ECLI:NL:RBMNE:2020:4809, Rechtbank Midden-Nederland, 06-11-2020, UTR 19/5406
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2020-11-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ambtenarenrecht, bezwaren tegen waarschuwingen terecht niet ontvankelijk verklaard, geen sprake van besluiten waar bezwaar tegen open staat, bezoldiging terecht stopgezet, niet voldaan aan re-integratieverplichtingen. Beroep ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 19/5406
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 november 2020 in de zaak tussen
    
    
      
        [eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    
    
    
      en
    
    
    
      de Staatssecretaris van Financiën, verweerder
      (gemachtigde: mr. W. Brummer).
    
    
    
  
  
    Inleiding en procesverloop
    
    
      1.1.
      Eiseres is aangesteld bij verweerder in de functie van medewerker [Functie] , groepsfunctie F, bij de unit klantmanagement van de [werkgever] [plaats] . Eiseres is laatstelijk per 18 juli 2018 volledig arbeidsongeschikt door ziekte.
      
      
        
          De waarschuwingen
        
      
    
    
      1.2.
      Bij brieven van 26 juli 2018 en 29 januari 2019 heeft verweerder eiseres een waarschuwing gegeven. Aanleiding hiervoor was dat eiseres zich volgens verweerder bij herhaling niet heeft gehouden aan de afspraken die in het kader van de re-integratie met haar zijn gemaakt. Zo was zij bijvoorbeeld niet bereikbaar voor de arbeidsdeskundige van het Uwv. Verweerder heeft eiseres in de brieven op het hart gedrukt te voldoen aan haar verplichtingen in het kader van de re-integratie. Indien zij dat zou nalaten, zo heeft verweerder in de brieven vermeld, dan neemt verweerder in overweging om de aanspraak van eiseres op volledige doorbetaling van haar bezoldiging te laten vervallen.
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft op 2 september 2018 en 31 januari 2019 gereageerd op deze brieven. In haar laatste reactie heeft zij verweerder onder meer verzocht de waarschuwing in te trekken. 
      
    
    
      1.4.
      Bij brief van 25 februari 2019 heeft verweerder eiseres onder meer medegedeeld de waarschuwing van 29 januari 2019 en de eerdere waarschuwing niet in te trekken. 
      
    
    
      1.5.
      
        Eiseres is het hier niet mee eens en heeft bezwaar gemaakt tegen de brief van 
        25 februari 2019.
      
      
      
        
          Het stopzetten van de bezoldiging
        
      
    
    
      1.6.
      Bij besluit van 7 mei 2019 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de aanspraak van eiseres op doorbetaling van haar bezoldiging per 2 april 2019 te laten vervallen. Verweerder heeft daarbij als reden gegeven dat eiseres niet aan haar verplichtingen vanuit de re-integratie heeft voldaan. Eiseres zou niet hebben willen meewerken aan een kennismakingsgesprek met de registermediator Mediators federatie Nederland (MfN). 
      
    
    
      1.7.
      Eiseres is het hier niet mee eens en heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit 1.
      
    
    
      1.8.
      
        Bij besluit van 7 juni 2019 (het primaire besluit 2) heeft verweerder het primaire besluit 1 ingetrokken en in plaats daarvan bepaald dat de aanspraak op bezoldiging per 
        7 mei 2019 vervalt en per 21 mei 2019 weer herleeft, omdat eiseres met ingang van laatstgenoemde dag weer aan haar re-integratieverplichtingen heeft voldaan. Eiseres heeft dus effectief over 14 dagen geen bezoldiging ontvangen.
      
      
    
    
      1.9.
      Eiseres heeft haar bezwaar gehandhaafd. 
      
      
        
          De waarschuwingen en het stopzetten van de bezoldiging
        
      
    
    
      1.10.
      Bij besluit van 24 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres, gericht tegen de brief van 25 februari 2019 en de twee waarschuwingen, niet-ontvankelijk verklaard, omdat volgens verweerder geen sprake is van een besluit waar bezwaar tegen gemaakt kan worden. Het bezwaar van eiseres, gericht tegen de primaire besluiten 1 en 2 inzake het stopzetten van de bezoldiging, heeft verweerder ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.11.
      Eiseres is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.12.
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.13.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 september 2020 via Skype for Business. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
      
      
    
  
  
    De beoordeling van de rechtbank
    
    
      
        De waarschuwingen 
      
    
    2. Eiseres stelt in beroep dat haar bezwaren ten aanzien van de waarschuwingen ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard. Eiseres wenst een rechtsingang om de waarschuwingen inhoudelijk te kunnen betwisten. Daartoe betoogt eiseres primair dat verweerder in de waarschuwingen heeft vastgesteld dat zij zich heeft schuldig gemaakt aan plichtsverzuim. Volgens rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) staan er tegen de waarschuwingen dan rechtsmiddelen open. 
    Subsidiair betoogt eiseres dat volgens rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (ABRvS) de waarschuwingen en de daaraan ten grondslag liggende feiten en omstandigheden bij een daaropvolgend sanctiebesluit (hier het besluit tot stopzetten van de bezoldiging) aan de orde kunnen worden gesteld. Verweerder heeft dit ten onrechte achterwege gelaten door haar bezwaren niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    3. Volgens verweerder zijn de waarschuwingen te zien als normaal sturingsmiddel. Plichtsverzuim is in de waarschuwingsbrieven niet vastgesteld. Dan zijn de brieven niet aan te merken van besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en staat daartegen geen bezwaar open. 
    
    
      4.1.
      De rechtbank verwerpt het betoog van eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank brengt een waarschuwing als onder punt 1.2. weergegeven geen wijziging in de rechtspositie van degene die wordt gewaarschuwd. Zoals volgt uit de waarschuwingsbrieven en ter zitting door verweerder is verklaard, vloeit uit de waarschuwingen op zichzelf geen rechtspositioneel gevolg. Dat sprake is van plichtsverzuim, volgt ook niet uit de waarschuwingsbrieven. Gelet op de aard van de waarschuwingen en het feit dat de waarschuwingen eiseres niet in enig rechtspositioneel belang treffen, dienen de waarschuwingen naar het oordeel van de rechtbank als een normaal sturingsmiddel in de interne verhoudingen te worden aangemerkt. Tegen het hanteren van een dergelijk sturingsmiddel kan naar vaste rechtspraak van de CRvB, zoals aangescherpt opgenomen in de door eiseres genoemde uitspraak en bevestigt in latere rechtspraak van de CRvB, geen rechtsmiddel worden aangewend. 
      
    
    
      4.2.
      Omdat de waarschuwingsbrieven niet zijn aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, en ook niet als een andere handeling als bedoeld in artikel 8:1, tweede lid, van de Awb, zijn zij niet vatbaar voor bezwaar en beroep. Dit betekent dat verweerder de bezwaren van eiseres tegen de waarschuwingsbrieven terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. 
      
    
    
      4.3.
      Dat de waarschuwingen en de daaraan ten grondslag liggende feiten en omstandigheden bij een daaropvolgend sanctiebesluit aan de orde kunnen worden gesteld, zoals eiseres subsidiair heeft betoogd, maakt het bovenstaande oordeel ten aanzien van het ontbreken van een besluitkarakter aan de waarschuwingsbrieven niet anders. Voor zover verweerder de waarschuwingsbrieven later gebruikt ter onderbouwing van een sanctiebesluit, kan eiseres middels bezwaar tegen dit sanctiebesluit haar argumenten ten aanzien van de waarschuwingen naar voren brengen.  
      
      
        
          De stopzetting van de bezoldiging 
        
      
      5. Eiseres stelt voorts in beroep dat het besluit tot het stopzetten van de bezoldiging, met inbegrip van de daaraan volgens haar ten grondslag liggende waarschuwingen, ondeugdelijk is gemotiveerd en buitenproportioneel is. Volgens eiseres heeft zij meegewerkt aan haar re-integratie. Zij heeft gereageerd op de sms van 16 januari 2019 van de re-integratiemanager en op 16 januari 2019 heeft zij de voicemail van de arbeidsdeskundige van het Uwv ingesproken. Een e-mail van het Uwv heeft ze niet ontvangen en een eerder voicemailbericht vanuit het Uwv is pas later door haar ontvangen. Zij heeft op 
      
        21 januari 2019 een e-mail gestuurd aan het Uwv. Bovendien is bij alle betrokken partijen bekend dat eiseres regelmatig problemen heeft met haar internet, telefonie en elektronisch verkeer. Ook heeft ze meegewerkt aan de mediation. Zij heeft nota bene zelf voorgesteld tot mediation. Ze heeft verzocht om een mediator van buiten de organisatie, omdat zij slechte ervaringen heeft met de mediators van verweerder. Verweerder heeft haar verzoek echter afgewezen. Eiseres heeft altijd open gestaan voor een gesprek, wat uiteindelijk op 
        21 mei 2019 heeft plaatsgevonden. Zowel de waarschuwingen als het stopzetten van de bezoldiging zijn dan onterecht. Ook is het stopzetten van de bezoldiging volgens eiseres buiten proportioneel. Zij is alleenstaand en moet haar rekeningen betalen.
      
      
      6. Aan het stopzetten van de bezoldiging heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres, ondanks het advies van de bedrijfsarts, niet heeft meegewerkt aan de mediation. De door verweerder ingeschakelde mediator heeft over een periode van twee weken herhaaldelijk tevergeefs geprobeerd contact met eiseres te krijgen om een kennismakingsgesprek te voeren. Deze mediator is op grond van artikel 7, paragraaf 4.4 van de Personele Uitvoeringsbepalingen Belastingdienst ingezet en is erkend door de MfN. Verweerder heeft geen reden gezien aan de betrouwbaarheid en deskundigheid van de mediator te twijfelen. Een geldige reden om niet aan de re-integratieverplichtingen te voldoen, ziet verweerder dan niet.
      
      7. In artikel 40a, eerste lid, aanhef en onder j, van het Algemeen rijksambtenarenreglement (ARAR) is bepaald dat de aanspraken van de ambtenaar en de gewezen ambtenaar op grond van dit hoofdstuk vervallen indien de ambtenaar of de gewezen ambtenaar zich niet houdt aan de ten aanzien van hem geldende regels met betrekking tot de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de verzuimbegeleiding en de arbeidsgezondheidskundige begeleiding en de daarbij in acht te nemen procedure.
      
    
    
      7.1
      
        De rechtbank verwerpt het betoog van eiseres. De rechtbank stelt daartoe vast dat niet in geschil is dat de bedrijfsarts op 25 februari 2019 heeft geadviseerd tot mediation en verweerder conform dat advies een mediator heeft ingeschakeld. De rechtbank stelt voorts vast dat eiseres niet heeft betwist dat zij niet heeft gereageerd op contactpogingen van deze mediator en dat er tussen eiseres en de mediator geen (kennismakings-)gesprek heeft plaatsgevonden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan terecht geconcludeerd dat eiseres zich niet heeft gehouden aan de voor haar geldende regels met betrekking tot de verzuimbegeleiding en arbeidsgezondheidskundige begeleiding. 
        Dat eiseres hieromtrent geen verwijt kan worden gemaakt, ziet de rechtbank niet. Niet gesteld of gebleken is dat eiseres geen contact kon opnemen met de ingeschakelde mediator en een (kennismakings-)gesprek kon aangaan. Dat de mediator wellicht niet haar voorkeur had, omdat deze vanuit de organisatie van verweerder afkomstig is, maakt niet dat eiseres op voorhand al niet meer aan haar verplichtingen kon en moest voldoen. Dat zij eerder wellicht nare ervaringen heeft gehad, is geen objectieve reden om op voorhand aan de betrouwbaarheid, onpartijdigheid of deskundigheid van deze erkende mediator te twijfelen. Dan vervalt de aanspraak van eiseres op bezoldiging op grond van artikel 40a, eerste lid, aanhef en onder j, van het ARAR. Van ruimte voor verweerder om daarvan af te wijken, is de rechtbank niet gebleken. 
      
      
    
    
      7.2.
      Nu de eerdere waarschuwingen niet ten grondslag liggen aan het stopzetten van de bezoldiging, laat de rechtbank de overige stellingen van eiseres onbesproken. Een beoordeling daarvan kan namelijk niet leiden tot een andere uitkomst.
      
      
        
          Proceskostenvergoeding
        
      
      8. Eiseres stelt in beroep nog dat verweerder veroordeelt moet worden tot vergoeding van haar proceskosten in bezwaar. Zij is door verweerder op het verkeerde been gezet. Pas tijdens de hoorzitting is gesproken over de niet-ontvankelijkheid van haar bezwaren tegen de waarschuwingsbrieven. Als verweerder dat eerder had gemeld, was eiseres veel tijd en geld bespaard gebleven. Ook heeft verweerder naar aanleiding van haar bezwaar tegen het stopzetten van de bezoldiging een nieuw primair besluit genomen, in plaats van haar bezwaar gegrond te verklaren. Verweerder had haar kosten voor het advies van haar advocaat moeten vergoeden. Verweerder heeft hier ten onrechte in het bestreden besluit niets over gezegd.  
      
      9. De rechtbank verwerpt ook dit betoog van eiseres. Niet gesteld of gebleken is dat wordt voldaan aan de voorwaarden om op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) in aanmerking te komen voor een proceskostenvergoeding in bezwaar. Dat eiseres in de bezwaarprocedure ten aanzien van de waarschuwingsbrieven door verweerder op het verkeerde been is gezet, ziet de rechtbank niet. Verweerder moet bij de beoordeling van de bezwaren ook de ontvankelijkheid toetsen. Dat verweerder dat eerder dan tijdens de hoorzitting aan eiseres kenbaar had kunnen of moeten maken, ziet de rechtbank niet. Voorts staat het verweerder vrij om hangende de bezwaarprocedure inzake het stopzetting van de bezoldiging een nieuw besluit te nemen.  
      
      
        
          Conclusie 
        
      
      10. De geen van de beroepsgronden slagen, is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.A. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. H.J.J.M. Kock, griffier. De beslissing is uitgesproken op 6 november 2020 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						de rechter is niet in de gelegenheid om 
      						deze uitspraak te ondertekenen		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
    
  
  
     Artikel 40a, eerste lid, aanhef en sub j, van het ARAR
  
  
     Uitspraak van 17 maart 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:3554 (lees: ECLI:NL:CRVB:2005:AT3554)
  
  
     Uitspraak van 5 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3946
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 18 mei 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AX6392