ECLI:NL:RVS:2021:2070, Raad van State, 15-09-2021, 202003087/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 november 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân een dwangsom van € 10.000,00 bij RDM ingevorderd. Het college heeft bij besluit van 28 september 2011 aan RDM een omgevingsvergunning milieu verleend voor verschillende activiteiten. In de omgevingsvergunning is aangegeven dat de gewaarmerkte stukken en bijlagen deel uitmaken van de vergunning. Vermeld is dat een grondwal dient te worden aangelegd van 7 m hoog, aan de westzijde aflopend tot 4 m, zoals op de bijbehorende tekening. Het college heeft op 3 november 2016 een controle uitgevoerd bij RDM, waarbij is geconstateerd dat de grondwal is opgehoogd. Pro-linQ ingenieurs heeft de hoogte van de grondwal op 23 december 2016 gemeten. De meetresultaten zijn in januari 2017 besproken met RDM. RDM heeft toegezegd dat de grondwal verlaagd zal worden tot de vergunde hoogte.

202003087/1/R3.
    Datum uitspraak: 15 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Recycling De Mieden B.V. (hierna: RDM), gevestigd te Wouterswoude, gemeente Dantumadiel,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 14 april 2020 in zaak nr. 19/3213 in het geding tussen:
    RDM
    en
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 november 2018 heeft het college een dwangsom van € 10.000,00 bij RDM ingevorderd.
    Bij besluit van 24 juli 2019 heeft het college het door RDM daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 april 2020 heeft de rechtbank het door RDM daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft RDM hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 26 juli 2021, waar RDM, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. A.J. Spoelstra, rechtsbijstandverlener te Drogeham, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. van Beek en mr. J. van den Brink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college heeft bij besluit van 28 september 2011 aan RDM een omgevingsvergunning milieu verleend voor verschillende activiteiten. In de omgevingsvergunning is aangegeven dat de gewaarmerkte stukken en bijlagen deel uitmaken van de vergunning. Vermeld is dat een grondwal dient te worden aangelegd van 7 m hoog, aan de westzijde aflopend tot 4 m, zoals op de bijbehorende tekening.
    Het college heeft op 3 november 2016 een controle uitgevoerd bij RDM, waarbij is geconstateerd dat de grondwal is opgehoogd. Pro-linQ ingenieurs heeft de hoogte van de grondwal op 23 december 2016 gemeten. De meetresultaten zijn in januari 2017 besproken met RDM. RDM heeft toegezegd dat de grondwal verlaagd zal worden tot de vergunde hoogte.
    Bij besluit van 11 augustus 2017 heeft het college RDM gelast om de grondwal te verlagen naar de vergunde hoogte van 7 m, aan de westzijde aflopend naar 4 m, overeenkomstig de plattegrondtekening behorende bij de omgevingsvergunning van 28 september 2011. De begunstigingstermijn is 3 maanden na verzending van het besluit. De hoogte van de dwangsom is vastgesteld op € 10.000,00 per keer dat de last niet, niet volledig of niet tijdig is uitgevoerd, maximaal éénmaal per kalendermaand, met een maximum van € 30.000,00. RDM heeft geen rechtsmiddelen tegen dit besluit aangewend.
    Op 26 maart 2018 heeft Pro-linQ ingenieurs de grondwal opnieuw gemeten. Volgens deze meting was de grondwal nog steeds hoger dan vergund. Op 20 november 2018 heeft het college een verbeurde dwangsom ingevorderd. Bij besluit van 24 juli 2019 heeft het college het bezwaar van RDM tegen het invorderingsbesluit ongegrond verklaard.
    2.       De rechtbank heeft het beroep van RDM tegen het in bezwaar gehandhaafde besluit van het college om de dwangsom in te vorderen ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de last onder dwangsom in rechte vaststaat. De rechtbank heeft verder overwogen dat RDM in een procedure tegen het opleggen van de aanschrijving met last onder dwangsom had moeten aanvoeren dat het bij de metingen gehanteerde peil onjuist of onduidelijk is, en niet pas bij de invordering. Ook heeft de rechtbank overwogen dat er geen reden bestaat om te twijfelen aan de deskundigheid van Pro-linQ ingenieurs. Verder oordeelt de rechtbank dat niet gemotiveerd is bestreden dat is uitgegaan van het voor RDM meest gunstige peil.
    Het hoger beroep
    3.       RDM betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat RDM in een procedure tegen het opleggen van de last onder dwangsom aan had moeten voeren dat onduidelijk is ten opzichte van welk peil de hoogte van de grondwal gemeten moet worden. Omdat RDM tijdig aan de aanschrijving met last onder dwangsom wilde voldoen, was er geen reden om het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom aan te vechten. Pas na het verbeurd verklaren van een dwangsom van € 10.000,00 bleek dat het college van een ander peil uitging dan RDM. Volgens RDM leidt de onduidelijkheid over het peil tot willekeur en is dit in strijd met de rechtszekerheid. RDM voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij heeft nagelaten te bestrijden dat is uitgegaan van het voor haar meest gunstige peil. Volgens RDM is dat niet van belang, vanwege de gecreëerde rechtsonzekerheid. Overigens bestrijdt zij dat is uitgegaan van het voor haar meest gunstige peil. Uitgaande van het peil aan de buitenzijde van de grondwal voldeed de grondwal na de aanpassing aan de last onder dwangsom, aldus RDM.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       RDM heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen de last onder dwangsom; dit besluit is onherroepelijk. In deze procedure staat de invordering van de dwangsom centraal.
    Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    Een belanghebbende in de procedure kan tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als vaststaat dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
    5.       De rechtbank heeft terecht overwogen dat RDM de gronden met betrekking tot onduidelijkheid over het peil had kunnen aanvoeren tegen het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom. Dat pas naar aanleiding van de dwangsomcontrole discussie ontstond over onduidelijkheid van het peil, levert geen uitzonderlijk geval op. Wat RDM heeft aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat vaststaat dat er geen overtreding is gepleegd. Het college heeft aan de hand van de dwarsprofielen op de zitting uitgelegd dat is gekozen voor het voor RDM meest gunstige peil. Zelfs bij het hanteren van dit meest gunstige peil is de maximaal toegestane hoogte van de grondwal overschreden. RDM heeft hier geen eigen rapportage tegenover gesteld. RDM heeft aangevoerd dat de binnenkant van de grondwal is afgegraven en dat de buitenkant van de grondwal als peil daarom het meest gunstige peil zou zijn. Daarover overweegt de Afdeling dat RDM niet inzichtelijk heeft gemaakt wat het resultaat zou zijn van het hanteren van dat peil. De Afdeling vindt het enkele argument dat het nu eenmaal logisch is dat door het afgraven van het terrein aan de binnenkant het peil aan de buitenkant gunstiger is geworden onvoldoende om te twijfelen aan het bij de metingen van het college gehanteerde peil.
    Bij de controle van 26 maart 2018 was de gemeten hoogte bij 13 van de 19 ingemeten dwarsprofielen hoger dan vergund. Er is dus niet binnen de begunstigingstermijn aan de last voldaan, zodat een dwangsom is verbeurd. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan geheel of gedeeltelijk van invordering had kunnen worden afgezien.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2021
    271-944