ECLI:NL:RBROT:2021:6832, Rechtbank Rotterdam, 20-07-2021, ROT 19/6423 en ROT 20/539
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boetes omdat slachterij er niet voor heeft gezorgd dat runderen niet konden ontsnappen

Rechtbank Rotterdam			
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 19/6423 en ROT 20/539
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juli 2021 in de zaken tussen
    
    
      [eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: [naam] ,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman,
    
    
      en 
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluiten van 7 juni 2019 en 13 september 2019 (de primaire besluiten) heeft verweerder eiseres boetes opgelegd van elk € 2.500,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.
    
    
    
      Bij besluiten van 5 december 2019 en 16 januari 2020 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juni 2021. Deze zaken zijn tegelijk behandeld met de zaken ROT 20/535 en ROT 20/542. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Ook de echtgenote van de gemachtigde,  [naam] , was aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Verweerder heeft aan eiseres de twee boetes opgelegd voor het volgende beboetbare feit: “De bedrijfsexploitant waarborgt niet dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen, namelijk dat er voor wordt gezorgd dat dieren niet kunnen ontsnappen.”
    
      Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren en gelezen in samenhang met artikel 15, eerst lid, en met bijlage III, punt 2.2, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009).
    
    
    2. Verweerder heeft zijn besluiten gebaseerd op twee rapporten van bevindingen die zijn opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
    
    
      2.1.
      
        In boetezaak 201900532 (ROT 19/6423) schrijft de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 30 augustus 2018 over zijn bevindingen op dezelfde dag onder meer het volgende:
        “Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op het terrein van [eiseres] . Op het moment dat ik vanuit het gebouw naar buiten stapte zag ik dat een rund ontsnapte uit de wachtruimte voor de 'doodmaak-ruimte'. Ik zag dat het dier, vanuit mijn standpunt gezien, direct linksom de hoek om rende richting de uitgang van het bedrijf. Ik ben ook die hoek omgelopen en zag geen loslopend rund meer. Ik heb aan een personeelslid gevraagd waar het rund gebleven was. Hij vertelde mij dat het dier van het terrein af de straat was opgelopen.
        
          Naderhand heb ik van de exploitant van het slachthuis, [naam] , vernomen dat het rund enkele uren later met een kleine veewagen achter een personenauto is aangevoerd op het slachthuis nadat het dier was gevangen. Voor het vangen van het dier is het noodzakelijk geweest dat het dier door een dierenarts werd verdoofd (zie bijlage visitebrief dierenarts).
        
        
          Het slachthuis [eiseres] nam onvoldoende (voorzorgs)maatregelen, zoals het accuraat gebruiken en sluiten van de hekken, om te waarborgen dat dieren konden ontsnappen.
        
        
          Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met Vo. (EG) nr. 1099/2009:
        
        
          Artikel 15 lid 1 in samenhang met bijlage III, onder punt 2.2, Dieren worden op een veilige locatie ondergebracht en er wordt voor gezorgd dat zij niet kunnen ontsnappen (...).
        
        
          Op grond van artikel 6.2 eerste lid van de Wet dieren, juncto artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, is het verboden in strijd te handelen met het/de hierboven genoemde artikel(en) van Verordening (EG) nr. 1099/2009.
        
      
      
    
    
      2.2.
      
        In boetezaak 201901407 (ROT 20/539) schrijft de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 8 januari 2019 over zijn bevindingen op diezelfde dag onder meer het volgende:
        “Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op het buitenterrein en in het naast gelegen weiland bij slachterij [eiseres]
        
          Ik zag daar dat er een open verbinding was tussen het slachthuisterrein en het naast gelegen weiland. Ik zag dat er een zwartbont rund in de sloot lag/stond (zie foto 1). Ik zag dat dit rund het I&R oornummer met werknummer 1617 in had. Dit dier was die ochtend door mij als toezichthoudend dierenarts op het slachthuisterrein gezien en had de antemortemkeuring ondergaan. Tevens had ik het bijgeleverde VKI formulier beoordeeld (zie bijlage VKI).
        
        
          Ik zag dat een graafmachine het desbetreffende rund d.m.v. een ketting om de nek uit de sloot trok (zie foto 1 en 2). Ik zag dat het dier met moeite op stond. Het dier werd door medewerkers van het slachthuis naar het slachthuisterrein gedreven. Ik zag dat het dier met afhangende oren stond en zag dat het dier rillingen over het lijf vertoonde. Het dier is even later geslacht.
        
        
          Ik zag dat in hetzelfde weiland, maar dan verder weg, een ander rund lopen (zie foto 2 en 3). Personeel vertelde mij dat dit rund uit de wachtruimte/doodmakersruimte was ontsnapt en door de omheining was gebroken. Ik zag dat het dier geëxciteerd was omdat het dier telkenmale afwisselend wegrende van naderende mensen dan wel aanvallende bewegingen maakte. Ik zag tevens dat het dier graafbewegingen met de voorpoot in de grond maakte en alert met de kop omhoog rond keek.
        
          Ik zag dat 2 andere zwartbonte runderen van stal van slachterij [eiseres] hetzelfde weiland in gejaagd werden door medewerkers. Klaarblijkelijk om de geëxciteerde koe te lokken. Dit had onvoldoende resultaat omdat de geëxciteerde koe de 2 koeien aanviel. De twee runderen zijn toen weer het slachthuisterrein opgedreven.
        
        
          Na tussenkomst van de politie en een dierenarts met een verdovingsgeweer is het geëxciteerde rund verdoofd, bedwelmd en verbloed (zie foto 4 en 5). Het bleek om het rund te gaan met I&R oornummer CZ 932 392962 (zie foto 6 en 7). Het karkas is ter destructie bestemd en zou ook als zodanig worden afgevoerd (zie bijlage afvoerbon rendac en zie fotobijlage 8 en 9).
        
        
          Het rund CZ 932 392962 was door ondergetekende die ochtend antemortem gekeurd op het slachthuisterrein. Het dier was afkomstig van een veetransport uit Tsjechië met als begeleidend certificaatnummer: intra.CZ.2019.0000536 (zie bijlage traces).
        
        
          Ik ben vervolgens naar het kantoor van bovengenoemd bedrijf gelopen en ik bracht de aanwezige administratief medewerker [naam] van deze constateringen op de hoogte en zegde een rapport van bevindingen aan (zie foto 10). 
        
        
          Het slachthuis [eiseres] nam onvoldoende (voorzorgs-)maatregelen om te waarborgen dat dieren niet konden ontsnappen.”
      
      
      
        3.	Eiseres voert aan dat zij adequate voorzieningen heeft op het slachthuis. Er zijn hekken om ontsnapping te voorkomen; eiseres heeft daarvan foto’s overgelegd. Beide incidenten waren een exces. Op 30 augustus 2018 was het dier wild geworden en over de hekken gesprongen. Een medewerker was door het dier bedreigd en moest vluchten voor zijn veiligheid. Een dierenarts heeft ook geconstateerd dat het om een gek geworden dier ging. De enkele constatering dat dieren zijn ontsnapt is onvoldoende om de overtredingen vast te stellen. Eiseres heeft er alles aan gedaan om te zorgen dat dieren niet kunnen ontsnappen en ook dat de dieren binnen korte tijd weer het slachthuisterrein zijn opgedreven of verdoofd waardoor ze het weiland niet hebben kunnen verlaten. Uit het rapport van bevindingen blijkt niet dat eiseres onvoldoende maatregelen zou hebben genomen tegen de ontsnapping van dieren. Daarnaast zijn de boetes uitsluitend gebaseerd op één verklaring van een anoniem gebleven opsporingsambtenaar. Eiseres wijst in dit verband op de uitspraak van deze rechtbank van 7 juni 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:4363) waaruit volgt dat één getuigenverklaring onvoldoende is voor het opleggen van een boete. Ten slotte voert eiseres aan dat verweerder de boete op nihil had moeten stellen of moeten matigen. De dieren hebben niet geleden, dus van enig risico voor het dierenwelzijn was geen sprake. Ook is geen sprake van een ernstige overtreding. Daarnaast is van een uniform boetebeleid geen sprake. Eiseres is al meerdere malen beboet terwijl op andere slachterijen anders is gehandhaafd en in 2017 en 2019 is slechts een enkel rapport voor eiseres geschreven terwijl in 2018 plotseling meer dan 20 boeterapporten zijn opgemaakt, aldus eiseres. 
      
      
    
    
      3.1.
      De rechtbank overweegt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2013:63, ECLI:NL:CRVB:2016:1878 en ECLI:NL:CBB:2015:49). Daarnaast geldt, zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen in onder meer de uitspraak ECLI:NL:CBB:2019:551, dat een bestuursorgaan in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een naar waarheid opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen. Indien de bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
    
    
      3.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank is in de rapporten van bevindingen voldoende duidelijk omschreven welke bevindingen zijn gedaan. In het rapport in boetezaak 201900532 staat dat de toezichthouder zag dat een rund ontsnapte uit de wachtruimte voor de ‘doodmaakruimte’ en richting de uitgang van het bedrijf rende. In boetezaak 201901407 schrijft de toezichthouder dat hij buiten het slachthuis onder meer zag dat een rund in een weiland liep en geëxiteerd was en dat het personeel vertelde dat dit dier ontsnapt was uit de wachtruimte/doodmaakruimte. In de rapporten is dus twee keer door een toezichthouder geconstateerd dat een rund was ontsnapt. De rechtbank ziet geen aanleiding aan die constateringen te twijfelen. Eiseres heeft op zichzelf ook niet betwist dat de runderen zijn ontsnapt. In de stellingen van eiseres over de toezichthouder ziet de rechtbank ook geen reden voor twijfel aan de door die toezichthouder opgeschreven bevindingen in de rapporten. Eiseres heeft in het geheel niet aannemelijk gemaakt dat sprake was van vooringenomenheid bij het opstellen van de rapporten door deze toezichthouder. Ook de stelling van eiseres dat geen boete kan worden opgelegd op basis van een verklaring van één toezichthouder slaagt niet. Er is geen wettelijk voorschrift waaruit volgt dat een rapport door tenminste twee toezichthouders moet worden opgesteld. Daarnaast is in dit geval geen sprake van een getuigenverklaring (zoals het geval was in de door eiseres genoemde uitspraak van deze rechtbank van 7 juni 2018), maar van een rapport opgesteld door een officieel door de NVWA aangestelde toezichthouder. De omstandigheid dat de naam van de toezichthouder niet in het rapport van bevindingen is vermeld biedt evenmin reden voor twijfel aan de inhoud ervan of de bevoegdheid van de toezichthouder. In het rapport is namelijk wel het toezichthoudernummer opgenomen en aan de hand daarvan kan worden achterhaald welke persoon het rapport heeft opgesteld. Overigens moet eiseres, gezien haar beroepsgronden over deze toezichthouder, wel duidelijk zijn welke persoon dit is. 
      
    
    
      3.3.
      Gelet op de inhoud van de rapporten van bevindingen staat voor de rechtbank in voldoende mate vast dat twee keer een rund is ontsnapt uit het slachthuis van eiseres. Dit is op zichzelf ook niet door eiseres betwist. Uit artikel 15, eerste lid, en bijlage III, punt 2.2, van Verordening 1099/2009 volgt dat slachthuizen ervoor moeten zorgen dat dieren niet kunnen ontsnappen. Nu bij het slachthuis van eiseres twee keer is geconstateerd dat een dier is ontsnapt, moet worden geconcludeerd dat eiseres niet aan deze voorschriften in Verordening 1099/2009 heeft voldaan. Eiseres heeft erop gewezen dat zij allerlei maatregelen tegen ontsnapping heeft genomen. Er zijn onder meer hekken aangebracht (eiseres heeft foto’s van de hekken overgelegd) en die waren volgens eiseres beide keren gesloten. Uit de rapporten van bevindingen kan niet worden opgemaakt of de koeien door een open hek zijn ontsnapt of over een gesloten hek zijn gesprongen, maar de rechtbank acht dat in dit geval ook niet van belang. Uit de omstandigheid dat tot twee keer toe een rund is kunnen ontsnappen uit dezelfde ruimte in het slachthuis kan niet anders worden geconcludeerd dan dat de door eiseres getroffen voorzieningen tegen ontsnapping niet afdoende waren of niet correct werden gebruikt. Eiseres heeft aangevoerd dat sprake was een incident met een gek geworden koe, maar de rechtbank ziet daarin geen reden om eiseres de overtredingen niet te verwijten. Niet is gebleken dat (tot twee keer toe) sprake was van een zeer uitzonderlijke situatie die niet voorzienbaar was of door eiseres moeilijk te voorkomen was.  
      
      
        4.	De rechtbank concludeert dat verweerder terecht de overtredingen heeft vastgesteld en dat verweerder dus bevoegd was eiseres daarvoor een boete op te leggen. 
      
    
    
      4.1.
      De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 1099/2009 gediende doel, het waarborgen van dierenwelzijn, staat voorop. De hoogte van de boetes als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Voorts heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan verweerder de boetebedragen had moeten matigen. Ook heeft eiseres in het geheel niet aannemelijk gemaakt dat bij de boeteopleggingen sprake zou zijn van willekeur of ongelijke behandeling. Verder heeft verweerder ook terecht geen aanleiding gezien om de boetes te halveren op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, nu niet is gebleken dat de risico’s of gevolgen voor het dierenwelzijn in deze gevallen gering waren of ontbraken. Zoals verweerder heeft toegelicht is de ontsnapping en het vangen stressvol voor de dieren en dus een aantasting van het welzijn van deze dieren. Daar komt bij dat in deze gevallen beide runderen ook nog zijn verdoofd voordat zij konden worden gevangen. Verweerder heeft dus terecht de twee boetes van € 2.500,- opgelegd. 
      
      
        5.	Ter zitting heeft eiseres aangevoerd dat het allemaal lang geduurd heeft. De rechtbank vat dit op als een beroep op de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
      
      
    
    
      5.1.
      Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500.
      
    
    
      5.2.
      In ROT 19/6423 is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 17 mei 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn in dat beroep met ruim twee maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete in ROT 19/6423 te matigen met 5 % tot een bedrag van € 2.375,-. In ROT 20/539 is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen van 20 augustus 2019. Op het moment van deze uitspraak is in dat beroep de redelijke termijn dus nog niet verstreken; die boete blijft dan ook in stand.
      
      6. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boetes heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag in ROT 19/6423 wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank die boete verlaagt, wordt in ROT 19/6423 het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep ROT 19/6423 is dus gegrond en de rechtbank stelt zelf het boetebedrag vast op € 2.375,-. Het beroep ROT 20/539 is ongegrond. 
      
      7. Omdat de rechtbank het beroep ROT 19/6423 gegrond verklaart ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat daarin het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding van de redelijke termijn geheel aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.
      
      8. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 345,-. Dit dient door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed. 
      
      9. Daarnaast vindt een veroordeling plaats van de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast. Op grond van het Bpb wordt voor de reiskosten een bedrag toegekend dat gelijk is aan de reiskosten per openbaar vervoer, tweede klasse. Gelet hierop stelt de rechtbank de te vergoeden reiskosten van de directeur van eiseres conform opgave vast op € 38,10. Ook heeft eiseres een bedrag van € 55,80 aan verschotten opgegeven. Volgens eiseres ziet dit op de kosten van het aangetekend versturen, papier, postzegels en enveloppen. Dergelijke kosten worden op grond van het Bpb echter niet vergoed. Daarnaast heeft eiseres gevraagd om vergoeding van verletkosten voor het bijwonen van de zitting door de gemachtigde, de directeur van eiseres. Eiseres heeft een bedrag van € 360,- opgegeven voor zes uren. Eiseres heeft ter zitting aangegeven dat dit betrekking heeft op de behandeling van al haar beroepen tezamen op de zitting van 9 juni 2021. Eiseres heeft een loonspecificatie van de gemachtigde overgelegd en daarop staat een uurloon van afgerond € 50,-. Gelet op de reistijd van de gemachtigde en de duur van de gezamenlijke behandeling van de beroepen van eiseres inzake de Wet dieren vindt de rechtbank een vergoeding voor vijf uren redelijk. De toe te kennen verletkosten voor die  beroepen van eiseres tezamen zijn dan € 250,-. In totaal moet dus voor het bijwonen van de zitting door de gemachtigde van eiseres een bedrag van € 288,10 (reiskosten en verletkosten) worden vergoed. Het gaat hier om een gezamenlijk behandeling van meerdere beroepen en de rechtbank zal dit bedrag dan ook evenredig verdelen over de drie beroepen van eiseres die op dezelfde zitting zijn behandeld en gegrond zijn verklaard vanwege een overschrijding van de redelijke termijn. Dat betekent dat in ROT 19/6423, ROT 20/535 en ROT 20/542 een bedrag van € 96,04 per beroep aan eiseres wordt vergoed. In dit beroep dient dit bedrag geheel door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep ROT 20/539 ongegrond;
      
      
        verklaart het beroep ROT 19/6423 gegrond;
      
      
        vernietigt in ROT 19/6423 het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
      
      
        herroept in ROT 19/6423 het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        stelt in ROT 19/6423 het boetebedrag vast op € 2.375,-;
      
      
        bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres € 345,- aan griffierecht vergoedt;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 96,04.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 20 juli 2021. 
    
    
    
      
        de rechter is verhinderd
      
      
        							deze uitspraak te tekenen 
      
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.