ECLI:NL:RBLIM:2019:8762, Rechtbank Limburg, 27-09-2019, AWB - 19 _ 1275
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2019-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college van burgemeester en wethouders van Leudal heeft de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een zonneweide van 40 hectare op een voor een golfbaan bestemd terrein afgewezen. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank mogen concluderen dat in dit geval geen gebruik kan worden gemaakt van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Toepassing van die bevoegdheid voor de aangevraagde zonneweide zou immers in strijd zijn met de bedoeling die de gemeenteraad blijkens de plantoelichting heeft met deze afwijkingsbevoegdheid en zou ertoe leiden dat de bestemming van het terrein voor een golfbaan niet meer realiseerbaar is gedurende de periode dat het terrein als zonneweide in gebruik is. De initiatiefnemer kan aan de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan niet het recht ontlenen om een andere bestemming aan het terrein te geven dan die is voorzien in het bestemmingsplan.
        Het college heeft echter ten onrechte niet beoordeeld of via buitenplanse afwijking wel medewerking kan worden verleend en heeft in het bestreden besluit geen inhoudelijk standpunt ingenomen over de aangevraagde omgevingsvergunning. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit, maar laat de rechtsgevolgen wel in stand. Het college heeft namelijk in het primaire besluit wel deugdelijk gemotiveerd waarom geen medewerking kan worden verleend niet alleen aan een binnenplanse, maar ook aan een buitenplanse afwijking omdat dat in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verder staan het ontbreken van een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad en het volgen van de bezwaarprocedure in plaats van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet in de weg aan het in stand laten van de rechtsgevolgen, omdat belanghebbenden daardoor niet in hun belangen zijn geschaad.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 19/1275
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 september 2019 in de zaak tussen
    
    Arbor Projecten B.V., te Heythuysen, eiser
    (gemachtigde: mr. E.A.W. Driest),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal, verweerder
    (gemachtigden: M.A.N. Gerards en ing. R. Willems).
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [belanghebbende], te Heythuysen.
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 6 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag om een omgevingsvergunning van eiser afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 26 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 september 2019.
    
    
    
      Eiser is verschenen, vertegenwoordigd door [bestuurder 1] en [bestuurder 2] en bijgestaan door zijn gemachtigde. Ook waren namens eiser aanwezig [naam] en [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij (omwonende) is verschenen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiser heeft op 20 juni 2018 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan. De aanvraag ziet op het realiseren van een zonneweide op een terrein bestaande uit diverse, deels verspreid gelegen percelen aan onder andere de wegen Aan het Broek, Op de Geer, Aan de Bergen en Roligt in Heythuysen (hierna: het terrein). In de bijlage bij deze uitspraak is ter verduidelijking een overzichtstekening opgenomen.
    Uit de bij de aanvraag gevoegde ruimtelijke onderbouwing blijkt dat is beoogd een zogenoemde binnenplanse afwijking aan te vragen. De aangevraagde zonneweide heeft een grootte van ongeveer 40 hectare en bestaat uit ongeveer 167.500 zonnepanelen met de bijbehorende voorzieningen, zoals transformatorhuisjes. De zonneweide zal volgens de aanvraag gedurende 25 jaar in gebruik zijn.
    
    2. Het terrein is in het bestemmingsplan ‘Reparatie- en veegplan Buitengebied Leudal 2016’, vastgesteld op 12 juli 2016 en gewijzigd vastgesteld op 3 juli 2018 (hierna: het bestemmingsplan) bestemd voor een golfbaan. Eiser was voornemens hier een golfbaan te realiseren, maar omdat dit volgens eiser economisch vooralsnog niet haalbaar is, heeft hij de aanvraag voor de zonneweide ingediend, met de bedoeling hier over 25 jaar alsnog een golfbaan te realiseren. 
    
    3. Bij besluit van 9 oktober 2018 heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd omdat, kort gezegd, niet is voldaan aan alle voorwaarden voor binnenplanse afwijking en geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 31 oktober 2018, hangende bezwaar, heeft verweerder dit besluit vervangen door het primaire besluit. Dit primaire besluit bevat een nadere motivering voor de weigering. In het bestreden besluit is de weigering gehandhaafd, met als motivering dat van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid geen gebruik kan worden gemaakt, omdat de aangevraagde zonneweide het realiseren van de bestemming ‘Sport - Golfbaan’ onmogelijk maakt en dus feitelijk tot een andere bestemming leidt en daarmee een onomkeerbare bestemmingswijziging inhoudt.
    
    4. Eiser voert in beroep aan dat er een langdurig traject is voorafgegaan aan de vergunningaanvraag, waarbij intensief overleg met verweerders gemeente heeft plaatsgevonden. De gemeente heeft zich daarbij steeds positief opgesteld. De op 25 september 2018 door de gemeenteraad aangenomen motie, waarin staat dat het zeer ongewenst is dat verweerder vergunningen voor grootschalige zonneweiden afgeeft voordat de gemeenteraad daarvoor een beleidskader heeft vastgesteld, heeft geleid tot een ommezwaai in het standpunt van de gemeente.
    
      Volgens eiser wordt in het bestreden besluit de binnenplanse afwijking ten onrechte bij wijze van exceptieve toetsing buiten toepassing gelaten. De bestemming ‘Sport - Golfbaan’ blijft namelijk realiseerbaar na realisering van de zonneweide. Zonnepanelen kunnen bijvoorbeeld naar de daken van gebouwen van de golfbaan worden verplaatst. De zonneweide is bovendien tijdelijk, namelijk 25 jaar, aanwezig en maakt financieel gezien na die periode de golfbaan juist mogelijk. Er is geen sprake van een planologisch relevante wijziging vanwege de tijdelijke aard en vanwege de lichte constructie en beperkte omvang van de zonnepanelen. De binnenplanse afwijking is bovendien begrensd, en dus niet ‘zonder enige beperkingen’ zoals verweerder in het bestreden besluit stelt, zodat dit ook geen reden is deze buiten toepassing te laten. 
      Dat niet voldaan is aan de voorwaarden voor binnenplanse afwijking, namelijk dat het stedenbouwkundig beeld niet onevenredig is aangetast en waarden van de onder- en omliggende bestemmingen niet onevenredig zijn geschaad, is onvoldoende gemotiveerd. Verweerder heeft hier geen volledig vrije bevoegdheid gelet op het woord ‘onevenredig’ in de voorwaarden voor binnenplanse afwijking.
      Verweerder heeft verder volgens eiser niet gemotiveerd waarom raadpleging van de commissie in het kader van het Limburgs Kwaliteitsmenu nodig zou zijn of waarom dat tot op heden is nagelaten. Het Limburgs Kwaliteitsmenu is in dit geval niet van toepassing.
      Tot slot verwijst eiser naar de door hem aangeleverde ruimtelijke onderbouwing van de aanvraag, die is opgesteld door deskundigen.
    
    
    5. In geschil is de vraag of verweerder terecht de aanvraag om de omgevingsvergunning heeft afgewezen. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
    
    
      
        Het juridische kader
      
    
    
    6. De rechtbank gaat uit van het volgende juridische kader.
    
    
      6.1.
      
        Op grond van het bestemmingsplan geldt voor het terrein de bestemming ‘Sport - Golfbaan’. Het terrein is daarmee bestemd voor dagrecreatieve voorzieningen in de vorm van een golfbaan zoals beschreven in artikel 23.1 en artikel 1.69 van de planregels.
        In de algemene afwijkingsregels van artikel 52 van de planregels is de volgende bevoegdheid tot binnenplanse afwijking opgenomen:
      
      
      
        “52.4 Duurzaamheid
        
          Burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het bestemmingsplan voor de realisatie van kleinschalige wind/ en grootschalige zonne-energiesystemen met dien verstande dat:
        
      
      
        
          
            de hoogte van kleinschalige windenergiesystemen maximaal 4 meter bedraagt;
          
        
        
          
            de oppervlakte van kleinschalige windenergiesystemen maximaal 25 m² bedraagt;
          
        
        
          
            de hoogte van zonne-energiesystemen maximaal 2 meter bedraagt;
          
        
        
          
            het stedenbouwkundig beeld niet onevenredig wordt aangetast;
          
        
        
          
            de waarden van de onder- en omliggende bestemmingen niet onevenredig geschaad worden.”
        
      
      
    
    
      6.2.
      
        Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden om zonder omgevingsvergunning gronden te gebruiken in strijd met een bestemmingsplan.
        Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan, voor zover hier van belang, een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan alleen worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en 1o met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking, 2o in bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) aangewezen gevallen, of 3o in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. De eerstgenoemde mogelijkheid betreft de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. De twee andere mogelijkheden zijn de zogeheten buitenplanse afwijkingsbevoegdheden.
      
      
    
    
      6.3.
      Niet in geschil is dat de zonneweide in strijd is met de bestemming ‘Sport - Golfbaan’ en dus niet rechtstreeks in het bestemmingsplan past. Dat betekent dat verweerder aan de aanvraag alleen medewerking kan verlenen door af te wijken van het bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. 
      
      
        
          De binnenplanse afwijking
        
      
      
      7. De rechtbank stelt voorop dat (binnenplanse) afwijking van het bestemmingsplan een discretionaire bevoegdheid is en dat verweerder hierbij dus beleidsruimte heeft. De rechtbank toetst of verweerder bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1957). 
      
      8. De rechtbank overweegt verder dat de Afdeling in diverse uitspraken heeft overwogen dat, in overeenstemming met de vaste jurisprudentie over het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid, het opnemen van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in een bestemmingsplan inhoudt dat het eventuele gebruik daarvan in beginsel in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, en 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2202). Naar het oordeel van de rechtbank geldt dit uitgangspunt echter met name voor de opname in een bestemmingsplan van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid en in mindere mate voor het gebruik maken van die bevoegdheid bij vergunningverlening. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar de uitspraken van de Afdeling van 10 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2338), 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1957) en 9 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2985). Uit die uitspraken blijkt, zoals ook volgt uit de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, dat een omgevingsvergunning voor binnenplanse afwijking slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Mede gelet op de eerder genoemde beleidsruimte is er geen reden om aan te nemen dat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor binnenplanse afwijking in beginsel moet worden verleend indien aan de in het bestemmingsplan opgenomen regels voor afwijking is voldaan. Verweerder dient op dat punt bij het besluit over de omgevingsvergunning een integrale belangenafweging te maken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2011, ECLI:NL:RVS:BR2321), mede vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening.
      Bij het bovenstaande is ook van belang dat het in dit geval niet gaat om een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid waarvan het toepassingsbereik is beperkt tot een specifieke bestemming of anderszins is begrensd, maar om een afwijkingsbevoegdheid die kan worden toegepast binnen het gehele plangebied, in dit geval (vrijwel) het gehele buitengebied van Leudal. In redelijkheid kan niet worden gesteld dat enkel vanwege de opname in het bestemmingsplan van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, binnen dit gehele buitengebied de aanvaardbaarheid van grootschalige zonne-energiesystemen in beginsel ruimtelijk aanvaardbaar moet worden geacht. 
      
      9. Bij het voorgaande is ook van belang dat de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid ruim geformuleerd is door het gebruik van de term ‘grootschalige’ zonne-energiesystemen, zonder verdere beperkingen anders dan dat het stedenbouwkundig beeld niet onevenredig mag worden aangetast en dat de waarden van de onder- en omliggende bestemmingen niet onevenredig geschaad mogen worden. Omdat de term ‘grootschalig’ verder onbepaald is, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank beoordelingsruimte bij de vraag welke zonne-energiesystemen daar wel en niet onder vallen. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank deze term mogen uitleggen overeenkomstig de bedoeling die de gemeenteraad met het toekennen van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid heeft gehad, blijkens hetgeen daarover in de toelichting op het bestemmingsplan is opgenomen. Er is immers sprake van een discretionaire bevoegdheid en niet van een direct (bouw)recht. De jurisprudentie dat de toelichting bij het bestemmingsplan slechts in zoverre betekenis heeft dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in onderlinge samenhang duidelijk zijn (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2055 en 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2618), geldt met name voor de uitleg van rechtstreeks werkende planregels. In dit verband wijst de rechtbank ook op de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2026) waaruit blijkt dat de toelichting meer inzicht kan geven in de bedoeling van de planwetgever. Ook wijst de rechtbank op de uitspraak van 7 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3264) waaruit blijkt dat de bedoeling van de planwetgever van belang is bij de uitleg van een planregel indien deze onduidelijk is. Dat laatste is naar het oordeel van de rechtbank het geval bij een onbepaalde term als ‘grootschalig’. 
      
      10. In paragraaf 4.3.15 van de bestemmingsplantoelichting heeft de gemeenteraad het volgende aangegeven:
      
        “Eigenaren van agrarische bedrijven wordt de mogelijkheid geboden om op het eigen bedrijf of samen met andere agrarische bedrijven of instellingen in de omgeving energie op te wekken. Hierbij kan gedacht worden aan koude-warmteopslag in de bodem, biomassaverbranding en vergisting, gebruik van industriële restwarmte, warmte- en koudenetten, wind- en zonne-energie. Hierbij geldt dat alle voorzieningen binnen het bouwvlak gerealiseerd worden met de daarvoor geldende bouwregels. Indien het bouwvlak te klein is om dergelijke duurzame energieproductie te realiseren, kan via een wijzigingsbevoegdheid een vergroting van het bouwvlak mogelijk worden gemaakt. Deze vergroting kan ook boven de 2,5 hectare uitkomen.”
        Deze toelichting is weliswaar, zoals eiser terecht opmerkt, opgenomen in de paragraaf over agrarische bedrijvigheid, maar omdat elders in de toelichting de in het bestemmingsplan geboden mogelijkheid voor duurzame energieopwekking niet terugkomt, heeft verweerder ervan mogen uitgaan dat deze passage de bedoeling van de gemeenteraad met de in artikel 52.4 opgenomen afwijkingsbevoegdheid weergeeft.
        Dat de gemeenteraad heeft verzuimd deze in de plantoelichting neergelegde bedoeling van beperking tot agrarische bouwvlakken concreet vast te leggen in de afwijkingsbevoegdheid die in de planregels aan verweerder is toegekend, betekent niet dat verweerder deze toelichting niet mag betrekken bij de vraag of hij deze bevoegdheid kan toepassen. 
        Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank de ruimte om de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid buiten toepassing te laten voor zonne-energiesystemen die naar het oordeel van verweerder zo grootschalig zijn dat deze de door de gemeenteraad beoogde en juridische reikwijdte van deze bevoegdheid te buiten gaan.
      
      
      11. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank verder bij zijn afweging mogen betrekken de jurisprudentie over exceptieve toetsing van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid door de bestuursrechter. De rechtbank verwijst in dit verband met name naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1955) en de uitspraken waarnaar de Afdeling in die uitspraak verwijst. Op grond van deze jurisprudentie is voor het bij wijze van exceptieve toetsing door de bestuursrechter buiten toepassing laten van een planregel wegens strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening – daarin is aan de gemeenteraad de bevoegdheid gegeven om in een bestemmingsplan een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid toe te kennen – slechts plaats indien, voor zover hier relevant, een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid een wijziging van het gebruik mogelijk maakt die leidt tot een planologisch relevante wijziging van de bestemming. Voor beantwoording van de vraag of daarvan sprake is, is van belang of de bestaande bestemming realiseerbaar blijft na realisering van de afwijking van het bestemmingsplan. Daarbij is van belang welk gebruik is toegestaan ingevolge de bestemmingsomschrijving. Toegepast op de hier aan de orde zijnde situatie, is van belang of het terrein nog kan worden gebruikt als golfbaan na realisering van de aangevraagde zonneweide, gedurende de periode dat het terrein als zonneweide in gebruik zou zijn. Verweerder heeft zich in dit verband op het standpunt kunnen stellen dat een zinvol gebruik als golfbaan naast de aangevraagde zonneweide redelijkerwijs niet meer mogelijk is en dat het om die reden niet mogelijk is toepassing te geven aan de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid.
      De rechtbank merkt hierbij op dat van het daadwerkelijk bij wijze van (rechterlijke) exceptieve toetsing onverbindend verklaren of buiten toepassing verklaren van de betreffende planregels door verweerder geen sprake is. Verweerder heeft slechts geconstateerd dat hij in dit geval geen gebruik kan maken van de afwijkingsbevoegdheid omdat dit geval de grenzen van die bevoegdheid te buiten gaat. De jurisprudentie over de terughoudendheid van de bestuursrechter bij de exceptieve toets (en over de evidentie die nodig is om een onherroepelijke bestemming in strijd te achten met hogere regelgeving) waarop eiser zich ter zitting heeft beroepen, is in zoverre niet van toepassing. Dat die jurisprudentie in zoverre niet van toepassing is, doet er echter niet aan af dat verweerder bij de vraag of hij in dit geval gebruik kon maken van zijn discretionaire bevoegdheid, aansluiting heeft kunnen zoeken bij de uitgangspunten die in bovengenoemde uitspraken zijn geformuleerd over de vraag wanneer een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid ondanks de terughoudende toets door de rechter onverbindend kan worden verklaard.
      
      12. Terzijde merkt de rechtbank op dat de vraag of al dan niet sprake is van een onomkeerbare wijziging, waarover zowel verweerder in het bestreden besluit als eiser in beroep een stelling innemen, in dit verband niet aan de orde is. Er is immers geen sprake van een tijdelijke omgevingsvergunning waarvoor de verplichting geldt om na afloop van de termijn de voor de verlening van de omgevingsvergunning bestaande toestand te herstellen en waarbij de vraag moet worden beantwoord of op voorhand in redelijkheid niet kan worden verwacht dat deze verplichting niet kan worden uitgevoerd (zie de uitspraken van de Afdeling van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3265 en 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2770). Het gaat hier volgens aanvrager weliswaar om een tijdelijk project, voor de duur van 25 jaar, maar het gaat niet om een tijdelijke omgevingsvergunning.
      
      13. De rechtbank hecht er verder aan op te merken dat het bestemmingsplan rechtszekerheid moet bieden niet alleen aan de grondeigenaar van het terrein maar ook aan de omwonenden en andere belanghebbenden. Deze laatsten mogen erop vertrouwen dat aan de in het bestemmingsplan opgenomen binnenplanse afwijkingsbevoegdheid alleen toepassing wordt gegeven voor activiteiten die ondergeschikt zijn aan de aan het terrein gegeven bestemming en die de realisatie van die bestemming niet voor een lange periode onmogelijk maken. De grondeigenaar kan andersom aan de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan niet het recht ontlenen om een andere bestemming aan het terrein te geven dan die is voorzien in het bestemmingsplan.
      
      14. Het voorgaande betekent naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder heeft mogen concluderen dat in dit geval geen gebruik kan worden gemaakt van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Toepassing van die bevoegdheid voor de aangevraagde zonneweide zou immers in strijd zijn met de bedoeling die de gemeenteraad blijkens de plantoelichting heeft met deze afwijkingsbevoegdheid en zou ertoe leiden dat de bestemming van het terrein niet meer realiseerbaar is gedurende de periode dat het terrein als zonneweide in gebruik is. Van een op zich binnen de bestemming passend en aan de golfbaan ondergeschikt gebruik is dan ook geen sprake.
      De beroepsgronden die specifiek op de (voorwaarden van de) binnenplanse afwijking betrekking hebben, behoeven gelet op het voorgaande geen bespreking meer. Het beroep slaagt in zoverre niet.
      
      
        
          ‘Doortoetsing’
        
      
      
      15. In het bestreden besluit heeft het college zich, op basis van het advies van de commissie bezwaarschriften, op het standpunt gesteld dat de gevraagde omgevingsvergunning terecht is geweigerd omdat geen gebruik kan worden gemaakt van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Hoewel verweerder dit naar het oordeel van de rechtbank heeft mogen concluderen, betekent die conclusie dat in het bestreden besluit geen inhoudelijke toets van de gevraagde omgevingsvergunning heeft plaatsgevonden. Gelet op artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo, had verweerder moeten beoordelen of vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo mogelijk is. Dat betekent dat, als toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1o, niet mogelijk is, verweerder moet beoordelen of het in dat artikellid genoemde onderdeel 2o kan worden toegepast en als dat niet het geval is, of onderdeel 3o kan worden toegepast. Met andere woorden: verweerder had moeten ‘doortoetsen’ aan de andere mogelijkheden die in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo zijn genoemd om medewerking te verlenen aan de aanvraag. Omdat verweerder in het bestreden besluit heeft nagelaten op basis hiervan een gemotiveerd inhoudelijk standpunt over de aangevraagde omgevingsvergunning in te nemen, slaagt het beroep in zoverre en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
      
      
        
          In stand laten rechtsgevolgen
        
      
      
      16. Eiser heeft ter zitting benadrukt dat een uitspraak op korte termijn voor hem noodzakelijk is in verband met de mogelijkheden om nog een subsidie te verkrijgen en in verband met de aangekondigde executoriale verkoop van de golfbaan in Susteren die eigendom is van eiser. Mede gelet op de gewenste duidelijkheid op korte termijn zal de rechtbank, in het kader van finale geschilbeslechting beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven, nu verweerder in het primaire besluit en in het verweerschrift wel een inhoudelijk standpunt heeft ingenomen over de weigering van de omgevingsvergunning. Eiser heeft zich over dat inhoudelijke standpunt in bezwaar en in beroep ter zitting kunnen uitlaten.
      
      17. De rechtbank oordeelt dat de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven en overweegt daartoe als volgt.
      
      
        
          Goede ruimtelijke ordening
        
      
      
      18. Omdat de aangevraagde omgevingsvergunning niet valt onder een van de gevallen die zijn genoemd in artikel 4 van bijlage II bij het Bor, kan de omgevingsvergunning alleen worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o van de Wabo. Daarvoor is, evenals voor de binnenplanse afwijking, vereist dat de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en daarnaast dat de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Voor deze buitenplanse afwijking geldt, zoals ook onder 7 is overwogen, dat sprake is van een discretionaire bevoegdheid waarbij verweerder beleidsruimte heeft.
      
      19. Verweerder heeft in het primaire besluit het belang van duurzame energieopwekking onderkend en met dat belang als vertrekpunt gemotiveerd waarom verweerder in dit geval toch geen medewerking verleent. Verweerder stelt zich met een beroep op de hiervoor onder 10 weergegeven bestemmingsplantoelichting op het standpunt dat in het buitengebied vanuit het belang van duurzame energieopwekking aan agrarische bedrijven de mogelijkheid wordt geboden voor onder andere zonne-energiesystemen. Gelet op de ruimtelijke impact van dergelijke voorzieningen en het ‘gebouwde’ (stedelijke) karakter daarvan, moeten deze volgens verweerder binnen de agrarische bouwvlakken gesitueerd worden. 
      
        De rechtbank overweegt dat verweerder, blijkens deze bestemmingsplantoelichting en de uitleg van verweerder daarvan, kennelijk het beleidsuitgangspunt hanteert dat grootschalige zonne-energiesystemen in het buitengebied alleen binnen agrarische bouwvlakken mogen worden gerealiseerd, vanwege de grote ruimtelijke impact daarvan.
        Verweerder geeft verder in het primaire besluit aan dat zonne-energiesystemen minder in een landelijke omgeving passen door hun uiterlijke verschijningsvorm, waardoor uiterst zorgvuldig moet worden omgegaan met de realisatie daarvan in het buitengebied. Daarbij is het wenselijk om aansluiting te zoeken bij aanwezige infrastructuur, op bouwvlakken en op braakliggende gronden waarvoor reeds een bouw- en/of bedrijfsbestemming geldt.
        De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder de hier weergegeven, deels in de bestemmingsplantoelichting neergelegde, uitgangspunten niet als beleid mag voeren. 
        Dat verweerder zelf aangeeft dat beleid voor zonne-energiesystemen ontbreekt, doet naar het oordeel van de rechtbank niet af aan het feit dat verweerders gemeenteraad in de bestemmingsplantoelichting hiervoor wel degelijk algemene beleidsuitgangspunten heeft geformuleerd, die verweerder in het primaire besluit naar aanleiding van onderhavige aanvraag verder heeft geconcretiseerd. Deze concretisering loopt, zo is ter zitting gebleken, vooruit op het door verweerders gemeenteraad vast te stellen uitgebreidere beleid over zonne-energiesystemen in het buitengebied.
        Niet in geschil is dat de aangevraagde zonneweide niet past binnen deze beleidsmatige uitgangspunten.
      
      
      20. Verweerder heeft in het primaire besluit specifiek ten aanzien van de aangevraagde zonneweide aangegeven dat deze niet is gelegen binnen een bouwvlak of braakliggende gronden waarvoor een bouw- en/of bedrijfsbestemming geldt en gemotiveerd dat deze is gelegen in een landschappelijk kwetsbaar gebied, vanwege de hoge natuur- en landschapswaarde van de betreffende en omliggende gronden en de functie als verbindingszone. Het gebied wordt gekenmerkt door een kleinschalig landschap dat aansluit op een robuuste natuurzone, waar geen stedelijke en industriële zonneweide past, aldus verweerder in het primaire besluit. De aangevraagde zonneweide past niet binnen de karakteristiek van het bestaande landschap en het laadvermogen van dat landschap. Daarbij heeft verweerder op het terrein waarop eiser de zonneweide beoogt, twee typologieën onderscheiden, zo blijkt uit het primaire besluit en het verweerschrift. Het noordoostelijke deel van het terrein heeft volgens verweerder een boskamertypologie. Dit deel is aan drie zijden omsloten door bosopstanden en aan de zuidzijde duidelijk begrensd door de Leveroysebeek. Binnen dit noordoostelijke deel zorgt het deel van de zonneweide op het perceel ten zuiden van de Leveroysebeek ervoor dat de begrenzing van dit gebied wordt aangetast. Dat perceel kan om die reden niet worden ingericht met een zonne-energiesysteem. Het zuidwestelijke deel van het terrein heeft een erftypologie, met een kleinschaliger verkaveling. De aangevraagde zonneweide heeft daar een te grote omvang, is niet gebaseerd op een landschappelijk concept dat bijdraagt aan de maat, schaal en ordening van het landschap, respecteert bestaande groenstructuren niet en zorgt voor toepassing van gebiedsvreemde elementen. Het voorgaande heeft verweerder gebaseerd op een advies van Heusschen Copier van 5 november 2018, waaruit blijkt dat op een groot deel van het noordoostelijke deel van het terrein een zonneweide landschappelijk aanvaardbaar kan zijn, evenals kleinschalige zonneweides op het zuidwestelijke deel van het terrein, maar dat de zonneweide in de aangevraagde vorm en omvang landschappelijk niet aanvaardbaar is.
      
        De zonneweide zorgt volgens de motivering in het primaire besluit verder voor een belemmering in de ervaring van het landschap vanwege de hoogte van de bouwwerken in combinatie met de omvang van de zonneweide. Het gebied is niet langer toegankelijk en wordt niet langer als natuurlijk landschap ervaren door flora, fauna en mens. Het belang van duurzame energieopwekking weegt niet zo zwaar dat daarvoor een kwetsbare en waardevolle natuur- en verbindingszone moet worden ingezet. 
        Dat de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit een positief advies heeft afgegeven, doet volgens verweerder aan het voorgaande niet af omdat daarbij alleen is gekeken naar de stedenbouwkundige aspecten en de commissie alleen heeft geoordeeld over de esthetische opzet van het plan op basis van het inmiddels verlaten uitgangspunt van ruimtelijke aanvaardbaarheid. 
        De hierboven samengevatte motivering van verweerder in het primaire besluit is naar het oordeel van de rechtbank voldoende draagkrachtig voor verweerders conclusie dat de zonneweide in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. 
      
      
      21. Eiser heeft in bezwaar en beroep naar het oordeel van de rechtbank niets aangevoerd wat tot een andere conclusie moet leiden. Ook de bij de aanvraag behorende ‘Ruimtelijke onderbouwing ‘Zonneweide Leudal’’ van BRO van 13 september 2018 leidt niet tot een andere conclusie. In dit rapport wordt onder meer aangegeven dat het terrein een goede locatie is voor een zonneweide gelet op de zoninval en vanwege de beperkte schaduwwerking en wordt de niet al te grote afstand tot de kern Heythuysen aangehaald. Verder wordt aangegeven dat de zonneweide bijdraagt aan de duurzame energiedoelstellingen. Geconcludeerd wordt dat sprake is van bouwwerken met een beperkte hoogte en van landschappelijke inpassing van het terrein, overeenkomstig het advies ‘Landschappelijke inpassing ‘Zonneweide Leudal’’ van BRO van 12 september 2018, zodat er geen negatieve stedenbouwkundige of landschappelijke effecten zijn. Er zijn volgens het rapport van BRO geen negatieve gevolgen voor het groene karakter van de omgeving omdat het om een tijdelijk gebruik, voor de duur van 25 jaar, gaat en de bestemming ‘Sport - Golfbaan’ blijft gelden. Ook wordt aangegeven dat het terrein snel weer in de oorspronkelijke staat kan worden hersteld.
      De motivering ten aanzien van een goede ruimtelijke ordening in dit rapport beperkt zich derhalve met name tot de landschappelijke inpassing en de tot 25 jaar beperkte duur van het gebruik als zonneweide. Deze argumenten zijn naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende zwaarwegend om te kunnen concluderen dat, ondanks de door verweerder gegeven motivering, geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening.
      
      22. Het voorgaande betekent naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder in het primaire besluit en het verweerschrift deugdelijk heeft gemotiveerd waarom geen medewerking kan worden verleend niet alleen aan een binnenplanse afwijking, maar ook aan een buitenplanse afwijking omdat dat in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
      
      
        
          Verklaring van geen bedenkingen en uniforme openbare voorbereidingsprocedure
        
      
      
      23. De rechtbank overweegt dat, nu zoals onder 15 en 18 is overwogen, medewerking alleen kan worden verleend via de buitenplanse afwijking van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o van de Wabo, voor de beslissing op de aanvraag in dit geval een beslissing van de gemeenteraad was vereist over de verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27 van de Wabo en artikel 6.5 van het Bor. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:921). Bovendien had verweerder het besluit, ook al houdt dat een weigering in, via de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht moeten voorbereiden, waarin het ontwerp-besluit tot afwijzing van de aanvraag samen met de voorgenomen weigering van de verklaring van geen bedenkingen ter inzage had moeten worden gelegd. Dat blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1311).
      Vaststaat dat geen verklaring van geen bedenkingen is gevraagd en dat de gemeenteraad ook geen beslissing heeft genomen over het geven of weigeren van die verklaring. Ook staat vast dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet is gevolgd. De rechtbank oordeelt dat dit toch niet in de weg staat aan het in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
      
      24. Op 25 september 2018 heeft de gemeenteraad, met unanieme stemmen, een motie aangenomen waarin staat dat een door de raad vast te stellen beleidskader noodzakelijk is om tot een goede afweging van alle waarden en belangen te komen bij de beoordeling van aanvragen voor grootschalige zonneweiden en dat het zeer ongewenst is dat door verweerder vergunningen voor grootschalige zonneweiden worden afgegeven voordat de gemeenteraad dat beleidskader heeft vastgesteld. Gelet op deze motie is, zolang het betreffende beleid niet is vastgesteld, het standpunt van de gemeenteraad bekend en komt dat overeen met het besluit van verweerder tot weigering van de omgevingsvergunning. Daarom is aannemelijk dat de belanghebbenden, in dit geval eiser, niet zijn benadeeld door het niet vragen van een verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad. De rechtbank verwijst in dit verband naar de hiervoor al genoemde uitspraak van de Afdeling van 6 april 2016. Er is naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs geen twijfel mogelijk dat de gemeenteraad, in ieder geval zolang het genoemde beleid niet is vastgesteld, akkoord is met het besluit van verweerder tot weigering van de omgevingsvergunning en dus een verklaring van geen bedenkingen tegen de aangevraagde omgevingsvergunning zal weigeren (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1889 en van 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2225).
      
        Ten tijde van de zitting was het beleid voor zonneweiden volgens verweerder in de maak. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat op grond van het concept-beleid op het terrein onder bepaalde voorwaarden kleinschaliger mogelijkheden zijn voor zonne-energiesystemen. Het gaat dan om een zonneweide van ongeveer 10 hectare in plaats van de aangevraagde 40 hectare. Hoewel dit nog slechts concept-beleid betreft dat nog moet worden vastgesteld door de gemeenteraad, geeft dit geen aanleiding voor twijfel aan het oordeel dat de gemeenteraad ook in de toekomst geen verklaring van geen bedenkingen zal geven voor de aangevraagde zonneweide.
        De rechtbank concludeert gelet op het voorgaande dat niet aannemelijk is dat eiser in zijn belang is geschaad doordat geen verklaring van geen bedenkingen is gevraagd over de aangevraagde omgevingsvergunning en de voorgenomen weigering daarvan. Nu sprake is van een weigering is verder niet aannemelijk dat omwonenden of andere belanghebbenden in hun belangen zijn geschaad. Het ontbreken van een besluit van de gemeenteraad over de vereiste verklaring van geen bedenkingen leidt dus niet tot het oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand kunnen blijven.
      
      
      25. De rechtbank overweegt verder dat niet aannemelijk is dat belanghebbenden zijn benadeeld doordat de bezwaarprocedure is gevolgd, waarin eiser bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit, in plaats van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, waarin een ieder zienswijzen had kunnen indienen tegen een ontwerp-besluit. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BY8569). Eiser heeft zijn belangen en standpunten naar voren kunnen brengen in de bezwaarprocedure en heeft dat ook gedaan. Niet valt in te zien dat eiser andere belangen en standpunten naar voren zou hebben gebracht in een zienswijze. Verder is niet aannemelijk dat omwonenden of andere belanghebbenden tegen een voorgenomen weigering zienswijzen hadden willen indienen. Daarbij is van belang dat de derde-partij in de bezwaarfase is gehoord en daarbij mede namens 13 andere omwonenden en andere belanghebbenden heeft aangegeven tegen de aangevraagde zonneweide te zijn en zich dus te kunnen vinden in de weigering van de omgevingsvergunning.
      Het niet volgen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure staat gelet op het voorgaande niet in de weg aan het in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit.
      
      
        
          Slotoverwegingen
        
      
      
      26. Tot slot merkt de rechtbank nog het volgende op.
      
    
    
      26.1.
      Ter zitting heeft eiser aangegeven dat het voortbestaan van zijn bedrijf afhankelijk is van de uitkomst van deze procedure. De rechtbank beseft dat hierdoor sprake is van een groot belang van eiser. De rechtbank is echter van oordeel dat dit belang niet zodanig groot is dat verweerder tot een andere belangenafweging had moeten komen. Verweerder heeft het financieel-economische belang van eiser in redelijkheid minder zwaar kunnen laten wegen dan het belang van een goede ruimtelijke ordening en de belangen van omwonenden en andere belanghebbenden die hebben aangegeven tegen de aangevraagde zonneweide te zijn.
      
    
    
      26.2.
      De rechtbank begrijpt dat het lange voorbereidingstraject, waarin aanvankelijk sprake was van een positieve insteek van de zijde van de gemeente, maakt dat eiser goede hoop had dat er een positieve beslissing op de aanvraag zou volgen. Van een toezegging en daarmee van een gerechtvaardigd vertrouwen op een positief besluit van verweerder in die zin dat het bestreden besluit in strijd komt met het vertrouwens- of zorgvuldigheidsbeginsel is de rechtbank echter niet gebleken.
      
    
    
      26.3.
      De rechtbank constateert dat verweerder, blijkens het op de zitting aangekondigde beleid en blijkens het door verweerder overgenomen advies van Heusschen-Copier van 5 november 2018, een zonneweide op het terrein wel mogelijk acht, maar niet in de aangevraagde omvang en vorm. De rechtbank constateert echter ook dat eiser op zitting heeft aangegeven dat die veel kleinere zonneweide op het terrein voor hem geen optie is. De rechtbank ziet hierin dan ook geen aanleiding om de zaak terug te verwijzen naar verweerder voor het nemen van een nieuw besluit.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      27. Het voorgaande leidt de rechtbank, onder samenvatting van hetgeen hiervoor is overwogen, tot het volgende oordeel. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat in dit geval geen gebruik kan worden gemaakt van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Verweerder heeft vervolgens echter ten onrechte niet beoordeeld of via buitenplanse afwijking wel medewerking kan worden verleend en heeft in het bestreden besluit geen inhoudelijk standpunt ingenomen over de aangevraagde omgevingsvergunning. Dat betekent dat het beroep gegrond is. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
      De rechtbank ziet echter aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten omdat verweerder in het primaire besluit en het verweerschrift wel deugdelijk heeft gemotiveerd waarom geen medewerking kan worden verleend niet alleen aan een binnenplanse afwijking, maar ook aan een buitenplanse afwijking omdat dat in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verder staan het ontbreken van een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad en het volgen van de bezwaarprocedure in plaats van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet in de weg aan het in stand laten van de rechtsgevolgen, omdat belanghebbenden daardoor niet in hun belangen zijn geschaad.
      
      28. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
      
      29. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.024,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van L.L.M.A.A. de Vor, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 september 2019.
      De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
    
    
    
    
    
      rechter
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 27 september 2019
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
  
  
    Bijlage: Overzichtstekening