ECLI:NL:RVS:2021:1695, Raad van State, 28-07-2021, 202002958/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 april 2018 heeft de burgemeester van Rotterdam het verzoek van [appellant A] e.a. om handhaving ten aanzien van de Korfbalvereniging OZC Overkanters afgewezen. [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] en [appellant H] wonen aan het Reineveld en de Zuideras in Rotterdam. Hier vlakbij ligt het gemeentelijk sportcomplex De Enk. De korfbalvereniging maakt gebruik van dit complex en zij heeft daar ook een kantine in gebruik. Voor de exploitatie van deze kantine heeft de korfbalvereniging een exploitatievergunning en een vergunning op grond van de Drank- en Horecawet. De bewoners van het Reineveld en de Zuideras ervaren overlast van het gebruik van de kantine door de korfbalvereniging, vooral tijdens feestavonden. Die feestavonden komen volgens de bewoners regelmatig voor. Zij hebben daarover al een paar keer contact gehad met de gemeente.

202002958/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] en [appellant H], allen wonend te Rotterdam (hierna ook tezamen: [appellant A] e.a. of bewoners),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 april 2020 in zaak nr. 18/6049 in het geding tussen:
    [appellant A] e.a.
    en
    de burgemeester van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 april 2018 heeft de burgemeester het verzoek van [appellant A] e.a. om handhaving ten aanzien van de Korfbalvereniging OZC Overkanters (hierna: de korfbalvereniging) afgewezen.
    Bij besluit van 18 oktober 2018 heeft de burgemeester het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] en [appellant H] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Zij heeft bij diezelfde uitspraak het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 oktober 2018 vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] e.a. hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] e.a. en de burgemeester hebben nadere stukken ingediend.
    Op 11 september 2020 heeft de burgemeester het bezwaar van [appellant A] tegen het besluit van 10 april 2018 naar aanleiding van de uitspraak van 3 april 2020 gegrond verklaard. [appellant A] heeft hier schriftelijk op gereageerd.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2021, waar [appellant A], [appellant G] en [persoon], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.M.H. Dellaert en mr. S. Bruens zijn verschenen. Verder is de [voorzitter] van de korfbalvereniging ter zitting verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante artikelen uit de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (hierna: de Apv) zijn opgenomen in een bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    Achtergrond van de zaak
    2.       [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] en [appellant H] wonen aan het Reineveld en de Zuideras in Rotterdam. Hier vlakbij ligt het gemeentelijk sportcomplex De Enk. De korfbalvereniging maakt gebruik van dit complex en zij heeft daar ook een kantine in gebruik. Voor de exploitatie van deze kantine heeft de korfbalvereniging een exploitatievergunning en een vergunning op grond van de Drank- en Horecawet (DHW-vergunning).
    2.1.    De bewoners van het Reineveld en de Zuideras ervaren overlast van het gebruik van de kantine door de korfbalvereniging, vooral tijdens feestavonden. Die feestavonden komen volgens de bewoners regelmatig voor. Zij hebben daarover al een paar keer contact gehad met de gemeente. Zo heeft op 9 oktober 2015 een gesprek plaatsgevonden tussen een aantal bewoners, de korfbalvereniging en de gemeente. Tijdens dat gesprek is onder andere de afspraak gemaakt om een geluidstest te doen bij een beachparty op 17 oktober 2015. Het geluidsniveau dat bij dat feest is vastgesteld, was voor de bewoners acceptabel en volgens hen is met een handdruk afgesproken om dat niveau ook voor de toekomst te handhaven. Deze afspraak heeft lange tijd standgehouden, aldus de bewoners.
    2.2.    De korfbalvereniging heeft zich echter volgens de bewoners niet aan deze afspraak gehouden. Ze hebben na de gemaakte afspraken overlast ervaren van twee sportmanifestaties op 18 en 25 juni 2016 en van twee andere evenementen op 4 en 5 maart 2017. Zij hebben vaak gebeld met de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond (hierna: DCMR), maar deze heeft verder niets gedaan met hun klachten. Daarom hebben zij bij brief van 27 september 2017 een handhavingsverzoek bij de burgemeester ingediend. Zij hebben de burgemeester daarbij verzocht het ‘eerder van gemeentewege aangestuurde en gezamenlijk vastgestelde geluidsniveau te borgen en daartoe het besluit te nemen dat dit niveau definitief moet worden aangehouden.’
    2.3.    Omdat de burgemeester niet tijdig op het handhavingsverzoek heeft gereageerd, hebben de bewoners hem bij brief van 5 januari 2018 in gebreke gesteld en hem verzocht alsnog binnen twee weken een besluit te nemen.
    Besluitvorming
    3.       Daarop heeft de burgemeester het handhavingsverzoek bij besluit van 10 april 2018 afgewezen. Volgens de burgemeester is bij de DCMR op 5 maart 2017 één melding binnengekomen over geluidsoverlast die zou zijn veroorzaakt door de korfbalvereniging. Op dat moment had de DCMR echter geen meetploeg beschikbaar om een geluidsmeting uit te voeren. Daarna heeft de DCMR geen meldingen meer ontvangen. Omdat geluidsoverlast objectief moet worden vastgesteld, heeft de burgemeester de indieners van het handhavingsverzoek verzocht om overlast te melden bij de DCMR. Daarnaast heeft hij Stadsbeheer Team Drank en Horeca verzocht om vaker controles uit te voeren. Ook heeft hij de DCMR verzocht om naast de reguliere metingen, metingen uit te voeren op de dagen dat de korfbalvereniging om een ‘geluidje’ en/of een ‘verlaatje’ heeft gevraagd. De burgemeester heeft echter geen reden gezien om handhavend op te treden. Hij heeft het handhavingsverzoek afgewezen.
    3.1.    Bij besluit van 18 oktober 2018 heeft de burgemeester de tegen het besluit van 10 april 2018 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Hij heeft voor zijn besluit verwezen naar het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie. Deze commissie heeft vastgesteld dat tegen de exploitatievergunning en de DHW-vergunning geen bezwaar is gemaakt. Verder laten het bestemmingsplan Vreewijk en het Horecagebiedsplan het toe dat de korfbalvereniging de kantine exploiteert met de voorwaarde dat de horeca-activiteiten ondersteunend zijn aan de sportactiviteiten. Deze voorwaarde is aan de exploitatievergunning verbonden, omdat het pand in het bestemmingsplan geen horecabestemming heeft. De commissie heeft verder vastgesteld dat niet de burgemeester, maar het college van burgemeester en wethouders bevoegd is om handhavend op te treden tegen handelen in strijd met het bestemmingsplan. De korfbalvereniging moet zich verder aan de reguliere openings- en sluitingstijden houden, maar zij kan een verlaatje aanvragen om van die tijden af te wijken. Bovendien moet de korfbalvereniging zich houden aan de geluidsregels, neergelegd in het Activiteitenbesluit. Daarin staan grenswaarden voor geluid op de gevels van omliggende woningen. Voor een toename van geluid kan de korfbalvereniging een geluidje aanvragen. In 2018 heeft de korfbalvereniging vier keer een geluidje, maar geen verlaatjes aangevraagd. Verder heeft de DCMR na de melding van 5 maart 2017 zeven meldingen voor vier verschillende data ontvangen. Bij geen van die meldingen is de DCMR ter plaatse geweest, omdat hij geen prioriteit geeft aan meldingen indien het aantal meldingen per gelegenheid onder de vijf blijft. Het Team Drank en Horeca is zeven keer ter plaatse geweest in de maanden maart, juni en augustus 2018. Daarbij zijn, aldus de commissie, geen onregelmatigheden geconstateerd. De commissie heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen objectief vastgestelde overlast is geconstateerd en dat daarom niet handhavend kan worden opgetreden. Wél heeft de commissie gesteld dat, gezien de voorgeschiedenis van deze kwestie en het gegeven dat het buiten de macht van de bezwaarmakers lag dat de DCMR niet ter plaatse is geweest bij de melding op 5 maart 2017, de motivering van het besluit te wensen overlaat. Volgens de commissie had de burgemeester beter moeten motiveren en onderzoeken of overeenkomstig de afspraken tussen partijen regelmatig controles zijn gehouden en daarbij de regels werden nageleefd. Op die manier had de burgemeester objectief kunnen vaststellen of er overlast is. Volgens de commissie is er echter onvoldoende reden om over te gaan tot handhaving.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] en [appellant H] niet-ontvankelijk verklaard. Het beroepschrift is ingesteld namens [appellant A], alsmede namens de andere bewoners van Reineveld en Zuideras. De identiteit van deze andere bewoners is volgens de rechtbank pas na afloop van de beroepstermijn, op 14 december 2018, deels gewijzigd bij brief van 3 december 2019, kenbaar gemaakt. Omdat de identiteit vóór afloop van de beroepstermijn bekend had moeten zijn en het gaat om een verzuim dat niet kan worden hersteld, heeft zij het beroep van deze bewoners niet-ontvankelijk verklaard.
    4.1.    De rechtbank heeft het beroep van [appellant A] gegrond verklaard. Zij heeft over het toetsingskader geoordeeld dat de commissie in haar advies heeft vastgesteld dat de burgemeester bij strijd met het bestemmingsplan niet bevoegd is om handhavend op te treden, maar dat het college van burgemeester en wethouders in die situatie bevoegd is. Omdat [appellant A] niet heeft aangevoerd dat het besluit van 18 oktober 2018 deels onbevoegd is genomen en hij zich ter zitting van de rechtbank op het standpunt heeft gesteld dat de burgemeester het bevoegde gezag is, heeft de rechtbank dit punt buiten beschouwing gelaten. Het beroep van [appellant A] op artikel 2:28, vijfde lid, van de Apv kan hem niet baten, omdat dit artikel gaat over de weigering van een exploitatievergunning en die situatie zich hier niet voordoet. Aan het beroep op artikel 2:28, zesde lid, onder a en b, van de Apv is de rechtbank ook voorbijgegaan, omdat [appellant A] dat artikel pas in de beroepsprocedure heeft ingeroepen. [appellant A] heeft de burgemeester niet eerder om intrekking of aanpassing van de exploitatievergunning verzocht. De burgemeester heeft dit artikel dan ook terecht niet bij zijn beoordeling betrokken, aldus de rechtbank.
    4.2.    De rechtbank heeft daarnaast geoordeeld dat het aan het bevoegd gezag is om, indien een handhavingsverzoek is ingediend, onderzoek te doen naar de gestelde overtreding. Het is de rechtbank niet gebleken dat zich in deze zaak een bijzondere situatie voordoet waarin een begin van bewijs van de gestelde overtreding van [appellant A] kan worden geëist. De rechtbank heeft overwogen dat de commissie in het advies het standpunt heeft ingenomen dat de motivering van het besluit, gezien het verleden met de korfbalvereniging en het gegeven dat het buiten de macht van [appellant A] lag dat de DCMR niet ter plaatse kon komen bij de melding op 5 maart 2017, de motivering van het besluit van het besluit van 10 april 2018 te wensen overlaat. Volgens de commissie had de burgemeester beter moeten motiveren en onderzoeken of overeenkomstig de afspraken tussen partijen regelmatige controles zijn gehouden en daarbij de regels werden nageleefd. Omdat de burgemeester het advies van de commissie onverkort heeft overgenomen in het besluit op bezwaar van 18 oktober 2018 en uit het advies al volgt dat hij niet genoeg onderzoek heeft gedaan naar de gestelde overtredingen door geen adequate metingen en controles uit te voeren, berust het besluit volgens de rechtbank niet op een deugdelijke motivering. Daarop heeft de rechtbank de burgemeester de opdracht gegeven om met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit te nemen.
    4.3.    Of de burgemeester aan die opdracht heeft voldaan, komt hieronder aan bod. Eerst zal de Afdeling het hoger beroep van [appellant A] en de andere bewoners beoordelen.
    Het geschil in hoger beroep
    5.       [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] en [appellant H] betogen dat de rechtbank hun beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. [appellant A] is het niet eens met enkele inhoudelijke oordelen in de uitspraak van de rechtbank.
    I.        De niet-ontvankelijkverklaring van het beroep
    6.       [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] en [appellant H] betogen dat zij in beroep werden vertegenwoordigd door een advocaat. Een advocaat heeft geen machtiging nodig en daarom hoefden zij ook geen handtekeningen over te leggen. Zij betogen dat het voldoende is dat zij zijn aangeduid als bewoners van [locaties]. Ook hebben zij zich in hun handhavingsverzoek duidelijk kenbaar gemaakt. Dit verzoek is getekend en zit in het dossier. Voor zover twijfel bestaat over de identiteit van de bewoonster van [locatie 1], [appellant H], verwijst zij naar de brief aan de burgemeester van 8 januari 2018. Daarin staat haar handtekening en adres. De bewoners van [locatie 2] hebben zich teruggetrokken, maar in het bezwaarschrift is dit adres per ongeluk nog gebruikt. Bij het indienen van de aanvullende gronden van beroep is dit echter hersteld. Pas kort voor de zitting vroeg de rechtbank om een toelichting over de namen van de instellers van het beroep, terwijl daar ruim de tijd voor is geweest. De rechtbank heeft het beroep dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard, aldus [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] en [appellant H].
    6.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld, heeft de toenmalige gemachtigde in het inleidende beroepschrift vermeld dat hij beroep instelt namens [appellant A] ‘alsmede namens de andere bewoners van Reineveld en Zuideras, zoals vermeld in het verzoek om handhaving van 27 september 2017 (bijlage 1) en in het bezwaarschrift van 14 mei 2018 (bijlage 2).’ Op de laatste bladzij van het handhavingsverzoek staat vermeld dat het is ingediend namens de bewoners van [locaties] en namens de ondergetekende, [appellant A], [locatie 3]. In het bezwaarschrift heeft de toenmalige gemachtigde vermeld dat hij het indient namens [appellant A] ‘en de andere bewoners van Reineveld en Zuideras, zoals vermeld in het verzoek om handhaving van 27 september 2017 (productie 1).’ De rechtbank heeft dan ook terecht vastgesteld dat de namen van de ‘andere bewoners van Reineveld en Zuideras’ bij het instellen van het beroep niet kenbaar waren.
    6.1.1. Bij de gronden van beroep, ingediend bij brief van 14 december 2018, heeft de gemachtigde een bijlage gevoegd met de personalia van de bewoners die beroep wensen in te stellen. Later in de beroepsprocedure heeft de gemachtigde een versie van het handhavingsverzoek van 27 september 2017 ingediend voorzien van handtekeningen. Vervolgens heeft de gemachtigde op verzoek van de rechtbank bij brief van 3 december 2019 laten weten welke personen als instellers van het beroep moeten worden aangemerkt.
    6.1.2. Het is, zoals de rechtbank op zichzelf terecht heeft overwogen, vaste rechtspraak van de Afdeling dat de omstandigheid dat beroep wordt ingesteld namens een persoon of personen van wie tijdens de beroepstermijn de identiteit niet kenbaar is, niet wordt beschouwd als een vormverzuim dat op grond van artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan worden hersteld. In dat geval staat tijdens de beroepstermijn immers in het geheel nog niet vast wie beroep heeft willen instellen. De artikelen 6:5 en 6:6 van de Awb strekken er niet toe het mogelijk te maken beroep in te stellen namens nog onbekende personen (zie de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:681).
    6.1.3. Hoewel de rechtbank verder terecht heeft vastgesteld dat de namen van de bewoners die beroep wensten in te stellen niet zijn vermeld in het beroepschrift, maar pas later, op verzoek van de rechtbank, kenbaar zijn gemaakt, waren die bewoners niet onbekend. Uit het beroepschrift en de daarbij behorende bijlagen volgt dat de adressen van de bewoners die bij deze procedure betrokken zijn wél bekend waren. Het handhavingsverzoek van 27 september 2017, dat ook in het beroepschrift is vermeld, was bovendien voorzien van de handtekeningen van de bewoners. Daarbij komt, hoewel op zichzelf niet doorslaggevend, dat het ook de burgemeester duidelijk was welke bewoners bezwaar hadden gemaakt. De kwestie tussen de bewoners, de korfbalvereniging en de burgemeester, loopt bovendien, zoals ook uit de overweging hiervoor volgt, al lange tijd. De bewoners hebben door de jaren heen verschillende keren contact gehad met de gemeente en de DCMR om de ervaren overlast te bespreken. Er kan in deze zaak dus niet worden gezegd dat namens willekeurige personen rechtsmiddelen zijn aangewend, uitsluitend met het doel om de bezwaar- dan wel beroepstermijn veilig te stellen. De Afdeling is dan ook anders dan de rechtbank van oordeel dat zich niet een situatie voordoet dat de gemachtigde beroep heeft ingesteld namens nog onbekende personen. Daarbij wijst de Afdeling nog op overweging 1.2 van haar uitspraak van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2662, waaruit volgt dat bij deze beoordeling de voorgeschiedenis van een geschil en de in eerdere procedures gewisselde stukken ook mogen worden betrokken.
    6.1.4. Het hoger beroep van [appellant B], [appellant C] en [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] en [appellant H] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het beroep van deze bewoners niet-ontvankelijk is verklaard.
    6.1.5. De rechtbank heeft ter zitting het beroep van [appellant A] inhoudelijk behandeld. Daarmee heeft zij eigenlijk ook het beroep van de andere bewoners inhoudelijk behandeld, omdat de andere bewoners dezelfde beroepsgronden naar voren hebben gebracht als [appellant A]. Datzelfde geldt voor de gronden in hoger beroep. De Afdeling vindt het daarom niet efficiënt om de zaak van deze bewoners weer terug te wijzen naar de rechtbank, zoals eigenlijk op grond van artikel 8:115, eerste lid, onder a, van de Awb het uitgangspunt is. Zij zal daarom hieronder eerst het hoger beroep van [appellant A] beoordelen. Daarna zal zij op grond van artikel 8:116 van de Awb, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van de andere bewoners inhoudelijk beoordelen.
    II.       De gegrondverklaring van het beroep
    a.       Bestemmingsplan
    6.2.    [appellant A] keert zich tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover zij het betoog over het gebruik in strijd met het bestemmingsplan buiten beschouwing heeft gelaten. In het handhavingsverzoek staat volgens [appellant A] duidelijk dat het strijdig gebruik moet worden beëindigd. Mocht daarmee het bevoegdheidsterrein van het college van burgemeester en wethouders worden betreden, dan had de burgemeester het handhavingsverzoek in zoverre moeten doorsturen naar het college. Ook heeft de rechtbank zich ten onrechte niet uitgesproken over het gebruik in strijd met het bestemmingsplan, terwijl een voorwaarde voor de exploitatievergunning is dat geen strijd met het bestemmingsplan bestaat, aldus [appellant A].
    6.2.1. [appellant A] e.a. hebben het handhavingsverzoek van 27 september 2017 ingediend bij de burgemeester. Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld, is de burgemeester alleen bevoegd om handhavend op te treden voor zover het gaat om de aan de korfbalvereniging verleende exploitatievergunning. Het college van burgemeester en wethouders, dat is een ander bestuursorgaan, is bevoegd om handhavend op te treden bij strijd met het bestemmingsplan. De Afdeling ziet geen reden voor het oordeel dat de rechtbank de burgemeester had moeten opdragen om het handhavingsverzoek ter behandeling door te sturen naar het college van burgemeester en wethouders. In het handhavingsverzoek hebben de bewoners uitvoerig uitgelegd dat zij geluidsoverlast ondervinden van het gebruik van de kantine tijdens feestavonden, dat daarover afspraken zijn gemaakt en dat de korfbalvereniging zich niet aan die afspraken heeft gehouden. Zoals uit overweging 2.2 volgt, is het de bewoners dus om het geluidsniveau en de daarbij behorende geluidsoverlast te doen. Anders dan [appellant A] stelt, volgt uit het handhavingsverzoek niet dat de bewoners om handhaving wegens gebruik in strijd met het bestemmingsplan hebben verzocht, zodat de burgemeester en de korfbalvereniging daar ook niet op bedacht hoefden te zijn. Het is bovendien niet mogelijk om de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit uit te breiden (vgl. overweging 6.1 van de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2997 en overweging 6 van de uitspraak van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4517). De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de betogen van [appellant A] over het gebruik van de kantine in strijd met het bestemmingsplan buiten beschouwing dienen te blijven.
    b.       Woon- en leefklimaat
    6.2.2. [appellant A] betoogt verder dat structurele belasting met basgeluiden in hun woningen en tuinen in de namiddag en avonduren zonder onderbreking en tot in de nacht het woon- en leefklimaat nadelig en ontoelaatbaar beïnvloedt. Uit rechtspraak van de Afdeling valt verder af te leiden dat de beoordeling of het woon- en leefklimaat ontoelaatbaar nadelig wordt beïnvloed, een andere is dan de beoordeling of aan bestaande geluidsnormen wordt voldaan. Door de kantine als disco te gebruiken, wordt hun woon- en leefklimaat en daarmee hun gezondheid ontoelaatbaar nadelig beïnvloed. Deze vorm van gebruik en deze geluidsoverlast dient niet meer voor te komen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geen oordeel gegeven over het verzoek om handhaving voor zover het gaat over het gebruik van de sportkantine als discoruimte.
    6.2.3. Zoals de Afdeling hiervoor al heeft vastgesteld, is het [appellant A] en de andere bewoners te doen om het geluidsniveau en de daarbij behorende geluidsoverlast. Dat volgt uit het handhavingsverzoek van 27 september 2017, ook al heeft [appellant A] de Apv niet specifiek in zijn verzoek genoemd. In de brief van 5 januari 2018, waarmee de burgemeester in gebreke is gesteld, hebben [appellant A] e.a. uiteengezet dat in het eerdere verzoek is gevraagd om toepassing te geven aan de Apv en definitief te borgen dat de korfbalvereniging geen geluidsoverlast met discofestiviteiten meer veroorzaakt. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, had de burgemeester het handhavingsverzoek van 27 september 2017 dan ook zo moeten opvatten dat [appellant A] e.a. hebben verzocht om toepassing van artikel 2:28, zesde lid, van de Apv. Daar komt bij dat de burgemeester ter zitting van de Afdeling over deze bepaling heeft toegelicht dat hij bij de beoordeling of het woon- en leefklimaat nadelig wordt beïnvloed, gebruik maakt van een in de Horecanota opgenomen handhavingsarrangement. Verder heeft burgmeester in dit verband toegelicht dat voor de beoordeling van de in de Apv neergelegde norm ‘nadelige beïnvloeding van het woon- en leefklimaat’, het Activiteitenbesluit indirect een rol speelt. Het Activiteitenbesluit wordt, aldus de burgemeester, mede gebruikt voor de invulling van deze Apv-norm. Naar het oordeel van de Afdeling diende de burgemeester, gelet op zijn bevoegdheid op grond van de Apv en gelet op de inhoud van het handhavingsverzoek en de daaropvolgende brief van 5 januari 2018, dan ook te beoordelen of aanleiding bestond om artikel 2:28, zesde lid, van de Apv toe te passen. Het betoog van [appellant A] slaagt in zoverre.
    6.2.4. Voor zover [appellant A] betoogt dat de rechtbank het handhavingsverzoek zelf had moeten inwilligen, gaat de Afdeling daar niet in mee. De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling overwogen dat het in beginsel aan het bevoegd gezag is, in dit geval de burgemeester, om naar aanleiding van een handhavingsverzoek onderzoek te doen naar de gestelde overtredingen. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de burgemeester dit niet heeft gedaan, zodat het besluit op bezwaar van 18 oktober 2018 moet worden vernietigd. Maar dat betekent niet dat de rechtbank het handhavingsverzoek zelf had moeten inwilligen. Daarvoor moet de burgemeester, zoals de rechtbank ook terecht heeft geoordeeld, eerst nader onderzoek doen.
    6.2.5. De conclusie is gelet op overweging 6.2.3 hiervoor dat het hoger beroep van [appellant A] gegrond is.
    III.      Het beroep van de andere bewoners
    6.3.    De Afdeling heeft hiervoor onder 6.1.4 heeft geoordeeld dat de rechtbank het beroep van [appellant B], [appellant C] en [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] en [appellant H] ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Gelet op hetgeen de Afdeling in overweging 6.2.3 heeft geoordeeld over het hoger beroep van [appellant A], dient het beroep van de andere bewoners ook gegrond te worden verklaard.
    IV.      De gegrondverklaring van het bezwaar naar aanleiding van de aangevallen uitspraak
    6.4.    Naar aanleiding van de aangevallen uitspraak heeft de burgemeester het bezwaar van [appellant A] op 11 september 2020 gegrond verklaard. Hij heeft daarbij verwezen naar het eerdere advies van de bezwaarschriftencommissie van 26 juli 2018. Volgens de burgemeester heeft de gegrondverklaring tot gevolg dat hij actief zal onderzoeken of vanuit de kantine geluidsoverlast wordt veroorzaakt. Deze overlast dient objectief te worden vastgesteld door middel van geluidsmetingen. Indien deze metingen aanleiding geven voor handhavend optreden, dan zal hij daartoe overgaan, aldus de burgemeester.
    6.4.1. [appellant A] stelt in zijn schriftelijke reactie hierop dat de burgemeester zonder deugdelijke motivering de bezwaren van de bewoners gegrond heeft verklaard, terwijl de bewoners nog altijd niet weten waar zij aan toe zijn. Dat is in strijd met de rechtszekerheid. Ook de overlast zal hiermee niet ophouden en de bewoners hebben geen vertrouwen meer in de handhavingsbereidheid van de burgemeester, aldus [appellant A]. Maatregelen die voorkomen dat het geluid de woningen binnentreedt, worden niet genomen. Daarnaast heeft de burgemeester verzuimd opnieuw een advies aan de bezwaarschriftencommissie te vragen en zijn de bewoners noch de korfbalvereniging gehoord, aldus [appellant A].
    6.4.2. Omdat [appellant A] het niet eens is met het standpunt van de burgemeester dat hij, als gevolg van de gegrondverklaring, actief zal onderzoeken of vanuit de kantine geluidsoverlast wordt veroorzaakt, moet de Afdeling de vraag beantwoorden of de burgemeester met de gegrondverklaring van het bezwaar heeft voldaan aan de opdracht van de rechtbank in de uitspraak van 3 april 2020.
    6.4.3. De rechtbank heeft de burgemeester opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Met de enkele gegrondverklaring van het bezwaar heeft de burgemeester niet aan die opdracht voldaan. De Afdeling heeft al eerder geoordeeld dat het in strijd is met artikel 7:11 van de Awb om een bezwaar gegrond te verklaren zonder het primaire besluit te herroepen en, indien nodig, duidelijkheid te bieden over het besluit dat voor dit primaire besluit in de plaats komt (zie overweging 4.2 van de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2019 ECLI:NL:RVS:2019:2147 en overweging 8.2 van de uitspraak van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1990. Gelet hierop kan de enkele gegrondverklaring van het bezwaar, zonder dat het besluit van 10 april 2018 wordt herroepen of daarvoor een nieuw besluit in de plaats wordt gesteld, niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De schriftelijke reactie van [appellant A] op de brief van 11 september 2020 moet dan ook worden aangemerkt als een beroep gericht tegen het uitblijven van een besluit in de zin van artikel 6:2 van de Awb. Omdat de burgemeester nog altijd geen echt besluit heeft genomen, is het beroep tegen het uitblijven van een besluit gegrond.
    6.4.4. De burgemeester zal dus een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van [appellant A], maar, gelet op overweging 6.3, ook op het bezwaar van de andere bewoners. Daarbij moet de burgemeester niet alleen actief onderzoek doen, maar ook daadwerkelijk een besluit nemen over de toepassing van artikel 2:28, zesde lid, van de Apv. Bij het nieuwe besluit moet de burgemeester daarnaast alle recente feiten en omstandigheden en eventuele wijzigingen van regelgeving en beleid meenemen.
    6.4.5. De Afdeling stelt in dit kader echter wél vast dat de corona omstandigheden het voor de burgemeester lastig hebben gemaakt en nog altijd maken om actief controles en metingen te verrichten bij de kantine van de korfbalvereniging. Daarom zal de Afdeling, bij hoge uitzondering, een ruimere termijn stellen voor het nemen van een nieuw besluit dan gebruikelijk. Dat geeft partijen ook de gelegenheid nader met elkaar in gesprek te gaan. De Afdeling zal deze termijn op zes maanden na verzending van deze uitspraak stellen.
    6.4.6. De Afdeling zal ook, vanwege de al wat langere voorgeschiedenis van deze zaak, bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld, als bedoeld in artikel 8:113, tweede lid, van de Awb.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep van [appellant A] e.a. is gegrond.
    8.       De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het beroep van [appellant B], [appellant C] en [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] en [appellant H] niet-ontvankelijk is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de andere bewoners tegen het besluit van 18 oktober 2018 gegrond verklaren.
    8.1.    Het beroep van [appellant A] tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar is gegrond.
    8.2.    De burgemeester dient met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet of tevergeefs is aangevochten, een nieuw besluit te nemen. Tegen dit besluit kan alleen bij de Afdeling beroep worden ingesteld.
    8.3.    De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden. Reden daarvoor is dat de rechtbank bij haar uitspraak van 3 april 2020 een proceskostenveroordeling heeft uitgesproken en dat onderdeel van de uitspraak in stand blijft. In hoger beroep is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] en [appellant H] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van rechtbank Rotterdam van 3 april 2020 in zaak nr. 18/6049 voor zover daarbij het beroep van [appellant B], [appellant C] en [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] en [appellant H] niet-ontvankelijk is verklaard;
    III.      verklaart het door [appellant B], [appellant C] en [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] en [appellant H] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      verklaart het beroep van [appellant A] gericht tegen het uitblijven van een besluit gegrond;
    V.       draagt de burgemeester van Rotterdam op om binnen zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] en [appellant H];
    VI.      bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     gelast dat de burgemeester van Rotterdam aan [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] en [appellant H] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2021
    581
     
    BIJLAGE
     
    Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012
    Artikel 2:28
    1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    […].
    5. Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 weigert de burgemeester de exploitatievergunning of trekt deze in indien:
    a. de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan, een geldend ruimtelijk exploitatieplan, een geldende beheersverordening, een geldend voorbereidingsbesluit of de Wet milieubeheer;
    b. de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een horecagebiedsplan en voor dat gebied of de locatie geen advies aan de adviescommissie, als bedoeld in artikel 2:28b, wordt of is gevraagd;
    c. de exploitant van de inrichting niet voldoet aan de in het vierde lid gestelde eisen;
    6. Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, intrekken, wijzigen of schorsen, indien:
    a. in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed;
    b. door de exploitatie van de openbare inrichting de leefbaarheid in de omgeving van de openbare inrichting wordt aangetast of dreigt te worden aangetast;
    […].