ECLI:NL:RVS:2019:2326, Raad van State, 10-07-2019, 201805821/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 januari 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de garage-opbouw en een hoeveelheid andere bouwwerken op het perceel aan de [locatie] in De Rijp (hierna: het perceel), afgewezen.

201805821/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te De Rijp, gemeente Alkmaar,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 4 juni 2018 in zaak nr. 17/4194 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 januari 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de garage-opbouw en een hoeveelheid andere bouwwerken op het perceel aan de [locatie] in De Rijp (hierna: het perceel), afgewezen.
    Bij besluit van 18 oktober 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 juni 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 oktober 2017 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 9 juli 2018 heeft het college opnieuw besloten op het bezwaar.
    [appellant] heeft daartegen gronden ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.J. van Heiningen en vergezeld door [gemachtigde], het college, vertegenwoordigd door mr. M. Blom, en [belanghebbende], bijgestaan door mr. C.A.H. van de Sanden, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] heeft het college op 11 januari 2017 verzocht om handhavend op te treden tegen de garage-opbouw en andere bouwwerken, waaronder een boothuis, op het perceel, alsmede tegen bedrijfsactiviteiten die op het perceel en in de woning op het perceel plaatsvinden. [belanghebbende] is eigenaar van het perceel.
        Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 18 januari 2017 heeft het college het verzoek om handhavend op te treden afgewezen. Volgens het college kan de garage-opbouw gelet op artikel 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), afgezien van een overschrijding van de bouwhoogte met 7 cm, vergunningvrij worden gebouwd. Het college acht het in dit geval niet evenredig om handhavend op te treden. Volgens het college is ook geen sprake van een welstandsexces. Voorts heeft het college zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van met het bestemmingsplan strijdige bedrijfsmatige activiteiten. Het college heeft ten slotte geconstateerd dat het toegestane bebouwde oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken wordt overschreden. Aangezien [belanghebbende] volgens het college heeft toegezegd deze overtreding ongedaan te maken, op grond waarvan volgens het college concreet zicht op legalisatie bestaat, heeft het college geen reden gezien om handhavend op te treden.
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat voor de opbouw een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is vereist, omdat de opbouw niet voldoet aan artikel 3 van bijlage II van het Bor en daarnaast de in het bestemmingsplan genoemde maximale bouwhoogte 7 cm wordt overschreden. Het college is ter zake van de opbouw derhalve bevoegd om handhavend op te treden, maar het heeft volgens de rechtbank in redelijkheid daarvan kunnen afzien omdat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.    
        Ten aanzien van de overige bouwwerken op het perceel heeft de rechtbank overwogen dat daarvoor eveneens een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is vereist vanwege overschrijding van de maximaal toegestane oppervlakte met 30,5 m2. Het college is daarom ook ter zake van de overige bouwwerken op het perceel bevoegd om handhavend op te treden. Aangezien de overtreding met betrekking tot de totale oppervlakte aan overige bouwwerken op het perceel al geruime tijd duurt en het college volgens de rechtbank niet heeft aangetoond dat [belanghebbende] een onvoorwaardelijke toezegging heeft gedaan dat hij deze overtreding ongedaan zal maken, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende deugdelijk gemotiveerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden kon worden afgezien. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar om die reden vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Gronden van het hoger beroep
    2.1.    [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de garage-opbouw alleen in strijd is met het bestemmingsplan omdat de maximale bouwhoogte met 7 cm wordt overschreden. Volgens [appellant] heeft de vaststelling van de bouwhoogte van de opbouw van de garage op onjuiste wijze plaatsgevonden, zodat de maximale bouwhoogte van 5 m met meer dan 7 cm wordt overschreden. Daarnaast wordt de maximale goothoogte van 3 m met meer dan 2 m overschreden, omdat bij een nagenoeg plat dak, zoals hier aan de orde, de goothoogte volgens [appellant] gelijk is aan de dakrandhoogte van het platte deel van het dak.
    2.2.    Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan "Graft en De Rijp". Op het perceel rust de enkelbestemming "Wonen".
        Artikel 19, lid 19.2.2, van de planregels van het bestemmingsplan bepaalt:
    "Voor het bouwen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen bij hoofdgebouwen […] gelden de volgende regels:
    […]
    b. de goothoogte mag niet meer dan 3 m bedragen, dan wel de bestaande goothoogte indien deze meer is;
    c. de bouwhoogte mag niet meer dan 5 m bedragen, dan wel de bestaande bouwhoogte indien deze meer is;
    […]"
        Artikel 2 (Wijze van meten) bepaalt:
    "Bij de toepassing van deze regels wordt als volgt gemeten:
    […]
    2.2. de goothoogte van een bouwwerk: vanaf het peil tot aan de bovenkant van de goot, c.q. de druiplijn, het boeibord, of een daarmee gelijk te stellen constructiedeel.
    […]
    2.4. de bouwhoogte van een bouwwerk: vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes, en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen."
        Artikel 1, lid 1.35, geeft de volgende definitie van "druiplijn":
    "onderste horizontale lijn van een dakvlak dat geen goot heeft."
        Artikel 1, lid 1.72, onder a en b, geeft de volgende definitie van "peil":
    "a. voor een bouwwerk, waarvan de hoofdtoegang direct aan de weg grenst: de hoogte van de weg ter plaatse van die hoofdtoegang;
    b. voor een bouwwerk, waarvan de hoofdtoegang niet direct aan de weg grenst: de bouwhoogte van het terrein ter plaatse van die hoofdtoegang bij voltooiing van de bouw."
    2.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de bouwhoogte blijkens het meetverslag van 2 oktober 2017 heeft gemeten vanaf het peil als bedoeld in artikel 1, lid 1.72, aanhef en onder b, van de planregels, door de onderkant van de onderste rij stenen ter hoogte van de hoofdtoegang als peil aan het merken. Volgens dat meetverslag heeft het college vervolgens de bouwhoogte, gemeten vanaf het peil tot aan de bovenkant van de dakrand, vastgesteld op 5,07 m, zodat ook is gemeten op de wijze als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 2.4, van de planregels. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat gemeten had moeten worden vanaf de kruin van de weg, volgt dat niet uit het bepaalde in artikel 1, lid 1.72, aanhef en onder b, van de planregels. Dat [appellant] in zijn nader stuk heeft uiteengezet dat hij een bouwhoogte van ten minste 5,22 m heeft gemeten leidt evenmin tot een ander oordeel, reeds omdat hij bij die meting is uitgegaan van het tuinniveau en dit niet gelijk kan worden gesteld aan het peil.
    2.4.    Ten aanzien van het betoog dat de garage-opbouw de in het bestemmingsplan opgenomen maximale goothoogte van 3 m overschrijdt, omdat de goothoogte volgens [appellant] gelijk is aan de dakrandhoogte van het platte deel van het dak, wordt als volgt overwogen. Het begrip "goothoogte" is in het bestemmingsplan niet nader omschreven. Wel is in artikel 2, aanhef en onder 2.2, geregeld op welke wijze de goothoogte moet worden gemeten. Uit lid 2.2 volgt dat de planwetgever niet de plaats waar de regengoot is aangebracht, bepalend heeft geacht voor de goothoogte, maar de plaats waar het water vanaf druipt, of waar een boeibord of daarmee gelijk te stellen constructiedeel is aangebracht. Hieruit volgt dat de planwetgever een onderscheid heeft willen maken tussen de gevel en de dakvlaklijn van een bouwwerk (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3032).
        In dit geval is de garage-opbouw aan de voor- en achterkant voorzien van hellende dakvlakken met verschillende hellingshoeken, die worden afgetopt door een plat vlak. Aan de hand van het verhandelde op de zitting en de daar getoonde foto’s is gebleken dat zich aan de onderzijde van beide dakvlakken goten bevinden die aan de voorkant met een boeiboord dan wel een daarmee gelijk te stellen constructiedeel zijn afgewerkt. Gelet op de verschijningsvorm van de garage-opbouw, de helling van beide dakvlakken en de omvang daarvan, is de Afdeling van oordeel dat deze dakvlakken een afwateringsfunctie hebben en niet als onderdeel van de gevel kunnen worden aangemerkt. De goothoogte is gelet daarop gelegen aan de onderzijde van het schuine gedeelte van het dak, aan de bovenkant van de goot dan wel het boeibord of een daarmee gelijk te stellen constructiedeel. Dat hemelwater zich ook op het platte dak van de opbouw verzamelt en wordt afgevoerd via een regenpijp leidt onder de hiervoor geschetste omstandigheden niet tot het oordeel dat van een hogere goothoogte, gelijk aan de dakrandhoogte van het platte deel van het dak, moet worden uitgegaan.
        Het college heeft blijkens het meetverslag van 2 oktober 2017 de onderkant van het schuine dakvlak als goothoogte aangemerkt en de goothoogte vastgesteld op 2,86 m. Ter zitting is gebleken dat dit de goothoogte aan de voorkant van de garage-opbouw betreft, maar dat de goothoogte aan de achterkant van de garage-opbouw hoger is gelegen en dat het college, zoals ter zitting is erkend, de goothoogte aan de achterkant niet heeft gemeten. Het college heeft daarom onvoldoende gemotiveerd dat de goothoogte aan de achterkant van de garage-opbouw, gemeten vanaf het peil tot aan de bovenkant van de goot dan wel het boeibord of een daarmee gelijk te stellen constructiedeel, minder bedraagt dan 3 m. Bovendien kan het college bij het bepalen van de goothoogte niet volstaan met de opmerking dat de goothoogte is gelegen aan de onderkant van het schuine dakvlak, maar zal het zowel bij de voor- als de achterzijde van de garage-opbouw de bovenkant van de goot dan wel het boeibord of een daarmee gelijk te stellen constructiedeel als uitgangspunt moeten nemen.
        Gelet op het voorgaande heeft het college voor zover het de goothoogte van de garage-opbouw betreft onvoldoende gemotiveerd dat het in zoverre niet bevoegd was om tot handhavend optreden over te gaan.
        Het betoog slaagt.
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen afzien van handhavend optreden tegen de opbouw van de garage. Volgens [appellant] is geen sprake van een situatie waarin handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhaving behoort te worden afgezien.
    3.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat de opbouw van de garage niet voldoet aan artikel 3, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor, omdat deze hoger is dan 5 m, zodat de opbouw niet vergunningvrij kan worden opgericht. Dit betekent dat voor de opbouw een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist. Voorts is voor de opbouw een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist, omdat de bouwhoogte van de garage met de opbouw hoger is dan de in artikel 19, lid 19.2.2, van de planregels van het bestemmingsplan genoemde maximaal toegestane bouwhoogte. Nu de opbouw zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning is gebouwd, is het college bevoegd hiertegen handhavend op te treden.
    3.2.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    3.3.    Het zonder de benodigde omgevingsvergunning bouwen van een opbouw op een garage waarbij in afwijking van het bestemmingsplan de maximaal toegestane bouwhoogte met 7 cm wordt overschreden, is, anders dan het college in het besluit op bezwaar van 18 oktober 2017 heeft gesteld, geen geringe overtreding. Dat de opbouw slechts 7 cm te hoog is om ingevolge artikel 3, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor zonder omgevingsvergunning te kunnen worden gebouwd, maakt dat niet anders. Nu artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is overtreden en met handhaving van de wet het algemeen belang is gediend, kan in de door het college gestelde omstandigheden dat handhavend optreden er toe zal leiden dat de nodige, mogelijk ingrijpende, aanpassingen aan het bouwwerk moeten worden verricht, geen grond worden gevonden om van handhaving af te zien, nog daargelaten dat het college voor de garage-opbouw in de huidige vorm een afwijkingsvergunning kan verlenen. Ook in de door het college gestelde omstandigheid dat het bestemmingsplan reeds voorziet in een afwijkingsbevoegdheid voor de maatvoering van 10%, waarbinnen de afwijking van de bouwhoogte in dit geval blijft, kan geen grond worden gevonden om van handhaving af te zien. De rechtbank is daarom ten onrechte tot het oordeel gekomen dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
        Het betoog slaagt.
    4.    Voor zover [appellant] heeft betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat de garage-opbouw in ernstige mate in strijd is met de redelijke eisen van welstand, moet dat betoog buiten beschouwing worden gelaten. Het geding wordt begrensd door het aan de besluitvorming ten grondslag liggende handhavingsverzoek. Het verzoek van 11 januari 2017 heeft geen betrekking op de redelijke eisen van welstand.
    Conclusie
    5.    De rechtbank heeft ten onrechte niet onderkend dat het college in het besluit van 18 oktober 2017 onvoldoende heeft gemotiveerd dat de goothoogte aan de achterzijde van de garage-opbouw in overeenstemming is met artikel 19, lid 19.2.2, aanhef en onder b, van de planregels. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college van handhavend optreden met betrekking tot de bouwhoogte van de garage-opbouw heeft kunnen afzien, omdat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De beslissing van de rechtbank om het beroep tegen het besluit van 18 oktober 2017 gegrond te verklaren en het besluit te vernietigen, is echter juist. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 18 oktober 2017 immers vernietigd omdat het college ten aanzien van de overschrijding van de bebouwingsoppervlakte onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden kon worden afgezien.
    6.    Het hoger beroep is daarom ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    Het besluit van 9 juli 2018
    7.    Bij besluit van 9 juli 2018 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, een nieuw besluit op bezwaar genomen. Dit besluit is, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, ook onderwerp van dit geding. In het nieuwe besluit op bezwaar heeft het college ten aanzien van de onderdelen die door de rechtbank in stand zijn gelaten, het besluit op bezwaar van 18 oktober 2017 herhaald. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.4 en 3.3 is overwogen is dit onjuist, zodat aan het besluit van 9 juli 2018 derhalve gebreken kleven.
        Ten aanzien van de bebouwingsoppervlakte van de bijgebouwen op het perceel heeft het college bij het besluit van 9 juli 2018 besloten om niet handhavend op te treden, omdat uit controle is gebleken dat het bebouwde oppervlakte inmiddels is verkleind.  
    8.    [appellant] betoogt dat het besluit van 9 juli 2018 ten aanzien van de bebouwingsoppervlakte onzorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende is gemotiveerd, omdat van de inspectie geen rapport is opgesteld en daardoor niet gecontroleerd kan worden of inderdaad bebouwing is verwijderd en wat de omvang van het resterende bebouwde oppervlak is.
    8.1.    Voor zover [appellant] betoogt dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat er sprake is van een overschrijding van het bebouwingsgebied van 30,5 m2 in plaats van 41,8 m2, overweegt de Afdeling dat de rechtbank heeft overwogen dat het college terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van een overschrijding van 30,5 m2. [appellant] heeft tegen dit oordeel van de rechtbank geen hoger beroep ingesteld, zodat de Afdeling van de juistheid van dit oordeel dient uit te gaan.
    8.2.    In het besluit van 9 juli 2018 staat dat [belanghebbende] het college op 26 juni 2018 heeft meegedeeld dat hij de overtreding ongedaan heeft gemaakt door de terrasoverkapping (24 m2) en een deel van de berging (7,5 m2) te verwijderen. In het besluit staat voorts dat op 5 juli 2018 een controle heeft plaatsgevonden waarbij is vastgesteld dat de oppervlakte inderdaad met genoemde maten is verkleind, zodat geen sprake meer is van een overtreding en er geen reden meer is om handhavend op te treden.
        [appellant] betwist dat een oppervlakte van 31,5 m2 aan bebouwing op het perceel is verwijderd. In het besluit van 9 juli 2018 is weliswaar vermeld dat 31,5 m2 aan bebouwing is weggehaald, maar dat dat ook daadwerkelijk is gebeurd, blijkt uit geen enkel stuk. Ter zitting heeft het college bevestigd dat van de controle geen inspectierapport is opgemaakt. Ook is niet duidelijk geworden op welke wijze de oppervlakte van de verwijderde bebouwing is vastgesteld. Het besluit van 9 juli 2018 is daarom onvoldoende gemotiveerd.
        Het betoog slaagt.
    Conclusie
    9.    Het beroep tegen het besluit van 9 juli 2018 is gegrond. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het college zal met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak onder 5, 7 en 8.2 is overwogen, een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen.
    10.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld die [appellant] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 9 juli 2018 heeft moeten maken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar van 9 juli 2018, kenmerk 201703081553341, gegrond;
    III.    vernietigt dat besluit;
    IV.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar op om binnen tien weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    V.    bepaalt dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 9 juli 2018 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 256,00 (zegge: tweehonderdzesenvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Hoogvliet    w.g. Montagne
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2019
    374-842.