ECLI:NL:RVS:2011:BR1455, Raad van State, 13-07-2011, 201008288/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 4 november 2008 heeft het college de aanvragen van, voor zover hier van belang, [appellant A] en [appellant B] om vergoeding van planschade afgewezen.

201008288/1/H2.
      Datum uitspraak: 13 juli 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Rotterdam,
      appellanten,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 juli 2010 in zaken
      nrs. 09/2539 en 09/2599 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellant A]
      [appellant B]
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluiten van 4 november 2008 heeft het college de aanvragen van, voor zover hier van belang, [appellant A] en [appellant B] om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij besluiten van 16 juni 2009 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 juli 2010, verzonden op 15 juli 2010, heeft de rechtbank de door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 augustus 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2011, waar [appellant A], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. K.I. Siem, werkzaam bij de gemeente Rotterdam, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals die gold ten tijde van belang en voor zover thans van belang, kent het college, voor zover een belanghebbende ten gevolge van het besluit omtrent vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op aanvraag een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.1.1. Bij de beoordeling van een aanvraag om vergoeding van planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager door een wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel, waarvan gesteld wordt dat die schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is wat betreft het oude planologische regime niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kon worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    2.2. [appellant A] is sinds 1993 eigenaar van het appartementsrecht [locatie A] in Rotterdam. [appellant B] is sinds 1979 eigenaar van het appartementsrecht aan de [locatie B]. Beiden hebben bij het college een aanvraag ingediend om vergoeding van de schade ten gevolge van de bij besluit van 10 december 1996 krachtens artikel 19 van de WRO verleende vrijstelling van de als bestemmingsplan geldende "Bebouwingsverordening Park Rozenburg" (hierna: de Bebouwingsverordening), met gebruikmaking waarvan bouwvergunning is verleend voor het oprichten/vernieuwen en vergroten van een verpleeghuis op het perceel Oudedijk 15 en 17 in Rotterdam. Deze vrijstelling is verleend wegens strijd van het bouwplan met de artikelen 3 en 4 van de Bebouwingsverordening. Bij dit besluit is tevens vrijstelling verleend krachtens de Bouwverordening Rotterdam 1993 (hierna: de Bouwverordening 1993) voor het overschrijden van de voorgevelrooilijn, het gedeeltelijk niet bouwen in de voorgevelrooilijn en het overschrijden van de achtergevelrooilijn. Het bouwplan is inmiddels gerealiseerd. Het verpleeghuis bestaat aan de zijde van de Oudedijk uit vier bouwlagen en voor het overige gedeelte uit drie bouwlagen. Op de platte daken zijn vier dakopbouwen geplaatst ten behoeve van liftmachines en trappenhuizen. Onder het achterste gedeelte van het gebouw bevindt zich een parkeerkelder met bergruimten. [appellant A] en [appellant B] stellen, onder verwijzing naar taxatierapporten van Kolpa Makelaars van 1 september 2006 dat zij door het bouwplan elk € 40.000,00 schade hebben geleden.
    
    Aan de in bezwaar gehandhaafde afwijzingen van de aanvragen heeft het college, in navolging van een advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie en een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van april 2008, aangevuld op 8 april 2009, ten grondslag gelegd dat zowel [appellant A] als [appellant B] door de planologische wijziging niet in een nadeliger situatie zijn komen te verkeren.
    
    2.3. De gronden waarop het verpleeghuis ligt vallen onder twee verschillende planologische regimes. Op het gedeelte van de gronden die zijn gelegen aan de Oudedijk en waarvoor de vrijstelling krachtens artikel 19 van de WRO is verleend, geldt de Bebouwingsverordening. Deze gronden zijn op de plankaart bestemd als "Een woning per pand" en in de voorschriften aangewezen als "woning voor één gezin". Voorts rust op deze gronden de bestemming "Tuin". De achterste helft van de gronden is gelegen in een gebied waarvoor geen bestemmingsplan geldt, maar uitsluitend de Bouwverordening 1993.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 3 van de Bebouwingsverordening, voor zover thans van belang, mogen slechts gebouwen worden gesticht, welke bestemd en ingericht zijn voor en alleen gebruikt mogen worden als woning voor één gezin, alsmede bij deze woningen behorende dienstgebouwen zonder verdieping.
    
    Ingevolge artikel 4 mag de grond, die bij het in werking treden van deze verordening is bestemd tot of wordt gebruikt als vóór-, zij- of achtertuin, niet voor andere doeleinden worden gebruikt, met dien verstande, dat in bouwblokken, waarvoor achtergevelrooilijnen zijn vastgesteld, uitbreiding tot aan die achtergevelrooilijnen toegelaten blijft.
    
    Ingevolge artikel 5 moet de onbebouwd blijvende grond, niet vallende onder artikel 1, als tuin worden aangelegd en onderhouden. Erfafscheidingen mogen alleen bestaan uit houten of ijzeren hekken of levende hagen, een en ander niet hoger dan 1,20 m. Het is verboden in voortuinen hoog opschietende bomen te planten of te hebben, welke het vrije door- of uitzicht hinderlijk belemmeren.
    
    Ingevolge artikel 6 vinden de voorgaande artikelen overeenkomstige toepassing bij het geheel of voor een gedeelte vernieuwen of veranderen en het uitbreiden van de bestaande of toekomstige bebouwing.
    
    Ingevolge artikel 7 is het college bevoegd vrijstelling te verlenen:
    
    a. (…);
    
    b. van het bepaalde in artikel 3 voor het inrichten of gebruiken van een gebouw of gedeelte daarvan tot enig doel, dat het karakter van de omgeving niet schaadt;
    
    c. van het bepaalde in artikel 4 voor het maken van lage uitbouwen en voor het bouwen van dienstgebouwtjes in zij- en achtertuinen, mits door de plaatsing en afmetingen daarvan het doorzicht van de weg af niet wordt belemmerd en in het algemeen het karakter van open bebouwing niet wordt aangetast.
    
    2.4. [appellant A] en [appellant B] betogen tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college, onder verwijzing naar de adviezen van de SAOZ, met juistheid heeft vastgesteld dat voor de op de plankaart behorende bij de Bebouwingsverordening aangeduide bestemming "Een woning per pand" een voorschrift ontbreekt dat deze gebruiksbeperking bindend maakt. Dat oordeel is juist en daaraan heeft het college terecht, in overeenstemming met vaste rechtspraak van de Afdeling, de conclusie verbonden dat de aanduiding op de plankaart "Een woning per pand" de gebruiksmogelijkheden niet beperkt. Dat de Bebouwingsverordening dateert uit 1935 en dat die rechtspraak betrekking heeft op bestemmingsplannen die tot stand gekomen zijn onder de WRO uit 1965, zoals [appellant A] en [appellant B] stellen, is op zich geen reden om die rechtspraak niet van toepassing te achten op de Bebouwingsverordening nu die verordening ingevolge artikel 10 van de Overgangswet ruimtelijke ordening en volkshuisvesting wordt geacht een bestemmingsplan te zijn.
    
    2.5. [appellant A] en [appellant B] betogen evenzeer tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het college door de adviezen van de SAOZ te volgen voorbij is gegaan aan het voorbereidingsbesluit van 28 oktober 1993 dat bebouwing op het gebied, waarvoor uitsluitend de Bouwverordening 1993 gold, niet toestond. In de door het college overgenomen adviezen van de SAOZ is het oude planologische regime vergeleken met het nieuwe planologische regime. Tot deze planologische regimes behoort niet het voorbereidingsbesluit van 28 oktober 1993, dat is vervangen door het voorbereidingsbesluit uit 1995 dat de grondslag vormde voor het vrijstellingsbesluit van 10 december 1996. De SAOZ heeft het voorbereidingsbesluit van 28 oktober 1993 dan ook terecht niet betrokken bij de planvergelijking.
    
    2.6. [appellant A] en [appellant B] betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college en de SAOZ ten onrechte hebben geconcludeerd dat voor het gebied, waarvoor uitsluitend de Bouwverordening 1993 gold, een bouwmassa met een niet gelimiteerde hoogte en oppervlakte is toegelaten. Volgens [appellant A] en [appellant B] is de SAOZ voorbij gegaan aan het in artikel 2.5.12 van de Bouwverordening 1993 opgenomen verbod om bouwvergunningverplichtige bouwwerken te bouwen met overschrijding van de achtergevelrooilijn. Van dit verbod kan ingevolge artikel 2.5.14, aanhef en onder m, vrijstelling worden verleend indien sprake is van een bijzonder geval, maar volgens [appellant A] en [appellant B] is daarvan geen sprake. Zij voeren aan dat de onder h genoemde vrijstelling evenmin mogelijk is nu het gebied vanwege de omliggende bebouwing niet toegankelijk is vanaf de openbare weg. Voorts voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat het college en de SAOZ ten onrechte ervan uit zijn gegaan dat sprake is van een niet gelimiteerde hoogte van bouwwerken en zij wijzen op het bepaalde in de artikelen 2.5.20, 2.5.21 en 2.5.23 van de Bouwverordening 1993.
    
    2.6.1. De SAOZ heeft in haar advies van april 2008 geconstateerd dat ingevolge de artikelen 2.5.6 en 2.5.12 van de Bouwverordening 1993 op de in geding zijnde gronden uitsluitend mag worden gebouwd tussen de voor- en achtergevelrooilijn. Ingevolge artikel 2.5.14, aanhef en onder h, kan ontheffing worden verleend voor overschrijdingen van de achtergevelrooilijn voor gebouwen op binnenterreinen, mits hiervan de bereikbaarheid is verzekerd. Anders dan [appellant A] en [appellant B] stellen, staat de feitelijke situatie noch de Bouwverordening 1993 aan de ontsluiting van het terrein in de weg. De SAOZ heeft verder verwezen naar de in artikel 2.5.29 opgenomen mogelijkheid van ontheffing voor overschrijding van de rooilijnen voor bouwen in overeenstemming met in voorbereiding zijnd ruimtelijke beleid. De SAOZ heeft uit deze bepalingen terecht de conclusie getrokken dat de oppervlakte van de bebouwing op het gebied waarvoor uitsluitend de Bouwverordening 1993 gold niet is gelimiteerd. Ten aanzien van de door [appellant A] en [appellant B] genoemde ontheffingsmogelijkheid in artikel 2.5.14, aanhef en onder m, wordt overwogen dat die ontheffing bij besluit van 10 december 1996 is verleend, waarbij is gemotiveerd dat sprake is van een bijzonder geval. Met de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2005 in zaak nr. 200501613/1 is deze ontheffing in rechte komen vast te staan. Voorts zijn in de artikelen 2.5.20, 2.5.21 en 2.5.23 van de Bouwverordening 1993 voorschriften opgenomen over de maximaal toegestane hoogte van bouwwerken. [appellant A] en [appellant B] gaan eraan voorbij dat in de artikelen 2.5.28 en 2.5.29 ontheffingsmogelijkheden zijn opgenomen voor overschrijding van de maximaal toegelaten bouwhoogte voor met name het bouwen van gebouwen met een bijzondere bestemming en voor het bouwen in overeenstemming met in voorbereiding zijnd ruimtelijk beleid. De SAOZ heeft uit die bepalingen terecht afgeleid dat de met deze ontheffingen toegelaten bouwhoogte niet is gelimiteerd. De rechtbank heeft dan ook geen aanleiding hoeven zien voor het oordeel dat het college door de adviezen van de SAOZ te volgen, is uitgegaan van onjuiste bebouwingsmogelijkheden op de gronden waarvoor uitsluitend de Bouwverordening 1993 gold.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college, onder verwijzing naar de adviezen van de SAOZ, zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat met toepassing van artikel 7, aanhef en onder b, van de Bebouwingsverordening het gebruik van een pand/woning opgericht binnen de bestemming "Een woning per pand" kan worden gewijzigd in gebruik ten behoeve van een verpleeghuis en dat dit gebruik niet op voorhand strijdig is met het karakter van de omgeving. Zij voeren aan dat de omvangrijke nieuwbouw in strijd is met het karakter van de omgeving. [appellant A] en [appellant B] verwijzen voorts naar de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2000 in zaak nr. H01.99.0106 waarin is geoordeeld dat het bouwplan van het verpleeghuis een ernstige inbreuk op het bestaande planologische regime betekent. Zij voeren aan dat de rechtbank deze uitspraak van de Afdeling onjuist heeft uitgelegd.
    
    2.7.1. Voor het met toepassing van artikel 7, aanhef en onder b, van de Bebouwingsverordening verlenen van vrijstelling voor het inrichten of gebruiken van een gebouw of gedeelte daarvan ten behoeve van een andere bestemming dan "woning voor één gezin", is vereist dat dit het karakter van de omgeving niet schaadt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college, onder verwijzing naar de adviezen van de SAOZ, zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat met toepassing van deze bepaling vrijstelling kan worden verleend ten behoeve van een gebouw dat wordt ingericht als verpleeghuis en dat dit niet op voorhand strijdig is met het karakter van de omgeving. De rechtbank heeft daarbij terecht van belang geacht dat het binnenterrein voor diverse doeleinden kon worden en is gebruikt. Zo is daar een school aanwezig. Verder is van belang dat, zoals de SAOZ in haar adviezen heeft beschreven, het oude planologische regime ter plaatse ruime bebouwingsmogelijkheden kende die met toepassing van vrijstellingen in oppervlakte en hoogte onbeperkt waren. Anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, heeft de rechtbank in de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2000, dat betrekking heeft op het besluit van 10 december 1996 waarbij krachtens artikel 19 van de WRO vrijstelling is verleend voor het oprichten/vernieuwen en vergroten van het verpleeghuis, terecht geen grond gezien om op voorhand tot het oordeel te komen dat de door de SAOZ gemaakte planologische vergelijking onjuist is. In die uitspraak is geen oordeel gegeven over de vraag of het bouwplan ook had kunnen worden gerealiseerd met verlening van vrijstelling(en) op grond van artikel 7 van de Bebouwingsverordening. Voorts gaan [appellant A] en [appellant B] met hun betoog voorbij aan de verschillen tussen de beoordelingskaders voor onderscheidenlijk het vrijstellingsbesluit en de thans voorliggende afwijzingen van hun aanvragen om vergoeding van planschade. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Afdeling in de zaak over het vrijstellingsbesluit, mede gelet op de andere aard van die procedure, geen uitspraak heeft gedaan over de voor de beoordeling van de aanvragen om vergoeding van planschade van belang zijnde maximale gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden buiten het gebied waarvoor de Bebouwingsverordening geldt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. Het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat de rechtbank heeft miskend dat het college ervan had moeten uitgaan dat de oorspronkelijke bebouwing van het verpleeghuis zonder vergunning is opgericht, slaagt evenmin. Bij de vergelijking van de planologische mogelijkheden onder het oude en het nieuwe regime is niet relevant of voor de reeds bestaande bebouwing vergunning is verleend. Dat de rechtbank niet expliciet op dit betoog is ingegaan, betekent niet dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven.
    
    2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Bindels
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2011
    
    85-609.