ECLI:NL:RVS:2021:448, Raad van State, 03-03-2021, 202001542/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam de aanvraag van [appellante] om een urgentieverklaring afgewezen. In 2005 is [appellante] haar sociale huurwoning kwijtgeraakt. Daarna heeft zij op kamers gewoond. Als gevolg van een ziekenhuisopname in 2012 is zij anderhalf jaar niet in staat geweest om te werken. Na haar herstel is zij door de economische crisis in Nederland, na een periode in de Ziektewet en enige tijd een werkeloosheidsuitkering te hebben gekregen, in de bijstand beland. Zij is in 2015 haar kamer kwijtgeraakt en sindsdien dakloos. [appellante] verblijft vanaf dat moment in opvanginstellingen en trekt sinds augustus 2016 door het hele land. Zij is ingeschreven in WoningNet per 19 juli 2008.

202001542/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 januari 2020 in zaak nr. 19/2642 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 december 2018 heeft het college de aanvraag van [appellante] om een urgentieverklaring afgewezen.
    Bij besluit van 5 april 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2020, waar [appellante], bijgestaan door mr. T.A. Vetter, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.H. Lo Fo Sang, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het juridisch toetsingskader is vermeld in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       In 2005 is [appellante] haar sociale huurwoning kwijtgeraakt. Daarna heeft zij op kamers gewoond. Als gevolg van een ziekenhuisopname in 2012 is zij anderhalf jaar niet in staat geweest om te werken. Na haar herstel is zij door de economische crisis in Nederland, na een periode in de Ziektewet en enige tijd een werkeloosheidsuitkering te hebben gekregen, in de bijstand beland. Zij is in 2015 haar kamer kwijtgeraakt en sindsdien dakloos.
    [appellante] verblijft vanaf dat moment in opvanginstellingen en trekt sinds augustus 2016 door het hele land. Zij is ingeschreven in WoningNet per 19 juli 2008.
    Besluitvorming
    3.       Het college heeft de afwijzing van de aanvraag van [appellante] om een urgentieverklaring in bezwaar gehandhaafd, omdat zij niet voldoet aan een van de urgentiecategorieën zoals vermeld in de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016. Het college heeft ook geen aanleiding gezien om [appellante] op grond van de hardheidsclausule een urgentieverklaring te verlenen.
    Hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met haar persoonlijke omstandigheden. Zij voert in dat verband aan dat zij door het onthouden van huisvesting ernstige psychosociale problematiek heeft ontwikkeld.
    4.1.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] niet om medische of sociale redenen voor een urgentieverklaring in aanmerking komt. Om binnen deze urgentiecategorie te vallen, moet sprake zijn van ernstige medische problemen die levensontwrichtend zijn en ertoe leiden dat de aanvrager niet meer in staat is om zelfstandig te functioneren. [appellante] heeft ook in hoger beroep niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van dusdanig ernstige medische problematiek. De - niet met stukken gestaafde - stelling dat zij door het onthouden van huisvesting ernstige psychosociale problematiek heeft ontwikkeld, is niet voldoende. Voorts heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college geen aanleiding heeft hoeven zien de hardheidsclausule toe te passen. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat geen sprake is van een ernstige ziekte of dakloze minderjarige kinderen en niet is gebleken van een bijzondere reden waarom [appellante] niet buiten Amsterdam kan gaan wonen, waar zij waarschijnlijk meer kans maakt op een woning.
    De situatie van [appellante] is weliswaar triest, maar niet zodanig schrijnend of uitzonderlijk dat deze het verlenen van een urgentieverklaring zou rechtvaardigen. Het door [appellante] in dit verband gedane beroep op het advies van de Raad voor de Volksgezondheid en Samenleving van april 2020 doet hier niet aan af. Evenmin is gebleken van omstandigheden die dusdanig bijzonder zijn dat zij maken dat onverkorte toepassing van de beleidsregels in dit geval tot een situatie zou leiden die onevenredig is in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Overeenkomstig het door het college toegepaste beleid, dat gezien de schaarste aan sociale huurwoningen in Amsterdam niet onredelijk is, komt [appellante] niet in aanmerking voor een urgentieverklaring. De rechtbank heeft dit terecht onderkend.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Voorts betoogt [appellante] dat er een plicht bestaat voor het college om haar huisvesting te bieden. Zij doet een beroep op artikel 31 van het Europees Sociaal Handvest (hierna: het ESH) en artikel 11 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (hierna: IVESCR). [appellante] voert aan dat het VN Comité voor Economische, Sociale en Culturele rechten en het Europees economisch en sociaal comité beide zonder meer het recht op adequate huisvesting erkennen. Zij heeft in dat verband gewezen op General Comment no. 4: The Right to Adequate Housing (Art. 11 (1) of the Covenant) en het Advies "Huisvesting en regionaal beleid" (2007/C161/03) van het Europees Economische en Sociaal Comité. De bepalingen in de genoemde verdragen dwingen het college tot enige vorm van bescherming qua opvang dan wel huisvesting, aldus [appellante].
    5.1.    De artikelen 31 van het ESH en 11 van het IVESCR lenen zich niet voor rechtstreekse toetsing door de rechter, omdat deze bepalingen naar hun inhoud niet een ieder verbinden. In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die ertoe moeten leiden dat de afwijzing van de door [appellante] gevraagde urgentieverklaring - in aanvulling op de toetsing aan de toepasselijke wetgeving - desondanks in aanmerking komt voor rechtstreekse toetsing aan voormelde artikelen. Wat [appellante] in dit verband heeft aangevoerd, biedt daarvoor geen aanknopingspunten.
    Dit betoog slaagt evenmin.
    6.       Voor zover [appellante] in hoger beroep haar in beroep aangevoerde gronden heeft herhaald en ingelast, overweegt de Afdeling dat het hoger beroep in zoverre een niet nader gemotiveerde herhaling daarvan betreft. In de overwegingen van de aangevallen uitspraak is de rechtbank op die gronden ingegaan. [appellante] heeft in het hoger beroepschrift, noch ter zitting, behoudens wat hiervoor is besproken, redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Gelet hierop kan het aldus aangevoerde niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2021
    597.
     
    BIJLAGE
     
    Europees Sociaal Handvest
    Artikel 31
    Teneinde de doeltreffende uitoefening van het recht op huisvesting te waarborgen, verbinden de Partijen zich maatregelen te nemen die erop zijn gericht:
    1. de toegang tot adequate huisvesting te bevorderen;
    2. dak- en thuisloosheid te voorkomen en te verminderen teneinde    het geleidelijk uit te bannen;
    3. de kosten voor huisvesting binnen het bereik te brengen van een ieder die niet over voldoende middelen beschikt.
    Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten
    Artikel 11
    1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht van een ieder op een behoorlijke levensstandaard voor zichzelf en zijn gezin, daarbij inbegrepen toereikende voeding, kleding en huisvesting, en op steeds betere levensomstandigheden. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag nemen passende maatregelen om de verwezenlijking van dit recht te verzekeren, daarbij het essentieel belang erkennende van vrijwillige internationale samenwerking.
    2. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, het fundamentele recht erkennende van een ieder gevrijwaard te zijn tegen honger, nemen zowel zelfstandig als door middel van internationale samenwerking de maatregelen, waaronder mede begrepen bijzondere programma's, die nodig zijn ten einde:
    (a)De methoden voor de voortbrenging, verduurzaming en verdeling van voedsel te verbeteren door volledige gebruikmaking van de technische en wetenschappelijke kennis, door het geven van voorlichting omtrent de beginselen der voedingsleer en door het ontwikkelen of reorganiseren van agrarische stelsels op zodanige wijze dat de meest doelmatige ontwikkeling en benutting van natuurlijke hulpbronnen wordt verkregen;
    (b)Een billijke verdeling van de wereldvoedselvoorraden in verhouding tot de behoefte te verzekeren, daarbij rekening houdende met de problemen van zowel de voedsel invoerende als de voedsel uitvoerende landen.
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, geldig tot 1 januari 2020
    Artikel 2.6.5 Algemene weigeringsgronden urgentieverklaring
    1. Burgemeester en wethouders weigeren de urgentieverklaring indien naar hun oordeel sprake is van één of meerdere van de volgende omstandigheden:
    a. het huishouden van de aanvrager voldoet niet aan de in artikel 2.2.1 genoemde eisen;
    b. er is geen sprake van een urgent huisvestingsprobleem;
    c. de aanvrager kon het huisvestingsprobleem redelijkerwijs voorkomen of kan het huisvestingsprobleem redelijkerwijs op een andere wijze oplossen;
    d. het huisvestingsprobleem kon worden voorkomen of kan worden opgelost door gebruik te maken van een voorliggende voorziening;
    e. het aan de aanvraag ten grondslag liggende huisvestingsprobleem is ontstaan als gevolg van een verwijtbaar doen of nalaten van aanvrager of een lid van zijn huishouden;
    f. het aan de aanvraag ten grondslag liggende huisvestingsprobleem kan niet of in onvoldoende mate opgelost worden met verhuizing naar zelfstandige woonruimte of andere zelfstandige woonruimte;
    g. de aanvraag is ingediend binnen twee jaar nadat een eerder aan aanvrager of een lid van zijn huishouden verleende urgentieverklaring is vervallen of ingetrokken met toepassing van artikel 2.6.9 of artikel 2.6.10.
    h. de aanvrager is niet in staat om in zijn bestaan of in de kosten van bewoning van zelfstandige woonruimte te voorzien;
    i. de aanvrager en alle leden van zijn huishouden, die in de periode direct voorafgaand aan het indienen van de aanvraag blijkens diens inschrijving in de basisadministratie niet tenminste twee jaar onafgebroken in de gemeente waar de urgentieverklaring wordt aangevraagd woonachtig was, tenzij één of meerder leden van het huishouden van aanvrager schoolgaande kinderen zijn en de aanvrager en zijn huishouden vanwege een relatiebreuk tussen aanvrager en diens partner is verhuisd naar een inwoonadres buiten Amsterdam en binnen een half jaar na vertrek uit Amsterdam een urgentieverklaring heeft aangevraagd;
    j. het huishoudinkomen de DAEB-norm overschrijdt.
    2. Indien de aanvraag betrekking heeft op indeling in een urgentiecategorie bedoeld in artikel 2.6.8, eerste lid, kunnen burgemeester en wethouders vervolgens het aangevraagde weigeren indien de aanvrager gedurende de in het vorige lid, onder i, bedoelde termijn niet heeft gewoond in een zelfstandige en krachtens een besluit op grond van de Wet ruimtelijke ordening voor permanente bewoning bestemde woonruimte.
    3. Burgemeester en wethouders weigeren vervolgens het aangevraagde indien de aanvrager niet valt onder één van de in artikel 2.6.6 tot en met 2.6.8 opgenomen urgentiecategorieën.
    4. Vergunninghouders als bedoeld in artikel 28 van de wet worden geacht te voldoen aan de bindingscriteria als bedoel in artikel 2.6.5 onder i.
    Artikel 2.6.6 Wettelijke urgentiecategorieën
    1. Een urgentieverklaring kan worden verleend indien zich geen van de in artikel 2.6.5, eerste lid, aanhef en onder a tot en met h en j genoemde omstandigheden voordoet en de aanvrager tot tenminste één van de volgende urgentiecategorieën behoort:
    a. woningzoekenden die verblijven in een voorziening voor tijdelijke opvang van personen, die in verband met problemen van relationele aard of geweld hun woonruimte hebben verlaten en waarvan de uitstroom uit die voorziening aanstaande is, indien de behoefte aan in de desbetreffende regiogemeente gelegen woonruimte als gevolg van die uitstroom naar het oordeel van burgemeester en wethouders dringend noodzakelijk is;
    b. woningzoekenden waarvan de voorziening in de behoefte aan woonruimte als gevolg van het verlenen of ontvangen van mantelzorg naar het oordeel van burgemeester en wethouders voor aanvrager dringend noodzakelijk is.
    2. Woningzoekenden met een urgentieverklaring, verleend ter indeling van de in het eerste lid van dit artikel genoemde gronden worden geacht te voldoen aan de bindingscriteria als bedoel in artikel 2.6.5 onder i.
    Artikel 2.6.8 Overige regionale urgentiecategorieën
    1. Een urgentieverklaring kan worden verleend indien zich geen van de in artikel 2.6.5, eerste en tweede lid, genoemde omstandigheden voordoet en de aanvrager tot tenminste één van de volgende urgentiecategorieën behoort:
    a. woningzoekenden die in een acute noodsituatie verkeren;
    b. woningzoekenden die op grond van medische of sociale redenen dringend woonruimte nodig hebben en niet behoren tot de in artikel 2.6.7 bedoelde urgentiecategorie;
    c. woningzoekenden waarvan de huidige woonruimte behoort tot een door burgemeester en wethouders op grond van het tweede lid aangewezen complex.
    d. vergunninghouders die gelet op de in artikel 28 van de wet genoemde taakstelling gehuisvest moeten worden.
    e. vergunninghouders die op grond van artikel 28 van de wet voor een periode van vijf jaar  zijn gehuisvest met een huurovereenkomst als bedoeld in artikel 7:271, eerste lid tweede volzin van het Burgerlijk Wetboek en waarvan deze huurovereenkomst eindigt, waarna de vergunninghouder niet op eigen kracht een andere woonruimte kan vinden.
    2. Burgemeester en wethouders kunnen complexen aanwijzen waarvan de bewoners in verband met sloop of ingrijpende renovatie of herstructurering van het gebied waarin de complexen zijn gelegen, redelijkerwijs binnen twee jaar niet meer in hun huidige woonruimte kunnen blijven wonen. Burgemeester en wethouders stellen daarbij een datum vast met ingang waarvan de bewoners van de aangewezen complexen een SV-urgentieverklaring kunnen aanvragen.
    3. Op de urgentiecategorieën bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder a en c, is het bepaalde in artikel 2.6.5, eerste lid aanhef en onder j en het bepaalde in artikel 2.6.3, tweede lid, niet van toepassing.
    Artikel 2.6.11 Hardheidsclausule
    1. Burgemeester en wethouders zijn, indien toepassing van deze verordening zou leiden tot weigering van een urgentieverklaring, bevoegd om toch een urgentieverklaring toe te kennen indien:
    a. weigering van een urgentieverklaring leidt tot een schrijnende situatie; en,
    b. sprake is van bijzondere, bij het vaststellen van de verordening onvoorziene, omstandigheden die gelet op het doel van de verordening redelijkerwijs toch een grond voor de verlening van een urgentieverklaring zouden kunnen zijn.
    2. Burgemeester en wethouders registreren de gevallen waarin met toepassing van het in het eerste lid bepaalde een urgentieverklaring wordt verleend. De registratie bevat tenminste de datum waarop de urgentieverklaring wordt verleend en de specifieke omstandigheden van het geval die leiden tot de verlening van de urgentieverklaring. De registraties worden tenminste eenmaal per jaar besproken in de Stuurgroep Wonen.
    Beleidsregels Urgenties, geldig tot 1 januari 2020
    Paragraaf 3. Algemene weigeringsgronden (HVV artikel 2.6.5)
    Bij alle categorieën van urgentie gelden de weigeringsgronden van de Huisvestingsverordening artikel 2.6.5. Kort verwoord weigert de gemeente de aanvraag als de aanvrager:
    (…)
    l. Niet valt onder één van de urgentiecategorieën (lid 3).
    Paragraaf 10. Urgentiecategorie medische of sociale redenen (sociaal/medische urgentie HVV 2.6.8 lid 1b)
    De aanvraag van urgentieverklaring op basis van dit artikel wordt beoordeeld op basis van de algemene weigeringsgronden.
    a. Daarnaast kan de urgentie alleen worden verkregen als de aanvrager met één of meer van de volgende problemen wordt geconfronteerd:
    I. Ernstige medische problemen
    II. Dakloosheid of dreigende dakloosheid met zorg voor minderjarige kinderen
    III. Inwonend met schoolgaande kinderen
    IV. Geweld of ernstige bedreiging.
    b. De bovengenoemde problemen zijn levensontwrichtend en leiden ertoe dat de aanvrager niet meer in staat is om zelfstandig te functioneren;
    c. Een zelfstandige woning vormt een substantieel deel van de oplossing voor bovengenoemd probleem;
    d. Indien het probleem niet of slechts beperkt opgelost wordt door een andere woonruimte, of als de aanvrager meer gebaat is bij inzet van een voorliggende voorziening (medische of psychische zorg, of begeleiding) wordt dat aanvraag afgewezen op grond van artikel 2.6.5 lid 1 d) of lid 1 f).