ECLI:NL:RBZLY:2012:BV7351, Rechtbank Zwolle-Lelystad, 29-02-2012, Awb 11/1736
Rechtbank Zwolle-Lelystad — Uitspraak 
Datum: 2012-02-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Geen rechtvaardigingsgrond voor vasthouden aan ongunstigere reisregeling voor voormalige RVV-medewerkers; beroep gegrond.

RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
      Sector Bestuursrecht
      Registratienummer: Awb 11/1736
    
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
    A te B,  eiser,
    
    en
    
    
      de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, 
      verweerder.
    
      
    
    1.Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 14 oktober 2010 heeft de rechtsvoorganger van verweerder het verzoek 
      van eiser afgewezen om de in het kader van een dienstreis niet als werktijd aangemerkte reisuren te compenseren, alsmede hem met ingang van 1 juli 2010 voor wat betreft reistijd = werktijd gelijk te behandelen met de nieuwe medewerkers die sinds 1 januari 2006 bij de Voedsel en Warenautoriteit (VWA) in dienst zijn getreden.
    
    
    
      Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 12 juli 2011 ongegrond verklaard. 
      Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.Verweerder heeft verweer gevoerd. Eiser heeft gereageerd op het verweer.
    
    
    Het beroep is ter zitting van 19 januari 2012 behandeld. Eiser is in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. den Bremer, mr. R.A. van Geffen en drs. B. van der Linden.
    
    2.Overwegingen
    
    2.1 Eiser is tot 1 januari 2006 als toezichthoudend dierenarts werkzaam geweest bij de Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (RVV). Op 1 januari 2006 is eiser komen te werken bij de VWA. De VWA is ontstaan uit een fusie van de Keuringsdienst van Waren (KvW) en de RVV. De rechtbank is niet gebleken van een in het kader van de fusie tot stand gekomen sociaal statuut, waarin een “reisregeling” is opgenomen.
    
    
      Regelingen voor de fusie
      Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting heeft de rechtbank vastgesteld dat op 31 december 2005 (voorafgaand aan de fusie) verschillende regelingen voor compensatie van reistijden (van huis naar een inspectielocatie en vice versa) bestonden voor de medewerkers van de KvW respectievelijk de RVV. De medewerkers van de KvW (met uitzondering van medewerkers in de regio Noord) reisden geheel in werktijd, terwijl voor de medewerkers van de RVV, op grond van de Regeling Werk- en Rusttijden RVV (verder: RWT RVV) van 26 januari 2004, de regel gold dat voor zover deze heen- en terugreizen samen meer bedragen dan 1 uur per dag, (alleen) het meerdere als werktijd werd aangemerkt (artikel 1, sub q van de RWT RVV).
    
    
    
      De “2x30 minuten-regel”
      Op 1 januari 2006 bestond met de Tijdelijke Ondernemingsraad (TOR) VWA geen overeen¬stemming over een nieuwe voor alle medewerkers geldende reisregeling. Daarom is besloten een “2x30 minuten-regel” op te nemen in een addendum bij de Regeling Werktijden VWA van 17 november 2005 (verder: RWT november 2005). Deze regel hield in dat als een medewerker reist naar de eerste, respectievelijk van de laatste inspectielocatie, de reistijd die daarmee gepaard gaat voor maximaal 0,5 uur per enkele reis niet tot de werktijd gerekend wordt.
    
    
    Met de TOR-VWA is op 20 december 2005 afgesproken om de “2x30  minutenregel” voor een bindende uitspraak voor te leggen aan een arbitragecommissie. Op 19 april 2006 heeft de arbitragecommissie geoordeeld dat over de regeling overleg moest worden gevoerd met de centrales van verenigingen van ambtenaren.
    
    Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder desgevraagd bevestigd dat deze regel wel gedurende een korte periode is toegepast, maar nimmer formeel is vastgesteld. Volgens de gemachtigde is de “2x30 minutenregel” na 30 juni 2006 niet meer toegepast en is – met terugwerkende kracht tot 1 januari 2006 – een “time-out-regeling” gaan gelden.
    
    
      De “time-out-regeling”
      De “time-out-regeling” is, zo heeft verweerder ter zitting bevestigd, geen formele als zodanig vastgestelde regeling, maar houdt in dat de inmiddels gegroeide praktijk, waarin medewerkers rechtstreeks van huis naar de inspectielocatie en vica versa reisden, waarbij de diensreizen tussen de woonplaatsen en de inspectielocaties volledig als werktijd werden aangemerkt, vooralsnog is blijven voortbestaan.
    
    
    Deze praktijk heeft tot 15 februari 2007 voortgeduurd en is toen vervangen door de regeling van 6 februari 2007.
    
    
      De regeling van 6 februari 2007
      Bij besluit van 6 februari 2007 heeft de Inspecteur Generaal van de VWA voor alle VWA-medewerkers de regeling getroffen dat hun werkdag op de ‘standaard werkplek’ dient te beginnen en te eindigen en dat van die verplichting ontheffing kan worden verkregen onder de voorwaarde dat de reis¬tijd van elke dienstreis tussen de woning en een dienstlocatie tot een maximum van 30 minuten enkele reis als eigen tijd wordt aangemerkt. Deze regeling is op 15 februari 2007 ingegaan en zou gelden totdat na overleg met de vakcentrales een definitieve regeling tot stand zou zijn gekomen.
    
    
    Ruim 100 VWA-medewerkers hebben daartegen bezwaar gemaakt. Bij besluiten van 8 en 18 april 2008 zijn de bezwaren gegrond verklaard om de reden dat de Inspecteur Generaal van de VWA niet bevoegd was het desbetreffende besluit te nemen. De primaire besluiten zijn herroepen en bepaald is dat voor alle medewerkers de regelingen van vóór de fusie van de RVV en KvW herleven. Op 8 mei 2008 zijn alle medewerkers van de VWA hierover door middel van een intranetpublicatie geïnformeerd.
    
    Op 5 juni 2008 heeft nog een intranetpublicatie plaatsgevonden. Volgens deze publicatie is de RWT RVV van 26 januari 2004 voor de medewerkers van de RVV gaan gelden, maar is deze om praktische redenen overeenkomstig de “2x30 minutenregel” toegepast.
    
    Een 13-tal VWA-medewerkers is tegen de besluiten van 8 en 18 april 2008 in beroep gegaan. Deze beroepen zijn gevoegd behandeld door de rechtbank Alkmaar. Bij uitspraak van 1 november 2009 heeft deze rechtbank geoordeeld dat het besluit van 6 februari 2007 is te bestempelen als een algemeen verbindend voorschrift waartegen geen bezwaar of beroep mogelijk was. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar daarom vernietigd, het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de besluiten op bezwaar. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
    
    De regeling van 6 februari 2007 is sinds de besluiten op bezwaar van 8 en 18 april 2008 niet meer toegepast. In plaats daarvan zijn, overeenkomstig de desbetreffende besluiten en de intranet-mededelingen van 8 mei en 5 juni 2008, de regelingen van v??r de fusie toegepast.
    
    
      De regeling sinds 1 januari 2012
      Met ingang van 1 januari 2012 is een nieuwe organisatie ontstaan, de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA). De NVWA is een fusie tussen de Algemene Inspectiedienst, de Plantenziektenkundige dienst en de VWA. Alle medewerkers van de VWA zijn per 1 januari 2012 in de nieuwe organisatie geplaatst. Voor hen is een nieuwe arbeidsvoorwaardenover¬een¬komst van kracht, op grond waarvan voor ambulante medewerkers de volgende regeling geldt: woonplaats = standplaats.
    
    
    2.2Op grond van het voorgaande concludeert de rechtbank in de eerste plaats dat er na 1 januari 2006 geen voor alle medewerkers van de VWA uniforme reisregeling tot stand is gekomen. Immers, de regeling vervat in het addendum is nimmer formeel vastgesteld en met terugwerkende kracht tot 1 januari 2006 ook niet toegepast. In plaats daarvan is de “time-out-regeling” van 1 januari 2006 tot 15 februari 2007 toegepast, maar dit betreft evenmin een formele, als zodanig vastgestelde regeling. De rechtbank concludeert voorts dat de op 6 februari 2007 getroffen regeling, blijkens de besluiten op bezwaar van 8 en 18 april 2008 en de intranet-mededelingen van 8 mei en 5 juni 2008, ongeclausuleerd is ingetrokken en niet is toegepast.
    
    
      2.3 Verweerder heeft in het bestreden besluit een onderscheid gemaakt tussen eisers 
      die geen bezwaar hebben gemaakt, eisers die wel bezwaar hebben gemaakt maar geen beroep hebben ingesteld en eisers die dat wel hebben gedaan. De rechtbank is van oordeel dat dit een voor de beoordeling van de onderhavige zaak niet relevant en – gelet op wat de recht¬bank hiervoor onder 2.2 heeft overwogen – bovendien een onjuist onderscheid is.
    
    
    
      De rechtbank concludeert dat vanwege het ontbreken van een na 1 januari 2006 (bevoegd) tot stand gekomen, uniforme regeling, er drie groepen medewerkers met drie verschillende regelingen zijn te onderscheiden, te weten:
      - de voormalige medewerkers van het RVV (voor hen gold de RWT RVV van 26 janu¬ari 2004, al dan niet toegepast overeenkomstig de “2x30 minutenregel”);
      - de voormalige medewerkers van de KvW (voor hen gold dat hun gehele reistijd als werktijd werd aangemerkt); en
      - de medewerkers die op en na 1 januari 2006 in dienst zijn getreden bij de VWA en daar¬voor niet in dienst waren van de RVV of de KvW. Ook voor hen gold dat hun reistijd geheel als werktijd is aangemerkt. 
    
     
    De vraag op welke juridische grondslag de regeling is gebaseerd voor de medewerkers die op en na 1 januari 2006 in dienst van de VWA zijn getreden heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting niet kunnen beantwoorden.
    
    2.4 De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat er vanaf 1 januari 2006 sprake is geweest van niet gelijke behandeling van verschillende groepen medewerkers, allen werkzaam bij de VWA,  in die zin, dat enkel voor de beperkte groep van voormalige medewerkers van het RVV en voor een beperkte periode (de periode van 15 februari 2007 tot 1 januari 2012) gold dat zij niet de gehele reistijd in werktijd hebben mogen maken.
    
    De rechtbank heeft op grond van zowel de gedingstukken als het verhandelde ter zitting voor dit verschil geen rechtvaardigingsgrond kunnen vinden, zodat het bestreden besluit wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel voor vernietiging in aanmerking komt. Dat er na de fusie per 1 januari 2006 sprake was van medewerkers uit verschillende organisaties (RVV, KvW en VWA) en zij wat betreft de reisregeling verschillende uitgangsposities hadden, hetgeen volgens de gemachtigde van verweerder ter zitting als enig onderscheid het verschil in behandeling zou moeten rechtvaardigen, kan naar het oordeel van de rechtbank niet als een rechtvaardigingsgrond gelden. Daarbij heeft de rechtbank zwaar meegewogen dat voor de medewerkers die op en na 1 januari 2006 in dienst van de VWA zijn getreden (ook) een veel gunstigere regeling is gaan gelden dan voor de voormalige medewerkers van de RVV. Omdat deze regeling kennelijk als uitgangspunt is genomen, valt niet in te zien waarom verweerder heeft vastgehouden aan een ongunstigere regeling voor de voormalige RVV-medewerkers.
    
    2.5 In het geval van eiser komt daar nog bij dat eiser zich steeds op het standpunt heeft gesteld dat hij niet werkzaam is geweest als ambulant medewerker, zodat de regeling uit 2004 ook reeds hierom niet op hem van toepassing kon worden verklaard. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting hiervoor geen verklaring kunnen geven.
    
    2.6 Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen om binnen 10 weken een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen. Gelet op de lange voorgeschiedenis ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, zevende lid, van de Awb te bepalen dat verweerder een dwangsom van € 250,-  aan eiser verbeurt voor elke dag waarmee de hiervoor genoemde termijn wordt overschreden, tot een maximum van € 2.500,00. 
    
    2.7Tenslotte heeft eiser tevens beroep ingesteld omdat verweerder in het besluit op bezwaar zou hebben nagelaten in zijn geval een dwangsombeschikking te nemen naar aanleiding van de ingebrekestelling van 3 maart 2011. 
    
    Artikel 4:19 van de Awb bepaalt – voor zover hier van belang – dat het beroep mede betrekking heeft op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. 
    
    
      Uit de gedingstukken blijkt dat de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie bij besluit van 10 augustus 2011 aan eiser een dwangsom heeft toegekend van
       € 1.260,-- omdat niet tijdig is beslist op het door eiser begin juli 2010 gedane verzoek de door hem sinds 15 februari 2007 gemaakte dienstreizen te compenseren, zodat het beroep van eiser tevens tegen dit besluit wordt aangemerkt.
    
    
    Ter zitting heeft eiser bevestigd dat hij zich inhoudelijk met dit besluit kan verenigen maar dat hij van mening blijft dat verweerder dit besluit had moeten nemen. Nu verweerder dit besluit voor zijn rekening wenst te nemen, zoals de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft verklaard, is de rechtbank van oordeel dat aan de bezwaren van eiser op dit punt tegemoet is gekomen en hij geen belang meer heeft bij een beoordeling van dit besluit. Het beroep van eiser zal op dit punt dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard.
    
    3.Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      -verklaart het beroep gegrond;  
      -  vernietigt het bestreden besluit; 
      -  draagt verweerder op om binnen 10 weken een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen en op de voorgeschreven wijze aan eiser bekend te maken; 
      -  bepaalt dat verweerder aan eiser een dwangsom van € 250,00 verbeurt voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, tot een maximum van€ 2.500,00; 
      -bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht aan hem vergoedt tot een be-drag van € 152,-;
      -verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 10 augustus 2011 niet-ontvankelijk.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzitter, mr A. Oosterveld en 
      mr. A.P.W. Esmeijer, rechters, en door de voorzitter en C. Kuiper als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.