ECLI:NL:CBB:2021:737, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-07-2021, 19/821
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Fosfaatrechten – verzoek om schadevergoeding
        Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen. Er is sprake van intrekking en herroeping van besluiten door verweerder, waarbij het vervangingsbesluit een ander rechtsgevolg heeft. Een deel van de gevorderde schade is echter het gevolg van een ander – inmiddels onherroepelijk – besluit van verweerder, de weigering om de overdracht van fosfaatrechten te registeren. Verder heeft appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij de overige gevorderde schade daadwerkelijk heeft geleden.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/821 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juli 2021 in de zaak tussen
    
      [naam maatschap] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: J.A. Rietveld),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A. Herczog),
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 13 september 2018 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verlaagd.
    
    
    
      Bij besluit van 3 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Bij besluit van 15 mei 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken, het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het herzieningsbesluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld. 
    
    
    
      Op 29 juli 2020 heeft appellante aangegeven dat zij haar beroep handhaaft en heeft zij de gronden van beroep aangevuld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij brief van 9 november 2020 heeft appellante haar beroepsgronden aangevuld en heeft zij tevens een verzoek om schadevergoeding gedaan.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 mei 2021. Namens appellante is haar gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
      
    
    
    
      1.1
      Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante bij het primaire besluit aanvankelijk vastgesteld op 758 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op de zoogkoeienhouderij van appellante aanwezig waren (15 stuks jongvee jonger dan een jaar en 28 stuks jongvee van een jaar en ouder). Bij het herzieningsbesluit heeft verweerder deze vaststelling herzien en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 295 kg. Hij is er daarbij van uit gegaan dat appellante op 2 juli 2015 1 stuks jongvee jonger dan een jaar en 13 stuks jongvee van een jaar en ouder op het bedrijf hield. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante hiertegen ongegrond verklaard. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 889 kg. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat appellante op de peildatum 15 stuks jongvee jonger dan een jaar en 34 stuks jongvee van een jaar en ouder op het bedrijf hield.
      
    
    
      1.2
      Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
      
    
    
      1.3
      Appellante heeft op de zitting aangegeven geen inhoudelijke gronden aan te voeren tegen het vervangingsbesluit en dat enkel nog een geschil met verweerder resteert over haar verzoek om schadevergoeding. Het College zal daarom het beroep voor zover gericht tegen het vervangingsbesluit ongegrond verklaren.
      
      
        
          Verzoek om schadevergoeding
        
      
      
    
    
      2.1
      
        Appellante verzoekt het College overeenkomstig artikel 8:88 van de Awb verweerder te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij heeft geleden door onrechtmatige besluitvorming als gevolg waarvan aan haar te weinig fosfaatrechten zijn toegekend. 
        Zij wijst er op dat zij na de vaststelling van haar fosfaatrecht bij het primaire besluit op 758 kg, 400 kg fosfaatrechten verkocht heeft. Zij heeft deze overdracht digitaal gemeld bij verweerder. Echter na de verlaging van haar fosfaatrecht bij het herzieningsbesluit van 13 september 2018 naar 295 kg heeft verweerder deze overdracht bij besluit van 26 oktober 2018 afgewezen omdat zij niet beschikte over voldoende fosfaatrechten voor deze overdracht. De koper eiste niettemin levering van de fosfaatrechten waardoor appellante genoodzaakt was elders duurdere fosfaatrechten te kopen. Pas bij het vervangingsbesluit van 15 mei 2020 is haar fosfaatrecht weer verhoogd naar 889 kg.
        De door haar geleden schade bedraagt volgens appellante in totaal € 36.669,35 en bestaat uit de kosten van aankoop en lease van vervangende fosfaatrechten (€ 7.246,35), koersverschil (€ 9.123,-), schade geleden vanwege het niet volledig kunnen benutten van 889 kg fosfaat in 2018 (€ 10.922) en schade geleden vanwege het niet kunnen benutten van 416,8 kg overblijvende fosfaatrechten in 2019 (€ 9.378,-).
        Appellante heeft desgevraagd aangegeven de door haar gevraagde vergoeding terug te brengen tot een bedrag van € 25.000,-.
      
      
    
    
      2.2
      Daarnaast heeft appellante verzocht haar een schadevergoeding toe te kennen wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      
        3.	Verweerder heeft op 2 december 2020 gereageerd op het verzoek om schadevergoeding van appellante. Verweerder erkent daarbij dat hij in zijn beslissingen van 12 januari 2018, 13 september 2018 en 3 april 2019 het fosfaatrecht van appellante onjuist heeft vastgesteld. Verweerder heeft evenwel uitsluitend aanleiding gezien een bedrag van € 127,- aan appellante te vergoeden voor de kosten die zij heeft gemaakt om vast te stellen of een schadevergoeding haalbaar was. De overige schadeposten komen volgens verweerder niet voor vergoeding in aanmerking. Ten aanzien van de schade die appellante stelt te hebben geleden met het oog op de aankoop en lease van vervangende rechten wijst verweerder op artikelen 27 en 29 van de Msw. Hieruit volgt volgens verweerder dat de rechtsgevolgen van een overdracht van fosfaatrechten pas intreden bij registratie. Door vóór de registratie al de verplichting tot levering van fosfaatrechten aan te gaan is appellante daarop vooruitgelopen. Deze schade vloeit volgens verweerder dan ook voort uit de koopovereenkomst fosfaatrechten en volgt niet rechtstreeks uit het herzieningsbesluit van 13 september 2018 waarbij het fosfaatrecht van appellante lager is vastgesteld. Een causaal verband ontbreekt daarom volgens verweerder. Voor zover appellante stelt schade te hebben geleden vanwege koersverschil stelt verweerder zich op het standpunt dat het relativiteitsvereiste zich tegen vergoeding daarvan verzet. Daarvoor acht verweerder van belang dat appellante, aangezien zij steeds van plan is geweest aan haar toegekende fosfaatrechten te verkopen, kennelijk geen van de aanvankelijk en naderhand toegekende fosfaatrechten nodig heeft of had voor haar bedrijfsvoering. 
        Dat appellante de extra toegekende fosfaatrechten had willen verleasen in 2018 en 2019 acht verweerder niet aannemelijk en onvoldoende aangetoond. Van vergoeding van mogelijk misgelopen inkomsten hierdoor kan volgens verweerder daarom geen sprake zijn. 
      
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      4.1
      Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraken van 8 juni 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:579 en ECLI:NL:CBB:2021:580) ligt het gelet op artikel 8:92, eerste lid, onder c, van de Awb op de weg van de verzoeker om schadevergoeding om duidelijk te maken welke besluiten of andere in artikel 8:88 van de Awb genoemde handelingen als onrechtmatige daad ten grondslag liggen aan het verzoek. In dit geval is volgens appellante sprake van een onrechtmatige daad omdat haar fosfaatrecht ten onrechte is verlaagd in het herzieningsbesluit.
      
    
    
      4.2
      Bij de beoordeling van het verzoek zoekt het College zoveel mogelijk aansluiting bij het schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek (BW).
      
    
    
      4.3
      Wanneer een besluit door het College is vernietigd of herroepen staat daarmee de onrechtmatigheid van het besluit vast. Datzelfde geldt in beginsel wanneer de minister een besluit heeft ingetrokken of herroepen en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij aan de melkveehouder een hogere hoeveelheid fosfaatrecht is toegekend, omdat hierin een erkenning moet worden gelezen van de onrechtmatigheid van het ingetrokken of herroepen besluit, althans voor zover daarbij een lager aantal fosfaatrechten was toegekend. Deze onrechtmatigheid wordt in beginsel toegerekend aan de minister op basis van artikel 6:162, derde lid, van het BW. De stelplicht en bewijslast van het causaal verband tussen de onrechtmatige besluitvorming en de schade liggen vervolgens bij de melkveehouder; die dient aan te tonen dat hij schade heeft geleden ten gevolge van de onrechtmatige besluitvorming.
      
    
    
      4.4
      Hier doet zich de situatie voor dat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken, het herzieningsbesluit heeft herroepen en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij aan appellante een hoger fosfaatrecht is toegekend (889 kg fosfaatrecht). In deze intrekking en herroeping moet daarom een erkenning worden gelezen van de onrechtmatigheid van de besluitvorming voor zover daarbij een lager fosfaatrecht is toegekend (aanvankelijk 758 kg fosfaatrecht in het primaire besluit en vervolgens 295 kg fosfaatrecht in het herzieningsbesluit, zoals is gehandhaafd in het bestreden besluit). Zoals hiervoor overwogen, wordt deze onrechtmatigheid in beginsel toegerekend aan verweerder.
      
    
    
      4.5
      Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 13 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:729, overweging 4.7.1 e.v), is voldaan aan het relativiteitsvereiste uit artikel 6:163 van het BW. De geschonden norm – artikel 23, derde lid, van de Msw – strekt tot bescherming tegen het soort schade dat appellante heeft gesteld. 
      
    
    
      4.6
      
        De stelplicht en bewijslast van de schade en het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van de minister en de schade liggen bij de melkveehouder.
        Ten aanzien van het causaal verband overweegt het College onder verwijzing naar de arresten van de Hoge Raad van 3 juni 2016 (ECLI:NL:HR:2016:1112) en 6 januari 2017 (ECLI:NL:HR:2017:18) dat, als het bestuursorgaan, in dit geval de minister, na een vernietiging van een besluit opnieuw in de zaak heeft voorzien door het nemen van een nieuw besluit of onder intrekking of herroeping een nieuw vervangend besluit heeft genomen, het van de inhoud van dat nieuwe besluit afhangt of het eerdere, onrechtmatige besluit tot schade heeft geleid. Als het nieuwe besluit rechtmatig is en een beslissing bevat die (voor de belanghebbende) tot hetzelfde rechtsgevolg leidt als het eerdere besluit, dan is dat, voor zover het gaat om schade die veroorzaakt wordt door dat rechtsgevolg, niet het geval.
      
      
    
    
      4.7
      Voor zover het gaat om andere schade dan schade die veroorzaakt wordt door het rechtsgevolg van het besluit, en waarvan de vergoedbaarheid daarom niet afhankelijk is van een nieuw besluit van het bestuursorgaan, geldt met betrekking tot het causaal verband dat het bestaan van dat verband dient te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen. Het causale verband als bedoeld in artikel 6:162, eerste lid, van het BW (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven.
      
    
    
      4.8
      In dit geval leidt het vervangingsbesluit, waarbij het aantal fosfaatrechten rechtmatig is vastgesteld op 889 kg, tot een ander rechtsgevolg dan de eerdere besluiten ten aanzien van het toegekende fosfaatrecht (het primaire besluit: 758 kg, en het herzieningsbesluit: 295 kg). Indien reeds bij aanvang een juist en rechtmatige vaststelling van het fosfaatrecht had plaatsgevonden had appellante vanaf het moment van het primaire besluit het ongestoorde genot gehad van aan haar toekomende fosfaatrechten (889 kg). 
      
      
        4.9.1
        
          Om te kunnen komen tot toewijzing van het verzoek van appellante, dient appellante (onder meer) aannemelijk te maken dat de schade die zij stelt te hebben geleden het rechtstreekse gevolg is van het niet kunnen benutten van aan haar toekomende fosfaatrechten vanaf het primaire besluit. De schade die appellante aangeeft te hebben geleden als gevolg van het niet kunnen leveren van door haar verkochte fosfaatrechten, het verhandelen van het fosfaatrecht als vermogensrecht, is echter het gevolg van het niet kunnen overdragen van deze fosfaatrechten. Daar ligt het besluit van verweerder van 26 oktober 2018 inhoudende de weigering om de overdracht van de fosfaatrechten naar de koper te registreren aan ten grondslag. Dit besluit is door appellante niet ten grondslag gelegd aan haar verzoek om schadevergoeding dat hier aan de orde is. Bovendien is dit besluit inmiddels onherroepelijk geworden. Appellante heeft op de zitting aangegeven dat zij de tegen dat besluit gerichte rechtsmiddelen heeft ingetrokken. Het College komt tot de conclusie dat de schade die appellante stelt te hebben geleden als gevolg van het niet kunnen leveren van de fosfaatrechten – de kosten van aankoop en lease van vervangende fosfaatrechten, alsmede koersverschil – niet valt toe te rekenen aan het herzieningsbesluit van 13 september 2018, nu een causaal verband ontbreekt. Deze kosten komen dan ook niet voor vergoeding in aanmerking.
          Dat appellante als gevolg van de onjuiste vaststelling van haar fosfaatrecht schade heeft geleden omdat zij fosfaatrechten die zij nodig had voor haar eigen bedrijfsvoering niet heeft kunnen benutten, is niet gesteld of gebleken.
        
        
      
      
        4.9.2
        De schade die appellante stelt te hebben geleden als gevolg van het niet kunnen benutten in 2018 en 2019 van het restant fosfaatrechten dat haar toekomt en dat bij het vervangingsbesluit van 15 mei 2020 is toegekend, komt evenmin voor vergoeding in aanmerking. Appellante stelt dat zij in 2018 235 kg fosfaatrechten nodig had voor haar eigen bedrijfsvoering. Daarnaast heeft zij 400 kg verkocht. Ten aanzien van het restant van de haar toekomende rechten (de onbenutte fosfaatrechten) stelt appellante dat zij die in 2018 en 2019 had kunnen verhuren. Nu dat niet mogelijk was, stelt appellante inkomsten te zijn misgelopen. Zij heeft deze schade onderbouwd met een verwijzing naar een overzicht van opbrengsten van de lease van fosfaatrechten in 2018 en 2019 van [naam onderneming] waaruit de te hanteren gemiddelde huurprijs kan worden afgeleid, alsmede met een berekening van het aantal onbenutte fosfaatrechten, dat, naar niet in geschil is, 254 kg bedraagt. Daarmee is naar het oordeel van het College onvoldoende bewijs geleverd van de daadwerkelijk geleden schade. De stelling van appellante dat zij tegen € 43,- per kilo het fosfaatrecht zou hebben kunnen verhuren, acht het College niet onaannemelijk; dat appellante daadwerkelijk verhuurd zou hebben daarentegen wel. Appellante heeft in 2018 de fosfaatrechten die zij niet voor haar bedrijfsvoering nodig had verkocht en is in 2019 gestopt met haar bedrijfsvoering. In 2020 heeft appellante nagenoeg het gehele restant van de haar toekomende rechten verkocht (250 kg). Dat appellante deze fosfaatrechten in 2018 en 2019 zou hebben verhuurd, acht het College op grond van deze omstandigheden niet aannemelijk. Verkoop op een eerder moment ligt naar het oordeel van het College, gezien de gebruikelijke bedrijfsvoering van appellante, meer voor de hand. Deze schadepost heeft appellante echter niet opgevoerd, zodat het College niet kan overgaan tot het toewijzen van het verzoek om schadevergoeding.
        
        
        
        
          
            Redelijke termijn
          
        
        
        
          5.	Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. De redelijke termijn is op 30 januari 2018 aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim 17 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. 
          Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade moet naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van acht maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – acht maanden – voor rekening van verweerder komt en het resterende deel – negen maanden – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 705,88 (8/17 x € 1.500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 794,12 (9/17 x € 1.500,-) aan appellante.
        
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        
      
    
    
      6.1
      Het beroep gericht tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.
      
    
    
      6.2
      Het College wijst het verzoek om schadevergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming af. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.
      
    
    
      6.3
      Omdat verweerder pas in beroep bij het vervangingsbesluit de juiste dieraantallen ten grondslag heeft gelegd aan de vaststelling van het fosfaatrecht, ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand gelet hierop vastgesteld op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 748,-). Tevens ziet het College aanleiding om verweerder en de Staat – nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen – te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 374,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
    - veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 705,88;
    - veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 794,12;
    - wijst het verzoek om schadevergoeding voor het overige af;
    
      
        bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante dient te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 1.683,- (€ 1.496,- + € 187,-);
      
      
        veroordeelt de Staat in de proceskosten tot een bedrag van € 187,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juli 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen				de uitspraak te ondertekenen