ECLI:NL:CBB:2021:789, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-07-2021, 20/54
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Artikel 23, derde en zesde lid, Meststoffenwet. 
        Het College oordeelt dat verweerder de fosfaatruimte juist heeft vastgesteld. Dat betekent dat het bedrijf van appellante niet grondgebonden is en verweerder dus terecht een korting heeft toegepast. 
        De toepassing van de knelgevallenregeling is niet meer in geschil. Verweerder heeft berekend dat appellante recht heeft op 2.000 kg fosfaatrecht en appellante kan zich in deze berekening vinden. 
        Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Gezien het tijdstip waarop zij heeft geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe stal – voorjaar 2015 – is deze investeringsbeslissing niet navolgbaar. 
        Het beroep is gegrond, het College vernietigt het bestreden besluit en voorziet zelf in de zaak door het fosfaatrecht vast te stellen op 2.000 kg.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/54
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juli 2021 in de zaak tussen
    
      [naam maatschap] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. T. Meijer).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Op 9 maart 2018 heeft verweerder van appellante een melding bijzondere omstandigheden ontvangen. 
    
    
    
      Bij besluit van 12 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht verhoogd vastgesteld. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante is tevens verschenen [naam ] . Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst om appellante in de gelegenheid te stellen aanvullende gegevens te verstrekken.
    
    
    
      Appellante heeft een schriftelijke toelichting met stukken ingediend en verweerder heeft daarop gereageerd. Vervolgens hebben beide partijen nogmaals schriftelijk gereageerd. 
    
    
    
      Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord. Het College heeft vervolgens bepaald dat nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3% (generieke korting). Uit het tweede lid volgt dat die korting niet wordt toegepast voor een bedrijf waarvan in 2015 de fosfaatproductie kleiner is dan of gelijk is aan de fosfaatruimte (de situatie van grondgebondenheid). 
      
    
    
      1.3
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, sub 1, van de Msw is fosfaatruimte de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond mag worden gebracht. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, aanhef en onder c, van de Msw, is de toegestane hoeveelheid fosfaat per hectare en hangt af van de fosfaattoestand van de bodem. In de Msw worden voor de fosfaattoestand van de bodem drie fosfaatklassen onderscheiden, te weten ‘laag’, ‘neutraal’ en ‘hoog’. 
      
    
    
      1.4
      Ingevolge artikel 103a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet wordt de fosfaattoestand van de bodem vastgesteld door een geaccrediteerd laboratorium door middel van bemonstering en analyse van de bodem overeenkomstig het in bijlage L opgenomen protocol. Ingevolge het tweede lid stelt het laboratorium een analyserapport op dat – voor zover hier van belang – in ieder geval de volgende gegevens moet bevatten: het gehanteerde bemonsteringsprotocol, de exacte locatie van het bemonsterde perceel dan wel de delen van het perceel, vastgesteld met behulp van GPS-gegevens, en een schema of tekening van de locatie waar de bodemmonsters zijn gestoken. 
      
    
    
      1.5
      Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
      
    
    
      1.6
      	Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op 1 april 2013 hield zij 46 melk- en kalfkoeien en 3 stuks jongvee. 
      
    
    
      2.2
      
        Op 28 augustus 2013 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor de uitbreiding van een ligboxenstal. Deze vergunning is op 31 oktober 2013 verleend. Op die datum heeft de gemeente tevens toestemming verleend voor het slopen van twee schuren die aangewezen waren als monument, om plaats te maken voor de uitbreiding van de ligboxenstal. Op 19 september 2014 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd voor het uitbreiden van haar veestapel van 60 melk- en kalfkoeien en 30 stuks jongvee naar 90 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee. Op 20 maart 2015 is deze vergunning verleend. Op 8 mei 2015 is appellante een overeenkomst met de Rabobank aangegaan voor het financieren van de nieuwbouw van de ligboxenstal en de aankoop van dieren. Het totaalbedrag van de financiering bedraagt 
        € 625.000,-. 
      
      
    
    
      2.3
      Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 57 melk- en kalfkoeien en geen jongvee op haar bedrijf. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
    
    
      3.1
      Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.694 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
      
    
    
      3.2
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Aan de hand van de door appellante overgelegde analyserapporten heeft verweerder de fosfaatruimte opnieuw vastgesteld. Het verslag van het perceel [naam perceel 1] is daarbij niet meegenomen, omdat daaruit niet blijkt dat dit volledig bemonsterd is. Verweerder heeft de fosfaatruimte vastgesteld op 1.743,70 kg. Verweerder heeft het beroep van appellante op de knelgevallenregeling (vanwege bouwwerkzaamheden) toegewezen en het fosfaatrecht berekend aan de hand van de dieraantallen op 8 mei 2015 en de melkproductie in het jaar 2014. Verweerder heeft de generieke korting toegepast en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.979 kg.
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante stelt dat verweerder onjuiste gegevens ten grondslag heeft gelegd aan zijn berekening van de fosfaatruimte. In bezwaar heeft zij een overzicht van al haar percelen overgelegd met bijbehorende analyserapporten. De totale fosfaatruimte komt uit op 1.777,2 kg. Verweerder heeft ten onrechte het analyserapport van het perceel [naam perceel 1] buiten beschouwing gelaten. In beroep heeft appellante een analyserapport overgelegd waarin wel de GPS-coördinaten en een tekening van het perceel zijn opgenomen. Verweerder heeft ten onrechte de generieke korting toegepast en had tot grondgebondenheid moeten concluderen. 
      
    
    
      4.2
      Appellante stelt verder dat verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling ten onrechte van de melkproductie in 2014 is uitgegaan. De periode 1 februari 2014 tot en met 31 januari 2015 kwalificeert als representatieve periode. De bouwwerkzaamheden zijn gestart met sloopwerkzaamheden in februari 2015 en vanaf dat moment werd de melkproductie dus verstoord. 
      
    
    
      4.3
      Appellante voert tenslotte aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellante stelt ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenstelsel ter discussie. Niet is volgens appellante gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen en het is ook maar de vraag of Nederland niet aan de normen van deze richtlijn zou voldoen als derogatie niet zou worden behouden. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren.
      
    
    
      4.4
      Appellante stelt daarbij ook dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Zij is vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op groei. Vanwege de te kleine omvang van het bedrijf (ongeveer 50 melkkoeien) bleek uitbreiding van het bedrijf noodzakelijk. Om het bedrijf toekomstperspectief en continuïteit te bieden is in 2013 het plan opgevat om een nieuwe stal te bouwen en te groeien naar een veebestand van 90 melkkoeien en 70 stuks jongvee. Niet alleen was de voorgenomen groei bescheiden, dat geldt ook voor de beoogde veebezetting, die nog steeds ver beneden de gemiddelde dierbezetting in Nederland ligt. Ook om andere redenen bleek de uitbouw van het bedrijf noodzakelijk. De verouderde bedrijfsgebouwen moesten worden vervangen, er was onvoldoende stalruimte, de huisvesting diende in overeenstemming te worden gebracht met de dierwelzijnseisen, het bedrijf diende duurzaam en toekomstbestendig te worden gemaakt en de bedrijfsresultaten moesten worden verbeterd. Appellante beschikte tijdig over alle benodigde overheidstoestemmingen voor de uitbouw. Dat het fosfaatrechtenstelsel voor haar een disproportionele last oplevert blijkt volgens appellante uit de door haar overgelegde financiële rapportage van Alfa Accountants en Adviseurs van 12 juni 2018. Verweerder heeft onvoldoende rekening gehouden met de bijzondere omstandigheden van appellante. Verweerder ziet bovendien de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) over het hoofd en heeft de duurzame uitbouw van het bedrijf niet betrokken bij zijn beoordeling, zodat ook sprake is van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek.
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder stelt dat hij de fosfaatruimte van appellante juist heeft vastgesteld en haar bedrijf terecht niet als grondgebonden heeft aangemerkt. Het in beroep overgelegde analyserapport van perceel [naam perceel 1] voldoet niet aan de voorwaarden uit artikel 103a van de Uitvoeringsregeling. De afwijking tussen de contouren van het perceel en de hoekpunten volgens de GPS is op meerdere punten groter dan 5 meter. Het perceel moet daarom worden ingedeeld in categorie ‘hoog’. Daarnaast merkt verweerder op dat perceel [naam perceel 2] is ingedeeld in categorie ‘laag’. Op basis van de PAL-waarde die is vastgesteld in het analyserapport zou dit perceel in aanmerking kunnen komen voor de categorie ‘arm/fixerend’, maar daarvoor is niet de juiste bemonsteringsmethode gehanteerd. 
      
    
    
      5.2
      Naar aanleiding van de in beroep overgelegde stukken heeft verweerder het beroep op de knelgevallenregeling opnieuw beoordeeld. Verweerder is het met appellante eens dat 1 februari 2015 gehanteerd moet worden als alternatieve peildatum en dat voor de melkproductie de periode 1 februari 2014 tot en met 31 januari 2015 representatief is. Op grond van de overgelegde informatie dient het aantal fosfaatrechten volgens verweerder zonder korting vastgesteld te worden op 2.125,2 kg. Nu appellante niet heeft aangetoond dat er iets gewijzigd moet worden inzake de fosfaatruimte, past verweerder een korting van 126,1 kg toe. Verweerder verzoekt het College om zelf in de zaak te voorzien en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 2.000 kg. 
      
    
    
      5.3
      Verweerder stelt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij wijst op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. 
      
    
    
      5.4
      Verweerder betwist dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op appellante legt. Het bedrijf van appellante is niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in de aanloop naar het afschaffen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling gehonoreerd. Daarmee is appellante in ieder geval gedeeltelijk gecompenseerd. Er bestaat geen aanleiding voor verdere compensatie, al dan niet in de vorm van een ontheffing. Van een zorgvuldigheids- of motiveringsgebrek is geen sprake. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
      
        6.1.1
        Om te beginnen is in geschil of verweerder het perceel [naam perceel 1] terecht in de categorie ‘hoog’ heeft ingedeeld. Het is aan appellante om aannemelijk te maken dat de bodem van dit perceel een lagere fosfaattoestand heeft. Als zij daar niet in slaagt, vloeit uit het systeem van de wet voort dat voor het bepalen van de fosfaatruimte wordt uitgegaan van een hoge fosfaattoestand van de grond (vergelijk de uitspraak van het College van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:254). 
        
      
      
        6.1.2
        
          Verweerder heeft bij het aanvullend verweerschrift luchtfoto’s gevoegd waarop zowel de perceelsgrenzen als de bemonsterde oppervlakte – aan de hand van de GPS-coördinaten uit het analyserapport – zijn ingetekend. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat op deze foto’s te zien is dat delen van het perceel niet bemonsterd zijn en dat de afstand van de perceelgrens tot aan de rand van de bemonsterde oppervlakte op verschillende plekken meer dan vijf meter is. Appellante heeft aangevoerd dat het perceel [naam perceel 1] een lastig in te tekenen perceel is. Tussen coördinaten 13 en 14 loopt de perceelsgrens in een bocht, dus als je een rechte lijn trekt tussen die twee coördinaten dan is de afwijking extra groot. Verder heeft zij erop gewezen dat het perceel is omgeven door een weg, een houtwal en een sloot. Het kan dus niet zo zijn dat de monsternemer buiten het perceel heeft gestoken. 
          Het College is van oordeel dat appellante hiermee onvoldoende onderbouwd heeft dat het perceel volledig bemonsterd is. Zoals verweerder al heeft opgemerkt, zijn er meerdere plekken aan te wijzen waar de afstand tussen de perceelgrens en de bemonsterde oppervlakte meer dan vijf meter bedraagt. Bovendien gaat het niet alleen om stukken waar de bemonsterde oppervlakte buiten het perceel ligt, maar ook om stukken waar delen van het perceel niet bemonsterd zijn. Het College concludeert dat het analyserapport niet voldoet aan de vereisten gesteld in artikel 103a van de Uitvoeringsregeling en dat appellante daarmee de door haar gestelde lagere fosfaattoestand van het perceel [naam perceel 1] niet aannemelijk heeft gemaakt. Verweerder heeft dit perceel daarom terecht ingedeeld in de categorie ‘hoog’. De beroepsgrond slaagt niet. 
        
        
      
      
        6.1.3
        Ten aanzien van perceel [naam perceel 2] heeft verweerder overwogen dat er een geldig analyserapport is overgelegd. Op basis van de PAL-waarde die in dat rapport staat, zou het perceel in aanmerking kunnen komen voor de categorie ‘arm/fixerend’. Verweerder heeft het echter in de categorie ‘laag’ ingedeeld omdat niet de juiste bemonsteringsmethode is gehanteerd. 
        
      
      
        6.1.4
        Het College stelt vast dat tot 18 februari 2021 in Bijlage C bij de Uitvoeringsregeling een protocol was opgenomen voor de bemonstering van fosfaatarme en fosfaatfixerende gronden. Volgens dit protocol moet het perceel bemonsterd worden volgens een gestratificeerde aselecte steekproef. Met verweerder stelt het College vast dat uit het analyserapport van perceel [naam perceel 2] blijkt dat een andere bemonsteringsmethode is gebruikt, namelijk de W-methode. Appellante heeft dit in beroep niet weerlegd. Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat perceel [naam perceel 2] in de categorie ‘laag’ moet worden ingedeeld.
        
      
      
        6.1.5
        Het College concludeert dat verweerder de fosfaatruimte juist heeft vastgesteld. Dat betekent dat het bedrijf van appellante niet grondgebonden is en verweerder dus terecht een korting heeft toegepast. 
        
      
    
    
      6.2
      De toepassing van de knelgevallenregeling is niet meer in geschil. Verweerder heeft berekend dat appellante recht heeft op 2.125,2 kg fosfaatrecht, zonder korting. Omdat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat het bedrijf van appellante niet grondgebonden is, moet een korting worden toegepast. Deze korting bedraagt, zo heeft verweerder in het aanvullend verweerschrift berekend, 126,1 kg. Appellante heeft laten weten zich te kunnen vinden in deze berekening. Appellante heeft daarom in ieder geval recht op 2.000 kg fosfaatrecht.  Het College zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Het College zal hierna eerst de overige beroepsgronden beoordelen en daarna bezien of het zelf in de zaak kan voorzien. 
      
    
    
      6.3
      Het College is van oordeel dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. Het College verwijst voor zijn motivering naar zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      6.4
      Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
      
        6.4.1
        Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
        
      
      
        6.4.2
        Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 
        
      
      
        6.4.3
        Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
        
      
      
        6.4.4
        Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
        
      
      
        6.4.5
        Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.4.2 weergegeven vergelijking neer op (3.749 – 2000 =) 1.749 kg fosfaatrechten. Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
        
      
      
        6.4.6
        In dat verband is van belang dat appellante het plan had opgevat om haar veestapel uit te breiden en daartoe in het voorjaar van 2015 heeft geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe stal. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Dat investering in een uitbreiding van deze omvang bedrijfseconomisch noodzakelijk was, volgt het College niet. De argumenten die appellante hiervoor noemt – onvoldoende stalruimte, dierenwelzijnseisen, toekomstbestendigheid, duurzaamheid en verbetering van de bedrijfsresultaten – betreffen allemaal aspecten die moeten worden gerekend tot ondernemerskeuzes waar alle melkveehouders mee te maken hebben. Van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor een dergelijke grote uitbreiding is het College dan ook niet gebleken. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
        
      
      
        6.4.7
        De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
        
      
      
        6.4.8
        Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding. Van een vergelijkbare situatie als in de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) is geen sprake.
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        
      
    
    
      7.1
      Het beroep is gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen. Het College ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 2.000 kg. Het College gaat daarbij uit van de berekening van verweerder zoals hiervoor onder 5.2 weergegeven.
      
    
    
      7.2
      Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in bezwaar en beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.244,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 2.000 kg en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.244,-. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2021.
    
    
    
      De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.