ECLI:NL:RBZLY:2009:BK7105, Rechtbank Zwolle-Lelystad, 18-12-2009, Awb08/444
Rechtbank Zwolle-Lelystad — Uitspraak 
Datum: 2009-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen; weigering extra grafruimten naast grafruimte ouders. Het artikel waar eisers naar verwijzen kan niet als hardheidsclausule worden aangemerkt. Verordening correct toegepast.

RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
      Sector Bestuursrecht, Enkelvoudige Kamer
      Registratienummer: Awb 08/444
    
    
    
    
      Uitspraak 
      in het geding tussen:
    
    
    
    
      A,
      B,
      C en 
      D
      allen wonende te X, eisers,
      gemachtigde: mr. S. Maakal
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Staphorst, verweerder.
    
    
    
    1.	Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 11 september 2007, verzonden 12 september 2007, heeft verweerder het verzoek van eisers, om drie extra grafruimten aan te kopen naast de grafruimte van de ouders, afgewezen. 
      Eisers hebben daartegen op 24 oktober 2007 bezwaar gemaakt.
      Verweerder heeft het bezwaarschrift om advies voorgelegd aan de Commissie bezwaarschriften gemeente Staphorst. Deze Commissie heeft verweerder op 17 december 2007 geadviseerd de bezwaren ongegrond te verklaren. 
      Bij besluit van 29 januari 2008, verzonden 31 januari 2008 (het bestreden besluit) heeft verweerder conform dit advies beslist. 
      Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld. 
      Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden. 
    
    
    
      Het beroep is op 23 september 2008 ter zitting behandeld. 
      Ter zitting heeft de rechtbank besloten de behandeling van de zaak aan te houden teneinde partijen in de gelegenheid te stellen te bezien of er mogelijkheden zijn om tot een vergelijk te komen.  
      Aangezien partijen niet nader tot elkaar zijn gekomen is de behandeling van het beroep hervat en op 6 november 2009 ter zitting verder behandeld. 
      Verschenen zijn B. en C, bijgestaan door mr. Maakal voornoemd.
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.W. Töller en W. Gerards.
    
    
    
    2.	Overwegingen
    
    2.1. De rechtbank heeft te beoordelen of verweerder terecht heeft geweigerd om drie extra grafruimten aan eisers te verkopen.
    
    2.2. Bij de beoordeling gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      Op 14 augustus 2007 is E overleden, echtgenote van A, en moeder van B en C. D, die al meer dan 30 jaar bij hen inwoont, wordt door het gezin als een dochter/zuster beschouwd.
      In navolging van de wens van hun overleden vrouw en moeder willen eisers na hun overlijden allemaal naast elkaar begraven worden. 
    
    
    Naast de grafruimte van E is een grafruimte voor haar echtgenoot gekocht. Eisers willen daarnaast nog drie extra grafruimten aankopen. 
    
    2.3. Verweerder heeft dit verzoek geweigerd op grond van het bepaalde in de Beheersverordening begraafplaatsen gemeente Staphorst 2006 waarin is bepaald dat in totaal drie grafruimten bij elkaar kunnen worden gekocht. De overige twee grafruimten kunnen, zodra één van de kinderen overlijdt, naast elkaar worden aangekocht. Het op voorhand aankopen van grafruimte is niet mogelijk. De artikelen 9 en 32 bevatten geen aanknopingspunt op basis waarvan van de vastgelegde regels kan worden afgeweken. 
    
    
      2.4. Zijdens eisers is aangevoerd dat de regels omtrent de begraafplaatsen juridisch zijn neergelegd in een verordening, maar dat feitelijk sprake is van een begraafplaatsenbeleid. Deze stelling wordt ondersteund door de toelichting bij de Model-beheersverordening begraafplaatsen, opgesteld door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). De huidige gemeentelijke verordening van de gemeente Staphorst wijkt in belangrijke mate af van de Model-verordening van de VNG. 
      Eisers stellen dat niet duidelijk is geworden waarom het in het geval van de begraafplaats te X niet mogelijk is graven toe te wijzen anders dan in de volgorde van ligging en anders dan voor directe begraving, zonder te voorzien in een mogelijkheid van ontheffing of vrijstelling. Aldus is de beleidslijn onredelijk. Dat de bezwarencommissie wel tot de conclusie komt dat de beleidslijn redelijk is vinden eisers onbegrijpelijk, met name omdat de commissie zich niet heeft verdiept in de achtergronden van het beleid. Aldus concluderen eisers dat sprake is van een ernstig motiveringsgebrek. 
      Nu de publicatie van de verordening ontbreekt wordt betwist dat deze in werking is getreden. 
      Eisers menen dat verweerder de hardheidsclausule van artikel 32 van de verordening wel kon en mocht toepassen. In het primaire besluit legt verweerder de verordening op dit punt anders – ruimer – uit dan in de beslissing op bezwaar. Dat lijkt op reformatio in peius. 
      Eisers menen dat hun bijzondere hechte gezinsband en de belofte aan het sterfbed van moeder gedaan een uitzondering op de regels rechtvaardigt. 
      Uit informatie van verweerder blijkt dat de gemeente in het verleden regelmatig een uitzondering op de regels heeft gemaakt. Zo is er één grafruimte in tweeën gesplitst, zodat ondanks artikel 10, tweede lid, twee baby’s in één graf zijn begraven. Met betrekking tot de hoogte van de grafstenen en gebruik van grint handhaaft de gemeente de regels ook niet zo strikt. Eisers doen dan ook een beroep op het verbod van willekeur en doen een beroep op het vertrouwensbeginsel. Zij zijn bereid de extra graven vast van een steen te voorzien en te verzorgen, zodat het bezwaar van verweerder -de rommelige aanblik en lastig onderhoud door niet aaneengesloten graven- wordt ondervangen. 
      2.5. De rechtbank overweegt als volgt.
    
    
    
      Op 16 december 2003 heeft de gemeenteraad van Staphorst de Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen gemeente Staphorst 2003 vastgesteld. Op 20 december 2005 heeft de gemeenteraad deze verordening ingetrokken en de Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen gemeente Staphorst 2006 (de Verordening) vastgesteld.
      De Verordening is bekendgemaakt in de Staphorster van 27 december 2005. De Verordening is aldus op de juiste wijze gepubliceerd en in werking getreden. 
    
    
    
      Hoewel enkele raadsleden die voorstander zijn van een hardheidsclausule in de Verordening een initiatiefvoorstel hebben ingediend tot wijziging van de Verordening daartoe, heeft genoemd initiatief niet kunnen rekenen op een meerderheid in de raad, zodat de Verordening niet is aangepast. 
      Dat eisers zeer veel moeite hebben met de wijze waarop de politieke besluitvorming heeft plaatsgevonden doet hier niet aan af. 
    
    
    
      De rechtbank volgt de stelling van eisers dat de Verordening feitelijk moet worden aangemerkt als een beleidsregel niet. Uit de stukken blijkt onmiskenbaar dat de grondslag van de Verordening moet worden gevonden in artikel 149 van de Gemeentewet (waarin de verordenende bevoegdheid van de raad is neergelegd) en artikel 35 van de Wet op de Lijkbezorging (dat de gemeente opdraagt de gelegenheid tot begraven gedurende een redelijke tijd in een verordening te regelen). 
      In de gemeente Staphorst is ervoor gekozen om niet de Model-beheersverordening begraafplaatsen integraal over te nemen. Het gemeentebestuur heeft die vrijheid. De Modelverordeningen van de VNG zijn bedoeld als handreiking voor gemeentebesturen en verplichten gemeenten tot niets. 
      Tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift kan ingevolge artikel 8:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen bezwaar en beroep worden ingesteld; de Verordening staat als zodanig dan ook niet ter discussie. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de uitgangspunten van de Verordening niet onredelijk zijn. De rechtbank wijst erop dat de rechter niet de redelijkheid en billijkheid van de Verordening mag toetsen. De rechter moet volgens de wet en de verordeningen rechtspreken. Dit is slechts anders indien een verordening wegens strijd met hogere regelgeving onverbindend moet worden geacht. Zulks is evenwel niet aan de orde: het ontbreken van een hardheidsclausule zoals door eisers en sommige politici gewenst, is niet in strijd met hogere regelgeving.
    
    
    
      De Verordening bevat de regels over het beheer van de begraafplaatsen. Zo is onder andere bepaald dat burgemeester en wethouders verantwoordelijk zijn voor het beheer van de begraafplaats. Ook regelen zij de indeling van de gemeentelijke begraafplaatsen. 
      Hoofdstuk 4 van de verordening regelt de indeling en uitgifte van graven. 
      Artikel 9, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat graven slechts worden uitgegeven voor directe begraving en aansluitend op de reeds uitgegeven graven. 
      Ingevolge het tweede lid van artikel 9 bestaat er geen mogelijkheid om van te voren en grafruimte te reserveren. 
      Artikel 9, derde lid, van de Verordening luidt als volgt: 
      Bij overlijden van een partner of een kind kan/kunnen:
      a.	de andere partner/de ouders – ingeval van een 1-diep graf- één of twee naastliggende graven extra kopen;
      b.	de andere partner/de ouders – ingeval van een 2-diep graf – één naastliggend graf extra kopen.
      Omdat op de begraafplaats in X 1-diep wordt begraven biedt de Verordening eisers slechts de mogelijkheid dat één kind naast de ouders wordt begraven.  
    
    
    Ingevolge artikel 9 kon verweerder niet anders dan het verzoek van eisers weigeren.
    
    Artikel 32 van de Verordening bepaalt dat in geval waarin deze verordening niet voorziet of in geval van verschil van mening over de uitleg van haar bepalingen, het bestuursorgaan (burgemeester en wethouders) beslist. 
    
    Eisers stellen zich op het standpunt dat er aanleiding is artikel 32 als hardheidsclausule toe te passen, zodat zij allemaal naast elkaar begraven kunnen worden. 
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat artikel 32 van de Verordening niet kan worden gekwalificeerd als een hardheidsclausule. 
      Een hardheidsclausule biedt het bestuursorgaan de mogelijkheid om in bijzondere gevallen in afwijking van de regelgeving te beslissen indien toepassing van de regelgeving zou leiden tot een situatie van kennelijke hardheid. Artikel 32 regelt dit niet, maar biedt slechts de mogelijkheid om te beslissen in gevallen waarin de Verordening niet voorziet, of bij verschil van mening over de uitleg. Van zo’n situatie is hier geen sprake. Dat de door eisers gewenste situatie niet kan worden bereikt omdat artikel 9 hieraan in de weg staat, is immers het directe gevolg van het feit dat de Verordening nu juist wel de uitgifte van graven uitputtend regelt. Uitdrukkelijk is geregeld dat op een begraafplaats waar 1-diep wordt begraven maximaal drie graven naast elkaar kunnen worden gekocht. Artikel 9 is hierover volstrekt duidelijk en maar voor één uitleg vatbaar. 
    
    
    
      Eisers hebben verder betoogd dat verweerder in het verleden al vaker is afgeweken van de regels van de Verordening, bijvoorbeeld door toe te staan dat twee baby’s samen in één graf zijn begraven. Eisers maken hieruit op dat artikel 32 in het verleden wel als hardheidsclausule is gehanteerd. 
      Verweerder heeft bij herhaling uiteengezet dat hier sprake was van het splitsen van een ‘volwassenengraf’ in twee (kleinere) kindergraven. Dit is een situatie waarin de Verordening niet voorziet, dus verweerder heeft hier gebruik gemaakt van de in artikel 32  neergelegde bevoegdheid. 
    
    
    De rechtbank merkt in de eerste plaats op dat het hierbij niet ging om een situatie die vergelijkbaar is met die van eisers. Er is immers geen extra grafruimte uitgegeven. Verder kan de rechtbank als gevolg van het ontbreken van stukken over dat geval niet beoordelen of verweerder de Verordening daar juist heeft toegepast. Mocht dat echter niet het geval zijn, dan vloeit daar niet uit voort dat verweerder in het geval van eisers eveneens in strijd met de Verordening zou behoren te handelen. Dit betoog faalt derhalve.
    
    
      Eisers hebben gesteld dat verweerder zich ook op andere punten, te weten het gebruik van grint op de begraafplaats en het aansluitend uitgeven van graven, niet houdt aan de eigen regels. 
      Verweerder heeft het betoog van eisers op deze punten, waarbij overigens artikel 32 niet als hardheidsclausule is gehanteerd, naar het oordeel van de rechtbank afdoende weerlegd. 
    
    
    
      2.6. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder een correcte toepassing heeft gegeven aan de bepalingen van de Verordening. 
      Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard. 
    
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    3.	Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    - verklaart het beroep ongegrond.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.C. van Rijckevorsel-Besier in tegenwoordigheid van mr. P.A.M. Spreuwenberg als griffier. 
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2009.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op: