ECLI:NL:RVS:2021:390, Raad van State, 24-02-2021, 202001329/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2018 heeft de burgemeester van Heerlen gelast de woning aan de [locatie] te Hoensbroek voor een periode van zes maanden te sluiten. [appellant sub 2A] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Hoensbroek. Naar aanleiding van een melding door buurtbewoners heeft de politie op 30 mei 2018 een bezoek gebracht aan de woning. Niemand was aanwezig in de woning. In een slaapkamer op de eerste etage van de woning is een hennepkwekerij aangetroffen bestaande uit onder meer 165 planten in een henneptent, zes assimilatielampen, zes armaturen en knipbenodigdheden. Van de bevindingen is op ambtseed een rapportage opgemaakt. De burgemeester heeft hierin aanleiding gezien de woning op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet voor zes maanden te sluiten, conform het Handhavingsbeleid drugs- en overige (woon)overlast van 15 mei 2017. De woning was gesloten van 19 juli 2018 tot 19 januari 2019.

202001329/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    de burgemeester van Heerlen en
    2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 10 januari 2020 in zaak nr. 18/2882 in het geding tussen:
    [appellanten sub 2]
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 juni 2018 heeft de burgemeester gelast de woning aan de [locatie] te Hoensbroek voor een periode van zes maanden te sluiten.
    Bij besluit van 10 oktober 2018 heeft de burgemeester het door [appellanten sub 2] (hierna: [appellant sub 2A]) daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2A] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 oktober 2018 vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 5 maart 2020 heeft de burgemeester het bezwaar van [appellant sub 2A] opnieuw ongegrond verklaard.
    Tegen de uitspraak van de rechtbank heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2A] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
    De burgemeester heeft een zienswijze gegeven op het incidenteel hoger beroep.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 december 2020, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J.A.L. Devoi, en [appellant sub 2A], vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant sub 2A] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Hoensbroek. Naar aanleiding van een melding door buurtbewoners heeft de politie op 30 mei 2018 een bezoek gebracht aan de woning. Niemand was aanwezig in de woning. In een slaapkamer op de eerste etage van de woning is een hennepkwekerij aangetroffen bestaande uit onder meer 165 planten in een henneptent, zes assimilatielampen, zes armaturen en knipbenodigdheden. Van de bevindingen is op ambtseed een rapportage opgemaakt. De burgemeester heeft hierin aanleiding gezien de woning op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet voor zes maanden te sluiten, conform het Handhavingsbeleid drugs- en overige (woon)overlast van 15 mei 2017 (hierna: het Handhavingsbeleid). De woning was gesloten van 19 juli 2018 tot 19 januari 2019.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 2A] tegen het besluit van 10 oktober 2018 gegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de woning in overwegende mate gebruikt werd ten behoeve van de teelt, verwerking, handel, bewerking en/of opslag van hennep, zodat in zoverre voldaan is aan de voorwaarden die in het Handhavingsbeleid zijn gesteld om niet eerst een waarschuwing te geven. Maar de burgemeester heeft zich niet op goede gronden op het standpunt gesteld dat het noodzakelijk was om de woning te sluiten om de loop naar de woning eruit te halen of de bekendheid van de woning als drugspand te doorbreken. De woning is voor een korte termijn verhuurd geweest aan de huurster, de huurovereenkomst was ten tijde van het bestreden besluit al geëindigd, de woning stond al vanaf eind mei 2018 leeg, er is geen oogst geweest, er hebben geen handelsactiviteiten plaatsgevonden vanuit de woning, er is geen stroom illegaal afgetapt, [appellant sub 2A] is met een makelaar in de woning geweest en er waren toen geen signalen van illegaal gebruik van de woning. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester, alles bijeengenomen, ten tijde van het besluit van 22 juni 2018 in redelijkheid een sluiting van de woning voor een bepaalde periode aangewezen heeft kunnen achten. De rechtbank vindt zes maanden echter, gelet op de hierboven aangehaalde omstandigheden, onevenredig lang.
    Incidenteel hoger beroep
    3.    De burgemeester werpt de vraag op of [appellant sub 2A] in zijn incidenteel hoger beroep kan worden ontvangen, omdat de gronden daarvan niet tijdig zouden zijn ingediend.
    In artikel 8:110, tweede lid, van de Awb is bepaald dat incidenteel hoger beroep wordt ingesteld binnen zes weken nadat de hogerberoepsrechter de gronden van het hoger beroep aan de desbetreffende partij heeft verzonden. In dit geval zijn de gronden van het hoger beroep van de burgemeester op 10 maart 2020 verzonden aan [appellant sub 2A]. De termijn voor het instellen van incidenteel hoger beroep is op 11 maart 2020 aangevangen en op 21 april 2020 geëindigd. Hij heeft pas bij brief van 5 mei 2020, ingekomen bij de Afdeling op 7 mei 2020, en daarmee later dan binnen zes weken na 10 maart 2020, incidenteel hoger beroep ingesteld. Bij brief van 20 april 2020 heeft de Afdeling op verzoek van [appellant sub 2A] de termijn voor het geven van een schriftelijke uiteenzetting en een reactie op het besluit van 5 maart 2020 verlengd tot en met 5 mei 2020. Zoals uit die brief kan worden afgeleid, zag deze termijnverlenging niet op het instellen van incidenteel hoger beroep. Nu niet is gebleken van feiten of omstandigheden, op grond waarvan redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat [appellant sub 2A]in verzuim is geweest, is het incidenteel hoger beroep niet-ontvankelijk (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:56).
    Hoger beroep
    4.    De burgemeester betoogt dat de rechtbank op zijn stoel is gaan zitten met het oordeel dat een sluiting voor de duur van zes maanden in dit geval onevenredig is. Allereerst wijst de burgemeester naar een vergelijkbare zaak waarin de rechtbank bij haar uitspraak van 17 januari 2020,  ECLI:NL:RBLIM:2020:325, een sluiting wel noodzakelijk geacht heeft. In beide zaken is sprake geweest van een omvangrijke professioneel opgezette hennepkwekerij. De woning ligt in een voor drugscriminaliteit kwetsbare woonwijk  in een grensgemeente. Daarvoor is bij de uitvoering van de Opiumwet bijzondere aandacht. Hennepteelt zorgt voor overlast, trekt georganiseerde criminaliteit aan en heeft enorme sociale, maatschappelijke en financiële gevolgen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kan in dit geval wel worden aangenomen dat er in of vanuit de woning drugshandel heeft plaatsgevonden. De hennepkwekerij is ontdekt na een signaal van buurtbewoners. Er moet bovendien van worden uitgegaan dat het drogen van de hennep naar alle waarschijnlijkheid elders plaatsvond. Om bovenstaande redenen had de sluiting van de woning nog steeds een signaalfunctie.
    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft [appellant sub 2A] niet aannemelijk gemaakt dat hij de woning heeft gecontroleerd op het gebruik daarvan. Bovendien is over het houden van toezicht tegenstrijdig verklaard.
    Ten slotte heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat [appellant sub 2A] niet hoefde te veronderstellen dat de woning werd misbruikt. [appellant sub 2A] heeft zelf tegenover de politie verklaard dat de huurster de woning huurde maar haar vriend alles regelde. Daarnaast valt te betwijfelen of haar inkomen voor het betalen van huur toereikend was, aldus de burgemeester.
    Beoordeling
    5.     Niet in geschil is dat de burgemeester bevoegd was om op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet te gelasten dat de woning werd gesloten. Het gaat in het ontvankelijk hoger beroep van de burgemeester alleen om de vraag of de burgemeester in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. De bevoegdheid tot het toepassen van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat het aan de burgemeester is om de betrokken belangen af te wegen bij zijn besluit om deze bevoegdheid te gebruiken. Het is aan de bestuursrechter om te toetsen of de burgemeester alle relevante feiten en omstandigheden bij de beoordeling heeft betrokken en of hij na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen besluiten om zijn bevoegdheid toe te passen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4008).
    6.    De burgemeester heeft voor de uitoefening van de bevoegdheid uit artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet het Handhavingsbeleid vastgesteld. De burgemeester gaat op basis daarvan over tot het opleggen van een waarschuwing bij constatering van verkoop, aflevering, verstrekking of daartoe aanwezig hebben van drugs. Als echter uit feiten of omstandigheden blijkt dat de woning in overwegende mate wordt gebruikt ten behoeve van hennepteelt, kan de burgemeester direct overgaan tot sluiting van de woning voor de duur van zes maanden. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk. In overeenstemming met het gevoerde beleid is de woning voor de duur van zes maanden gesloten.
    7.    Dat de last tot sluiting in overeenstemming is met het beleid betekent echter niet zonder meer dat de burgemeester terecht tot sluiting voor zes maanden heeft besloten. Ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) handelt een bestuursorgaan overeenkomstig een beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De burgemeester moet alle omstandigheden van het geval betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden. Bij deze beoordeling is in de eerste plaats van belang in hoeverre sluiting van een pand noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij het pand en het herstel van de openbare orde. Dit wordt beoordeeld aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding. Vervolgens moet worden beoordeeld of sluiting van het pand evenredig is. Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912.
    Is sprake van een ernstig geval?
    8.    De Afdeling overweegt dat de burgemeester zich op het standpunt mocht stellen dat in dit geval sprake is van een ernstig geval. Hij heeft daarbij terecht betrokken dat in de woning een grote hoeveelheid hennep is aangetroffen, te weten 165 planten. Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4083, is het uitgangspunt dat bij een aanwezigheid van meer dan vijf planten in beginsel aannemelijk is dat de aangetroffen drugs deels of geheel bestemd waren voor verkoop, aflevering of verstrekking in of vanuit de woning. De hoeveelheid van 165 aangetroffen hennepplanten dient daarom, anders dan [appellant sub 2A] betoogt, als handelshoeveelheid te worden aangemerkt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de genoemde uitspraak van 28 augustus 2019, geldt als uitgangspunt dat als in een pand een handelshoeveelheid drugs wordt aangetroffen, aangenomen mag worden dat dat pand een rol vervult binnen de keten van drugshandel. Dit levert op zichzelf al een belang op bij sluiting, ook als ter plaatse geen overlast of feitelijke drugshandel is geconstateerd. Met een sluiting wordt de bekendheid van een pand als drugspand weggenomen en wordt de ‘loop’ naar het pand eruit gehaald, waarmee het pand aan het drugscircuit wordt onttrokken. Dat, zoals [appellant sub 2A] stelt, geen drugsgerelateerde overlast is geconstateerd en er ook geen loop was, doet dus, zeker gezien de hoeveelheid hennep die in de woning is aangetroffen, geen afbreuk aan de noodzaak van de last (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1333).
    Evenredigheid van de sluiting
    9.    Als sluiting van de woning in beginsel noodzakelijk wordt geacht, neemt dat niet weg dat de sluiting ook evenredig moet zijn. De beoordeling van de gevolgen van de sluiting voor [appellant sub 2A] en de mate van verwijtbaarheid komen in dit kader aan de orde.
    Gevolgen van de sluiting
    10.    [appellant sub 2A] wijst op de nadelige financiële gevolgen die hij heeft ondervonden door de sluiting in de vorm van gederfde inkomsten uit huur en het afhaken van potentiële kopers van de woning. Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:509, leidt het mislopen van huurinkomsten echter op zichzelf niet tot onevenredigheid. Datzelfde geldt hier voor de gevolgen van de sluiting voor de verkoop van de woning.
    Verwijtbaarheid
    11.    Het ontbreken van iedere betrokkenheid bij de overtreding kan afzonderlijk of tezamen met andere omstandigheden maken dat de burgemeester niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Zo kan bijvoorbeeld de betrokkene geen verwijt van de overtreding worden gemaakt als hij niet op de hoogte was en evenmin redelijkerwijs op de hoogte kon zijn van de aanwezigheid van de aangetroffen drugs in zijn pand. Van degene die een pand verhuurt, wordt verwacht dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het pand wordt gemaakt. Niet in geschil is dat [appellant sub 2A] niet betrokken is geweest bij de aangetroffen hennepkwekerij. Ook is in de huurovereenkomst opgenomen dat de verhuurder de woning periodiek controleert. [appellant sub 2A] betoogt dat een makelaar de woning meermaals met potentiële kopers heeft bezocht en daarbij de hele woning is doorgelopen. De woning zou vijfmaal volledig zijn geïnspecteerd. Het is vaste rechtspraak dat het niet genoeg is dat de woning alleen wordt bezocht. Er moeten ook controles worden uitgevoerd die zijn gericht op het gebruik van de woning. Zie de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2462, en de uitspraak van 28 augustus 2019. Uit het door [appellant sub 2A] ingebrachte whatsapp-gesprek met Brandsma Vastgoed kan worden geconcludeerd dat de makelaar op 9 of 10 april 2018 in de woning is geweest en alle ruimtes heeft gezien. Op 30 mei 2018, betrekkelijk kort na dat bezoek, is de politie de woning binnengevallen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze tussenliggende periode zodanig kort is dat de woning niet andermaal gecontroleerd diende te worden. De Afdeling acht het met de rechtbank door [appellant sub 2A] aannemelijk gemaakt dat controle gericht op het gebruik van het pand heeft plaatsgevonden. Uit het feit dat nog jonge plantjes werden aangetroffen, blijkt dat de hennepkwekerij pas kort in bedrijf was. Gelet op het bovenstaande is het oordeel van de rechtbank dat een sluiting met een duur van zes maanden onevenredig is niet onbegrijpelijk. De Afdeling ziet geen reden om de rechtbank op dit punt te corrigeren.
    12.    De betogen falen.
    13.    Het nieuwe besluit op bezwaar van 5 maart 2020 is niet genomen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. De burgemeester is in dat besluit aan het oordeel van de rechtbank over de onevenredigheid van de sluiting van de woning voorbijgegaan en heeft slechts zijn standpunt waarom de sluiting voor de duur van zes maanden volgens hem rechtmatig was herhaald. De Afdeling zal dit besluit vernietigen.
    Conclusie
    14.    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] is niet-ontvankelijk. Het hoger beroep van de burgemeester is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het besluit van 5 maart 2020 dient te worden vernietigd. Een sluiting voor de duur van drie maanden acht de Afdeling in dit geval niet onredelijk. De Afdeling ziet in het belang van de definitieve beslechting van het geschil aanleiding om zelf in de zaak voorziend in de plaats van het besluit van 5 maart 2020 de duur van de sluiting vast te stellen op drie maanden.
    15.    De burgemeester dient op hierna te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De proceskostenveroordeling bestaat uit een vergoeding voor de schriftelijke uiteenzetting en het bijwonen van de zitting bij de Afdeling.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet-ontvankelijk;
    II.    verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Heerlen ongegrond;
    III.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    IV.    vernietigt het besluit van de burgemeester van Heerlen van 5 maart 2020, kenmerk BZW.20.00069.001, voor zover daarbij de duur van de sluiting van de woning is bepaald op zes maanden;
    V.    bepaalt dat de gelaste duur van de sluiting van de woning drie maanden bedraagt;
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.    veroordeelt de burgemeester van Heerlen tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    bepaalt dat van de burgemeester van Heerlen een griffierecht van € 532,00 (zegge: vijfhonderdtweeëndertig euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2021
    176-898.