ECLI:NL:CBB:2021:726, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-07-2021, 20/296
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw. Fosfaatrechten. Meststoffenwet: artikel 23, derde lid. Artikel 1 van het EP.
        Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP slaagt niet. Het College is van oordeel dat het fosfaatrechtenstelsel in dit geval geen individuele en buitensporige last op appellante legt. Appellante heeft haar melkveehouderij op de bedrijfslocatie al in 2002 heeft gestaakt. Na de kortstondige hervatting in 2004/2005 is de bedrijfslocatie verder niet gebruikt. Het College wil wel aannemen dat de stankhinder die de melkveehouderij veroorzaakte een belangrijke reden is geweest om te stoppen met de exploitatie, maar constateert dat daarnaast ook de staat van de gebouwen een rol heeft gespeeld in deze beslissing. Niet is gebleken dat appellante door de overheid gedwongen werd haar bedrijfsvoering te staken. Vervolgens heeft appellante haar bedrijfsvoering verplaatst naar de Duitse kant van de grens, in afwachting van planologische ontwikkelingen die het opnieuw starten van een melkveebedrijf op de bedrijfslocatie eventueel mogelijk zouden maken. Dat valt niet aan te merken als het tijdelijk staken als gevolg van externe omstandigheden van het melkveebedrijf zoals dat tot en met 2002 werd geëxploiteerd, maar als een ondernemersbeslissing waarvan de gevolgen voor rekening van appellante moeten blijven. Pas toen het, inderdaad langdurige, planologische traject zicht gaf op de mogelijkheid van oprichting van nieuwe bedrijfsbebouwing elders op de bedrijfslocatie, verder weggelegen van de woonbebouwing, is appellante plannen gaan ontwikkelen om weer een melkveehouderij te exploiteren op de bedrijfslocatie, waarvoor de benodigde omgevingsvergunning pas op 5 december 2017 is verleend. Dat moet worden aangemerkt als een investering in een nieuw op te richten melkveehouderij waartoe pas is besloten na de peildatum van 2 juli 2015 waarop het fosfaatrechtstelsel is aangekondigd, en uitgaande van de datum van de omgevingsvergunning zelfs pas enkele weken voorafgaand aan de inwerkingtreding van dat stelsel, zodat de consequenties van dat stelsel bekend waren en voor rekening van appellante moeten blijven. Appellante realiseert zich dat ook, naar ter zitting is gebleken, en heeft haar plannen grotendeels laten varen, behalve in de omvang zoals die laatstelijk in 2005 ter plaatse werd uitgeoefend. Maar ook het starten van een melkveehouderij met die omvang moet worden beschouwd als het vestigen van een nieuwe melkveehouderij in de wetenschap dat daarop het fosfaatrechtenstelsel van toepassing is, zodat de gevolgen van dit stelsel ook voor dat beperkte plan voor risico van appellante komen. De beroepsgrond faalt. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het beroep is ongegrond.

uitspraak
    
      
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/296
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juli 2021 in de zaak tussen
    
      [naam BV] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. J.T. Fuller) 
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. J. Cortet).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 30 maart 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan als bedoeld in de Meststoffenwet. 
    
    
    
      Bij besluit van 16 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 22 november 2019 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Bij besluit van 3 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van 22 november 2019 herzien en het primaire besluit gehandhaafd. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 april 2021. Namens appellante is verschenen J.G.H. Rass, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
    
    
      1.2
      
        Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante heeft een bedrijfslocatie voor een melkveehouderij in [plaats] (de bedrijfslocatie). Op 6 mei 1998 heeft appellante een melding op grond van de Wet milieubeheer ingediend voor het houden van 95 stuks melkvee en 80 stuks jongvee. Op 5 december 2017 is de op 21 november 2011 aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden naar 560 melkkoeien en 420 stuks jongvee. Uit deze omgevingsvergunning blijkt dat aan appellante op 6 juli 1976 een oprichtingsvergunning en op 9 oktober 1979 een uitbreidingsvergunning op grond van de Hinderwet is verleend. Op basis hiervan mocht appellante 95 melkkoeien en 36 stuks jongvee houden. 
      
    
    
      2.2
      Op 2 juli 2015 hield appellante geen melkvee op de bedrijfslocatie.  
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      
        3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld op 0 kg omdat er geen dieren op 2 juli 2015 op de bedrijfslocatie aanwezig waren. 
      
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
      
    
    
      4.2
      
        Appellante stelt verder dat er sprake is van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP). Op het melkveebedrijf van appellante mocht zij op basis van de milieumelding van 6 mei 1998 95 stuks melkvee en 80 stuks jongvee houden op haar locatie aan de [adres] . Appellante voldeed op grond van het Besluit Landbouw milieubeheer niet aan de vereiste minimale afstand van 100 meter tot woningen van derden waardoor uitbreiding volgens de gemeente Westerwolde niet mogelijk was. De locatie van het bedrijf binnen de lintbebouwing leidde - door de afstand van 50 meter tot woningen van derden - in het verleden tot geuroverlast. Onder het POP I van de provincie Groningen van 14 december 2000 was er geen mogelijkheid om het bedrijf van appellante op dat moment buiten het lint verder te ontwikkelen en te verplaatsen naar een nabije locatie buiten het lint. 
        Dit heeft ertoe geleid dat appellante in 2002 de melkproductie heeft gestaakt en de melkkoeien heeft verkocht. In 2004 is appellante weer gestart met melken, maar in 2005 heeft zij de melkveehouderij wederom gestaakt vanwege de overlast en vanwege de staat van de gebouwen. De locatie is vanaf toen tot en met 2010 gebruikt voor de opfok van jongvee. Appellante is daarom twee melkveehouderijen gaan exploiteren in Duitsland, in Rhede en Papenburg. Zij heeft haar dieren verplaatst naar deze locaties. Appellante is in de tussentijd verder gegaan met het verkrijgen van een vergunning en bestemmingsplanwijziging voor de locatie in [plaats] en de verplaatsing van het bedrijf. Rond 2004/2005 werd volgens de gemeente Westerwolde duidelijk dat die mogelijkheid er voor appellante wel zou komen in het nieuwe POP II van 5 juli 2006 door een tweede bouwlaag te creëren op 200 meter achter de lintbebouwing. Er is vervolgens sprake geweest van een langdurig traject, waardoor de omgevingsvergunning pas op 5 december 2017 is verleend. Bovenstaande omstandigheden hebben ertoe geleid dat appellante op 2 juli 2015 geen vee hield, omdat zij haar bedrijf in [plaats] tijdelijk moest staken totdat zij het bedrijf kon verplaatsen. Om de verplaatsing rendabel te maken heeft appellante gekozen voor een uitbreiding. Appellante is bereid te accepteren dat deze uitbreiding een ondernemerskeuze is en voor haar rekening en risico komt, maar dit geldt niet voor de situatie waarin appellante nu verkeert, namelijk het niet kunnen exploiteren van de vergunde situatie. De keuze om de bedrijfsvoering tijdelijk te staken is gedaan onder de druk van de gemeente en was noodzakelijk om tot een nieuwe vergunning voor het hervatten van de bedrijfsvoering te kunnen komen. De beslissing van appellante was gelet op de omstandigheden navolgbaar. Het is zonder fosfaatrechten voor bovengenoemde aantallen niet mogelijk om het bedrijf te exploiteren op de locatie in [plaats] . Appellante heeft ter zitting benadrukt dat zij slechts de door haar in 1998 gemelde aantallen, namelijk 95 stuks melkvee en 80 stuks jongvee, wil kunnen houden.  
      
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder stelt dat de algemene beroepsgronden die zijn gericht tegen het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau niet slagen. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
      
    
    
      5.2
      Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Kort en zakelijk weergegeven stelt verweerder dat appellante geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) heeft overgelegd en pas in 2017 beschikte over een omgevingsvergunning, waardoor appellante op de peildatum niet over alle benodigde vergunningen voor de uitbreiding van haar bedrijf beschikte en het beroep op artikel 1 van het EP zodoende niet slaagt. Ten aanzien van de bijzondere omstandigheid vertraging in de vergunningsprocedure merkt verweerder op dat dergelijke omstandigheden in principe voor eigen rekening en risico van een professionele ondernemer komen. Verder kan verweerder de redenering niet volgen dat deze bijzondere omstandigheden hebben geleid tot een lagere veebezetting op 2 juli 2015. De keuze om het bedrijf te laten groeien tot uiteindelijk 560 melkkoeien is een ondernemerskeuze en betreft een forse uitbreiding. Het bedrijf van appellante is niet afwijkend van andere bedrijven die gelet op de beëindiging van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Ook is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak voor de plannen van appellante. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP slaagt niet. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.2
      Het College is van oordeel dat het fosfaatrechtenstelsel in dit geval geen individuele en buitensporige last op appellante legt en overweegt daartoe als volgt.
      
      
        6.2.1
        Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
        
      
      
        6.2.2
        Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
        
      
      
        6.2.3
        Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
        
      
      
        6.2.4
        In het geval van appellante komt de last neer op het verschil tussen de vaststelling van het fosfaatrecht op 0 kg en het aantal benodigde fosfaatrechten voor het houden van 95 stuks melkvee en 80 stuks jongvee. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante in beginsel zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante aanvoert, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
        
      
      
        6.2.5
        Daartoe is van belang dat appellante haar melkveehouderij op de bedrijfslocatie al in 2002 heeft gestaakt. Na de kortstondige hervatting in 2004/2005 is de bedrijfslocatie verder niet gebruikt. Het College wil wel aannemen dat de stankhinder die de melkveehouderij veroorzaakte een belangrijke reden is geweest om te stoppen met de exploitatie, maar constateert dat daarnaast ook de staat van de gebouwen een rol heeft gespeeld in deze beslissing. Niet is gebleken dat appellante door de overheid gedwongen werd haar bedrijfsvoering te staken. Vervolgens heeft appellante haar bedrijfsvoering verplaatst naar de Duitse kant van de grens, in afwachting van planologische ontwikkelingen die het opnieuw starten van een melkveebedrijf op de bedrijfslocatie eventueel mogelijk zouden maken. Dat valt niet aan te merken als het tijdelijk staken als gevolg van externe omstandigheden van het melkveebedrijf zoals dat tot en met 2002 werd geëxploiteerd, maar als een ondernemersbeslissing waarvan de gevolgen voor rekening van appellante moeten blijven. Pas toen het, inderdaad langdurige, planologische traject zicht gaf op de mogelijkheid van oprichting van nieuwe bedrijfsbebouwing elders op de bedrijfslocatie, verder weggelegen van de woonbebouwing, is appellante plannen gaan ontwikkelen om weer een melkveehouderij te exploiteren op de bedrijfslocatie, waarvoor de benodigde omgevingsvergunning pas op 5 december 2017 is verleend. Dat moet worden aangemerkt als een investering in een nieuw op te richten melkveehouderij waartoe pas is besloten na de peildatum van 2 juli 2015 waarop het fosfaatrechtstelsel is aangekondigd, en uitgaande van de datum van de omgevingsvergunning zelfs pas enkele weken voorafgaand aan de inwerkingtreding van dat stelsel, zodat de consequenties van dat stelsel bekend waren en voor rekening van appellante moeten blijven. Appellante realiseert zich dat ook, naar ter zitting is gebleken, en heeft haar plannen grotendeels laten varen, behalve in de omvang zoals die laatstelijk in 2005 ter plaatse werd uitgeoefend. Maar ook het starten van een melkveehouderij met die omvang moet worden beschouwd als het vestigen van een nieuwe melkveehouderij in de wetenschap dat daarop het fosfaatrechtenstelsel van toepassing is, zodat de gevolgen van dit stelsel ook voor dat beperkte plan voor risico van appellante komen. De beroepsgrond faalt.
      
      
        6.2.6
        De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        
      
    
    
      7.1
      Het beroep van appellante is ongegrond. 
      
    
    
      7.2
      Het College ziet geen reden voor een proceskostenveroordeling. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2021. 
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen