ECLI:NL:CBB:2021:792, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-07-2021, 20/478
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Knelgevallenregeling en individuele en buitensporige last. 
        Verweerder heeft het verzoek van appellante om toepassing van de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw terecht afgewezen, nu niet wordt voldaan aan de 5%-drempel. 
        Verder heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat op haar een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft in 2010 plannen gemaakt om de varkenstak van haar bedrijf te beëindigen en de melkveetak uit te breiden. De investeringen die appellante in dat verband is aangegaan – in januari 2015 is overgegaan tot de sloop van de oude varkenstallen en in maart 2015 is geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe stal – kunnen, gelet op het tijdstip van het doen daarvan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende reden daartoe, niet navolgbaar worden geacht. De door appellante genoemde omstandigheden kunnen niet leiden tot een ander oordeel. 
        Omdat verweerder erkent dat hij het fosfaatrecht in het bestreden besluit te laag heeft vastgesteld, is het beroep gegrond en voorziet het College zelf in de zaak. Het College stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 11.747 kg.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/478 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juli 2021 in de zaak tussen
    
      [naam VOF] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. F.H. Damen),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: dr. mr. A. Herczog).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 14 april 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verhoogd vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 19 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 mei 2021. Namens appellante is verschenen [naam] , vennoot van appellante, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling).
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteerde voorheen, vanuit haar bedrijfslocatie aan de [adres 1] te [plaats] , een gemengd bedrijf bestaande uit een varkens- en melkveetak. In 2008 heeft appellante het bedrijf van haar buurman aan de [adres 2] te [plaats] overgenomen. Vervolgens is appellante gestopt met haar gemengde bedrijfsvoering en is zij vanuit beide bedrijfslocaties een volledig melkveebedrijf gaan voeren.
      
    
    
      2.2
      Voor de bedrijfslocatie aan de [adres 2] is op 24 oktober 2013 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) aan appellante verleend voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien, 260 stuks jongvee en 150 vleesstieren. 
      
    
    
      2.3
      
        Voor de bedrijfslocatie aan de [adres 1] is in 2012 een Nbw-vergunning aan appellante verleend voor het houden van 96 melk- en kalfkoeien, 66 stuks jongvee en ongeveer 265 zeugvarkens. Op 25 juli 2014 is wederom een Nbw-vergunning aan appellante verleend, maar nu voor de omzetting van haar gemengde bedrijf naar een melkveebedrijf. Na de omzetting is het toegestaan dat appellante op deze bedrijfslocatie 235 melk- en kalfkoeien en 170 stuks jongvee houdt. Ook zullen de bestaande stallen worden gesloopt en opnieuw opgebouwd. Appellante heeft hiervoor op 21 augustus 2014 een sloopovereenkomst ondertekend waarin een bedrag van € 49.500,- is afgesproken voor (onder meer) het slopen van de varkensstallen. Op 7 januari 2015 is een omgevingsvergunning aan appellante verleend voor het vergroten van de bestaande stal en de bouw van een nieuwe melkveestal. Op 23 april 2015 heeft appellante een financieringsovereenkomst ondertekend ten bedrage van 
        € 1.775.000,-. Op 4 mei 2015 heeft appellante een aanneemovereenkomst ondertekend voor de bouw van de nieuwe melkveestal voor een bedrag van € 850.000,- (exclusief omzetbelasting). 
      
      
    
    
      2.4
      In de jaren 2012 tot en met 2015 waren de volgende dieraantallen op het bedrijf van appellante aanwezig. Op 1 april 2012, 184 melk- en kalfkoeien en 139 stuks jongvee. Op 1 april 2014, 200 melk- en kalfkoeien en 141 stuks jongvee. Op 1 april 2015, 183 melk- en kalfkoeien en 144 stuks jongvee. Op de peildatum, 229 melk- en kalfkoeien en 144 stuks jongvee.
      
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      
        3.	In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 11.272 kg. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat appellante op de peildatum 229 melk- en kalfkoeien en 144 stuks jongvee op haar bedrijf hield en is het bedrijf aangemerkt als niet-grondgebonden, als gevolg waarvan de generieke korting is toegepast. In het besluit van 14 april 2018 heeft verweerder de melding in- en uitscharen fosfaatrechten toegewezen en het fosfaatrecht van appellante verhoogd met 131,4 kg tot 11.404 kg. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard, in zoverre dat hij tegemoet is gekomen aan het verzoek van appellante om de totale melkproductie voor het jaar 2015 te verhogen. Het beroep op de knelgevallenregeling heeft hij echter afgewezen, net als het beroep op de individuele en buitensporige last. Het primaire besluit is herroepen en het fosfaatrecht is opnieuw vastgesteld op 11.615 kg. 
      
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante merkt op dat verweerder in het besluit van 14 april 2018 is tegemoetgekomen aan haar melding in- en uitscharen fosfaatrechten, als gevolg waarvan verweerder haar fosfaatrecht heeft verhoogd met 131,4 kg tot 11.404 kg. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, maar daarin is hij vergeten om die 131,4 kg fosfaatrecht mee te tellen. Appellante komt nu fosfaatrechten tekort en verzoekt het College dit aan te passen.
      
    
    
      4.2
      Appellante stelt verder dat verweerder haar beroep op de knelgevallenregeling onterecht heeft afgewezen. Op de peildatum deden zich namelijk bouwwerkzaamheden voor op haar bedrijf, als gevolg waarvan sprake is van een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw.
      
    
    
      4.3
      Appellante stelt tot slot dat er op haar een individuele en buitensporige last rust en licht dit als volgt toe. Appellante voerde van oudsher op de bedrijfslocatie [adres 1] te Zevenhuizen een gemengd bedrijf met een varkens- en melkveetak. Appellante heeft in 2008 besloten om de melkveehouderij van de buurman over te nemen. Van de twee samengevoegde bedrijven leven sindsdien drie gezinnen. Vervolgens heeft appellante in 2010, naar aanleiding van overleg met de gemeente, besloten om zich volledig te gaan richten op de melkveetak en de varkenstak af te stoten. Dit had de voorkeur van de gemeente omdat de veehouderij tegen de woonkern van [plaats] ligt en in de nabijheid ligt van het Natura 2000-gebied 'Nieuwkoopse Plassen & De Haeck'. Verder was het voor appellante noodzakelijk om om te schakelen, nu er moest worden geïnvesteerd in de varkenstallen en dit, gelet op de ligging nabij een natuurgebied en de toekomstige verwachtingen binnen de varkenshouderij, niet verantwoord werd geacht. De daaropvolgende uitbreiding in 2014 was eveneens noodzakelijk, aangezien hiermee de (weggevallen) inkomsten uit de varkenstak zouden worden gecompenseerd, en zoals blijkt uit het advies van Adviesbureau Clevin was daarvoor een uitbreiding naar 360 melk- en kalfkoeien en 240 stuks jongvee nodig. Sprake is dan ook van een betrekkelijke uitbreiding, en niet van een forse uitbreiding zoals verweerder stelt (uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NLGBB:2019:5). Bovendien is de milieubelasting in de beoogde situatie ook lager. Appellante merkt verder op dat zij met het beëindigen van de varkenstak en het uitbreiden van de melkveetak niet zou hebben bijgedragen aan een overschrijding van het nationale fosfaatproductieplafond; in zoverre was het fosfaatrechtenstelsel voor haar niet voorzienbaar. Zij kon dan ook, toen zij in april en mei 2015 een financierings- en aanneemovereenkomst afsloot voor de bouw van een nieuwe (en duurzame) melkveestal, niet weten dat het fosfaatrechtenstelsel voor haar zou gaan gelden. Uiteindelijk is de duurzame melkveestal op 10 november 2015 in gebruik genomen en door de komst van het fosfaatrechtenstelsel kan zij de stal niet meer vullen met de door haar beoogde dieraantallen, terwijl zij daarvoor wel investeringen heeft gedaan. Appellante draagt hierdoor een individuele en buitensporige last, wat ook blijkt uit het rapport van Alfa Accountants en Adviseurs en de brief van de Rabobank van 23 november 2018. Appellante merkt tot slot nog op dat het advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten (bijlage bij Kamerstukken II, 2016–2017, 34 532, nr. 100, p. 8) een 10%-drempel noemt. Wordt deze lijn doorgetrokken naar artikel 1 EP dan voldoet appellante aan deze drempel, nu zij slechts 52,6% - 63,6% van het vergunde aantal melkkoeien kan houden en slechts 33,5% - 60% van het vergund aantal stuks jongvee.
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder erkent dat hij in het bestreden besluit 131,4 kg fosfaatrecht niet heeft meegeteld. Het fosfaatrecht van appellante moest dan ook worden vastgesteld op 11.747 kg in plaats van op 11.615 kg. Echter omdat verweerder al meerdere keren voorafgaand aan het bestreden besluit aan appellante heeft medegedeeld dat zij recht heeft op die extra 131,4 kg fosfaatrecht – bijvoorbeeld in het besluit van 14 april 2018 – had appellante dit kunnen weten. Deze beroepsgrond kan daarom niet slagen.
      
    
    
      5.2
      De beroepsgrond van appellante waarin zij verzoekt om toepassing van de knelgevallenregeling, kan volgens verweerder ook niet slagen. Hoewel niet ter discussie staat dat sprake is van een buitengewone omstandigheid bouwwerkzaamheden, voldoet appellante niet aan de 5%-drempel. Bij de berekening daarvan is verweerder, conform het verzoek van appellante, uitgegaan van twee alternatieve peildata maar in beide gevallen wordt de drempel niet gehaald.
      
    
    
      5.3
      Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Er doet zich in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheid voor. Appellante is omgeschakeld van een gemengd bedrijf naar een melkveebedrijf en wilde haar melkveebedrijf vervolgens laten groeien van 200 melkkoeien in 2014 naar minimaal 360 en maximaal 435 melkkoeien, maar met deze omstandigheid onderscheidt zij zich niet van andere melkveehouders die ook (fors) zijn gaan omschakelen en uitbreiden, dan wel van plan waren om dit te gaan doen. Vanwege de geplande uitbreiding is appellante in maart 2015 gestart met de bouw van de nieuwe rundveestal en zij heeft in dezelfde maand een lening afgesloten, maar gezien het tijdstip waarop appellante deze investeringen heeft gedaan, kunnen deze niet navolgbaar worden geacht omdat het fosfaatrechtenstelsel toen voorzienbaar was. Hoewel appellante zelf stelt dat er voor haar een bedrijfseconomische noodzaak bestond om om te schakelen, is verweerder het daar niet mee eens. Het overnemen van het bedrijf van de buurman en de omstandigheid dat drie gezinnen van het bedrijf moesten rondkomen kwalificeren niet als zodanig en bovendien heeft appellante ook niet inzichtelijk gemaakt dat er geen alternatieven voorhanden waren om te kunnen voorzien in drie gezinsinkomens. Wat betreft de (bedrijfseconomische) noodzaak tot uitbreiding rechtvaardigen de KWIN-normen slechts een uitbreiding met 26 melk- en kalfkoeien terwijl appellante met minimaal 160 melk- en kalfkoeien wilde uitbreiden. Tot slot heeft appellante weliswaar door middel van een financiële rapportage getracht inzage te geven in de gestelde financiële last, maar verweerder heeft deze rapportage niet verder onderzocht, aangezien de situatie van appellante niet individueel afwijkt van de situatie van andere melkveehouders. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Verweerder erkent dat hij het fosfaatrecht van appellante in het bestreden besluit te laag heeft vastgesteld. Het fosfaatrecht moet volgens verweerder vastgesteld worden op 11.747 kg. Dat het verzoek om het fosfaatrecht te verhogen al was toegewezen in het besluit van 14 april 2018 en dat dit aantal is opgenomen in eerdere overzichten van registratie van fosfaatrechten maakt niet dat het fosfaatrecht in het bestreden besluit juist is vastgesteld. Het College verklaart het beroep dan ook gegrond en zal, aan de hand van de overige aangevoerde beroepsgronden, beoordelen of hij zelf in de zaak kan voorzien.  
      
    
    
      6.2
      Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling slaagt niet. Alhoewel niet ter discussie staat dat sprake is van bouwwerkzaamheden en daarmee van een buitengewone omstandigheid als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw, wordt niet voldaan aan de 5%-drempel. Verweerder heeft het verzoek van appellante om verhoging op grond van de knelgevallenregeling daarom terecht afgewezen.
      
    
    
      6.3
      Het College oordeelt verder dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt, en overweegt hierover als volgt.
      
      
        6.3.1
        Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
        
      
      
        6.3.2
        Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 
        
      
      
        6.3.3
        In deze uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het door die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
        
      
      
        6.3.4
        Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
        
      
      
        6.3.5
        Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
        
      
      
        6.3.6
        In het geval van appellante komt de last neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 360 melk- en kalfkoeien en 240 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de gerealiseerde stalcapaciteit) en de vastgestelde 11.747 kg fosfaatrecht (de situatie op de peildatum, namelijk 229 melk- en kalfkoeien en 156 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken.
        
      
      
        6.3.7
        
          In dat verband is van belang dat appellante in 2010 plannen heeft gemaakt om de varkenstak van haar bedrijf te beëindigen en de melkveetak uit te breiden. In januari 2015 is overgegaan tot de sloop van de oude varkenstallen en in maart 2015 heeft appellante geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe stal. Gezien het tijdstip waarop appellante concreet heeft geïnvesteerd in de uitbreiding en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Uit het door appellante overgelegde advies van Adviesbureau Clevin volgt weliswaar dat, gelet op de ontwikkelingen binnen de varkenssector en het gegeven dat het bedrijf van appellante is gelegen nabij een natuurgebied, het voor appellante niet verantwoord werd geacht om te investeren in de varkenstak, maar daaruit volgt niet dat appellante geen andere keuze had dan om te schakelen naar een melkveebedrijf van deze omvang. Appellante heeft het standpunt van verweerder dat de KWIN-normen slechts een uitbreiding met 26 melk- en kalfkoeien rechtvaardigen om de weggevallen inkomsten uit de varkenstak te compenseren niet gemotiveerd betwist. Weliswaar vermeldt het advies van Adviesbureau Clevin dat een uitbreiding van de melkveetak nodig is ter compensatie van de wegvallende inkomsten uit de varkenstak, maar nog daargelaten dat dat advies uitgaat van een uitbreiding naar 300 melkkoeien, blijkt daaruit niet dat appellante daarvoor moest uitbreiden van 184 melkkoeien en 139 stuks jongvee naar 360 melkkoeien en 240 stuks jongvee. In het advies is immers vermeld dat het afstoten van de varkenstak ruimschoots wordt gecompenseerd door de voorgestelde investeringen. Appellante heeft de noodzaak voor deze forse uitbreiding dan ook niet aannemelijk gemaakt. Appellante heeft nog aangevoerd dat zij met de beoogde omvang van de melkveehouderij wilde voorzien in drie gezinsinkomens, en hoewel het College dit begrijpelijk acht, is dit geen reden om aan te nemen dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor uitbreiding (zie de uitspraak van het College van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572, onder. 8.4). In dat verband merkt het College nog op dat tijdens de zitting is gebleken dat de vennoten van appellante in de periode tussen de omschakeling (2010) en uitbreiding (2014) een baan buiten het bedrijf hadden en dat niet is gebleken dat niet op die manier in de gezinsinkomens kon blijven worden voorzien. 
          Appellante verschilt gelet op het voorgaande niet van andere melkveehouders die zijn gaan uitbreiden, en hun beoogde uitbreiding op de peildatum nog niet (volledig) hadden gerealiseerd. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
          Dat met de uitbreiding de totale milieubelasting van het bedrijf zou afnemen ten opzichte van de situatie voor de omschakeling, kan niet tot een ander oordeel leiden. Zoals het College eerder heeft geoordeeld is de fosfaatproductie op grond van varkensrechten niet uitwisselbaar met fosfaatproductie op grond van melkveefosfaatrechten omdat varkensrechten en melkveefosfaatrechten verschillende stelsels zijn met een eigen sectoraal fosfaatproductieplafond (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 9 februari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:122, onder 6.2.6). Anders dan appellante stelt kan in het advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten (bijlage bij Kamerstukken II, 2016–2017, 34 532, nr. 100, p. 8) evenmin aanleiding gevonden worden voor een ander oordeel. Daarin is inderdaad een drempel genoemd van 10%, maar dit advies ziet op de knelgevallenregeling en niet op de beoordeling van de individuele en buitensporige last, nog daargelaten dat het gaat om een advies dat niet door de wetgever is overgenomen.
        
        
      
      
        6.3.8
        De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. 
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        
        7. Zoals overwogen onder 6.1 is het beroep gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College zal op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien, het primaire besluit zoals herzien bij het besluit van 14 april 2018 herroepen en het fosfaatrecht van appellante vaststellen op 11.747 kg.
        
        
          
            Proceskosten
          
        
        
        8. Omdat het beroep gegrond is, wordt verweerder veroordeeld in de kosten die appellante voor het beroep heeft moeten maken. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indien van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,-). 
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit zoals herzien bij het besluit van 14 april 2018, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 11.747 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante voor een bedrag van € 1.496,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2021.
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen		           de uitspraak te ondertekenen