ECLI:NL:RBNHO:2013:BZ7923, Rechtbank Noord-Holland, 14-02-2013, 12/1050
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2013-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Algemeen verbindend voorschrift of concretiserend besluit van algemene strekking? 
        Vaststelling van een wijziging van de “Nadere regels voor seksinrichtingen ingevolge artikel 3.1.3 van de Algemene plaatselijke verordening (APV) Alkmaar” (de nadere regels seksinrichtingen). De rechtbank is van oordeel dat het eerste en derde lid van artikel 9 van de nadere regels seksinrichtingen naar buiten werkende, voor alle daarbij betrokkenen bindende regels zijn, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de APV ontleent. Zowel het eerste als het derde lid van artikel 9 bevatten een zelfstandige normstelling, zijn van toepassing op een in beginsel onbepaalde groep rechtssubjecten en lenen zich voor herhaalde toepassing. Iedere aanvraag om een seksinrichting te exploiteren of te wijzigen zal immers aan artikel 9, eerste en derde lid, van de nadere regels seksinrichtingen dienen te worden getoetst. Aldus is sprake van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
      Zittingsplaats [plaatsnaam]
    
    
    Bestuursrecht
    
    zaaknummer: AWB 12/1050 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 14 februari 2013 in de zaak tussen
    
    
      [naam eisers], te [plaatsnaam], en 
      [naam], te [plaatsnaam.1], 
      (gemachtigde: mr. R.A. IJsendijk),
      eisers
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar, verweerder
      (gemachtigde: mr. E.C.W. van der Poel).
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 november 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder een wijziging van de “Nadere regels voor seksinrichtingen ingevolge artikel 3.1.3 van de Algemene plaatselijke verordening (APV) Alkmaar” (hierna: de nadere regels seksinrichtingen) vastgesteld. 
     
    Bij besluit van 8 maart 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
     
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De rechtbank heeft de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. 
     
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 januari 2013. De gemachtigde van eisers is verschenen, bijgestaan door [naam], [naam.1] en [naam.2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door M. Hartog. 
    
    Overwegingen
    
    1.	De rechtbank dient te beoordelen of verweerder terecht en op juiste gronden het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk heeft verklaard. 
    
    2.1	De rechtbank neemt bij die beoordeling de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
    
    2.2	Op 30 augustus 2011 heeft verweerder op basis van artikel 3.1.3. van de APV besloten de exploitatie van seksinrichtingen aan nadere regels te binden. Dit in het belang van de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, het voorkomen of beperken van aantasting van het woon- en leefklimaat, de veiligheid van personen of goederen, de verkeersvrijheid of –veiligheid, de gezondheid, zedelijkheid en de arbeidsomstandigheden van de prostituee. 
    
    
      2.3	Op 27 oktober 2011 heeft de gemeenteraad van de gemeente Alkmaar de navolgende wijziging van artikel 3.2.1 “Seksinrichtingen” van de APV vastgesteld:
      “M. In artikel 3.2.1 wordt, onder vernummering van het tweede lid tot derde lid, een lid toegevoegd, luidende: 
      2. Het college kan het aantal te verlenen vergunningen aan een maximum binden.”
    
    
    2.4	Op 1 november 2011 heeft verweerder het primaire besluit genomen. De wijziging van de nadere regels seksinrichtingen die daarbij is doorgevoerd luidt, voor zover van belang, als volgt: 
    
    “I.	De nadere regels seksinrichtingen worden als volgt gewijzigd:
    
    
      A. In de aanhef wordt na “artikel 3.1.3” toegevoegd: jo. 3.2.1 lid 2”
      B. Aan de nadere regels wordt een nieuwe bepaling toegevoegd luidende:
    
    
    “Artikel 9	Maximum aantal vergunningen voor seksinrichtingen
    
    
      1. Het maximum aantal te verlenen vergunningen voor seksinrichtingen als bedoeld in artikel 3.2.1 lid 2 van de APV bedraagt 15, voor zover deze seksinrichtingen zijn gesitueerd op de Achterdam.
      (…)
      3. Het in lid 1 genoemde maximaal aantal vergunningen betreft in totaal ten hoogste 69 werkruimten.”
    
    
    (…).” 
    
    3.	Voor de beoordeling is de volgende regelgeving, zoals deze luidde tot 1 januari 2013, van belang. 
    
    Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
    
    Ingevolge art. 7:1, eerste lid, van de Awb, voor zover van belang, dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken (…).
    
    
      4.	Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat het primaire besluit dient te worden aangemerkt als een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift, zodat daartegen ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, in samenhang bezien met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb geen bezwaar en beroep openstaat. Verweerder is gelet hierop van mening dat hij het bezwaar van eisers terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. 
      In het verweerschrift stelt verweerder zich – subsidiair ? op het standpunt dat het primaire besluit als een besluit, inhoudende een beleidsregel, dient te worden aangemerkt. Ook daartegen staat geen bezwaar en beroep open, aldus verweerder. 
    
    
    5.	Eisers betogen, kort samengevat en voor zover van belang, dat het primaire besluit als een concretiserend besluit van algemene strekking dient te worden aangemerkt, zodat daartegen wel bezwaar en beroep openstaat. Eisers voeren hiertoe allereerst aan dat het primaire besluit geen zelfstandige norm bevat, nu het de reikwijdte bepaalt van de bevoegdheid die aan het bevoegde bestuursorgaan toekomt om exploitatievergunningen te verlenen ten behoeve van het exploiteren van een seksinrichting of escortbedrijf. Voorts voeren eisers aan dat het rechtsfeit waarop het primaire besluit betrekking heeft niet voor herhaalde toepassing vatbaar is.  
    
    6.	De rechtbank stelt vast dat in artikel 3.2.1, tweede lid, van de APV aan verweerder de bevoegdheid is toegekend het aantal te verlenen vergunningen voor het exploiteren van seksinrichtingen aan een maximum te binden. Voorts staat vast dat verweerder van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt door de nadere regels seksinrichtingen te wijzigen en daaraan een nieuwe bepaling toe te voegen.   
    
    
      7.	De rechtbank is van oordeel dat het eerste en derde lid van artikel 9 van de nadere regels seksinrichtingen naar buiten werkende, voor alle daarbij betrokkenen bindende regels zijn, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de APV ontleent. Zowel het eerste als het derde lid van artikel 9 bevatten een zelfstandige normstelling, zijn van toepassing op een in beginsel onbepaalde groep rechtssubjecten en lenen zich voor herhaalde toepassing. Iedere aanvraag om een seksinrichting te exploiteren of te wijzigen zal immers aan artikel 9, eerste en derde lid, van de nadere regels seksinrichtingen dienen te worden getoetst. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 3 juni 2009 (LJN: BI7334). 
      Verweerder heeft gelet op het voorgaande terecht geconcludeerd dat het primaire besluit een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift is, zodat daartegen ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, in samenhang gelezen met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, geen beroep en derhalve geen bezwaar openstaat. 
    
    
    8.	Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de onder 1 geformuleerde vraag bevestigend moet worden beantwoord. 
    
    9.	Hetgeen eisers overigens hebben aangevoerd, in het bijzonder dat het maximum aantal werkruimten van seksinrichtingen als opgenomen in het bestemmingsplan “Achterdam” leidend is en dat het maximum is dat in de nadere regels seksinrichtingen moet worden gevolgd, behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking meer. 
    
    10.	Het beroep is ongegrond. 
    
    11.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, mr. W.B. Klaus en 
      mr. drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 februari 2013.
    
    
    
    
    griffier						voorzitter
    
    
    
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.