ECLI:NL:RBZUT:2011:BU5735, Rechtbank Zutphen, 09-11-2011, 10/1458 GEMWT
Rechtbank Zutphen — Uitspraak 
Datum: 2011-11-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Besluit waarbij is gelast de permanente bewoning van een recreatiewoning te Epe te beëindigen. Bestreden besluit is vernietigd, omdat het besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. Verweerder heeft het besluit alsnog voorzien van een aanvullende motivering. De rechtbank is van oordeel dat permanente bewoning in strijd is met het bestemmingsplan. De gemeente heeft in redelijkheid ontheffing van het bestemmingsplan kunnen weigeren. Geen bijzondere omstandigheden aanwezig om van handhaving af te zien. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. De rechtbank heeft echter bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.

RECHTBANK ZUTPHEN	
      Sector Bestuursrecht
      Enkelvoudige kamer
    
    
    Reg.nrs.: 10/1458 GEMWT
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      [eiser]  
      eiser,
      [eiseres]
      eiseres,
      beiden te Epe
      gezamenlijk te noemen: eisers
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Epe
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 december 2009 heeft verweerder eiser, onder aanzegging van een dwangsom, gelast de permanente bewoning van de recreatiewoning aan de [adres] (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 16 juli 2010 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor wat betreft de begunstigingstermijn en voor het overige ongegrond verklaard. Verweerder heeft bepaald dat de last tevens ziet op eiseres.
    
    Eisers hebben beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden. Bij brief van 25 augustus 2011 hebben eisers nadere stukken ingediend. Bij brief van 15 september 2011 heeft verweerder het bestreden besluit van een nadere motivering voorzien. 
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 29 september 2011, waar eisers zijn verschenen, bijgestaan door mr. J.H. Hermsen, advocaat te Apeldoorn. Eisers hebben als getuigen meegebracht [getuige1 en getuige2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J. van der Sluis, J. Bovendorp en mr. K.A. Weerts. 
    
    2. Overwegingen
    
    2.1	De rechtbank overweegt dat, voor zover het besluit van 16 december 2009 onbevoegd zou zijn genomen, zoals door eisers is betoogd, dit gebrek is hersteld in het bestreden besluit. De rechtbank ziet hierin dan ook geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit. 
    
    
      2.2	De rechtbank is voorts van oordeel dat, nu verweerder met zijn brief van 
      15 september 2011 de motivering van het bestreden besluit heeft aangevuld, het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert. Het bestreden besluit is derhalve in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en zal daarom worden vernietigd. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of er aanleiding bestaat om met toepassing van 
      artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    
    
    2.3	De rechtbank stelt vervolgens ambtshalve vast dat eiseres eerst bij het bestreden besluit van 16 juli 2010 een last is opgelegd. Deze last is ten aanzien van eiseres een primair besluit waartegen op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb eerst bezwaar dient te worden gemaakt, alvorens beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank is derhalve niet bevoegd om over het beroep van eiseres te beslissen. Het beroep van eiseres zal ter verdere behandeling als bezwaar worden doorgezonden naar verweerder.
    
    Met betrekking tot het beroep van eiser overweegt de rechtbank als volgt.
    
    2.4	Ingevolge het bestemmingsplan “Wissel 1994”, zoals dat ten tijde van belang van kracht was, rust op het perceel de bestemming “verblijfsrecreatie”.
    
    Ingevolge artikel 2.11, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan, voor zover thans van belang, is de op de plankaart voor “verblijfsrecreatie” aangewezen grond bestemd voor recreatief (nacht)verblijf, van personen, die elders hun hoofdverblijf hebben, met de daarbij behorende gebouwen, te weten: logiesverblijven, stacaravans en mobiele kampeermiddelen met de daarbij behorende gebouwen en andere bouwwerken. 
    
    Ingevolge artikel 2.11, derde lid, van deze voorschriften, voor zover thans van belang, is permanente bewoning van de in lid 1 bedoelde gebouwen niet toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van deze voorschriften is het verboden gronden of opstallen te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, in strijd met de in het bestemmingsplan aan de grond gegeven bestemming.
    
    In artikel 1.1, aanhef en onder 13, is bepaald dat onder logiesverblijf wordt verstaan een gebouw of gedeelte van een gebouw, welk gebouw of welk gedeelte blijkens zijn constructie en inrichting is bestemd voor het bieden van recreatief (nacht)verblijf of tijdelijk onderdak aan mensen die hun hoofdverblijf elders hebben.
    
    
      2.5	Niet in geschil is dat eiser zijn woning permanent bewoont. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat die woning, gelet op zijn constructie en inrichting niet als logiesverblijf is te beschouwen. Daartoe is doorslaggevend dat de woning is gelegen in het recreatiepark Remboe Village op gronden die ingevolge de hiervoor genoemde planvoorschriften zijn bestemd voor recreatief (nacht)verblijf. Bovendien is door verweerder op 28 maart 2000 aan Remboe Village B.V. bouwvergunning verleend voor het bouwen van zestien logiesverblijven op de Koeweg, waaronder het perceel van eiser. 
      Dat sprake is van een volwaardige woning die ook als zodanig is ingericht en gefaciliteerd, zoals door eiser is gesteld, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel, aangezien dit niet met zich brengt dat de bestemming van het perceel is gewijzigd.
      Naar het oordeel van de rechtbank handelt eiser door de recreatiewoning permanent te bewonen in strijd met het bestemmingsplan, zodat verweerder bevoegd is daartegen  handhavend op te treden.
    
    
    2.6 	Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7	Tussen partijen is in geschil of aan eiser ontheffing als bedoeld in artikel 3.23, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kan worden verleend voor de permanente bewoning van de recreatiewoning. Is dat het geval, dan bestaat concreet zicht op legalisatie van de geconstateerde overtreding. De rechtbank overweegt daaromtrent het volgende.
    
    
      Ingevolge artikel 4.1.1, eerste lid, onderdeel j, van het Besluit ruimtelijke ordening komen voor de toepassing van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro in aanmerking een wijziging van het gebruik van een recreatiewoning voor bewoning mits:
      1e. de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde eisen;
      2e. bewoning niet in strijd is me de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden, en
      3e. de aanvrager vóór, maar in elk geval op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont.
    
    
    2.8	In het bestreden besluit, zoals aangevuld bij brief van 15 september 2011, heeft verweerder zijn standpunt dat eiser niet in aanmerking komt voor verlening van ontheffing op grond van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro gemotiveerd. De rechtbank merkt in dit verband op dat de brief van 15 september 2011 moet worden aangemerkt als een aanvullende motivering en niet als een besluit als bedoeld in artikel 6:18 van de Awb.
    
    
      Verweerder voert het beleid om geen permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan. Dit beleid heeft hij vanaf 1981 naar buiten toe gecommuniceerd en is sinds dat jaar ook in bestemmingsplannen opgenomen. Dit beleid is ook daadwerkelijk gehandhaafd, waartoe verweerder verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 7 oktober 2009 (LJN: BJ9524). Verlening van ontheffing zou in strijd zijn met dit beleid. In dit verband heeft verweerder nog aangegeven dat door prioriteitsstelling, de handhavingscapaciteit en de landelijke ontwikkeling rond permanente bewoning minder is ingezet op handhaving van permanente bewoning, maar dit neemt niet weg dat hij daadwerkelijk handhavend heeft opgetreden, aldus verweerder. Voorts wijst verweerder erop dat er in het verleden in meerdere situaties lasten zijn opgelegd die ertoe hebben geleid dat de permanente bewoning is beëindigd. Verder is verweerder van mening dat, indien in dit geval ontheffing zou worden verleend, dit een precedent zal scheppen in toekomstige handhavingssituaties, hetgeen hij ongewenst acht. Bovendien acht verweerder het niet juist dat mensen die bewust het risico hebben genomen in strijd met het beleid te handelen, worden beloond.
      Tot slot heeft verweerder gewezen op het belang van het borgen van voldoende verblijfsrecreatief aanbod en het borgen en ontwikkelen van de kwaliteit en de leefbaarheid van het landelijk gebied. Hierbij heeft verweerder aangegeven, dat de gemeente Epe een recreatieve gemeente is met een gevarieerd aanbod van verblijfsrecreatie. Door permanente bewoning van recreatiewoningen wordt het aanbod voor de recreant minder en ook brengt de permanente bewoning van recreatiewoningen verstening van het buitengebied met zich, aldus verweerder. 
    
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat, gegeven de aan verweerder toekomende beleidsvrijheid, verweerder zich op de naar voren gebrachte gronden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verlenen van ontheffing niet in de rede ligt, zodat geen concreet zicht op legalisatie bestaat
      De omstandigheid dat aangrenzende gemeenten wel persoonsgebonden ontheffingen verlenen, betekent niet dat verweerder, gelet op zijn autonome bevoegdheid, gehouden is ook dergelijke ontheffingen te verlenen. Voorts ziet de rechtbank in hetgeen eiser heeft  aangevoerd over de handhaving door verweerder van zijn beleid om geen permanente bewoning toe te staan, onvoldoende aanknopingspunten om af te doen aan de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2009. Ook uit de afgelegde verklaringen ter zitting van de door eiser meegebrachte getuigen blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat handhaving daadwerkelijk plaatsvond.
    
    
    
      2.9	Naar het oordeel van de rechtbank is voorts niet gebleken van omstandigheden die zo bijzonder zijn dat verweerder had behoren af te zien van handhaving. Voor zover eiser in dat verband heeft gewezen op Wet vergunning onrechtmatige bewoning recreatiewoningen (Kamerstukken II, 2009-2010, 32 366, nr. 2) en, in het verlengde daarvan, op het gelijkheidsbeginsel, kan dit niet slagen. Daargelaten of dit wetsvoorstel eiser kan baten nu vóór 1 januari 2010 een besluit is genomen tot oplegging van een last onder dwangsom ter zake van de illegale bewoning, staat voorop dat deze wet nog niet in werking is getreden.
      Voorts ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het belang van eiser om zijn  recreatiewoning permanent te mogen bewonen zwaarder moet wegen dat het belang van verweerder bij handhaving van het bestemmingsplan.
    
    
    Voor zover eiser heeft aangevoerd dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, heeft eiser dit niet nader onderbouwd met concrete gevallen. Ter zitting heeft eiser in dit verband nog gewezen naar het voormalige bestemmingsplan “Schaveren 2002”. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van gelijke gevallen die ongelijk behandeld worden, aangezien het hier een ander bestemmingsplan betreft waarin andere overgangsbepalingen zijn opgenomen. Hetgeen eiser overigens heeft aangevoerd – onder meer dat het verweerder al vele jaren bekend is dat eiser de recreatiewoning bewoont  – acht de rechtbank onvoldoende zwaarwegend voor het oordeel dat verweerder had behoren af te zien van handhaving.
    
    
      2.10 	Ten aanzien van de begunstigingstermijn overweegt de rechtbank ten slotte dat voor bewoners die, zoals eiser, vóór 31 oktober 2003 permanent in een recreatiewoning zijn gaan wonen, een overgangsregeling geldt, die inhoudt dat zij een begunstigingstermijn krijgen, die wordt berekend op de helft van het aantal jaren dat zij in de woning hebben gewoond tot, naar de rechtbank begrijpt, 31 oktober 2003. Anders dan eiser heeft betoogd acht de rechtbank dit beleid niet kennelijk onredelijk.  
      Hoewel er tussen partijen verschil van mening is over de aanvang van de permanente bewoning, stelt de rechtbank vast dat dit, gelet op het op dit punt geformuleerde beleid, voor de lengte van de begunstigingstermijn geen gevolgen heeft. Eiser kan conform het beleid aanspraak maken op de minimale lengte van 2 jaar. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zijn beleid in dit geval niet onjuist heeft toegepast.
    
    
    2.11	Op grond van het vorenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit en de aanvulling daarop, buiten het hiervoor onder 2.2 geconstateerde gebrek, de rechterlijke toets kan doorstaan. Er is dan ook aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit, voor zover dat besluit betrekking heeft op eiser, in stand te laten.
    
    
      2.12	Ten aanzien van de afwijzing van verweerder om de door eiser in het kader van het bezwaar gemaakte proceskosten te vergoeden, overweegt de rechtbank als volgt.
      Nu verweerder het bezwaar gegrond heeft verklaard voor wat betreft de begunstigingstermijn en naar aanleiding van dit bezwaar de begunstigingstermijn heeft aangepast, is het primaire besluit in zoverre herroepen. De rechtbank is van oordeel dat, door eerst in het kader van bezwaar onderzoek te verrichten naar de duur van de bewoning van de recreatiewoning in relatie tot de lengte van de begunstigingstermijn, sprake is van een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid. Verweerder was dan ook gehouden de door eiser in bezwaar gemaakte kosten op de voet van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb te vergoeden. De rechtbank zal, gelet op artikel 8:75 van de Awb, alsnog verweerder in deze kosten veroordelen.
    
    
    Het voorgaande in aanmerking nemende zal de rechtbank de hoogte van de proceskostenvergoeding in bezwaar in de onderhavige zaak met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt vaststellen: bezwaarschrift 1 punt, verschijnen hoorzitting 1 punt met een wegingsfactor 1.
    
    Ter zake van verleende rechtsbijstand in beroep worden eveneens 2 punten toegekend (beroep 1 punt en verschijnen ter zitting 1 punt), met een wegingsfactor 1.
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      -	verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het beroep van eiseres;
      -	verklaart het beroep van eiser gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit, voor zover dit betrekking heeft op eiser, in stand blijven;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.748,--, ter zake van verleende rechtsbijstand;
      -	bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van €150,-- aan eiser vergoedt.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit. De beslissing is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 9 november 2011.