ECLI:NL:RBGRO:2010:BL4224, Rechtbank Groningen, 15-02-2010, AWB 09/716
Rechtbank Groningen — Uitspraak 
Datum: 2010-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vaststelling grens bebouwde kom is een besluit in de zin van de Awb. Het is echter een beleidsregel, die niet vatbaar is voor bezwaar en beroep. Dit geldt evenzeer voor de weigering om terug te komen op dat besluit.

RECHTBANK GRONINGEN
      Sector Bestuursrecht, meervoudige kamer
    
    
    Zaaknummer: AWB 09/716
    
    Uitspraak als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen
    
    
      [eisers], wonende te Froombosch, 
      en acht anderen,
      eisers 
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Slochteren, 
      verweerder,
      gemachtigde: J.J. Jullens, werkzaam bij verweerders gemeente.
    
    
    
      1.	Onderwerp van geschil
      Bij brief van 9 juni 2009 heeft verweerder eisers mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Awb.
    
    
    Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 23 juni 2009 beroep ingesteld. 
    
    
      2.	Zitting
      Het geschil is behandeld op de zitting van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 13 oktober 2009. Namens eisers zijn daar verschenen [naam], [naam], en [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank het vooronderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer van de rechtbank. Het geschil is vervolgens behandeld op de zitting van de meervoudige kamer van 7 december 2009. Namens eisers zijn daar verschenen [eisers], [naam], en [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
      3.	Beoordeling van het geschil
      3.1     Feiten
      Bij brief van 18 april 2008 hebben eisers verweerder meegedeeld dat zij hebben vernomen dat verweerder de buurtstreek aan de Slochterdijk te Froombosch, waarin zij allen woonachtig zijn, heeft aangemerkt als “bebouwde kom”. In deze brief hebben zij verweerder hierover een aantal vragen gesteld. 
    
    
    In antwoord hierop heeft verweerder eisers bij brief van 6 juni 2008, verzonden op 9 juni 2008, meegedeeld dat het college van burgemeester en wethouders op 25 mei 2004 heeft besloten om in het betreffende gebied een nieuwe planologische bebouwde kom vast te stellen.
    
    Bij brief van 25 juni 2008, bij verweerder binnengekomen op 8 juli 2008, hebben eisers bezwaar gemaakt tegen het besluit van 25 mei 2004 en hebben zij verweerder verzocht om intrekking van dit besluit. 
    
    Bij brief van 25 augustus 2008 heeft verweerder eisers bericht dat het besluit van 25 mei 2004 niet als besluit in de zin van de Awb is op te vatten en daarom niet voor bezwaar vatbaar is. In diezelfde brief is het volgende opgenomen: “Het besluit, althans ons daarin verwoorde standpunt, kan dan ook pas worden aangevochten wanneer dat standpunt tot uiting komt in een wel voor bezwaar en beroep vatbaar besluit, bijvoorbeeld wanneer er iets gebouwd gaat worden waaraan wij buiten de bebouwde kom niet op die wijze medewerking hadden kunnen verlenen. Op dat moment kunt u zienswijzen indienen tegen het voorgenomen bouwplan en kan ons standpunt omtrent de bebouwde kom aan de orde komen.”
    
    Hiertegen hebben eisers bij brief van 4 september 2008 beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij uitspraak van 21 oktober 2008, met kenmerk AWB 08/807, heeft de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaard. Tegen deze uitspraak hebben eisers bij verzetschrift van 21 november 2008 verzet gedaan. Bij uitspraak van 15 april 2009, met kenmerk AWB 08/807, heeft de rechtbank het verzet gegrond verklaard en bepaald dat het onderzoek zal worden voortgezet in de stand waarin het zich bevond. Bij uitspraak van 4 mei 2009, met kenmerk AWB 08/807, heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om van het beroep van 4 september 2008 kennis te nemen. Tevens heeft de rechtbank het beroep naar verweerder gezonden om als bezwaar te behandelen.
    
    Bij het thans bestreden besluit van 9 juni 2009 heeft verweerder het bezwaar van eisers van 25 juni 2008, conform het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van verweerders gemeente van 25 mei 2009, niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    Tegen het besluit van 9 juni 2009 hebben eisers bij brief van 23 juni 2009 beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend. Afschriften van de gedingstukken zijn, voor zover niet door hen ingediend, aan partijen verzonden.
    
    
      3.2	Standpunten van partijen
      Verweerder heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat de vaststelling van de grenzen van de bebouwde kom niet is aan te merken als een besluit, omdat geen sprake is van een zelfstandig rechtsgevolg. Bovendien stelt verweerder zich op het standpunt dat het besluit van 25 mei 2004 dient te worden opgevat als een beleidsregel als bedoeld in artikel 4:81 van de Awb. Ingevolge artikel 8:2 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 7:1 van de Awb, kan tegen beleidsregels geen beroep worden ingesteld en is een weigering om een dergelijk besluit in te trekken evenmin voor bezwaar vatbaar.
    
    
    Eisers hebben - samengevat en voor zover hier van belang - naar voren gebracht dat zij ten onrechte niet zijn gehoord door de commissie voor de bezwaarschriften. Voorts hebben eisers aangevoerd dat verweerder in strijd heeft gehandeld met de uitspraak van de rechtbank van 4 mei 2009. Uit deze uitspraak volgde volgens eisers dat verweerder hun bezwaar diende te behandelen. Door het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren heeft verweerder dit nagelaten. Verder hebben eisers betoogd dat het besluit van 25 mei 2004 op rechtsgevolgen is gericht en daarom vatbaar is voor bezwaar en beroep.
    
    Verweerder heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat het besluit op goede gronden is genomen. Daartoe heeft verweerder aangevoerd dat op 3 april 2000 in het Besluit op de ruimtelijke ordening (Bro) het begrip “bebouwde kom” is geïntroduceerd. In verband met het bepaalde in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) heeft verweerder daarom in 2000 de bebouwde kom in het gebied vastgesteld. In 2004 heeft verweerder de tekst van dit besluit geactualiseerd. Voorts heeft verweerder gesteld dat, nu het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk was, kon worden afgezien van het horen van de indieners van het bezwaarschrift.
    
    
      3.3	Wettelijk kader
      Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    
    Ingevolge artikel 4:81, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
    
    Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb worden voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld de schriftelijke weigering een besluit te nemen.
    
    Ingevolge artikel 6:7 van de Awb bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken.
    
    Ingevolge artikel 6:8, eerste lid, van de Awb vangt de termijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
    
    Ingevolge artikel 7:1 van de Awb, voor zover hier van belang, dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken.
    
    Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb kan van het horen van belanghebbenden worden afgezien indien het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is. 
    
    Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
    
    Bij besluit van 13 april 2000 is een provinciale vrijstellingenlijst vastgesteld. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen het landelijk gebied en de bebouwde kom.
    
    
      Bij besluit van 18 mei 2004 hebben Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen (hierna: GS) in ‘De Handreiking voor het opstellen en beoordelen van Gemeentelijke Ruimtelijke Plannen’ (hierna: de Handreiking) wederom vastgelegd welke categorieën van gevallen, bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO voorkomen op de zogenoemde provinciale projectenlijst. In dit besluit is onder het kopje ‘De provinciale projectenlijst’ het volgende opgenomen: 
      “Voor de provinciale lijst hebben wij projecten geselecteerd die in het algemeen geen grote ingreep op de bestaande planologische situatie vormen. Daarbij hebben wij onderscheid gemaakt tussen het landelijk gebied en de bebouwde kom. Bepalend voor het antwoord op de vraag of al dan niet sprake is van landelijk gebied is niet de begrenzing van de bebouwde kom op grond van de wegenverkeerswetgeving maar het feitelijke karakter van de omgeving. De grenslijn van de bebouwde heeft slechts een verkeerstechnische betekenis.”
    
    
    
      Bij besluit van 8 augustus 2006 hebben GS de Handreiking herzien. Voor zover hier van belang, is daarin het volgende bepaald:
      “Voor de provinciale lijst hebben wij projecten geselecteerd die in het algemeen geen grote ingreep op de bestaande planologische situatie vormen. Daarbij hebben wij onderscheid gemaakt tussen het buitengebied en stedelijke gebied. Bepalend voor antwoord op de vraag of al dan niet sprake is van buitengebied is niet de begrenzing van de bebouwde kom op grond van de wegenverkeerswetgeving, maar het feitelijke karakter van de omgeving.” 
    
    
    
      3.4	Beoordeling
      De rechtbank stelt allereerst vast dat de enkelvoudige kamer van de rechtbank in voornoemde uitspraak van 4 mei 2009 heeft geoordeeld dat de in de brief van 25 augustus 2008 vervatte weigering om het besluit van 25 mei 2004 in te trekken, dient te worden beschouwd als een weigering een besluit te nemen als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb. Deze weigering is vatbaar is voor bezwaar. Als gevolg hiervan achtte de rechtbank zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen en heeft zij het beroepschrift van 4 september 2008 doorgezonden aan verweerder. De uitspraak van 4 mei 2009 is in kracht van gewijsde is gegaan en met het bestreden besluit van 9 juni 2009 heeft verweerder alsnog een besluit op bezwaar genomen.
    
    
    De rechtbank stelt voorts vast dat eisers in hun brief van 25 juni 2008 bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 25 mei 2004 en dat zij tevens hebben verzocht dit besluit in te trekken. De rechtbank leest in de reactie van verweerder op de bezwaren op 9 juni 2009 dat sprake is van twee afzonderlijke besluiten. Verweerder heeft het bezwaar tegen het besluit van 25 mei 2004 én het bezwaar tegen de weigering om van dit besluit terug te komen niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Voor zover eisers bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 25 mei 2004, is de vraag of dit bezwaar tijdig is ingediend. Gebleken is dat verweerder het collegebesluit van 25 mei 2004 niet heeft gepubliceerd en dat dit evenmin is toegezonden aan de inwoners van het betreffende gebied of aan anderen. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat het besluit bij brief van 6 juni 2008 aan eisers is toegezonden, naar aanleiding van hun brief van 18 april 2008. Dit betekent dat het besluit pas door de brief van 6 juni 2008, verzonden op 9 juni 2008, is bekendgemaakt en dat eisers binnen de geldende termijn van zes weken bezwaar hebben gemaakt. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat het bezwaarschrift van eisers van 25 juni 2008, dat bij verweerder op 8 juli 2008 is binnengekomen, gelet op het bepaalde in de artikelen 6:7 en 6:8, eerste lid, van de Awb, tijdig is ingediend. In die zin zijn eisers ontvankelijk in hun bezwaren.
    
    De vraag die voorts ter beoordeling voorligt is of verweerder het bezwaar van eisers terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat het besluit van 25 mei 2004 niet vatbaar is voor bezwaar en beroep. In het verlengde van deze vraag dient de rechtbank te beoordelen of dit ook geldt voor de weigering om terug te komen van dit besluit. 
    
    
      De rechtbank overweegt dat GS in 2000, in verband met de provinciale projectenlijst, onderscheid hebben gemaakt tussen het landelijk gebied en de bebouwde kom. GS achten het feitelijke karakter van de omgeving bepalend voor het antwoord op de vraag of al dan niet sprake is van landelijk gebied of bebouwde kom. 
      Verweerder heeft met het besluit van 25 mei 2004 invulling gegeven aan de definitie die GS in de Handreiking van 2000 en 2004 hebben gegeven. In dit besluit heeft verweerder vastgelegd wanneer sprake is van landelijk gebied of van bebouwde kom. Om te kunnen bepalen of een vrijstelling op basis van artikel 19, tweede lid, van de WRO of artikel 19, derde lid, van de WRO, juncto artikel 20 van het Bro kan worden verleend heeft verweerder ten aanzien van, onder meer, het gebied in en om Froombosch vastgesteld welk gedeelte binnen en welk gedeelte buiten de bebouwde kom valt. 
    
    
    De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder met het stuk van 25 mei 2004, los van de vraag of dit besluit op de juiste wijze is gepubliceerd, heeft beoogd om een beleidsregel als bedoeld in artikel 4:81, eerste lid, van de Awb vast te stellen om in voorkomende gevallen te kunnen bepalen of in het desbetreffende gebied sprake is een perceel dat is gelegen binnen of buiten de bebouwde kom. Deze beleidsregel kan van belang zijn in de situatie waarin een belanghebbende verweerder om vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO zou verzoeken. Op zichzelf is de beleidsregel wel een op een rechtsgevolg gericht besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, maar hiertegen kan ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb geen beroep worden ingesteld. Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb kan tegen een beleidregel evenmin bezwaar worden gemaakt.
    
    Uit het voorgaande volgt dat het besluit van 25 mei 2004 niet vatbaar is voor bezwaar en beroep. Dit betekent dat de weigering van verweerder van 25 augustus 2008 om het besluit van 25 mei 2004 in te trekken ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb evenmin appelabel is. Voorts betekent dit dat verweerder in het bestreden besluit van 9 juni 2009 weliswaar terecht heeft geconcludeerd dat het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk is, zij het dat hij dit niet op een geheel juiste grondslag heeft gedaan. 
    
    Voor zover eisers naar voren hebben gebracht dat verweerder hen in de bezwaarfase ten onrechte niet heeft gehoord, is de rechtbank van oordeel dat verweerder, gelet op het voorgaande en bezien in het licht van het bepaalde in artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb, van het horen heeft kunnen afzien, nu de bezwaren kennelijk niet-ontvankelijk zijn.
    
    Ter voorlichting aan partijen overweegt de rechtbank ten slotte dat de beleidsregel van 25 mei 2004 - en daarmee de vraag of een gebied binnen de bebouwde kom is gelegen - wel onderwerp van bezwaar en beroep kan zijn in een concreet geschil over een verleende bouwvergunning of vrijstelling in het betreffende gebied. Daarbij overweegt de rechtbank dat de omstandigheid dat op 1 juli 2008 de WRO is ingetrokken en de Wet ruimtelijke ordening in werking is getreden daarop niet van invloed is, nu de beleidsregel in het licht van de herziene Handreiking bij besluit van 8 augustus 2006 van toepassing blijft.
    
    De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
    
    De rechtbank ziet geen aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling.
    
    Beslist wordt daarom als volgt.
    
    
      4.	Beslissing
      De rechtbank Groningen, 
    
    
    RECHT DOENDE,
    
    -	verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus gegeven door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, mr. S.Stenfert Kroese en mr. A.W. Wassink, rechters, en op 15 februari 2010 in het openbaar uitgesproken door mr. R.L. Vucsán, in tegenwoordigheid van mr. E.H. Pot als griffier.
    
    w.g. De griffier, 								w.g. De voorzitter,
    
    De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag.