ECLI:NL:RBGEL:2021:1416, Rechtbank Gelderland, 29-03-2021, ARN 20_2931
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2021-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhavend optreden tegen het gebruik van recreatiewoningen op recreatiepark De Groene Heuvels door arbeidsmigranten. Controlerapportages, toekomst vakantiepark, huisvesting van arbeidsmigranten.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 20/2931 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiser], te [woonplaats], eiser
    (gemachtigde: mr. Tj.P. Grünbauer),
    
    
      en
    
    
    
      
        Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beuningen, verweerder
      (gemachtigden: mr. C.C.M. van Mil, T. van Balkom).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 14 oktober 2019 heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. 
    
    
    
      Bij besluit van 28 april 2020 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eisers heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Ook heeft hij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij besluit van 13 juli 2020 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot vier weken na de dag dat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.
    
    
    
      Bij uitspraak van 19 oktober 2020 heeft de voorzieningenrechter het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen en de last onder dwangsom geschorst tot               1 januari 2020.  
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 februari 2021. Eiser is middels een skypeverbinding verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde die fysiek ter zitting aanwezig was. Namens verweerder zijn middels een skypeverbinding verschenen de heer K. Knippenberg, mevrouw Y. Kuijpers-van Breda en de heer S. Orie, bijgestaan door de gemachtigden. 
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1. Verweerder is één van de twintig gemeenten die mee doet aan het project Ariadne. De politie, het openbaar ministerie en de provincie doen ook aan dit project mee. Onderdeel van het project is de advisering en ondersteuning van gemeenten bij toezicht en handhaving op en rondom vakantieparken, onder meer voor wat betreft permanente bewoning in strijd met het bestemmingsplan.
    
    
    
      1.1.
      
        In het kader van dit project hebben in februari 2019 controles op vakantiepark “De Groene Heuvels” plaatsgevonden. Omdat verweerder bij deze controles heeft geconstateerd dat de recreatiewoningen op het park in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten treedt verweerder handhavend op.
        Dat heeft verweerder gedaan door (onder meer) eiser te gelasten het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van het perceel [locatie] en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven, te beëindigen en beëindigd te houden. Wanneer eiser voor 1 januari 2021 niet aan deze last voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 10.000,- per maand of een gedeelte daarvan, tot een bedrag van € 60.000,-.
      
      
      
        
          Is sprake van onbevoegde controles?
        
        2. Eiser betoogt dat er geen waarde kan worden gehecht aan de controleverslagen omdat de controleurs ten tijde van de controle niet bevoegd waren. Nu de overtreding niet door een daartoe bevoegd persoon is vastgesteld kan geen sprake zijn van het opleggen van een last onder dwangsom. De constructie waarbij de gemeentesecretaris met terugwerkende kracht van ruim een jaar alsnog bevoegd is gemaakt om een aanwijzingsbesluit te nemen is twijfelachtig gelet op het legaliteitsbeginsel. 
      
      
    
    
      2.1.
      De rechtbank stelt vast dat dat de betrokken toezichthouders als zodanig door de gemeentesecretaris waren aangewezen. Toezicht in het kader van naleving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wordt gehouden door verweerder. Deze kan deze bevoegdheid mandateren aan ambtenaren. Ten tijde van het opstellen van de rapportages op 26 februari 2019 was het aanwijzen van toezichthouders door verweerder gemandateerd aan de managers, zo volgt uit het delegatie – en mandaatregister. Verweerder heeft in de voorlopige voorzieningenprocedure al betoogd dat daaronder ook moet worden verstaan de gemeentesecretaris, zodat ook deze in mandaat bevoegd was de toezichthouders aan te wijzen. Ter verduidelijking heeft verweerder het delegatie- en mandaatregister bij het op 6 maart 2020 gepubliceerde besluit van 3 maart 2020 aangepast en expliciet opgenomen dat ook de gemeentesecretaris door verweerder is gemandateerd toezichthouders aan te wijzen. Deze wijziging heeft met terugwerkende kracht tot 1 januari 2019 plaatsgevonden. Dat het aanwijzingsbesluit later is bekendgemaakt, doet hieraan niet af. Het aanwijzingsbesluit is vóór het nemen van de beslissing op bezwaar bekend gemaakt. 
      
      
        2.1.1.
        De rechtbank is met de voorzieningenrechter van oordeel dat voor zover de gemeentesecretaris al niet onder het vorige delegatie- en mandaatregister als manager door verweerder gemandateerd was om toezichthouders aan te wijzen, hij dat in ieder geval volgens het met terugwerkende kracht aangepaste delegatie- en mandaatregister is. Er is dan ook geen sprake van onbevoegde controles. 
        
        
          
            Is sprake van ondeugdelijke controleverslagen? 
          
          3. Eiser betoogt dat de controle verslagen ondeugdelijk zijn. Volgens eiser zijn ze onvoldoende concludent omdat niet duidelijk is welke feiten de controleur heeft vastgesteld. Het is aan verweerder om feiten en omstandigheden aan te dragen die aannemelijk maken dat een overtreding is gepleegd. Er is bovendien geen sprake van een voldoende intensiteit van de controle om vast te stellen dat hier sprake is van een voortdurende overtreding
        
        
      
    
    
      3.1.
      De rechtbank is met de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder de controleverslagen aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen, omdat deze een goed beeld geven van het gebruik van de recreatiewoning. Dat niet alle personen in de bestreden besluiten worden genoemd, doet daar niet aan af, omdat uit de controles blijkt dat er tijdelijke werknemers verblijven en de recreatiewoning dus door wisselende bewoners wordt gebruikt. Daarnaast is in de bezwaarprocedure door eiser bevestigd dat de recreatiewoning [locatie] wordt gebruikt in strijd met het bestemmingsplan voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Dit komt overeen met de inhoud van de controleverslagen. 
      
      
        
          Is sprake van overtreding?
        
        4. Zoals de voorzieningenrechter al heeft overwogen in de uitspraken van 19 oktober 2020is tussen partijen niet in geschil dat de recreatiewoning wordt gebruikt voor het huisvesten van arbeidsmigranten. In het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied Beuningen’ heeft het perceel waar het hier over gaat de bestemming ‘recreatie’ en de functieaanduiding ‘verblijfsrecreatie’. 
      
      
    
    
      4.1.
      
        Voor zover de recreatiewoning wordt gebruikt voor het huisvesten van werknemers, die in een periode van grote arbeidsbehoefte gedurende enkele maanden op een agrarisch bedrijf werken, is sprake van strijd met artikel 11.4.1, onder f, van het bestemmingsplan.
        Voor zover de bewoners van de recreatiewoning niet op een agrarisch bedrijf werken, is het gebruik van de recreatiewoning in strijd met de bestemming, omdat deze woning niet wordt gebruikt voor recreatie van personen die hun hoofdverblijf elders hebben. 
        Er is dus sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (gebruiken in strijd met het bestemmingsplan).
      
      
      
        
          Wat moet verweerder doen bij een overtreding?
        
      
      5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Het bestuursorgaan mag slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien. Een concreet zicht op legalisatie is hier niet aan de orde. 
      
      
        
          Is handhaving onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen?
        
      
      6. Eiser betoogt dat handhaving onevenredig is. Verweerder heeft als motief voor de handhaving om te komen tot recreatief gebruik van de Groene Heuvels, maar dit rechtmatig gebruik is in de praktijk een illusie. En hoewel non-usus gebruik is toegestaan, gaat het volgens eiser te ver om hem in de positie te brengen dat hij daartoe gedwongen wordt. Bij de weging van belangen, en zeker in het licht van het gelijkheidsbeginsel, had verweerder  moeten voorzien in een voortgezet toegestaan gebruik dat enige inkomsten zou genereren voor eiser en dat bovendien een transitie naar een deugdelijk vakantiepark mogelijk zou maken. Nu staat eiser met lege handen en moet hij maandelijks toezien hoe zijn 25 recreatiewoningen slechts verliesposten zijn. 
      
    
    
      6.1.
      Verweerder stelt dat bij de besluitvorming een afweging is gemaakt tussen het algemeen belang dat met handhaving is gediend en de belangen van onder meer eiser en alle andere betrokken belanghebbenden. Verweerder wil een einde maken aan de onrechtmatige situatie, ook vanwege de op haar rustende beginselplicht tot handhaving. Dat rechtmatig gebruik op dit moment niet goed te realiseren is zoals eiser stelt, is geen bijzondere omstandigheid om van handhavend optreden af te zien en dit komt ook niet voor risico van verweerder. Verweerder is bezig met de ontwikkeling van een visie voor het park en daarvoor is vereist dat de huisvesting van arbeidsmigranten wordt beëindigd. Het financiële belang van eiser bij voortzetting van de overtreding weegt niet zwaarder dan het algemeen belang dat met handhaving is gediend.  
      
    
    
      6.2.
      
        De rechtbank is van oordeel dat het handhavingsbesluit niet onevenredig is. 
        Verweerder moet bij elk handhavingsbesluit in concreto afwegen of de gezondheid en huisvesting van alle bij dat besluit specifiek betrokken (rechts) personen, ertoe leiden dat van handhaving moet worden afgezien, maar daarbij is het wel aan eiser om deze bijzondere op hemzelf toegespitste omstandigheden naar voren te brengen. Dat heeft eiser niet gedaan. Dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor eiser leidt evenmin tot het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien.
      
      
      
        
          Tijdsverloop
        
        7. Eiser betoogt dat niet wordt bestreden dat enkel tijdsverloop niet aan handhaving in de weg staat, maar daarvan is hier geen sprake. Pas nadat door verscheidene eigenaren aan verweerder werd gemeld dat zij niet anders konden dan voorlopig de overtreding voort te zetten, onder gelijktijdig 'sparen' voor renovatie, kwam verweerder in beweging. Dat is nadat de eigenaren zich er allemaal van bewust waren dat er moest worden gewerkt naar verandering, maar tevens met het realisme dat voor die verandering een ingrijpende renovatie nodig was - die moest worden gefinancierd. Dat verweerder vervolgens op dit meest kritische moment voor de eigenaren gaat handhaven, geeft aan dat zij de betrokken belangen niet goed hebben afgewogen. In deze omstandigheden had mogen worden verwacht dat verweerder eerst aan visievorming zou hebben gedaan.  
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet hoeft toe te lichten waarom op dit moment wordt gehandhaafd. Zoals eerder overwogen maakt het handhavingstraject deel uit van het Ariadneproject dat op 1 januari 2019 van start is gegaan. Dat eiser en andere eigenaren nu zijn gaan sparen voor renovatie en dat dit samenvalt met de start van de handhaving maakt niet dat van handhaving moet worden afgezien. Eiser was ervan op de hoogte dat het verhuren van de recreatiewoning aan arbeidsmigranten in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank begrijpt de overweging van de eigenaren om een spaarpot te creëren waarmee kosten voor renovatie (deels) kunnen worden ondervangen, maar zoals eerder overwogen is een financieel belang geen bijzonder belang om van handhaving af te zien. 
      
      8. Het beroep is ongegrond.  
      
      9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond;
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. C.G.M. Kosman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              Rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    
    
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
     Onder meer ECLI:NL:RBGEL:2020:5480.
  
  
     Artikel 11.4.1, onder f, van het bestemmingsplan bepaalt dat onder gebruik strijdig met de bestemming in ieder geval wordt begrepen het gebruiken en/of laten gebruiken van gronden en/of opstallen voor de huisvesting van tijdelijke werknemers.
  
  
     Zie onder meer: ABRvS 30 juni 2004,  ECLI:NL:RVS:2004:AP4646.
  
  
     ABRvS 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5957.