ECLI:NL:RBOVE:2021:3367, Rechtbank Overijssel, 27-08-2021, ZWO 20/2444
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2021-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Rechtbank wijst verzoek om schadevergoeding af; ambtelijke waarschuwingsbrieven weliswaar voorbereidingshandelingen maar geen handelingen ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit. De uiteindelijk opgelegde dwangsom is niet onrechtmatig. Niet voldaan aan eiser artikel 8:88 van de Awb; afwijzing verzoek om schadevergoeding.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ZWO 20/2444 
    
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
      [verzoekster] , te [woonplaats] , verzoekster,
    gemachtigde: ir. R.G. van Popta,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland, verweerder,
    gemachtigde: J.K. de Vries.
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Verzoekster heeft de rechtbank op 25 november 2020 verzocht verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door haar geleden schade van € 2.303,84 (incl. BTW).
    
    
    
      Op 13 januari 2021 heeft verzoekster de rechtbank verzocht verweerder ook te veroordelen tot vergoeding van de door haar geleden schade van € 3.070,38 (incl. BTW).
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het verzoek op 29 juli 2021 op zitting behandeld. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. De gemachtigde van verzoekster heeft de zitting via een Skype-verbinding bijgewoond. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    
      1.1
      Verzoekster is eigenaresse van het perceel aan de [adres 1] in Giethoorn. Op 27 maart 2020 heeft een controle plaatsgevonden op het perceel van verzoekster door een toezichthouder van de gemeente Steenwijkerland. De toezichthouder heeft geconstateerd dat verzoekster een stacaravan/chalet heeft geplaatst op haar perceel.
      
    
    
      1.2
      Naar aanleiding van de controle op 27 maart 2020 heeft verweerder aan verzoekster op 11 mei 2020 een ambtelijke waarschuwingsbrief gestuurd. In de waarschuwingsbrief staat dat door verweerder geconstateerd is dat het chalet zonder de vereiste omgevingsvergunning op het perceel is geplaatst en dat verzoekster daardoor in strijd handelt met artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a en onderdeel c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In de waarschuwing staat daarnaast dat van verzoekster wordt verwacht dat zij het chalet verwijdert en verwijderd houdt. Vervolgens zal er een hercontrole uitgevoerd worden.
      
    
    
      1.3
      Na de ambtelijke waarschuwingsbrief van 11 mei 2020 heeft op 14 mei 2020 een telefoongesprek plaatsgevonden tussen de gemachtigde van verzoekster en de gemachtigde van verweerder. Vervolgens hebben zij op 14, 18 en 19 mei 2020 met elkaar gemaild over de waarschuwingsbrief en de gestelde schending van de Wabo. Na deze mailwisseling heeft verweerder bij brief van 27 mei 2020 aan verzoekster bevestigd dat zij op 25 mei 2020 per e-mail heeft verklaard dat het chalet tijdens de controle op 27 maart 2020 nog niet in gebruik was en ook niet was aangesloten op de nutsvoorzieningen. Bovendien zou tijdens de controle nog niet vastgesteld hebben kunnen worden hoe het chalet gebruikt zal gaan worden. Naar aanleiding van deze mededelingen van verzoekster komt verweerder aan verzoekster tegemoet en schrijft in de brief van 27 mei 2020 (onder andere) het volgende:
      
      
        
          “Wij komen aan uw verzoek als volgt tegemoet.
        
        1. Het chalet behoeft voor 1 augustus 2020 niet te zijn verwijderd en verwijderd gehouden te worden.
        2. Hieraan verbinden wij de voorwaarde dat het chalet inclusief bijbehorende voorzieningen geheel geplaatst moet zijn binnen de bestemming ‘horeca tot en met categorie 4’ en (blijvend) moet kunnen worden aangemerkt als een bouwwerk, geen gebouw zijnde, ten behoeve van de aangewezen bestemming.
      
      
      
        
          Toelichting
        
        - De in artikel 15.1 van het bestemmingsplan genoemde bestemming houdt in dat het chalet inclusief bijbehorende voorzieningen wordt gebruikt ten behoeve van de bestemming ‘horeca tot en met categorie 4’, zoals bedoeld in artikel 1.77 t/m 1.80 en 15.1.1 van het bestemmingplan. Dit impliceert dat er daadwerkelijk sprake moet zijn van een functionerend horecabedrijf.
        - […]
        - Het chalet is geplaats buiten de in het bestemmingsplan aangegeven bouwvlakken. Dit is toegestaan wanneer en zolang het chalet niet aangemerkt hoeft te worden als een gebouw.”
      
      
      
        Ten slotte is in de brief een hercontrole aangekondigd.
      
      
    
    
      1.4
      Op 19 augustus 2020 heeft opnieuw een controle plaatsgevonden op het perceel van verzoekster. De aanleiding, het verloop en de resultaten van de controle zijn vastgelegd in het ‘Bezoekrapport Toezicht & Handhaving’ van 19 augustus 2020. 
      
    
    
      1.5
      Naar aanleiding van de controle op 19 augustus 2020 heeft verweerder aan verzoekster op 22 september 2020 opnieuw een ambtelijke waarschuwingsbrief gestuurd. In de brief staat dat tijdens de controle op 19 augustus 2020 is geconstateerd dat het chalet bedoeld is om langdurig ter plaatse te functioneren voor verhuur en niet vergunningsvrij is. Verder staat in de brief dat verzoekster in strijd handelt met artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a en onderdeel c, van de Wabo en dat van haar wordt verwacht dat zij het chalet binnen twee maanden na de brief verwijdert en verwijderd houdt.
      
    
    
      1.6
      Na de ambtelijke waarschuwing van 22 september 2020 heeft de gemachtigde van verzoekster opnieuw per e-mail contact gehad met de gemachtigde van verweerder. De gemachtigde van verzoekster heeft ook een e-mail en een brief gestuurd aan de wethouder over de gang van zaken ten aanzien van de ambtelijke waarschuwingen over het chalet. Op 5 oktober 2020 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de wethouder en de gemachtigde van verzoekster.
      
    
    
      1.7
      Op 3 december 2020 heeft verweerder verzoekster een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom toegestuurd voor het verwijderen en verwijderd houden van het chalet. Na indiening van zienswijzen door verzoekster en de eigenaresse van het perceel aan de [adres 2] in Giethoorn is de last op 31 december 2020 opgelegd aan verzoekster.
      
    
    
      1.8
      Verzoekster heeft verweerder op 30 september 2020 verzocht om de advieskosten van haar gemachtigde te vergoeden met betrekking tot de ambtelijke waarschuwing van 11 mei 2020. De nota van de gemachtigde van verzoekster van 1 september 2020 is als bijlage per e-mail toegestuurd aan verweerder. Daarna heeft verzoekster verweerder op 4 januari 2020 per e-mail gevraagd om vergoeding van de advieskosten van haar gemachtigde met betrekking tot de ambtelijke waarschuwingsbrief van 22 september 2020. De nota van 4 januari 2020 is aan de e-mail gehecht. Verweerder heeft beide verzoeken om vergoeding van de advieskosten van de gemachtigde van verzoekster afgewezen. Aangezien verweerder de advieskosten van de gemachtigde van verzoekster niet wil vergoeden, heeft verzoekster de rechtbank gevraagd verweerder te veroordelen tot vergoeding van haar schade, bestaande uit de advieskosten van haar gemachtigde.
      
      
        2. Verweerder legt aan de afwijzing van de verzoeken tot schadevergoeding ten grondslag dat volgens haar geen onrechtmatige handelingen zijn verricht ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit waardoor verzoekster schade zou hebben geleden.
      
      
      
        
          Toepasselijke regelgeving en toetsingskader
        
      
      
    
    
      3.1
      De bestuursrechter is op grond van artikel 8:88, eerste lid, onderdeel b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd om op verzoek van verzoekster verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door haar geleden schade als zij die schade lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit.
      
    
    
      3.2
      Een belanghebbende die verzoekt om schadevergoeding als gevolg van een onrechtmatige voorbereidingshandeling moet aantonen dat de voorbereidingshandeling onrechtmatig is én dat het daaruit voorvloeiende besluit onrechtmatig is. Als onjuiste handelingen of informatie van een bestuursorgaan wordt gevolgd door een rechtmatig besluit of als de schade wordt veroorzaakt door een handeling die geen besluit is of door een handeling waar geen besluit op volgt, moet de belanghebbende voor vergoeding van zijn of haar schade naar de burgerlijke rechter.
      
    
    
      3.3
      Voor beantwoording van de vraag of verzoekster schade heeft geleden of lijdt en hoeveel schade dat is, zoekt de bestuursrechter aansluiting bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht uit de artikelen 6:95 tot 6:110 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Voor beantwoording van deze vragen is onder andere van belang of de schade een gevolg is van de onrechtmatige voorbereidingshandeling (causaal verband) en of verzoekster daadwerkelijk schade heeft geleden. 
      
    
    
      3.4
      In dit geval moet verzoekster dus aantonen dat zowel de ambtelijke waarschuwingen van 11 mei 2020 en 22 september 2020 als een daaropvolgend besluit onrechtmatig zijn en dat zij door die waarschuwingen daadwerkelijk schade heeft geleden. 
      
      
        Het volledige toetsingskader wordt als bijlage aan deze uitspraak gehecht.
      
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
    
    
      4.1
      De rechtbank wijst het verzoek om schadevergoeding van verzoekster af. De rechtbank licht dat toe.
      
      
        
          Zijn de ambtelijke waarschuwingen van 11 mei en 22 september 2020 handelingen ter voorbereiding van de last onder dwangsom van 31 december 2020?
        
      
      
    
    
      4.2
      Verzoekster voert aan dat de ambtelijke waarschuwingen van 11 mei 2020 en 22 september 2020 geen voorbereidingshandelingen zijn voor de opgelegde last onder dwangsom. De waarschuwingen zijn op zichzelf onrechtmatig zodat daar nooit een rechtmatig besluit op gevolgd kan zijn. De ambtelijke waarschuwingen en de last onder dwangsom hebben allen een eigen voorbereiding. Dit blijkt volgens verzoekster ook uit het feit dat de waarschuwing van 11 mei 2020 is ingetrokken en daarom niet als voorbereiding voor een later besluit kan dienen.
      
    
    
      4.3
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de waarschuwingen wel zijn gegeven ter voorbereiding van de last onder dwangsom van 31 december 2020. Het gaat in alle brieven om hetzelfde chalet en om hetzelfde toetsingskader.
      
    
    
      4.4
      De rechtbank is van oordeel dat de waarschuwingsbrieven voorbereidingshandelingen zijn voor de uiteindelijk op 31 december 2020 opgelegde last onder dwangsom. Verweerder voert terecht aan dat het in alle brieven en bij alle controles ging om hetzelfde chalet en om dezelfde toepasselijke regels. Dat de waarschuwing van 11 mei 2020 is ingetrokken, maakt niet dat de waarschuwing niet meer als voorbereidingshandeling kan gelden. De waarschuwing is immers onder voorwaarden ingetrokken, zodat uit zowel de brief van 11 mei 2020, als de brieven van 27 mei 2020 en 22 september 2020 duidelijk is dat het chalet aan de regels van het bestemmingsplan moet voldoen om uiteindelijk te mogen blijven staan. Verzoekster heeft door de brief van 27 mei 2020 alleen meer tijd gekregen om aan de regelgeving te voldoen. 
      
      
        Om voor schadevergoeding in aanmerking te komen, moet verzoekster dus aantonen dat de voorbereidingshandelingen (de waarschuwingsbrieven) onrechtmatig zijn en dat de uiteindelijk opgelegde last onder dwangsom onrechtmatig is.
      
      
      
        
          Is het dwangsombesluit van 31 december 2020 onrechtmatig?
        
      
      
    
    
      4.5
      Verzoekster stelt in de eerste plaats dat het niet relevant is of de last onder dwangsom rechtmatig is of niet. Voor zover het wel relevant is, voert verzoekster aan dat zij niet in strijd handelt met het bestemmingsplan. Het geplaatste chalet is geen bouwwerk en ook geen gebouw, omdat het op wielen is geplaatst. Het chalet heeft daardoor geen directe verbinding met de aarde. Bovendien voldoet het chalet wel aan de omschrijving van ‘horeca tot en met categorie 4’ als bedoeld in artikel 1.80 van het bestemmingsplan. Het gaat immers om recreatief nachtverblijf met bijbehorende voorzieningen. Met deze bijbehorende voorzieningen worden volgens verzoekster alleen nutsvoorzieningen bedoeld.
      
    
    
      4.6
      Verweerder voert aan dat het dwangsombesluit van 31 december 2020 niet onrechtmatig is, omdat het chalet is aan te merken als een bouwwerk én een gebouw. Een gebouw mag alleen binnen de bouwvlakken op het perceel worden gebouwd. De stacaravan staat buiten de bouwvlakken. Alleen al om die reden is het chalet in strijd met het bestemmingsplan geplaatst door verzoekster en de last onder dwangsom terecht opgelegd. 
      
    
    
      4.7
      
        De rechtbank stelt vast dat voor toekenning van schadevergoeding vereist is dat het uiteindelijk genomen besluit onrechtmatig is, zoals ook onder 3.2 uiteengezet. Het is dus relevant of het besluit waarin de last onder dwangsom is opgelegd rechtmatig of onrechtmatig is. 
        Verzoekster is tegen de opgelegde last onder dwangsom in beroep gegaan en heeft ook om schorsing van de opgelegde last gevraagd bij wijze van voorlopige voorziening. Deze zaken zijn geregistreerd onder de zaaknummers AWB 21/1023 en AWB 21/1022. De rechtbank heeft op 11 augustus 2021 uitspraak gedaan in beide zaken. Het beroep van verzoekster is ongegrond verklaard. Uit de uitspraak volgt dat de last onder dwangsom door verweerder terecht is opgelegd en dat het besluit van 31 december 2020 dus niet onrechtmatig is.
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      4.8
      Gelet op het voorgaande zijn de ambtelijke waarschuwingsbrieven weliswaar voorbereidingshandelingen, maar geen handelingen ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit. De uiteindelijk opgelegde dwangsom is niet onrechtmatig. Aangezien om deze reden al niet aan de eisen van artikel 8:88 van de Awb is voldaan, hoeft de rechtbank niet te beoordelen of de ambtelijke waarschuwingen op zichzelf onrechtmatig zijn.
      
      5. Het verzoek om schadevergoeding van verzoekster wordt afgewezen. 
      
      6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Scheeper, rechter, in aanwezigheid van M.W. Hulsman, griffier, op  
    
    
    
      De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
    Bijlage: juridisch kader
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      Artikel 8:88
    
    
      
        De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
      
      
        een onrechtmatig besluit;
      
      
        een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
      
      
        het niet tijdig nemen van een besluit;
      
      
        een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
      
      
        Het eerste lid is niet van toepassing indien het besluit van beroep bij de bestuursrechter is uitgezonderd.
      
    
    
    
      Artikel 8:89
    
    1. Indien de schade wordt veroorzaakt door een besluit waarover de Centrale Raad van Beroep of de Hoge Raad in enige of hoogste aanleg oordeelt, is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd.
    3. In de overige gevallen is de bestuursrechter bevoegd voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25.000 bedraagt met inbegrip van de tot aan de dag van het verzoek verschenen rente, en onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen.
    4. De bestuursrechter is in de gevallen, bedoeld in het tweede lid, niet bevoegd indien de belanghebbende het verzoek heeft ingediend nadat hij terzake van de schade een geding bij de burgerlijke rechter aanhangig heeft gemaakt.
    5. Zolang het verzoek van de belanghebbende bij de bestuursrechter aanhangig is, verklaart de burgerlijke rechter een vordering tot vergoeding van de schade niet ontvankelijk.
    
    
  
  
     Vergelijk Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2195 en ABRvS, 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2081. 
  
  
     Vergelijk ABRvS, 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3445 en Centrale Raad van Beroep (CRvB), 16 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1466.
  
  
     Rechtbank Overijssel, 11 augustus 2021, ECLI:NL:RBOVE:2021:3169.