ECLI:NL:RVS:2021:1666, Raad van State, 28-07-2021, 202004856/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellanten] een bestuurlijke boete opgelegd van € 7.500,00 wegens het zonder een daarvoor benodigde vergunning onttrekken van een woonruimte aan de bestemming tot bewoning. Op 1 april 2019 is bij de politie Midden-Nederland een melding binnengekomen van een verdachte situatie op het adres [locatie], te Utrecht. [appellanten] zijn eigenaars van de woning op dat adres en verhuurden deze. Naar aanleiding van de melding is de politie ter plaatse geweest en is geconstateerd dat in de woning een hennepkwekerij was gevestigd. De politie heeft de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving van de gemeente hierover ingelicht waarna toezichthouders van deze afdeling ook ter plaatse zijn geweest. De politie en de toezichthouders hebben geconstateerd dat zich in de woning onder meer 278 potten met plantenresten, kweektenten en een illegale stroomaansluiting bevonden.

202004856/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 15 juli 2020 in zaak nr. 19/5545 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    de burgemeester (lees: het college van burgemeester en wethouders) van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 mei 2019 heeft het college aan [appellanten] een bestuurlijke boete opgelegd van € 7.500,00 wegens het zonder een daarvoor benodigde vergunning onttrekken van een woonruimte aan de bestemming tot bewoning.
    Bij besluit van 18 november 2019 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2021, waar [appellant A], mede als vertegenwoordiger van [appellant B], bijgestaan door mr. S. Wortel, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door R. Wiersma, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 1 april 2019 is bij de politie Midden-Nederland een melding binnengekomen van een verdachte situatie op het adres [locatie], te Utrecht. [appellanten] zijn eigenaars van de woning op dat adres en verhuurden deze. Naar aanleiding van de melding is de politie ter plaatse geweest en is geconstateerd dat in de woning een hennepkwekerij was gevestigd. De politie heeft de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving van de gemeente hierover ingelicht waarna toezichthouders van deze afdeling ook ter plaatse zijn geweest. De politie en de toezichthouders hebben geconstateerd dat zich in de woning onder meer 278 potten met plantenresten, kweektenten, diverse chemicaliën die bestemd waren voor het kweken van hennep, en een illegale stroomaansluiting bevonden. De keuken en badkamer waren niet meer bruikbaar en er zijn behalve een bank geen bedden of andere persoonlijke spullen aangetroffen. Van het onderzoek zijn een hennepinformatiebericht en een proces-verbaal van bevindingen opgesteld. De burgemeester heeft naar aanleiding van de aangetroffen hennepkwekerij besloten om de woning voor de duur van twaalf maanden te sluiten. Het college heeft een bestuurlijke boete opgelegd wegens onttrekking van de woning aan de bestemming tot bewoning zonder de daartoe benodigde vergunning.
    Wettelijk kader
    2.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Hoger beroep
    3.       [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de boeteoplegging rechtmatig was, omdat zij artikel
    4.1.2, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2015, GEMEENTE UTRECHT niet hebben overtreden. Op grond van dit artikel kan de eigenaar alleen worden beboet als de verboden handeling, het onttrekken van de woning, door de eigenaar zelf wordt verricht. Daar is geen sprake van, omdat [appellanten] de woning niet zelf hebben onttrokken en hun geen verwijt valt te maken dat zich een hennepkwekerij in de woning bevond. Zij verhuurden de woning en wisten niet dat de woning werd gebruikt voor criminele doeleinden. Zij zijn door het Openbaar Ministerie ook niet aangemerkt als verdachten, maar als getuigen. Bovendien hebben zij aan hun onderzoeksverplichting voldaan, omdat de controles die zij hebben uitgevoerd voldoende waren. Zij hebben meer gedaan dan alleen een bezoek brengen aan de woning. [appellant A] haalde in het verleden vaak zelf de huur op bij de woning. Hij mocht toen ook steeds binnenkomen, waarbij hij niets bijzonders heeft opgemerkt in de woning. Ook hadden zij goed contact met de buren, van wie zij nooit hebben vernomen dat er iets aan de hand zou zijn, zoals ook door een aantal buren is verklaard. [appellant A] heeft ook een keer samen met de huurder en de buurvrouw in de tuin gewerkt. Toen is hem ook niets opgevallen. Hierna is de huur altijd aan de deur betaald, maar ook toen waren er geen aanwijzingen voor de aanwezigheid van een hennepkwekerij in de woning. [appellant A] heeft bijvoorbeeld nooit iets geroken dat daarop wijst. Ook vanaf het moment dat de vaste huurder voor een periode naar het buitenland vertrok en een tijdelijke huurder de woning huurde, zijn er geen bijzonderheden geconstateerd toen de woning werd bezocht. [appellanten] hebben bovendien een internetonderzoek verricht naar de tijdelijke huurder, door zijn mobieletelefoonnummer op te zoeken op het internet. Hieruit zijn geen bijzonderheden gebleken. Er waren dan ook geen indicatoren dat de tijdelijke huurder zich wellicht zou bezighouden met criminele activiteiten. Zij konden, gelet op de privacy van de huurders, niet afdwingen dat zij in de woning rond mochten kijken als zij de huur kwamen ophalen. Als al sprake zou zijn van een verwijt, had het college op grond van zijn discretionaire bevoegdheid moeten motiveren waarom in dit geval is gekozen voor het opleggen van een boete. Het opleggen van de boete diende geen doel meer omdat de woning al was gesloten. Bovendien is de woning op dit moment, in overleg met de burgemeester, weer geopend, waarbij aanvullende afspraken zijn gemaakt. De rechtbank heeft hier ten onrechte geen rekening mee gehouden. Gelet op alle omstandigheden had het college van een boeteoplegging af moeten zien, dan wel de boete moeten matigen, aldus [appellanten].
    Beoordeling van het hoger beroep
    Zijn [appellanten] verantwoordelijk voor de overtreding?
    4.       Niet in geschil is dat de woning in strijd met de bestemming tot bewoning werd gebruikt als hennepkwekerij. Daarmee heeft een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 4.1.2, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening plaatsgevonden. De vraag of [appellanten] als overtreder kunnen worden aangemerkt, is van belang om te kunnen oordelen dat het college aan hen de boete mocht opleggen.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3040), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. Van een eigenaar die een pand verhuurt mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand, dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand - in dit geval - voor het kweken van hennep werd gebruikt. In de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2462, is voorts overwogen dat het niet genoeg als verhuurders het pand alleen maar bezoeken. Zij moeten ook controles uitvoeren die zijn gericht op het gebruik van het pand.
    4.2.    De Afdeling overweegt dat uit de verklaringen van [appellanten] niet blijkt dat zij gerichte controles hebben uitgevoerd op het gebruik van het pand. Er zijn bijvoorbeeld geen afspraken gemaakt met de huurder, dan wel de tijdelijke huurder, om het gebruik van de woning te kunnen controleren. Zoals onder 4.1 overwogen is het enkel bezoeken van de woning daartoe onvoldoende. [appellant A] heeft bovendien verklaard dat hij sinds het voorjaar van 2018 niet meer in de woning is geweest. De laatste drie maanden hebben [appellanten] geen huur meer ontvangen en konden zij geen contact krijgen met de tijdelijke huurder. [appellant A] heeft aangegeven dat de buurvrouw in die periode politie heeft gezien in de buurt van de woning. De Afdeling ziet geen reden waarom deze omstandigheden voor [appellanten] geen aanleiding hadden moeten zijn om de woning alsnog gericht te controleren. Het college heeft zich in dat verband redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat van de verhuurder een actieve houding wordt verwacht met betrekking tot het controleren van de woning, in plaats van een afwachtende houding. Dat [appellanten] de woning niet konden betreden zonder toestemming van de huurder, doet niet af aan hun verantwoordelijkheid zich over het gebruik van het pand adequaat te informeren. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3351), behoeft het recht op privacy van een huurder niet in de weg te staan aan het kunnen controleren van het eigendom van de verhuurder. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat het niet mogelijk was afspraken met de huurder te maken, om het gebruik van de woning te kunnen controleren.                              
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellanten] ook onvoldoende maatregelen hebben getroffen om het illegale gebruik van de woning te voorkomen. Hiertoe acht de Afdeling allereerst van belang dat sinds 8 juli 2013 geen personen meer op het adres van de woning stonden ingeschreven in de basisregistratie personen. [appellanten] hebben daarnaast bij het aangaan van de huurovereenkomst met de vaste huurder en bij de instemming met verhuur aan de tijdelijke huurder geen verifieerbare documenten of gegevens opgevraagd, zoals recente salarisstroken. In dat verband is ook van belang dat [appellant A] heeft verklaard dat hij de huur contant ontving. Hierdoor waren ook geen bankgegevens van de vaste huurder en de tijdelijke huurder bekend. Met de tijdelijke huurder is bovendien geen schriftelijke huurovereenkomst gesloten en diens naam is ook niet terug te vinden in de stukken. Ter zitting bij de Afdeling wisten [appellanten] alleen een voornaam te noemen. Daarnaast was alleen het telefoonnummer van de tijdelijke huurder bekend. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling verder terecht overwogen dat het onderzoek dat naar de tijdelijke huurder op het internet is gedaan, onvoldoende is. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het onttrekken van de woning, zonder de daarvoor benodigde onttrekkingsvergunning, aan [appellanten] is toe te rekenen.
    4.3.    Het betoog faalt.
    Discretionaire bevoegdheid van het college
    5.       Het college is op grond van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 4.1.2, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen als zonder de daartoe benodigde vergunning een woning aan de bestemming tot bewoning wordt onttrokken. Hoewel de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, moet het college op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niettemin een lagere bestuurlijke boete opleggen indien [appellanten] aannemelijk maken dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:103, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te verlagen.
    5.1.    Zoals onder 4.1 en 4.2 overwogen, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat aan [appellanten] in bestuursrechtelijke zin een verwijt kan worden gemaakt, omdat zij geen concreet toezicht hebben gehouden op het gebruik van de woning. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellanten] geen bijzondere omstandigheden hebben aangevoerd die moeten leiden tot kwijtschelding of verlaging van de boete. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij niet over de financiële draagkracht beschikken om de boete te kunnen betalen. Ter zitting bij de Afdeling hebben [appellanten] verklaard dat de woning nu wordt bewoond door hun zoon en dat daarvoor geen huur wordt gevraagd. Het college heeft in dat verband terecht gesteld dat als een woning ondanks een hypotheek kan worden onderhouden zonder dat daarvoor huur wordt ontvangen, dit doet vermoeden dat de boete ook gedragen kan worden. Ter zitting bij de Afdeling hebben [appellanten] nog betoogd dat de boete onevenredig is ten opzichte van de gedraging, omdat zij hun les al hadden geleerd en zij kosten hebben moeten maken om de verwaarloosde woning op te knappen. Dit betoog volgt de Afdeling niet. In dat verband heeft het college zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de overtreding aan [appellanten] te verwijten is en dat de kosten voor het opknappen van de woning na de sluiting daarvan, voor het eigen risico komen.
    5.2.    Dat de woning ten tijde van de beboeting al gesloten was en in overleg met de burgemeester inmiddels weer is geopend, leidt evenmin tot een ander oordeel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is de bestuurlijke boete een bestraffende sanctie en de sluiting van de woning een herstelsanctie (uitspraak van 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1018). In de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, blz. 88) staat: "cumulatie van een bestraffende sanctie (een bestuurlijke boete of een strafrechtelijke sanctie) met een herstelsanctie is in beginsel mogelijk, omdat beide typen sancties naar doel en strekking verschillen. Een herstelsanctie strekt er toe (de gevolgen van) de overtreding te beëindigen of ongedaan te maken, een bestraffende sanctie strekt er toe de overtreder te straffen."                          
    De bestuurlijke boete is dan ook niet opgelegd met als doel het beëindigen van de overtreding en herhaling ervan te voorkomen, maar met het doel [appellanten] te straffen omdat zij de woning hebben onttrokken aan de woningvoorraad. Het college mocht hierbij van belang achten dat met het opleggen van een bestuurlijke boete een signaal wordt afgegeven dat tegen het onttrekken van een woning zonder vergunning wordt opgetreden. Het doel dat de burgemeester wilde bereiken met de sluiting was het voorkomen dat de woning nog langer zou worden gebruikt ten behoeve van het drugscircuit. Dat door gewijzigde omstandigheden geen maatregelen meer nodig zijn om de overtreding te beëindigen of herhaling ervan te voorkomen, neemt niet weg dat een overtreding is begaan.
    5.3.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. De Vries
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2021
    582-973.
     
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:46
    […]
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    […]
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    […]
    Artikel 35
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    […]
    Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2015, GEMEENTE UTRECHT
    Artikel 4.1.2 Vergunningvereiste
    Het is verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen in artikel 4.1.1:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    […]
    Artikel 5.2 Bestuurlijke boete
    a. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete voor de overtreding van artikel 2.2.1, eerste en tweede lid, artikel 4.1.2, artikel 4.1.7, artikel 4.2.2 en artikel 4.2.5.
    b. Burgemeester en wethouders bepalen de hoogte van de op te leggen boete overeenkomstig de tabel in bijlage 2.
    […]
    Bijlage 2
    Tabel behorende bij artikel 5.2 van deze verordening