ECLI:NL:RBDHA:2021:9541, Rechtbank Den Haag, 20-05-2021, SGR 20/3462
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2021-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: weigering afgifte van een Personal Security Clearance - artikel 4:84 Awb - beroep gegrond

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 20/3462 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 mei 2021 in de zaak tussen
    
      [eiser] , te [woonplaats] (Georgië), eiser
    (gemachtigde: mr. P.W.M. Huisman),
    
    
      en
    
    
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder
    (gemachtigde: mr. M.E. Nijmeijer).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 27 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder, naar aanleiding van een veiligheidsonderzoek van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD), geweigerd aan eiser een Personal Security Clearance (PSC) af te geven.  
    
    
    
      In het besluit van 1 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit in zoverre herroepen dat wordt vastgesteld dat eiser geen belang meer heeft bij afgifte van de PSC en dat de proceskosten in bezwaar uit coulance worden vergoed.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft, via een Skype-verbinding, plaatsgevonden op 8 april 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
      
      Waar gaat deze zaak over?
    
    
    
      1.	Eiser was vanaf 2008 werkzaam bij de Speciale Vertegenwoordiger van de Europese Unie in Kosovo (hierna: de Speciale Vertegenwoordiger). Deze werkgever heeft verweerder om afgifte van een PSC ten behoeve van eiser gevraagd, nu eiser in zijn functie als Political Advisor toegang zal hebben tot geclassificeerde informatie tot het niveau ‘Secret UE/EU Secret’.
    
    
    
      2.1.
      Verweerder heeft bij het primaire besluit de PSC geweigerd, omdat hij onvoldoende gegevens heeft kunnen verkrijgen over eiser om alle veiligheidsrisico’s uit te kunnen sluiten. Eiser heeft de gehele beoordelingsperiode van 8 jaar in Kosovo verbleven. Nu er met de inlichtingen- en veiligheidsdienst van Kosovo geen samenwerking bestaat, kan verweerder geen informatie over eiser verkrijgen zoals bedoeld in artikel 13, vierde lid, van de Wet veiligheidsonderzoeken.
      
    
    
      2.2.
      Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. In zijn bezwaarschrift heeft eiser te kennen gegeven dat hij zijn baan bij de Speciale Vertegenwoordiger is kwijtgeraakt en sinds 1 augustus 2018 werkloos is, als direct gevolg van de weigering door verweerder om een PSC af te geven. Verder stelt hij professionele en reputatieschade te hebben geleden vanwege de weigering. Zonder PSC kan eiser ook op geen enkele vacature solliciteren waarvoor hij wordt uitgenodigd binnen de civiele missiepool van het ministerie van Buitenlandse Zaken.  
      
    
    
      2.3.
      De geplande hoorzitting bij de Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken (hierna: de bezwarencommissie) van 16 januari 2019 is geannuleerd, omdat verweerder in december 2018 heeft besloten nader onderzoek te verrichten.
      
    
    
      2.4.
      Op 21 februari 2019 heeft eiser telefonisch contact gehad met verweerder. 
      
    
    
      2.5.
      Op 28 maart 2019 heeft eiser aan verweerder laten weten dat hij inmiddels weer op vacatures mag solliciteren en sollicitatieprocedures heeft lopen bij verschillende EU missies. 
      
    
    
      2.6.
      Verweerder heeft eiser bij brief van 31 juli 2019 gevraagd om duidelijk te maken wat zijn belang bij de procedure nog is, nu eiser niet meer in aanmerking komt voor de functie waarvoor de PSC is aangevraagd. 
      
    
    
      2.7.
      Eiser heeft in reactie hierop gesteld dat hij nog een belang heeft bij een beslissing op zijn bezwaar, nu hij schade heeft ondervonden van het primaire besluit. 
      
    
    
      2.8.
      Op 13 november 2019 heeft alsnog een hoorzitting plaatsgevonden bij de bezwarencommissie. Naar aanleiding hiervan is aan verweerder gevraagd of in de periode van 27 februari 2019 tot 31 juli 2019 tussen eiser en verweerder contact is geweest over de uitkomst van het nader onderzoek.
      
    
    
      2.9.
      Op 27 november 2019 heeft verweerder gereageerd op de vraag die door de bezwarencommissie is gesteld. Hierin stelt verweerder dat eiser tijdens het telefoongesprek van 21 februari 2019 heeft aangegeven dat zijn contract niet was verlengd en hij opnieuw zou moeten solliciteren voor de functie bij de Speciale Vertegenwoordiger. Naar aanleiding daarvan heeft verweerder op 4 april 2019 contact opgenomen met de voormalige werkgever van eiser, met de vraag of eiser in aanmerking zou komen voor de functie. Hierop kwam de reactie dat eiser niet meer werkzaam was bij de Speciale Vertegenwoordiger. 
      
    
    
      2.10.
      Bij advies van 20 december 2019 heeft de bezwarencommissie verweerder geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren. Volgens de bezwarencommissie had verweerder in het specifieke geval van eiser op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moeten afwijken van het vereiste uit de Beleidsregel Veiligheidsonderzoeken (Beleidsregel 2018) dat de betreffende persoon tenminste de helft van de beoordelingsperiode in Nederland moet hebben verbleven of in een land waarmee een samenwerkingsrelatie bestaat. Hierbij is volgens de bezwarencommissie van belang dat het langdurige verblijf in Kosovo inherent was aan eisers functie bij de Speciale Vertegenwoordiger. Ook moet het grote belang bij de afgifte van de PCS voor zowel eiser als de Speciale Vertegenwoordiger worden betrokken. De bezwarencommissie verwijst hierbij naar een uitspraak van de hoogste bestuursrechter.
      
    
    
      2.11.
      Verweerder heeft het primaire besluit bij het bestreden besluit heroverwogen en herroepen, in die zin dat volgens verweerder geen belang meer bestaat bij afgifte van de gevraagde PSC en dat de proceskosten uit coulance worden vergoed. Verweerder legt hieraan ten grondslag dat de functie waarvoor eiser de PSC verlangt inmiddels door iemand anders is vervuld. Vanwege de verzochte proceskostenvergoeding is verweerder in het bestreden besluit wel inhoudelijk ingegaan op het bezwaar van eiser. Verweerder stelt dat het primaire besluit rechtmatig was en dat terecht geen toepassing is gegeven aan artikel 4:84 van de Awb. Ondanks de rechtmatigheid van het primaire besluit gaat verweerder, mede gelet op de (onnodig) lange duur van de procedure, wel over tot vergoeding van de proceskosten. Wat vinden eiser en verweerder in beroep?
      
      3. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Eiser stelt dat hij nog belang heeft bij de beoordeling van zijn beroep, ondanks dat de functie waarvoor de PSC is aangevraagd inmiddels is vergeven. Het belang ligt volgens eiser in de erkenning dat het primaire besluit onrechtmatig was, nu hij door verweerders weigering om (tijdig) een PSC te verlenen zijn baan is kwijt geraakt en schade heeft geleden. Eiser beraadt zich nog of hij de schade wil vorderen via de burgerlijke rechter of de bestuursrechter.Verweerder heeft ten onrechte niet de Beleidsregel 2018 toegepast in het primaire besluit. De Beleidsregel 2018 maakt het niet bij voorbaat onmogelijk een PSC af te geven als iemand tijdens de hele beoordelingsperiode in het buitenland heeft verbleven. Verweerder had op grond van de Beleidsregel 2018 nader onderzoek moeten doen om op een andere manier belangrijke gegevens te verzamelen. Nu dit is nagelaten, is het besluit onzorgvuldig tot stand gekomen. Verweerder had in het uiterste geval toepassing moeten geven aan artikel 4:84 van de Awb, vanwege de bijzondere omstandigheden van eiser. 
      
      4. Ter zitting heeft verweerder zich primair op het standpunt gesteld dat eiser geen belang meer heeft bij de beoordeling van zijn beroep, nu de baan waarvoor eiser de PSC heeft aangevraagd inmiddels is vergeven aan iemand anders en de gemaakte proceskosten in bezwaar zijn vergoed. Subsidiair betoogt verweerder dat in het bestreden besluit terecht is gesteld dat eiser op dat moment geen belang meer had bij afgifte van de PSC en dat het primaire besluit rechtmatig was. Verweerder erkent dat in het primaire besluit ten onrechte de Beleidsregel 2018 niet is toegepast. Echter, de Beleidsregel 2018 gaf ook geen ruimte om in het geval van eiser een PSC af te geven. Ook was geen sprake van dusdanig bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder met toepassing van artikel 4:84 van de Awb had moeten afwijken van het beleid. 
      
      
        
          Wat zijn de regels?
        
      
      
      5. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
      6. De rechtbank overweegt als volgt.
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank dient zich allereerst uit te laten over de vraag of eiser nog procesbelang heeft bij het beroep. Verweerder stelt dat dit niet het geval is, nu eiser met dit beroep niet meer kan bereiken dat hij een PSC verkrijgt voor de betreffende functie. Eiser stelt nog wel belang te hebben bij een beoordeling van zijn beroep, nu hij door de gestelde onrechtmatigheid van het primaire besluit werkloos is geworden en (andere) schade heeft geleden.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank is met eiser eens dat hij belang heeft bij de beoordeling van zijn beroep tegen het bestreden besluit. Om in aanmerking te komen voor schadevergoeding als gevolg van één of meer onrechtmatige besluiten, moet vast komen te staan dat dat besluit of die besluiten onrechtmatig zijn. Als er een procedure bij de bestuursrechter openstond tegen een (gesteld) schadeveroorzakend besluit en daarin de onrechtmatigheid niet is vastgesteld, dan zal de schade niet kunnen worden verhaald. In dat geval zal de burgerlijke of bestuursrechter namelijk uitgaan van de rechtmatigheid van de besluitvorming. In deze zaak heeft verweerder in het bestreden besluit de onrechtmatigheid van het primaire besluit expliciet ontkend. De rechtbank wijst hierbij ook op correspondentie tussen eiser en verweerder van na het bestreden besluit, waarin verweerder nogmaals heeft aangegeven niet terug te komen op het standpunt ten aanzien van de (on)rechtmatigheid van het primaire besluit. Eiser heeft dus beroep ingesteld tegen het bestreden besluit om van de rechtbank het (gewenste) oordeel te verkrijgen dat het primaire besluit onrechtmatig is. Dit oordeel kan hij dan aan een toekomstige schadeprocedure ten grondslag leggen. De rechtbank stelt vast dat op voorhand niet onaannemelijk is dat eiser schade heeft geleden, nu hij zijn baan in Kosovo is verloren en vervolgens een tijd werkloos is geweest. Nu eiser in deze procedure niet het werkelijke verzoek om schadevergoeding heeft ingediend, is het niet vereist dat eiser zijn schade onderbouwt. Hij heeft in deze procedure alleen gevraagd om een oordeel over de (on)rechtmatigheid van het primaire besluit, omdat dat oordeel mede bepalend is voor het antwoord op de vraag of de gestelde schade voor vergoeding in aanmerking komt. De rechtbank verwijst hierbij naar een uitspraak van de hoogste bestuursrechter.
      
    
    
      6.3.
      Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank zich nu voor de vraag gesteld of verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat het primaire besluit rechtmatig was.6.4.	Zoals verweerder in het bestreden besluit terecht heeft gesteld, was ten tijde van het primaire besluit de Beleidsregel 2018 van toepassing en niet de Beleidsregel beoordelingsperiodes en onvoldoende gegevens veiligheidsonderzoeken die verweerder in het primaire besluit heeft toegepast. De rechtbank is echter met verweerder van oordeel dat de toepassing van Beleidsregel 2018 in het geval van eiser niet tot een andere conclusie had kunnen leiden en overweegt hiertoe het volgende.
      
    
    
      6.5.
      Voor de betreffende functie heeft de AIVD veiligheidsonderzoek b uitgevoerd. Uit de Beleidsregel 2018 volgt dat hiervoor in beginsel een beoordelingsperiode van acht jaar geldt. Niet in geschil is dat eiser gedurende de gehele beoordelingsperiode in Kosovo woonachtig was en dat er tussen Nederland en de inlichtingen- en veiligheidsdienst van Kosovo geen samenwerking bestaat. Op basis van deze omstandigheden heeft verweerder, in lijn met de Beleidsregel 2018, gesteld dat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te geven of sprake is van voldoende waarborgen dat eiser onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Verweerder heeft voorts terecht gesteld dat hij op grond van de Beleidsregel 2018 geen ruimte had hiervan af te wijken. Afwijking op grond van artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel kon namelijk alleen in het geval dat eiser ten minste gedurende de helft van de beoordelingsperiode in Nederland had verbleven of in een ander land waarmee de AIVD een samenwerkingsrelatie onderhoudt. Gelet op het voorgaande, heeft verweerder zich in zoverre op goede gronden op het standpunt gesteld dat het primaire besluit rechtmatig was. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat verweerder op grond van de Beleidsregel 2018 verplicht was verder nader onderzoek te verrichten, nu uit de Beleidsregel 2018 alleen volgt dat de inspanningsverplichting van de AIVD eruit bestaat dat zij beziet of er een samenwerkingsrelatie met de betreffende buitenlandse collegadienst bestaat voor het uitwisselen van persoonsgegevens en daar waar mogelijk uitvoering aan geeft.
      
    
    
      6.6.
      
        De rechtbank is echter met de bezwarencommissie van oordeel dat in deze zaak sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat verweerder op grond van artikel 4:84 van de Awb had moeten afwijken van Beleidsregel 2018. Eiser is immers in de gelegenheid gesteld bij de Speciale Vertegenwoordiger van de Europese Unie voor onbepaalde tijd werkzaamheden in Kosovo te verrichten. Ondanks dat er geen samenwerkingsrelatie bestaat met Kosovo en ondanks het feit dat eiser de gehele beoordelingsperiode in Kosovo verbleef, had verweerder gelet op de bijzondere omstandigheden na de aanvraag aanleiding moeten zien om nader onderzoek te verrichten. Verweerder heeft zonder het verrichten van nader onderzoek voorafgaand aan het primaire besluit dan ook niet mogen volstaan met de conclusie dat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te geven of sprake is van voldoende waarborgen dat eiser onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie ten behoeve van de Europese Unie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.
        De rechtbank acht hierbij met name van belang dat eiser gedurende de hele beoordelingsperiode werkzaam was bij de Speciale Vertegenwoordiger. Eiser heeft dus uitsluitend vanwege deze internationale functie de gehele beoordelingsperiode in Kosovo verbleven. In deze hoedanigheid heeft hij samengewerkt en contact onderhouden met een groot aantal verschillende internationale organisaties. Ook acht de rechtbank van belang dat de Nederlandse ambassadeur, voordat het primaire besluit was genomen, verweerder uitdrukkelijk heeft verzocht om in ieder geval een tijdelijke PSC af te geven. Zij heeft hierbij aangegeven dat de ministeries van Buitenlandse Zaken en van Binnenlandse Zaken/Politie van Kosovo binnen een week relevante documenten zouden opsturen. Eiser heeft dus aantoonbaar actie ondernomen om alsnog informatie aan te leveren voor het veiligheidsonderzoek en om te compenseren voor het feit dat met Kosovo geen samenwerkingsrelatie bestaat. Ook blijkt uit de geschetste werkzaamheden van eiser dat gegevens over eiser eventueel geverifieerd konden worden via andere kanalen. 
      
      
    
    
      6.7.
      De rechtbank ziet in het voorgaande dan ook aanleiding om tot het oordeel te komen dat het primaire besluit in dit opzicht onrechtmatig was. 
      
      
        
          Wat is de conclusie?
        
      
      
      
        7.	Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt daarom vernietigd. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien.
      
      
      
        8.	Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
      
      9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beroep, met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 1). De kosten in bezwaar heeft verweerder analoog aan artikel 7:15, tweede lid van de Awb al vergoed.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:- verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit;- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 178,- vergoedt;- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.068,-. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. J.F.A. Bleichrodt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    
    
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
    
      BIJLAGE
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      
        Artikel 4:84
        Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    
    
    
      
        Wet veiligheidsonderzoeken
      
    
    
    
      
        Artikel 13
        […]4. Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid of de veiligheid of andere gewichtige belangen van de verzoekende mogendheid of volkenrechtelijke organisatie van belang zijn. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:a. justitiële en strafvorderlijke gegevens als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en gegevens als bedoeld in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag BES alsmede van gegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens en van gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak op Bonaire, Sint Eustatius en Saba;b. gegevens betreffende deelneming of steunverlening aan activiteiten die de nationale veiligheid en van de verzoekende mogendheid of volkenrechtelijke organisatie kunnen schaden;c. gegevens betreffende lidmaatschap van of steunverlening aan organisaties die doeleinden nastreven, dan wel ter verwezenlijking van hun doeleinden middelen hanteren, die aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde;d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden die in verband met het doel van het verzoek van belang kunnen zijn.[…]
    
    
    
      
        
        Beleidsregel veiligheidsonderzoeken (Staatscourant 2018, 10266)
      
    
    
    
      
        Artikel 3 – Onvoldoende gegevens
        […]
    
    2. Het weigeren van een verklaring als bedoeld in artikel 8 van de wet en het intrekken van een verklaring als bedoeld in artikel 10 van de wet, kan voorts plaatsvinden indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te geven of sprake is van voldoende waarborgen dat betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen, doordat:a. de betrokkene en/of diens partner direct voorafgaande aan het veiligheidsonderzoek gedurende de in artikel 2 bedoelde beoordelingsperiode buiten Nederland heeft verbleven; enb. het voor de AIVD dan wel de MIVD niet mogelijk is over de ontbrekende periode voldoende gegevens over de betrokkene en/of diens partner te verkrijgen, wegens het ontbreken van een daartoe geëigende samenwerkingsrelatie met de collegadienst van het land of de landen waar de betrokkene en/of diens partner heeft verbleven.
    
    3. In afwijking van het tweede lid kan bij een ontbrekende periode alsnog sprake zijn van voldoende waarborgen dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal vervullen. Daarbij wordt rekening gehouden met de volgende factoren:a. de bestemming(en);b. of het verblijf of de verblijven verband houden met studie, stage of werk in het buitenland;c.de duur en de frequentie van het verblijf of de verblijven;d.de kwetsbaarheid van de specifieke functie.
  
  
     De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1332) en AB 2017/217 m.nt. Kortmann en Van Ravels.
  
  
     Zie hiervoor artikel 3, tweede lid, van de Beleidsregel 2018.
  
  
     Zie de artikelsgewijze toelichting bij de Beleidsregel 2018, artikel 3, derde lid.
  
  
     Zie de artikelsgewijze toelichting bij de Beleidsregel 2018, artikel 3, tweede lid.