ECLI:NL:RVS:2021:1236, Raad van State, 09-06-2021, 201906430/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 augustus 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer geweigerd aan [appellante] omgevingsvergunning te verlenen voor het legaliseren van het inrichten van een bedrijfspand voor kamerverhuur aan arbeidsmigranten op het perceel [locatie] te Aalsmeer. [appellante] is eigenaar van het perceel [locatie] in Aalsmeer. Zij heeft daar in 1964 met een bouwvergunning twee bedrijfspanden laten bouwen. Ten behoeve van het gebruik van deze bedrijfspanden voor kamerverhuur voor arbeidsmigranten zijn kamers, keukens, badkamers en wc’s gemaakt. De aanvraag om omgevingsvergunning dient ter legalisering van deze bestaande situatie. Op het perceel geldt het bestemmingsplan "Oosteinderweg e.o. 2005" (het bestemmingsplan). Het perceel heeft in dit bestemmingsplan de bestemming "Agrarische doeleinden". Vast staat dat het gebruik van de bedrijfspanden voor de kamerverhuur aan arbeidsimmigranten in strijd is met deze bestemming.

201906430/1/R1.
    Datum uitspraak: 9 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Aalsmeer,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 juli 2019 in zaak nr. 18/2736 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 augustus 2017 heeft het college geweigerd aan [appellante] omgevingsvergunning te verlenen voor het legaliseren van het inrichten van een bedrijfspand voor kamerverhuur aan arbeidsmigranten op het perceel [locatie] te Aalsmeer.
    Bij besluit van 5 maart 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. Th.C. Visser, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Bounaanaa, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellante] is eigenaar van het perceel [locatie] in Aalsmeer. Zij heeft daar in 1964 met een bouwvergunning twee bedrijfspanden laten bouwen. Ten behoeve van het gebruik van deze bedrijfspanden voor kamerverhuur voor arbeidsmigranten zijn kamers, keukens, badkamers en wc’s gemaakt. De aanvraag om omgevingsvergunning dient ter legalisering van deze bestaande situatie.
    2.       Op het perceel geldt het bestemmingsplan "Oosteinderweg e.o. 2005" (het bestemmingsplan). Het perceel heeft in dit bestemmingsplan de bestemming "Agrarische doeleinden". Vast staat dat het gebruik van de bedrijfspanden voor de kamerverhuur aan arbeidsimmigranten in strijd is met deze bestemming.
    Het college heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor de legalisering van de bestaande strijdige situatie met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder 2˚, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang gelezen met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag niet voldoet aan het beleid dat het met betrekking tot artikel 2.12, eerste lid, onder 2˚, onder b, van de Wabo hanteert, zoals neergelegd in de "Kadernota ruimte voor huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten" (hierna: Kadernota). In de Kadernota zijn criteria neergelegd waaraan huisvesting van arbeidsmigranten moet voldoen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat aan verschillende  criteria niet wordt voldaan. Zo wordt onder meer niet voldaan aan het belangrijkste criterium, het locatiecriterium. Dit criterium houdt in dat de huisvesting dient te zijn voorzien buiten een woonwijk en uitsluitend op de bedrijventerreinen Hornweg, Zwarteweg en Witteweg.
    Gemeentelijk beleid
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroepsgrond dat omgevingsvergunning voor gebruik verleend had moeten worden met toepassing van de kruimelgevallenregeling onbesproken heeft gelaten. Hoewel de aanvraag niet voldoet aan het in de Kadernota opgenomen locatiecriterium had het college van dit beleid af moeten wijken, aldus [appellante]. Het college heeft in redelijkheid niet kunnen weigeren omgevingsvergunning te verlenen. [appellante] wijst er in dit kader op dat in de Kadernota is vermeld dat de gemeente in beginsel niet in de markt ingrijpt, het college zelf een onduidelijke situatie heeft geschapen door decennialang niet te handhaven en er vrijwel geen overlastklachten zijn die direct verband houden met huisvesting van arbeidsmigranten. De nadelige gevolgen van de weigering voor [appellante], te weten het gemis aan inkomsten en het moeten maken van uitkoopkosten, wegen zwaarder dan het belang van het college om te volharden in de weigering omgevingsvergunning te verlenen. Daarbij is ook van belang dat er een groot tekort was en is aan tijdelijke huisvesting voor arbeidsmigranten.
    3.1.    Artikel 4 van het Bor luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    [..]
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    [..]."
    Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht luidt:
    "Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."
    3.2.    De Afdeling stelt voorop dat, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, van de in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo vermelde bevoegdheid, slechts gebruik kan worden gemaakt indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verder gaat het hier om een aanvraag om af te wijken van het bestemmingsplan. Het college heeft bij de beoordeling van een dergelijke aanvraag beleidsruimte. Het college hanteert met betrekking tot aanvragen die voorzien in de huisvesting van arbeidsmigranten het beleid dat is neergelegd in de Kadernota, waarin het belang van een goede ruimtelijke ordening is betrokken. De aanvraag voldoet niet aan dit beleid. nu in ieder geval niet is voldaan aan de locatiecriteria. [appellante] heeft dit ter zitting bevestigd.
    Er is geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college van het in de Kadernota neergelegde beleid af had moeten wijken. [appellante] heeft in dit verband aangevoerd  dat geen sprake is van klachten over overlast op deze locatie en dat er een groot tekort was en is aan tijdelijke huisvesting voor arbeidsmigranten. Het college heeft hierover ter zitting toegelicht dat de eventuele overlast door het huisvesten van arbeidsmigranten en de behoefte aan tijdelijke huisvesting voor arbeidsmigranten is verdisconteerd in het in de Kadernota neergelegde beleid. Echter, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet alleen al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan moet aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840.
    [appellante] heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die maken dat het handelen in overstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De enkele stellingen dat geen sprake is van klachten over overlast op deze locatie en er een groot tekort was en is aan tijdelijke huisvesting voor arbeidsmigranten zijn  onvoldoende voor een dergelijk oordeel. Er is verder geen grond voor het oordeel dat handelen overeenkomstig de beleidsregel, gelet op het financiële belang van [appellante], gevolgen voor haar heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Dat [appellante] huurinkomsten misloopt en uitkoopkosten voor zittende huurders moet maken is onvoldoende voor een dergelijk oordeel. Deze financiële omstandigheden, die het gevolg zijn van het in strijd met het bestemmingsplan en zonder omgevingsvergunning aanbieden van huisvesting aan arbeidsimmigranten, dienen voor rekening en risico van [appellante] te blijven.
    Het betoog faalt.
    Gelijkheidsbeginsel
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat aan haar een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel toekomt. Zij heeft in dit kader gewezen op het Flowerhotel en Ruigrok in Aalsmeer. In hoger beroep heeft [appellante] verder gewezen op de locaties Thailandlaan 14a en 14b (voorheen Legmeerdijk 287), Legmeerdijk 281-287 en Japanlaan 9 te Aalsmeer. Volgens haar zijn voor deze locaties omgevingsvergunningen verleend voor logiesvoorzieningen voor tijdelijke arbeidsmigranten.
    4.1.    De door [appellante] genoemde gevallen van verleende omgevingsvergunningen voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten betreffen, anders dan onderhavige locatie, locaties gelegen op het bedrijventerrein Green Park waarvoor het bestemmingsplan "Green Park" geldt. Zoals het college heeft toegelicht is in de Kadernota onder meer opgenomen dat Green Park van de Kadernota is uitgezonderd, omdat hierop de Structuurvisie Green Park 2016 van toepassing is, waarin huisvestiging voor arbeidsmigranten als wenselijke ontwikkeling is aangemerkt. Alleen al daarom is geen sprake van gelijke gevallen. Dat de afstand tussen de hier aan de orde zijnde locatie en de door [appellante] genoemde locaties niet zo groot zou zijn en dat het om kleine aantallen arbeidsmigranten gaat, maakt het voorgaande niet anders.
    Het betoog faalt.
    Vertrouwensbeginsel
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Zij verwijst in dit kader naar een drietal verklaringen van ambtenaren van de gemeente.
    5.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    5.2.    [appellante] beroept zich ter onderbouwing van het beroep op het vertrouwensbeginsel op drie in beroep overgelegde verklaringen van (voormalige) ambtenaren van de gemeente, te weten [ambtenaar A] (voormalig hoofd Bouw & Woningtoezicht), [ambtenaar B] (opsporingsambtenaar, onder meer belast met clandestiene bewoning) en [ambtenaar C] (ambtenaar Bouw & Woningtoezicht, onder meer belast met technische en constructieve zaken rond de afwikkeling van bouwvergunningen), waaruit zou blijken van een bepaalde werkwijze binnen de gemeente en meer specifiek van een voormalige burgemeester van Aalsmeer, die inmiddels is overleden. [appellante] betoogt dat uit deze verklaringen blijkt zij er op mocht vertrouwen dat het verbouwen tot de huidige situatie en het gebruiken van de bedrijfspanden voor tijdelijke huisvestiging was en is toegestaan.
    De verklaring van [ambtenaar C] over de werkwijze van de voormalige burgemeester waar [appellante] naar verwijst en in het beroepschrift uit citeert is niet over gelegd en zit niet in het dossier. De wel overgelegde verklaring van [ambtenaar C] betreft een verzoek om de wijziging van het bestemmingsplan naar het huidige gebruik voor onder meer de huisvesting van arbeidsmigranten. Uit deze verklaring blijkt niet van een bepaalde werkwijze binnen de gemeente waarbij, zoals [appellante] stelt, in sommige gevallen afwijkingen van bouwvergunningen of bestemmingsplannen "op een bijzonder soepele manier" werden geregeld waarbij schriftelijke bevestiging en besluitvorming via het college of de gemeenteraad dan achterwege bleven. De verklaringen van [ambtenaar A] en [ambtenaar B] waaruit [appellante] in het beroepschrift uit citeert zijn door haar wel overgelegd.
    [ambtenaar A] verklaart in een e-mail van 7 juli 2016 onder meer:
    "Ik was destijds o.a. belast met het opsporen van illegale activiteiten die zonder vergunning en in strijd waren met het bestemmingsplan.  Ook ik ben toen gestuit op de woonsituatie op het perceel van [appellante]. [locatie]. Actie bleef verder achterwege vanwege een "gentlemans agreement" tussen [appellante] en de toenmalige burgemeester Leo Brouwer. Sterker nog, als de burgemeester in het kader van een huisvestingsprobleem een crepeergeval had en [appellante] had toevallig nog een kamer leeg, dan hielpen zij elkaar. Jaren later besloot de gemeenteraad tot een integrale razzia in het landelijke gebied. Daartoe werd een speciale opsporingseenheid in het leven geroepen en werden twee politieagenten in dienst genomen, de heren [ambtenaar B] en [ambtenaar D]. Ook zij stuitten op diverse situaties waarbij er een mondelinge toezegging bestond van een bestuurder, op grond waarvan de situatie in stand moest worden gelaten. Zij raakten daar bijzonder gefrustreerd van. [appellante] was één van die situaties. Geconcludeerd kan worden dat er op dat perceel al meer dan 40 jaar sprake is van een woonsituatie met kamerverhuur."
    [ambtenaar B] verklaart in een brief van 11 juli 2016 onder meer:
    "In 1975 ben ik als opsporingsambtenaar van de gemeente Aalsmeer in dienst gekomen en ondermeer belast met het opsporen van clandestiene bewoning. In de periode van 1978-1980 is door mij geconstateerd dat op het perceel [locatie] te Aalsmeer clandestien werd gewoond in de bedrijfsbebouwing van de daar gevestigde kwekerij van [appellante]. Jongeren uit binnen- en buitenland die werkzaam waren op deze kwekerij, als stagiaire of tijdelijke kracht, werden op die manier gehuisvest. Voor deze clandestiene bewoning is door mij een lastgeving gemaakt. Naar aanleiding van deze lastgeving werd ik bij de toenmalig burgemeester Brouwer geroepen. Tijdens een zeer kortstondig overleg werd door de heer Brouwer de lastgeving verscheurd en werd mij tamelijk respectloos gemeld dat het een oude zaak betrof en dat handhaven juridisch gezien niet haalbaar was."
    Hoewel uit de door [appellante] overgelegde verklaringen van [ambtenaar A] en [ambtenaar B] kan worden afgeleid dat er al jarenlang sprake is van huisvesting van arbeidsmigranten door [appellante], dat ambtenaren van de gemeente en de burgemeester daarvan op de hoogte waren en daartegen niet handhavend werd opgetreden, bieden de verklaringen geen grond voor het oordeel dat aan [appellante] in deze procedure waarin het om het verlenen van een omgevingsvergunning gaat een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt. Er is geen sprake van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop de  nu aan de orde zijnde bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Daarbij is van belang dat het in deze procedure gaat om de weigering omgevingsvergunning te verlenen en niet om de handhavingsprocedure, die in de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1559) aan de orde was. Voor zover [appellante] betoogt dat sprake is van toezeggingen over het niet handhavend optreden is dat dus  in deze procedure niet relevant. De bevoegdheid waar het hier om gaat is het besluiten over een aanvraag om omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Uit de overgelegde verklaringen van [ambtenaar A] en [ambtenaar B] blijkt niet dat dat indertijd aan de orde is geweest. [appellante] wordt verder niet gevolgd in haar betoog dat sprake is van een toezegging van de voormalige burgemeester dat de nu aan de orde zijnde verbouwing en het gebruik vergund was dan wel zou worden. Niet gebleken is dat hiervoor eerder een aanvraag is gedaan en er ligt dan ook geen eerder besluit omtrent het verbouwen en het gebruik voor. Van toezeggingen waaruit [appellante] kon en mocht afleiden dat de situatie vergund was dan wel zou worden, is niet gebleken. Daarbij wordt tevens in aanmerking genomen dat [appellante]  een vastgoedondernemer is, en niet een burger, die bekend is, dan wel zou moeten zijn, met de geldende regels.
    Het betoog faalt.
    Fair play-beginsel en verbod van willekeur
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd heeft gehandeld met het fair play-beginsel en het verbod op willekeur. Zij voert in dit kader aan dat het college partijdig is, nu zij zelf participeert in projecten, dan wel meewerkt aan het realiseren van tijdelijke huisvesting op percelen waar dit ingevolge het daar geldende bestemmingsplan niet is dan wel niet was toegestaan. De  openheid en eerlijkheid waartoe het college gehouden is worden hierbij evenmin in acht genomen. De motivering van de weigering omgevingsvergunning te verlenen houdt niet meer in dan dat het college de omgevingsvergunning niet wil verlenen. [appellante] wijst er verder op dat er een tekort is aan huisvesting voor tijdelijke arbeidsmigranten waarin zij al decennialang probleemloos voorziet en kan blijven voorzien.
    6.1.    Er is geen grond voor het oordeel dat het college in strijd met het fairplay-beginsel en het verbod op willekeur heeft gehandeld. Zoals hiervoor onder 4.1 en 5.2 is overwogen is geen sprake van strijd met het gelijkheids- of vertrouwensbeginsel. Verder heeft het college de weigering voldoende inzichtelijk gemotiveerd met de verwijzing naar het in de Kadernota neergelegde beleid waar de aanvraag niet aan voldoet en zijn er geen bijzondere omstandigheden die het college er toe noopten van dit beleid af te wijken, zoals hiervoor is overwogen onder 3.2..
    Voor zover [appellante] stelt dat het college partijdig is, nu het zelf participeert in projecten, dan wel meewerkt aan het realiseren van tijdelijke huisvesting op percelen waar dit ingevolge het daar geldende bestemmingsplan niet is dan wel niet was toegestaan, mist dit betoog feitelijke grondslag. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de betrokken panden Legmeerdijk 281 en 285 door de gemeente zijn verkocht aan degenen die de woningen ontwikkelden.
    Het betoog faalt.
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. A. ten Veen en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2021
    580.