944) is bij de ontwikkeling van beleid en besluitvorming door een bestuursorgaan van belang dat daarbij betrokken personen in alle vrijheid en in een vertrouwelijke sfeer hun gedachten kunnen uiten en onderling kunnen communiceren. In dat verband is van belang dat bestuurders zich over door hen te nemen beslissingen zonder terughoudendheid moeten kunnen laten adviseren. Dit belang weegt in dit geval zwaarder dan het belang van [appellant sub 2] om kennis te nemen van deze tekstgedeelten. [appellant sub 2] wordt hierdoor niet onevenredig in haar verdediging geschaad.
    Slotsom
    22.     De Afdeling acht beperkte kennisneming van de namen van de afzenders (achter ‘From’ of ‘van’ en aan het einde) en de geadresseerden (achter ‘To’ of ‘aan’) in de e-mails in de bijlagen 1 tot en met 34, de namen van de contactpersonen in de aanhef van de nota in bijlage 36 en de namen van de deelnemers in de aanhef van het verslag van de MDT in bijlage 37  gerechtvaardigd mits elke weggelakte naam wordt vervangen door een eigen unieke letter zodat het onderling verband van de e-mailcorrespondentie beter is te begrijpen.
    Naar het oordeel van de Afdeling wegen de door de staatssecretaris gestelde belangen voor beperkte kennisneming van de overige onleesbaar gemaakte tekstgedeelten in de bijlagen 1 tot en met 37 zwaarder dan het belang van [appellant sub 2] om van deze tekstgedeelten kennis te nemen. De Afdeling acht het verzoek tot beperkte kennisneming in zoverre ook gerechtvaardigd.
    23.     De Afdeling zal de ongeschoonde bijlagen 1 tot en met 37 niet terugsturen aan de staatssecretaris.
    24.     Indien de staatssecretaris geen gehoor geeft aan het in dictumonderdeel III. aangeduide verzoek om een geschoonde versie toe te sturen van de bijlagen 1 tot en met 37 waarin de tekstgedeelten waarvan het verzoek om geheimhouding is afgewezen niet onleesbaar zijn gemaakt, kan de Afdeling daaraan gevolgen verbinden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        wijst het verzoek toe wat betreft de namen van de afzenders (achter ‘From’ of ‘van’ en aan het einde) en de geadresseerden (achter ‘To’ of ‘aan’) in de e-mails in de bijlagen 1 tot en met 34, de namen van de contactpersonen in de aanhef van de nota in bijlage 36 en de namen van de deelnemers in de aanhef van het verslag van de MDT in bijlage 37;
    II.       wijst het verzoek ook voor het overige toe;
    III.      verzoekt de staatssecretaris binnen veertien dagen na heden een geschoonde versie van de bijlagen 1 tot en met 34, 36 en 37 aan de Afdeling en [appellant sub 2] toe te sturen, waarin elke weggelakte naam van afzenders (achter ‘From’ of ‘van’ en aan het einde) en geadresseerden (achter ‘To’ of ‘aan’) in de e-mails in de bijlagen 1 tot en met 34, van contactpersonen in de aanhef van de nota in bijlage 36 en van deelnemers in de aanhef van het verslag van de MDT in bijlage 37 is vervangen door een eigen unieke letter.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Oranje
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2021
    507