ECLI:NL:RBZWB:2021:3596, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 13-07-2021, AWB- 19_2128
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2021-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: WOB

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    Zittingsplaats Breda
    
    
      Bestuursrecht 
    
    
    
      zaaknummer: BRE 19/2128 WOB
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juli 2021 in de zaak tussen
      
    
    
    
      
        
          [naam eiseres B.V.] B.V., te [plaatsnaam] , 
      eiseres, 
      gemachtigde: mr. D.J.C. Post,
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa), verweerder.
    
    
    
      
        Procesverloop
      
    
    
    
      In het besluit van 15 oktober 2018 (primair besluit) heeft de NZa een verzoek van eiseres om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) documenten met betrekking tot de afbouw van medicatie en/of taperingsstrips openbaar te maken deels toegewezen en deels afgewezen.
    
    
    
      In het besluit van 25 maart 2019 (bestreden besluit I) heeft de NZa het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond verklaard en een aantal delen van documenten waarvan eerder openbaarmaking was geweigerd, alsnog openbaar gemaakt. Voor het overige heeft de NZa de weigering tot openbaarmaking gehandhaafd.
    
    
    
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I. 
    
    
    
      Met het besluit van 31 oktober 2019 (bestreden besluit II) heeft de NZa bestreden besluit I grotendeels vervangen. NZA heeft het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en een aantal delen van documenten waarvan eerder openbaarmaking was geweigerd, alsnog openbaar gemaakt. Voor het overige heeft de NZA de weigering tot openbaarmaking gehandhaafd.
    
    
    
      Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van eiseres van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit II.
    
    
    
      De NZa heeft een verweerschrift ingediend. Daarnaast heeft de NZa de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden. Ten aanzien van een aantal stukken heeft de NZa verzocht om geheimhouding op grond van artikel 8:29 van de Awb. Bij beslissing van 
      13 november 2019 heeft de rechtbank bepaald dat beperking van de kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is. Eiseres heeft de rechtbank bij brief van 5 december 2019 toestemming verleend om de stukken waarvan de rechtbank de beperkte kennisneming gerechtvaardigd acht te betrekken in de beoordeling van het beroep.
    
    
    
      Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 1 juni 2021.
      Hierbij waren aanwezig namens eiseres, [naam general manager] , general manager van eiseres, 
      mr. D.J.C Post, gemachtigde van eiseres, en mr. J. Duizings, kantoorgenoot van gemachtigde. Voor de NZa waren aanwezig mr. H.C. Alblas en mr. R.P. van Kuik.
    
    
    
      
        Overwegingen
      
    
    
  
  
    
      1Feiten
    
    
      Op 25 juli 2018 heeft eiseres de NZa onder verwijzing naar de Wob verzocht om openbaarmaking van alle documenten met betrekking tot de afbouw van medicatie en/of taperingsstrips.
    
    
    
      Bij het primaire besluit heeft de NZa het verzoek van eiseres deels toegewezen en deels afgewezen. Voor zover openbaarmaking is geweigerd is daaraan ten grondslag gelegd dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van
    
    
      
        inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
      
      
        de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
      
      
        het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden 
      
    
    en dat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad.
    
    
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. 
    
    
    
      Bij brief van 8 januari 2019 heeft de NZa de termijn voor het nemen van de beslissing op bezwaar met zes weken verlengd. Omdat de beslissing op bezwaar uit bleef heeft eiseres de NZa vervolgens bij brief van 11 maart 2019 in gebreke gesteld.
    
    
    
      Bij het bestreden besluit I heeft de NZa het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en een aantal delen van documenten waarvan eerder openbaarmaking was geweigerd, openbaar gemaakt. Voor het overige heeft de NZa de weigering tot openbaarmaking gehandhaafd. Bij het bestreden besluit I heeft de NZa verder bepaald dat de NZa geen dwangsommen heeft verbeurd als gevolg van het niet tijdig besluiten en aan eiseres een proceskostenvergoeding toegekend. 
    
    
    
      Nadat eiseres beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit I, heeft de NZa het bestreden besluit II genomen. Met het bestreden besluit II is het bestreden besluit I vervangen, behoudens hetgeen daarin is bepaald over de dwangsommen en de proceskostenvergoeding. 
      In het bestreden besluit II heeft de NZa het besluit om openbaarmaking te weigeren niet langer gebaseerd op het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen en het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen. De weigeringsgrond dat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad heeft de NZa uitsluitend nog ten grondslag gelegd aan de weigering tot openbaarmaking van documenten met communicatie tussen medewerkers van de NZa onderling. Als gevolg van het beperkter toepassen van weigeringsgronden heeft de NZa delen van documenten waarvan eerder openbaarmaking was geweigerd, alsnog openbaar gemaakt. Voor het overige heeft de NZA de weigering tot openbaarmaking gehandhaafd, onder verwijzing naar artikel 11, eerste lid, van de Wob (persoonlijke beleidsopvatting voor intern beraad) en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e van de Wob (eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer).
    
    
  
  
    
      2Verhouding bestreden besluit I en bestreden besluit II
    
    
      Het bestreden besluit II vervangt het bestreden besluit I, met uitzondering van hetgeen in het bestreden besluit I is bepaald ten aanzien van de dwangsommen en de proceskostenvergoeding. Eiseres heeft tegen die onderdelen geen gronden gericht. De beroepsgronden zijn enkel gericht tegen dat gedeelte van het bestreden besluit I dat inmiddels vervangen is door het bestreden besluit II. Gelet hierop ligt aan de rechtbank allereerst het bestreden besluit II ter beoordeling voor. 
    
    
    
      Dat het bestreden besluit I thans grotendeels is vervangen, betekent naar het oordeel van de rechtbank overigens niet dat eiseres geen belang meer kan hebben bij beoordeling daarvan, nu in geval van vernietiging van het bestreden besluit II, het bestreden besluit I herleeft.
    
    
  
  
    
      3Bestreden besluit II: omvang van het beroep
    
    
      In het bestreden besluit II heeft de NZa aan de weigering van openbaarmaking van documenten ten grondslag gelegd dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob). Daarnaast heeft de NZa openbaarmaking van delen van documenten met correspondentie tussen medewerkers van de NZa onderling geweigerd omdat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad (artikel 11, eerste lid, van de Wob). 
    
    
    
      Ter zitting heeft eiseres desgevraagd bevestigd dat haar beroep zich enkel richt tegen de weigering van openbaarmaking op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob en niet gericht is tegen de weigering van openbaarmaking op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Eiseres verzet zich er niet tegen dat de NZa de openbaarmaking van persoonsgegevens heeft geweigerd. Voor zover eiseres in haar beroepschrift documenten heeft genoemd waarvan openbaarmaking uitsluitend is geweigerd in het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, zal de rechtbank die weigering dan ook niet inhoudelijk beoordelen. Het betreft de door eiseres genoemde documenten: dossier 210729 - document 5, dossier 218779 - document 18 en dossier 282609 - document 17. Ten aanzien van de overige documenten heeft de NZa gesteld dat voor zover deze documenten namen en andere persoonsgegevens bevatten, deze zijn weggelakt in het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De rechtbank zal ook deze weglakkingen niet betrekken in de beoordeling van het beroep van eiseres.
    
    
  
  
    
      4Bestreden besluit II: wettelijk kader
    
    
      Artikel 3, eerste lid, van de Wob bepaalt dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
      Het vijfde lid bepaalt dat een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    
    
      Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
      Het tweede lid, eerste volzin, bepaalt dat over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. 
    
    
    
      Artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
    
    
  
  
    
      5Bestreden besluit II: persoonlijke beleidsopvattingen?
    
    
      Tussen partijen is niet in geschil dat de documenten waarvan de NZa openbaarmaking deels heeft geweigerd zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. 
    
    
    
      Het beroep van eiseres komt er in de kern op neer dat zij betwijfelt of de delen van documenten waarvan openbaarmaking is geweigerd, persoonlijke beleidsopvattingen bevatten waarvan openbaarmaking terecht is geweigerd. Eiseres heeft daarbij gewezen op rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling, onder meer de uitspraak van 31 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314) waarin is geoordeeld dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid -zoals een alinea- dient te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. Tenzij feitelijke informatie en (persoonlijke) opvattingen van feitelijke aard zodanig met persoonlijke beleidsopvattingen is of zijn verweven dat zij niet van elkaar te scheiden zijn, dienen ook feitelijke informatie en (persoonlijke) opvattingen van feitelijke aard te worden geopenbaard. Vanwege de hoeveelheid informatie waarvan openbaarmaking op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob is geweigerd, de context die de wel openbaar gemaakte informatie biedt en de omstandigheid dat de NZa niet per zelfstandig onderdeel van ieder document een beoordeling lijkt te hebben gemaakt, neemt eiseres aan dat de NZa deze uitgangspunten niet steeds juist heeft toegepast. 
    
    
    
      Eiseres heeft de rechtbank verzocht om met inachtneming van de hiervoor omschreven uitgangspunten alle (delen van) documenten waarvan openbaarmaking met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob is geweigerd inhoudelijk te beoordelen. Eiseres heeft vervolgens in haar beroepschrift en ter zitting een aantal specifieke documenten genoemd ten aanzien waarvan zij betwijfelt of openbaarmaking terecht op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd is. 
    
    
    
      5.1
      
        Dossiernummer 203220
      
      
      
        
          Document 3
        
      
      
      
        Eiseres heeft gewezen op pagina 4 van dit document, waarin in een e-mail (van 21 september 2016, 13:29) onder het kopje “Vragen” informatie is weggelakt. Eiseres neemt aan dat de weggelakte informatie vragen bevat en trekt, mede gelet op de inhoud van de rest van deze 
        e-mail, in twijfel of deze vragen persoonlijke beleidsopvattingen vormen.
      
      
      
        De rechtbank stelt vast dat de informatie die onder het kopje “Vragen” is weggelakt, vragen bevat van een medewerker van de NZa aan een collega. De vragen zijn gericht op het verkrijgen van feitelijke informatie. In de vraagstelling klinkt naar het oordeel van de rechtbank ook geen persoonlijke beleidsopvatting van de vraagsteller door. Naar het oordeel van de rechtbank bevat de weggelakte informatie dan ook geen persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. De NZa heeft openbaarmaking van deze informatie ten onrechte geweigerd met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Op dit punt slaagt het beroep.
      
      
      
        
          Document 6 en document 8
        
      
      
      
        Ten aanzien van deze documenten is in het bestreden besluit II opgemerkt dat ze een afstemming tussen twee medewerkers van de NZa bevatten over een reactie naar een melder. Het definitieve antwoord aan de melder is weergegeven in document 11. Openbaarmaking van passages en zinnen die niet terug komen in document 11, heeft de NZa weggelakt op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Ter zitting is daaraan toegevoegd dat wanneer concepten die afwijken van de definitieve versie openbaar worden gemaakt, dat bij derden zou kunnen leiden tot verwarring over het standpunt van de NZa. Dat acht de NZa onwenselijk.
      
      
      
        De Afdeling heeft concepten herhaaldelijk aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting in de zin van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5117 en 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3563). Daarbij heeft de Afdeling verwezen naar de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wob waaruit blijkt dat de daarin neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen tot doel heeft, het beschermen van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen ‘brainstormen’ zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II 19 859, nr. 3, p. 14 en 38). 
      
      
      
        Deze geschiedenis van de totstandkoming laat naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat wanneer een document de status van concept heeft, die enkele status niet automatisch betekent dat de inhoud van het document, voor zover die afwijkt van de definitieve versie, ook een persoonlijke beleidsopvatting betreft. 
      
      
      
        De weigering delen van deze documenten openbaar te maken is uitsluitend gebaseerd op het standpunt dat sprake is van concepten die afwijken van de definitieve versie. Gelet op het voorgaande acht de rechtbank deze motivering onvoldoende om de weigering te kunnen dragen. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat bij toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob geen sprake is van een belangenafweging, zodat aan het belang van de NZa om verwarring bij derden te voorkomen geen gewicht toekomt.
      
      
    
    
      5.2
      
        Dossiernummer 210729
      
      
      
        
          Document 2
        
      
      
      
        In het bestreden besluit II heeft de NZa toegelicht dat medewerkers van de NZa in dit document (bestaande uit een mailwisseling) onderling standpunten uitwisselen. 
      
      
      
        De rechtbank is van oordeel dat de weggelakte informatie persoonlijke beleidsopvattingen van medewerkers van de NZa bevat, zodat deze informatie valt onder de reikwijdte van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Dat, zoals eiseres heeft gesteld, het in de header van deze e-mails vermelde onderwerp ( “RE: tapering nieuwe ontwikkeling”) een indicatie zou vormen dat de e-mails feitelijke informatie zouden bevatten, maakt dat niet anders. De rechtbank is met de NZa van oordeel dat headers niet altijd indicatief zijn voor de inhoud van een mail omdat het onderwerp van de mails in de loop van de mailwisseling kan verschuiven.
      
      
      
        
          Document 4 
        
      
      
      
        Ook ten aanzien van dit document heeft de NZa in het bestreden besluit II gesteld dat sprake is van het onderling uitwisselen van standpunten door medewerkers van de NZa. 
      
      
      
        Naar het oordeel van de rechtbank geldt dit niet voor alle informatie die in document 4 is weggelakt. 
      
      
      
        De rechtbank wijst daarbij op de eerste weggelakte alinea in de e-mail van 26 oktober 2016, 10:43. Daarin is weliswaar een beleidsopvatting weergegeven, maar die opvatting kan naar het oordeel van de rechtbank niet als een persoonlijke beleidsopvatting worden aangemerkt. 
      
      
      
        Ook in de eerste twee zinnen van de tweede weggelakte alinea in deze e-mail is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van het uitwisselen van standpunten door medewerkers van de NZa. In dit gedeelte worden de feiten van een casus geschetst. Deze informatie kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin als persoonlijke beleidsopvatting worden aangemerkt en is dan ook ten onrechte weggelakt op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
      
      
      
        Ook is de eerste volzin uit de e-mail van 26 oktober 2016, 10:25uur naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte weggelakt, nu deze volzin uitsluitend feitelijke informatie bevat.
      
      
      
        
          Document 6 
        
      
      
      
        Ten aanzien van dit document heeft de NZa in het betreden besluit II gesteld dat de informatie die is weggelakt ziet op de analyse van de melding. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de NZa de analyse van de melding door een medewerker van de NZa gelet op de daarin gebruikte bewoordingen terecht aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting. Dit geldt echter niet voor de eerste en tweede weggelakte volzin in de eerste alinea van de e-mail van 9 november 2016, 14:21. De informatie daarin is naar het oordeel van de rechtbank feitelijk van aard en is daarom ten onrechte weggelakt met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Op dit punt slaagt het beroep.
      
      
    
    
      5.3
      
        Dossiernummer 218779
      
      
      
        
          Document 2
        
      
      
      
        Eiseres heeft er ter zitting op gewezen dat op pagina 1 de laatste twee alinea’s van de e-mail vrijwel volledig zijn weggelakt. Vanwege de omvang van hetgeen is weggelakt kan eiseres zich niet voorstellen dat het weggelakte gedeelte geen enkele informatie van feitelijke aard zou bevatten die niet zodanig met persoonlijke beleidsopvattingen is verweven dat die feitelijke informatie niet openbaar gemaakt kan worden.
      
      
      
        De informatie in de weggelakte alinea’s ziet op interne afstemming. Gelet op deze inhoud heeft de NZa zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat de weggelakte alinea’s persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
      
      
      
        
          Document 5
        
      
      
      
        Ter zitting heeft eiseres erop gewezen dat vanaf pagina 2 alle informatie onder de contactgegevens van de NZa is weggelakt. Bij gebrek aan enig aanknopingspunt over de inhoud van deze informatie heeft eiseres niet kunnen nagaan of openbaarmaking daarvan terecht is geweigerd met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
      
      
      
        De NZa heeft ter zitting toegelicht dat de weggelakte informatie een e-mail met een melding van een psychiater betreft en dat partijen zijn overeengekomen dat informatie van deze psychiater geen onderdeel uitmaakt van het Wob-verzoek van eiseres. De melding is daarom weggelakt en daarbij is abusievelijk ook de header van de e-mail weggelakt, waardoor het voor eiseres niet mogelijk is om na te gaan of de weggelakte informatie buiten de reikwijdte van haar verzoek valt. 
      
      
      
        Tussen partijen is niet in geschil dat informatie van deze psychiater geen onderdeel uitmaakt van het Wob-verzoek. Voor zover de weggelakte informatie van deze psychiater afkomstig is, is die informatie dan ook op goede gronden weggelakt. Of de informatie ook van hem afkomstig is, kan ook de rechtbank echter niet vaststellen, aangezien de informatie in dit weggelakte gedeelte geen onderdeel uitmaakt van de documenten zonder weglakkingen die de NZa met een beroep op artikel 8:29 van de Awb aan de rechtbank heeft verstrekt. Ook op dit onderdeel kan het bestreden besluit daarom niet in stand blijven.
      
      
      
        
          Document 8
        
      
      
      
        Op pagina 1 van dit document is de e-mail van 6 december 2016, 11:27, nagenoeg volledig weggelakt. De weggelakte informatie bestaat uit een gedachtewisseling tussen medewerkers van de NZa over (analyse van) hun standpunten. Naar het oordeel van de rechtbank vormen dat persoonlijke beleidsopvattingen.
      
      
      
        
          Document 14
        
      
      
      
        Eiseres heeft er ter zitting op gewezen dat op pagina 4 van dit document direct onder de adresgegevens van de NZa een rechthoekig vlak is weggelakt. Eiseres neemt aan dat dit vlak door de NZa is aangeduid als e-mail 6. Blijkens het bestreden besluit II zijn er twee alinea’s weggelakt uit e-mail 6. Dat strookt volgens eiseres niet met het feit dat er in werkelijkheid een heel vlak is weggelakt.
      
      
      
        De NZa heeft ter zitting toegelicht dat met de aanduiding “e-mail 6”, de zesde mail van de mailwisseling wordt bedoeld, geteld vanaf de eerste e-mail in het document. Bij deze telling vormt de e-mail waar eiseres ter zitting op heeft gewezen naar het oordeel van de rechtbank niet e-mail 6, maar e-mail 5. Over e-mail 5 is in het bestreden besluit II vermeld dat deze email een conceptreactie naar één van de ontwikkelaars van taperingsstrips bevat en daarom buiten de reikwijdte van het verzoek valt. De rechtbank constateert dat deze omschrijving niet strookt met de inhoud van e-mail 5, zoals die e-mail is overgelegd bij de documenten waarop geheimhouding rust. Zoals ook blijkt het document zoals dat bij het bestreden besluit I openbaar is gemaakt betreft e-mail 5 (van 24 april 2017, 15:37)  een inkomende e-mail afkomstig van een adres met de extensie [naam e-mail adres] . Gelet hierop is er naar het oordeel van de rechtbank ten aanzien van dit document sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit II. ***
      
      
      
        
          Document 22 
        
      
      
      
        In het beroepschrift heeft eiseres aangevoerd dat zij gelet op het onderwerp in de header van de e-mails in dit document (“RE: vragen omtrent taperingsstrips”) betwijfelt of de weggelakte informatie persoonlijke beleidsopvattingen betreffen. 
      
      
      
        De weggelakte informatie bestaat uit een gedachtewisseling tussen twee medewerkers van de NZa, waarin zij -gelet op het woordgebruik- persoonlijk standpunten innemen. De weggelakte informatie is dan ook terecht aangemerkt als persoonlijke beleidsopvatting. Het in de header vermelde onderwerp maakt dat niet anders.
      
      
      
        
          Document 23
        
      
      
      
        Eiseres heeft ter zitting gesteld dat uit de context van dit document volgt dat vragen en antwoorden zijn weggelakt. Volgens eiseres kunnen vragen naar hun aard geen persoonlijke beleidsopvattingen vormen. 
      
      
      
        Over document 23 is in bestreden besluit II vermeld dat de e-mail van 4 juli 2017, verzonden 8.18, twee vragen bevat. Alleen vraag één ziet op de bestuurlijke aangelegenheid. Vraag twee ziet op informatie die buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. Deze vraag en de beantwoording daarvan, dan het wel overleg daarover, zijn daarom niet openbaar gemaakt. Dit staat opgenomen in de laatste alinea van het e-mailbericht van 4 juli 2017 verzonden om 9.57 en het e-mailbericht, verzonden om 10.08. De overige passages zijn niet openbaar gemaakt op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
      
      
      
        De rechtbank stelt op basis van de stukken waarop geheimhouding rust vast dat het onderwerp van de tweede vraag buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. Deze vraag en de beantwoording daarvan in dit document zijn dan ook op goede gronden weggelakt. 
      
      
      
        Ten aanzien van de overige weggelakte informatie is gelet op de daarin gebruikte bewoordingen sprake van een gedachtewisseling tussen medewerkers van de NZa. De weggelakte informatie is dan ook terecht aangemerkt als persoonlijke beleidsopvatting.
      
      
    
    
      5.4
      
        Dossiernummer 282609
      
      
      
        
          Document 6
        
      
      
      
        Eiseres heeft erop gewezen dat alle vragen die in document 6 zijn geformuleerd integraal zijn weggelakt. 
      
      
      
        In het bestreden besluit II is daarover opgemerkt dat document 6 een intern mailbericht is ter voorbereiding van een gesprek met VGZ. Zoals blijkt uit de eerste zin van dit bericht, vormen de vragen conceptvragen. 
      
      
      
        Dat de vragen een concept-vragenlijst vormen, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat deze lijst niet op een later moment de status van definitieve vragenlijst heeft gekregen. Daar komt bij dat, zoals hiervoor onder 5.1 is overwogen, de enkele status van concept naar het oordeel van de rechtbank niet maakt dat daarmee sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting. Een aantal van de vragen is naar het oordeel van de rechtbank feitelijk van aard, zoals de vragen 0, 1, 2, 3 en 4, zodat zonder nadere toelichting niet valt in te zien waarom deze vragen als persoonlijke beleidsopvatting moeten worden aangemerkt. Hoewel in sommige van de vragen een persoonlijke beleidsopvatting doorklinkt, bijvoorbeeld in de tweede en derde vraag onder punt 9, zijn de vragen die feitelijk van aard zijn daar niet zo zeer mee verweven dat die feitelijke informatie als gevolg daarvan ook niet openbaar kan worden gemaakt. De NZa heeft ten onrechte het geheel aan vragen in document 6 als persoonlijke beleidsopvatting aangemerkt, zonder de informatie van feitelijke aard daaruit te destilleren. Ook op dit punt is het beroep gegrond.
      
      
    
    
      5.5
      
        Dossiernummer 295246
      
      
      
        
          Document 7
        
      
      
      
        Eiseres heeft er ter zitting op gewezen dat in dit document de conclusie is weggelakt. 
      
      
      
        De rechtbank stelt op grond van de stukken waarop geheimhouding rust vast dat de weggelakte informatie een voorstel weergeeft. Zoals ook blijkt uit de daarop volgende zinsnede die wel openbaar is gemaakt, is het voorstel geformuleerd met als doel daarover verder van gedachten te wisselen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de NZa de informatie die na het woord “conclusie” is weggelakt dan ook terecht aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting. 
      
      
    
    
      5.6
      
        Overige documenten
      
      
      
        Eiseres heeft ter zitting gewezen op het feit dat ook in de overige documenten informatie is weggelakt.
      
      
      
        De weggelakte informatie geeft een gedachtewisseling tussen medewerkers van de NZa weer. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de NZa deze informatie terecht aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting. 
      
      
    
  
  
    
      6Bestreden besluit II: verstrekking in niet tot personen herleidbare vorm?
    
    
      In beroep heeft eiseres gewezen op artikel 11, tweede lid, van de Wob. Daarin is (samengevat) bepaald dat met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Eiseres heeft aangevoerd dat de NZa ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van deze bevoegdheid en heeft aangevoerd dat een motivering daarvoor in het bestreden besluit II ontbreekt. Volgens eiseres heeft de NZa in redelijkheid niet kunnen besluiten af te zien van toepassing van de bevoegdheid van het tweede lid. Daarbij komt een bijzonder gewicht toe aan het feit dat vraag of op maat gemaakte medicatie om het gebruik van antidepressiva af te bouwen, al dan niet moet worden vergoed en de rol van de NZa daarin, een maatschappelijk relevante kwestie vormt. 
    
    
    
      Hoewel de NZa ter zitting heeft gesteld dat bij het nemen van het bestreden besluit II aandacht is besteed aan de vraag of persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm openbaar zouden moeten worden gemaakt, blijkt daarvan niet uit het bestreden besluit II, zodat een kenbare motivering op dit punt ontbreekt. Ook op dit punt lijdt het bestreden besluit II dus aan een motiveringsgebrek.
    
    
  
  
    
      7Bestreden besluit II: beroep gegrond, bestreden besluit II wordt vernietigd
    
    
      Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit II vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten en ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien.
    
    
  
  
    
      8Bestreden besluit I: beroep gegrond, bestreden besluit I wordt vernietigd
    
    
      Als gevolg van de vernietiging van het bestreden besluit II, herleeft het gedeelte van het bestreden besluit I dat met het bestreden besluit II was vervangen.
    
    
    
      Reeds uit het feit dat de NZa het bestreden besluit I deels heeft vervangen door het bestreden besluit II en de weigeringsgronden in het bestreden besluit II beperkter heeft toegepast, volgt dat het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit I gegrond is. De rechtbank zal ook het bestreden besluit I vernietigen. 
    
    
  
  
    
      9Nieuw te nemen beslissing op bezwaar 
    
    
      De rechtbank zal de NZa opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    
    
      Hoewel de rechtbank de beoordeling in dit beroep heeft beperkt tot de specifiek door eiseres genoemde documenten, dient de NZa in de nieuw te nemen beslissing op bezwaar bij de herbeoordeling of sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen en al dan niet daarmee verweven feiten alle documenten te betrekken waarvan openbaarmaking is geweigerd.
    
    
  
  
    
      10Proceskosten en griffierecht
    
    
      De rechtbank zal de NZa opdragen het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.
    
    
    
      De rechtbank zal de NZa veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb).
    
    
    
      De rechtbank zal de NZa veroordelen in de door eiseres in verband met het beroep tegen het bestreden besluit I gemaakte proceskosten. De NZa wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 748,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1). 
    
    
    
      De rechtbank zal de NZa daarnaast veroordelen in de door eiseres in verband met het beroep tegen het bestreden besluit II gemaakte proceskosten. De NZa wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.496,-  
      (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
    
    
    
  
  
    
      11Verzoek schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
    
    
      Eiseres heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    
    
    
      Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (zie de uitspraak van 19 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) volgt dat voor de berechting van een zaak in eerste aanleg als uitgangspunt heeft te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechter in eerste aanleg niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. In deze termijn is de duur van de bezwaarfase inbegrepen. In gevallen waarin de bezwaar- en beroepsfase samen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn daardoor is overschreden, heeft voor de toerekening van die termijnoverschrijding aan het bestuursorgaan, respectievelijk de rechter, als uitgangspunt te gelden dat de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd, voor zover de duur daarvan een half jaar overschrijdt en de beroepsfase voor zover zij meer dan anderhalf jaar in beslag heeft genomen.
    
    
    
      De behandeling van het bezwaar en beroep heeft, vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift tot deze uitspraak van de rechtbank, twee jaar en zeven maanden geduurd. De redelijke termijn van twee jaar is met zeven maanden overschreden. Deze overschrijding moet volledig worden toegerekend aan de rechtbank.
    
    
    
      Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan dat de redelijke termijn is overschreden, zal de rechtbank de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,- aan eiseres als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade. 
    
    
    
      De rechtbank zal de Staat der Nederlanden veroordelen in de door eiseres in verband met het verzoek om schadevergoeding gemaakte proceskosten, berekend volgens het Bpb. De Staat der Nederlanden wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 374,- (1 punt voor het indienen van het verzoek, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 0,5). 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank: 
    
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond; 
    
      
        vernietigt het bestreden besluit II;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit I;
      
      
        draagt de Nederlandse Zorgautoriteit op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt de Nederlandse Zorgautoriteit op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de Nederlandse Zorgautoriteit in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van in totaal € 2.244,-;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van een schadevergoeding aan eiseres tot een bedrag van € 1.000,-;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlandsen in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van in totaal € 374,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. G.M.J. Kok en 
      mr. M.G.J. Maas-Cooymans, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 
      13 juli 2021 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
      griffier						voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
      
        Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
      
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.