ECLI:NL:CBB:2021:816, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-08-2021, 19/1793
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw. Fosfaatrecht. Fosfaatruimte. Artikel 1 EP. Het betoog van appellant dat bij de vaststelling van zijn fosfaatrecht moet worden uitgegaan van een hogere fosfaatruimte door in ieder geval 4,25 ha grond extra mee te nemen in de berekening, slaagt niet. Het College is niet gebleken dat appellant de feitelijke beschikkingsmacht heeft over de 4,25 ha grond. Uit hetgeen door appellant overgelegd volgt niet dat appellant het teelt- en bemestingsplan voor de 4,25 ha grond kan afstemmen. Ook het ter zitting gedane beroep op het vertrouwensbeginsel onder verwijzing naar de gehanteerde perceelgegevens in het kader van de toewijzing van betalingsrechten slaagt niet. Dat appellant geen gewijzigde beschikking toekenning betalingsrechten heeft ontvangen maakt niet dat verweerder bij de vaststelling van de fosfaatruimte in deze procedure ook had moeten uitgaan van de gehanteerde perceelomvang in het kader van de toewijzing van betalingsrechten. Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Op de peildatum van 2 juli 2015 had appellant niet de beschikking over de benodigde vergunningen. Daarmee is hij met het doen van zijn investeringen vooruitgelopen op het verkrijgen van de benodigde vergunningen. In beginsel bestaat dan geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van schending van artikel 1 van het EP. Het beroep is ongegrond.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1793 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 augustus 2021 in de zaak tussen
    
      [naam onderneming] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. S. Tan),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. J. Cortet).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 9 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellant hoger vastgesteld.
    
    
    
      Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 februari 2021. Appellant is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen aanvullende gegevens te verstrekken.
    
    
    
      Appellant heeft een schriftelijke reactie en een aanvulling daarop ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft ook een schriftelijke reactie ingediend en op appellant gereageerd. Appellant heeft daar vervolgens weer schriftelijk op gereageerd en een aanvulling daarop ingediend.
    
    
    
      Beide partijen hebben toestemming gegeven voor het doen van uitspraak zonder nadere zitting. Het College heeft daarop het onderzoek op 19 mei 2021 gesloten.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw, verminderd met 8,3% (de generieke korting). Grondgebonden bedrijven – dit zijn bedrijven waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is – zijn uitgezonderd van de generieke korting. Ingevolge het derde lid van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit wordt bij toepassing van de generieke korting, het fosfaatrecht slechts verminderd voor zover een gehele uitoefening van het fosfaatrecht de fosfaatruimte in het kalenderjaar 2015 van dat bedrijf te boven gaat.
      
    
    
      1.3
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, sub 1, van de Msw is fosfaatruimte de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, van de Msw mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
      
    
    
      1.4
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw is tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.
      
    
    
      1.5
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellant heeft een melkveehouderij. In 2011 heeft appellant het plan opgevat het melkveebedrijf uit te breiden. Daartoe heeft appellant op 29 december 2011 een aanneemovereenkomst ter hoogte van € 815.000,- getekend voor de bouw van een nieuwe stal. Verder heeft appellant op 29 december 2011 twee melkrobots aangeschaft. De stal is in 2012 gebouwd.
      
    
    
      2.2
      Op 9 maart 2011 heeft appellant een Melding Besluit landbouw milieubeheer ingediend voor het houden van 160 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee. Voor diezelfde dieraantallen is aan appellant op 7 oktober 2016 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend.
      
    
    
      2.3
      
        Verder heeft appellant op 17 april 2015 een koopovereenkomst (de koopovereenkomst) getekend voor de aankoop van 14,87 hectare (ha) grond. In de koopovereenkomst is opgenomen dat de feitelijke levering van de grond heeft plaatsgevonden op 1 maart 2015. Een uitzondering is vermeld voor circa 4,25 ha, die bij de verkoper als fruitboomopstand in gebruik is gebleven tot 1 maart 2016. In artikel 25 van de koopovereenkomst is – voor zover hier van belang – vermeld dat de verkoper aan appellant voor het teeltseizoen 2015 4,25 ha van zijn eigen grond beschikbaar stelt voor het uitrijden van rundveedrijfmest door appellant. De juridische levering van de grond heeft volgens notariële akte plaatsgevonden op 
        30 juni 2015. 
      
      
    
    
      2.4
      In de door appellant op 15 juni 2015 ingevulde gecombineerde opgave 2015 heeft appellant aangegeven 72,85 ha grond in gebruik of beheer te hebben. De 4,25 ha grond heeft appellant niet opgenomen in de gecombineerde opgave 2015. Bij de berekening van het fosfaatrecht is verweerder uitgegaan van een fosfaatruimte op grond van 60,46 ha grasland en 11,61 ha bouwland (tezamen 72,07 ha) op 15 mei 2015.
      
    
    
      2.5
      Op 2 juli 2015 hield appellant 121 melk- en kalfkoeien en 104 stuks jongvee.
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
    
    
      3.1
      Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 6.166 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren en een fosfaatruimte van 6.165,2 kg. Omdat de fosfaatproductie van appellant in 2015 groter was dan de fosfaatruimte, wordt appellant gekort op zijn fosfaatrecht. Verweerder heeft een korting toegepast van 543,9 kg.
      
    
    
      3.2
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder (ambtshalve) het primaire besluit herroepen omdat verweerder bij de integrale heroverweging van het primaire besluit is gebleken dat de berekening van de oppervlakte grasland onjuist is uitgevoerd. Om die reden heeft verweerder de fosfaatruimte van appellant hoger vastgesteld op 6200,8 kg, een korting toegepast van 508,3 kg en derhalve het fosfaatrecht van appellant verhoogd naar 6.201 kg. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellant voert aan dat verweerder ten onrechte 4,25 ha grasland niet heeft meegenomen in de berekening van zijn fosfaatruimte. Appellant is eigenaar van het totale aantal ha landbouwgrond die hij bij koopovereenkomst van 17 april 2015 heeft aangekocht. Appellant kon dus al voor de peildatum van 15 mei 2015 gebruik maken van de landbouwgrond, ook van de 4,25 ha die verweerder niet heeft meegeteld. Dat de verkoper de 4,25 ha van de aangekochte grond in gebruik hield tot maart 2016 wegens de opstand van fruitbomen, doet daar, anders dan verweerder stelt, niet aan af. Uit artikel 25 van de door appellant en de verkoper getekende koopovereenkomst volgt dat 4,25 ha grond beschikbaar is gesteld door de verkoper aan appellant om zijn rundveedrijfmest op uit te rijden. Appellant mocht dit perceel ook opgeven in de gecombineerde opgave, maar heeft dit niet gedaan omdat het bedrijf op dat moment geen mestoverschot had en hij het beschikbaar gestelde perceel niet nodig had om zijn mest op uit te rijden. In ieder geval dient 4,25 ha grond bij de berekening van de fosfaatruimte van appellant te worden meegenomen, zodat het fosfaatrecht dient te worden vastgesteld op 6.545 kg. Nu verweerder er ten onrechte van uitgaat dat de vervangende grond pas op 30 juni 2015 contractueel is vastgelegd en hierdoor de fosfaatruimte van appellant te laag heeft vastgesteld, is het bestreden besluit genomen in strijd met het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. 
      
    
    
      4.2
      Appellant voert verder aan dat verweerder in het bestreden besluit voor de bepaling van de fosfaatruimte ten onrechte is uitgegaan van 72,07 ha landbouwgrond. Verweerder gaat in het kader van de toewijzing van betalingsrechten over de periode 2015 tot en met in ieder geval 16 april 2021 uit van een totale omvang van 72,11 ha landbouwgrond. Appellant mocht erop vertrouwen dat verweerder ook bij de berekening van de fosfaatruimte in het kader van de toekenning van fosfaatrechten uitgaat van 72,11 ha landbouwgrond. Het fosfaatrecht moet dan in ieder geval (hoger) worden vastgesteld op 6.205 kg. 
      
    
    
      4.3
      Verder is in het geval van appellant sprake van een individuele en buitensporige last. Al in 2011, op een moment dat een stelsel van fosfaatrechten voor appellant niet voorzienbaar was, heeft hij voorbereidingen getroffen voor de uitbreiding van zijn bedrijf en in 2012 is daadwerkelijk een integraal duurzame stal gebouwd. Appellant beschikt over de benodigde vergunningen voor de bouw van de stal en voor het houden van de beoogde dieraantallen. Voor zover verweerder appellant tegenwerpt dat hij op de peildatum van 2 juli 2015 niet over een Nbw-vergunning beschikte, voert appellant aan dat verweerder aan appellant een subsidie heeft verleend voor de bouw van de stal. Aan deze subsidie is de aanwezigheid van een Nbwvergunning niet ten grondslag gelegd. Verweerder schendt dan ook het vertrouwensbeginsel door in het kader van het fosfaatrechtenstelsel het ontbreken van de benodigde Nbwvergunning op de peildatum tegen te werpen. De door appellant gedane investering in de uitbreiding van zijn bedrijf is gebaseerd op een beoogde uitbreiding van de veestapel naar 160 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee. Door bijzondere omstandigheden was de uitbreiding op 2 juli 2015 nog niet volledig gerealiseerd. In 2014 en in 2015 is de veestapel van appellant getroffen door dierziektes, namelijk Salmonella en Neospora caninum. De dierziektes, in combinatie met de omstandigheid dat appellant zelf zijn jongvee opfokt, maakt dat het voor appellant niet mogelijk was om op 2 juli 2015 de beoogde veebezetting met bijbehorende melkproductie te realiseren. Daar komt nog bij dat appellant zelf ook te maken heeft gehad met gezondheidsproblemen. Ook dit heeft tot vertraging van de groei van de veestapel geleid. Door deze bijzondere omstandigheden draagt appellant een financiële last. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft appellant een rapportage overgelegd van 27 maart 2019, opgesteld door Accon avm accountants. Hieruit volgt dat appellant 1.990 kg fosfaatrecht tekortkomt om de break-even melkprijs te realiseren. 
      
    
    
      4.4
      Tot slot voert appellant aan dat het bestreden besluit onjuistheden bevat en daardoor is genomen in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel.  
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de fosfaatruimte van appellant juist heeft vastgesteld. De fosfaatruimte wordt bepaald door de op 15 mei 2015 tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat hiervoor de feitelijke beschikkingsmacht bij de betrokkene moet liggen. Die beschikkingsmacht is aangetoond wanneer de betrokkene het teelt- en bemestingsplan op elkaar kan afstemmen. Het is verweerder niet gebleken dat appellant het teelt- en bemestingsplan voor de 4,25 ha grond op elkaar kon afstemmen. Uit de koopovereenkomst blijkt slechts dat appellant rundveedrijfmest over het perceel kan uitrijden. Appellant heeft geen (aanvullende) overeenkomst of grondgebruikersverklaring overgelegd, zodat verweerder niet kan vaststellen of appellant op 15 mei 2015 de feitelijke beschikkingsmacht had over de gestelde hoeveelheid grond van 4,25 ha.
      
    
    
      5.2
      Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat het hanteren van verschillende uitgangspunten voor de vaststelling van het aantal hectare landbouwgrond niet leidt tot een schending van het vertrouwensbeginsel. Verweerder is in het kader van de toekenning van fosfaatrechten terecht uitgegaan van een totale omvang landbouwgrond van 72,07 ha. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij, in het kader van de berekening van de basisbetalingsregeling 2015 een drempel van 0,19 betalingsrechten hanteert bij het corrigeren van toegekende betalingsrechten. In 2015 is de omvang van de percelen van appellant met 0,04 ha verkleind. Deze verkleining ligt onder de drempel van 0,19 betalingsrechten en daarom heeft verweerder in het kader van de basisbetalingsregeling de verkleining niet aan appellant doorgerekend. 
      
    
    
      5.3
      Verweerder betwist verder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Appellant wijkt niet individueel af van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden en deze uitbreiding niet tijdig hebben gerealiseerd. Daarnaast was, op het moment dat appellant met zijn uitbreidingsplannen begon, het stelsel voorzienbaar. Appellant had behoren te weten dat er, in verband met het einde van het melkquotum, nadere productiebeperkende maatregelen zouden volgen. De vergeefse investeringen als gevolg van de uitbreiding komen voor risico en rekening van appellant. Bovendien beschikte appellant op 2 juli 2015 nog niet over de benodigde Nbw-vergunning voor de beoogde dieraantallen. Appellant is dan ook met het doen van de investeringen vooruitgelopen op het verkrijgen van de benodigde vergunningen. Ook om die reden bestaat voor verweerder geen aanleiding om aan te nemen dat artikel 1 van het EP is geschonden. Tot slot heeft verweerder de bijzondere omstandigheden reeds getoetst in het kader van de knelgevallenregeling. Dit leidt voor verweerder niet tot een andere conclusie. 
      
    
    
      5.4
      Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
      
        6.1.1
        In geschil is allereerst of verweerder terecht 4,25 ha landbouwgrond, die volgens appellant ten tijde van de hier in het geding zijnde periode aan hem ter beschikking was gesteld, buiten beschouwing heeft gelaten bij de vaststelling van de fosfaatruimte van appellant. Het College ziet zich voor de vraag gesteld of de 4,25 ha grond kan worden aangemerkt als tot het bedrijf van appellant behorende oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf van appellant in gebruik is, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw.
        
      
      
        6.1.2
        Voor de toepassing van de Msw mag grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt, zoals ook blijkt uit de wetsgeschiedenis, met zich dat de landbouwer feitelijke beschikkingsmacht over de grond moet hebben, in die zin dat hij in de praktijk in staat was het teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 26 januari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:64, onder 6.1.2).
        
      
      
        6.1.3
        Het College is van oordeel dat appellant niet heeft aangetoond dat van een grotere fosfaatruimte moet worden uitgegaan. Uit de tekst van de koopovereenkomst volgt dat appellant op 1 maart 2015 de door hem aangekochte grond feitelijk geleverd krijgt, behoudens de 4,25 ha grond die de verkopende partij in gebruik houdt. Uit de overeenkomst blijkt dat de verkopende partij over deze grond de feitelijke beschikkingsmacht houdt, nu in artikel 24 van de koopovereenkomst staat vermeld dat “deze percelen in feitelijk gebruik blijven” bij de verkopende partij. Uit de koopovereenkomst volgt dat de verkopende partij in ruil daarvoor eigen grond ter beschikking stelt voor het uitrijden van mest door appellant. Uit de overeenkomst blijkt niet dat aan appellant andere rechten toekomen op dit perceel. Appellant heeft geen inzicht gegeven in eventuele afspraken die zijn gemaakt omtrent het gebruik daarvan. Het overleggen van een analyseverslag is daartoe ook onvoldoende. Zodoende volgt uit hetgeen door appellant is overgelegd niet dat hij het teelt- en bemestingsplan op dit perceel op elkaar kan afstemmen. Daarnaast kan het College – met hetgeen appellant ter zitting te kennen heeft gegeven – niet uitsluiten dat de verkopende partij het in gebruik gegeven perceel niet zelf heeft opgegeven in de gecombineerde opgave 2015. De conclusie is dat beide stukken grond niet op 15 mei 2015 in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf van appellant in gebruik waren. Verweerder heeft deze landbouwgrond dus terecht niet meegenomen bij het bepalen van de fosfaatruimte van appellant. Voor zover appellant heeft aangevoerd dat in verweerder in strijd met het motiveringsbeginsel en zorgvuldigheidsbeginsel de fosfaatruimte van appellant te klein heeft vastgesteld nu verweerder er ten onrechte van uitgaat dat de vervangende grond pas op 30 juni 2015 contractueel is vastgelegd, komt het College, gelet op het voorgaande, tot het oordeel dat hiervan geen sprake is, nu verweerder zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat de 4,25 ha grond niet kan worden meegenomen in de berekening van de fosfaatruimte van appellant. Dit alles betekent dat de beroepsgrond faalt. 
        
      
    
    
      6.2
      Het ter zitting door appellant gedane beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij in de beschikking toekenning betalingsrechten 2015 de perceelomvang heeft vastgesteld op 72,11 ha op grond van de informatie die op dat moment over de percelen bekend was. Appellant heeft dit niet betwist. Dat appellant geen gewijzigde beschikking toekenning betalingsrechten heeft ontvangen, maakt niet dat verweerder bij de vaststelling van de fosfaatruimte in deze procedure ook had moeten uitgaan van 72,11 ha (zie de uitspraak van het College van 11 mei 2021, ECLI:NL:CBB:2021:478, onder 6). Zoals verweerder nader heeft toegelicht, worden toegekende betalingsrechten enkel herzien indien meer dan 0,19 betalingsrechten te veel zijn toegekend. Hiervan is in het geval van appellant geen sprake. De beroepsgrond faalt. 
      
    
    
      6.3
      Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
      
        6.4.1
        Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
        
      
      
        6.4.2
        Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 
      
      
        6.4.3
        Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
        
      
      
        6.4.4
        Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van 27 maart 2019, opgesteld door Accon AVM accountants) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
        
      
      
        6.4.5
        In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 160 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 6.201 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (121 melk- en kalfkoeien en 104 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
        
      
      
        6.4.6
        In dat verband is van belang dat appellant op de peildatum 2 juli 2015 niet over een Nbw-vergunning beschikte. Deze is namelijk pas op 7 oktober 2016 aan appellant verleend. De beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren terwijl de melkveehouder op die datum nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen om de beoogde dieraantallen te kunnen houden is in de regel niet navolgbaar, omdat hij daarmee op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen. Het College heeft voor die gevallen geoordeeld dat in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Dat geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:406, onder 9.5). Dat aan appellant wel een subsidie is verleend voor de bouw van de stal en aan hem het ontbreken van de Nbw-vergunning toentertijd niet is tegengeworpen, maakt dit oordeel niet anders. De subsidieverlening ontslaat appellant, als professioneel melkveehouder, niet van de verantwoordelijkheid om in het bezit te zijn van de benodigde vergunning om zijn bedrijf en de beoogde bedrijfsvoering rechtmatig te kunnen voeren. Appellant is met de uitvoering van zijn uitbreidingsplannen op het verkrijgen van de vergunning vooruitgelopen. Dat appellant die vergunning later wel heeft gekregen, maakt dat ook niet anders. Verder is van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende reden om het bedrijf uit te breiden en daartoe in 2015, dan wel vlak voor of net na het afschaffen van melkquotum, nog landbouwgrond aan te kopen niet gebleken. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had, zeker in 2015, op de weg van appellant gelegen om zijn plannen niet, dan wel aangepast, uit te voeren. Het College volgt appellant niet in zijn standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. 
        
      
      
        6.4.7
        De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
        
      
    
    
      6.5
      Tot slot is het College van oordeel dat de motivering van verweerders standpunt in het bestreden besluit toereikend is en het besluit niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is genomen. Verweerder is op alle in bezwaar aangevoerde gronden ook inhoudelijk ingegaan. Van een motiveringsgebrek is dus geen sprake. Voor zover appellant heeft gewezen op onjuistheden in het bestreden besluit, is het College van oordeel dat dit kennelijke onjuistheden zijn die niet leiden tot nadelige gevolgen of een andere uitkomst voor appellant. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het beroep is ongegrond. 
      
    
    
      7.2
      Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. drs. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 augustus 2021.
    
    
    
    
      De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.