ECLI:NL:RBZUT:2011:BQ8971, Rechtbank Zutphen, 22-06-2011, 10/265 WET
Rechtbank Zutphen — Uitspraak 
Datum: 2011-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De gemeenteraad van de gemeente Zutphen heeft besloten om geen referendum te houden over – kort gezegd – de IJsselsprong. De rechtbank is van oordeel dat de gemeenteraad de weigering om een referendum te houden onvoldoende heeft gemotiveerd. Daarbij is het volgende van belang. 
      
      Er is geen sprake van dringende redenen om geen referendum te houden. Voor de gemeenteraad geldt dan op grond van de gemeentelijke verordening een speciale motiveringsplicht. Naar het oordeel van de rechtbank voldoet het bestreden besluit niet aan die motiveringsplicht, omdat de gemeenteraad niet duidelijk heeft gemaakt welke zwaarwegende redenen bestaan tegen het houden van een referendum. Het argument van de gemeenteraad dat het referendum een te zwaar en te duur middel zou zijn en de besluitvorming te veel zou vertragen, volstaat in dit geval niet, evenmin als het argument dat het moeilijk is om vragen te formuleren. Het ontbreken van politieke bereidheid om een referendum te houden, verhoudt zich voorts niet met de aard van het correctief referendum. De rechtbank verklaart het beroep gegrond, vernietigt het besluit van de gemeenteraad en draagt de gemeenteraad op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
      IJsselsprong; correctief referendum; beroep gegrond; vernietiging besluit gemeenteraad

RECHTBANK ZUTPHEN	
      Sector Bestuursrecht
      Meervoudige kamer
    
    
    Reg.nr.: 10/265 WET
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      [eiser A]
      te Zutphen, 
      eiser,
    
    
    en
    
    
      de Raad van de gemeente Zutphen
      verweerder.
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 21 september 2009 heeft verweerder het verzoek van eiser tot het houden van een correctief raadplegend referendum over het besluit van verweerder van 18 mei 2009, 
      nr. 2009-0074, afgewezen.
    
    
    Bij besluit van 14 december 2009 (het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen gemaakte bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
     
    Namens eiser heeft mr. M.Ch. Kaaks, advocaat te Amsterdam, beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
    
    
      Het beroep is ter zitting van 29 maart 2011 gevoegd behandeld met het beroep met registratienummer 10/290. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J. van Zwieten de Blom,  
      D.L. van Dijk en H.M. van Vliet. Na sluiting van het onderzoek zijn de zaken weer gesplitst en wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
    
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1  Bij besluit van 12 december 2005 heeft verweerder de Referendumverordening voor de gemeente Zutphen 2005 (de verordening) vastgesteld.
    
    
      Artikel 2 van de verordening bepaalt dat deze verordening regels stelt voor twee typen referenda:
      a.  een raadgevend referendum op initiatief van de raad, zoals bedoeld in artikel 7,
      b.  een correctief raadgevend referendum op initiatief van inwoners van Zutphen, als bedoeld in artikel 9.
    
    
    Ingevolge artikel 5, aanhef en onder g, wordt een referendum niet gehouden over een voorstel aan of een besluit van de raad waarvan de raad van mening is dat er andere dan de onder a tot en met h, van dit artikel genoemde dringende redenen zijn om geen referendum te houden.
    
    In artikel 9 is bepaald dat de raad op verzoek van kiezers kan besluiten tot het houden van een correctief raadplegend referendum over een genomen besluit.
    
    In artikel 10, zesde lid, aanhef en onder a, is bepaald dat het college de ingediende formulieren, bedoeld in het vijfde lid, beoordeelt en indien het aantal ontvangen geldige formulieren minimaal tweemaal de kiesdrempel (dat is het aantal stemmen dat nodig zou zijn voor twee raadszetels) van de laatst gehouden verkiezingen voor de gemeenteraad bedraagt, zo spoedig mogelijk een voorstel doet aan de raad tot het houden van een referendum.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, neemt de raad, voor zover thans van belang, uiterlijk binnen vier weken na een voorstel van het college van burgemeester en wethouders, zoals bedoeld in artikel 10, zesde lid onder a, een beslissing of er wel of niet een referendum zal worden gehouden. Indien de raad afwijzend beslist op een voorstel zoals bedoeld in artikel 10, zesde lid onder a, doet hij dat ingevolge het tweede lid van artikel 11 voldoende gemotiveerd. 
    
    2.2 De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      Bij voormeld besluit van 18 mei 2009 heeft verweerder besloten: 
      1. akkoord te gaan met het voorstel Integrale Gebiedsontwikkeling IJsselsprong, als nadere uitwerking van de eerder door de raad vastgestelde IGSV en planologische kernbeslissing (PKB)-maatregelen, zoals gevraagd door de Staatssecretaris van Verkeer & Waterstaat in haar brief van 7 juli 2008 en dit voorstel aan haar toe te zenden;
      2. opdracht te geven voor het opstellen van een samenwerkingsovereenkomst tussen alle bij dit initiatief betrokken partijen, waarin organisatie, financiering en te hanteren planfiguur worden vastgelegd; 
      3. deze samenwerkingsovereenkomst in het najaar ter vaststelling voor te leggen aan de raad.
    
    
    Verweerder heeft het verzoek van eiser van 4 juni 2009 tot het houden van een correctief raadplegend referendum over dit besluit afgewezen, omdat het besluit volgens verweerder niet beoogt wijzigingen met principiële gevolgen voor de gemeente Zutphen aan te brengen in de eerder – vanaf omstreeks 2000 - genomen raadsbesluiten over het project IJsselsprong. Ook is snelle besluitvorming voor de bij dit initiatief betrokken partijen (de regio Stedendriehoek, de gemeenten Brummen, Voorst en Zutphen, de provincie Gelderland en het waterschap Veluwe) van belang. Het beleid met betrekking tot de IJsselsprong is al eerder vastgelegd in structuurvisies die onderworpen zijn geweest aan inspraak en waarover de inwoners van Zutphen zienswijzen konden indienen. Het zou daarom volgens verweerder een te zwaar middel zijn om de bevolking van de gemeente Zutphen via een referendum over het besluit van 18 mei 2009 te raadplegen. Bovendien heeft verweerder al eerder, op 23 februari 2009, besloten om geen raadgevend referendum op initiatief van de raad te houden. Ter zitting is namens verweerder nog aangevoerd dat verweerder zich eerst bij het nemen van het besluit van 21 september 2009 heeft kunnen uitspreken over de wenselijkheid van een referendum, dat het kostenaspect ook een rol heeft gespeeld en dat het er uiteindelijk op neer komt dat de politiek het referendum niet wil.
    
    Eiser heeft in beroep – samengevat – aangevoerd dat verweerder heeft miskend dat artikel 11 van de verordening meebrengt dat zwaarwegende argumenten dienen te worden aangevoerd ter rechtvaardiging van de achterstelling van de belangen van de om een correctief referendum verzoekende burgers. Van belang daarbij is dat verweerder (alsmede het college van burgemeester en wethouders) op voorhand had ingestemd met het verzoek en geen gebruik heeft gemaakt van artikel 5, aanhef onder g, van de verordening op grond waarvan het verzoek vanwege dringende redenen kan worden afgewezen. Naar de mening van eiser heeft verweerder gehandeld in strijd met (een redelijke uitleg van) de verordening. Verder hadden de door verweerder aangevoerde argumenten in de belangenafweging op voet van artikel 11 van de verordening achtergesteld moeten worden bij het belang van de burgers bij een correctief referendum. 
    
    2.3 De rechtbank stelt voorop dat verweerder een discretionaire bevoegdheid heeft tot het wel of niet houden van een correctief raadplegend referendum, waarbij het aan verweerder is een afweging te maken en waarbij een terughoudende rechterlijke toetsing past.
    
    2.4 Vast staat dat ruimschoots voldoende steunbetuigingen aan het referendumverzoek zijn ontvangen en dat het referendumverzoek ook overigens aan de daaraan op grond van de verordening te stellen eisen voldoet. 
    
    Tevens staat vast dat verweerder geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om op grond van artikel 5, aanhef en onder g, te bepalen dat over het besluit van 18 mei 2009 geen referendum kon worden gehouden.
    
    De rechtbank deelt niet het standpunt van verweerder dat hij zich eerst op 21 september 2009 heeft kunnen uitspreken over een eventueel referendum en dus ook geen gebruik heeft kunnen maken van de in artikel 5, aanhef en onder g, van de verordening gegeven bevoegdheid. De rechtbank wijst op de mogelijkheden die verweerder heeft gehad, namelijk bij het nemen van het besluit van 18 mei 2009, bij het afwijzen van het door de Stadspartij gevraagde raadgevende referendum op 23 februari 2009 en naar aanleiding van het voorstel van het college van burgemeester en wethouders aan verweerder op 9 juni 2009.
    
    De rechtbank is dan ook van oordeel dat geen sprake is van dringende redenen als bedoeld in voormeld artikellid om geen referendum te houden.
    
    2.5 Het besluit tot afwijzing van het referendum dient ingevolge het bepaalde in artikel 11, tweede lid, voldoende te zijn gemotiveerd. De toelichting bij dit artikellid spreekt zelfs van een speciale motiveringsplicht. 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank brengt dit met zich dat het besluit van verweerder om geen referendum te houden inzichtelijk dient te maken welke belangen tegen elkaar zijn afgewogen en op grond van welke zwaarwegende argumenten het verzoek tot het houden van een referendum is afgewezen.
    
    Verweerder heeft aangegeven dat een referendum in het onderhavige geval een te zwaar middel zou zijn aangezien het raadsbesluit van 18 mei 2009 voortborduurt op eerdere besluiten. Niet duidelijk is echter waarom de inwoners van Zutphen niet de gelegenheid wordt geboden zich via een referendum uit te spreken over de plannen rondom de IJsselsprong. Daarbij overweegt de rechtbank dat, indien uit het referendum naar voren zou komen dat het besluit van 18 mei 2009 niet of onvoldoende wordt gesteund, verweerder dit besluit weliswaar zal moeten heroverwegen met inachtneming van de uitslag van het referendum, maar in beginsel vrij is om, mede gelet op de eerder genomen besluiten, het besluit van 18 mei 2009 geheel of gedeeltelijk in stand te laten, mits voldoende wordt gemotiveerd hoe het nieuwe besluit zich verhoudt tot de uitslag van het referendum. En, zoals verweerder ter zitting heeft bevestigd, zal het besluit van 18 mei 2009 een breed gedragen besluit blijken te zijn als het referendum een voor verweerder gunstig resultaat zal laten zien.
    
    Voor zover verweerder heeft betoogd dat snelle besluitvorming voor de bij het initiatief betrokken partijen van belang is, overweegt de rechtbank dat dit belang verder niet is onderbouwd en dat ook niet inzichtelijk is gemaakt op grond waarvan dit een zwaarwegend argument oplevert tegen het houden van een referendum. De rechtbank wijst tevens op het bepaalde in artikel 10, derde lid, aanhef en onder b, van de verordening, op grond waarvan opschorting van het betrokken raadsbesluit alleen mogelijk is indien het college van burgemeester en wethouders hiertoe bevoegd is. 
     
    Het kostenaspect is naar het oordeel van de rechtbank inherent aan het houden van een referendum en kan, nu deze mogelijkheid aan de kiesgerechtigden van Zutphen is toegekend, dan ook niet zonder meer als weigeringsgrond worden opgevoerd. Zoals namens eiser naar voren is gebracht, bestonden bovendien meerdere gelegenheden waarbij het referendum gehouden had kunnen worden zonder veel extra kosten.
    
    Het eveneens naar voren gebrachte argument dat het moeilijk zou zijn vragen te formuleren, is naar het oordeel van de rechtbank evenmin een zodanig zwaarwegend argument dat de belangen van de voorstanders van een referendum daarvoor zouden moeten wijken. Verweerder kan zich immers bij het formuleren van de vragen laten bijstaan door anderen, onder wie de initiatiefnemers en de steunbetuigers van het referendum.
    
    Het nog naar voren gebrachte argument dat, zo begrijpt de rechtbank, bij verweerder geen politieke bereidheid bestaat om een referendum te houden, kan evenmin doorslaggevend zijn en verhoudt zich naar het oordeel van de rechtbank niet met de aard van het correctief raadplegend referendum. 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank is ook hetgeen overigens door verweerder naar voren is gebracht, onvoldoende om te kunnen stellen dat verweerder zijn belangenafweging voldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank kan dan ook niet tot de conclusie komen dat verweerder in redelijkheid tot weigering van referendum is kunnen komen.
    
    2.5 Uit het voorgaande vloeit voort dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Nu geen aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten en de rechtbank evenmin zelf in de zaak kan voorzien, zal verweerder worden opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    Er is aanleiding voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten van eiser. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden ter zake van rechtsbijstand 2 punten toegekend, waarbij een wegingsfactor 1 wordt gehanteerd.
     
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 150,00 aan eiser vergoedt;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 874,00, te betalen aan eiser.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. Tj. Gerbranda, voorzitter en mrs. E.H.T. Rademaker en A.L.M. Steinebach-de Wit, leden. De beslissing is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2011.