ECLI:NL:RVS:2019:307, Raad van State, 06-02-2019, 201706461/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juli 2016 is het college overgegaan tot invordering van volgens hem door [appellante] verbeurde dwangsommen ten bedrage van € 4.000,00.

201706461/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 februari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Bussum,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 4 juli 2017 in zaak nr. 16/5863 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 juli 2016 is het college overgegaan tot invordering van volgens hem door [appellante] verbeurde dwangsommen ten bedrage van € 4.000,00.
    
    Bij besluit van 12 december 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 15 juni 2016 in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 4 juli 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2018, waar [appellante] en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J. Gómez-Peek, zijn verschenen.
    
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst om het college in de gelegenheid te stellen nadere stukken in te dienen. [appellante] is vervolgens in de gelegenheid gesteld op deze stukken te reageren.
    
    Het college en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 22 januari 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P.J. Gómez-Peek is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het college heeft [appellante] bij besluit van 3 juli 2013 een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van de woning aan de achterzijde en het maken van een balkon op het perceel [locatie] in Bussum. Nadat gemeentelijke toezichthouders constateerden dat in afwijking van de omgevingsvergunning is gebouwd, is aan [appellante] bij besluit van 5 augustus 2015 een last onder dwangsom opgelegd. In de last onder dwangsom is onder meer opgenomen dat de bouwhoogte van de aanbouw aan de achterzijde ten hoogste 4 m mag bedragen, maar dat deze hoogte als gevolg van de realisering van een opbouw op de aanbouw wordt overschreden. Voorts is opgenomen dat de zijaanbouw hoger is gerealiseerd dan is toegestaan. De last onder dwangsom is onherroepelijk.
    
        In het besluit van 15 juli 2016 heeft het college het standpunt ingenomen dat [appellante] geen gevolg heeft gegeven aan de opgelegde last en dat daarom dwangsommen zijn verbeurd. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat de door [appellante] gerealiseerde aanbouwen hoger zijn dan de in de last onder dwangsom aangegeven maximale hoogten en dat het college terecht het standpunt heeft ingenomen dat dwangsommen zijn verbeurd. Volgens de rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien.
    
        Ter zitting van de Afdeling van 28 augustus 2018 is vastgesteld dat het college [appellante] na afloop van de begunstigingstermijn van de bij besluit van 5 augustus 2015 opgelegde last onder dwangsom nieuwe lasten onder dwangsom heeft opgelegd en dat [appellante] inmiddels een hoog bedrag aan dwangsommen heeft verbeurd. Voorts is vastgesteld dat de gemeente Gooische Meren executoriaal beslag heeft gelegd op de woning van [appellante] en op dat moment voornemens was om het in het najaar van 2018 de woning executoriaal te laten verkopen met het doel om op de opbrengst van de veiling de verbeurde dwangsommen te verhalen. Een notaris was ingeschakeld om de executieveiling van de woning in gang te zetten. Omdat ter zitting van de Afdeling tevens werd vastgesteld dat een meetrapport met de hoogte van hetgeen door [appellante] is gerealiseerd, ontbrak, en gelet op de voorgenomen en geplande executoriale verkoop van de woning, heeft de Afdeling de gelegenheid gegeven metingen te verrichten. Het college heeft op 11 september 2018 metingen uit laten voeren door Snagstream. Daarbij is geconstateerd dat inderdaad hoger is gebouwd dan is vergund. Omdat uit de door [appellante] op dit rapport gegeven zienswijze en de daarbij overgelegde foto's bleek dat zij doende was de overtredingen ongedaan te maken, heeft het college op 6 november 2018 opnieuw een controlebezoek uitgevoerd waarbij na nieuwe metingen door Snagstream is geconstateerd dat de overtredingen ongedaan zijn gemaakt.
    
    Reikwijdte procedure
    
    2.    In deze procedure kan de Afdeling slechts beoordelen of de rechtbank in de aangevallen uitspraak terecht het beroep van [appellante] ongegrond heeft verklaard. In die uitspraak was de rechtmatigheid van het bij besluit van 12 december 2016 in stand gelaten besluit van 15 juli 2016 aan de orde. Dat besluit ziet op de invordering van volgens het college verbeurde dwangsommen. Dat betekent dat alleen de hogerberoepsgronden van [appellante] die zijn gericht tegen dat besluit in deze procedure aan de orde kunnen komen. Hetgeen [appellante] in haar hogerberoepschrift en de door haar ingediende nadere stukken heeft aangevoerd over onder meer de verhouding tussen het bestuur en de burgers van de gemeente Gooise Meren, de wijze waarop de gemeente is omgegaan met door haar ingediende aanvragen om omgevingsvergunningen en het functioneren van ambtenaren van de gemeente kan in deze zaak niet aan de orde komen. Dat in deze zaak slechts de rechtmatigheid van het invorderingsbesluit voorligt, heeft voorts tot gevolg dat in deze uitspraak geen antwoord kan worden gegeven op de door [appellante] in haar hogerberoepschrift en nadere stukken gestelde vragen en verzoeken.
    
    Zijn de dwangsommen verbeurd?
    
    3.    [appellante] betoogt tevergeefs dat zij geen dwangsommen heeft verbeurd, omdat het ingevolge artikel 2, derde lid, aanhef en onder a, onder 1º, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is toegestaan om een op de grond staand bijbehorend bouwwerk te bouwen van niet hoger dan 5 m en aan die voorwaarde is voldaan. De in artikel 2, derde lid, aanhef en onder a, van bijlage II van het Bor genoemde voorwaarden zijn cumulatief. Daargelaten of is voldaan aan de in dat artikel onder 1º genoemde voorwaarde dat de aanbouw lager is dan 5 m, geldt dat niet in geschil is dat niet is voldaan aan de onder 2º van het genoemde artikel opgenomen voorwaarde. De aanbouw is namelijk hoger dan 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw. Omdat aan deze voorwaarde niet wordt voldaan, faalt het betoog van [appellante] dat het door haar gebouwde omgevingsvergunningvrij kan worden gerealiseerd reeds om die reden.
    
    4.    [appellante] betoogt eveneens tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat dwangsommen zijn verbeurd, omdat de hoogte van de achteraanbouw minder dan 4,4 m bedraagt en die hoogte met behulp van een binnenplanse vrijstelling is toegestaan. Uit de in opdracht van het college uitgevoerde meting van Snagstream van 11 september 2018 blijkt dat de bouwhoogte van de achteraanbouw met daglichtvoorziening 4,5 m bedraagt. [appellante] heeft de juistheid van deze meting niet bestreden. Nu in het onherroepelijke besluit van 5 augustus 2015 is opgenomen dat een maximale hoogte van 4 m is toegestaan, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de dwangsommen zijn verbeurd. Daarbij komt dat ook als [appellante] zou worden gevolgd in haar stelling dat het bouwwerk 4,39 m hoog is, geldt dat de maximale toegestane hoogte van 4 m wordt overschreden. Weliswaar is in artikel 22 van de planvoorschriften van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Centrum" opgenomen dat het bevoegd gezag de bevoegdheid heeft om een afwijking met 10% toe te staan van de in de planvoorschriften voor aanbouwen geldende hoogtemaat van 4 m, maar niet in geschil is een dergelijke omgevingsvergunning waarin van een bouwhoogte van 4,4 m wordt toegestaan, niet is verleend.
    
        Ook de zijaanbouw is blijkens de metingen hoger dan vergund. Deze heeft een niet-vergunde puntvormige kap. Het geheel heeft een hoogte van 4,62 m en is te hoog.
    
    5.    Het voorgaande betekent dat de dwangsommen zijn verbeurd.
    
    Belang van invordering
    
    6.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:877) dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    Bijzondere omstandigheden
    
    7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er bijzondere omstandigheden zijn die in de weg staan aan invordering van de verbeurde dwangsommen. Zij voert daartoe aan dat de overschrijding van de maximale hoogtemaat gering is. Bovendien heeft het college in een vergelijkbaar geval, waarin het ging om een te hoog gebouwde serre aan de Koningin Emmalaan 20 te Bussum, wel een legaliserende omgevingsvergunning verleend. Voorts heeft het college volgens [appellante] op geen enkele wijze geprobeerd het geschil op een minnelijke wijze op te lossen, maar is door ambtenaren van de gemeente misbruik gemaakt van bevoegdheden en macht.
    
    7.1.    Hetgeen door [appellante] is aangevoerd, biedt geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden. De stelling van [appellante] dat zij vier maal een aanvraag om een legaliserende omgevingsvergunning heeft ingediend, leidt niet tot een ander oordeel, omdat deze aanvragen, wat daarvan zij, onverlet laten dat ten tijde van het verbeuren van de dwangsommen geen omgevingsvergunning was verleend. Dat elders in de gemeente een omgevingsvergunning is verleend ter legalisering van een te hoog gebouwde serre, is evenmin aan te merken als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college in dit geval had moeten afzien van invordering. De stelling van [appellante] dat de overschrijding van de maximale hoogtemaat gering is, wordt niet gevolgd, omdat een overschrijding van de maximale hoogtemaat van 50 cm, maar ook van 39 cm niet gering is te noemen. Dat het volgens [appellante] aanbeveling verdient om geschil tussen burgers en bestuursorganen in een minnelijk traject op te lossen, geeft, wat daarvan zij, evenmin aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn. Hetgeen [appellante] aanvoert, geeft voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het college vanwege het optreden van bij de gemeente werkzame ambtenaren niet mocht overgaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Duifhuizen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2019
    
    724.