ECLI:NL:RVS:2021:1863, Raad van State, 23-08-2021, 202103677/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 februari 2021 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [eigenaar/vennoot] van [vennootschap] een 'Bevel tot staken van de arbeid' opgelegd. [eigenaar/vennoot] heeft samen met een vennoot een onderneming genaamd [naam vennootschap]. [eigenaar/vennoot] verricht voor zijn onderneming werkzaamheden als taxichauffeur, maar ook als belastingadviseur. Hij is de enige taxibestuurder en de onderneming heeft de beschikking over twee taxi’s. Op donderdag 11 februari 2021 is hij in de omgeving van Schiphol gecontroleerd door een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport. De inspecteur heeft geconstateerd dat [eigenaar/vennoot] in een aaneengesloten periode van 14 keer 24 uren geen rusttijd van 72 uur had genoten. Dit levert volgens de inspecteur op grond van artikel 8:1, eerste lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer een overtreding op. Daarop heeft de inspecteur aan [eigenaar/vennoot] als eigenaar/vennoot van de vennootschap een ‘Bevel tot staken van de arbeid’ opgelegd

202103677/2/A3.
    Datum uitspraak: 23 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende het hoger beroep van:
    [de vennootschap], gevestigd te Amsterdam,
    verzoekster,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 26 mei 2021 in zaak nr. 21/2457 in het geding tussen:
    de vennootschap
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 februari 2021 heeft de minister aan [eigenaar/vennoot] van [vennootschap] een 'Bevel tot staken van de arbeid' opgelegd.
    Bij besluit van 23 april 2021 heeft de minister het door de vennootschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 mei 2021 heeft de rechtbank het door de vennootschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de vennootschap hoger beroep ingesteld.
    Ook heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 29 juli 2021, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door haar [eigenaar/vennoot] en de minister, vertegenwoordigd door mr. W. Autar, vergezeld door E. de Groot, inspecteur bij de Inspectie Leefomgeving en Transport, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Achtergrond van de zaak
    2.       [eigenaar/vennoot] heeft samen met een vennoot een onderneming genaamd [naam vennootschap]. [eigenaar/vennoot] verricht voor zijn onderneming werkzaamheden als taxichauffeur, maar ook als belastingadviseur. Hij is de enige taxibestuurder en de onderneming heeft de beschikking over twee taxi’s. Op donderdag 11 februari 2021 is hij in de omgeving van Schiphol gecontroleerd door een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport. De inspecteur heeft geconstateerd dat [eigenaar/vennoot] in een aaneengesloten periode van 14 keer 24 uren geen rusttijd van 72 uur had genoten. Dit levert volgens de inspecteur op grond van artikel 8:1, eerste lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv) een overtreding op.
    2.1.    Daarop heeft de inspecteur aan [eigenaar/vennoot] als eigenaar/vennoot van de vennootschap een ‘Bevel tot staken van de arbeid’ opgelegd (hierna: het bevel). Volgens dat bevel, uitgereikt op 11 februari 2021, moest [eigenaar/vennoot] in het belang van de veiligheid, gezondheid en het welzijn de arbeid staken voor de duur van 44 uren en 56 minuten. Het bevel gold tot 14:55 uur op zaterdag 13 februari 2021. De vennootschap heeft tegen dat bevel bezwaar gemaakt. Zij heeft zich onder andere, kort gezegd, op het standpunt gesteld dat de verplichte rusttijd in artikel 2.5:1, vijfde lid, en onder b, van het Atbv niet op haar van toepassing is, omdat [eigenaar/vennoot] geen werknemer, maar een zelfstandige is.
    2.2.    De minister heeft dat standpunt niet gevolgd. In het besluit op bezwaar van 23 april 2021 heeft de minister gesteld dat uit artikel 2.2:2 van het Atbv volgt dat de bepalingen uit dat besluit op zelfstandigen van toepassing zijn, als aan twee voorwaarden is voldaan. Ze moeten i) berusten op de paragrafen 5.2 tot en met 5.5 van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw) en ii) zijn aangeduid als overtredingen. Volgens de minister voldoet artikel 2.5:1, vijfde lid, van het Atbv aan beide voorwaarden. De minister heeft verder vastgesteld dat uit een analyse van de gegevens uit de boordcomputer van de taxi is gebleken dat in een periode van 14 aaneengesloten dagen geen rusttijd van 72 uren is geregistreerd. Het bevel is daarom volgens de minister terecht opgelegd.
    2.3.    De rechtbank heeft de minister in zijn standpunt gevolgd dat de in artikel 2.5:1, vijfde lid, van het Atbv neergelegde rusttijd ook voor zelfstandigen geldt. Volgens de rechtbank heeft de minister bovendien mogen uitgaan van de gegevens uit de boordcomputer, omdat deze computer het wettelijke controlemiddel is. De rechtbank heeft verder overwogen dat in de situatie waarin [eigenaar/vennoot] zich tijdens zijn werk als belastingadviseur ook aanbiedt voor taxiritjes, hij arbeid verricht als bedoeld in de Atw. Omdat de rij- en rusttijden niet in acht zijn genomen en dit kan leiden tot ernstig gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen, heeft de minister het bevel terecht opgelegd, aldus de rechtbank.
    Het hoger beroep en het verzoek
    3.       Samengevat, betoogt de vennootschap in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 2.5:1, vijfde lid, onder b, van het Atbv ook geldt voor een zelfstandige. Dat volgt volgens haar niet uit artikel 8:1, eerste lid, van het Atbv. Bovendien heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de minister een overtreding mocht aannemen op basis van de gegevens uit de boordcomputer. Dat uren in de boordcomputer geregistreerd staan, betekent niet dat [eigenaar/vennoot] ook arbeid als taxichauffeur heeft verricht. Verder levert de uitspraak van de rechtbank volgens de vennootschap een inbreuk op, op de in artikel 16 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie neergelegde vrijheid van ondernemerschap. Het is daarnaast onbegrijpelijk dat er versoepelingen voor werknemers en werkgevers gelden, terwijl diezelfde versoepelingen niet voor zelfstandigen gelden. Daarmee is de uitspraak ook in strijd met artikel 1 van de Grondwet, aldus de vennootschap.
    3.1.    De vennootschap heeft naast een hogerberoepschrift, ook een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Zij verzoekt daarin de aangevallen uitspraak te vernietigen en de minister ‘te gelasten toezicht en handhaving op de taximarkt te staken voor zover deze niet is gebaseerd op de tekst van de artikelen van de Atw en Atbv, of op aan Nederlands ingezetenen kenbaar gemaakt beleid.’
    Het oordeel van de voorzieningenrechter
    4.       De belangrijkste rechtsvraag die de vennootschap in hoger beroep heeft opgeworpen, is de vraag of artikel 2.5:1, vijfde lid, onder b, van het Atbv ook geldt voor zelfstandigen. Het principiële karakter van die vraag leent zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet voor een definitieve beantwoording in deze voorlopige voorzieningenprocedure. Daarom zal de voorzieningenrechter de vraag of vooruitlopend op de finale beoordeling van het hoger beroep een voorlopige voorziening moet worden getroffen, aan de hand van een belangenafweging beantwoorden.
    4.1.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter dient het verzoek om een voorlopige voorziening, na afweging van de betrokken belangen, te worden afgewezen. Vaststaat dat het bevel inmiddels is uitgewerkt, omdat het gold tot 14:55 uur op zaterdag 13 februari 2021. Dit betekent dat [eigenaar/vennoot] zijn werkzaamheden als taxichauffeur alweer enige tijd kan verrichten. In zoverre bestaat dus geen spoedeisend belang aan de zijde van de vennootschap. Ter zitting van de voorzieningenrechter heeft de vennootschap in dit kader toegelicht dat zij schade lijdt, omdat zij als gevolg van de interpretatie van het samenstel van bepalingen uit de Atw en het Atbv die de minister erop nahoudt, veel minder ritten per dag kan doen en minder flexibel is in de indeling van haar (werk)tijd als zelfstandige. Hierin ziet de voorzieningenrechter echter geen reden om de door de vennootschap gewenste maatregelen toch te treffen.
    4.2.    Daarbij is in de eerste plaats van belang dat de door vennootschap verzochte maatregel in de vorm van een vernietiging van de aangevallen uitspraak, geen voorlopige maar een definitieve maatregel is. Verder houdt de andere door de vennootschap verzochte maatregel in essentie in dat een ‘declaratoir’ oordeel wordt gegeven over de interpretatie van het samenstel van bepalingen uit de Atw en het Atbv op grond waarvan de minister al zijn handhavingstaken in elk geval ten aanzien van zelfstandige taxichauffeurs zou moeten staken. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om zo’n verstrekkende voorziening te treffen. Voor dat oordeel is van belang dat het in deze procedure alleen gaat over het op 11 februari 2021 opgelegde bevel dat inmiddels, zoals gezegd, is uitgewerkt. Maar ook in de inhoudelijke argumenten van de vennootschap ziet de voorzieningenrechter naar voorlopig oordeel geen aanleiding om zo’n ‘declaratoire’ maatregel te treffen. Artikel 2:7 van de Atw creëert de formeel juridische grondslag voor een algemene maatregel van bestuur waarin de werkingssfeer van de Atw kan worden uitgebreid naar personen die arbeid verrichten zonder werkgever of werknemer in de zin van de Atw te zijn. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat die algemene maatregel van bestuur in dit geval het Atbv is. De voorzieningenrechter gaat dus in zoverre niet mee met het standpunt van de vennootschap dat, zoals zij ter zitting heeft benadrukt, de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 2:7 van de Atw, niet bestaat.
    Conclusie
    5.       De voorzieningenrechter wijst het verzoek gelet op de hiervoor opgenomen overwegingen af.
    6.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. 
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2021
    581