ECLI:NL:RVS:2013:BZ3366, Raad van State, 06-03-2013, 201206603/1/T1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 september 2006 heeft het college aan [belanghebbende] bouwvergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van een opslagloods op het perceel [locatie] te De Valom.

201206603/1/T1/A1.
      Datum uitspraak: 6 maart 2013
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te De Valom, gemeente Dantumadeel,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 7 juni 2012 in zaak nr. 11/1652 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Dantumadeel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 september 2006 heeft het college aan [belanghebbende] bouwvergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van een opslagloods op het perceel [locatie] te De Valom.
    
    Bij besluit van 22 november 2007 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 29 september 2006 herroepen en aan [belanghebbende] vrijstelling voor het gebruik van de opslagloods en bouwvergunning voor het gewijzigd uitvoeren van een opslagloods verleend.
    
    Bij uitspraak van 19 juni 2008 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 15 april 2009 in zaak nr. 200805835/1/H1 heeft de Afdeling het daartegen door [appellante] ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de aangevallen uitspraak vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 22 november 2007 vernietigd.
    
    Bij besluit van 10 juni 2011 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 29 september 2006 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en aan [belanghebbende] vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) voor het gebruik van de opslagloods en bouwvergunning voor het gewijzigd uitvoeren van een opslagloods verleend.
    
    Bij uitspraak van 7 juni 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft een nadere stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 januari 2012, waar het college, vertegenwoordigd door mr. D. Tilstra en ing. F. Wiersma-Luimes, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
    
    2.    Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    3.    Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 1998", deelplan "Buitengebied 1998" rust op het perceel de bestemming "Bodemgebonden agrarische bedrijven (BA)".
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart aangegeven gronden met de bestemming "Bodemgebonden agrarische bedrijven" bestemd voor bedrijven waarbinnen uitsluitend of overwegend door bewerking van de bodem en/of door het houden van vee met gebruikmaking van producten van die bodem arbeid wordt verricht ter verkrijging van plantaardige of dierlijke producten, met de bijbehorende gebouwen, andere bouwwerken, erven en cultuurgronden.
    
    4.    Het bouwplan voorziet in de legalisatie van een reeds gerealiseerde loods. Het gebruik van de loods, anders dan voor agrarische doeleinden, is in strijd met de bestemming. Om het gebruik niettemin mogelijk te maken, heeft het college krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling verleend.
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat niet duidelijk is voor welk gebruik het college vrijstelling en bouwvergunning heeft verleend.
    
    5.1.    Uit het besluit en het verhandelde ter zitting blijkt dat het college heeft beoogd vrijstelling te verlenen voor de opslag van onder meer afbraak- en bouwmaterialen, caravan- en bootstalling op het perceel. Door bij besluit van 10 juni 2011 vrijstelling te verlenen voor onder meer de opslag van afbraak- en bouwmaterialen, caravan- en bootstalling op het perceel, heeft het college in strijd met de vereiste zorgvuldigheid een verderstrekkend besluit genomen dan is beoogd. Het betoog slaagt.
    
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO, omdat het voorbereidingsbesluit eerst op 1 juli 2011 in werking is getreden. Zij voert voorts aan dat de noodzaak voor het opstarten van een vrijstellingsprocedure niet is aangetoond.
    
    6.1.    De raad van de gemeente Dantumadeel heeft bij besluit van 26 april 2011 een voorbereidingsbesluit genomen dat betrekking heeft op het perceel en op 19 mei 2011 in werking is getreden. Hierna heeft het college bij besluit van 10 juni 2011 met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling verleend voor het bouwplan. Anders dan [appellante] betoogt, was het college in zoverre bevoegd vrijstelling te verlenen.
    
    6.2.    Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat toepassing van de bevoegdheid vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO te verlenen, is beperkt tot incidentele gevallen waarbij de noodzaak voor het afwijken van de voorschriften is aangetoond. In het besluit is vermeld dat boeren die na de MKZ-uitbraak in financiële problemen raakten subsidie konden verkrijgen op basis van een subsidieverordening van de provincie Fryslân. [belanghebbende] heeft op basis van deze verordening subsidie gekregen. De daaraan verbonden voorwaarde betekende voor [belanghebbende] onder meer dat de loods in ieder geval de eerste vijf jaar, tot 2010, niet mocht worden ingezet voor agrarische activiteiten, maar alleen voor nevenactiviteiten. Volgens het college kan [belanghebbende] met de loods een extra inkomen genereren om zijn agrarische bedrijf op het perceel in stand te houden. Als de loods zou moeten worden gebouwd op een industrieterrein, moet daar eerst grond worden verworven. Bovendien kan [belanghebbende] de loods nu ook ten behoeve van zijn agrarisch bedrijf gebruiken, aldus het college. Het college heeft, zoals het in zijn verweerschrift in beroep nader heeft toegelicht, aanleiding gezien om ook na afloop van de termijn van vijf jaar de nevenactiviteit op het perceel toe te staan om zo een bredere bedrijfsvoering mogelijk te maken.
    
    Anders dan [appellante] stelt, heeft het college hiermee de noodzaak van het oprichten van de loods voldoende onderbouwd. Dat de termijn van vijf jaar inmiddels is verstreken, leidt niet tot een ander oordeel, nu [belanghebbende] uit financieel oogpunt de loods wil blijven gebruiken voor zijn nevenactiviteiten. Het betoog faalt.
    
    7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bouw van de loods kan worden aangemerkt als een geringe inbreuk op het planologische regime en aan de ruimtelijke onderbouwing daarom minder zware eisen kunnen worden gesteld. Zij voert daartoe aan dat geen ruimtelijke onderbouwing is overgelegd en tevens dat de uitstraling van de loods anders zou zijn indien zij voor agrarische doeleinden zou worden gebruikt. Omdat de loods in de toekomst aan andere bedrijven kan worden verhuurd is de ruimtelijke uitstraling daarvan in de toekomst onbekend.
    
    7.1.    Anders dan [appellante] betoogt, is in mei 2011 een ruimtelijke onderbouwing overgelegd, die het college bij de totstandkoming van het besluit van 10 juni 2011 heeft betrokken. In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat het gebruik van de loods voor opslag van onder meer bouwmaterialen in strijd is met het bestemmingsplan, maar dat het bestemmingsplan bebouwing van deze omvang op het perceel toestaat. Wat betreft de verschijningsvorm wijkt de loods niet af van loodsen die vaak worden gebruikt voor agrarische activiteiten en past de loods daarom in de omgeving, aldus de ruimtelijke onderbouwing. De opslag vindt niet plaats op het erf, maar in de loods. Voorts komt er volgens de ruimtelijke onderbouwing één tot twee keer in de week een vrachtwagen langs om bouwmateriaal te brengen of op te halen.
    
    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de motivering voor het verlenen van vrijstelling, weergegeven in de ruimtelijke onderbouwing, niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat ingevolge het bestemmingsplan de bouw van een loods met dezelfde afmetingen voor agrarische doeleinden mogelijk is en de ruimtelijke uitstraling van het gebruik van de loods als opslagruimte voor bedrijfsdoeleinden, nu de opslag in de loods dient plaats te vinden en niet op het erf, niet wezenlijk anders is dan het gebruik voor agrarische doeleinden. Dat, zoals [appellante] betoogt, niet duidelijk is aan welke bedrijven in de toekomst opslagruimte wordt verhuurd, leidt niet tot een ander oordeel, nu, mede gelet op hetgeen hiervoor onder 5.1 is overwogen, de opslag van andere materialen dan in de vrijstelling is genoemd, aan de in de vrijstelling genoemde voorwaarden moet voldoen en van een andere ruimtelijke uitstraling derhalve geen sprake zal zijn.
    
    8.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan past in het gemeentelijk en provinciale beleid. Zij voert daartoe aan dat dit beleid alleen nevenactiviteiten toestaat in bestaande bebouwing, de nevenactiviteiten een ruimtelijk functionele relatie met het landelijk gebied moeten hebben en ondergeschikt moeten zijn aan de agrarische activiteiten. Het bouwplan voldoet hier niet aan, aldus [appellante].
    
    8.1.    In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat [belanghebbende] een in hoofdzaak agrarisch bedrijf heeft, met als nevenactiviteit de verhuur van ruimte aan derden voor de opslag van bouwmaterialen. Gelet op de maatvoering van de loods in relatie tot de omvang van de agrarische activiteiten kan worden gesproken van een ondergeschikte functie. Verder is vermeld dat opslag alleen plaatsvindt binnen de loods en niet in de buitenlucht en dat één à twee keer een vrachtwagen op het perceel komt om bouwmateriaal te brengen of te halen.
    
    Het college heeft zich in het besluit van 10 juni 2011 op het standpunt gesteld dat de loods wordt gebruikt voor nevenactiviteiten, waarmee [belanghebbende] een extra inkomen kan genereren om zijn agrarische bedrijf op het perceel in stand te houden. In zijn verweerschrift in beroep heeft het college nader toegelicht dat het toestaan van een nevenfunctie bij een agrarisch bedrijf past binnen de landelijke ontwikkeling om meer activiteiten op een agrarisch bedrijf toe te staan. Voor een groot aantal boeren is het opstarten van een tweede tak naast de landbouw interessant om op deze manier een (stabiel) neveninkomen te kunnen genereren. Zowel in beleidsdocumenten van de rijksoverheid als in beleidsstukken van de provincie en de gemeente is deze ontwikkeling terug te vinden. Desgevraagd heeft het college naar aanleiding van hetgeen ter zitting van de rechtbank door [appellante] is aangevoerd bij brief van 9 februari 2012 aangegeven dat het bouwplan niet in strijd is met de nota "Nota ruimtelijk beleid buitengebied Dantumadiel 2010-2020" van de gemeenten Dantumadeel en Kollumerland (hierna: de nota) en met het provinciale beleid, zoals neergelegd in het streekplan "Om de kwaliteit fan de romte" van de provincie Fryslân.
    
    8.2.    In paragraaf 2.6.1 'Inleiding' van het streekplan is vermeld dat in de landbouw twee ontwikkelingsrichtingen zichtbaar zijn: een proces van schaalvergroting waarbij een gespecialiseerde landbouw ontstaat met grote tot zeer grote bedrijven en een ontwikkeling van verbreding en verdieping. Verbreding betekent dat agrarische bedrijven hun inkomen verdienen door de bedrijfsvoering mede te richten op andere diensten, zoals natuur- en landschapsbeheer, wateropvang, recreatie en zorg. Verdieping betekent dat agrarische bedrijven zich specialiseren en aan een product extra waarde toevoegen, bijvoorbeeld door zelf kaas te bereiden en aan huis te verkopen.
    
    In paragraaf 2.6.3 'Ontwikkelingsruimte binnen kernkwaliteiten landschapstypen' is vermeld dat, om de inkomensbasis voor agrariërs te vergroten, de provincie aan agrarische bedrijven ruimte biedt om op het erf (inclusief bebouwing) nevenactiviteiten te ontwikkelen die aan de agrarische activiteiten gebonden zijn. Hiertoe zal de provincie bevorderen dat agrariërs die maatschappelijke doelen in hun bedrijfsvoering opnemen voldoende vergoedingen krijgen voor groene en blauwe diensten. Kamperen bij de boer, agrarisch verwante detailhandel, en andere agrarisch gerelateerde activiteiten zoals mestvergisting, maar ook zorgfuncties, ondergeschikte ambachtelijke bedrijfsfuncties e.d. kunnen goed op het erf (inclusief bebouwing) ingepast worden.
    
    8.3.    In paragraaf 5.5 'Visie op landbouw' van de nota is vermeld dat de landbouw de belangrijkste functie is in het buitengebied. De gemeenten vinden dat het agrarisch karakter van het buitengebied behouden moet worden. De landbouw krijgt ruimte om zich te kunnen ontwikkelen en de economische ontwikkelingen te kunnen volgen. Schaalvergroting, verbreding van functies en functieveranderingen zijn gangbare ontwikkelingen. Daarbij geldt wel dat nieuwe ontwikkelingen op een goede manier dienen te worden verweven in het landschap.
    
    In deze paragraaf is ten aanzien van nevenfuncties, waarvan hier sprake is, vermeld dat gedacht kan worden aan functies in de sfeer van recreatie, natuur, lichte horeca en zorg. Belangrijk uitgangspunt is dat de agrarische functie de hoofdfunctie blijft. Voorts is vermeld dat in de meeste gevallen de ruimtelijke effecten beperkt zijn, omdat de activiteiten binnen bestaande bebouwing plaatsvinden.
    
    8.4.    [appellante] kan niet worden gevolgd in haar betoog dat het streekplan en de nota alleen nevenactiviteiten toestaan in bestaande agrarische bebouwing. Niet wordt uitgesloten dat ten behoeve van nevenactiviteiten nieuwe bebouwing wordt opgericht.
    
    Wat betreft haar betoog dat de loods geen functionele binding heeft met het agrarisch bedrijf wordt als volgt overwogen. Uit paragraaf 2.6.3 van het streekplan kan worden afgeleid dat alleen ruimte wordt geboden aan nevenactiviteiten bij agrarische bedrijven, indien deze activiteiten aan de agrarische activiteiten gebonden zijn. De rechtbank heeft niet onderkend dat uit het besluit van 10 juni 2011 noch uit de brief van 9 februari 2012 blijkt dat het college zich hiervan rekenschap heeft gegeven. Het besluit ontbeert in zoverre een deugdelijke motivering.
    
    Ten aanzien van het betoog van [appellante] dat de agrarische activiteit niet langer als hoofdactiviteit kan worden aangemerkt, overweegt de Afdeling als volgt. Het streekplan en de nota maken het uitoefenen van nevenactiviteiten mogelijk. De nota vermeldt daarnaast uitdrukkelijk dat belangrijk uitgangspunt is dat de agrarische functie de hoofdfunctie blijft. In het besluit noch in zijn brief van 9 februari 2012 heeft het college gemotiveerd dat de agrarische activiteit op het perceel de hoofdfunctie blijft. Mede gelet op de omstandigheid dat met het gebruik van de loods een aanzienlijk deel van de bedrijfsbebouwing voor de uitoefening van de nevenactiviteit wordt gebruikt, het college geen inzicht heeft gegeven in de omvang van de agrarische bedrijfsactiviteiten en niet heeft kunnen aangegeven hoe het heeft getoetst in hoeverre in dit geval sprake is van een nevenactiviteit, heeft de rechtbank niet onderkend dat het besluit ook in zoverre een deugdelijke motivering ontbeert.
    
    Het betoog slaagt.
    
    9.    Voor zover [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aan de vrijstelling verbonden voorwaarde, dat het erf volgens het bij het besluit van 10 juni 2011 behorende beplantingsplan wordt beplant, nog niet is uitgevoerd en in strijd met de verleende vrijstelling op het erf een container en materialen worden opgeslagen, wordt overwogen dat alleen de rechtmatigheid van de verlening van de vrijstelling en bouwvergunning in deze procedure aan de orde zijn. [appellante] kan zo nodig een verzoek om handhaving indienen.
    
    10.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bij afweging van de betrokken belangen aan het bedrijfseconomisch belang van [belanghebbende] in redelijkheid doorslaggevend gewicht heeft kunnen toekennen. Zij voert daartoe aan dat de bouw van de loods niet noodzakelijk is, de omvang van de loods zeer groot is en verkeers- en geluidsoverlast zal ontstaan. Volgens [appellante] had het college onderzoek moeten doen naar het aantal verkeersbewegingen.
    
    10.1.    Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in redelijkheid aan het bedrijfseconomisch belang van [belanghebbende] doorslaggevend gewicht heeft kunnen toekennen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals is overwogen onder 6.2, het college de behoefte van het oprichten van de loods voldoende heeft onderbouwd, een bouwwerk met deze afmetingen op het perceel niet in strijd is met het bestemmingsplan en de ruimtelijke uitstraling van de loods niet wezenlijk anders zou zijn, indien de loods zou worden gebruikt voor agrarische activiteiten. Voorts wordt daarbij in aanmerking genomen dat van het gebruik van de loods voor [appellante] geen ernstige toename van verkeers- of geluidshinder valt te verwachten. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet heeft kunnen uitgaan van de in de ruimtelijke onderbouwing vermelde één tot twee verkeersbewegingen voor het brengen en ophalen van de in de loods opgeslagen bouwmaterialen. Dat, zoals [appellante] stelt, de loods wordt gebruikt als werkplaats en daarom geluidsoverlast ontstaat, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat dit gebruik van de loods, mede gelet op hetgeen hiervoor onder 5.1 is overwogen, niet uit de verleende vrijstelling voortvloeit. [appellante] kan zo nodig om handhaving verzoeken.
    
    11.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet heeft gesteld dat het bouwplan ook in strijd is met het Bouwbesluit 2003, de bouwverordening en de redelijke eisen van welstand. Zij voert hiertoe aan dat zij heeft gewezen op aspecten van brandveiligheid en de situering en uitvoering van de loods.
    
    11.1.    Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat het bouwplan voldoet aan de brandveiligheidsvoorschriften uit het Bouwbesluit 2003 en de gemeentelijke bouwverordening en dat het plan voldoet aan redelijke eisen van welstand. [appellante] heeft hiertegen geen gronden aangevoerd. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het standpunt van het college in het besluit op bezwaar de toets in rechte niet kan doorstaan.
    
    12.    Gelet op hetgeen onder 5.1 en 8.4 is overwogen, is het besluit van 10 juni 2011 onvoldoende zorgvuldig voorbereid en berust het niet op een deugdelijke motivering, zodat het in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is genomen.
    
    13.    De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het in 5.1 en 8.4 geconstateerde gebrek in het besluit van 10 juni 2011 binnen de hierna te noemen termijn te herstellen.
    
    Het college dient daartoe met inachtneming van hetgeen onder 5.1 is overwogen uitdrukkelijk te vermelden voor welk gebruik de vrijstelling wordt verleend.
    
    Het dient voorts met inachtneming van hetgeen onder 8.4 is overwogen alsnog toereikend te motiveren dat het bouwplan in overeenstemming is met het streekplan en de nota, of, indien het zich op het standpunt stelt dat dit niet het geval is, af te wegen of aanleiding wordt gezien daarvan af te wijken. Derhalve dient het de motivering van het besluit van 10 juni 2011 aan te vullen, dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen.
    
    14.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    - draagt het college van burgemeester en wethouders van Dantumadeel op om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen onder 5.1 is overwogen uitdrukkelijk te vermelden voor welk gebruik de vrijstelling wordt verleend en voorts met inachtneming van overweging 8.4 alsnog toereikend te motiveren dat het bouwplan in overeenstemming is met het streekplan en de nota, of, indien het zich op het standpunt stelt dat dit niet het geval is, af te wegen of aanleiding wordt gezien daarvan af te wijken. Derhalve dient het de motivering van het besluit van 10 juni 2011 aan te vullen, dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen.
    
    - het herstelde dan wel vervangende besluit op de voorgeschreven wijze bekend te maken en aan de Afdeling en andere partijen toe te zenden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Pieters
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2013
    
    473.