ECLI:NL:RVS:2021:1903, Raad van State, 25-08-2021, 202003575/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 april 2019 heeft het college aan Brivec B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het Grootwinkelplein aan het Industriepark 1, 3, 5n, 5r, 5v, 8 en 8a in Leek. Het college heeft aan Brivec een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit "bouwen" en de activiteit "handelen in strijd met het bestemmingsplan" ten behoeve van, onder andere, het vestigen van een Jumbo supermarkt in de te verbouwen en uit te breiden, bestaande bebouwing aan het Industriepark 5r in Leek (hierna: het perceel) op het Grootwinkelplein. Een deel van de supermarkt wordt gesitueerd op gronden waar het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" (hierna: het bestemmingsplan) geen supermarkt toestaat. [appellante] is eigenaar van de percelen [locatie A] en [locatie B] in Leek. Deze percelen zijn in de directe nabijheid van het perceel gelegen.

202003575/1/R3.
    Datum uitspraak: 25 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Leutingewolde, gemeente Noordenveld,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 18 mei 2020 in zaak nr. 19/3447 en 19/3564 in het geding tussen:
    1.       [persoon A], wonend te Leek,
    2.       [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Westerkwartier.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 april 2019 heeft het college aan Brivec B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het Grootwinkelplein aan het Industriepark 1, 3, 5n, 5r, 5v, 8 en 8a in Leek.
    Bij afzonderlijke besluiten van 2 september 2019 heeft het college de door [persoon A] en [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 mei 2020 heeft de rechtbank de door [persoon A] en [appellante] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 2 september 2019 vernietigd en bepaald dat het college met inachtneming van de uitspraak opnieuw op de bezwaarschriften moet beslissen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft bij besluit van 29 juni 2020 opnieuw op het bezwaar van [appellante] beslist.
    [appellante] heeft gronden ingediend tegen dat besluit.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2021, waaraan [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], via een videoverbinding heeft deelgenomen. Zij werd ter zitting bijgestaan door mr. M.A. Jansen, advocaat te Heerenveen. Het college, vertegenwoordigd door S.M. Evenhuis, heeft via een videoverbinding deelgenomen. Ook is Brivec, vertegenwoordigd door [gemachtigde], via een videoverbinding gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college heeft aan Brivec een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit "bouwen" en de activiteit "handelen in strijd met het bestemmingsplan" ten behoeve van, onder andere, het vestigen van een Jumbo supermarkt in de te verbouwen en uit te breiden, bestaande bebouwing aan het Industriepark 5r in Leek (hierna: het perceel) op het Grootwinkelplein. Een deel van de supermarkt wordt gesitueerd op gronden waar het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Leek en Oldebert" (hierna: het bestemmingsplan) geen supermarkt toestaat. De omgevingsvergunning is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor).
    2.       [appellante] is eigenaar van de percelen [locatie A] en [locatie B] in Leek. Deze percelen zijn in de directe nabijheid van het perceel gelegen.
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het bestemmingsplan toestaat dat ten behoeve van een met het bestemmingsplan in overeenstemming zijnde gebruiksfunctie de onbebouwde ruimte wordt bebouwd en wel voor wat betreft vorm en bouwmassa op gelijke wijze als in het bouwplan. De rechtbank komt tot de conclusie dat de strijdigheid met het bestemmingsplan voor de Jumbo supermarkt alleen betrekking heeft op een gedeeltelijke functiewijziging van een bedrijfsfunctie naar detailhandel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor mogen verlenen.
    Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat het college niet heeft gemotiveerd op welke wijze het tot de conclusie is gekomen dat op het bouwperceel of in de omgeving in voldoende parkeergelegenheid is voorzien en in stand wordt gehouden, dan wel dat het bouwplan geen onevenredige afbreuk doet aan de parkeersituatie. De rechtbank concludeert dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning wat betreft het aspect parkeren niet met de vereiste zorgvuldigheid is genomen en niet op een deugdelijke motivering berust. De rechtbank heeft de besluiten van 2 september 2019 vernietigd en het college opgedragen nieuwe besluiten te nemen.
    4.       Bij besluit van 29 juni 2020 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [appellante] beslist en dit ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering van de omgevingsvergunning van 18 april 2019
    Beoordeling van het hoger beroep
    Toepassing buitenplanse afwijkingsbevoegdheid
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor het bouwplan geen omgevingsvergunning kon worden verleend met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, omdat het bouwplan voorziet in een vergroting van de omvang van het gebouwde op gronden waar op grond van het bestemmingsplan geen supermarkt is toegestaan. [appellante] verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:338), waarin is geoordeeld dat in het geval van nieuwbouw per definitie sprake is van een vergroting van de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume.
    5.1.    Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° van de Wabo luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […]:
    […]
    2˚. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen […].
    […]"
    Artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;"
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 7 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2706, r.o. 4.5), wordt onder de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume in de zin van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor de omvang van het gebouwde verstaan. Daarbij gaat het alleen om die delen van het bouwplan waarvoor met toepassing van deze bepaling een omgevingsvergunning is verleend. Die delen van het bouwplan die in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan, ook al leiden deze tot vergroting van de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume, blijven buiten beschouwing. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 7 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:378, r.o. 3.2).
    Tussen partijen is niet in geschil dat de omvang van het gebouwde op het perceel als gevolg van het bouwplan zal worden vergroot. Ook is niet in geschil dat deze vergroting in overeenstemming is met de bouwregels van het bestemmingsplan. Omdat de strijdigheid met het bestemmingsplan alleen betrekking heeft op de gedeeltelijke functiewijziging van een bedrijfsruimte naar een supermarktfunctie, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college bevoegd was om van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor gebruik te maken. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2020 leidt niet tot een ander oordeel. In tegenstelling tot de onderhavige situatie, heeft die uitspraak betrekking op de situatie dat een gebouw gesloopt zal worden en zal worden vervangen door een nieuw, groter gebouw. Van sloop en nieuwbouw is in het onderhavige geval geen sprake.
    Het betoog slaagt niet.
    Detailhandelsvisie Leek
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de verlening van de omgevingsvergunning voor de Jumbo supermarkt in strijd is met de Detailhandelsvisie gemeente Leek (hierna: detailhandelsvisie). Zij voert daartoe aan dat uit de detailhandelsvisie volgt dat de uitbreiding van de Jumbo supermarkt alleen mogelijk is in dat deel van het complex waar bij recht supermarkten zijn toegestaan.
    Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat het college de detailhandelsvisie niet consistent uitvoert. Zij wijst erop dat het college in een andere zaak de door Retail Plan B.V. aangevraagde omgevingsvergunningen voor de vestiging van een supermarkt op het bedrijventerrein heeft geweigerd. [appellante] verwijst naar de procedure die bij de Afdeling is geregistreerd onder het nummer 202002238/1/R3.
    6.1.    Op p. 16 van de detailhandelsvisie staat dat het Grootwinkelplein zich primair richt op winkelformules die een grote ruimte nodig hebben. De focus ligt hierbij op de branches wonen/doe het zelf. Door deze winkels te clusteren, is het aantrekkelijker voor consumenten om deze winkels te bezoeken. Daarnaast zijn er twee supermarkten gevestigd. De vestiging van nieuwe reguliere detailhandel en supermarkten op het Grootwinkelplein is niet wenselijk en wordt niet toegestaan. Hiervoor is voldoende ruimte beschikbaar in Leek-centrum. Uitbreiding van de bestaande supermarkten kan wel, mits dit binnen het bestaande complex blijft. Het bestaande complex biedt, mede door het vertrek van Prolyte, voldoende mogelijkheden voor uitbreiding van bestaande winkels of vestiging van nieuwe grootschalige winkelformules, aldus de detailhandelsvisie.
    6.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de omgevingsvergunning niet in strijd met de detailhandelsvisie is verleend. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat de Jumbo supermarkt ten tijde van de vergunningverlening al op het Grootwinkelplein was gevestigd, namelijk op het perceel Industriepark 8 in Leek, en dat de detailhandelsvisie de uitbreiding van een supermarkt toestaat, mits dit binnen het bestaande complex blijft. Dit is naar het oordeel van de Afdeling het geval. Hierbij acht de Afdeling van belang dat in de detailhandelsvisie wordt verwezen naar het deel van het complex waar eerder Prolyte was gevestigd en waar op grond van het bestemmingsplan niet bij recht een supermarkt is toegestaan. [appellante] heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat met "bestaande complex" is bedoeld dat deel van het complex waar bij recht supermarkten zijn toegestaan.
    Wat betreft de door [appellante] gemaakte vergelijking met de zaak die bij de Afdeling is geregistreerd onder het nummer 202002238/1/R3, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat die situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie. Zo is in het onderhavige geval sprake van uitbreiding van een al bestaande supermarkt en ziet de aanvraag van Retail Plan B.V. in de andere zaak op de nieuwvestiging van een supermarkt. Ook is aan de percelen [locatie A], Industriepark 49 en [locatie B] - anders dan aan het perceel - niet de functieaanduiding "supermarkt" toegekend. De Afdeling ziet in wat [appellante] heeft aangevoerd dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college de detailhandelsvisie inconsistent heeft toegepast. Van gelijke gevallen is niet gebleken.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over het hoger beroep
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Het besluit van 29 juni 2020
    8.       Naar aanleiding van de aangevallen uitspraak heeft het college een nieuw besluit op het bezwaar van [appellante] genomen. Bij besluit van 29 juni 2020 heeft het college het besluit van 18 april 2019 onder aanvulling van de motivering gehandhaafd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 gelezen in samenhang met artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Beoordeling van het beroep
    9.       [appellante] betoogt dat het bouwplan in strijd met artikel 22.1 van de planregels niet voorziet in voldoende parkeergelegenheid. Volgens [appellante] heeft het college ten onrechte de beleidsregel Parkeerkencijfers Leek 2009 toegepast, omdat deze beleidsregel niet is gepubliceerd. Ook heeft het college volgens [appellante], voor zover beoogd is aan te sluiten bij de parkeerkencijfers van het kennisplatform CROW, onjuiste parkeerkencijfers gebruikt. Verder heeft [appellante] ter zitting aangevoerd dat Brivec onvoldoende parkeerplaatsen heeft gerealiseerd. Zij verwijst naar de tekening "Eindsituatie parkeerplaatsen" die als bijlage 3 bij het besluit is gevoegd.
    9.1.    Artikel 22.1 van de planregels luidt:
    "22.1 Voldoende parkeergelegenheid
    a.       Een bouwwerk, waarvan een behoefte aan parkeergelegenheid wordt verwacht, kan niet worden gebouwd of gebruikt wanneer op het bouwperceel of in de omgeving daarvan niet in voldoende parkeergelegenheid is voorzien en in stand wordt gehouden.
    b.       Bij een omgevingsvergunning wordt aan de hand van op dat moment van toepassing zijnde beleidsregels bepaald of er sprake is van voldoende parkeergelegenheid.
    c.       Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in sub a en worden toegestaan dat in minder dan voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien, mits dit geen onevenredige afbreuk doet aan de parkeersituatie."
    9.2.    De Afdeling stelt vast dat het college geen aansluiting heeft gezocht bij de parkeerkencijfers van het CROW, maar de parkeerkencijfers heeft gehanteerd zoals die zijn neergelegd in de beleidsregel Parkeerkencijfers Leek 2009 (hierna: de beleidsregel). Allereerst stelt de Afdeling vast dat het college deze beleidsregel, anders dan [appellante] betoogt, op 23 maart 2010 heeft vastgesteld en heeft gepubliceerd op de pagina "Info Leek" van de krant "Midweek". In wat [appellante] verder heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond om te oordelen dat het college de parkeerkencijfers uit de beleidsregel niet heeft mogen hanteren of dat het college zich in zijn besluitvorming op onjuiste kengetallen heeft gebaseerd.
    9.3.    Op grond van de beleidsregel geldt voor "matig stedelijk gebied, rest bebouwde kom Leek en dorpen" voor de voorziening "supermarkt" een parkeerkencijfer van 4,5 per 100 m² bvo, voor "detailhandel" een parkeerkencijfer van 3 per 100 m² bvo en voor "bouwmarkt, tuincentra" een parkeerkencijfer van 2,2 per 100 m² bvo.
    In het besluit van 29 juni 2020 staat dat in de oude situatie het benodigde aantal parkeerplaatsen op basis van deze parkeerkencijfers 165,98 bedraagt. In de nieuwe situatie bedraagt het benodigde aantal parkeerplaatsen 256,47. Voor de uitbreiding van de winkelvloeroppervlakte zijn er (256,47 - 165,98) 90,49 parkeerplaatsen nodig. Verder staat in het besluit dat het bestaande aantal 454 parkeerplaatsen bedraagt. Het aantal benodigde parkeerplaatsen is dus (454 + 91) 545 parkeerplaatsen. Na de uitvoering van de bouwplannen zijn volgens het besluit 571 parkeerplaatsen gerealiseerd. Dit volgt overigens ook uit de tekening die als bijlage 3 bij het besluit is gevoegd.
    9.4.    In wat [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten om te oordelen dat de omgevingsvergunning in strijd met artikel 22.1 van de planregels is verleend. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat in het bestemmingsplan aan gronden in de omgeving van het perceel de bestemmingen "Bedrijventerrein" en "Verkeer" zijn toegekend. Op grond van artikel 5.1, aanhef en onder x, en artikel 8.1, aanhef en onder g, van de planregels zijn deze gronden bestemd voor parkeervoorzieningen. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het aantal benodigde parkeerplaatsen van 545 niet op deze gronden kan worden gerealiseerd. Voor zover [appellante] heeft betoogd dat het aantal gerealiseerde parkeerplaatsen niet in overeenstemming is met de omgevingsvergunning, overweegt de Afdeling dat dit een kwestie van handhaving is, die in deze procedure niet ter beoordeling staat. Overigens heeft Brivec ter zitting toegelicht dat - indien nodig - het aantal parkeerplaatsen met een minimale aanpassing kan worden verhoogd.
    Omdat in de omgeving van het perceel in 545 parkeerplaatsen kan worden voorzien, heeft het college zich in het besluit van 29 juni 2020 deugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 22.1 van de planregels.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over het beroep
    10.     Het beroep tegen het besluit van 29 juni 2020 is ongegrond.
    Proceskosten
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep van [appellante] tegen het besluit van 29 juni 2020, kenmerk Z201903847, van het college van burgemeester en wethouders van Westerkwartier ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Poppelaars, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2021
    780-964