ECLI:NL:RBROT:2021:8238, Rechtbank Rotterdam, 30-07-2021, ROT 20/5259
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Oplegging last onder dwangsom. De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de door verweerder gebruikte bestuurlijke rapportage. Ook is er in het geval van eiser geen sprake van vaststelling van schuld, waardoor verweerder de onschuldpresumptie niet heeft geschonden. Hiervoor is van belang dat bij het opleggen van een last onder dwangsom in beginsel ook geen vaststelling van schuld plaatsvindt, omdat dit geen bestraffende sanctie maar een herstelsanctie is. Verder kunnen een last onder dwangsom en strafrechtelijk optreden naast elkaar bestaan. Dit is niet in strijd met het beginsel dat een persoon niet tweemaal voor hetzelfde feit kan worden vervolgd. Ook leidt het niet tot twee procedures over een identieke verweten gedraging die hun directe oorsprong in hetzelfde feit vinden met sterk gelijkende gevolgen. Daarnaast kan de oplegging van een last onder dwangsom niet als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het EVRM worden beschouwd. De rechtbank is van oordeel dat een bedrag van € 2.500,00 per overtreding met een maximum van € 10.000,00 in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Eiser heeft op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat hij door zijn beperkte financiële middelen niet bij machte is om de dwangsom te voldoen.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Zittingsplaats Rotterdam
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 20/5259
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juli 2021 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [plaats] , eiser,
    gemachtigde: mr. N. Claassen,
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van Vlaardingen, verweerder,
    gemachtigde: [naam gemachtigde] .
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 20 mei 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een last onder dwangsom opgelegd. Indien eiser niet aan deze last voldoet wordt van rechtswege een dwangsom van € 2.500,00 per overtreding met een maximum van € 10.000,00 verbeurd.
    
    
    
      Bij besluit van 9 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Nadat geen van partijen heeft aangegeven ter zitting te willen worden gehoord, heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:57, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht het onderzoek gesloten.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      Verweerder heeft eiser een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.87 van de Algemene Plaatselijke Verordening Vlaardingen 2019 (APV). Deze last houdt in dat eiser gedurende een jaar wordt gelast in Vlaardingen niet op of aan de weg post te vatten of zich daar heen en weer te bewegen en zich op of aan wegen in of op een voertuig te bevinden of daarmee heen en weer of rond te rijden, met het kennelijke doel om middelen als bedoeld in artikel 2 en 3 van de Opiumwet, of daarop gelijkende waar, al dan niet tegen betaling af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarin te bemiddelen.
      
      
        2 
      
    
    
      2.1
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder op advies van de Algemene Kamer van de commissie bezwaarschriften (BAC) het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij eiser terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd omdat eiser artikel 2.87 van de APV heeft overtreden. Volgens verweerder heeft de last onder dwangsom als doel om herhaling van de overtreding te voorkomen en niet om eiser leed toe te brengen. Hierdoor is de last onder dwangsom geen punitieve sanctie. De hoogte van de dwangsom vindt verweerder redelijk en evenredig.
      
      
        3 
      
    
    
      3.1
      Eiser heeft verzocht om de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast te beschouwen. Zonder aan te geven in welk opzicht, in zijn visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit op die gronden ontoereikend is, zijn die gronden echter onvoldoende om als een beroepsgrond aan te merken. De rechtbank zal zich in haar uitspraak dan ook beperken tot de door eiser in het beroepschrift genoemde gronden. 
      
      
        
          Het onderzoek
        
        4 
      
    
    
      4.1
      Eiser stelt dat verweerder in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld. Verweerder heeft zich van advies van de politie in de vorm van een bestuurlijke rapportage bediend. Deze rapportage bevat echter suggesties, veronderstellingen, onduidelijkheden en een gebrekkige uiteenzetting van feiten, bewijsmiddelen, onderbouwingen en onderzoek. Zo is onduidelijk wanneer de getuige zich heeft gemeld en wat de getuige concreet meent te hebben gezien en ontbreek eisers verdachtenverklaring. Ook is er alleen een indicatieve test afgenomen wat onvoldoende is om vast te stellen dat het om verdovende middelen gaat. Hierdoor kleven aan de rapportage zodanige gebreken dat de rapportage niet het opleggen van de last onder dwangsom rechtvaardigt. Ook stelt eiser dat verweerder in het bestreden besluit niet op de zorgvuldigheid van het onderzoek is ingegaan. Hierdoor heeft verweerder in strijd met het motiveringsbeginsel gehandeld. Dit kan op een onvoldoende zorgvuldige beslissingsprocedure duiden en heeft tot gevolg dat er geen sprake is van een eerlijk proces (equality of arms) in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 
      
    
    
      4.2
      Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) blijkt dat een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid om bewijs vast te stellen, in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een bestuurlijke rapportage die is gebaseerd op een proces-verbaal dat op ambtseed of -belofte is opgemaakt. De rechtbank verwijst voor deze lijn naar de uitspraken van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:780, en van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1117.
      
    
    
      4.3
      De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de door verweerder gebruikte bestuurlijke rapportage. In tegenstelling tot wat eiser stelt blijkt uit de rapportage wel voldoende concreet wat de getuige heeft gezien, namelijk dat de bestuurder van het voertuig (eiser) tijdens de achtervolging een aantal sokken uit het voertuig heeft gegooid. Dat in de rapportage niet staat vermeld wanneer de getuige zich precies heeft gemeld, maakt dat niet anders. Ook het ontbreken van eisers verklaring als verdachte en wijze waarop de aangetroffen stoffen zijn onderzocht leiden niet tot een andere conclusie. Eiser heeft niet toegelicht op welke wijze zijn verdachten-verklaring tot twijfels over de juistheid van de bestuurlijke rapportage leiden en uit rechtspraak van de Afdeling blijkt dat een indicatieve test in het bestuursrecht wel voldoende is om vast te stellen wat de aangetroffen stof is. Voor dit laatste verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2625.
      
    
    
      4.4
      De BAC heeft in haar advies geoordeeld dat eiser artikel 2.87 van de APV heeft overtreden. Hierbij is de BAC ingegaan op het doel van dit artikel, waarom het niet van belang is of en hoeveel harddrug eiser precies bij zich had en op de indicatieve test. Hiermee is de BAC voldoende ingegaan op wat eiser in bezwaar heeft aangevoerd. Nu verweerder in het bestreden besluit het BAC-advies heeft overgenomen, is er op dit punt geen sprake van strijd met het motiveringsbeginsel en gaat wat eiser daarover verder beargumenteert niet op.
      
      
        
          Onschuldpresumptie
        
        5 
      
    
    
      5.1
      Eiser stelt dat de onschuldpresumptie van artikel 6 van het EVRM van toepassing is omdat er sprake is van samenloop van het bestuursrechtelijke en het strafrechtelijke traject. Verweerder heeft deze onschuldpresumptie geschonden, omdat de bewoordingen die hij heeft gebruikt een oordeel over de schuld van eiser behelzen, terwijl dit nog niet door de strafrechter is vastgesteld. Zo heeft verweerder vermeld dat het voldoende aannemelijk is dat eiser zich tijdens de achtervolging van sokken met daarin gripzakjes drugs heeft ontdaan. In het primaire besluit heeft verweerder dit verder geconcretiseerd met de passage “nu is gebleken dat u zich op 10 april 2020 in een voertuig bevond aan de weg met een grote hoeveelheid harddrugs in uw bezit”. Hierdoor heeft verweerder zich niet meer in vermoedens geuit maar heeft hij strafrechtelijke verdenkingen als vaststaande feiten gepresenteerd. Verweerder heeft deze verdere concretisering in bezwaar niet gecorrigeerd en slechts geattendeerd op de algemene term ‘voldoende aannemelijk’. Ook stelt eiser dat verweerder in bezwaar niet op de onschuldpresumptie is ingegaan, waardoor verweerder in strijd met het motiveringsbeginsel heeft gehandeld.
      
    
    
      5.2
      Uit rechtspraak van de Afdeling blijkt dat de reikwijdte van de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, van het EVRM zich tot een bestuursrechtelijke procedure kan uitstrekken. Schending van de onschuldpresumptie in een bestuursrechtelijke procedure kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als een uiting van een ambtenaar een oordeel weergeeft over de schuld van iemand die voor het plegen van een strafbaar feit is aangeklaagd voordat de schuld van die persoon in de strafrechtelijke procedure is vast komen te staan. Hierbij geldt voor het opleggen van een last onder dwangsom dat er in beginsel geen vaststelling van schuld plaatsvindt, omdat dit geen bestraffende sanctie maar een herstelsanctie is. De rechtbank verwijst voor deze lijn naar de uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:780. 
      
    
    
      5.3
      Verweerder heeft aannemelijk geacht dat eiser zich bezighoudt met overtreding van artikel 2.87 van de APV. Uit de toelichting van dit artikel blijkt dat het doel daarvan is het voorkomen van de aantasting van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten. Dit artikel richt zich dus niet op de overtreder, waardoor er geen vaststelling van schuld plaatsvindt. Uit de door eiser aangehaalde passages kan dan ook alleen worden opgemaakt dat verweerder aannemelijk acht dat eiser in strijd met artikel 2.87 van de APV heeft gehandeld en niet dat hij zich aan strafbare feiten schuldig heeft gemaakt.
      
    
    
      5.4
      De BAC gaat in haar advies in op het doel van artikel 2.87 van de APV. Zij geeft immers aan dat straathandel in drugs kan leiden tot overlast op straat en tot verstoring van of ernstige bedreiging voor de openbare orde en dat verweerder met de opgelegde last onder dwangsom die straathandel wil terugdringen. Hierbij merkt de BAC ook op dat overtreding van artikel 2.87 van de APV al wordt overtreden zonder dat vaststaat dat de betrokkene op dat moment al drugs bij zich heeft of heeft verhandeld. Verder concludeert de BAC dat zij zich alleen over de bestuursrechtelijke kwestie kan uitlaten en dat eiser alleen de APV heeft overtreden. Hiermee is de BAC voldoende ingegaan op wat eiser over de onschuldpresumptie in bezwaar heeft aangevoerd, ondanks dat de BAC in haar overwegingen het woord ‘onschuldpresumptie’ niet als zodanig heeft gebruikt. Nu verweerder in het bestreden besluit overeenkomstig het advies van de BAC heeft besloten, is er op dit punt geen sprake van strijd met het motiveringsbeginsel.
      
      
        
          Ne-bis-in-idembeginsel / punitieve karakter
        
        6 
      
    
    
      6.1
      Eiser stelt dat het opleggen van een last onder dwangsom een punitief karakter heeft waardoor hij tweemaal voor hetzelfde feit wordt vervolgd en verweerder in strijd met het ‘ne-bis-in-idembeginsel’ heeft gehandeld. Hierbij verwijst eiser naar literatuur waarin wordt verdedigd dat de last onder dwangsom punitief is en onder het bereik van artikel 6 EVRM zou kunnen vallen. Ook verwijst eiser naar de ‘engel-criteria’ zoals die door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zijn geformuleerd om een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het EVRM vast te stellen. Aan het eerste criterium is voldaan, omdat het duidelijk is dat de normschending als strafrechtelijk wordt bestempeld. Aan het tweede criterium is voldaan, omdat er een indicatie voor de strafrechtelijke aard bestaat doordat aan de last onder dwangsom een overtreding van de APV ten grondslag ligt die zich tot alle in verweerders gemeente te begeven personen richt. Aan het derde criterium is voldaan, omdat de last onder dwangsom afschrikkende werking heeft en omdat in het geval van invordering er leed wordt toegevoegd doordat eiser dan een boete moet betalen en schade lijdt. Hierbij geldt dat de minimumboete van € 2.500,00 per overtreding hoog is vergeleken met de minimumboete van € 750,00 in het strafrecht. Verder is het objectief gezien ondenkbaar dat de overtreder dezelfde overtreding ooit nog zal kunnen begaan. Hierdoor is generale preventie (voorbeeld stellen) het enige argument voor invordering wat een kenmerk van een punitieve sanctie is. Daarnaast bestaat er een sterke gelijkenis tussen de strafrechtelijke vervolging en de procedure die tot het opleggen van een last onder dwangsom leidt, omdat beide hun oorsprong in hetzelfde feit vinden en de gevolgen van beide in hoge mate overeenkomen, namelijk een betalingsverplichting. Ook stelt eiser dat verweerder zijn standpunt over het ne-bis-in-idembeginsel en het punitieve karakter van de last onder dwangsom niet concreet in het bestreden besluit heeft weerlegd en slechts heeft volstaan met een meer algemene overweging en het aanhalen van rechtspraak.
      
    
    
      6.2
      
        Uit rechtspraak van de Afdeling binnen het bestuursrecht en van de Hoge Raad der Nederlanden (HR) binnen het strafrecht blijkt dat een last onder dwangsom en strafrechtelijk optreden naast elkaar kunnen bestaan. Dit is niet in strijd met het beginsel dat een persoon niet tweemaal voor hetzelfde feit kan worden vervolgd. Ook leidt het niet tot twee procedures over een identieke verweten gedraging die hun directe oorsprong in hetzelfde feit vinden met sterk gelijkende gevolgen. 
        Uit rechtspraak van de Afdeling blijkt ook dat de oplegging van een last onder dwangsom niet als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het EVRM kan worden beschouwd en dat de last onder dwangsom tot doel heeft om herhaling van een overtreding te voorkomen en niet om leed toe te brengen. 
        De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraken van de Afdeling van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1117, van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2747, en van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1117, en de uitspraak van de HR van 12 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3122. 
      
      
    
    
      6.3
      In wat eiser in het kader van de ‘engel-criteria’ heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen reden om van deze lijn in de rechtspraak af te wijken. Dat in de literatuur ook wordt verdedigd dat de last onder dwangsom wel punitief van aard is en onder het bereik van artikel 6 van het EVRM zou kunnen vallen, is op zichzelf staand geen reden om van de lijn in de rechtspraak af te wijken. Daarbij heeft eiser alleen naar de literatuur verwezen zonder dit voor zijn situatie concreet te maken. Verder ziet de rechtbank, in tegenstelling tot eiser, ook niet in waarom het objectief gezien ondenkbaar is dat eiser artikel 2.87 van de APV nogmaals zou kunnen overtreden, waardoor dat deel van eisers stelling ook niet op gaat. 
      
    
    
      6.4
      De BAC gaat in haar advies in op de vraag of strafrechtelijk optreden betekent dat niet ook een last onder dwangsom kan worden opgelegd en op de vraag of de last onder dwangsom punitief van aard is. De BAC beantwoordt deze vragen ontkennend. Bij de vraag over de aard van de last onder dwangsom oordeelt de BAC dat deze last niet tot doel heeft om eiser leed toe te brengen, maar om herhaling van de overtreding te voorkomen. Hierdoor is verweerder met het overnemen van het advies van de BAC voldoende concreet ingegaan op wat eiser in bezwaar heeft aangevoerd over de aard van de last onder dwangsom en het verbod op dubbele vervolging voor hetzelfde feit. Dat verweerder niet uitgebreid tot in detail op dit deel van de bezwaargronden is ingegaan, leidt niet tot een andere conclusie. Verweerder is daartoe immers niet verplicht en mag zich beperken tot de kern van de aangevoerde bezwaargronden. Hierbij verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 12 april 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA4269. Verweerder heeft de bezwaargronden samengevat op een wijze die aan de strekking ervan voldoende recht doet. 
      
      
        7 
      
    
    
      7.1
      Eiser stelt dat het invorderingsbesluit een punitieve aard krijgt door (de hoogte van) het financieel nadeel voor hem als overtreder. Hierbij verwijst eiser naar de uitspraak van 24 februari 2017 van de HR, ECLI:NL:HR:2017:310, waaruit blijkt dat een dwangsom punitief van aard kan zijn als de belanghebbende niet daadwerkelijk aan het gegeven bevel kan voldoen. Ook verwijst eiser naar literatuur waarin wordt verdedigd dat in het geval van absolute onmogelijkheid om de prestatie te verrichten de dwangsom haar functie als dwangmiddel verliest en alleen nog maar uit het oogpunt van bestraffing kan worden gerechtvaardigd. 
      
    
    
      7.2
      Nog los van het feit dat het in de door eiser genoemde uitspraak van de HR gaat om een dwangsom naar burgerlijk recht en niet naar bestuursrecht is ook de HR in die uitspraak van oordeel dat een dwangsom geen punitief karakter heeft. Ook gaat het in die uitspraak niet om de onmogelijkheid om aan een bevel tot het betalen van een dwangsom te kunnen voldoen, maar om de onmogelijkheid om te voldoen aan het bevel waaraan de last onder dwangsom is gekoppeld. In die uitspraak gaat het om het verstrekken van informatie en bij eiser gaat het om het niet nogmaals overtreden van artikel 2.87 van de APV. Op deze wijze moet ook de door eiser aangehaalde literatuur, zo begrijpt de rechtbank uit eisers omschrijving daarvan, worden opgevat. De rechtbank ziet niet in waarom het voor eiser onmogelijk zou zijn om artikel 2.87 van de APV niet nogmaals te overtreden.
      
    
    
      7.3
      Verder leidt ook de hoogte van de dwangsom op zich niet tot de conclusie dat een last onder dwangsom een punitief karakter krijgt. Een vergelijkbaar standpunt werd ook in de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020 naar voren gebracht. De Afdeling bleef desondanks bij zijn vaste rechtspraak dat een last onder dwangsom geen punitieve sanctie is.
      
      
        
          Proportionaliteit en subsidiariteit
        
        8 
      
    
    
      8.1
      Eiser stelt dat het bestreden besluit in strijd met de proportionaliteit en subsidiariteit is. Verweerder had kunnen volstaan met een waarschuwing of een lagere dwangsom. Ook staat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het door de overtreding geschonden belang. Daarbij is eiser ook niet bekend met een getrapt beleid waaruit blijkt bij welke overtreding welke bedrag aan dwangsom wordt ingevorderd. Ook stelt eiser dat verweerder op dit punt in het bestreden besluit heeft volstaan met een verwijzing naar een uitspraak waarin een dwangsom van € 5.000,00 redelijk werd geacht. Hiermee gaat verweerder voorbij aan de casuïstische benadering met betrekking tot het niet bij machte zijn van eiser om de dwangsom te kunnen voldoen.
      
    
    
      8.2
      De rechtbank is van oordeel dat een bedrag van € 2.500,00 per overtreding met een maximum van € 10.000,00 in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Hierbij verwijst de rechtbank, net als verweerder, naar de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020 waaruit blijkt dat de Afdeling ook dubbel zo hoge bedragen in een vergelijkbare zaak evenredig vindt. Daarbij heeft eiser alleen benoemd dat hij beperkte financiële middelen heeft en daardoor niet bij machte is om de dwangsom te voldoen, maar hij heeft geen begin van onderbouwing daarvan gemaakt. Dit maakt dat verweerder het bestreden besluit ook niet van een casuïstische motivering heeft kunnen voorzien. Het ontbreken daarvan komt dan ook niet voor verweerders risico en rekening. Ook is het opleggen van een last onder dwangsom een herstelsanctie en dus geen bestraffing, waardoor ook aan het subsidiariteitsvereiste is voldaan. Verder blijkt uit het verslag van de hoorzitting, dat in het advies van de BAC is verwerkt, dat verweerder geen beleid heeft voor het vaststellen van de hoogte van de last onder dwangsom. Dat eiser dat beleid niet kent, is daar het logische gevolg van.
      
      
        
          Conclusie
        
        9 
      
    
    
      9.1
      Het beroep is ongegrond.
      
    
    
      9.2
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. P.F.H.M. Terstegge, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 30 juli 2021.
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd te tekenen	
      
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.