ECLI:NL:RBZLY:2010:BN5955, Rechtbank Zwolle-Lelystad, 02-09-2010, Awb 10/667
Rechtbank Zwolle-Lelystad — Uitspraak 
Datum: 2010-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering afgifte verklaring omtrent het gedrag. Verweerder heeft in het geheel geen kennis genomen van de (strafbare) gedragingen van eiser die aan de antecedenten ten grondslag hebben gelegen, laat staan van de motieven of intenties van de (strafbare) gedragingen. Beroep gegrond.

RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
      Sector Bestuursrecht, Enkelvoudige Kamer
      Registratienummer: Awb 10/667
    
    
    
    
      Uitspraak 
      in het geding tussen:
    
    
    
    
      A te B,
      eiser,
    
    
    en
    
    de minister van Justitie, verweerder.
    
    
    1.Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 december 2009 heeft verweerder geweigerd aan eiser een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) af te geven.
    
    Bij besluit van 11 maart 2010 heeft verweerder het daartegen door eiser gerichte bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    
      Tegen laatstgenoemd besluit heeft eiser bij brief, bij de rechtbank ingekomen op 
      20 april 2010, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 
      25 mei 2010. 
    
    
    Verweerder heeft op 9 juni 2010 een verweerschrift ingediend.
    
    
      De rechtbank heeft het beroep ter zitting behandeld op 20 augustus 2010. Eiser is 
      in persoon verschenen en verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door 
      mr. drs. R.G.J. Wildemors.                 
    
    
    2.Overwegingen
    
    2.1Eiser heeft op 5 november 2009 een VOG aangevraagd ten behoeve van vermelding op de VIHB-lijst (registratie van vervoerders, inzamelaars, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen) bij de Stichting Nationale en Internationale Wegvervoer Organisatie (NIWO) te Rijswijk.
    
    2.2Ingevolge artikel 10.45 van de Wet milieubeheer is het verboden bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen in te zamelen zonder vermelding op een lijst van inzamelaars. 
    
    Artikel 4 van de Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen (RIA) bepaalt, dat vermelding op de lijst van inzamelaars dan wel de lijst van vervoerders, handelaars en bemiddelaars geschiedt, indien aan drie criteria wordt voldaan, waaronder betrouwbaarheid, door de natuurlijke persoon die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het inzamelen, vervoeren, handelen of bemiddelen. 
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a. van de RIA wordt aan het criterium betrouwbaarheid voldaan door een niet ouder dan drie maanden zijnde verklaring omtrent het gedrag, afgegeven overeenkomstig de bepalingen van de Wet op de justitiële documentatie en de verklaringen omtrent het gedrag, te overleggen.
    
    Ingevolge artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: Wjsg) is een VOG een verklaring van de minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijk persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon. 
    
    Ingevolge artikel 35, eerste lid, weigert de minister de afgifte van een VOG, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan een behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor de VOG is aangevraagd, in de weg zal staan.
    
    Bij de beoordeling van een aanvraag om afgifte van een VOG zijn de criteria gehanteerd die zijn neergelegd in de Beleidsregels VOG-NP-RP 2008 voor het beoordelen van aanvragen ter verkrijging van een VOG van natuurlijke personen en rechtspersonen (Stcrt. 2008, 119, hierna: de Beleidsregels).
    
    Volgens paragraaf 3 van de Beleidsregels wordt bij de beoordeling van de aanvraag in beginsel gekeken naar de justitiële gegevens die zijn opgenomen in de justitiële documentatie in de voor het doel van de aanvraag relevante termijn. Wanneer de aanvrager wel in de justitiële documentatie voorkomt, wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium. 
    
    Volgens paragraaf 3.1.1 van de Beleidsregels, voor zover thans van belang, vindt beoordeling in beginsel plaats op grond van de justitiële gegevens die in de justitiële documentatie in de vier jaren voorafgaand aan de aanvraag voorkomen. Indien in de voor de aanvraag relevante terugkijktermijn justitiële gegevens zijn aangetroffen, worden alle voor de aanvraag relevante gegevens uit de justitiële documentatie in de twintig jaren voorafgaand aan de aanvraag beoordeeld. 
    
    Volgens paragraaf 3.2 van de Beleidsregels, voor zover thans van belang, betreft het objectieve criterium de vraag of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie of het beoogde doel waarvoor de VOG is aangevraagd. Dit criterium is volgens deze paragraaf gebaseerd op artikel 35 Wjsg. Indien aan de hand van het objectieve criterium is vastgesteld dat het desbetreffende justitiële gegeven een risico voor de samenleving kan opleveren bij het vervullen van de betreffende functie, wordt de VOG in beginsel geweigerd.
    
    Volgens paragraaf 3.2.2 van de Beleidsregels toetst het COVOG of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat. Toepassing van dit objectieve criterium ziet slechts op de vraag of er sprake zou zijn van een risico voor de samenleving wanneer een soortgelijk strafbaar feit zou worden gepleegd door een persoon in de uitoefening van de functie (of het doel) waarvoor de VOG wordt aangevraagd. 
    
    
      Voor de beoordeling of sprake is van voor een functie relevante antecedenten maakt verweerder gebruik van diverse screeningsprofielen behorende bij de Beleidsregels en gepubliceerd op verweerders website (www.justitie.nl/vog). Op de door eiser ingediende aanvraag is door het NIWO die verantwoordelijk is voor de registratie van bedrijven op 
      de VIHB-lijst, ten behoeve waarvan de aanvraag is gedaan, het algemene screeningsprofiel van toepassing verklaard. 
    
    
    Volgens paragraaf 3.3, voor zover thans van belang, kan op grond van het subjectieve criterium worden geoordeeld dat het belang dat betrokkene heeft bij het verstrekken van de VOG, zwaarder weegt dan het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven, ook als wordt voldaan aan het objectieve criterium voor weigering. 
    
    Volgens paragraaf 3.3.2 ziet het subjectieve criterium op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van de aanvrager niet zou moeten leiden tot een afwijzing. Relevante omstandigheden van het geval zijn onder meer de wijze waarop de strafzaak is afgedaan, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten. 
    
    
      2.3Verweerder heeft aan de in bezwaar gehandhaafde weigering ten grondslag gelegd dat in de justitiële documentatie van eiser is vermeld, dat eiser op 29 april 2008 is veroordeeld wegens het handelen in strijd met de Wet milieubeheer (artikel 18.18 Wet milieubeheer) tot een geldboete van € 3.000,- subsidiair 45 dagen hechtenis waarvan € 2.000,- subsidiair 40 dagen hechtenis voorwaardelijk met een proeftijd van 2 jaren. Tegen deze uitspraak heeft eiser op 13 mei 2008 hoger beroep ingesteld. Het hoger beroep is nog niet behandeld. Verder staat in de justitiële documentatie een zaak geregistreerd wegens het handelen in strijd met de Wet milieubeheer gepleegd op 6 maart 2009 te Stadskanaal. Bij navraag bij het Openbaar Ministerie (OM) is gebleken dat deze zaak op 13 november 2009 is geseponeerd op grond van “ander dan strafrechtelijk ingrijpen prevaleert”. Verder is in de justitiële documentatie vermeld dat met eiser op 13 oktober 2008 een transactie van € 400,- is overeengekomen wegens het overschrijden van de maximumsnelheid. 
      Daarnaast blijkt uit de opgevraagde gegevens tot 20 jaar terug dat eiser in 2004 met justitie in aanraking is gekomen wegens drie gevallen van het handelen in strijd met de Wet milieubeheer, waarvoor eiser is veroordeeld tot (on)voorwaardelijke geldboetes. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat deze antecedenten, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, aan een behoorlijke uitoefening van de functie waarvoor de VOG is aangevraagd in de weg staan, en hem geen bijzondere omstandigheden zijn gebleken die afgifte van een VOG rechtvaardigen. 
    
    
    
      2.4Eiser stelt –samengevat- dat justitie door de weigering van een VOG machtsmisbruik maakt. Ter zitting heeft hij daartoe onder meer aangevoerd dat de strafbare feiten niet in relatie staan tot de genoemde risico’s in het algemene screeningsprofiel en dat de omstandigheden die tot de veroordeling van 29 april 2008 hebben geleid, maken dat het geen risico vormt voor een behoorlijke uitoefening van ondernemer in het inzamelen, vervoeren, handelen en bemiddelen van afvalstoffen. De veroordeling van 29 april 2008 wegens overtreding van de Wet milieubeheer, heeft volgens eiser betrekking op een verschil van mening met de provincie over de uitleg van de begrippen ‘autowrak’ en ‘autokarkas’. 
      De gemeente deelt overigens zijn standpunt, aldus eiser. Gezamenlijk is besloten aan de rechter voor te leggen wat de juiste uitleg is. In dit geval was de strafrechter bevoegd. Dit heeft geleid tot de veroordeling. Daartegen is hoger beroep ingesteld. Dat hoger beroep loopt nog, al ruim twee jaar. Voorts stelt eiser dat het belang dat hij heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder dient te wegen dan het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. Daarbij voert hij aan dat de overtreding waarvoor hij is veroordeeld geen ernstig feit is. Verder zijn de nadelige gevolgen van de weigering van de VOG voor eiser onevenredig groot. Omdat de ondernemingsactiviteiten van zijn twee bedrijven vrijwel compleet afhankelijk zijn van de vermelding op de VIHB-lijst en het verkrijgen van een daaraan gekoppeld registratienummer, is eiser genoodzaakt bij weigering van de VOG zijn bedrijven met totaal zo’n 15 medewerkers te sluiten.  
    
    
    
      2.5De rechtbank stelt vast dat de weigering om een VOG af te geven voornamelijk steunt op de veroordeling van eiser van 29 april 2008 wegens het handelen in strijd met 
      artikel 18.18 van de Wet milieubeheer en  zoals de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft aangegeven in veel mindere mate op de andere antecedenten. 
      Onder toepassing van het algemene screeningsprofiel heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de antecedenten vermeld in het de algemene documentatieregister relevant zijn, aangezien milieudelicten in het algemeen niet verenigbaar zijn met de uitoefening van de functie waarmee eiser is belast, te weten het verhandelen en vervoeren van afvalstoffen.
    
    
    2.6Ter zitting is gebleken dat verweerder, in het kader van de toetsing van het objectieve criterium, geen kennis heeft genomen van de (strafbare) gedragingen van eiser die aan de hiervoor genoemde antecedenten ten grondslag hebben gelegen. Volgens de Beleidsregels wordt bij de beoordeling van het objectieve criterium gekeken of er sprake zou zijn van een risico voor de samenleving wanneer een soortgelijk strafbaar feit zou worden gepleegd door een persoon in de uitoefening van de functie (of het doel) waarvoor de VOG wordt aangevraagd. Hieruit leidt de rechtbank af dat voor de beoordeling van het objectieve criterium wetenschap van het gepleegde delict, ofwel de onderliggende strafbare gedraging van belang is. De door verweerder aangehaalde antecedenten geven slechts blijk van overtredingen van de Wet milieubeheer en geven geen inzicht in de strafbare gedragingen van eiser. Naar het oordeel van de rechtbank had het gelet hierop, om tot een goede beoordeling van het objectieve criterium te kunnen komen, op de weg van verweerder gelegen om bij het Openbaar Ministerie (OM) na te gaan welke strafbare gedragingen aan die overtredingen ten grondslag liggen. Nu verweerder dit heeft nagelaten, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid niet slechts op basis van de enkele constatering dat sprake is van overtredingen van de Wet milieubeheer op het standpunt kunnen stellen dat is voldaan aan het objectieve criterium. 
    
    
      2.7Daar komt bij dat in het bestreden besluit weliswaar wordt gemeld dat het algemene screeningsprofiel met de risicogebieden “goederen”, “zakelijke relaties”, “proces”, en “personen” op de aanvraag van eiser van toepassing is, maar uit het bestreden besluit blijkt 
      in het geheel niet in hoeverre het algemene screeningsprofiel met de genoemde risico-gebieden bij de toetsing aan het objectieve criterium is toegepast. Omdat eiser met justitie in aanraking is gekomen wegens overtreding van de Wet milieubeheer, is verweerder van mening dat, indien herhaald in de door eiser beoogde functie, een risico aanwezig is voor het milieu. Deze motivering is veel te globaal om het bestreden besluit te kunnen dragen.
      Ter zitting heeft verweerder, desgevraagd, gesteld dat de aangetroffen antecedenten mogelijk onder de risicogebieden “goederen” en “proces” vallen. Verweerder heeft dit echter niet (nader) gemotiveerd. 
    
    
    2.8Voor zover eiser heeft gesteld dat verweerder ten onrechte heeft overwogen dat niet ter zake doet dat hij hoger beroep heeft ingesteld tegen de op 29 april 2008 uitgesproken strafrechtelijke veroordeling, heeft verweerder er terecht op gewezen dat hij bevoegd is een openstaande zaak of een zaak waarvoor de betrokkene in eerste aanleg is veroordeeld, ten grondslag te leggen aan zijn besluit een VOG te weigeren. Zolang de uitspraak van de rechtbank in de strafrechtelijke zaak niet is vernietigd, heeft uit oogpunt van taakverdeling tussen de strafrechter en de bestuursrechter in de onderhavige bestuursrechtelijke procedure de strafrechtelijke veroordeling als uitgangspunt te gelden. 
    
    2.9Desondanks concludeert de rechtbank dat verweerder, gelet op het voorgaande, bij de toetsing aan het objectieve criterium in strijd heeft gehandeld met de artikelen 3:2, 3:46 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.10Het subjectieve criterium behelst de vraag of sprake is van omstandigheden op grond waarvan het belang van eiser bij afgifte van een VOG zwaarder dient te wegen dan de door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico’s voor de samenleving. Uit het gebruik van de woorden “onder meer” in paragraaf 3.3.2 van de Beleidsregels volgt dat de omstandigheden die bij de toetsing aan het subjectieve criterium een rol spelen, niet beperkt zijn tot de drie daar genoemde omstandigheden. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in zijn uitspraak van 27 januari 2010 (LJN: BL0709) heeft overwogen moeten alle relevante omstandigheden, waaronder bijvoorbeeld de motieven voor de door de aanvrager gepleegde gedragingen, bij de toetsing aan het subjectieve criterium worden betrokken, waarbij in het licht van artikel 35 van de Wjsg van belang is wat de relatie is tussen het type delicten dat is gepleegd en het type functie waarvoor de VOG is gevraagd.
    
    2.11Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat, gelet op de ernst van de feiten en dan met name van de veroordeling van 29 april 2008 en gezien het beperkte tijdsverloop tussen de datum van het laatste justitiële gegeven en datum van beoordeling, het risico voor de samenleving zodanig groot is, dat aan het belang van de samenleving een zwaarder gewicht wordt toegekend dan aan het belang van eiser bij verlening van de VOG.  
    
    
      2.12 Allereerst stelt de rechtbank vast dat verweerder niet heeft onderkend dat omstandigheden gelegen in het motief of de intentie van eiser voor het door hem gepleegde strafbare feit, moet worden betrokken bij de toetsing aan het subjectieve criterium. Zoals reeds hiervoor is overwogen, heeft verweerder in het geheel geen kennis genomen van de (strafbare) gedragingen van eiser die aan de hiervoor genoemde antecedenten ten grondslag hebben gelegen, laat staan van de motieven of intenties van deze (strafbare) gedragingen. 
      Ter zitting heeft eiser daarover een toelichting gegeven. Wat betreft de doorslaggevende veroordeling van 29 augustus 2008 (datum delict 19 december 2006), heeft eiser aangegeven, dat volgens hem de gedragingen binnen de wet vallen, de gemeente dat ook vindt, maar de provincie een andere mening is toegedaan en dat daarom gezamenlijk is besloten om de rechter – in dit geval de strafrechter – om uitleg te vragen.
    
    
    
      Evenmin heeft verweerder bezien in hoeverre in dit geval daadwerkelijk een gevaar 
      bestaat voor de uitoefening van de functie of bezigheden waarvoor de VOG is aangevraagd. 
      Hierbij komt dat het volstrekt onduidelijk is waarop verweerder zijn standpunt baseert, 
      dat het feit dat aan de veroordeling van 29 april 2008 ten grondslag ligt een ernstig vergrijp (primair besluit) betreft dan wel een behoorlijk zwaar aan te rekenen delict (besluit op bezwaar). Onduidelijk is welk referentiekader verweerder hiervoor gebruikt. Het volgt 
      niet zonder meer uit de opgelegde straf, te weten een geldboete van € 3000,-- waarvan 
      € 2000,-- voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaar voor een milieudelict gepleegd 
      in het kader van een bedrijf. Wederom is het motiveringsbeginsel geschonden.
    
    
    2.13Hoewel verweerder ter zitting heeft bevestigd dat de (nadelige) gevolgen van de weigering de VOG te verstrekken een relevante omstandigheid kan zijn die ertoe kan leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van de aanvrager niet zou moeten leiden tot een afwijzing, blijkt naar het oordeel van de rechtbank niet dat verweerder de verregaande gevolgen van de weigering van de afgifte van de VOG voor de eiser voldoende in zijn besluit heeft meegewogen. Verweerder overweegt in zijn primaire besluit slechts dat de nadelige gevolgen inherent zijn aan de Wjsg en dat met de gevolgen reeds rekening is gehouden door de wetgever. Uit deze standaard overweging kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat de verregaande gevolgen daadwerkelijk en in welke mate in de besluitvorming zijn meegewogen en is er in zoverre sprake van strijd met het motiveringsbeginsel.
    
    2.14Gezien het voorgaande moet worden geoordeeld dat hetgeen eiser heeft aangevoerd, leidt tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep dient daarom gegrond te worden verklaard. 
    	
    2.15Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - bepaalt dat verweerder binnen zes weken na heden een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      - gelast dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht ad € 150,00 vergoedt. 
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, en door deze en C. Kuiper als griffier ondertekend.
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    Afschrift verzonden op: