ECLI:NL:CBB:2021:783, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-07-2021, 20/170
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet: artikel 23, derde en zesde lid.
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP).
      
      
      Verweerder heeft een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Het fosfaatrecht op basis van de dieraantallen op 2 juli 2015 was niet 5% lager dan op de alternatieve peildatum, zodat appellante niet voldoet aan alle voorwaarden voor toepassing van de knelgevallenregeling.
      
      Geen inbreuk op artikel 1 EP aangenomen. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. In dat verband is van belang dat appellante, hoewel zij al in 2011 stappen heeft gezet voor de uitbreiding van haar bedrijf, op de peildatum van 2 juli 2015 nog niet in het bezit was van alle vergunningen die noodzakelijk waren voor het houden van de door haar beoogde dieraantallen. Appellante heeft pas op 23 september 2016 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) gekregen en is in zoverre met haar investeringen daarop vooruit gelopen. In zo’n geval is in beginsel geen ruimte voor het aannemen van een individuele en buitensporige last. Het betoog van appellante dat het haar niet duidelijk was of zij wel een Nbw-vergunning nodig had gaat niet op. Appellante had als professionele landbouwer op de hoogte moeten en kunnen zijn van de vergunningen die vereist zijn voor de beoogde bedrijfsvoering. Dat zij dat niet was komt voor haar eigen risico. Dat een melding Besluit landbouw milieubeheer afdoende zou zijn is door haar verder niet aannemelijk gemaakt. Daar komt bij dat ook toen het appellante in 2013/2014 duidelijk werd dat ook voor haar een Nbw-vergunning vereist was, zij tot 30 maart 2016 heeft gewacht met het aanvragen van die vergunning.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/170
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juli 2021 in de zaak tussen
    
      [naam maatschap 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: H. Sikkema), 
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: dr. mr. A. Herczog).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 31 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Op 25 maart 2018 heeft verweerder van appellante een melding bijzondere omstandigheden ontvangen. 
    
    
    
      Bij besluit van 4 oktober 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Bij besluit van 14 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden van appellante afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 10 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen dit besluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 mei 2021. Namens appellante is verschenen [naam ] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriele regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat het krachtens artikel 23, derde lid, van de Msw op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, wordt ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw het fosfaatrecht door de minister bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] . In 2011 is de voormalige maatschap [naam maatschap 2] gesplitst. Op 1 februari 2012 is de maatschap [naam maatschap 1] opgericht. 
      
    
    
      2.2
      Een van de maten, [naam ] , heeft in 1995 een multitrauma opgelopen vanwege een auto-ongeluk. In 2013 kreeg [naam ] problemen met zijn knie, waardoor hij in juli van dat jaar voor 50% arbeidsongeschikt is verklaard. In oktober 2013 is [naam ] tijdelijk 100% arbeidsongeschikt verklaard en per 1 december 2014 voor 65-80%. Vanwege de gezondheidstoestand van [naam ] heeft appellante in 2015 een robotruimte laten bouwen en melkrobots aangeschaft. Gedurende de gezondheidsproblemen van [naam ] werd het bedrijf draaiende gehouden door zijn kinderen/opvolgers.
      
    
    
      2.3
      Op 6 januari 2011 heeft appellante een melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer ingediend voor de uitbreiding of wijziging van haar melkrundveehouderij naar 164 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee. Appellante heeft op 30 maart 2016 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) aangevraagd. Die vergunning is op 23 september 2016 aan haar verleend. Op grond van de vergunning mag appellante 164 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee houden. 
      
    
    
      2.4
      Appellante is in 2011 begonnen met het bouwen van een stal. De stal is op 1 april 2012 in gebruik genomen en biedt plek aan 174 melk- en kalfkoeien en 30 stuks jongvee. Op de locatie kunnen in totaal 192 melk- en kalfkoeien en 129 stuks jongvee gehouden worden. Op 1 april 2012 had appellante geen dieren op haar bedrijf. Op 2 juli 2015 hield appellante 132 melk- en kalfkoeien en 131 stuks jongvee op haar bedrijf. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      
        3.	Verweerder heeft in het besluit van 31 januari 2018 het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.016 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij besluit van 4 oktober 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen dat besluit kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, omdat het niet binnen de wettelijke termijn was ingediend. Bij het primaire besluit heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden van appellante afgewezen, omdat zij niet voldeed aan de 5%-drempel. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het fosfaatrecht van appellante ongewijzigd gelaten. Hij heeft zich daarbij ook op het standpunt gesteld dat er geen individuele buitensporige last op appellante rust.  
      
      
      
        
          Beroepsgronden 
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante heeft aangevoerd dat verweerder haar beroep op de knelgevallenregeling ten onrechte heeft afgewezen. Zij heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf. Op haar bedrijf is plaats voor 192 melk- en kalfkoeien en 129 stuks jongvee. Door de gezondheidsproblemen van [naam ] was haar veestapel op de peildatum 2 juli 2015 nog niet op het beoogde peil. Het op haar bedrijf rustende fosfaatrecht is daardoor 25% lager dan zonder de bijzondere omstandigheden het geval zou zijn. Volgens appellante moet voor de dieraantallen niet naar het verleden worden gekeken, maar naar de geplande aantallen.
      
    
    
      4.2
      Appellante heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last, want zij heeft omvangrijke investeringen in haar bedrijf gedaan, die zij door bijzondere omstandigheden nu niet ten volle kan benutten. Volgens appellante is het voor de vaststelling van het fosfaatrecht op grond van de Msw niet van belang of melkvee op de peildatum legaal of illegaal werd gehouden. Het is voor haar daarom onbegrijpelijk waarom melkveebedrijven die door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel disproportioneel worden geraakt over een Nbw-vergunning dienen te beschikken die voor 2 juli 2015 is verleend. Zij plaatst daarbij de kanttekening dat de signalen vanuit de overheid over de benodigdheid van een Nbw-vergunning verwarrend waren.
      
    
    
      4.3
      Appellante voert ten slotte aan dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      
        Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de knelgevallenregeling op een juiste wijze heeft toegepast. Verweerder merkt op dat in het bestreden besluit het aantal
        fosfaatrechten op de alternatieve peildatum 22 maart 2013 onjuist is berekend en in totaal (4154,8 + 518,4 + 613,2 =) 5.286,4 kg dient te bedragen. Dit verandert volgens verweerder echter niets aan de conclusie dat appellante niet voor de knelgevallenregeling in aanmerking komt, omdat zij in het primaire besluit meer fosfaatrechten toegekend heeft gekregen dan zij op de alternatieve peildatum toegekend gekregen zou hebben. Niet gerealiseerde uitbreidingen worden bij de toepassing van de knelgevallenregeling niet meegenomen. 
      
      
    
    
      5.2
      Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom en er is dan ook geen aanleiding voor compensatie al dan niet in de vorm van een ontheffing. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder wijst er op dat appellante op 2 juli 2015 niet beschikte over alle vergunningen die nodig zijn om de beoogde uitbreiding rechtsgeldig te laten functioneren en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet onomkeerbare investeringsbeslissingen. In het bijzonder beschikte appellante op 2 juli 2015 niet over de vereiste Nbw-vergunning voor het houden van 192 melk- en kalfkoeien en 129 stuks jongvee. Volgens verweerder is er in beginsel dan ook geen ruimte om aan te nemen dat er sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. In het geval van appellante zijn de genomen investeringsbeslissingen niet navolgbaar. Bovendien is verweerder van mening dat er geen bijzondere omstandigheden spelen die maken dat er sprake is van een individuele en buitensporige last bij appellante. Appellante is in weerwil van de naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei, terwijl daarvoor geen noodzaak is gebleken. Daarnaast is groei uit eigen aanwas een ondernemerskeuze, waarvan de gevolgen voor rekening en risico van appellante dienen te blijven. De door appellante aangevoerde gezondheidsproblemen van [naam ] maken niet dat er een individuele en buitensporige last op appellante is komen te rusten. 
      
    
    
      5.3
      
        Tot slot acht verweerder van belang dat aan appellante voor een groot deel van
        de uitbreiding (132 van de beoogde 192 melk- en kalfkoeien en 131 stuks jongvee, 
        meer dan de beoogde 110 stuks jongvee) wel fosfaatrechten zijn toegekend en
        dat zij uiteindelijk 9.016 kg fosfaatrechten heeft gekregen, met de daaraan verbonden economische waarde. 
      
      
    
    
      5.4
      Het bestreden besluit is volgens verweerder voldoende gemotiveerd.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Naar het oordeel van het College heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Het fosfaatrecht op basis van de dieraantallen op 2 juli 2015 was niet 5% lager dan op de alternatieve peildatum, zodat appellante niet voldoet aan alle voorwaarden voor toepassing van de knelgevallenregeling. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt daarbij geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet-gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. De stelling van appellante dat haar fosfaatrecht maar liefst 25% lager is dan zonder de bijzondere omstandigheden het geval zou zijn geweest is door appellante niet nader onderbouwd. 
      
    
    
      6.2
      Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.3
      Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
      
        6.4.1
        Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
        
      
      
        6.4.2
        Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 
        
      
      
        6.4.3
        Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
        
      
      
        6.4.4
        Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (zie het betreffende scenario in de rapportage van ACCON AVM Accountants B.V. van 4 april 2019) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
        
      
      
        6.4.5
        In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 164 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 9.016 kg fosfaatrecht, die is gebaseerd op het aantal dieren dat appellante op 2 juli 2015 op haar bedrijf hield, namelijk 132 melk- en kalfkoeien en 131 stuks jongvee. Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel  financieel hard wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
        
      
      
        6.4.6
        In dat verband is van belang dat appellante, hoewel zij al in 2011 stappen heeft gezet voor de uitbreiding van haar bedrijf, op de peildatum van 2 juli 2015 nog niet in het bezit was van alle vergunningen die noodzakelijk waren voor het houden van de door haar beoogde dieraantallen. Appellante heeft pas op 23 september 2016 een Nbw-vergunning gekregen en is in zoverre met haar investeringen daarop vooruit gelopen. In zo’n geval is in beginsel geen ruimte voor het aannemen van een individuele en buitensporige last. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) en 17 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:435). Het betoog van appellante dat het haar niet duidelijk was of zij wel een Nbw-vergunning nodig had gaat niet op. Appellante had als professionele landbouwer op de hoogte moeten en kunnen zijn van de vergunningen die vereist zijn voor de beoogde bedrijfsvoering. Dat zij dat niet was komt voor haar eigen risico. Dat een melding Besluit landbouw milieubeheer afdoende zou zijn is door haar verder niet aannemelijk gemaakt. Daar komt bij dat ook toen het appellante in 2013/2014 duidelijk werd dat ook voor haar een Nbw-vergunning vereist was, zij tot 30 maart 2016 heeft gewacht met het aanvragen van die vergunning.
        
      
      
        6.4.7
        Het College komt tot de conclusie dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval dan ook zwaarder wegen dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
        
      
    
    
      6.5
      Voor een ontheffing op grond van artikel 38 van de Msw heeft verweerder dan ook geen aanleiding hoeven zien.  
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het beroep is ongegrond.
      
    
    
      7.2
      Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2021.
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd	                                                  De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen. 	                                             de uitspraak te ondertekenen.