ECLI:NL:RBNNE:2021:3648, Rechtbank Noord-Nederland, 20-07-2021, LEE 19/3007
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Eiser heeft als migrerend werknemer in de zin van artikel 45 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie reële en daadwerkelijke arbeid verricht in zijn arbeidsverhouding met Smile Sushi/ Mr. Sushi & Miss Wok te Groningen. Op basis van de gedingstukken kan worden vastgesteld dat die arbeidsverhouding de periode maart 2018 tot en met januari 2019 beslaat. Op basis van deze arbeidsverhouding heeft eiser in de periode in geding (1 oktober 2018 tot 1 januari 2019) recht op de aanvullende beurs, de lening en de reisvoorziening, omdat hij in deze periode ten onrechte niet is aangemerkt als “werknemer” in de zin van artikel 45 van het VWEU. De feitelijke grondslag voor het herzien, het terugvorderen en het opleggen van een OV‑schuld, zoals neergelegd in het bestreden besluit ontbreekt.
      
      Bij verschil tussen deze samenvatting en de volledige uitspraak is de uitspraak beslissend.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 19/3007
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juli 2021 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te Groningen, eiser
    (gemachtigde: mr. G. Gabrelian)
    
    
      en
    
    
    de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
    (gemachtigde: mr. P.E. Merema).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 23 april 2019 (kenmerk 0040769916, primair besluit 1) heeft verweerder medegedeeld dat de gegevens van eiser zijn gecontroleerd en dat over de periode oktober tot en met december 2018 een aanvullende beurs, een lening en een reisvoorziening niet zijn toegekend omdat eiser niet voldoet aan de nationaliteitseis.
    
    
    
      Bij besluit van 23 april 2019 (kenmerk 0040769914, primair besluit 2) heeft verweerder medegedeeld dat is geconstateerd dat eiser van 1 oktober 2018 tot 1 januari 2019 geen recht had op een studentenreisproduct. Hierdoor is in deze periode een ov-boete ontstaan van € 582,00.
    
    
    
      Bij besluit van 8 juli 2019 (kenmerk 8556-97125-0-10 JNA220/004351494, het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft verweerder verzocht een afschrift van de door hem gehanteerde beleidsregel in te zenden.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 maart 2021. Eiser is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	De rechtbank gaat uit van het volgende.
    
    
    
      1.1.
      Eiser heeft de Roemeense nationaliteit. Roemenië is een EU-lidstaat.
      
    
    
      1.2.
      Op 28 juni 2018 heeft hij een aanvraag studiefinanciering bij verweerder ingediend voor de voltijdse bacheloropleiding Communication and Multimedia Design aan de Hanzehogeschool te Groningen. Daarvoor is collegegeldkrediet toegekend in de vorm van een lening. Daarnaast is een lening en een weekreisrecht toegekend.
      
    
    
      1.3.
      Bij brief van 20 april 2019 heeft de Directeur Onderwijsvolgers een controle aangekondigd.
      
    
    
      1.4.
      Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten van 23 april 2019.
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daaraan is het volgende ten grondslag gelegd, waarbij met “uw cliënt” eiser is bedoeld.
      
      
        “Motivering m.b.t. de beslissing van 23 april 2019, met referentie 0040769916
        Uw cliënt is een EU-burger. Op grond van het EU-recht kan hij in aanmerking komen voor Nederlandse studiefinanciering. Voorwaarde is dat hij migrerend werknemer is of daarmee gelijkgesteld kunt worden.
      
      
      
        Voor de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) is uw cliënt in ieder geval migrerend werknemer als hij ten minste 56 uren per maand betaald werkt. Bij een geringer aantal uren voert DUO een individuele beoordeling uit.
      
      
      
        Na de controle van het recht op studiefinanciering voor EU-studenten over 2018 is de studiefinanciering van uw cliënt over oktober tot en met december 2018 ingetrokken. Uw cliënt heeft namelijk niet aangetoond dat hij in die maanden migrerend werknemer was.
      
      
      
        In reactie op uw bezwaren merk ik het volgende op.
        […]
        Het is duidelijk dat uw cliënt van maart tot en met september 2018 migrerend werknemer was. De toekenning studiefinanciering over deze maanden is dan ook ongewijzigd gebleven. Het is echter onduidelijk of uw cliënt in oktober 2018 heeft gewerkt. Bij de stukken zit een ongedateerd arbeidscontract bij Mr. Sushi/Miss Wok waarin de ingangsdatum 1 oktober 2018 vermeld staat. Een loonstrook over oktober 2018 ontbreekt echter. Uw cliënt verklaart dat hij deze niet kan leveren. De reden daarvoor is dat het restaurant waar hij werkte, in oktober 2018 van eigenaar is veranderd. Uw cliënt kan de vorige eigenaar (die de loonstrook zou moeten hebben) helaas op geen enkele manier bereiken. Er is daarentegen wel een bankafschrift waarin nadrukkelijk vermeld staat dat er € 456,40 is uitbetaald, met de omschrijving “Salaris oktober 2018”. De loonstrook van november 2018 vermeldt echter: “Datum in dienst: 01-11-2018”. De bewijzen zijn dus niet eenduidig. Om uitsluitsel te krijgen heb ik SUWINET geraadpleegd. In SUWINET staat bij uw cliënt in oktober 2018 geen inkomen geregistreerd.
      
      
      
        Gelet op het bovenstaande kan ik niet uitsluiten dat het bedrag dat aan uw cliënt is uitbetaald in oktober 2018 slechts een nabetaling of eindafrekening betreft. Hoe dan ook is niet voldoende aangetoond dat uw cliënt in oktober 2018 betaald heeft gewerkt. Ik moet er dan ook van uit gaan dat dit niet het geval is.
      
      
      
        Nu niet voldoende is aangetoond dat uw cliënt in oktober 2018 heeft gewerkt, lijkt de ingangsdatum genoemd in de loonstrook van november 2018 (01-11-2018) meer in overeenstemming met de feiten. Uit een bankafschrift blijkt dat over november 2018 een salaris is uitbetaald dat overeenstemt met het uit te betalen bedrag vermeld in de loonstrook van november 2018. Ik moet er dan ook van uit gaan dat de nieuwe arbeidsverhouding tussen uw cliënt en de nieuwe eigenaar van het restaurant waar hij werkte, op 1 november 2018 is ingegaan. Het bovenstaande betekent dat er over oktober 2018 geen recht op studiefinanciering bestaat, en dat ik november en december 2018 moet beoordelen als een afzonderlijk tijdvak. Er kan niet worden gemiddeld met uren en/of inkomsten die uw cliënt eerder in 2018 heeft gewerkt (maart tot en met september 2018).
      
      
      
        Uw cliënt heeft in november 2018 26,38 uur gewerkt (inclusief de reservering voor vakantiedagen die bij uw cliënt in ieder geval met ingang van 1 november 2018 kennelijk maandelijks wordt uitbetaald) en in december 2018 43,35 uur (ook hier inclusief de uitbetaalde reservering voor vakantiedagen). In totaal is dat 69,73 uur. Gemiddeld over twee maanden is dat 34,87 uur per maand. Daarnaast heeft uw cliënt ook niet in één van beide maanden 56 uur of meer gewerkt. Het aantal uren van uw cliënt geeft dan ook geen aanleiding om uw cliënt op grond van het beleid van DUO zonder meer als migrerend werknemer te beschouwen.
      
      
      
        Naast het urencriterium spelen ook de inkomsten een rol bij de beoordeling van het migrerend werknemerschap. Het inkomen van uw cliënt was € 230,15 over november 2018 en € 378,77 over december 2018. Gemiddeld over twee maanden is dat € 304,46 per maand. Uw cliënt was in november en december 2018 21 jaar. De voor hem geldende bijstandsnorm was in de tweede helft van 2018 € 996,57. De helft daarvan is € 498,29. Uw cliënt verdiende in november en december 2018 gemiddeld dus minder dan de helft van de voor hem geldende bijstandsnorm. Ook het inkomen van uw cliënt geeft geen aanleiding om uw cliënt op grond van het beleid van DUO als migrerend werknemer te beschouwen.
      
      
      
        Daarnaast is mij niet gebleken van bijzondere feiten of omstandigheden op grond waarvan ik uw cliënt voor de studiefinanciering in november en december 2018 als migrerend werknemer zou moeten beschouwen ondanks de qua uren en inkomen te beperkte omvang van zijn werkzaamheden.
        […]
        Uit overweging 21 bij Richtlijn 2004/38/EG blijkt dat de lidstaten zelf bevoegd zijn om te beslissen over de toekenning van levensonderhoud voor studies. Vanaf 1 september 2007 worden in de artikelen 3.3 en 3.18 Wsf 2000 boeken en leermiddelen niet meer genoemd als onderdeel van het budget voor een student, maar bestaat het budget enkel nog uit een normbedrag voor de kosten van levensonderhoud. Het collegegeldkrediet is bedoeld als vervanging voor de Raulin vergoeding en daarmee als vergoeding voor toegang tot het onderwijs aangezien de Raulin-vergoeding hiervoor bedoeld was. (zie ECLI:NL:CRVB:BK8135). Uit de wetsgeschiedenis blijkt duidelijk dat de wetgever enkel het collegegeldkrediet heeft bedoeld als vergoeding voor de toegang tot het onderwijs. Ik verwijs u hiervoor naar Kamerstukken II 2006/07, 30 933, nr. 3, p. 14 en 15.
      
      
      
        Nu het studiefinancieringsbudget als bedoeld in artikel 3.3 lid 1 onder a Wsf 2000 enkel bedoeld is voor levensonderhoud valt dit gedeelte van de studiefinanciering onder de uitzondering van artikel 24 lid 2 van Richtlijn 2004/38/EG. Nederlandse studenten kunnen dan ook geen aanspraak maken op een hogere vergoeding voor toegang tot het onderwijs dan studerenden uit een andere EU-lidstaat. Er is geen sprake van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen Nederlandse en niet-Nederlandse studenten. Uw standpunt berust op een onjuiste interpretatie van de rechtspraak van het Europese Hof van Justitie (met name het Raulin-arrest). […]”
      
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      3. Artikel 20, eerste lid van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) bepaalt dat er een burgerschap van de Unie wordt ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
      
      
        Het tweede lid bepaalt dat de burgers van de Unie de rechten genieten en de plichten hebben die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
      
      
      
        a. het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;
      
      
      
        b-d.	[…]
      
      
      
        Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
      
      
      
        Artikel 45, eerste lid bepaalt dat het verkeer van werknemers binnen de Unie vrij is.
      
      
      
        Het tweede lid bepaalt dat dit inhoudt de afschaffing van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
      
      
    
    
      3.1.
      Artikel 7, eerste lid van Verordening (EU) Nr. 492/2011 bepaalt dat een werknemer die onderdaan is van een lidstaat op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders mag worden behandeld dan de nationale werknemers, wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.
      
      
        Op grond van het tweede lid geniet hij er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.
      
      
    
    
      3.2.
      Artikel 24, eerste lid, van de Richtlijn 2004/38/EG bepaalt dat, onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland geniet. […]
      
      
        Het tweede lid bepaalt dat, in afwijking van lid 1 het gastland niet verplicht is […] om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers […].
      
      
    
    
      3.3.
      Artikel 1 van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: “studiefinancieringstijdvak” [het] kalenderjaar of een gedeelte daarvan waarop de toekenning van studiefinanciering betrekking heeft, met dien verstande dat deze periode ten minste 1 kalendermaand is.
      
      
        Artikel 2.2., eerste lid, aanhef en onderdeel b. bepaalt dat voor studiefinanciering een studerende in aanmerking kan komen die niet de Nederlandse nationaliteit bezit maar wel ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld.
      
      
      
        Artikel 3.27, eerste lid, aanhef en onderdeel a., bepaalt dat de persoon die een reisrecht toegekend heeft gekregen verplicht is er zorg voor te dragen dat het reisproduct is stopgezet op uiterlijk de tiende kalenderdag van de maand waarin:
      
      
      
        a. zijn aanspraak op reisrecht is beëindigd; […]
      
      
      
        Het tweede lid bepaalt dat indien het reisproduct niet is stopgezet na de termijn, genoemd in het eerste lid, aanhef, en er gebruik van is gemaakt, degene aan wie het reisrecht is toegekend aan Onze Minister per halve kalendermaand een bedrag verschuldigd is van, naar de maatstaf van 1 januari 2019:
      
      
      
        a. € 75,00 voor zover het de eerste en de tweede halve kalendermaand betreft; en
      
      
      
        b. € 150,00 voor zover het de derde en daaropvolgende halve kalendermaanden betreft.
      
      
      
        Het vijfde lid bepaalt dat er geen bedrag verschuldigd is over de halve kalendermaanden waarin geen gebruik gemaakt is van het reisproduct.
      
      
      
        Artikel 7.1, eerste lid, onderdelen a. en h. bepalen dat Onze Minister een beschikking kan herzien waarbij:
      
      
      
        a. studiefinanciering is toegekend,
      
      
      
        b-g.	[…]
      
      
      
        h. de hoogte van het collegegeldkrediet wordt vastgesteld of gewijzigd,
      
      
      
        i-m.	[…]
      
      
      
        Het tweede lid, aanhef en onderdeel c., bepaalt dat herziening plaatsvindt op grond van het feit dat te veel of te weinig studiefinanciering is toegekend […].
      
      
    
    
      3.4.
      Op 13 december 2012 heeft verweerder een beleidsregel vastgesteld inzake het controlebeleid migrerend werknemerschap, ter uitvoering van artikel 2.2. van de Wsf 2000 heeft de minister (nr. HO&S/463528, Stcrt. 2013, 6218, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/).
      
      
        
          De herziening
        
      
      4. Eiser stelt dat hij arbeid heeft verricht die “reëel en daadwerkelijk” van aard is in de zin van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU). Volgens hem is geen andere slotsom mogelijk dan dat hij de status van werknemer heeft en aldus aanspraak maakt op gelijke behandeling en op gelijke voet met Nederlandse studenten toegang heeft tot studiefinanciering. In dit verband heeft hij verwezen naar de volgende uitspraken:
      
      
        a. HvJEU van 3 juli 1986, Lawrie-Blum, C-66/85;
      
      
      
        b. HvJEU van 23 maart 1982, Levin v. Staatssecretaris van Justitie, C-53/81;
      
      
      
        c. HvJEU van 26 februari 1992, Bernini v. Minister van Onderwijs en Wetenschappen, C-357/89;
      
      
      
        d. HvJEU van 4 februari 2010, Genc, C-14/09;
      
      
      
        e. HvJEU van 21 juni 1988, Steven Malcolm Brown, C-197/86;
      
      
      
        f. HvJEU van 6 november 2003, Ninni-Orasche, C-413/01;
      
      
      
        g. HvJEU van 14 december 1995, Megner and Scheffel, C-444/93.
      
      
    
    
      4.1.
      Verweerder heeft volstaan met een verwijzing naar de motivering die is neergelegd in het bestreden besluit.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank begrijpt het aangevoerde, zoals hiervoor opgenomen onder rechtsoverweging 4. aldus, dat eiser stelt dat hij als Unieburger aan het Unierecht een aanspraak kan ontlenen op studiefinanciering als ware hij een onderdaan van de Nederlandse Staat.
      
      
        4.2.1.
        De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond slaagt. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Daartoe overweegt zij als volgt.
        
      
      
        4.2.2.
        Niet in geschil is dat eiser, als Roemeens staatsburger, tevens Unieburger is in de zin van artikel 20 van het VWEU. Evenmin is in geschil dat eiser in de periode in geding, 1 oktober 2018 tot 1 januari 2019, nog geen duurzaam verblijfsrecht had verworven.
        
        
          Daaruit volgt dat beoordeeld moet worden of eiser “werknemer” in de zin van het Unierecht is, aangezien hij in dat geval aan het Unierecht een aanspraak kan ontlenen op studiefinanciering, een sociaal voordeel, gelijk onderdanen van de Nederlandse Staat (artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn 2004/38/EG).
        
        
      
      
        4.2.3.
        Volgens vaste rechtspraak van het HvJEU heeft het begrip “werknemer” in artikel 45 van het VWEU een communautaire inhoud en mag het niet beperkt worden uitgelegd. “Werknemer” is eenieder die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig zijn. 
        
        
          Uit de rechtspraak van het HvJEU volgt ook dat de feitelijke beoordeling of een betrokkene de status van werknemer heeft, door de nationale rechter moet worden verricht. De nationale rechter moet zich baseren op objectieve criteria en alle omstandigheden van de zaak die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding, in hun geheel beoordelen. Hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding is dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag werkzaamheden verricht en hiervoor een beloning ontvangt (zie bijvoorbeeld de arresten van het HvJEU van 3 juli 1986, Lawrie-Blum, ECLI:EU:C:1986:284, rov. 16 en 17, en van 4 februari 2010, Genc, ECLI:EU:C:2010:57, rov. 19, 27 en 32, https://eur-lex.europa.eu/) (vgl. de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 18 november 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2865, www.rechtspraak.nl).
        
        
      
      
        4.2.4.
        Niet in geschil is:
        
        
          a. dat eiser reëele arbeidsovereenkomsten heeft gesloten met Smile Sushi te Groningen en Mr. Sushi & Miss Wok in dezelfde plaats en
        
        
        
          b. dat op basis van die overeenkomsten reële betalingen aan eiser hebben plaatsgevonden.
        
        
        
          Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee voldaan aan de hoofdkenmerken van een arbeidsverhouding, zoals bedoeld in de jurisprudentie aangehaald in de vorige rechtsoverweging. Daaruit volgt dat eiser tot de Nederlandse arbeidsmarkt is toegetreden.
        
        
      
      
        4.2.5.
        Volgens vaste rechtspraak van het HvJEU betekent het feit dat een migrerend werknemer tot de arbeidsmarkt van een lidstaat is toegetreden in beginsel voldoende integratie in de samenleving van die lidstaat. Op grond daarvan kan hij daar het voordeel van het beginsel van gelijke behandeling ten opzichte van nationale werknemers op het gebied van sociale voordelen genieten. 
        
        
          De integratie is onder meer het gevolg van het feit dat de migrerend werknemer, met de fiscale bijdragen die hij in het gastland betaalt uit hoofde van de arbeid in loondienst die hij daar verricht, ook bijdraagt aan de financiering van de sociale regelingen in die staat (zie onder meer de arresten van het HvJEU van 14 juni 2012, Commissie/Nederland, ECLI:EU:C:2012:346, rov. 65 en 66, van 20 juni 2013, Giersch e.a., ECLI:EU:C:2013:411, rov. 63, en van 10 juli 2019, Aubriet, ECLI:EU:C:2019:582, rov. 32 en 33).
        
        
      
      
        4.2.6.
        Uit de rechtspraak van het HvJEU valt voorts af te leiden dat de nationale rechter in situaties dat sprake is van misbruik of bedrog de bepalingen van het Unierecht buiten toepassing kan laten maar dient hij bij de beoordeling van een dergelijk gedrag het doel van de betrokken bepalingen van gemeenschapsrecht in acht te nemen (zie de arresten van 21 juni 1988, Lair, ECLI:EU:C:1988:322, rov. 43, van 2 mei 1996, Paletta, ECLI:EU:C:1996:182, rov. 24 en 25, en van 9 maart 1999, Centros Ltd., ECLI:EU:C:1999:126, rov. 24 en 25).
        
        
          Niet is gebleken van een situatie waarin sprake is van misbruik of bedrog. Daarom bestaat er geen aanleiding om die reden de bepalingen van het Unierecht buiten toepassing te laten. 
        
        
      
      
        4.2.7.
        Onder de gedingstukken bevindt zich een afdruk van een rekeningmutatie. Volgens die mutatie is op 28 november 2018 € 456,40 betaald door Mr. Sushi Groningen vof aan eiser, onder vermelding van “Salaris oktober 2018”. Daarmee heeft eiser een begin van bewijs geleverd dat hij in die maand daadwerkelijk heeft gewerkt. Weliswaar ontbreekt een loonstrook over de periode oktober 2018, maar verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat en waarom die betaling niet aan die periode zou zijn toe te rekenen. Evenmin heeft hij aannemelijk gemaakt dat de betaling aan een andere periode zou moeten worden toegerekend. Daarbij is van belang dat uit de loonstroken over de periode maart tot en met september 2018 blijkt dat de reserveringen voor vrije dagen en vakantiegeld maandelijks werden uitbetaald aan eiser. In de rubriek “Cumulatieven” staat immers geen bedrag voor “Vakantiegeld” of “Res. Vrije dagen” [de rechtbank leest: “Reservering voor vrije dagen”] vermeld. Daarom is niet aannemelijk dat het gaat om een nabetaling of een eindafrekening, zoals door verweerder is gesteld. 
        
      
      
        4.2.8.
        Anders dan verweerder oordeelt de rechtbank het voldoende aannemelijk dat eiser over de maand oktober 2018 ook werkzaamheden heeft verricht en dat hij hiervan (in verband met de overgang per 1 oktober naar een nieuwe werkgever – van Smile Sushi naar Mr. Sushi en Miss Wok, beide bedrijven gevestigd aan de Nieuwe Ebbingestraat 56 te Groningen – geen salarisstrook heeft ontvangen. Door verweerder is niet betwist dat de werkgever van eiser, Smile Sushi, is overgenomen door het bedrijf Mr. Sushi & Miss Wok. Eisers stelling dat hij in oktober 2018 55 uur zou hebben gewerkt, komt (ook) overeen met de hoogte van het uitbetaalde salaris over die maand, vergeleken met de overige salarisspecificaties. Dit betekent dat verweerder ten onrechte de maand oktober 2018 niet heeft betrokken bij zijn beoordeling en voorts dat verweerder ten onrechte een “knip” heeft toegepast in het studiefinancieringstijdvak 2018.
        
        5. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bepalingen van het Unierecht vermeld onder rechtsoverweging 3. tot en met 3.2 en artikel 3:2 en 7:12, tweede lid, van de Awb, omdat verweerder heeft miskend dat er feitelijk sprake is van één (voortgezette) arbeidsverhouding. Door als uitgangspunt te nemen dat er sprake is van twee te onderscheiden arbeidsverhoudingen heeft verweerder een verboden beperkte uitleg gegeven van het begrip “werknemer” in artikel 45 van het VWEU.
        
        
          
            De rechtbank voorziet zelf
          
        
        6. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Daarvoor zijn twee redenen.
        
        
          Ten eerste gaat het om de uitleg van het begrip “werknemer” neergelegd in artikel 45 van het VWEU. Zoals in rov. 4.2.3. is overwogen heeft dat begrip een communautaire inhoud en mag het niet beperkt worden uitgelegd. Dat betekent dat verweerder in de onderhavige zaak geen beleids- of beoordelingsruimte heeft die de rechter zou moeten respecteren. Daaruit volgt dat de rechtbank verweerders beleidsregel bekend onder nr. HO&S/463528 kwalificeert als een zogenoemde “verdragsinterpreterende beleidsregel”. 
        
        
        
          De functie van een dergelijke beleidsregel is vooral dat de burger weet welke betekenis het bestuursorgaan aan artikel 45 van het VWEU toekent, waarbij de beleidsregel het bestuursorgaan dwingt zich in beginsel aan zijn eigen interpretatie te houden en die consequent toe te passen. Terwijl de rechter ten aanzien van de beoordeling van de inhoud van gewone beleidsregels de nodige terughoudendheid in acht dient te nemen, omdat hij de discretionaire ruimte van het bestuursorgaan dient te respecteren, ligt dat anders ten aanzien van verdragsinterpreterende beleidsregels. De feitelijke beoordeling of een betrokkene de status van werknemer heeft, moet immers door de nationale rechter worden verricht.
        
        
        
          Ten tweede is er twee jaar en drie maanden verstreken tussen de aankondiging van de controle, op 20 april 2019, en de datum van deze uitspraak. Gelet op dit tijdsverloop is de rechtbank van oordeel dat een redelijke toepassing van het rechtszekerheidsbeginsel vergt dat zij meteen een oordeel geeft over het recht van eiser op studiefinanciering in de periode in geding. Temeer omdat het gaat om een belastend besluit, met een bestraffende sanctie én omdat het grondrecht van gelijke behandeling (met onderdanen van de Nederlandse Staat) in het geding is.
        
        
        7. Als voor de te maken beoordeling aansluiting zou worden gezocht bij het nationaal wettelijk begrip “studiefinancieringstijdvak”, dat wil zeggen de periode 1 oktober 2018 tot 1 januari 2019, dan levert dat een verboden beperkte uitleg van het communautaire begrip “werknemer” op, aangezien dan de inkomsten uit het dienstverband over de perioden 1 maart tot 1 september 2018 en 1 januari tot 1 februari 2019 buiten beschouwing zouden worden gelaten. Dat verdraagt zich niet met hetgeen is overwogen in rov. 4.2.3.
        
        
          De rechtbank zal, doende wat verweerder had behoren te doen, beoordelen of eiser in de periode maart 2018 tot en met januari 2019 reële en daadwerkelijke arbeid heeft verricht in zijn arbeidsverhouding met Smile Sushi/ Mr. Sushi & Miss Wok te Groningen, zodat op basis daarvan een conclusie kan worden getrokken over de periode in geding, 1 oktober 2018 tot 1 januari 2019. 
        
        
      
    
    
      7.1.
      Zoals in rov. 4.2.3. is overwogen moet de feitelijke beoordeling of een betrokkene de status van werknemer heeft, door de nationale rechter worden verricht. Dat neemt niet weg dat de jurisprudentie van het HvJEU daarbij het vertrekpunt vormt voor de interpretatie van het communautaire begrip “werknemer”.
      
      
        7.1.1.
        Het HvJEU heeft in zijn arrest van 4 juni 2009, Vatsouras en Koupatantze, rov. 27 tot en met 29 (ECLI:EU:C:2009:344) eraan herinnerd dat noch het geringe niveau van de beloning, noch de herkomst van de middelen waaruit deze wordt betaald, gevolgen kunnen hebben voor de hoedanigheid van „werknemer” in de zin van het gemeenschapsrecht (zie arresten van 31 mei 1989, Bettray, ECLI:EU:C:1989:226, rov. 15, en 30 maart 2006, Mattern en Cikotic, ECLI:EU:C:2006:220, rov. 22).
        
      
      
        7.1.2.
        Het feit dat het inkomen uit een beroepsactiviteit onder het bestaansminimum ligt, belet niet dat de persoon die deze activiteit verricht kan worden aangemerkt als „werknemer” in de zin van artikel 39 EG [nu artikel 45 van het VWEU] (zie arresten van 23 maart 1982, Levin, ECLI:EU:C:1982:105, rov. 15 en 16, en 14 december 1995, Nolte, ECLI:EU:C:1995:438, rov. 19), ook indien de betrokkene de beloning tracht aan te vullen met andere middelen van bestaan, zoals financiële steun die uit de openbare middelen van de woonstaat wordt gefinancierd (zie arrest van 3 juni 1986, Kempf, ECLI:EU:C:1986:223, rov. 14).
        
      
      
        7.1.3.
        Wat bovendien de duur van de uitgeoefende activiteit betreft kan de omstandigheid dat een betrekking in loondienst van korte duur is, op zich de toepassing van artikel 48 van het Verdrag [nu artikel 45 van het VWEU] niet uitsluiten (zie arresten van 26 februari 1992, Bernini, ECLI:EU:C:1992:89, rov. 16, en 6 november 2003, Ninni-Orasche, ECLI:EU:C:2003:600, rov. 25).
        
      
      
        7.1.4.
        Het HvJEU heeft in zijn arrest van 14 december 1995, Megner en Scheffel, (ECLI:EU:C:1995:442, rov. 17 tot en met 20) tot uitdrukking gebracht dat een werkzaamheid waarvan de normale arbeidsduur niet meer dan achttien uur per week bedraagt niet belet dat de persoon die deze werkzaamheid uitoefent, kan worden aangemerkt als werknemer in de zin van artikel 48 [nu artikel 45 van het VWEU] (zie arrest van 13 december 1989, Ruzius-Wilbrink, ECLI:EU:C:1989:639, rov. 7 en 17).
        
        
          Dat geldt evenzeer als de normale duur twaalf uur per week bedraagt(zie het arrest in de zaak Kempf, voornoemd, rov. 2 en 16) en zelfs wanneer het gaat om tien uur per week (zie arrest van 13 juli 1989, Rinner-Kühn, ECLI:EU:C:1989:328, rov. 16).
        
        
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is van oordeel eiser in de periode maart 2018 tot en met januari 2019 reële en daadwerkelijke arbeid heeft verricht in zijn arbeidsverhouding met Smile Sushi/ Mr. Sushi & Miss Wok te Groningen. De rechtbank baseert dat op de hoeveelheid gewerkte en uitbetaalde uren. Eiser heeft daarom in de periode in geding (1 oktober 2018 tot 1 januari 2019) de hoedanigheid van “werknemer” in de zin van artikel 45 van het VWEU.
      
    
    
      7.3.
      Dat, volgens verweerder, in het onderhavige geval niet is gebleken van “bijzondere feiten en omstandigheden” is niet-relevant, aangezien dat vereiste zich niet verdraagt met de vaste rechtspraak van het HvJEU waarin tot uitdrukking is gebracht dat het begrip “werknemer” in artikel 45 van het VWEU een communautaire inhoud heeft en niet beperkt mag worden uitgelegd.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      8. De overwegingen 7. tot en met 7.3. leiden tot de conclusie dat eiser als migrerend werknemer reële en daadwerkelijke arbeid heeft verricht in zijn arbeidsverhouding met Smile Sushi/ Mr. Sushi & Miss Wok te Groningen. Op basis van de gedingstukken kan worden vastgesteld dat die arbeidsverhouding de periode maart 2018 tot en met januari 2019 beslaat. Op basis van deze arbeidsverhouding heeft eiser in de periode in geding (1 oktober 2018 tot 1 januari 2019) recht op de aanvullende beurs, de lening en de reisvoorziening, omdat hij in deze periode ten onrechte niet is aangemerkt als “werknemer” in de zin van artikel 45 van het VWEU. De feitelijke grondslag voor het herzien, het terugvorderen en het opleggen van een OV‑schuld, zoals neergelegd in het bestreden besluit ontbreekt.
      
      
        De beroepsgronden over de OV-boete behoeven geen bespreking.
      
      
      
        De primaire besluiten zijn eveneens genomen in strijd met de bepalingen van het Unierecht vermeld onder rechtsoverweging 3. tot en met 3.2 en artikel 3:2 en 7:12, tweede lid, van de Awb, aangezien verweerder bij de totstandkoming van die besluiten het Unierecht niet kenbaar heeft betrokken. Daarom zal zij de bezwaren gegrond verklaren en de primaire besluiten herroepen.
      
      
      
        Gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb zal de rechtbank beslissen dat geen boete wordt opgelegd voor het beschikken over een geactiveerd studentenreisproduct over de periode 1 oktober 2018 tot 1 januari 2019. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit.
      
      
      9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, zal zij verweerder opdragen het betaalde griffierecht aan eiser te vergoeden.
      
      10. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,– (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en een wegingsfactor 1, met een waarde per punt van € 748,–).
      
        Beslissing
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - verklaart de bezwaren gegrond; 
      - herroept de primaire besluiten van 23 april 2019 (kenmerk 0040769916 en kenmerk 0040769914;
      - beslist dat geen boete wordt opgelegd voor het beschikken over een geactiveerd studentenreisproduct over de periode 1 oktober 2018 tot 1 januari 2019;
      - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 47,– (zegge: zevenenveertig euro) aan eiser te vergoeden;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.496,– (zegge: één duizend vierhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr. D.H. ter Beek, als griffier, op 20 juli 2021. De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        griffier	rechter
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        Afschrift verzonden aan partijen op:
      
      
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.