ECLI:NL:RVS:2021:1896, Raad van State, 25-08-2021, 202005367/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2020 heeft de minister voor Medische Zorg  door CardioZorg verbeurde dwangsommen van € 5.000,00 ingevorderd. Bij aangetekend verzonden brief van 2 juli 2019 heeft de minister het voornemen geuit om CardioZorg een last onder dwangsom op te leggen, omdat zij niet tijdig, te weten vóór 1 juni 2019 de Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2018 heeft aangeleverd aan het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg en daarmee niet heeft voldaan aan de verplichtingen als opgenomen in de artikelen 15 en 16 van de Wet toelating zorginstellingen (WTZi) en artikel 9, eerste lid, van de Regeling verslaglegging WTZi. Bij besluit van 10 september 2019 heeft de minister een last onder dwangsom aan CardioZorg opgelegd op grond van artikel 37 van de WTZi gelezen in samenhang met artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht. Daarbij is aan CardioZorg een begunstigingstermijn van vier weken geboden om alsnog aan haar wettelijke verplichtingen te voldoen.

202005367/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting CardioZorg (hierna: CardioZorg), gevestigd te Badhoevedorp, gemeente Haarlemmermeer,
    appellante,
    en
    de minister voor Medische Zorg (hierna: de minister),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juni 2020 heeft de minister door CardioZorg verbeurde dwangsommen van € 5.000,00 ingevorderd.
    Bij besluit van 21 augustus 2020, gedeeltelijk herzien bij besluit van 28 september 2020, heeft de minister het door CardioZorg hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn aangehecht.
    Tegen deze besluiten heeft CardioZorg beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 augustus 2021, waar CardioZorg, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Bal, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij aangetekend verzonden brief van 2 juli 2019 heeft de minister het voornemen geuit om CardioZorg een last onder dwangsom op te leggen, omdat zij niet tijdig, te weten vóór 1 juni 2019 de Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2018 heeft aangeleverd aan het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg en daarmee niet heeft voldaan aan de verplichtingen als opgenomen in de artikelen 15 en 16 van de Wet toelating zorginstellingen (WTZi) en artikel 9, eerste lid, van de Regeling verslaglegging WTZi.
    2.       Bij besluit van 10 september 2019 heeft de minister een last onder dwangsom aan CardioZorg opgelegd op grond van artikel 37 van de WTZi gelezen in samenhang met artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht. Daarbij is aan CardioZorg een begunstigingstermijn van vier weken geboden om alsnog aan haar wettelijke verplichtingen te voldoen. Aan de last is een dwangsom van € 500,00 per week verbonden met een maximum van € 5.000,00. CardioZorg heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
    3.       De minister heeft bij aangetekend verzonden brief van 14 februari 2020 geconstateerd dat een dwangsom van € 5.000,00 is verbeurd en het voornemen tot het invorderen van de verbeurde dwangsom geuit. De minister heeft CardioZorg in de gelegenheid gesteld haar zienswijze bekend te maken. Daarop is niet gereageerd. Bij besluit van 12 juni 2020 is de minister overgegaan tot het invorderen van de dwangsom ter hoogte van € 5.000,00.
    Bestreden besluit
    4.       De minister heeft bij besluit van 21 augustus 2020 het bezwaar van CardioZorg tegen het invorderingsbesluit ongegrond verklaard. Bij besluit van 28 september 2020 heeft de minister het besluit van 21 augustus 2020 herzien wat betreft de in dat besluit vermelde hoogte van de dwangsom. Daarbij was sprake van verschrijvingen. Inhoudelijk heeft de minister het besluit van 21 augustus 2020 in stand gelaten. Hierna zullen deze besluiten tezamen worden aangeduid als het bestreden besluit.
    Wat betreft de stelling van CardioZorg dat zij het besluit van 10 september 2019 en de brief van 14 februari 2020 niet heeft ontvangen, heeft de minister geconcludeerd dat deze stukken aangetekend zijn verzonden naar het adres van CardioZorg, zoals dat volgt uit het Handelsregister van de Kamer van Koophandel. Het besluit over invordering is naar hetzelfde adres gestuurd en is wel ontvangen. CardioZorg heeft geen feiten gesteld op grond waarvan betwijfeld kan worden dat een afhaalbericht is achtergelaten. Hierdoor komt het niet afhalen van de stukken voor rekening en risico van CardioZorg, aldus de minister.
    Verder heeft de minister geconcludeerd dat tegen de last onder dwangsom geen bezwaar is gemaakt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kunnen gronden tegen de last onder dwangsom in een dergelijk geval niet meer naar voren worden gebracht in de procedure tegen het invorderingsbesluit, tenzij er sprake is van een uitzonderlijk geval. Dat kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien duidelijk is dat er geen overtreding is. Over de stelling van CardioZorg dat zij al op 19 juni 2019 de Jaarverantwoording heeft aangeleverd, heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het toen geüploade bestand niet voldoet aan de gestelde eisen. De door CardioZorg ontvangen bevestigingsmail zegt niets over de inhoudelijke juistheid van de Jaarverantwoording. Daarom is terecht een last onder dwangsom opgelegd. Aan de last is niet voldaan zodat de dwangsom is verbeurd. Er is in dit geval geen uitzonderlijke situatie die noopt tot het afzien van invordering, aldus de minister.
    Beroep
    Postbezorging
    5.       CardioZorg is het niet eens met het bestreden besluit en betoogt dat zij het besluit van 10 september 2019, waarin haar een last onder dwangsom is opgelegd, en de aangetekende brief van 14 februari 2020 met daarin het voornemen tot het invorderen van de dwangsom, nooit heeft ontvangen. Anders zou zij wel hebben gereageerd en zou het niet zover zijn gekomen. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:958, en 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1581, stelt CardioZorg dat de minister niet heeft kunnen aantonen dat er sprake is van een deugdelijke verzendadministratie waarbij het poststuk op individueel niveau is geregistreerd. PostNL heeft bovendien vaker geen bericht achtergelaten dat er tevergeefs is geprobeerd een aangetekende brief aan CardioZorg aan te bieden. Er zijn veel klachten over PostNL, zo blijkt bijvoorbeeld uit een inventarisatie van de Consumentenbond, aldus CardioZorg.
    5.1.    CardioZorg heeft gewezen op jurisprudentie over niet-aangetekende verzending van stukken. De stukken waar het hier om gaat zijn echter aangetekend verzonden. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2865) volgt dat als een poststuk via PostNL aangetekend is verzonden en de belanghebbende de ontvangst ervan ontkent, moet worden onderzocht of het stuk door PostNL op regelmatige wijze aan het adres van de belanghebbende is aangeboden. Wanneer PostNL bij aanbieding van het stuk niemand thuis treft en daarom een afhaalbericht achterlaat, komt het niet ophalen van dat stuk bij het afhaalpunt van PostNL voor rekening en risico van de belanghebbende. Stelt de belanghebbende geen afhaalbericht te hebben ontvangen, dan ligt het op zijn weg feiten aannemelijk te maken op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten.
    5.2.    Het besluit van 10 september 2019 en de brief van 14 februari 2020 zijn aangetekend door de minister verzonden naar het juiste adres. Beide poststukken zijn retour afzender gegaan met de mededeling ‘niet afgehaald.’ CardioZorg heeft geen feiten aannemelijk gemaakt op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten. Dat er, naar gesteld, in zijn algemeenheid veel klachten over PostNL zijn, maakt niet dat aannemelijk is gemaakt dat in dit individuele geval omissies in de postbezorging en afhandeling daarvan hebben plaatsgevonden.
    Het betoog faalt.
    Invordering van de dwangsom: toetsing algemeen
    6.       CardioZorg heeft geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 10 september 2019, waarin aan haar een last onder dwangsom is opgelegd. Nu hiertegen geen rechtsmiddelen zijn aangewend, staat dit besluit in rechte vast. Het opleggen van de last onder dwangsom is in deze procedure niet aan de orde. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.
    Uitzonderlijk geval?
    7.       CardioZorg vindt dat zich bij haar een dergelijk uitzonderlijk geval voordoet. Zij heeft de Jaarverantwoording op 19 juni 2019 tijdig aangeleverd en een ontvangstbevestiging gekregen. Het was Cardiozorg niet duidelijk dat de Jaarverantwoording inhoudelijk onjuist dan wel incompleet was, temeer nu zij deze verantwoording al jaren zo aanlevert en dat nooit tot problemen heeft geleid.
    De Afdeling is van oordeel dat de minister bij het bestreden besluit genoegzaam heeft gemotiveerd dat weliswaar een Jaarverantwoording over 2018 is aangeleverd, maar dat deze incompleet was. Zo ontbreekt bijvoorbeeld de toelichting op de balans, terwijl deze op grond van artikel 15 van de WTZi en de Regeling verslaggeving WTZi wel vereist is. Dat CardioZorg op 19 juni 2019 een automatisch gegenereerde e-mail heeft ontvangen over de ingediende Jaarverantwoording maakt niet dat, zoals de minister terecht heeft geconcludeerd, zij ervan mocht uitgaan dat de Jaarverantwoording inhoudelijk compleet en juist was. Dat CardioZorg in eerdere jaren op dezelfde wijze de Jaarverantwoording heeft ingediend, betekent niet dat daaruit de goedkeuring voor 2018 kan worden afgeleid, nu de minister elk jaar afzonderlijk moet beoordelen en hij CardioZorg over 2018 meermaals heeft geattendeerd op de omissies met betrekking tot het nakomen van haar wettelijke verplichtingen. Op basis van het vorenstaande is niet evident dat CardioZorg geen overtreding heeft gepleegd. Dit betekent dat geen sprake is van een uitzonderlijk geval als hiervoor bedoeld, waarbij eraan kan worden voorbijgegaan dat de opgelegde last in rechte vast staat.
    Invorderingsbesluit: toetsing specifiek
    8.       Bij de toetsing van een invorderingsbesluit dient eerst de vraag beantwoord te worden of de last is overtreden. Indien kan worden vastgesteld dat de last is overtreden en de opgelegde dwangsom is verbeurd, geldt volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333) dat bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht dient te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    Is de last overtreden?
    8.1.    CardioZorg heeft binnen de aan haar geboden begunstigingstermijn niet gereageerd en daarmee niet tijdig de juiste stukken aangeleverd. Zij had eerder, op 19 juni 2019, slechts de stukken aangeleverd die inhoudelijk niet voldoende zijn bevonden. Daarom heeft de minister zich bij het invorderingsbesluit van 12 juni 2020, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, terecht op het standpunt gesteld dat de last is overtreden en de opgelegde dwangsom is verbeurd.
    Bijzondere omstandigheden om af te zien van invordering?
    8.2.    De minister heeft terecht geen bijzondere omstandigheden gezien op grond waarvan hij in redelijkheid had moeten afzien van de invordering. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de postbezorging komt het in dit geval voor rekening en risico van CardioZorg dat zij - naar gesteld - het besluit van 10 september 2019, waarin haar een last onder dwangsom is opgelegd, en de brief van 14 februari 2020 met het voornemen tot het invorderen van de dwangsom niet heeft ontvangen en daarom niet eerder de stukken heeft kunnen indienen die de minister wilde hebben. Ter zitting heeft CardioZorg verder nog gezegd dat de financiële gevolgen voor haar gezien het bedrag van de dwangsom groot zijn omdat zij met beperkte financiële middelen intensieve zorg biedt. Deze gestelde omstandigheid is zonder verdere onderbouwing geen reden om af te wijken van het uitgangspunt dat het bestuursorgaan bij een besluit omtrent invordering van de verbeurde dwangsom geen rekening hoeft te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. Voor een uitzondering hierop bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsom (volledig) te betalen (zie de onder 8 vermelde uitspraak en ook de uitspraak van de Afdeling van 27 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1292). Daarvan is bij CardioZorg niet gebleken. Ter zitting heeft de minister in dat verband nog gewezen op de mogelijkheid van een betalingsregeling voor CardioZorg.
    Ook dit betoog faalt.
    Conclusie
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    w.g. Dallinga
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2021
    18-921.