ECLI:NL:RVS:2011:BR1397, Raad van State, 13-07-2011, 201006367/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij twee besluiten van 3 mei 2007 heeft de raad aan [appellant A] € 17.500,00 toegekend ter vergoeding van planschade, bestaande uit waardevermindering van het pand [locatie 1], onderscheidenlijk het gezamenlijke verzoek van [appellant A] en [appellant B] om vergoeding van planschade, bestaande uit waardevermindering van het pand [locatie 2], afgewezen.

201006367/1/H2.
      Datum uitspraak: 13 juli 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Schiedam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 mei 2010 in zaak nr. 08/2479 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B]
    
    en
    
    de raad van de gemeente Schiedam.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij twee besluiten van 3 mei 2007 heeft de raad aan [appellant A] € 17.500,00 toegekend ter vergoeding van planschade, bestaande uit waardevermindering van het pand [locatie 1], onderscheidenlijk het gezamenlijke verzoek van [appellant A] en [appellant B] om vergoeding van planschade, bestaande uit waardevermindering van het pand [locatie 2], afgewezen.
    
    Bij besluit van 10 juli 2008 heeft de raad de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 mei 2010, verzonden op 26 mei 2010, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 juli 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 februari 2011, waar [appellant B], vertegenwoordigd door mr. E. Beele, advocaat te 's-Hertogenbosch, [appellant A] in persoon, bijgestaan door mr. E. Beele voornoemd, vergezeld van mr. A.C.M.M. van Heesbeen, werkzaam bij Bureau Gloudemans, en de raad, vertegenwoordigd door drs. S.J.C. Hovens en mr. R.J. Ramlal, vergezeld van mr. D.S. Krijgsman, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellant A] heeft als enige verzocht om vergoeding van planschade bestaande uit waardevermindering van het pand [locatie 1] en het besluit van de raad van 3 mei 2007 op dat verzoek is alleen aan hem, en niet tevens aan [appellant B], gericht. Ter zitting is voorts komen vast te staan dat [appellant B] geen zaken- of verbintenisrechtelijke relatie heeft tot dit pand. Hieruit volgt dat [appellant B] geen rechtstreeks bij dat besluit betrokken belang heeft en daarom geen belanghebbende is, als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De Afdeling zal het hoger beroep voor zover dat door [appellant B] is ingesteld en betrekking heeft op het pand [locatie 1] niet-ontvankelijk verklaren.
    
    2.2. Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zoals dit artikel luidde ten tijde van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan of een besluit omtrent vrijstelling krachtens artikel 17 of 19 van de WRO schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.3. Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden onderzocht of de verzoeker door wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon onderscheidenlijk kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
    
    Het pand [locatie 2]
    
    2.4. [appellant A] en [appellant B] zijn sinds 25 januari 1994 eigenaar van het pand [locatie 2] te Schiedam. Zij hebben bij brief van 22 augustus 2005 gevraagd om vergoeding van planschade, bestaande uit waardevermindering van dat pand, ten gevolge van een bij besluit van het college van burgemeester en wethouders van Schiedam van 27 augustus 2003 krachtens artikel 19 van de WRO verleende vrijstelling voor de bouw van nieuwe woningen op het perceel Lange Nieuwstraat 73.
    
    2.5. De raad heeft het besluit van 3 mei 2007, dat bij besluit van 10 juli 2008 is gehandhaafd, gebaseerd op een door de SAOZ opgesteld advies van juni 2006 over deze aanvraag en een nader advies van de SAOZ van 26 oktober 2006 naar aanleiding van door [appellant A] en [appellant B] over het eerste advies ingediende zienswijzen.
    
    De SAOZ heeft eerst de vrijstelling van 27 augustus 2003 vergeleken met de op 8 augustus 1944 door de burgemeester vastgestelde "Bebouwingsvoorschriften voor de Bebouwde Kom" (hierna: het Komplan) en vervolgens de planologische mogelijkheden na het van kracht worden van die vrijstelling vergeleken met het planologische regime van het op 26 november 2004 in werking getreden bestemmingsplan "Binnenstad 2003" (hierna: het bestemmingsplan). Op grond hiervan is in het SAOZ-advies, bij de beschrijving van de planologische regimes, vermeld dat ingevolge het Komplan als "Achtererf" bestemde gronden dienden te worden aangelegd als tuin of stoep of als erf moesten worden verhard. Verder is daarin vermeld, dat de bouw van een nieuw appartementengebouw op een gedeelte van het perceel Lange Nieuwstraat 73, waarop voorheen ingevolge de bestemming "Achtererf" in het Komplan alleen bebouwing van ondergeschikte aard was toegestaan, leidt tot toename van het uitzicht op het pand [locatie 2], verstening van de omgeving van dat pand, vermindering van de privacy en intensivering van het gebruik van perceel Lange Nieuwstraat 73. Volgens het SAOZ-advies ondervinden [appellant A] en [appellant B] hiervan echter geen nadeel, omdat het pand [locatie 2] in gebruik is als kantoorgebouw en zijn hoogste waarde aan dit gebruik ontleent. Daarbij heeft de SAOZ vermeld dat kantoren hun waarde primair ontlenen aan het economisch gebruik dat ervan kan worden gemaakt en dat de economische gebruiksmogelijkheden van het pand [locatie 2] door de vrijstelling van 27 augustus 2003 niet zijn beperkt. In het SAOZ-advies is voorts vermeld dat het bestemmingsplan op perceel Lange Nieuwstraat 73 niet meer bebouwing toestaat dan de vrijstelling van 27 augustus 2003. De SAOZ heeft hierom geadviseerd het verzoek om vergoeding van planschade wat betreft het pand [locatie 2] af te wijzen.
    
    2.6. [appellant A] en [appellant B] betogen in de eerste plaats dat de rechtbank, door te overwegen dat de raad zich mocht baseren op de SAOZ-adviezen, heeft miskend dat de daarin gemaakte planvergelijkingen gebreken bevatten. Zij voeren aan dat de SAOZ ten onrechte artikel 11 van het Komplan bij de planvergelijking heeft betrokken, omdat deze bepaling een wijzigingsbevoegdheid betreft en niet, zoals door de SAOZ is gesteld, een vrijstellingsbevoegdheid. Verder is bij de planvergelijking ten onrechte voorbij gegaan aan de omstandigheid dat ingevolge artikel 25 van het Komplan op gronden met de bestemming "Achtererf" in het geheel niet mocht worden gebouwd. [appellant A] en [appellant B] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan een door het Bureau Gloudemans opgesteld advies, dat zij bij de rechtbank hebben overgelegd.
    
    2.6.1. Dit betoog faalt. Ingevolge artikel 11 van de voorschriften van het Komplan zijn gronden met de bestemming "Binnenterrein" bestemd voor opslag- en werkterrein en kan de burgemeester, onder in de bepaling vermelde voorwaarden, toestaan dat op het terrein gebouwen worden opgericht, die geen woningen mogen zijn. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat deze bepaling een vrijstellingsbevoegdheid bevat en dat de SAOZ deze terecht bij de planvergelijking heeft betrokken. De bepaling houdt immers een bouwverbod in, waarvan de burgemeester in bepaalde gevallen vrijstelling kan verlenen. De bepaling bevat, anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, geen wijzigingsbevoegdheid, nu daarbij niet de bevoegdheid is verleend de bestemming "Binnenterrein" te wijzigen.
    
    De rechtbank heeft van [appellant A] en [appellant B] op 22 februari 2010, negentien dagen voor de rechtbankzitting op 12 maart 2010, een door Gloudemans opgesteld advies ontvangen, waarin bij de planvergelijking artikel 25 van de voorschriften van het Komplan, dat de bestemming "Achtererf" regelt, is betrokken. Nu zij dit advies tijdig bij de rechtbank hebben overgelegd ter nadere onderbouwing van hun betoog dat de door de SAOZ gemaakte planvergelijking gebrekkig is, bestond voor de rechtbank, anders dan de raad in het verweerschrift heeft gesteld, geen aanleiding dit advies buiten beschouwing te laten. De rechtbank heeft het advies ook, anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, bij haar beoordeling betrokken, maar overwogen dat zij hierin geen aanleiding ziet aan de juistheid van de door de SAOZ gemaakte planvergelijking te twijfelen. Voorts volgt uit hetgeen hiervoor onder 2.5 is overwogen, dat de SAOZ de bestemming "Achtererf" en de voorschriften voor deze bestemming in artikel 25 van het Komplan bij de planvergelijking heeft betrokken, waarbij zij er vanuit is gegaan dat gronden met deze bestemming alleen mochten worden gebruikt als tuin, stoep of verhard erf.
    
    2.7. [appellant A] en [appellant B] betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de raad, door zich te baseren op de adviezen van de SAOZ, van onjuiste waarden van de panden en van onjuiste waardedalingen is uitgegaan. Zij voeren aan dat de raad, in navolging van de SAOZ, bij het bepalen van de schade ten onrechte het uitgangspunt heeft gehanteerd dat het pand [locatie 2] zijn hoogste waarde ontleent aan het huidige gebruik als kantoorpand. Volgens [appellant A] en [appellant B] kan het pand tegen geringe kosten geheel worden ingericht en gebruikt als woonhuis en ontleent het zijn hoogste waarde aan de woonfunctie. De rechtbank heeft ook wat betreft dit punt onvoldoende belang gehecht aan het rapport Gloudemans, aldus [appellant A] en [appellant B].
    
    2.7.1. Dit betoog faalt evenzeer. Volgens het SAOZ-advies van juni 2006 heeft de extra hinder als gevolg van de planologische verandering niet tot gevolg dat het pand [locatie 2] in waarde is gedaald, omdat het pand zijn hoogste waarde ontleent aan het gebruik als kantoor en dat gebruik door de planologische verandering niet is beperkt. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen bestrijden [appellant A] en [appellant B] niet dat voor gebruik van het pand als woning bouwkundige voorzieningen met name wat betreft de badkamer zijn vereist. Volgens het SAOZ-advies van 26 oktober 2006 zijn daarmee hoge kosten gemoeid, waardoor op de peildatum de waarde van het pand als woning lager is dan als kantoorpand. [appellant A] en [appellant B] hebben niet aannemelijk gemaakt, ook niet met het advies van Gloudemans, dat dit onjuist is. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat de raad wat betreft dit punt mocht afgegaan op de adviezen van de SAOZ.
    
    2.8. Het hoger beroep van [appellant A] en [appellant B] wat betreft het pand [locatie 2] is ongegrond.
    
    Het pand [locatie 1]
    
    2.9. [appellant A] is sinds januari 1993 eigenaar van het pand [locatie 1] te Schiedam. Hij heeft bij brief van 22 augustus 2005 gevraagd om vergoeding van planschade, bestaande uit waardevermindering van dat pand, ten gevolge van een bij besluit van het college van 14 december 2001 krachtens artikel 19 van de WRO verleende vrijstelling voor de realisering van appartementen op de percelen Lange Nieuwstraat 99 en 109 en bij besluit van het college van 27 augustus 2003 krachtens artikel 19 van de WRO verleende vrijstelling voor de bouw van nieuwe woningen op het perceel Lange Nieuwstraat 73.
    
    2.10. Het college heeft het besluit van 3 mei 2007, dat bij besluit van 10 juli 2008 is gehandhaafd, gebaseerd op een door de SAOZ opgesteld advies van juni 2006 over deze aanvraag en een door de SAOZ opgesteld nader advies van 26 oktober 2006 naar aanleiding van een door [appellant A] over het eerste advies ingediende zienswijze.
    
    De SAOZ heeft in het advies van juni 2006 eerst vergelijkingen gemaakt tussen de vrijstellingen en het Komplan en vervolgens een vergelijking gemaakt tussen de planologische situatie na de inwerkingtreding van de vrijstellingen enerzijds en het regime van het bestemmingsplan anderzijds. Op grond hiervan is in het SAOZ-advies vermeld dat de krachtens de vrijstelling van 14 december 2001 toegestane woonbebouwing is geprojecteerd op gronden die voorheen ingevolge het Komplan waren bestemd als "Binnenterrein" of "Achtererf" en dat op gronden met de bestemming "Binnenterrein" alleen niet voor bewoning bedoelde gebouwen mochten worden opgericht ten behoeve van een opslag- en werkterrein en dat gronden met de bestemming "Achtererf" alleen mochten worden gebruikt als tuin, stoep of verhard erf. Volgens het SAOZ-advies leidt de bebouwing van de gronden met de bestemming "Achtererf" tot een verdichting van de bebouwing ter plaatse met als gevolg een zeer geringe vermindering van uitzicht en zonlichtintreding en enige extra aantasting van de privacy. Volgens het SAOZ-advies staat de vrijstelling op de gronden met voorheen de bestemming "Binnenterrein" niet meer bebouwing toe dan voorheen, maar leidt het thans toegestane gebruik van de bebouwing voor woondoeleinden tot een geringe aantasting van de privacy. [appellant A] ondervindt volgens het SAOZ-advies geen nadeel van de vrijstelling van 27 augustus 2003 en van het bestemmingsplan. In het SAOZ-advies is verder vermeld dat het aan het woongebruik van het pand gerelateerde nadeel in enige mate moet worden gerelativeerd, omdat de begane grond van het pand wordt gebruikt als kantoor, welk gebruik door de planologische verandering niet wordt beperkt. Volgens het SAOZ-advies ontleent het pand [locatie 1] zijn hoogste waarde aan het gebruik als woonhuis en is de waarde van het pand ten gevolge van de vrijstelling van 14 december 2001 gedaald van voorheen € 700.000,00 naar € 682.500,00. De SAOZ heeft geadviseerd het verschil, ten bedrage van € 17.500,00, vermeerderd met de wettelijke rente, als vergoeding voor geleden planschade aan [appellant A] toe te kennen.
    
    In een nader SAOZ-advies van 26 oktober 2006 is vermeld dat de benedenverdieping, die op de peildatum in gebruik was als kantoor, door geringe ingrepen en tegen geringe kosten kan worden verbouwd tot woonverdieping en dat gebruik van het hele pand als woning of gebruik van het pand als woning met kantoor op de begane grond niet van invloed is op de waarde van het pand. In beide gevallen had het pand volgens het nader SAOZ-advies onder het oude planologische regime een waarde ten bedrage van € 1.110.000,--, waarbij de waarde van de begane grond € 410.000,00 bedroeg. In het nader advies heeft de SAOZ voorts toegelicht de als kantoor gebruikte benedenverdieping buiten beschouwing te hebben gelaten bij het bepalen van de omvang van de planschade, omdat de planologische verandering voor de kantoorfunctie geen nadeel betekent, nu die functie daardoor niet wordt beperkt.
    
    2.11. Het betoog van [appellant A] dat de rechtbank heeft miskend dat de raad ten onrechte is afgegaan op de adviezen van de SOAZ, omdat de door de SAOZ gemaakte planvergelijkingen gebreken bevatten, nu daarbij ten onrechte artikel 11 van het Komplan niet als wijzigingsbevoegdheid buiten beschouwing is gelaten, maar als vrijstellingsbevoegdheid is betrokken en daarbij ten onrechte artikel 25 van het Komplan niet is betrokken, faalt.
    
    Zoals hiervoor onder 2.6.1 is overwogen bevat artikel 11 van het Komplan een vrijstellingsbevoegdheid, omdat dit artikel voor gronden met de bestemming "Binnenterrein" een bouwverbod inhoudt, waarvan de burgemeester, onder in de bepaling vermelde voorwaarden, vrijstelling mag verlenen. Voorts volgt uit hetgeen hiervoor onder 2.10 is overwogen, dat de SAOZ de bestemming "Achtererf" en de daarvoor gegeven voorschriften in artikel 25 van het Komplan bij de planvergelijking heeft betrokken, waarbij zij er vanuit is gegaan dat gronden met deze bestemming alleen mochten worden gebruikt als tuin, stoep of verhard erf.
    
    2.12. [appellant A] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de raad, door zich te baseren op de adviezen van de SAOZ, van een onjuiste waarde van het pand en van een onjuiste waardedaling is uitgegaan. Hij voert aan dat de raad, in navolging van de SAOZ, bij het bepalen van de schade ten onrechte het uitgangspunt heeft gehanteerd dat het pand [locatie 1] zijn hoogste waarde ontleent aan het gebruik als woning met kantoor op de begane grond. Volgens [appellant A] kan het pand tegen geringe kosten geheel worden ingericht en gebruikt als woonhuis en ontleent het zijn hoogste waarde aan de woonfunctie. De rechtbank heeft ook wat betreft dit punt onvoldoende belang gehecht aan het advies van Gloudemans, aldus [appellant A].
    
    2.12.1. Dit betoog slaagt. De SAOZ is bij de schadebepaling ten onrechte, door het buiten beschouwing laten van de benedenverdieping, niet uitgegaan van de getaxeerde waarde van het gehele pand. Anders dan bij de uitspraak van 17 april 2002 in zaak 200104526/1, waarop ter zitting van de zijde van de raad een beroep is gedaan, kan volgens de SAOZ de als kantoor gebruikte benedenverdieping tegen geringe kosten in gebruik worden genomen voor woondoeleinden en heeft dit verschillende gebruik van de benedenverdieping geen gevolgen voor de waarde van het pand. Er bestond daarom geen aanleiding het vastgestelde nadeel van de planologische verandering voor de benedenverdieping te relativeren, zoals de SAOZ heeft gedaan. Door bij de schadebepaling van deze relativering uit te gaan, heeft de SAOZ ten onrechte geen rekening gehouden met de omstandigheid dat een potentiële koper, die voornemens is het gehele pand voor woondoeleinden te gebruiken, bij het bepalen van de koopprijs ook wat betreft de benedenverdieping rekening zal houden met de planologische mogelijkheden en daarvan te verwachten overlast op omliggende percelen.
    
    Gelet op het voorgaande bevatten de SAOZ-adviezen dusdanige gebreken, dat de raad deze niet ten grondslag mocht leggen aan het besluit van 3 mei 2007 op de aanvraag van [appellant A] om vergoeding van planschade, bestaande uit waardevermindering van het pand [locatie 1], dat bij het besluit van 10 juli 2008 is gehandhaafd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    2.13. Het hoger beroep van [appellant A] voor zover betrekking hebbend op het pand [locatie 1] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [appellant A] in zoverre gegrond verklaren en het besluit van 10 juli 2008 in zoverre wegens strijd met de artikelen 3:2, 3:9 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. De raad dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het door [appellant A] gemaakte bezwaar tegen het tot hem gerichte besluit van 3 mei 2007.
    
    2.14. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep voor zover dat door [appellant B] is ingesteld en betrekking heeft op het pand [locatie 1] niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het hoger beroep van [appellant A] voor zover dat betrekking heeft op het pand [locatie 1] gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 mei 2010 in zaak nr. 08/2479, voor zover deze betrekking heeft op het pand [locatie 1];
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
    
    V. vernietigt in zoverre het besluit van de raad van de gemeente Schiedam van 10 juli 2008, kenmerk 08UIT09652;
    
    VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VII. veroordeelt de raad van de gemeente Schiedam tot vergoeding van bij [appellant A] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.279,51 (zegge: tweeduizend tweehonderdnegenenzeventig euro en eenenvijftig cent), waarvan € 1.518,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat de raad van de gemeente Schiedam aan [appellant A] het betaalde griffierecht ten bedrage van € 369,00 (zegge: driehonderdnegenenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Oranje
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2011
    
    507.