ECLI:NL:RVS:2021:1543, Raad van State, 14-07-2021, 202001528/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 maart 2019 heeft de directie van de Dienst Wegverkeer de aanvraag van [appellant] voor het omwisselen van zijn Curaçaose rijbewijs voor een Nederlands rijbewijs afgewezen. Op 22 februari 2019 heeft [appellant] bij de RDW een aanvraag gedaan voor het omwisselen van zijn Curaçaose rijbewijs. Hij heeft daarbij een uittreksel van 20 april 2018 uit het register als bedoeld in de "Wegenverkeersverordening Curaçao" gevoegd. Daaruit blijkt dat aan hem op 18 augustus 2009 een rijbewijs is afgegeven voor de categorie B dat geldig was tot 18 augustus 2014 en dat hij in het verleden in het bezit was van een rijbewijs dat was afgegeven in Colombia. Ook heeft [appellant] een detentieverklaring van 24 november 2017 bijgevoegd. Daarin is vermeld dat hij met ingang van 5 juni 2013 gedetineerd was in Venezuela en dat hij op 15 december 2016 is overgebracht naar Nederland.

202001528/1/A2.
    Datum uitspraak: 14 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 30 januari 2020 in zaak nr. 19/3055 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW).
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 maart 2019 heeft de RDW de aanvraag van [appellant] voor het omwisselen van zijn Curaçaose rijbewijs voor een Nederlands rijbewijs afgewezen.
    Bij besluit van 4 juni 2019 heeft de RDW het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De RDW heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 mei 2021, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. R.T Poort, advocaat te Beverwijk, en de RDW, vertegenwoordigd door mr. B.S Kruize, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 22 februari 2019 heeft [appellant] bij de RDW een aanvraag gedaan voor het omwisselen van zijn Curaçaose rijbewijs. Hij heeft daarbij een uittreksel van 20 april 2018 uit het register als bedoeld in de "Wegenverkeersverordening Curaçao" gevoegd. Daaruit blijkt dat aan hem op 18 augustus 2009 een rijbewijs is afgegeven voor de categorie B dat geldig was tot 18 augustus 2014 en dat hij in het verleden in het bezit was van een rijbewijs dat was afgegeven in Colombia. Ook heeft [appellant] een detentieverklaring van 24 november 2017 bijgevoegd. Daarin is vermeld dat hij met ingang van 5 juni 2013 gedetineerd was in Venezuela en dat hij op 15 december 2016 is overgebracht naar Nederland. Daarnaast heeft [appellant] een proces-verbaal van aangifte van 11 februari 2019 van diefstal van zijn Curaçaose rijbewijs in Venezuela op 5 juni 2013 overgelegd.
    1.1.    De RDW heeft de aanvraag van [appellant] afgewezen op grond van artikel 44, tweede lid, aanhef en onder a, van het Reglement rijbewijzen (hierna: het Reglement), omdat zijn Curaçaose rijbewijs ten tijde van de aanvraag niet meer geldig was.
    1.2.    [appellant] heeft aangevoerd dat het feit dat zijn rijbewijs ten tijde van zijn aanvraag niet meer geldig was niet aan hem kan worden tegengeworpen, omdat artikel 44, derde lid, van het Reglement van toepassing is. Daarin is bepaald dat het tweede lid, aanhef en onder a, niet geldt indien a) het over te leggen rijbewijs is afgegeven door omwisseling tegen een eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs, b) de aanvraag betrekking heeft op dezelfde rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën waarvoor dat eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs geldig was en c) het over te leggen rijbewijs zijn geldigheid heeft verloren door het verstrijken van de geldigheidsduur. Volgens [appellant] voldoet hij aan alle drie de vereisten van artikel 44, derde lid, van het Reglement.
    1.3.    De RDW heeft aangevoerd dat bij de uitleg van artikel 44, derde lid, aanhef en onder a, van het Reglement ervan moet worden uitgegaan dat het daarin bedoelde "eerder afgegeven rijbewijs" een Nederlands rijbewijs is. De rechtbank is de RDW hierin gevolgd. Zij heeft overwogen dat er geen sprake is van een eerder afgegeven Nederlands rijbewijs, maar van een Colombiaans rijbewijs. Het Curaçaose rijbewijs van [appellant] had de geldigheid ten tijde van de aanvraag verloren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de RDW de aanvraag alleen al daarom terecht op grond van artikel 44, tweede lid, aanhef en onder a, van het Reglement afgewezen.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
    Hoger beroep en beoordeling ervan
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voldoende aanleiding bestaat om aan te nemen dat met "een eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs" als bedoeld in artikel 44, derde lid, aanhef en onder a, van het Reglement een Nederlands rijbewijs is bedoeld.
    [appellant] voert aan dat het oordeel van de rechtbank berust op een onjuiste lezing van de Nota van Toelichting bij het Besluit tot wijziging van het Reglement van 14 november 2008 (Stb. 2008, 490; hierna: de Nota van Toelichting). Volgens hem heeft de wetgever alleen aangegeven dat er een nuancering moest worden aangebracht in de eis dat bij de aanvraag van een Nederlands rijbewijs het over te leggen rijbewijs geldig moet zijn. Die kwestie doet zich hier ook voor. Hij vraagt immers een Nederlands rijbewijs aan. De onderdelen A en B, die in de Nota van Toelichting zijn vermeld, zien op aanpassingen in de artikelen 8 en 9 van het Reglement. De gevolgtrekking van de RDW dat alleen al uit de toelichting dus blijkt dat de wetgever bij de toepassing van het derde lid van artikel 44 van het Reglement in alle gevallen uitsluitend heeft gedoeld op een Nederlands rijbewijs is te kort door de bocht en volgens [appellant] gestoeld op een onjuiste lezing. Dit artikellid ziet juist op de situatie dat een buitenlands rijbewijs wordt omgewisseld voor een Nederlands rijbewijs. In dat geval zal veelal geen sprake zijn van een eerder afgegeven Nederlands rijbewijs. Als met een rijbewijs alleen maar een Nederlands rijbewijs was bedoeld had het op de weg van de wetgever gelegen dit ook duidelijk in de wet op te nemen, wat niet het geval is. Toepassing van het lex certa beginsel brengt dan ook met zich dat [appellant] moet kunnen vertrouwen op de tekst van de wet.
    Verder voert [appellant] aan dat uit artikel 111, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) blijkt dat met een rijbewijs ook kan worden gedoeld op een door het daartoe bevoegde gezag buiten Nederland afgegeven rijbewijs. Ook wijst hij op de Nota van Toelichting bij het Besluit van 31 maart 2015 tot wijziging van het Reglement (Stb. 2015, 141), waarin onder meer wordt ingegaan op artikel 44, eerste lid, van het Reglement. Volgens [appellant] kan hieruit worden afgeleid dat een buitenlands rijbewijs kan worden omgewisseld als sprake is van een internationaal erkende rijbewijscategorie.
    Subsidiair stelt [appellant] zich op het standpunt dat de huidige wettekst in combinatie met de Nota van Toelichting te onduidelijk is. Nu uit de wettekst zelf niet expliciet volgt dat het moet gaan om een eerder afgegeven Nederlands rijbewijs, moet deze onduidelijkheid, gelet op het lex certa beginsel, voor rekening en risico van de wetgever komen. De rechtszekerheid brengt volgens [appellant] met zich dat hij een beroep kan doen op het derde lid van artikel 44 van het Reglement.
    3.1.    De rechtbank heeft zich terecht de vraag gesteld of het eerder afgegeven rijbewijs dat [appellant] heeft ingewisseld voor zijn Curaçaose rijbewijs, een Nederlands rijbewijs moet zijn geweest of dat dat ook een Colombiaans rijbewijs mag zijn.
    3.2.    Op grond van artikel 44, tweede lid, aanhef en onder a, van het Reglement dient het over te leggen rijbewijs nog geldig te zijn op het moment van de aanvraag. Het tweede lid geldt niet als is voldaan aan de in artikel 44, derde lid, van het Reglement genoemde cumulatieve voorwaarden. Een van die voorwaarden is dat het over te leggen rijbewijs is afgegeven door omwisseling tegen een "eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs".
    3.3.    In de Nota van Toelichting is over de reden om een uitzondering op artikel 44, tweede lid, aanhef en onder a, van het Reglement te maken het volgende vermeld:
    "Van de gelegenheid [is] gebruik gemaakt om in de artikelen 44 en 46 een nuancering aan te brengen in de eis dat het bij de aanvraag van een Nederlands rijbewijs over te leggen rijbewijs geldig moet zijn. Gebleken is dat deze eis te stringent is in het geval dat het over te leggen niet-Nederlandse rijbewijs is afgegeven op basis van een eerder afgegeven Nederlands rijbewijs. De aanvraag moet dan wel betrekking hebben op een rijbewijs dat geldig is voor dezelfde categorie of categorieën waarvoor dat eerder afgegeven Nederlands rijbewijs geldig was. Onderdelen A en B voorzien daarom in een aanpassing op dit punt."
    3.4.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, blijkt hieruit dat met "een eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs" een Nederlands rijbewijs is bedoeld. Weliswaar heeft [appellant] terecht aangevoerd dat de onderdelen A en B van artikel I, waarnaar in de toelichting is verwezen, zien op aanpassingen in de artikelen 8 en 9 van het Reglement, maar uit de eerste zin van voormelde geciteerde toelichting blijkt duidelijk dat de toelichting over de artikelen 44 en 46 van het Reglement gaat en dat de verwijzing naar de onderdelen A en B van artikel I een kennelijke verschrijving is.
    3.5.    Deze uitleg is ook in lijn met een eerdere uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL5388, over de betekenis van dezelfde woorden "eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs" in artikel 46, zesde lid, van het Reglement. Daarin is overwogen dat hieronder alleen worden begrepen rijbewijzen die op basis van de Wvw 1994 en het Reglement zijn afgegeven. Daaruit volgt dat het ook hier moet gaan om een eerder afgegeven Nederlands rijbewijs.
    3.6.    Verder kan [appellant] niet worden gevolgd in zijn stelling dat uit artikel 111, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994, volgt dat met een "eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs" ook is bedoeld een door het daartoe bevoegde gezag buiten Nederland afgegeven rijbewijs. In dit artikel wordt juist een onderscheid gemaakt tussen in Nederland afgegeven rijbewijzen en door het daartoe bevoegde gezag buiten Nederland afgegeven rijbewijzen. Daarnaast is niet in geschil dat, zoals [appellant] onder verwijzing naar de Nota van Toelichting bij het Besluit van 31 maart 2015 tot wijziging van het Reglement heeft aangevoerd, zijn Curaçaose rijbewijs kan worden omgewisseld voor een Nederlands rijbewijs. Er moet dan alleen wel zijn voldaan aan alle voorwaarden van artikel 44 van het Reglement.
    3.7.    Anders dan [appellant] betoogt, is de Afdeling ook van oordeel dat uit artikel 44, derde lid, van het Reglement in samenhang gelezen met de Nota van Toelichting voldoende duidelijk blijkt dat met "een eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs" een Nederlands rijbewijs is bedoeld, zodat geen sprake is van strijd met het lex certa beginsel.
    3.8.    Gelet op het voorgaande wordt met "een eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs" als bedoeld in artikel 44, derde lid, aanhef en onder a, van het Reglement alleen gedoeld op een eerder afgegeven Nederlands rijbewijs. Het eerder aan [appellant] afgegeven rijbewijs is een Colombiaans rijbewijs. Het derde lid van artikel 44 is dan ook niet van toepassing. Omdat het Curaçaose rijbewijs niet meer geldig was ten tijde van de aanvraag van [appellant] voor het omwisselen van dat rijbewijs, heeft de RDW die aanvraag terecht afgewezen. De rechtbank heeft dit terecht overwogen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    4.1.    De RDW hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter      
    w.g. Sanchit-Premchand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2021
    691
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 1
    […]
    l. rijbewijs: rijbewijs, bedoeld in artikel 107
    Artikel 107
    1. Aan de bestuurder van een motorrijtuig op de weg dient door de daartoe bevoegde autoriteit een rijbewijs te zijn afgegeven voor het besturen van motorrijtuigen van de categorie waartoe dat motorrijtuig behoort.
    2. Het rijbewijs dient:
    a. te voldoen aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen inzake inrichting, uitvoering en invulling,
    b. zijn geldigheid niet te hebben verloren, en
    c. behoorlijk leesbaar te zijn.
    3. Indien de aanvrager als ingezetene is ingeschreven in de basisregistratie personen, wordt het in de basisregistratie opgenomen burgerservicenummer, bedoeld in artikel 1, onder b, van de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer, op de bij ministeriële regeling vastgestelde wijze op het rijbewijs vermeld. Indien de aanvrager niet als ingezetene is ingeschreven in de basisregistratie personen, wordt op het rijbewijs een bij ministeriële regeling vastgestelde aanduiding vermeld.
    Artikel 111
    1. Een rijbewijs wordt op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief, slechts afgegeven aan degene die:
    […]
    b. blijkens een overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels door of vanwege de overheid ingesteld onderzoek dan wel blijkens een eerder aan hem afgegeven rijbewijs of een hem door het daartoe bevoegde gezag buiten Nederland afgegeven rijbewijs dat voldoet aan de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde eisen, beschikt over een voldoende mate van rijvaardigheid en geschiktheid, dan wel, indien de aanvraag betrekking heeft op afgifte van een rijbewijs dat geldig is voor het besturen van bromfietsen, over een voldoende mate van rijvaardigheid.
    […}
    Reglement rijbewijzen
    Artikel 44
    1. Indien de aanvraag betrekking heeft op de afgifte van een rijbewijs voor een andere categorie dan de categorie T tegen overlegging van een rijbewijs, aan de aanvrager afgegeven door het daartoe bevoegde gezag in Aruba, Curaçao, Sint Maarten of in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, dient bij de aanvraag aan de volgende vereisten te worden voldaan:
    a. behoudens de in artikel 33 genoemde bescheiden wordt tevens het eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs overgelegd;
    b. in het rijbewijzenregister is ten behoeve van de aanvrager een verklaring van geschiktheid geregistreerd door iedere rijbewijscategorie waarop de aanvraag betrekking heeft, waarbij de datum van registratie niet langer dan een jaar vóór de aanvraag mag liggen, met uitzondering van de rijbewijscategorie AM.
    2. Het over te leggen rijbewijs dient:
    a. op het moment van de aanvraag nog geldig te zijn;
    b. aan de aanvrager te zijn afgegeven in een periode van één jaar waarin hij tenminste 185 dagen in Aruba, Curaçao, Sint Maarten of in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba woonachtig is geweest.
    3. Het tweede lid, onderdeel a, geldt niet indien:
    a. het over te leggen rijbewijs is afgegeven door omwisseling tegen een eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs,
    b. de aanvraag betrekking heeft op dezelfde rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën waarvoor dat eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs geldig was, en
    c.  het over te leggen rijbewijs zijn geldigheid heeft verloren door het verstrijken van de geldigheidsduur.
    […]
    5. Indien het rijbewijs wegens vermissing of diefstal niet kan worden overgelegd, worden in plaats daarvan de volgende documenten overgelegd:
    a. een proces-verbaal ter zake van vermissing of diefstal, in Nederland op ambtseed opgemaakt door een daartoe bevoegd algemeen of buitengewoon opsporingsambtenaar, waarin de omstandigheden waaronder het rijbewijs verloren is geraakt of teniet is gegaan worden omschreven;
    b. een door het gezag dat het rijbewijs heeft afgegeven gewaarmerkte verklaring waaruit van de afgifte en de geldigheid blijkt en waaruit tevens blijkt dat door dat gezag tegen de aanvrager geen maatregelen van bestuursrechtelijke of strafrechtelijke aard betreffende de beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van de rijbevoegdheid zijn getroffen en dat bij dat gezag ook overigens geen bezwaar tegen de afgifte van een rijbewijs bestaat.
    Indien het derde lid van toepassing is, hoeft uit de onder b genoemde verklaring niet de geldigheid te blijken.
    […]
    Artikel 46
    1. Indien de aanvraag betrekking heeft op de afgifte van een rijbewijs voor een andere categorie dan de categorie T tegen overlegging van een rijbewijs, aan de aanvrager afgegeven door het daartoe bevoegd gezag buiten Nederland, anders dan in Aruba, Curaçao, Sint Maarten, de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, in een andere lidstaat van de Europese Unie of in een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of Zwitserland, dient bij de aanvraag aan de volgende vereisten te worden voldaan:
    a. behoudens de in artikel 33 genoemde bescheiden wordt tevens het door dat gezag afgegeven rijbewijs overgelegd;
    b. in het rijbewijzen register is ten behoeve van de aanvrager een verklaring van geschiktheid geregistreerd voor iedere rijbewijscategorie waarop de aanvraag betrekking heeft, waarbij de datum van registratie niet langer dan een jaar vóór de aanvraag mag liggen, met uitzondering van de rijbewijscategorie AM.
    2. Het over te leggen rijbewijs dient:
    a. op het moment van de aanvraag nog geldig te zijn;
    b. aan de aanvrager te zijn afgegeven in een periode van één jaar waarin hij tenminste 185 dagen in het land van afgifte van dat bewijs woonachtig is geweest.
    3. Het tweede lid, onderdeel a, geldt niet indien:
    a. het over te leggen rijbewijs is afgegeven door omwisseling tegen een eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs,
    b. de aanvraag betrekking heeft op dezelfde rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën waarvoor dat eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs geldig was, en
    c.  het over te leggen rijbewijs zijn geldigheid heeft verloren door het verstrijken van de geldigheidsduur.
    […]
    5. Het over te leggen rijbewijs en de wijze van verkrijging daarvan dienen bij ministeriële regeling te zijn aangewezen als zijnde ten minste gelijkwaardig aan rijbewijzen en de verkrijging daarvan zoals voorzien in richtlijn nr. 2006/126/EG, van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 20 december 2006 betreffende het rijbewijs (PbEU L 403), dan wel dient het over te leggen rijbewijs bij ministeriële regeling te zijn aangewezen als een rijbewijs dat om redenen van algemeen belang voor omwisseling in aanmerking komt.
    6. Het vijfde lid geldt niet indien het over te leggen rijbewijs is afgegeven door omwisseling tegen een eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs en de aanvraag betrekking heeft op dezelfde rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën waarvoor dat eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs geldig was.