ECLI:NL:CBB:2021:791, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-07-2021, 20/337 en 20/1047
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Landbouw, aanvraag van appellant om uitbetaling van betalingsrechten (basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2019. Het beroep is gegrond: verweerder heeft erkend dat de oppervlakte van perceel 15 onjuist is vastgesteld. Ten aanzien van de overige percelen die in het geding zijn heeft verweerder de (maximaal subsidiabele) oppervlakte juist vastgesteld.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers:	20/337 en 20/1047
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juli 2021 in de zaken tussen
    
      [naam onderneming] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: ir. S. Boonstra)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. R.A. van der Voort en R. Schoon).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      
        20/337
      
    
    
    
      Bij besluit van 18 december 2019 (het primaire besluit 1) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellant om uitbetaling van betalingsrechten (basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2019 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
    
    
    
      Bij besluit van 26 februari 2020 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2019 gewijzigd vastgesteld.
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 20/337.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Appellant heeft een nader stuk ingediend.
    
    
    
      
        20/1047
      
    
    
    
      Bij besluit van 26 augustus 2020 (het primaire besluit 2) heeft verweerder voor appellant de teruggave financiële discipline over 2019 vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 16 oktober 2020 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 20/1047.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        Beide zaken
      
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 mei 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        20/337
      
    
    
    1. Op 1 mei 2019 heeft appellant in de Gecombineerde opgave 2019 de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling verzocht. Hij heeft daarbij 69 percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 238,13 hectare (ha).
    
    2. Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2019 vastgesteld op € 88.193,50. Daarbij is verweerder uitgegaan van een geconstateerde oppervlakte van 237,50 ha. Verweerder heeft de subsidiabele oppervlakte van perceel 41 0,01 ha groter vastgesteld dan waarvan hij in het primaire besluit 1 is uitgegaan. De oppervlakte van de percelen 2, 5, 15, 19, 35, 39, 63, 77, 79 en 95 heeft verweerder op basis van de oppervlakte van de referentiepercelen, iets kleiner vastgesteld. Daarbij heeft verweerder de percelen 15 en 49 gesplitst, vanwege de diepe greppels op deze percelen. Verder heeft verweerder de percelen 40 en 49 kleiner vastgesteld vanwege de ruime greppels op deze percelen en zijn de percelen 32 en 51 kleiner vastgesteld omdat deze deels zijn verruigd.
    
    
      
        beroepsprocedure aanvraagjaar 2018
      
    
    
      3.1
      Appellant voert aan dat verweerder de herziene beslissing op bezwaar van 18 november 2020 - die gaat over de toewijzing van betalingsrechten uit de Nationale reserve 2018 voor percelen met een niet-subsidiabele N-code - dient te betrekken bij de uitbetaling over het aanvraagjaar 2019. Deze beslissing is gevolgd op de uitspraak van het College van 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:731), waarin het College heeft geoordeeld dat verweerder de oppervlakte van perceel 15 niet juist heeft vastgesteld. 
      
    
    
      3.2
      Zoals verweerder onder verwijzing naar bovengenoemde uitspraak van het College heeft erkend, is de oppervlakte van (in ieder geval) perceel 15 (en het daarvan afgesplitste perceel 103) onjuist vastgesteld. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit 1 komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
      
        4.	Met het oog op een definitieve beslechting van het geschil, zal het College hierna ook de overige beroepsgronden beoordelen. In dat kader ligt ter beoordeling voor of verweerder de subsidiabele oppervlakte van een aantal percelen terecht aan de hand van de hem ter beschikking staande luchtfoto’s heeft vastgesteld en daarbij terecht niet is uitgegaan van de uitkomst van de teledetectiecontrole van 2018. Verder staat ter beoordeling of verweerder ten aanzien van een aantal percelen terecht de 2%-marge heeft toegepast. Tot slot betwist appellant ten aanzien van een aantal percelen dat sprake is van verruiging dan wel niet-subsidiabele greppels.
      
      
      
        
          luchtfoto’s 
        
      
    
    
      5.1
      Appellant voert aan dat het bestreden besluit 1 niet kan worden gebaseerd op de luchtfoto’s van de percelen 32, 40, 49 (en het daarvan afgesplitste perceel 102) en 51, omdat niet duidelijk is op welke datum deze zijn genomen. Daarbij komt dat luchtfoto’s slechts momentopnamen zijn. 
      
    
    
      5.2
      Het College stelt voorop dat verweerder bij het beoordelen van de in het geding zijnde percelen in beginsel mag uitgaan van de overgelegde luchtfoto’s (zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 29 mei 2017, ECLI:NL:CBB:2017:197 en 24 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:387). Dat in dit geval niet uit alle luchtfoto’s blijkt op welke datum deze precies zijn genomen, neemt naar het oordeel van het College niet weg dat verweerder deze aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen, reeds omdat niet in geschil is dat deze foto’s dateren uit 2019. Daarbij betrekt het College dat verweerder in zijn verweerschrift nader heeft toegelicht op welke data de luchtfoto’s zijn genomen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          teledetectie
        
      
    
    
      6.1
      Verder voert appellant aan dat verweerder ten onrechte niet is uitgegaan van de oppervlakte zoals door de teledetectiecontrole van 2018 is vastgesteld. 
      
    
    
      6.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat bij een teledetectiecontrole slechts de feitelijke oppervlakte van de percelen wordt gemeten, waarbij niet wordt bekeken of daadwerkelijk sprake is van subsidiabele oppervlakte. Bij het vaststellen van de oppervlakte die in aanmerking komt voor de uitbetaling van betalingsrechten, vergelijkt verweerder de in de aanvraag opgegeven oppervlakte met de maximaal subsidiabele oppervlakte van de referentiepercelen. De referentiepercelen zijn vastgesteld op basis van luchtfoto's met een dusdanig hoge nauwkeurigheid bij het intekenen van het referentieperceel (schaal 1:2500), dat verweerder van mening is dat het register waarin deze percelen zijn opgenomen, passend en adequaat is, zoals ook volgt uit artikel 70 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013).
      
    
    
      6.3
      Uit artikel 40, aanhef en onder a, van Uitvoeringsverordening 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) volgt dat, wanneer een lidstaat controles ter plaatse door middel van teledetectie verricht, de bevoegde autoriteit een foto-interpretatie van orthobeelden (satelliet- of luchtfotografie) verricht van alle landbouwpercelen per steunaanvraag en/of betalingsaanvraag die moeten worden gecontroleerd met het doel de soorten grondbedekking, en in voorkomend geval de soort gewas, te herkennen en de oppervlakte te meten. Uit dit artikel volgt niet, zoals appellant stelt, dat verweerder van de teledetectiecontrole dient uit te gaan, maar juist gehouden is een foto-interpretatie van bijvoorbeeld luchtfoto’s te verrichten om de oppervlakte te meten. Daar komt nog bij dat het teledetectierapport waarnaar appellant verwijst dateert van 2018 en verweerder recentere luchtfoto’s aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          2% marge: percelen 2, 5, 19, 35, 39, 63, 77, 79 en 95
        
      
    
    
      7.1
      Ten aanzien van de percelen 2, 5, 19, 35, 39, 63, 77, 79 en 95 voert appellant aan dat verweerder de 2%- marge niet juist toepast. Verweerder gaat namelijk enkel uit van een negatief afwijkende 2% marge, wat niet aansluit bij het begrip marge. Als je uitgaat van een positief afwijkende 2% marge, vallen de door appellant aangevraagde oppervlakte van de percelen die onder de 2% marge vallen eveneens binnen de bandbreedte van de betreffende referentiepercelen en kunnen deze worden uitbetaald. Verweerder had aldus de aangevraagde oppervlakte van de regelingspercelen moeten toetsen aan de referentiepercelen en de uitkomst van maximaal +2% of  -2% subsidiabel moeten stellen. Ter zitting heeft appellant nog naar voren gebracht dat uit Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) en punt 23 van de considerans volgt dat een te hoge aangifte voor een bepaald perceel kan worden gecompenseerd door een te lage aangifte voor andere percelen die tot dezelfde gewasgroep behoren.
      
    
    
      7.2
      Verweerder stelt zich, samengevat weergegeven, op het standpunt dat de 2% marge conform de Europese regelgeving is toegepast. Verweerder dient de maximale subsidiabele oppervlakte landbouwareaal per referentieperceel correct vaststellen binnen een marge van maximaal 2%, rekening houdend met de omtrek en de conditie van het referentieperceel. Bij een verschil van minder dan 2% tussen het opgegeven regelingsperceel en de oppervlakte van het referentieperceel kan verweerder uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van het referentieperceel en kan hij afzien van een nadere beoordeling van het verschil. Het College heeft deze benadering geaccepteerd in de uitspraak van (onder meer) 23 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:161). 
      
    
    
      7.3
      Het College overweegt, onder verwijzing naar de uitspraak van 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:747), dat deze beroepsgrond van appellant niet slaagt. De 2% marge kan alleen door verweerder worden toegepast indien het verschil tussen de aangevraagde oppervlakte en het referentieperceel kleiner is dan 2% en de aangevraagde oppervlakte groter is dan het referentieperceel. Indien de aangevraagde oppervlakte van een perceel kleiner is dan het referentieperceel – de door appellant genoemde positieve marge –, moet verweerder zich overeenkomstig vaste jurisprudentie houden aan de opgave van de landbouwer. Daarbij betrekt het College dat verweerder in bijlage 4 van het bestreden besluit aan de hand van een berekening heeft toegelicht dat het verschil tussen de opgegeven oppervlakte van de (regelings-)percelen 2, 5, 19, 35, 39, 63, 77, 79 en 95 op het niveau van het referentieperceel binnen de 2% marge valt. Nu appellant niet heeft gesteld dat deze berekening van verweerder niet juist is, gaat het College ervan uit dat appellant niet betwist dat het verschil tussen de opgegeven oppervlakte en het referentieperceel minder dan 2% bedraagt. Ten aanzien van deze percelen moet worden geoordeeld dat verweerder de (maximaal subsidiabele) oppervlakte aldus juist heeft vastgesteld. Wat in punt 23 van de considerans van Verordening 640/2014 is vermeld over compensatie, heeft betrekking op administratieve sancties die van toepassing worden zodra een bepaalde tolerantiemarge is overschreden en niet op de aangifte als zodanig.
      
    
    
      8.1
      
        Subsidiair voert appellant aan dat verweerder de percelen 5, 19, 39, 77, 79 en 95
        ten onrechte niet inhoudelijk heeft beoordeeld door deze te betrekken binnen de berekeningssystematiek van de 2% marge. Er is namelijk sprake van duidelijke wijzigingen in het veld. In dat verband merkt appellant op dat de vernatting die op een deel van de percelen 5,, 19, 39 en 77 plaatsvindt in met name de winter, een wisselend beeld geeft over de jaren waarbij soms een groter en soms een kleiner gedeelte van het perceel vernat is. Daarnaast is op het perceel 79 sprake van wijzigingen in het veld wegens de uitgroei van boomkruinen en op perceel 95 is sprake van wijzigingen in het veld wegens de tijdelijke opslag van grond dan wel zand. 
      
      
    
    
      8.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de 2% marge kan worden toegepast op de percelen 5,  19, 39, 77, 79 en 95. Op de luchtfoto’s van 2017, 2018 en 2019 is te zien dat de percelen dusdanig weinig veranderen dat dit niet zou moeten leiden tot een afwijking van de geconstateerde grenzen van het referentieperceel. 
      
    
    
      8.3
      Indien sprake is van “wijzigingen in het veld” wordt de 2% marge niet toegepast (zie ook de uitspraak van het College van 8 februari 2018, ECLI:NL:CBB:2018:52). Er moet in dat geval sprake zijn van duidelijke veranderingen van de subsidiabele oppervlakte, bijvoorbeeld door de aanwezigheid van bebouwing of het dempen van een sloot. De landbouwer die stelt dat sprake is van duidelijke veranderingen, zal dat moeten onderbouwen. Het College ziet in dit geval, bij gebrek aan een feitelijke onderbouwing door appellant, geen aanleiding te twijfelen aan het standpunt van verweerder dat geen sprake is van duidelijke veranderingen van de subsidiabele oppervlakte in het veld. Aan de hand van de door verweerder overgelegde (lucht)foto’s van de percelen in kwestie in verschillende jaren, zijn naar het oordeel van het College geen duidelijke veranderingen van de subsidiabele oppervlakte in het veld waar te nemen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          greppels: percelen 40, 49 + 102 
        
      
    
    
      9.1
      Verder voert appellant primair aan dat op de percelen 40 en 49 (en het daarvan afgesplitste perceel 102) sprake is van normale greppelstructuren en dat deze delen worden beweid, gemaaid en het vee er makkelijk door- of overheen kan lopen. Subsidiair voert appellant aan dat de greppels op deze percelen geen noemenswaardige hinder opleveren voor de uitoefening van landbouwactiviteiten. Het weiden van schapen, maaien en oogsten van het gewas voor de vervoedering ondervinden geen hinder van de iets vernatte perceelsdelen. Daarbij merkt appellant op dat in de greppels niet meer dan 90 dagen achtereen water ligt. 
      
    
    
      9.2
      Verweerder stelt dat op de luchtfoto’s is te zien dat appellant greppels heeft ingetekend en dat deze greppels dermate ruim zijn dat deze niet kunnen worden aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal. Daarbij merkt verweerder op dat deze greppels het gehele jaar onder water staan, waardoor de 90 dagen ruim worden overschreden. 
      
    
    
      9.3
      Niet in geschil is dat op de percelen 40 en 49 (en het daarvan afgesplitste perceel 102) sprake is van greppels. Met de enkele stelling dat deze delen worden beweid, gemaaid en het vee er makkelijk door- of overheen kan lopen, heeft appellant het standpunt van verweerder onvoldoende gemotiveerd betwist. In dat verband acht het College van belang dat uit de luchtfoto’s blijkt dat sprake is van brede dan wel diepe greppels. Dergelijke greppels kunnen niet worden aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal. Voor zover appellant betoogt dat de greppels in kwestie mogelijk minder dan 90 dagen achtereen onder water staan, is het College van oordeel dat deze omstandigheid niet relevant is. Appellant refereert hier namelijk aan een bepaling die ziet op het gebruik van landbouwareaal voor niet‑landbouwactiviteiten. Nu geen sprake is van landbouwareaal, wordt aan de beoordeling van het gebruik van het perceel niet toegekomen. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
      
      
        
          verruiging: percelen 32 en 51
        
      
    
    
      10.1
      Appellant voert ten aanzien van de percelen 32 en 51 aan dat verweerder de perceelsgrens niet op de feitelijke gewasgrens heeft geconstateerd. Op de zomerfoto’s van perceel 32 is duidelijk te zien dat op of vlak langs de door verweerder geconstateerde gewasgrens aan de noord-, west- en zuidwestzijde, ronde hooibalen liggen. Hetzelfde geldt voor perceel 51. Tot slot meent appellant dat voor beide percelen geldt dat ook op de afgewezen delen grassen en kruidachtige voedergewassen overheersen. In dat verband voert appellant aan dat verruiging niet realistisch is, aangezien hij jaarlijks 2000 ooien en bijbehorende lammeren en 80 vleesvee weidt. 
      
    
    
      10.2
      
        Verweerder stelt dat de zuid-, zuidwest- en noordzijde van perceel 32
        en de noordoostzijde van perceel 51 geen subsidiabel landbouwareaal betreft. Op de luchtfoto’s van de percelen is te zien dat, gelet op de kleur en structuur, de zuid-, zuidwest- en noordzijde van perceel 32 en de noordoostzijde van perceel 51 dusdanig verruigd is, dat er geen sprake is van overheersende grassen of andere kruidachtige voedergewassen. Het perceel kan dus niet worden aangemerkt als blijvend grasland of tijdelijk grasland. Gelet op de aanwezige verruiging kan dit gedeelte ook niet worden aangemerkt als bouwland. 
      
      
    
    
      10.3
      Gelet op de kleur en structuur die zichtbaar is op de overgelegde en ter zitting digitaal getoonde luchtfoto’s gaat het College ervan uit dat op de door verweerder genoemde delen van de percelen 32 en 51 sprake is van verruiging. Ook is op deze luchtfoto’s zichtbaar dat verweerder de perceelgrens op de gewasgrens heeft gelegd. In wat appellant heeft aangevoerd volgt naar het oordeel van het College niet dat verweerder de subsidiabele oppervlakte van de percelen 32 en 31 niet juist heeft vastgesteld. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          20/1047
        
      
      
      11. Nu het bestreden besluit 1 gelet op wat is overwogen onder 3.2 moet worden vernietigd, moet het bestreden besluit 2 ten aanzien van de financiële discipline 2019 worden herzien. Daarom vernietigt het College ook het bestreden besluit 2. Daarbij tekent het College aan dat verweerder, zoals hij ter zitting en in het bestreden besluit 2 heeft toegelicht, al heeft toegezegd dat hij bij vernietiging van besluiten over uitbetaling zo nodig zelf overgaat tot herziening van daaruit voortvloeiende besluiten over financiële discipline. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      12. De beroepen zijn gegrond en het College vernietigt de bestreden besluiten. Verweerder zal daarom nieuwe besluiten moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Dit betekent dat verweerder de oppervlakte van perceel 15 (en het daarvan afgesplitste perceel 103) opnieuw dient vast te stellen, zoals overwogen onder 3.2., en op basis daarvan nieuwe besluiten dient te nemen. Het College stelt hiervoor een termijn van zes weken. 
      
      13. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College vast op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Het College is van oordeel dat sprake is van samenhangende zaken in de zin van artikel 3, van het Bpb. De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt het College vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van de beroepschriften, 1 punt voor het verschijnen ter  zitting, met een waarde per punt van € 748, een wegingsfactor 1 voor de zwaarte van de zaken).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt de bestreden besluiten;
    - draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van appellant met inachtneming van deze uitspraak;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.496,-
    - draagt verweerder op de door appellant betaalde griffierechten van € 356,- te vergoeden aan appellant.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. K. Naganathar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd 	De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen. 	de uitspraak te ondertekenen.