ECLI:NL:RVS:2021:581, Raad van State, 17-03-2021, 201907258/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland een omgevingsvergunning verleend aan [vergunninghouder] voor het richten van de bestaande woning en het uitbreiden van het woonhuis op het perceel [locatie 1] te Zwartsluis. [vergunninghouder] woont op het perceel [locatie 1], [appellant A] en [appellant B] wonen op het naastgelegen perceel [locatie 2]. De woning van [vergunninghouder] bestaat uit drie delen die aan elkaar zijn gebouwd en onderling verbonden zijn. Deel A bestaat uit twee verdiepingen met daarop een kap. De nok van de kap loopt evenwijdig aan de weg. Deel B bevindt zich hierachter en bestaat uit twee verdiepingen inclusief kap. De nokrichting van deze kap staat haaks op de weg. Naast deel B bevindt zich deel C, bestaande uit een verdieping met een lage kap. De nok van deel C staat ook haaks op de weg. [vergunninghouder] heeft op 5 mei 2018 een vergunning aangevraagd voor het richten (rechtzetten) en vergroten van zijn woning.

201907258/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Zwartsluis, gemeente Zwartewaterland,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 20 augustus 2019 in zaak nr. 18/2306 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 juni 2018 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [vergunninghouder] voor het richten van de bestaande woning en het uitbreiden van het woonhuis op het perceel [locatie 1] te Zwartsluis.
    Bij besluit van 30 oktober 2018 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2021, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door A.J. Boers, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder], bijgestaan door mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, ter zitting gehoord. A.J. Boers heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [vergunninghouder] woont op het perceel [locatie 1], [appellant A] en [appellant B] wonen op het naastgelegen perceel [locatie 2]. De woning van [vergunninghouder] bestaat uit drie delen die aan elkaar zijn gebouwd en onderling verbonden zijn. Deel A bestaat uit twee verdiepingen met daarop een kap. De nok van de kap loopt evenwijdig aan de weg. Deel B bevindt zich hierachter en bestaat uit twee verdiepingen inclusief kap. De nokrichting van deze kap staat haaks op de weg. Naast deel B bevindt zich deel C, bestaande uit een verdieping met een lage kap. De nok van deel C staat ook haaks op de weg.
    [vergunninghouder] heeft op 5 mei 2018 een vergunning aangevraagd voor het richten (rechtzetten) en vergroten van zijn woning. De uitbreiding ziet op de vervangende nieuwbouw en vergroting van de delen B en C van de woning. De vergrote delen B en C worden voorzien van een kap waarvan de nok haaks op de weg staat. In de uitbreiding worden woonfuncties gerealiseerd, waaronder een badkamer/toilet, een deel van de woonkamer, een trap en een hobbyruimte. Het achterste deel van de uitbreiding, onder de doorgetrokken kap, betreft een open ruimte op de begane grond.
    Het college heeft de vergunning, die ziet op de activiteiten ‘bouwen’, ‘afwijken van het bestemmingsplan’ en ‘wijzigen van een rijksmonument’, verleend. [appellant A] en [appellant B] kunnen zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning.
    2.       De rechtbank heeft het in het besluit op bezwaar gehandhaafde besluit van het college om de omgevingsvergunning te verlenen bij de aangevallen uitspraak in stand gelaten en het beroep van [appellant A] en [appellant B] ongegrond verklaard.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Achterste deel van de uitbreiding; een overkapping?
    3.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het achterste gedeelte van de aangevraagde en vergunde uitbreiding een afzonderlijke overkapping in de zin van het geldende bestemmingsplan betreft. Volgens [appellant A] en [appellant B] had deze uitbreiding niet als een onlosmakelijk onderdeel van de uitbreiding aangemerkt mogen worden.
    Hiertoe voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het bestemmingsplan geen definitie van de term ‘overkapping’ bevat. In artikel 1.61 van de planregels van het geldende bestemmingsplan "Oud Zwartsluis" van 22 november 2012 (hierna: het bestemmingsplan) is een omschrijving opgenomen van de term overkapping. De rechtbank had daarom voor deze term geen aansluiting mogen zoeken bij de omschrijving in ‘Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal’ (hierna: Van Dale).
    Het achterste gedeelte van de uitbreiding is volgens [appellant A] en [appellant B] een overkapping in de zin van het bestemmingsplan. De uitbreiding is een bouwwerk, dat geen gebouw is. In artikel 1.41 van de planregels van het bestemmingsplan is het begrip gebouw gedefinieerd. Het achterste gedeelte van de uitbreiding is niet geheel of gedeeltelijk omsloten met wanden, maar heeft slechts één wand, namelijk de achtergevel van de uitbreiding. Hieruit volgt volgens [appellant A] en [appellant B] dat het achterste gedeelte geen gebouw is. Daarnaast blijkt uit de aanvraag dat het achterste gedeelte van de uitbreiding een eigen constructie heeft en is voorzien van een dak. Ook de monumentencommissie "Het Oversticht" spreekt in haar advies van 13 juni 2018 van "een grotere aanbouw met veranda/overkapping".
    Uit artikel 25.2.2, onder d, van de planregels van het bestemmingsplan volgt dat een overkapping een bouwhoogte van maximaal 3 m mag hebben. De aangevraagde en vergunde bouwhoogte van de overkapping bedraagt echter bijna 8 m. De omgevingsvergunning voor het aspect bouwen is daarom in strijd met de planregels en ten onrechte verleend, aldus [appellant A] en [appellant B].
    3.1.    Artikel 1.41 van de planregels van het bestemmingsplan luidt:
    "gebouw: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt."
    Artikel 1.61 van de planregels luidt:
    "overkapping: een bouwwerk, geen gebouw zijnde, bestaande uit een eigen constructie met maximaal één wand."
    Artikel 25.2.2, onder d, van de planregels luidt:
    "d. Een overkapping mag een bouwhoogte hebben van maximaal 3,00 meter."
    3.2.    Hoewel de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de planregels in artikel 1.61 een definitie van het begrip ‘overkapping’ bevatten, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het achterste deel van de aangevraagde en vergunde uitbreiding geen afzonderlijke overkapping betreft. Dit deel van de vergunde uitbreiding voldoet niet aan de omschrijving van het begrip overkapping zoals opgenomen in de planregels. Op grond van artikel 1.61 van de planregels moet een overkapping onder andere bestaan uit een eigen constructie. Van een eigen constructie is in dit geval echter geen sprake. De houten draagconstructie draagt blijkens de bij de omgevingsvergunning behorende tekeningen immers niet alleen het achterste deel van de uitbreiding, maar de hele uitbreiding, terwijl het dak van delen B en C uit één geheel bestaat. Alleen daarom al is het achterste deel van de aangevraagde en vergunde uitbreiding niet aan te merken als een overkapping in de zin van het bestemmingsplan. De maximale bouwhoogte van 3 m die op grond van artikel 25.2.2, onder d, van de planregels geldt voor een overkapping, is daarom, anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, op dat deel van de uitbreiding niet van toepassing.
    Het betoog faalt.
    Tussendeel van de uitbreiding; aanbouw, uitbouw of onderdeel van het hoofdgebouw?
    4.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de uitbreiding samen met het voorste deel van de woning het hoofdgebouw vormt en geen aan- of uitbouw is.
    Volgens [appellant A] en [appellant B] heeft de rechtbank het in het geldende bestemmingsplan opgenomen begrip hoofdgebouw onjuist uitgelegd. [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat de rechtbank daarbij ten onrechte is voorbijgegaan aan het onderdeel "belangrijkste bouwwerk" van de omschrijving. Gelet op de constructie en de afmetingen is het gebouw aan de straatzijde (deel A), met de nok evenwijdig aan de weg, te onderscheiden van de vergunde uitbreiding. Vanwege de aanduiding als rijksmonument is het voorste gebouw het belangrijkste bouwwerk. De meeste primaire woonfuncties zullen gelegen zijn in het gebouw aan de straatzijde, namelijk de woonkamer, keuken en twee slaapkamers. De uitbreiding bevat vooral een bijkeuken en een hobbykamer, die volgens hen niet tot de primaire woonfunctie behoren. Ook bestaat een deel van de uitbreiding slechts uit een open ruimte. Dit betekent volgens [appellant A] en [appellant B] dat het gebouw aan de straatzijde als hoofdgebouw aangemerkt moet worden. De vergunde uitbreiding van de woning is daarom geen hoofdgebouw, maar een aanbouw of uitbouw. [appellant A] en [appellant B] voeren hiertoe tevens aan dat ook de monumentencommissie "Het Oversticht" in haar advies van 13 juni 2018 van een aanbouw spreekt, net als het college in zijn pleitnota voor de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie.
    Gelet op artikel 25.2.2, onder b, van de planregels mag de bouwhoogte van een aan- of uitbouw slechts 6,5 m bedragen. De aangevraagde en vergunde bouwhoogte van de uitbreiding bedraagt echter bijna 8 m. De omgevingsvergunning voor het aspect bouwen is daarom in strijd met de planregels van het bestemmingsplan en ten onrechte verleend volgens [appellant A] en [appellant B]. De rechtbank heeft dit volgens hen ten onrechte niet onderkend.     
    4.1.    Aan de gronden ter plaatse van het perceel [locatie 1] is in het bestemmingsplan de bestemming "Wonen" toegekend.
    Artikel 1.47 van de planregels van het bestemmingsplan luidt:
    "Hoofdgebouw: een gebouw, dat op een bouwperceel door zijn constructie, afmetingen of functie als belangrijkste bouwwerk valt aan te merken en waarin de hoofdfunctie ingevolge de bestemming is of wordt ondergebracht".
    Artikel 25.2.2, onder b, van de planregels luidt:
    "b. Aan- en uitbouwen en aangebouwde bijgebouwen mogen:
    […]
    2. Een bouwhoogte hebben van maximaal de bouwhoogte van het hoofdgebouw, met een maximum van 6,50 m;"
    4.2.    Uit de omschrijving van het begrip hoofdgebouw in de planregels volgt dat dit een gebouw is dat door zijn constructie, afmetingen of functie als belangrijkste bouwwerk valt aan te merken en waarin de hoofdfunctie ingevolge de bestemming is of wordt ondergebracht. Gelet op de voor de gronden van het perceel [locatie 1] geldende bestemming "Wonen" is de hoofdfunctie van het gebouw de woonfunctie. De woonfunctie wordt mede ondergebracht in de uitbreiding. In de uitbreiding worden niet alleen de bijkeuken en hobbykamer gerealiseerd waar [appellant A] en [appellant B] op wijzen, maar ook een badkamer/toilet, een deel van de woonkamer en de trap naar de eerste verdieping. Dat blijkt ook uit de bij de omgevingsvergunning behorende tekeningen. Deze functies zijn essentieel voor het realiseren van de bestemming. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de aangevraagde en vergunde uitbreiding, gelet op de omschrijving van het begrip ‘hoofdgebouw’, onderdeel uitmaakt van het hoofdgebouw. Deze vormt geen aan- of uitbouw, zoals [appellant A] en [appellant B] betogen. Dat deel A van de woning onder andere vanwege de nokrichting te onderscheiden is van de uitbreiding en is aangemerkt als rijksmonument doet, gelet op de in bedoelde omschrijving vermelde nevenschikking en het cumulatieve vereiste, aan dit oordeel niet af. Ook het feit dat een deel van de vergunde uitbreiding uitsluitend als open ruimte gebruikt wordt en dat het college en de monumentencommissie eerder over een aanbouw hebben gesproken maakt dit niet anders.
    Het betoog faalt.
    Nokrichting
    5.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat het aangevraagde en vergunde bouwplan niet voldoet aan de in het bestemmingsplan voorgeschreven nokrichting en dat de rechtbank hierover ten onrechte heeft overwogen dat de vereiste nokrichting van artikel 30, eerste lid, onder b, van de planregels van het bestemmingsplan alleen geldt aan de weg. De rechtbank heeft volgens [appellant A] en [appellant B] ten onrechte de plantoelichting bij de uitleg van deze planregel betrokken. Uit jurisprudentie blijkt dat een planregel vanwege de rechtszekerheid letterlijk moet worden uitgelegd als de planregel op zichzelf duidelijk genoeg is. Volgens [appellant A] en [appellant B] is dit bij artikel 30, eerste lid, onder b, het geval.
    In de betreffende planregel staat ‘een gebouw’ en niet ‘één gebouw’. De nokrichting van een gebouw of meerdere gebouwen moet daarom evenwijdig lopen aan de weg, aldus [appellant A] en [appellant B].
    5.1.    Aan de gronden ter plaatse van het perceel [locatie 1] is op de verbeelding bij het bestemmingsplan de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - nokrichting 2" toegekend.
    Artikel 30.1, onder b, van de planregels van het bestemmingsplan luidt:
    "b. Ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - nokrichting 2' zal de nokrichting van een gebouw evenwijdig aan de weg lopen."
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:405, zijn de op de verbeelding bij een bestemmingsplan aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit artikel 30.1, onder b, van de planregels niet duidelijk blijkt hoe omgegaan moet worden met een woning met twee nokrichtingen, zoals de woning van [vergunninghouder]. Dat de raad heeft gekozen voor de bewoording "een gebouw", en niet "één gebouw", doet hier niets aan af. Ook dan is niet duidelijk wat de planregel betekent voor één gebouw met twee nokrichtingen. De rechtbank is daarom teruggevallen op de plantoelichting bij het bestemmingsplan om inzicht te krijgen in de bedoeling van de planwetgever. Uit de plantoelichting en de nota ‘Cultuurhistorische waardering Zwartsluis kern’, die als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd, blijkt dat de planwetgever heeft bedoeld om de bestaande karakteristieken, die zich uiten in het straat- en bebouwingsbeeld, te behouden. Daarom zijn nokrichtingen opgenomen voor gebouwen in straten die in de nota ’Cultuurhistorische waardering Zwartsluis kern‘ worden genoemd, waaronder het Groot Lageland, waaraan de woning van [vergunninghouder] ligt. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de dwingend voorgeschreven nokrichting ziet op de nok van het deel van de bestaande woning van [vergunninghouder] dat zichtbaar is vanaf de weg, en niet op die van de aangevraagde en vergunde uitbreiding omdat die niet zichtbaar is vanaf de weg en daardoor geen afbreuk zal doen aan het historische straatbeeld. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat ook de monumentencommissie "Het Oversticht" in haar advies van 13 juni 2018 positief heeft geadviseerd over het uitbreidingsplan aan de achterzijde van het bestaande woonhuis met de daarbij horende nokrichting.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2021
    159-944.