ECLI:NL:RBAMS:2012:BW8582, Rechtbank Amsterdam, 17-04-2012, AWB 11/4413 VEROR
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2012-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen een vergunning van een terras gelegen recht tegenover de gevel van eisers. Volgens verweerder maakt nieuw beleid dit mogelijk. Dit houdt in dat indien recht tegenover de gevel van een horecagelegenheid de openbare ruimte in gebruik is genomen en daar geen terras kan worden geplaatst, een maatwerkprocedure kan worden gestart voor een terras gelegen schuin tegenover een horecagelegenheid als de naastgelegen openbare ruimte hiervoor wel mogelijkheden biedt. De rechtbank is van oordeel dat ook uit het nieuwe beleid nog steeds blijkt dat een maatwerkprocedure slechts kan worden toegepast in uitzonderlijke situaties. De enkele omstandigheid dat recht tegenover de gevel van een horecagelegenheid fietsenrekken zijn geplaatst wil nog niet zeggen dat er sprake is  van een uitzonderlijke situatie. Tevens dient bij een maatwerkprocedure een belangenafweging plaats te vinden. Verweerder heeft slechts in algemene termen een afweging gemaakt en onvoldoende inzicht gegeven in de concrete belangen van eisers. Evenmin heeft verweerder de onvoorwaardelijke toezegging van de burgemeester dat geen vergunning meer zou worden verleend voor een terras recht tegenover de gevel van eisers meegewogen, ook al is deze toezegging gedaan ten tijde van het oude beleid. Beroep gegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 11/4413 VEROR
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [eiser], 
      eiser,
      [eiseres], 
      eiseres,
      beiden wonende te [woonplaats],
      tezamen te noemen eisers,
    
    
    en
    
    
      de burgemeester van Amsterdam,
      verweerder,
      gemachtigde mr. A.K.E. de Vries. 
    
    
    
      Tevens heeft als partij aan het geding deelgenomen:
      [vergunninghouder], h.o.d.n. [naam onderneming], vergunninghouder, bijgestaan door mr. M.I. Houben.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 maart 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder vergunning verleend voor het exploiteren van een horecabedrijf aan de [adres] te [plaats] met een ongebouwd terras schuin tegenover het horecabedrijf. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. 
    
    Bij besluit van 2 augustus 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld. 
    
    
      De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2012. 
      Eisers zijn verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Vergunninghouder is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
    
    
    De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
    
    
    Overwegingen
    
    Feiten en omstandigheden
    
    1.	Eisers wonen sinds 2002 aan de [adres] te [woonplaats]. In het naastgelegen pand aan de [adres] is espressobar-lunchroom [naam onderneming] ([naam onderneming]) gevestigd. 
    
    2.1.	In 2008 is aan de toenmalige exploitant van [naam onderneming], Espressamente B.V. met toepassing van de zogeheten maatwerkprocedure een exploitatievergunning verleend voor een terras gelegen schuin tegenover de horecagelegenheid, recht tegenover het pand van eisers. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. 
    
    2.2.	In overeenstemming met het advies van de bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie) van 13 mei 2009 heeft verweerder bij besluit van 20 mei 2009 het bezwaar van eisers gegrond verklaard. De commissie heeft in dat advies overwogen dat volgens de hoofdregel van de Terrassennota 2008 een terras enkel voor de gevel van het horecabedrijf mag worden geplaatst en dat dit ook geldt voor terrassen aan de overzijde van de rijweg. In het geval van [naam onderneming] is er volgens de commissie ten onrechte gebruik gemaakt van de maatwerkprocedure omdat er geen sprake is van een uitzonderlijke situatie. Om Espressamente B.V. een overgangstermijn te geven en omdat de exploitatievergunning in februari 2011 van rechtswege zou verlopen, heeft de commissie geadviseerd om de vergunning niet in te trekken maar de exploitant mee te delen dat ingeval vergunning wordt aangevraagd voor de periode na 1 februari 2011, de vergunning zich in ieder geval niet zal uitstrekken tot de periode na 1 april 2011. 
    
    2.3.	Het hiertegen door Espressamente B.V. ingestelde beroep is bij uitspraak van deze rechtbank van 28 april 2010 ongegrond verklaard. Het vervolgens door Espressamente B.V. hiertegen ingestelde hoger beroep is door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State bij uitspraak van 16 maart 2011 niet-ontvankelijk verklaard.
    
    3.	Op 1 juli 2010 heeft vergunninghouder, als nieuwe exploitant van [naam onderneming], een exploitatievergunning en een vergunning voor een maatwerkterras, gelegen schuin tegenover de gevel van [naam onderneming], aangevraagd.
    
    4.	Bij het primaire besluit van 24 maart 2011 heeft verweerder aan vergunninghouder een exploitatievergunning verleend voor een alcoholvrij horecabedrijf met een bijbehorend ongebouwd terras schuin tegenover het horecabedrijf (tegenover de gevel van eisers). Verweerder heeft het terras op die locatie vergund omdat in juli 2010 het beleid is veranderd en een terras schuin aan de overzijde als maatwerkterras is toegestaan. Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
    
    5.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers, onder verwijzing naar het advies van de commissie van 29 juli 2011, ongegrond verklaard. In het advies heeft de commissie overwogen dat op grond van het Terrassenbeleid 2011 de maatwerkprocedure kon worden gestart, aangezien de openbare ruimte recht tegenover het horecabedrijf door fietsenrekken in gebruik wordt genomen. Aan de hand van de vier in het beleid genoemde criteria kon vervolgens worden bepaald of maatwerk diende te worden geleverd. Omdat het om een alcoholvrije lunchroom gaat die om 18.00 sluit is de commissie van oordeel dat het terras niet een dusdanige inbreuk maakt op het woon- en leefklimaat dat verweerder de terrasvergunning had moeten weigeren. Dat verweerder in het eerdere besluit op bezwaar van 20 mei 2009 heeft aangegeven dat er na 1 april 2011 geen vergunning meer zal worden verleend is volgens de commissie geen bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op grond waarvan van het beleid zou moeten worden afgeweken, omdat deze mededeling is gedaan op grond van de Terrassennota 2008.
    
    6.	Eisers hebben in beroep – samengevat – onder meer aangevoerd dat zij op grond van het advies van de commissie van 13 mei 2009 en het daaropvolgende besluit van verweerder van 20 mei 2009 er gerechtvaardigd op hebben mogen vertrouwen dat het terras na 1 april 2011 niet meer zou worden vergund op de locatie tegenover hun gevel. De enkele wijziging van het beleid rechtvaardigt de vergunningverlening niet. Ook in het nieuwe beleid geldt als uitgangspunt dat terrassen recht tegenover de gevel van de horecagelegenheid moeten worden geplaatst. Bovendien was het gewijzigde beleid ten tijde van de vergunningverlening op 24 maart 2011 nog niet in werking getreden. Door de korte afstand tussen het terras en de voorgevel van eisers vormt het terras een grote inbreuk op het woonklimaat van eisers.
    
    Inhoudelijke beoordeling
    
    7.	In artikel 3.11 van Algemene Plaatselijke Verordening Amsterdam 2008 is bepaald dat de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk kan weigeren als naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf. 
    
    8.	In geschil is de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om vergunninghouder vergunning te verlenen voor een terras gelegen schuin tegenover de gevel van de horecagelegenheid en recht tegenover de gevel van eisers. 
      
    9.	De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de aan hem verleende bevoegdheid tot het verlenen van exploitatievergunningen beoordelings- en beleidsvrijheid toekomt, zodat de rechtbank het bestreden besluit terughoudend moet toetsen. 
    
    10.1.	De burgemeester hanteert bij de uitoefening van zijn bevoegdheid tot het verlenen van exploitatievergunningen voor terrassen beleidsregels die zijn neergelegd in het op 17 juni 2011 in werking getreden Terrassenbeleid 2011. Voordien gold de Terrassennota 2008. Gelet op de datum van het bestreden besluit (2 augustus 2011) is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij zijn beoordeling in het bestreden besluit terecht is uitgegaan van het Terrassenbeleid 2011 (hierna: het Beleid). 
    
    10.2.	Op pagina 3 en volgende van het Beleid zijn de beleidsregels weergegeven. Daarin is onder het kopje “Locatie” bepaald dat het terras uitsluitend is ingericht direct aansluitend aan de gevel. Van het uitgangspunt dat terrassen direct aan de gevel worden geplaatst, kan onder bepaalde omstandigheden worden afgeweken ten behoeve van een terras aan de overzijde van de rijweg. Als de openbare ruimte aan de overzijde al voor een ander doel volledig in gebruik is (bijvoorbeeld fietsenrekken, parkeerplaatsen, parkeermeters, lantaarnpalen, bankjes , nutsvoorzieningen enz.), dan wordt geen vergunning voor een terras verleend. In uitzonderlijke gevallen kan maatwerk worden toegepast. Maatwerk vindt plaats conform een eenduidige procedure.
    
    10.3.	Op pagina 18 en volgende van het Beleid zijn de uitgangspunten voor terrassen nader uitgewerkt. In paragraaf 3.1.2 “Situering van het terras” is onder het kopje “Overzijde weg” aangegeven dat onder bepaalde voorwaarden kan worden afgeweken van het uitgangspunt dat terrassen direct aan de gevel worden geplaatst ten behoeve van een terras aan de overzijde van de weg, recht tegenover het horecabedrijf. Bij verlening van een terras wordt rekening gehouden met het woon- en leefklimaat. Als er direct aan de overzijde van het horecabedrijf geen plek is voor een terras omdat de openbare ruimte daar voor een ander doel in gebruik is, wordt gekeken of de naastgelegen openbare ruimte wel mogelijkheden biedt. Als dit het geval is, kan de maatwerkprocedure worden gestart. Op pagina 43 is in paragraaf 5.13 “Maatwerk” aangegeven dat maatwerk voor individuele gevallen voor uitzonderlijke situaties mogelijk moet zijn. Ongeveer 80 tot 85% van de terrassen moet volgens de regels vergund kunnen worden en voor 10 tot 15% is maatwerk wellicht een oplossing. Aan de hand van vier criteria wordt bepaald of er maatwerk moet worden geleverd. De vier criteria zijn toezicht op het terras, verkeersveiligheid, het woon- en leefklimaat en het meest doelmatige gebruik van de openbare ruimte. De voorzitter van het dagelijks bestuur (lees: de burgemeester) bepaalt uiteindelijk of maatwerk noodzakelijk/rechtvaardig is.
    
    11.	Verweerder heeft ter zitting verklaard dat bij de toepassing van het Beleid in dit geval moet worden uitgegaan van de uitwerking van het beleid in paragraaf 3.1.2. en niet van de verkorte weergave van de beleidsregels op pagina 3 en volgende. Volgens verweerder geldt onder het nieuwe Beleid, anders dan onder de Terrassennota 2008, dat de enkele omstandigheid dat er in de openbare ruimte aan de overzijde van de horecagelegenheid geen ruimte is voor een terras, terwijl de naastgelegen openbare ruimte wel mogelijkheden biedt, betekent dat er sprake is van een uitzonderlijke situatie waarbij de maatwerkprocedure moet worden toegepast. 
    
    12.	De rechtbank stelt vast dat ook onder het nieuwe Beleid uitgangspunt is dat het terras direct aansluitend aan en/of recht tegenover de gevel van de horecagelegenheid wordt geplaatst en dat een terras in beginsel niet voor andermans gevel wordt geplaatst. Voorts geldt ook onder het nieuwe Beleid dat de maatwerkprocedure kan worden toegepast in uitzonderlijke gevallen en dat rekening moet worden gehouden met het woon- en leefklimaat. 
    
    13.	De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat in dit geval enkel zou moeten worden gekeken naar paragraaf 3.1.2. van het Beleid en dat daaruit reeds volgt dat de maatwerkprocedure in dit geval moet worden toegepast. Uit het gehele Beleid, zoals dat voor zover hier van belang onder 10.2 en 10.3 is weergegeven, volgt naar het oordeel van de rechtbank nog steeds dat de maatwerkprocedure slechts kan worden toegepast in uitzonderlijke situaties. De enkele omstandigheid dat de openbare ruimte aan de overzijde van de weg tegenover de gevel van [naam onderneming] al in gebruik wordt genomen door fietsenrekken maakt nog niet dat sprake is van een uitzonderlijke situatie. Blijkens pagina 3 van het Beleid is met deze situatie immers al rekening gehouden en is in die gevallen het uitgangspunt dat dat geen vergunning voor een terras wordt verleend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit dan ook onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval thans, anders dan ten tijde van de eerdere onder 2.2 en 2.3 vermelde procedure, sprake is van een uitzonderlijke situatie.
    
    14.	Verder volgt uit het Beleid dat als sprake is van een uitzonderlijke situatie, de maatwerkprocedure kan worden toegepast. Dit betekent dat bij de vraag of de maatwerkprocedure daadwerkelijk wordt toegepast eerst een belangenafweging dient plaats te vinden. Een van de criteria die daarbij een rol spelen zijn het woon- en leefklimaat. Uiteindelijk moet verweerder bepalen of maatwerk in een concreet geval noodzakelijk/rechtvaardig is.
    
    15.	In het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende advies is in dit verband overwogen dat het aannemelijk is dat eisers (enige) hinder/overlast van het terras ervaren, maar dat het gaat om een alcoholvrije lunchroom die om 18.00 uur sluit zodat het terras niet een dusdanige inbreuk maakt op het woon- leefklimaat dat de burgemeester de terrasvergunning had moeten weigeren. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met deze overweging slechts in algemene termen een belangenafweging heeft gemaakt. Verweerder heeft hiermee onvoldoende inzicht verschaft in hoeverre de concrete belangen van eisers zijn meegewogen. Eisers hebben herhaaldelijk benadrukt dat zij ernstige hinder van het terras ondervinden doordat de afstand van het terras tot hun woning kort is en de grote ramen van hun (historische) woning laag liggen waardoor de terrasbezoekers zowat in hun woonkamer aanwezig zijn. Niet is gebleken dat verweerder met deze concrete belangen rekening heeft gehouden. Evenmin blijkt uit het bestreden besluit welk gewicht verweerder heeft toegekend aan de omstandigheid dat vergunninghouder al beschikt over een terras direct aansluitend aan de gevel van zijn horecagelegenheid. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder in dit verband eveneens mee had moeten wegen dat hij eerder in het besluit van 20 mei 2009 op het bezwaar van eisers heeft besloten dat er na 1 april 2011 geen vergunning meer zou worden verleend aan [naam onderneming] voor een maatwerkterras tegenover de gevel van eisers. Dat deze toezegging is gedaan onder het oude beleid betekent niet dat hier geen gewicht aan moet worden toegekend. De toezegging is zonder enig voorbehoud gedaan. Voorts zijn, zoals de rechtbank hiervoor onder 12 heeft overwogen, de uitgangspunten van het Beleid ongewijzigd gebleven, zodat zonder nadere toelichting niet valt in te zien waarom de beleidswijziging zou rechtvaardigen dat verweerder de aan eisers gedane toezegging niet langer zou hoeven nakomen. 
    
    16.	Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren omdat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om het geschil finaal te beslechten gelet op de aan verweerder toekomende beoordelings- en beleidsvrijheid. De rechtbank zal verweerder daarom opdragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    17.	Voor een proceskostenveroordeling ziet de rechtbank geen aanleiding nu aan de zijde van eisers niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende kosten. Wel moet verweerder het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond; 
      -	vernietigt het bestreden besluit van 2 augustus 2011;
      -	draagt verweerder op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      -	bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 152,- vergoedt.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M. Beunk, rechter, in aanwezigheid van mr. W. Niekel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 april 2012.
    
    
    de griffier	de rechter
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      D: B
      SB