ECLI:NL:OGHACMB:2021:220, Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 12-08-2021, SXM2020H00034 en SXM2020H00036
Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba — Uitspraak 
Datum: 2021-08-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Toerekening van verstrekte subsidies voor twee scholen op grond van artikel 59 en 60 van de Landsverordening voortgezet onderwijs. De maandelijkse voorschotbetalingen die de minister in de periode maart 2014 tot en met december 2017 naar aanleiding van een getroffen voorlopige voorziening heeft verricht, moeten allemaal worden toegerekend aan de schooljaren 2011 tot en met 2014.

SXM2020H00034 en SXM2020H00036
    Datum uitspraak: 12 augustus 2021
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        gemeenschappelijk hof van jusTitie 
      
      
        van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
      
      
        EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
    
      1. de Stichting Voortgezet Onderwijs Bovenwindse Eilanden, gevestigd in Sint Maarten (hierna: de stichting),2. de minister van Onderwijs, Cultuur, Jeugd & Sport (hierna: de minister),
    
    
    
      appellanten,
    
    
    
      tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Sint Maarten, van 27 januari 2020 in zaak nr. SXM201801505, in het geding tussen:
    
    
    
      de stichting
    
    
    
      en
    
    
    
      de minister
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij beschikkingen van 12 augustus 2013, 27 augustus 2013 en 10 september 2013 heeft de minister de vergoeding voor de twee door de stichting geëxploiteerde scholen vastgesteld voor de schooljaren 2011/2012, 2012/2013 en 2013/2014.
    
    
    
      Bij beschikkingen van 30 oktober 2018 (hierna: de bestreden beschikkingen) heeft de minister de daartegen door de stichting gemaakte bezwaren gegrond verklaard, maar geen aanleiding gezien om extra subsidie aan de stichting te verstrekken.
    
    
    
      Bij uitspraak van 27 januari 2020 heeft het Gerecht het door de stichting tegen de bestreden beschikkingen ingestelde beroep gegrond verklaard, die beschikkingen vernietigd en de minister veroordeeld tot betaling aan de stichting van NAf 3.082.009,33.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak hebben de stichting en de minister hoger beroepen ingesteld.
    
    
    
      De stichting en de minister hebben verweerschriften ingediend.
    
    
    
      Het Hof heeft de zaak op 2 juni 2021 ter zitting behandeld in Curaçao. De stichting heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.J. Koster, advocaat, en [vertegenwoordiger 1] en [vertegenwoordiger 2], beiden werkzaam bij de stichting, en de minister door mr. R.F. Gibson jr., advocaat, en [ambtenaar 1] en [ambtenaar 2], beiden werkzaam bij het ministerie. Zij hebben aan de zitting deelgenomen via een videoverbinding met Sint Maarten. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      
        De stichting is beheerder van twee scholen, de Sundial School en het Milton Peters College. Aan beide scholen wordt op grond van de artikelen 59 en 60 van de Landsverordening voortgezet onderwijs (hierna: de Lo VO) een vergoeding verstrekt. Met de beschikkingen uit 2013 zijn de vergoedingen voor de schooljaren 2011/2012, 2012/2013 en 2013/2014 vastgesteld aan de hand van het aantal leerlingen op de scholen (het zogenoemde lumpsum systeem). Later bleek dat een dergelijk systeem ontoereikend was en dat lange tijd te weinig is vergoed waardoor de scholen in financiële problemen zijn gekomen. Het geschil tussen partijen ziet nu op de vraag of de ontstane tekorten met later door de minister uitgekeerde voorschotten mochten worden verrekend.
      
      
        Tegen de beschikkingen uit 2013 heeft de stichting bezwaar gemaakt. Voordat de minister op het bezwaarschrift van de stichting had beslist, heeft de stichting ook een verzoek om voorlopige voorziening bij het Gerecht ingediend. Bij uitspraak van 16 april 2014 (Lar 2014/12) heeft het Gerecht het verzoek toegewezen en een aantal beschikkingen geschorst. Verder heeft het Gerecht bij wijze van voorlopige voorziening de minister opgedragen om aan de stichting met ingang van maart 2014 een maandelijks voorschot van NAf 150.000,- te betalen, in aanvulling op de vastgestelde maandelijkse toelage van de stichting, en wel voor zover het de maanden maart en april 2014 betreft binnen twee weken na de dag van de uitspraak en voor zover het toekomstige maanden betreft, tegelijk met de vastgestelde maandelijkse toelage van de stichting, alles totdat op de bezwaarschriften tegen de beschikkingen uit 2013 is beslist.
      
      
        Bij beschikkingen van 16 maart 2015 heeft de minister de bezwaren van de stichting gegrond verklaard, de beschikkingen uit 2013 herzien en NAf 2.276.153,- ter beschikking gesteld voor het geschatte tekort over het schooljaar 2011/2012. Tegen deze beschikkingen heeft de stichting beroep ingesteld, waarna de minister te kennen heeft gegeven nieuwe beschikkingen op bezwaar te willen nemen. Bij uitspraak van 20 augustus 2018 (zaaknr. SXM201501202) heeft het Gerecht daarom de beschikkingen van 16 maart 2015 vernietigd en de minister opgedragen om binnen tien weken nieuwe beschikkingen te nemen.
      
      
        Met de bestreden beschikkingen heeft de minister aan de opdracht van het Gerecht voldaan. De minister heeft in de bestreden beschikkingen overwogen dat het lumpsum-systeem geen wettelijke basis heeft. De minister heeft daarom besloten om de werkelijke financiële tekorten zoals die zijn gepresenteerd in de rapporten van Baker Tilly over de jaren 2011 tot en met 2014 te gebruiken. Gelet op het tijdsverloop heeft een nadere audit volgens de minister geen zin meer, en daarom zullen de rapporten van Baker Tilly als leidraad worden gebruikt, hoewel de juistheid van deze rapporten niet geaffirmeerd kan worden. Daarbij is van belang dat de eerder toegekende vergoedingen, doordat ze te laag zijn, niet in overeenstemming zijn met artikel 60 van de Lv VO. In de rapporten van Baker Tilly is het tekort over de jaren 2011 tot en met 2014 berekend op een bedrag van NAf 7.308162,33. De bezwaren zijn volgens de minister dan ook gegrond. 	De minister wijst er vervolgens op dat sinds de uitspraak van het Gerecht van 16 april 2014 maandelijks een voorschot van NAf 150.000,- is uitgekeerd en dat dit is gecontinueerd tot en met december 2017, zodat in totaal een bedrag van NAf 6.900.000,- (46 x NAf 150.000,-) al is betaald. Daarnaast is ook al een voorschot betaald van NAf 2.276.153,-, op basis van de beschikkingen van 16 maart 2015. In totaal is daardoor een voorschot van NAf 9.176.153,- betaald. Met deze betalingen is het totale tekort over de schooljaren 2011/2012, 2012/2013 en 2013/2014 gedekt. De minister ziet daarom geen aanleiding voor een nadere subsidieverstrekking aan de stichting voor deze schooljaren.
      
    
    De aangevallen uitspraak van het Gerecht
    5. Het Gerecht heeft het beroep van de stichting tegen de beschikkingen van 30 oktober 2018 gegrond verklaard. Het Gerecht heeft ten eerste vastgesteld dat het geschil tussen partijen beperkt is tot de vraag of het tekort van NAf 7.308.162,33, waarvoor de minister verantwoordelijk is om het aan te vullen, door de minister nog moet worden aangevuld of dat het al is verstrekt aan de stichting. Het Gerecht is van oordeel dat de stelling van de minister dat de betalingen die hij heeft gedaan naar aanleiding van de uitspraak van het Gerecht van 16 april 2014 geen betrekking hebben op de maand waarin de voorschotten zijn uitbetaald, niet gevolgd kan worden. Uit de uitspraak van 16 april 2014 volgt dat de bij wijze van voorlopige voorziening toegewezen betalingen betrekking hebben op het gestelde financiële tekort in de periode in geding. De betalingen die de minister heeft gedaan na het nemen van de beschikkingen op bezwaar op 16 maart 2015, vinden echter geen grondslag in die uitspraak en naar het oordeel van het Gerecht is er ook geen andere beschikking die aan deze betalingen ten grondslag ligt, zodat de betalingen die na 16 maart 2015 zijn gedaan niet kunnen worden gezien als betalingen ter aanvulling van het tekort dat in die schooljaren is ontstaan. 	Nu verder niet in geschil is dat de minister een bedrag van NAf 2.276.153,- heeft voldaan ter aanvulling van het tekort over het schooljaar 2011/2012, volgt daaruit dat de minister een bedrag van NAf 4.226.153,- heeft voldaan, zodat een bedrag van NAf 3.082.009,33 nog niet is aangevuld. Gelet daarop heeft het Gerecht de bestreden beschikkingen vernietigd en de minister veroordeeld tot betaling van het nog niet uitbetaalde deel van het vastgestelde tekort over de schooljaren 2011/2012, 2012/2013 en 2013/2014.
    Het hoger beroep van de stichting
    6. De stichting betoogt dat het Gerecht onder 4.6 van zijn uitspraak ten onrechte heeft overwogen dat de door de minister maandelijks verstrekte voorschotten in de periode maart 2014 tot en met maart 2015 geheel betrekking hebben op het financiële tekort van NAf 7.308.162,33 dat in de desbetreffende drie schooljaren is ontstaan. Volgens de stichting kan een voorschot alleen betrekking hebben op de maand waarin dat voorschot is betaald. Daarom kunnen alleen de voorschotten in de periode maart 2014 tot en met juli 2014 worden verrekend met het financiële tekort en kunnen de daarna verstrekte voorschotten van augustus 2014 tot en met maart 2015 niet worden verrekend met het financiële tekort, omdat die maanden niet vallen binnen de in geschil zijnde schooljaren. Het Gerecht heeft daarom een bedrag van NAf 1.200.000,- te veel verrekend en dus bedraagt het financiële tekort nu nog NAf 4.282.009,33, aldus de stichting.
    Het hoger beroep van de minister
    7. De minister kan zich niet verenigen met het oordeel van het Gerecht dat de betalingen van na maart 2015 geen rechtsgrondslag hebben en daarom niet kunnen worden gezien als betalingen ter aanvulling van het in de schooljaren 2011 tot met 2014 ontstane tekort. Volgens de minister zijn de betalingen destijds weliswaar onverschuldigd verricht, maar met de beschikkingen van 30 maart 2018 is alsnog bepaald dat deze betalingen ten goede komen van het subsidietekort over de desbetreffende schooljaren. Uit die beschikkingen volgt immers dat deze teveel betaalde bedragen ter dekking van het tekort zullen worden gebruikt. Daarmee is volgens de minister een bestemming gegeven aan deze eerder uitgekeerde bedragen.
    Beoordeling van de hoger beroepen
    8. Vaststaat dat de minister in de periode maart 2014 tot en met december 2017 maandelijks een bedrag van NAf 150.000,- aan de stichting heeft voldaan. Niet in geschil is dat de betalingen in de periode maart 2014 tot en met juli 2014 zijn gedaan ter aanvulling van de tekorten, wat neerkomt op een bedrag van NAf 750.000,-. Ook is niet in geschil dat de minister al eenmalig een bedrag van NAf 2.276.153,- heeft voldaan ter aanvulling van het tekort. In totaal is daarmee al een bedrag van NAf 3.026.153,- aangevuld, zodat het geschil nog ziet op een bedrag van NAf 4.282,009,33. De vraag die het Hof dan moet beantwoorden is of de maandelijkse betalingen die zijn gedaan, moeten toegerekend aan (het tekort over de) jaren 2011 tot en met 2014, of, zoals de stichting betoogt, telkens betrekking hebben op de maand waarin de betaling wordt gedaan.
    
      8.1.
      Het Hof is, anders dan het Gerecht, van oordeel dat alle 46 betalingen betrekking hebben op de jaren 2011 tot en met 2014. Hierna licht het Hof toe waarom het tot dit oordeel is gekomen.
    
    
      8.2.
      De door het Gerecht bij de uitspraak van 16 april 2014 getroffen voorlopige voorziening is getroffen naar aanleiding van zes door de minister gegeven (bekostigings)beschikkingen, die door het Gerecht zijn geschorst. Die beschikkingen hadden alle betrekking op (een van de) schooljaren 2011 tot en met 2014. De reden voor schorsing van deze beschikkingen is dat deze onrechtmatig waren en in bezwaar geen stand zouden houden. Dat, achteraf terecht gebleken, oordeel vloeide voort uit het feit dat de door de minister bij de bekostiging gebruikte lumpsum-methode, waarbij financiering plaatsvond op basis van het aantal leerlingen, geen wettelijke basis had. Dat wordt door de minister ook erkend.
    
    
      8.3.
      Als gevolg van de onrechtmatig gebleken en overigens ook ontoereikende hoogte van de toegekende bekostiging zijn bij de stichting tekorten ontstaan. Het gaat om een bedrag van NAf 7.308.162,33. De door het Gerecht getroffen voorlopige voorziening had betrekking op de door de onrechtmatige bekostiging in de jaren 2011 tot en met 2014 ontstane tekorten en moet dan ook worden gezien als een maatregel om die tekorten te verminderen. Dat daarvoor door het Gerecht is gekozen voor een voorziening in de vorm van een maandelijkse betaling van NAf 150.000,- maakt dat niet anders. Deze vorm is ook passend bij een voorziening die wordt getroffen hangende een beslissing op bezwaar. De voorziening was verder ook in tijd beperkt tot het moment waarop de beschikking op bezwaar zou zijn genomen.
    
    
      8.4.
      Dat de minister na maart 2015 maandelijks de NAf 150.000,- is blijven betalen maakt dit niet anders. Aan het voortduren van de betalingen ligt geen beschikking van de minister ten grondslag waaruit blijkt dat die betalingen (mede) zijn bedoeld ter dekking van de kosten in de jaren 2015 tot en met 2017. Dit strookt ook met het in het verbintenissenrecht geldende uitgangspunt dat bij verscheidene schulden een betaling in beginsel strekt tot betaling van de oudste schuld.
    
    
      8.5.
      
        Dat betekent dat de 46 betalingen van NAf 150.000,- moeten worden toegerekend aan de jaren 2011-2014. Het Gerecht heeft, voor zover het de betalingen na maart 2015 niet heeft aangemerkt als betalingen ter aanvulling van het in de schooljaren 2011 tot en met 2014 ontstane tekort, ten onrechte beslist.
        
          Conclusie
        
      
      9. Het hoger beroep van de stichting is ongegrond en het hoger beroep van de minister is gegrond. Het Hof zal de uitspraak van het Gerecht vernietigen en het beroep van de stichting alsnog ongegrond verklaren.
      10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
        Slotoverweging
      
      11. Het voorgaande neemt niet weg dat het Hof oog heeft voor de gevolgen van zijn uitspraak voor het schooljaar 2015/2016 en latere jaren. Als gevolg van deze uitspraak van het Hof ontstaat voor die jaren, uitgaande van de berekeningen, een tekort van ten minste NAf 5.025.000,- (33,5 maand x NAf 150.000,-). Ter zitting is gebleken dat over de jaren 2015 tot en met 2017 nog niet financieel met de stichting is afgerekend en dat daarover nog procedures lopen. Het Hof gaat ervan uit dat de minister, gelet op deze uitspraak en op het gegeven dat hierdoor een (groter) tekort bij de stichting ontstaat, nauwgezet onderzoekt of de voor die jaren toegekende (lumpsum-)financiering een voldoende wettelijke basis heeft, of de toegekende bedragen voldoen aan de eisen van de artikelen 59 en 60 van de Lv Vo en of aan het voortzetten van de betalingen van NAf 150.000,-verwachtingen zijn gewekt, die rechtens moeten worden gehonoreerd. De minister mag daarbij wel betrekken dat tegenover het resterende tekort over de jaren 2011 tot en met 2014 van NAf 4.282,009,33, een ontvangen vergoeding van NAf 5.025.000,- staat, zodat aan de stichting over die jaren een hoger bedrag is uitgekeerd dan waarop zij aanspraak kon en kan maken.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
    
    
    
      I.	verklaart het hoger beroep van de Stichting Voortgezet Onderwijs Bovenwindse Eilanden ongegrond;
      
    
    
      II.	verklaart het hoger beroep van de minister van Onderwijs, Cultuur, Jeugd & Sport gegrond;
      
    
    
      III.	vernietigt de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Sint Maarten van 27 januari 2020 in zaak nr. SXM201801505;
      
    
    
      IV.	bepaalt dat het door de minister van Onderwijs, Cultuur, Jeugd & Sport in hoger beroep gestorte griffierecht wordt terugbetaald door de griffier van het Hof;
      
    
    
      V.	verklaart het door de Stichting Voortgezet Onderwijs Bovenwindse Eilanden bij het Gerecht ingestelde beroep ongegrond.
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. E.A. Saleh, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier.
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                w.g. Saleh
                voorzitter
              
              
                w.g. Van der Heide
                griffier
              
            
          
        
      
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2021.
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      
        Landsverordening voortgezet onderwijs
        […] Titel III Aanvang, wijze en einde bekostiging[…]Artikel 59
    
    1. De minister kan op aanvraag van het bevoegd gezag een school voor bekostiging in aanmerking brengen indien er sprake is van voldoende behoefte aan die school. Bij inwilliging van de aanvraag ontstaat de aanspraak op bekostiging met ingang van het schooljaar volgend op de inwilliging, dan wel een eerder door de minister vast te stellen moment.
    2. Bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, wordt vastgesteld de wijze waarop de in het eerste lid bedoelde behoefte wordt bepaald, en worden voorschriften gegeven met betrekking tot de indiening en behandeling van aanvragen om bekostiging op grond van het eerste lid. Bij het vaststellen van deze voorschriften geldt als uitgangspunt dat op de aanvraag wordt beslist binnen negen maanden na ontvangst van de aanvraag.
    
    
      Artikel 60
    
    1. De vergoeding heeft ten minste betrekking op:
    a. personeelskosten zoals onder meer salarissen en nascholing; en
    b. exploitatiekosten zoals onder meer onderhoud en vervanging van inventaris, onderhoud van gebouwen en terreinen, energie, water.
    2. De vergoeding is toereikend met het oog op een goede verzorging van het voortgezet onderwijs.
    3. Bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, worden voor zover van toepassing geregeld:
    a. de gevallen waarin de niet in het eerste lid genoemde kostensoorten voor vergoeding in aanmerking komen;
    b. de wijze waarop vergoedingen als bedoeld in het eerste lid worden berekend;
    c. de voorwaarden waaronder een vergoeding als bedoeld in het tweede lid kan worden toegekend;
    d. de wijze waarop de vergoedingen beschikbaar worden gesteld aan de bevoegde gezagsorganen, daaronder in elk geval begrepen regels over de betalingswijze, de betalingstermijnen, voor zover van toepassing de bevoorschotting en het al dan niet mede voor andere, alsdan aan te wijzen doeleinden mogen aanwenden van de vergoedingen; en
    e. de verantwoording van de rechtmatigheid van de aanwending van de vergoedingen.
    4. Vooruitlopend op een wijziging van het eerste lid, kunnen bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, kostensoorten worden aangewezen waarop de vergoeding eveneens betrekking heeft.