ECLI:NL:CBB:2021:733, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-07-2021, 19/1967
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet: artikel 23, derde lid en artikel 38, tweede lid. EP: artikel 1.
        Het College stelt voorop dat verweerder bij zijn besluitvorming er terecht van is uitgegaan dat het door appellante genoten voordeel, behaald met het verpachten van 11,8 hectare grond, € 19.000,- bedraagt. Het College is na een debat tussen partijen hierover in zijn uitspraak van 13 augustus 2019 zonder voorbehoud gekomen tot de vaststelling van dit bedrag – en het daaruit voortvloeiende netto nadeel voor appellante van ongeveer € 76.000,-  – zodat thans van de juistheid hiervan moet worden uitgegaan. Voor zover appellante deze bedragen wederom ter discussie wil stellen, gaat het College daaraan voorbij. Daarbij is in aanmerking genomen dat appellante geen feiten of omstandigheden heeft aangedragen die zij niet al eerder naar voren had kunnen brengen. Tussen partijen is voorts niet in geschil dat appellante met dit genoten voordeel 118 kg aan fosfaatrechten kon aankopen. Verweerder heeft bij de bepaling van de omvang van de op appellante drukkende last dit aantal dan ook in mindering mogen brengen op de 595 kg fosfaatrecht waarmee appellante wordt gekort vanwege het niet voldoen aan de vereisten voor grondgebondenheid. Vervolgens ligt ter beoordeling voor of verweerder zich bij het bepalen van de omvang van de ontheffing met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat het buitensporige deel van de last 50% bedraagt van het verschil tussen het toegekende fosfaatrecht en het fosfaatrecht dat appellante toegekend had kunnen krijgen als zij haar grond niet had verpacht (minus de door haar verkregen voordelen) en dat de andere 50% van dat verschil door appellante zelf gedragen moet worden. Het College is van oordeel dat verweerder het buitensporige deel van de last in onvoldoende mate heeft weggenomen door de verleende ontheffing tot 239 kg fosfaatrecht te beperken. Het komt het College in het onderhavige geval redelijk voor als verweerder over zou gaan tot het verlenen van een ontheffing voor 80% van 477 kg fosfaatrecht. Dit komt neer op afgerond 382 kg. De conclusie is dat de door verweerder verleende ontheffing te laag is vastgesteld, zodat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met artikel 1 van het EP. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit zal daarom worden vernietigd. Het College ziet verder aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.

uitspraak
    
      
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1967 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juli 2021 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. E. Wijnne-Oosterhoff), 
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A. Herczog en mr. M. Leegsma).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 24 mei 2018 heeft verweerder het tegen het primaire besluit gerichte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 13 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:341, hierna: de uitspraak van 13 augustus 2019) heeft het College het door appellante tegen het besluit van 24 mei 2018 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 mei 2018 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    
    
    
      Bij besluit van 9 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder opnieuw op het tegen het primaire besluit gerichte bezwaar van appellante beslist. Hij heeft het primaire besluit herroepen, het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld en aan appellante met toepassing van artikel 38, tweede lid, van de Msw ontheffing verleend. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2021. Namens appellante zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . 
      
    
    
      2.2
      In 2014 heeft zij 11,8 hectare (ha) grond aangekocht voor de exploitatie van haar bedrijf. Appellante heeft deze grond van 1 mei 2015 tot 30 april 2016 aan een aardappelteler verpacht.
      
      
        
          Besluiten van verweerder en uitspraak van het College 
        
      
      
    
    
      3.1
      Het College is in zijn uitspraak van 13 augustus 2019 tot het oordeel gekomen dat appellante door de korting op het fosfaatrecht vanwege het niet grondgebonden zijn een individuele en buitensporige last draagt en dat haar belang hier zwaarder dient te wegen dan de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn). Verweerder heeft dit in het besluit van 24 mei 2018 ten onrechte niet onderkend. De vaststelling van het fosfaatrecht zonder enige vorm van compensatie is daarom in strijd met artikel 1 van het EP. 
      
    
    
      3.2
      Het College heeft aan dat oordeel onder meer ten grondslag gelegd dat appellante, enkel als gevolg van de keuze van de wetgever om bij het vaststellen van de fosfaatruimte aan te sluiten bij de peildatum 15 mei 2015, uitsluitend door de verpachting van de 11,8 ha grond niet als grondgebonden is aangemerkt en daardoor is gekort op haar fosfaatrecht. Appellante heeft de grond vanaf de aanschaf in 2014 steeds zelf in gebruik gehad, met uitzondering van de periode dat de grond was verpacht. De verpachting betrof een eenmalige en tijdelijke aangelegenheid, en heeft een korting op het fosfaatrecht van 594,9 kg tot gevolg. Dat aantal fosfaatrechten komt appellante tekort om haar bedrijfsvoering op de bestaande wijze te kunnen voortzetten. Het tekort hangt op geen enkele wijze samen met een beslissing om het bedrijf uit te breiden. Appellante wordt aldus, zoals verweerder ter zitting heeft verklaard, ook ten opzichte van vergelijkbare gevallen waarin eveneens vanwege het op de peildatum van 15 mei 2015 niet voldoen aan de grondgebondeneis een korting is toegepast, fors geraakt. Uitgedrukt in geld en uitgaande van een marktkoers van € 160,- per kg fosfaatrecht, zal appellante ongeveer € 95.000,- moeten investeren om het ontstane gat te dichten. Daar staat tegenover dat de verpachting voor appellante ook enige voordelen had. Zo heeft de pachtovereenkomst haar € 15.000,- opgeleverd en heeft zij een vergoeding van € 4.000,- gekregen voor de aan de pachter toegekende en uitbetaalde betalingsrechten, maar dat staat in geen verhouding tot het nadeel dat appellante ondervindt. Haar netto nadeel bedraagt ongeveer € 76.000,-. Het College acht het voorts van belang dat appellante bij het aangaan van de pachtovereenkomst weliswaar kon verwachten dat de overheid maatregelen zou treffen vanwege de afschaffing van het melkquotum, maar niet kon voorzien dat de verpachting zou leiden tot een zodanig grote verliespost. Hierbij komt nog dat appellante in 2015 mest van haar bedrijf op de verpachte grond heeft afgezet en daarmee feitelijk in lijn met de grondgebondenheid handelde, terwijl de pachter als akkerbouwer geen fosfaatrechten voor die grond heeft verkregen. In zoverre verschilt het bedrijf van appellante feitelijk niet van grondgebonden bedrijven aan wie geen korting op het fosfaatrecht wordt toegepast.
      
    
    
      3.3
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder, met herroeping van het primaire besluit, het fosfaatrecht van appellante (wederom) vastgesteld op 7.679 kg en, met gebruikmaking van de op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw aan hem verleende bevoegdheid, aan appellante ontheffing verleend ter grootte van 239 kg fosfaatrecht. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellante voert aan dat verweerder de omvang van de verleende ontheffing op een onjuiste wijze heeft berekend. Bij het primaire besluit is appellante gekort voor 595 kg (het verschil tussen fosfaatrechten zonder korting en de fosfaatruimte). De verleende ontheffing is echter geen 595 kg. Verweerder heeft 118 kg fosfaatrecht in mindering gebracht op 595 kg fosfaatrecht, omdat appellante met de verpachtte grond een voordeel van € 19.000,- heeft genoten met een aankoopwaarde van 118 kg fosfaatrecht. Appellante stelt dat dat dit onjuist is en het bedrag van € 19.000,- niet slechts uit voordeel bestaat. De tijdelijk verpachte grond is namelijk eerder aangekocht en gefinancierd. Zij heeft hier 2,5% rente over betaald. Appellante stelt dat het bedrag daarom ca. € 10.545,- is (11,4 ha * € 37.000,- * 2,5% rente). Daarnaast heeft appellante een pachtcontract moeten opstellen voor € 301,-. De vergoeding van € 4.000,- voor betalingsrechten is inkomenscompensatie en niet bestemd voor de aankoop van fosfaatrechten. De stelling van verweerder dat appellante met het pachtcontract € 19.000,- winst heeft gemaakt en dat zij van die winst fosfaatrechten kon kopen is daarom onjuist. Dit geldt eveneens voor de stelling dat appellante net als andere melkveehouders enig nadeel moet kunnen dragen als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel. Appellante draagt al het productiebeperkende nadeel en daarbovenop het nadeel van 595 kg fosfaatrecht, omdat de verpachte grond niet is toegerekend aan haar bedrijf. Ook heeft verweerder niet gemotiveerd waarom hij slechts 50% van het tekort compenseert. De stelling van verweerder dat appellante de lasten ook zou dragen indien de grond niet zou zijn verhuurd is onjuist. Verder stelt appellante dat verweerder de generieke korting volledig heeft laten vervallen in de herziene beslissing op bezwaar inzake de Regeling fosfaatreductieplan 2017 en niet duidelijk is waarom dit in onderhavige zaak niet mogelijk is. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      5. Verweerder stelt dat de ontheffing ter grootte van 239 kg fosfaatrecht juist is vastgesteld. Uit de pachtovereenkomst volgt dat appellante € 15.000,- heeft ontvangen. Daarnaast heeft appellante een vergoeding gekregen van € 4.000,- voor de aan de pachter toegekende en uitbetaalde betalingsrechten. Appellante heeft dus een voordeel genoten van € 19.000,-. Gelet op de marktprijs van € 161,- per kilogram fosfaatrecht in augustus 2019 kon appellante met dit genoten voordeel tenminste 118 kg fosfaatrecht aankopen. Met de huidige marktprijs van € 126,- per kilogram fosfaatrecht geniet appellante ook voordeel. Bij het bepalen van de omvang van de ontheffing hanteert verweerder als uitgangspunt dat appellante - net als andere melkveehouders - een nadeel van 50% moet dragen. Verweerder is gehouden om door enige mate van compensatie de disproportionele last van appellante weg te nemen. Hierbij dient mede betrokken te worden dat de last die appellante draagt het gevolg is van een omstandigheid die aan appellante kan worden toegerekend. Immers, als appellante haar grond niet had verpacht, dan had zij in haar geval geen last gedragen als gevolg van de opgelegde (generieke) korting. Appellante is gecompenseerd voor 50% van het tekort van 477 kg fosfaatrecht. Hiermee komt de feitelijke korting voor appellante uit op 238 kg met een percentage van 3,1%. Dat is minder dan de 5%-drempel die geldt voor de toepassing van de  knelgevallenregeling, neergelegd in artikel 23, zesde lid, van de Msw en daarmee aanvaardbaar te achten. Verder heeft appellante niet onderbouwd dat zij de grond heeft gefinancierd, 2,5% rente heeft betaald en € 301,- voor de pachtovereenkomst heeft betaald. Volgens verweerder zijn de rentekosten vaste kosten die appellante ook draagt indien de grond niet zou zijn verhuurd en worden deze daarom niet betrokken in de ontheffing. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het College stelt voorop dat verweerder bij zijn besluitvorming er terecht van is uitgegaan dat het door appellante genoten voordeel, behaald met het verpachten van 11,8 hectare grond, € 19.000,- bedraagt. Het College is na een debat tussen partijen hierover in zijn uitspraak van 13 augustus 2019 zonder voorbehoud gekomen tot de vaststelling van dit bedrag – en het daaruit voortvloeiende netto nadeel voor appellante van ongeveer € 76.000,-  – zodat thans van de juistheid hiervan moet worden uitgegaan. Voor zover appellante deze bedragen wederom ter discussie wil stellen, gaat het College daaraan voorbij. Daarbij is in aanmerking genomen dat appellante geen feiten of omstandigheden heeft aangedragen die zij niet al eerder naar voren had kunnen brengen. Tussen partijen is voorts niet in geschil dat appellante met dit genoten voordeel 118 kg aan fosfaatrechten kon aankopen. Verweerder heeft bij de bepaling van de omvang van de op appellante drukkende last dit aantal dan ook in mindering mogen brengen op de 595 kg fosfaatrecht waarmee appellante wordt gekort vanwege het niet voldoen aan de vereisten voor grondgebondenheid. 
      
      
        6.2.1
        Vervolgens ligt ter beoordeling voor of verweerder zich bij het bepalen van de omvang van de ontheffing met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat het buitensporige deel van de last 50% bedraagt van het verschil tussen het toegekende fosfaatrecht en het fosfaatrecht dat appellante toegekend had kunnen krijgen als zij haar grond niet had verpacht (minus de door haar verkregen voordelen) en dat de andere 50% van dat verschil door appellante zelf gedragen moet worden. Het College overweegt hierover het volgende.
        
      
      
        6.2.2
        
          Uit de uitspraak van 13 augustus 2019 volgt dat verweerder gehouden was om door het bieden van (enige vorm van) compensatie het buitensporige deel van de op appellante rustende last weg te nemen. Welk deel van de last als buitensporig kan worden aangemerkt, 
          moet aan de hand van alle van belang zijnde feiten en omstandigheden van het individuele geval worden beoordeeld; hierbij valt onder meer te denken aan de omvang en aard van het bedrijf alsook aan de (financiële) toekomstbestendigheid van het bedrijf. In zoverre past het niet om bij het bepalen van het buitensporige deel van de individuele last in alle gevallen aansluiting te zoeken bij een in de Msw neergelegde algemene regeling, die – mits aan de in die regeling gestelde voorwaarden wordt voldaan – op elke landbouwer, ongeacht de individuele omstandigheden van het geval, van toepassing is. De omvang van de compensatie dient na afweging van alle van belang zijnde feiten en omstandigheden van het individuele geval, en gerelateerd aan de individuele en buitensporige last, naar redelijkheid en billijkheid te worden vastgesteld, waarbij als uitgangspunt heeft te gelden dat door de vastgestelde compensatie de buitensporigheid van de individuele last wordt weggenomen (zie ook de uitspraak van het College van 6 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:708).
        
        
      
      
        6.2.3
        Met inachtneming van het voorgaande is het College van oordeel dat verweerder het buitensporige deel van de last in onvoldoende mate heeft weggenomen door de verleende ontheffing tot 239 kg fosfaatrecht te beperken. Het komt het College in het onderhavige geval redelijk voor als verweerder over zou gaan tot het verlenen van een ontheffing voor 80% van 477 kg fosfaatrecht. Dit komt neer op afgerond 382 kg.
        
      
      
        6.2.4
        Voor zover verweerder nog heeft betoogd dat de last die appellante draagt het gevolg is van een omstandigheid die aan haar kan worden toegerekend, omdat de (tijdelijke) verpachting een eigen keuze van appellante betreft, wordt overwogen dat uit hetgeen onder 5.5 van de uitspraak van 13 augustus 2019 is overwogen blijkt dat dit al door het College is betrokken bij de afweging of in de situatie van appellante sprake is van een individuele en buitensporige last. Aan dit betoog wordt dan ook voorbijgegaan.
        
      
    
    
      6.3
      De door appellante aangevoerde omstandigheid dat verweerder in zijn besluitvorming inzake de Regeling fosfaatreductieplan 2017 haar wel als volledig grondgebonden heeft aangemerkt, maakt niet dat hij ook gehouden was dit bij de vaststelling van het fosfaatrecht te doen. Verweerder heeft er in dit verband terecht op gewezen dat de gevolgen van een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw zich over een langere termijn uitstrekken dan een ontheffing op grond van artikel 13 van de Landbouwwet die er slechts toe strekt dat eenmalig niet aan een betalingsverplichting behoeft te worden voldaan. 
      
    
    
      6.4
      De conclusie is dat de door verweerder verleende ontheffing te laag is vastgesteld, zodat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met artikel 1 van het EP. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit zal daarom worden vernietigd. Het College ziet verder aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.
      
    
    
      6.5
      Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt het College die kosten voor de aan appellante verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit, stelt het aan appellante toekomende fosfaatrecht vast op 7.679 kg, verleent appellante ontheffing als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw om op haar bedrijf in een kalenderjaar tot maximaal 382 kg fosfaat aan dierlijke meststoffen met melkvee te produceren zonder daarvoor over fosfaatrechten te beschikken en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.496,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2021. 
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen