ECLI:NL:RVS:2020:3096, Raad van State, 23-12-2020, 202001076/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 november 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht  aan Stichting Mitros een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een gedeelte van een voormalig zorgcentrum naar 24 woningen op het perceel Eykmanlaan 72 in Utrecht. Met dit project worden woningen gerealiseerd voor jongeren: 70% voor reguliere huurders, 20% voor statushouders en 10% voor jongeren die uitstromen uit de maatschappelijke opvang. Het doel van "De Nieuwe Eyk" is dat de reguliere huurders de andere huurders begeleiden en opvangen. [appellant A] en [appellant B] zijn omwonenden van het gebouw. Zij stellen dat het project leidt tot een aantasting van hun privacy. Ook zorgt het project volgens hen voor overlast, onder meer omdat de jongeren een ander leefritme hebben en de nachtrust verstoren.

202001076/1/R4.
    Datum uitspraak: 23 december 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Utrecht,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 7 januari 2020 in zaken nrs. 18/1986, 18/1987 en 18/1846 in het geding tussen onder meer:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 november 2017 heeft het college aan Stichting Mitros een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een gedeelte van een voormalig zorgcentrum naar 24 woningen op het perceel Eykmanlaan 72 in Utrecht (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 28 november 2017 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen het gebruik van het voormalig zorgcentrum op het perceel.
    Bij besluit van 4 april 2018 heeft het college het door [appellant A] en  [appellant B] tegen het besluit van 9 november 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij afzonderlijk besluit van 4 april 2018 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van 28 november 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 januari 2020 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de door [appellant A] en [appellant B] tegen de besluiten van 4 april 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2020, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. T. van der Weijde, rechtsbijstandverlener in Amsterdam, het college, vertegenwoordigd door Mr. R. Ryvers, en Stichting Mitros, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Stichting Mitros heeft een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) gekregen voor het verbouwen van een gedeelte van een voormalig zorgcentrum naar 24 woningen ten behoeve van het project "De Nieuwe Eyk". Met dit project worden woningen gerealiseerd voor jongeren: 70% voor reguliere huurders, 20% voor statushouders en 10% voor jongeren die uitstromen uit de maatschappelijke opvang. Het doel van "De Nieuwe Eyk" is dat de reguliere huurders de andere huurders begeleiden en opvangen.
        [appellant A] en [appellant B] zijn omwonenden van het gebouw. Zij stellen dat het project leidt tot een aantasting van hun privacy. Ook zorgt het project volgens hen voor overlast, onder meer omdat de jongeren een ander leefritme hebben en de nachtrust verstoren.
    Strijd met beheersverordening
    2.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met de beheersverordening "Tuindorp" (hierna: de beheersverordening), omdat "regulier" wonen op grond van de verordening niet is toegestaan. Daartoe voeren zij aan dat op grond van artikel 3, onder a, en artikel 1.11, onder a, van de beheersverordening slechts het gebruik is toegestaan zoals dat aanwezig was op het tijdstip van de vaststelling van de verordening of is toegestaan krachtens een omgevingsvergunning. Aangezien het voormalig zorgcentrum op het tijdstip van de vaststelling van de verordening in gebruik was voor "wonen met zorg" en er geen omgevingsvergunning is verleend voor "regulier" wonen, is alleen "wonen met zorg" toegestaan, aldus [appellant A] en [appellant B]. Daarnaast voeren zij aan dat op grond van artikel 4.3.1, onder a, binnen besluitsubvlak G slechts één categorie gebruik is toegestaan, namelijk "wonen bijzondere woonvormen en daarbij behorende sociaal-medische voorzieningen".
    2.1.    Artikel 1.11, onder a, van de beheersverordening luidt:
    "bestaand gebruik: het gebruik van de gronden en bouwwerken zoals aanwezig op het tijdstip van de vaststelling van de verordening of kan worden gebruikt krachtens een omgevingsvergunning voor het gebruik; daaronder valt niet het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
        Artikel 3, onder a, luidt:
    "a. de in het verordeningsgebied (ook wel weergegeven in besluitvlak 1) gelegen gronden en bestaande bouwwerken mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik."
        Artikel 4.3.1 luidt:
    "a. in aanvulling op het bepaalde in artikel 3 is het toegestaan om binnen de weergegeven besluitsubvlakken de benoemde functies uit te oefenen:
    […]
    G:
    wonen
    bijzondere woonvormen en daarbij behorende sociaal-medische voorzieningen."
    2.2.    Op grond van artikel 3, onder a, van de beheersverordening is bestaand gebruik toegestaan. Artikel 4.3.1, onder a, van de beheersverordening geeft hier een aanvulling op. Op grond van dat artikel zijn in besluitsubvlak "G", waar het perceel in ligt, ook "wonen" en "bijzondere woonvormen en daarbij behorende sociaal-medische voorzieningen" toegestaan. De tekst en de opbouw van artikel 4.3.1, onder a, bieden geen grond voor het oordeel dat  "wonen" en "bijzondere woonvormen en daarbij behorende sociaal-medische voorzieningen" niet twee zelfstandige categorieën zijn, maar als één categorie moeten worden aangemerkt, namelijk "wonen bijzondere woonvormen en daarbij behorende sociaal-medische voorzieningen". Aangezien "wonen" op grond van artikel 4.3.1, onder a, van de beheersverordening is toegestaan, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de omgevingsvergunning niet in strijd is met de beheersverordening. De verwijzing ter zitting naar de uitspraak van de Afdeling van 12 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1907, leidt niet tot een ander oordeel. Die uitspraak zag op een andere rechtsvraag, namelijk of het bestuursorgaan in het kader van de verlening van een omgevingsvergunning voor een dakterras, waarbij werd afgeweken van het bestemmingsplan, rekening moest houden met het verschil tussen het gebruik van een pand voor kamerverhuur en de bewoning van een pand door één huishouden. In dit geval wordt echter niet afgeweken van een bestemmingsplan of beheersverordening maar gaat het om een omgevingsvergunning voor bouwen.
        Het betoogt faalt.
    Beheersverordening onverbindend?
    3.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat als "regulier" wonen wel is toegestaan, de beheersverordening onverbindend is. Hiertoe voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat de beheersverordening in dat geval meer dan beperkte mate ruimte voor ruimtelijke ontwikkelingen biedt.
    3.1.    Artikel 3.38, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) luidt:
    "Onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist, kan de gemeenteraad in afwijking van artikel 3.1 voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld. […]"
    3.2.    Voor de beantwoording van de vraag of de beheersverordening in strijd met artikel 3.38 van de Wro ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk maakt, moet een vergelijking worden gemaakt tussen het gebruik dat de beheersverordening toestaat en het op grond van het voorgaande bestemmingsplan toegestane gebruik.
        Zoals de rechtbank onder verwijzing naar overweging 11.1 van de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:741, terecht heeft overwogen, kan in de beheersverordening ook het op grond van het bestemmingsplan toegestane gebruik worden vastgelegd, dat nog niet feitelijk is gerealiseerd.
    3.3.    Het voorgaande bestemmingsplan was het bestemmingsplan "Tuindorp". Op grond van dat bestemmingsplan had het perceel de bestemming "Woondoeleinden" met de nadere aanwijzing "Zorg".
        Artikel 5 van de planvoorschriften luidt:
    "1. De op de plankaart voor "Woondoeleinden" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen, met daaraan ondergeschikt: aan-huis-verbonden beroep;
    b. voor de gronden met op de plankaart de nadere aanwijzing "zorg", tevens voor bijzondere woonvormen en de daarbij behorende sociaal-medische voorzieningen;
    […]."
    3.4.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat omdat "wonen" in het bestemmingsplan "Tuindorp" al was toegestaan, er in de beheersverordening wat dat betreft niets is gewijzigd. De beheersverordening voorziet daarom niet in een ruimtelijke ontwikkeling ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de beheersverordening onverbindend is.     
        Het betoog faalt.
    Vertrouwensbeginsel
    4.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat zij op grond van het raadsbesluit van 3 november 2016 inzake het nemen van het "Voorbereidingsbesluit 2016 woningvorming (splitsing) en omzetting" en toezeggingen gedaan door ambtenaren van de afdeling Bouwen en Wonen erop konden vertrouwen dat in het kader van deze omgevingsvergunning ook een leefbaarheidstoets zou worden uitgevoerd.
    4.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    4.2.    Het raadsbesluit van 3 november 2016 voorzag onder punt 2 in een gebruiksverbod waarbij het verboden was om het gebruik van woonruimte zodanig te wijzigen dat er meer woonruimten ontstaan of dat zelfstandige woonruimte wordt omgezet in onzelfstandige woonruimte, zoals kamerverhuur. Onder punt 3 werd de mogelijkheid geboden aan het college om van het gebruiksverbod af te wijken, maar dan moest het college wel een leefbaarheidstoets uitvoeren.
        Uit het raadsbesluit blijkt duidelijk dat de leefbaarheidstoets alleen moest worden uitgevoerd als zou worden afgeweken van het daarin opgenomen gebruiksverbod. Dat is in deze zaak niet aan de orde. Het gebruiksverbod gold ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning niet meer en er is daarom ook geen omgevingsvergunning voor het afwijken van dat gebruiksverbod verleend. Alleen al hierom konden [appellant A] en [appellant B] uit het raadsbesluit redelijkerwijs niet afleiden dat het college een leefbaarheidstoets zou uitvoeren.
    4.3.    [appellant A] en [appellant B] hebben een stuk overgelegd dat volgens hen een pagina van een verslag van een bewonersvergadering is. Uit die enkele pagina blijkt niet wat de aard van de vergadering was, wanneer die heeft plaatsgevonden, wie daar het woord heeft gevoerd en wie het verslag heeft opgesteld. Alleen al hierom kan uit die pagina niet worden afgeleid dat er door een ambtenaar is toegezegd dat ook na het verlopen van het in het raadsbesluit opgenomen gebruiksverbod een leefbaarheidstoets zou worden uitgevoerd en dat die toezegging kan worden toegerekend aan het college.
        Het betoog slaagt niet.
    Belangenafweging
    5.    [appellant A] en [appellant B] betogen tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte geen acht heeft geslagen op hun belangen bij de vergunningverlening aan Stichting Mitros. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geldt dat op het moment dat voldaan wordt aan de toetsingscriteria van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, het college een vergunning moet verlenen. Aan een belangenafweging wordt in dat geval niet meer toegekomen.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep van [appellant A] en [appellant B] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2020
    457-972.