ECLI:NL:RBLIM:2021:6349, Rechtbank Limburg, 10-08-2021, ROE 20/206
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2021-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Afwijzing verzoek tot loondoorbetaling tijdens ziekte aan een brandweervrijwilliger. 
        Verweerder heeft een zelfde verzoek eerder afgewezen. Dit besluit staat in rechte vast. 
      
      
      Bij het primaire besluit heeft verweerder een nieuw verzoek afgewezen met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Volgens verweerder heeft eiser geen nieuwe feiten en/of omstandigheden aangedragen.
      
      De aanspraak op loondoorbetaling tijdens ziekte betreft een zogeheten duuraanspraak. Dit betekent dat op grond van vaste rechtspraak bij de toetsing van het bestreden besluit een onderscheid gemaakt moet worden tussen het verleden en de toekomst. 
      
      Verweerder heeft enkel naar het verleden gekeken. Verweerder zal alsnog een beoordeling van de toekomst moeten maken. Verweerder zal hierbij ook moeten ingaan op de door eiseres naar voren gebrachte gronden over ongerechtvaardigd onderscheid tussen beroepsbrandweermannen en vrijwilligers. De te beoordelen periode is beperkt tot 8 maart 2019 (datum verzoek) tot 22 maart 2020 (datum overlijden).

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 20/206 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 10 augustus 2021 in de zaak tussen
    de erfgename van [erflater] , te [woonplaats] , eiseres,
    (gemachtigde: mr. S.H.O. Aben),
    
    
      en
    
    
    het dagelijks bestuur van Veiligheidsregio Limburg-Noord, verweerder,
    (gemachtigde: mr. W.B. Knook).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 5 april 2019 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek van [erflater] ( [erflater] ) tot betaling van achterstallig loon, het herzien van de aanwijzingsbesluiten van 1 april 2014 en 27 november 2017 en het herzien van het aanstellingsbesluit van 1 januari 2013 afgewezen.
    
    
    
      In het besluit van 5 december 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van [erflater] tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [erflater] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij brief van 7 mei 2020 heeft de gemachtigde van [erflater] de rechtbank bericht dat [erflater] op 22 maart 2020 is overleden.
    
    
    
      Bij brieven van 20 en 27 mei 2020 heeft de gemachtigde van [erflater] de rechtbank bericht dat de echtgenote [erfgename] als erfgename het beroep wenst voort te zetten. Zij zal hierna eiseres worden genoemd. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Daarnaast zijn verschenen [naam 1] , vader van eiseres, [naam 2] , werkzaam bij de gemeente Peel en Maas en [naam 3] , werkzaam bij de Brandweer post [post] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
      1.1.
      De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
      
    
    
      1.2.
      
        
          [erflater] is met ingang van 1 september 2007 bij de gemeente Maasbree aangesteld als brandweervrijwilliger . In 2010 is de gemeente Maasbree opgegaan in de gemeente Peel en Maas. In 2013 zijn alle brandweerdistricten ondergebracht in veiligheidsregio’s. Brandweerdistrict Peel en Maas behoort sindsdien tot Veiligheidsregio Limburg-Noord (VRLN). 
        Met ingang van 1 januari 2013 is [erflater] bij de VRLN aangesteld als vrijwilliger in de functie van Manschap A in de rang van Hoofdbrandwacht bij het brandweerdistrict Maas en Peel, post [post] . Met ingang van 1 januari 2016 is hij als brandweervrijwilliger bevorderd in de functie van Manschap B in de rang van Hoofdbrandwacht .
      
      
    
    
      1.3.
      
        Bij besluit van 1 april 2014 heeft verweerder [erflater] aangewezen als chauffeur voorrangsvoertuig . Vanaf 1 april 2014 verrichtte [erflater] diensten als chauffeur van het Snel Interventie Voertuig (SIV). Negen brandweerkazernes in de regio Noord- en Midden-Limburg beschikken over de zogenaamde SIV’s. Op de SIV-diensten kan (per periode van twee maanden) ingetekend worden. Bij toekenning van een dienst dient de chauffeur van 08.00 uur tot 17.00 uur op de betreffende kazerne te verblijven.  
        Bij besluit van 27 november 2017 heeft verweerder [erflater] aangewezen als brandweerchauffeur zwaar voor alle voorrangsvoertuigen van de VRLN. 
      
      
    
    
      1.4.
      Met ingang van 6 november 2018 heeft [erflater] zijn werkzaamheden voor de VRLN moeten staken als gevolg van een hersentumor.
      
    
    
      1.5.
      Bij brief van 19 december 2018 is namens [erflater] verzocht om loondoorbetaling tijdens ziekte op grond van artikel 7:629 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Bij besluit van 21 december 2018 is dit verzoek door verweerder afgewezen.
      
    
    
      1.6.
      
        In kort geding heeft [erflater] (onder meer) loondoorbetaling met inachtneming van primair de CAR-UWO en subsidiair artikel 7:629, eerste lid, van het BW gevorderd.
        Bij vonnis van 21 februari 2019 heeft de kantonrechter van de rechtbank Limburg [erflater] niet-ontvankelijk verklaard in zijn vordering.
      
      
    
    
      1.7.
      
        Bij brief van 8 maart 2019 is namens [erflater] opnieuw verzocht om loondoorbetaling. Verder heeft [erflater] verweerder verzocht om zijn rechtspositie in overeenstemming te brengen met de feitelijke situatie en de aanwijzingsbesluiten van 1 april 2014 en 27 november 2017 te heroverwegen.
        In het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van [erflater] met toepassing van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) afgewezen. Hiertegen heeft [erflater] bij brief van 14 mei 2019 bezwaar gemaakt.
      
      
    
    
      1.8.
      Daarnaast heeft [erflater] spoedappel ingesteld tegen het kortgedingvonnis van 21 februari 2019. Bij arrest van 11 juni 2019 heeft het gerechtshof ‘s-Hertogenbosch het kortgedingvonnis van de kantonrechter van de rechtbank Limburg van 21 februari 2019 bekrachtigd.
      
    
    
      1.9.
      
        Nadat in het kader van de bezwaarprocedure de bezwarencommissie op 29 oktober 2019 advies heeft uitgebracht, heeft verweerder het bezwaar van [erflater] bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
      
      
      
        
          Bestreden besluit
        
        2.	Verweerder is in navolging van de bezwarencommissie van mening dat [erflater] geen nieuwe feiten en/of omstandigheden heeft aangedragen die het nemen van een nieuw besluit rechtvaardigen. Het besluit van 21 december 2018 is door het verstrijken van de termijn van zes weken waarbinnen bezwaar kan worden gemaakt, in rechte vast komen te staan. Alle nu ingediende argumenten zijn volgens verweerder niet gebaseerd op nieuwe feiten en/of omstandigheden die niet ook tegen het besluit van 21 december 2018 konden worden aangevoerd.
      
      
      
        
          Is de kortgedingdagvaarding een bezwaarschrift?
        
      
    
    
      3.1.
      Eiseres kan zich niet vinden in het bestreden besluit. Allereerst verzoekt zij de rechtbank de kortgedingdagvaarding aan te merken als een bezwaarschrift. Aangezien de dagvaarding aan VRLN is betekend binnen de termijn van zes weken en voor het overige voldoet aan de eisen als bedoeld in artikel 6:5 van de Awb, dient de dagvaarding volgens eiseres te worden aangemerkt als een bezwaarschrift. Eiseres verwijst in dit kader naar een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) van 21 juli 2017, ECLI:NL:CBB:2017:222. Bovendien heeft verweerder [erflater] geen herstelmogelijkheid geboden als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb.
      
    
    
      3.2.
      
        Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat het besluit van 21 december 2018 is aan te merken als een appellabel besluit in de zin van de Awb. Onderaan het besluit is een rechtsmiddelenclausule opgenomen. [erflater] heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid bezwaar aan te tekenen tegen dit besluit, waarmee het besluit in rechte onherroepelijk is komen vast te staan. Volgens verweerder stelt eiseres zich ten onrechte op het standpunt dat de dagvaarding dient te worden aangemerkt als bezwaarschrift, omdat [erflater] met deze dagvaarding expliciet, ondubbelzinnig en gemotiveerd aan verweerder kenbaar zou hebben gemaakt dat hij het niet eens is met het niet doorbetalen van het loon door verweerder. [erflater] , dan wel zijn gemachtigde, heeft bewust voor het verkeerde, civielrechtrechtelijke traject gekozen en nagelaten tijdig het bestuursrechtelijke traject in te zetten. Ook het beroep dat wordt gedaan op de uitspraak van het CBB van 21 juli 2017 treft volgens verweerder geen doel. De voorzieningenrechter van het CBB merkte in die zaak weliswaar de dagvaarding aan als bezwaarschrift, maar louter en alleen als gevolg van de wens van de partijen in dat geding. Uit deze uitspraak kan volgens verweerder geen algemene rechtsregel worden afgeleid.
      
      
    
    
      3.3.
      De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de kortgedingdagvaarding niet kan worden gezien als een bezwaarschrift als bedoeld in artikel 6:5 van de Awb. Als je een dagvaarding indient, dan heb je niet de bedoeling om een bezwaarschrift in te dienen. Dan kun je ook niet achteraf zeggen dat je de intentie hebt gehad om een bezwaarschrift in te dienen. Deze beroepsgrond treft geen doel.   
      
      
        
          Had verweerder de aanvraag van 8 maart 2019 inhoudelijk moeten behandelen?
        
      
    
    
      4.1.
      Eiseres voert verder aan dat [erflater] verweerder bij brief van 8 maart 2019 nogmaals heeft verzocht het loon door te betalen en bovendien heeft verzocht om zijn rechtspositie officieel in overeenstemming te brengen met de feitelijke situatie. [erflater] heeft met de brief van 8 maart 2019 geen verzoek tot heroverweging gedaan van het besluit van 21 december 2018. Verweerder had de brief van 8 maart 2019 dan ook inhoudelijk moeten behandelen.
      
    
    
      4.2.
      Verweerder heeft op het verzoek tot loondoorbetaling tijdens ziekte beslist met overeenkomstige toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Volgens verweerder heeft eiser geen nieuwe feiten en/of omstandigheden aangedragen. Ten aanzien van het verzoek tot herziening van de aanwijzingsbesluiten van 1 april 2014 en 27 november 2017 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze besluiten geen rechtspositioneel gevolg hebben. Deze besluiten zijn noodzakelijk om als chauffeur met een voorrangsvoertuig te mogen optreden. Ten aanzien van het verzoek tot herziening van het aanstellingsbesluit van 21 december 2012 is verweerder van mening dat dit besluit in rechte vast staat en dat [erflater] geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan dit besluit moet worden herzien. 
      
    
    
      4.3.
      In artikel 4:6, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Op grond van het tweede lid van dit artikel kan, wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van de Awb de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
      
    
    
      4.4.
      De aanspraak op loondoorbetaling tijdens ziekte betreft een zogeheten duuraanspraak. Dit betekent dat op grond van vaste rechtspraak bij de toetsing van het bestreden besluit een onderscheid gemaakt moet worden tussen het verleden en de toekomst (zie de uitspraak van 8 juni 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW8262). Wat betreft de periode voorafgaande aan het verzoek om terug te komen van het eerder genomen besluit, heeft verweerder toepassing gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Dit betekent dat de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden toetst of het bestuursorgaan zich terecht, zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als het bestreden besluit die toets doorstaat, kan de bestuursrechter niettemin aan de hand van de beroepsgronden tot het oordeel komen dat het bestreden besluit evident onredelijk is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:5115). Wat betreft de periode na het verzoek om terug te komen van een eerder genomen besluit, moet een minder terughoudende toetsing worden gehanteerd. Daarbij zal het bij een duuraanspraak in de regel niet met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging verenigbaar zijn dat een besluit waarbij ten onrechte geen of een te lage aanspraak is toegekend blijvend aan de verzoeker wordt tegengeworpen.
      
    
    
      4.5.
      Onder nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden worden verstaan feiten of omstandigheden die ná het eerdere besluit zijn voorgevallen, dan wel feiten of omstandigheden die weliswaar vóór het eerdere besluit zijn voorgevallen, maar die niet vóór dat besluit konden worden aangevoerd. Nieuw gebleken feiten zijn ook bewijsstukken van al eerder gestelde feiten of omstandigheden, als deze bewijsstukken niet eerder konden worden overgelegd.
      
    
    
      4.6.
      Ter ondersteuning van zijn verzoek van 8 maart 2019 heeft [erflater] aangevoerd dat hij net als brandweermannen in een vergelijkbare functie recht heeft op doorbetaling van zijn loon tijdens ziekte. Hij verzoekt verweerder dan ook met terugwerkende kracht alsnog zijn loon te betalen dan wel de door hem geleden schade te vergoeden overeenkomstig het achterstallig loon.
      
    
    
      4.7.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat wat [erflater] heeft aangevoerd geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. [erflater] had dit kunnen aanvoeren tegen het besluit van 21 december 2018, omdat het toen bij hem bekend was. Hieruit volgt dat verweerder wat betreft de periode voorafgaande aan het verzoek van 8 maart 2019 dit verzoek heeft mogen afwijzen met verwijzing naar zijn besluit van 21 december 2018. In wat eiseres heeft aangevoerd wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit evident onredelijk is.
      
    
    
      4.8.
      
        Wat betreft de periode na het verzoek van 8 maart 2019 dient te worden nagegaan of in de aangevoerde feiten of omstandigheden grond is gelegen om alsnog over te gaan tot loondoorbetaling tijdens ziekte. 
        De rechtbank maakt uit het primaire besluit en het bestreden besluit op dat verweerder dit helemaal niet heeft beoordeeld. Verweerder heeft enkel naar het verleden gekeken. Verweerder zal deze beoordeling alsnog moeten maken. Verweerder zal hierbij ook moeten ingaan op de door eiseres naar voren gebrachte gronden over ongerechtvaardigd onderscheid tussen beroepsbrandweermannen en vrijwilligers . De te beoordelen periode is beperkt tot 8 maart 2019 (datum verzoek) tot 22 maart 2020 (datum overlijden [erflater] ). 
      
      
    
    
      4.9.
      Het voorgaande brengt met zich dat verweerder zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat slechts ter beoordeling stond of sprake was van nieuwe feiten of omstandigheden die tot de conclusie moeten leiden dat het besluit van 21 december 2018 onjuist was.
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank zal tot slot – ambtshalve – beoordelen of er reden is om een bedrag aan schadevergoeding toe te kennen in verband met overschrijding van de redelijke termijn bij de behandeling van deze zaak, zoals bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de mens en de fundamentele vrijheden.
      
    
    
      5.2.
      Of de redelijke termijn bedoeld in dat artikel is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar duren. Doorgaans zal geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn, indien de fase van bezwaar en beroep gezamenlijk niet langer dan twee jaar heeft geduurd. Als uitgangspunt geldt een tarief van € 500,- per half jaar waarmee de termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
      
    
    
      5.3.
      In deze zaak is het bezwaarschrift ontvangen op 16 mei 2019. De behandeling van het beroep heeft geduurd van 20 januari 2020 tot de datum van deze uitspraak, dus één jaar en ruim zes maanden. De totale behandelingstermijn is twee jaar en bijna drie maanden, dus bijna drie maanden te lang. Naar het oordeel van de rechtbank is – gelet op de uitbraak van het coronavirus en alle gevolgen daarvan – sprake van bijzondere omstandigheden. In het bijzonder wijst de rechtbank op het in belangrijke mate opnieuw inrichten van werkprocessen en de geringe aanwezigheid van juridisch medewerkers op de rechtbank, met als gevolg vertraging in procedures door bijvoorbeeld dossierbewegingen. De rechtbank acht het redelijk om in verband hiermee de redelijke termijn met vier maanden te verlengen. Dat betekent dat bij een overschrijding in deze zaak van de redelijke termijn van bijna drie maanden, er geen grond is om een vergoeding toe te kennen.
      
      
        
          Conclusie
        
      
    
    
      6.1.
      Uit wat is overwogen in rechtsoverwegingen 4.8. en 4.9. volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank ziet geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
      
    
    
      6.2.
      Aanleiding bestaat verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1). Ook dient verweerder aan eiseres het in beroep betaalde griffierecht te vergoeden.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden besluit van 5 december 2019;
    
    - draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
    
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiseres te vergoeden;
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.496,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.H. Span-Henkens, voorzitter, en mr. F.A.G.M. Vluggen en mr. E.M.J. Hardy, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Vonk-Menger, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op	10 augustus 2021.			.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
            
            
              
              
              
              
              
              
              
              
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 10 augustus 2021
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    
    
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.