ECLI:NL:RVS:2021:109, Raad van State, 20-01-2021, 202000165/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een bijgebouw met overkapping en een schutting op het perceel [locatie] te Eindhoven. Het college heeft een vergunning verleend voor het plaatsen van een bijgebouw met overkapping en een schutting op het perceel in afwijking van het bestemmingsplan. Het aan de vergunning ten grondslag gelegde welstandsoordeel was gebaseerd op een zogeheten stempeladvies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) van 4 oktober 2018. Nadat dit advies in de bezwaarschriftenprocedure door [appellante] gemotiveerd werd betwist, is op 17 januari 2019 de motivering van het welstandsoordeel door de secretaris van de CRK op schrift gesteld. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de secretaris niet binnen de mandaatbevoegdheid heeft gehandeld.

202000165/1/R2.
    Datum uitspraak: 20 januari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Eindhoven,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 10 december 2019 in zaak nr. no.19/857 E in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 november 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een bijgebouw met overkapping en een schutting op het perceel [locatie] te Eindhoven (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 5 maart 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Hiertegen heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Bij besluit van 3 mei 2019 heeft het college het besluit van 5 maart 2019 gewijzigd en de motivering van het besluit van 5 november 2018 aangevuld.
    Bij tussenuitspraak van 1 augustus 2019 heeft de rechtbank het college in staat gesteld om het gebrek in het besluit van 3 mei 2019 te herstellen.
    Bij besluit van 11 september 2019 heeft het college het besluit van 3 mei 2019 gewijzigd (hierna: het herstelbesluit).
    Bij uitspraak van 18 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep tegen het besluit van 3 mei 2019 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, maar bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2020, waar [appellante], en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Timmermans, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college heeft een vergunning verleend voor het plaatsen van een bijgebouw met overkapping en een schutting op het perceel in afwijking van het bestemmingsplan.
    Het aan de vergunning ten grondslag gelegde welstandsoordeel was gebaseerd op een zogeheten stempeladvies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) van 4 oktober 2018. Nadat dit advies in de bezwaarschriftenprocedure door [appellante] gemotiveerd werd betwist, is op 17 januari 2019 de motivering van het welstandsoordeel door de secretaris van de CRK op schrift gesteld. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de secretaris niet binnen de mandaatbevoegdheid heeft gehandeld. Het college heeft beoogd dit gebrek te herstellen door een nieuw welstandsadvies van de CRK van 10 september 2019 aan het bestreden besluit ten grondslag te leggen. De rechtbank heeft hierin aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    [appellante] vreest voor overlast door de bouwwerken en verzet zich tegen het welstandsoordeel.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het bestreden besluit van 5 maart 2019 onzorgvuldig heeft voorbereid. De rechtbank acht het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek, te weten het ontbreken van een mandaatbevoegdheid bij het uitbrengen van het welstandsadvies van 17 januari 2019, toereikend hersteld met het welstandsadvies van 10 september 2019.
    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het college zich op basis van het welstandsadvies van 10 september 2019 op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan voor de erfafscheiding en het bijgebouw voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Het bestreden besluit is door de rechtbank vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), maar de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit zijn in stand gelaten.
    Het hoger beroep van [appellante]
    Totstandkoming welstandsadvies
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het welstandsadvies van 10 september 2019 niet rechtsgeldig tot stand is gekomen. Volgens haar had de procedure uit paragraaf 3.11 van de door de raad vastgestelde welstandsnota gevolgd moeten worden. [appellante] stelt, met verwijzing naar deze paragraaf, dat bij een heroverweging van het welstandsadvies de advisering moet plaatsvinden door een grotere welstandscommissie. Dat is niet gedaan. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is in dit geval wel sprake van een heroverweging als bedoeld in de welstandsnota, omdat de heroverweging plaatsvond naar aanleiding van de beroepsprocedure.
    Voorts voert [appellante] aan dat de gemotiveerde aanvulling van het welstandsadvies van 17 januari 2019 zich beperkt tot de erfafscheiding. Het welstandsadvies van 10 september 2019, dat mede zag op het bijgebouw, is ook om deze reden een heroverweging, aldus [appellante].
    3.1.    Het college stelt dat de welstandscommissie op 4 oktober 2018 een positief advies heeft gegeven over het gehele bouwplan. Het uitgebrachte advies hoefde niet te worden heroverwogen, maar vergde enkel een toelichting van de welstandscommissie, aldus het college.
    3.2.    Volgens paragraaf 3.11 van de welstandsnota komt het soms voor dat de welstandscommissie haar standpunt moet heroverwegen. In de meeste gevallen is dat naar aanleiding van een beroepsprocedure tegen de bouw- of reclamevergunning of juist de weigering daarvan. In die gevallen vindt een heroverweging plaats in een grotere commissievergadering dan die waarin het oorspronkelijke advies tot stand is gekomen. Een heroverweging van een advies van de kleine commissie vindt dus plaats in een vergadering van de halve commissie en die van de halve commissie in de grote commissievergadering. Als een advies van de grote commissie moet worden heroverwogen, kan dat uiteraard alleen gebeuren in een plenaire zitting, aldus de welstandsnota.
    3.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de situatie als bedoeld in paragraaf 3.11 van de welstandsnota, waarin de CRK haar oorspronkelijke welstandsoordeel over een bouwplan moet heroverwegen in een grotere commissievergadering, niet aan de orde is, omdat in de tussenuitspraak nog geen oordeel was gegeven over de inhoud van het welstandsadvies van 17 januari 2019. Het na de tussenuitspraak uitgebrachte welstandsadvies van 10 september 2019 was dan ook geen inhoudelijke heroverweging van een eerder welstandsadvies naar aanleiding van een beroepsprocedure als bedoeld in de welstandsnota waarvoor advisering door een grotere commissie was vereist.   
    Voor zover [appellante] stelt dat het welstandsadvies van 17 januari 2019 zich beperkte tot de erfafscheiding en het welstandsadvies van 10 september 2019 ook ging over het bijgebouw, zodat ook om deze reden sprake was van een heroverweging, oordeelt de Afdeling als volgt. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat niet is gebleken dat in de bezwaarfase, behalve het welstandsoordeel over de schutting, ook het welstandsoordeel over het bijgebouw aan de orde is gesteld. Dit laat echter onverlet dat het welstandsadvies van 10 september 2019, zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld, een motivering bevat van het stempeladvies van 4 oktober 2018, dat betrekking had op het gehele bouwplan. Ook daarin is dus geen grond te zien voor het oordeel dat het welstandsadvies van 10 september 2019 een heroverweging in de hiervoor bedoelde zin is.
    Gelet hierop bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat het welstandsadvies van 10 september 2019 op onjuiste wijze tot stand is gekomen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog faalt.
    3.4.    Voor zover [appellante] in haar nader stuk van 26 juli 2020 stelt dat, naast het ontbreken van een mandaatbevoegdheid bij het uitbrengen van het welstandsadvies van 17 januari 2019, het stempeladvies van 4 oktober 2018 niet door CRK is opgesteld, maar (onbevoegd) ambtelijk is afgedaan en dat zij hierover verkeerd is geïnformeerd, overweegt de Afdeling als volgt. Het college stelt niet eerder op de hoogte te zijn geweest van dit gebrek. Van het eerder bewust verstrekken van onjuiste informatie is volgens het college dan ook geen sprake. De Afdeling ziet geen aanleiding aan deze verklaring te twijfelen.
    Volgens het college repareert het welstandsadvies van 10 september 2019 ook het eerst in hoger beroep geconstateerde bevoegdheidsgebrek in het advies van 4 oktober 2018. Dat gebrek zou in de bezwaar- en beroepsfase op een identieke wijze gerepareerd zijn door het bouwplan alsnog voor te leggen aan de bevoegde CRK. Inmiddels heeft de - daartoe bevoegde - kleine CRK met het advies van 10 september 2019 het eerdere positieve advies bekrachtigd en tevens voorzien van een onderbouwing. Naar het oordeel van de Afdeling leidt deze bekrachtiging ertoe dat het door [appellante] geconstateerde bevoegdheidsgebrek is opgeheven en is daarin dus geen grond te vinden voor het oordeel dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ten onrechte in stand heeft gelaten.
    Het betoog faalt.
    Vergewisplicht
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich er niet van heeft vergewist dat de welstandsadvisering op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Volgens haar zijn de foto’s die ten grondslag lagen aan het welstandsadvies onduidelijk. [appellante] voert daartoe aan dat op de door de welstandscommissie beoordeelde foto’s niet is te zien dat het bijgebouw via een aanbouw is verbonden met de erfafscheiding. De foto’s geven een vertekend beeld van de werkelijkheid, aldus [appellante].
    4.1.    Het college wijst erop dat het welstandsadvies niet alleen berust op een beoordeling van foto’s. Volgens het college zijn er aanvullende gegevens overgelegd tijdens de behandeling van de bouwaanvraag, zoals een gevelaanzicht en plattegrond van de bouwwerken. Hieruit blijkt volgens het college dat het bijgebouw via een aanbouw is verbonden aan de erfafscheiding.
    4.2.    Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
    Zoals het college heeft gesteld is de welstandsbeoordeling niet alleen gebaseerd op foto’s, maar ook op de plattegrond van het bouwplan en het gevelaanzicht van de bouwwerken. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de omstandigheid, dat in het welstandsadvies niet is vermeld dat het bijgebouw via een aanbouw is verbonden aan de erfafscheiding, niet leidt tot een gebrekkig welstandsadvies. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het college in zoverre niet heeft voldaan aan de vergewisplicht als bedoeld in artikel 3:9 van de Awb.
    Het betoog faalt.
    Inhoud van het welstandsadvies
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het welstandsadvies van 4 oktober 2018 niet inging op de strijdigheid van het bouwplan met het bestemmingsplan en de voorschriften die opgenomen zijn in de welstandsnota. De voorschriften in de welstandsnota waren op 4 oktober 2018 nog niet bekend, aldus [appellante]. Zo zijn gesloten erfafscheidingen zoals aangevraagd niet opgenomen in de welstandsnota. Ook stelt [appellante] zich op het standpunt dat in het welstandsadvies en door het college geen rekening gehouden dient te worden met andere gesloten erfafscheidingen die in strijd met het bestemmingsplan zijn gebouwd. Voor de onderbouwing van haar standpunt verwijst zij naar een deskundigenoordeel van E. Brugman van 11 november 2020.
    5.1.    Het college stelt dat de aanwezigheid van gesloten erfafscheidingen bij naburige percelen meegenomen wordt in de beoordeling of een bouwwerk in relatie tot de omgeving voldoet aan de redelijke eisen van welstand. De harmonie van de erfafscheiding van het perceel met aanwezige gesloten erfafscheidingen bij naburige percelen is een argument om positief te adviseren ten aanzien van de erfafscheiding, aldus het college. Het college stelt zich op het standpunt dat de aanwezigheid van gesloten erfafscheidingen in de Lorrainelaan, dan wel elders, aantoont dat er nog meer vergelijkbare erfafscheidingen (al dan niet met vergunning) zijn geplaatst. Dat dichte erfafscheidingen niet genoemd staan in de welstandsnota, betekent niet dat ze niet zijn toegestaan, aldus het college.
    5.2.    In het herstelbesluit van 11 september 2019 geeft het college aan dat, om volledige duidelijkheid en zekerheid te laten bestaan over de advisering door de CRK, het nogmaals advies heeft gevraagd aan de CRK ter motivering van het eerdere positieve oordeel van 4 oktober 2018. In het welstandsadvies van 10 september 2019 geeft de CRK aan getoetst te hebben aan de algemene en objectgerichte criteria van welstand als genoemd in hoofdstukken 5 en 6 van de welstandsnota. Volgens de CRK is de erfafscheiding afgestemd op de karakteristiek van de erfafscheidingen zoals die in de directe omgeving van de woning aan de [locatie] vaker voorkomt. Ook acht de CRK de erfafscheiding in samenhang ontworpen met de aangrenzende erfafscheiding van de achterburen. Het gesloten karakter van de erfafscheiding weegt in dit verband - en op deze specifieke locatie - minder zwaar dan het feit dat er aansluiting is gezocht bij de directe omgeving, aldus de CRK.
    5.3.    Zoals hiervoor is overwogen, is het advies van de CRK van 10 september 2019 een motivering en bekrachtiging van het advies van 4 oktober 2018. In het vervangende welstandsadvies van 10 september 2019 is voldoende ingegaan op de relatie van het bouwplan met het bestemmingsplan en de welstandsnota en de mogelijkheid om dichte erfafscheidingen te realiseren. Dat dichte erfafscheidingen niet genoemd zijn in de welstandsnota, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat ze niet zijn toegestaan. Zoals de rechtbank heeft overwogen, biedt de welstandsnota de CRK de mogelijkheid om, los van de toetsing aan de objectgerichte criteria, een zelfstandige beoordeling te maken, zoals in dit geval volgens de aanvullende motivering ook is gebeurd. Dat daarbij ook andere gesloten erfafscheidingen in de omgeving zijn betrokken die, zoals volgt uit de uiteenzetting, niet allemaal illegaal zijn, is niet in strijd met de welstandsnota. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 1 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV2458), dient bij de welstandstoets rekening te worden gehouden met de aanwezigheid van zowel bouwwerken die met vergunning zijn gebouwd als met blijvend aanwezige bouwwerken die zonder vergunning zijn opgericht. Beide categorieën bouwwerken behoren tot de gebouwde omgeving waarover de welstandstoets zich dient uit te strekken. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet gesteld of gebleken is dat de schuttingen, voor zover illegaal geplaatst, binnen afzienbare tijd verwijderd moeten worden.
    Voor zover [appellante] verwijst naar het deskundigenoordeel van Brugman, overweegt de Afdeling dat daarin staat dat het welstandsadvies moet worden heroverwogen, omdat dit is gebaseerd op afstemming met overige illegale bouwwerken in uw buurt. Zoals hiervoor is overwogen, mochten ook deze bouwwerken in de welstandsbeoordeling worden betrokken.
    De conclusie is dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat het welstandsadvies van 10 september 2019 is voorzien van een toereikende motivering en dat het college zich op basis van dit advies op het standpunt heeft mogen stellen dat het bouwplan voor de erfafscheiding en het bijgebouw voldoet aan redelijke eisen van welstand.
    5.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college het gebrek in het bestreden besluit heeft hersteld, zodat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand kunnen worden gelaten.
    Het betoog faalt.
    Verzoek om schadevergoeding
    6.       [appellante] heeft in hoger beroep verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij als gevolg van het besluit van 3 mei 2019 heeft geleden. Ter zitting heeft [appellante] toegelicht dat de schade die zij ondervindt bestaat uit immateriële schade en schade door overlast als gevolg van het gebruik van de vergunde bouwwerken.
    6.1.    Artikel 8:88, eerste lid, van de Awb luidt:
    "De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    […]."
    6.2.    Het besluit van 3 mei 2019 is door de rechtbank vernietigd, zodat [appellante] op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb in beginsel aanspraak maakt op vergoeding van de schade die zij daardoor lijdt.
    De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar de uitspraak van 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3462, dat indien aannemelijk is dat het college een rechtmatig besluit zou hebben genomen dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad, [appellante] geen schade heeft geleden als gevolg van het vernietigde besluit.
    Uit 5.4. volgt dat de hoger beroepsgronden van [appellante] niet slagen en de Afdeling daarom zal overgaan tot bevestiging van de aangevallen uitspraak. Bij de aangevallen uitspraak zijn de rechtsgevolgen van het besluit van 3 mei 2019 dus terecht in stand gelaten. De Afdeling acht gelet hierop aannemelijk dat wanneer het college een rechtmatig besluit zou hebben genomen, dat besluit naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad. Dit betekent dat [appellante] geen schade heeft geleden als gevolg van het onrechtmatige besluit en het verzoek om schadevergoeding daarom niet voor inwilliging in aanmerking komt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het verzoek van [appellante] om schadevergoeding wordt afgewezen.
    9.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2021
    429-965.