ECLI:NL:RVS:2019:2429, Raad van State, 17-07-2019, 201807222/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juli 2017 heeft het college onder andere het verzoek van [partij A] om handhavend op te treden tegen de aanwezige bouwwerken op het meest noordelijke perceelsgedeelte achter [locatie 1] te Ermelo (kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nr. 3054) en de palletopslag op het perceel ten oosten van [locatie 1] (kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nrs. 3389 en 3390) tot een oppervlakte van 2850 m3, afgewezen.

201807222/1/A1.
    Datum uitspraak: 17 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Ermelo,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 juli 2018 in zaak nr. 18/328 in het geding tussen:
    [partij A],
    [partij B],
    [partij C] en
    [partij D]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ermelo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juli 2017 heeft het college onder andere het verzoek van [partij A] om handhavend op te treden tegen de aanwezige bouwwerken op het meest noordelijke perceelsgedeelte achter [locatie 1] te Ermelo (kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nr. 3054) en de palletopslag op het perceel ten oosten van [locatie 1] (kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nrs. 3389 en 3390) tot een oppervlakte van 2850 m3, afgewezen.
    Bij besluit van 13 december 2017 heeft het college het door [partij A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 juli 2018 heeft de rechtbank het door [partij A] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 december 2017 vernietigd en het college opgedragen binnen 12 weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft bij besluit van 26 oktober 2018 opnieuw op het bezwaar van [partij A] beslist en het besluit van 14 juli 2017 onder aanvulling van de motivering gehandhaafd.
    [partij A] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 26 oktober 2018.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], het college, vertegenwoordigd door mr. I.E. van Duuren-de Jonge en ing. T. Hoefnagels, en [partij A], vertegenwoordigd door [partij B] en bijgestaan door mr. I.E. Nauta, advocaat te Deventer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [partij A] en haar vennoten [partij B], [partij D] en [partij C] (hierna: [partij A]) is gevestigd, onderscheidenlijk zijn woonachtig, op het perceel [locatie 2] te Ermelo. Op 22 februari 2017 heeft [partij A] bij het college een verzoek om handhaving gedaan met betrekking tot bouwwerken op en het gebruik van de percelen [locatie 3], [locatie 1] en [locatie 4] waar [appellante] is gevestigd. Voorts zag het verzoek op de verlichting die volgens verzoekers om handhaving vanuit de onderneming van [appellante] uitstraalt naar het naastgelegen Natura 2000-gebied. Het college heeft het verzoek om handhaving afgewezen voor zover het betreft de bouwwerken op perceel [locatie 1] (kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nr. 3054) en de opslag van pallets op het perceel [locatie 1] (kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nrs. 3389 en 3390). Hiertegen heeft [partij A] bezwaar gemaakt.
        Het college heeft het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om handhaving bij besluit van 13 december 2017 ongegrond verklaard, omdat volgens het college concreet zicht op legalisering bestaat. De rechtbank heeft het hiertegen door [partij A] ingestelde beroep gegrond verklaard, omdat het college volgens de rechtbank ten onrechte het verzoek om handhaving heeft afgewezen op de grond dat sprake zou zijn van concreet zicht op legalisering. De rechtbank heeft het besluit van 13 december 2017 vernietigd en het college opgedragen om opnieuw op het bezwaar van [partij A] te beslissen. [appellante] heeft hiertegen hoger beroep ingesteld.
        Bij besluit van 26 oktober 2018 heeft het college opnieuw op de bezwaren beslist en het besluit van 14 juli 2017 in stand gelaten, omdat handhaving volgens het college onevenredig is met het oog op de daarmee te dienen belangen. [partij A] heeft hiertegen beroep ingesteld.
    Het hoger beroep van [appellante]
    2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank [partij A] ten onrechte als belanghebbende heeft aangemerkt. Volgens [appellante] is de constatering van de rechtbank dat niet in geschil is [partij A] eigenaar is van een aangrenzend perceel, feitelijk onjuist. Uitsluitend de percelen kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nrs. 2789 en 2790 grenzen aan het perceel van [partij A]. Het perceel van [partij A] grenst niet aan de percelen kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie 3054, 3389 en 3390. Het perceel kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nr. 3054 is gelegen op een afstand van ten minste 50 m en de daarop aanwezige opstal waarop het verzoek om handhaving ziet is gelegen op een afstand van ongeveer 85 m. [appellante] wijst er op dat de opstal vanaf openbaar gebied en het perceel van [partij A] niet zichtbaar is, omdat er een grondwal is opgeworpen tussen het perceel van [partij A] en het perceel van [appellante]. Ook de percelen kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nummers 3389 en 3390 grenzen niet direct aan het perceel van [partij A] en zijn gelegen op een afstand van onderscheidenlijk ongeveer 100 m en ten minste 125 m. Gelet hierop heeft de rechtbank [partij A] ten onrechte als belanghebbende aangemerkt voor zover het betreft de percelen kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nummers 3054, 3389 en 3390.
        Voorts heeft de rechtbank het beroep van [partij A], zover het ziet op het perceel kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nummer 2790, ten onrechte niet niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. Het college heeft immers handhavend opgetreden tegen de opslag van pallets op dat perceel en de illegale situatie is inmiddels beëindigd, aldus [appellante].
    2.1.    Het betoog dat de rechtbank het beroep van [partij A] voor zover dat ziet op het perceel kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nummer 2790, niet-ontvankelijk had moeten verklaren wegens het ontbreken van procesbelang, faalt.
        Het beroep van [partij A] had uitsluitend betrekking op de afwijzing van het handhavingsverzoek ten aanzien van de bouwwerken op het perceel kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nummer 3054 en op de palletopslag op de percelen kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nummers 3389 en 3390. Het beroep was niet gericht tegen het besluitonderdeel dat ziet op het perceel kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nummer 2790. De rechtbank heeft zich hierover naar het oordeel van de Afdeling derhalve terecht niet uitgelaten.
    2.2.    De Afdeling stelt voorts vast dat perceel Haspel 99 te Ermelo, dat in eigendom toebehoort aan [partij A], direct grenst aan het perceel kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nummer 2790. Naast laatstgenoemd perceel is het perceel kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nummer 3054 gelegen en daarnaast liggen de percelen kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nummers 3389 en 3390. Alle voormelde percelen behoren in eigendom toe aan [appellante] die op alle percelen tezamen haar bedrijfsactiviteiten uitoefent. Vast staat dat [partij A] eigenaar is van het perceel direct gelegen naast de als één terrein aan te merken aaneengesloten percelen van [appellante]. De Afdeling is van oordeel dat het belang van [partij A] als eigenaar van het aan het terrein van [appellante] grenzende perceel al maakt dat zij een rechtstreeks bij het besluit op het handhavingsverzoek betrokken belang heeft in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Overigens is ook niet gebleken dat voor [partij A] gevolgen van enige betekenis ontbreken ten aanzien van de bedrijfsactiviteiten van [appellante] op de genoemde percelen. Gelet hierop heeft de rechtbank dan ook terecht overwogen dat [partij A] is aan te merken als belanghebbende.
        Het betoog faalt.    
    3.    [appellante] wijst er voorts op dat zowel voor de opslag van pallets als de bio-energiecentrale reeds geruime tijd geleden aanvragen om omgevingsvergunning zijn ingediend. Hierop zijn nog geen besluiten genomen. [appellante] verwacht dat er op korte termijn uitsluitsel zal komen omtrent de vraag of verplaatsing van de onderneming haalbaar is, dan wel dat de onderneming zal worden bestemd op de huidige locatie. Door de gemeente Ermelo is toegezegd dat de vooruitlopend op het nieuwe bestemmingsplan reeds gerealiseerde gewijzigde aanrijroutes, de watervoorzieningen en de obstakelvrije routes in het nieuwe bestemmingsplan zullen worden ingepast. Hieromtrent hebben gesprekken plaatsgevonden tussen [appellante], de burgemeester en de verantwoordelijke wethouder waarbij het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat de bedrijfsactiviteiten in de huidige omvang positief zullen worden bestemd. Het vorenstaande is door de rechtbank niet onderkend in het kader van de vraag of een concreet zicht op legalisering bestaat, aldus [appellante].
    3.1.    Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    3.2.    De Afdeling overweegt dat de rechtbank heeft geconcludeerd dat met de op 16 en 18 november 2017 ingediende aanvragen om omgevingsvergunning voor de legalisering van de bio-energiecentrale en het toestaan van tijdelijke buitenopslag geen sprake is van een concreet zicht op legalisering. Het college heeft daarom het verzoek om handhaving ten onrechte afgewezen op de grond dat sprake zou zijn van een concreet zicht op legalisering. Hierbij heeft de rechtbank betrokken dat de aanvraag om omgevingsvergunning van 18 november 2017 buiten behandeling is gesteld. Voorts is gebleken dat de raad van de gemeente Ermelo zich nog niet heeft uitgesproken over de bereidheid een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Daarnaast is niet bekend of vanwege de mogelijke effecten op het aangrenzende Natura 2000-gebied een verklaring van geen bedenkingen van het college van gedeputeerde staten van Gelderland is vereist en of deze zal kunnen worden verleend.
        De enkele opmerking van [appellante] dat om onduidelijke redenen nog niet op de aanvraag om omgevingsvergunning is beslist, maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat [appellante] hiermee de conclusie van de rechtbank dat geen sprake is van een concreet zicht op legalisering gemotiveerd heeft betwist. [appellante] heeft de hierover gegeven motivering van de rechtbank immers niet weerlegd.
        Voor het oordeel dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, concreet zicht op legalisering bestaat omdat [appellante] zich kan beroepen op het vertrouwensbeginsel, nu het college heeft toegezegd dat haar bedrijfsactiviteiten in de huidige omvang positief zullen worden bestemd in een nieuw bestemmingsplan, bestaat evenmin grond.
        Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, dient, om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Als er al vertrouwen is gewekt dat het bestemmingsplan zal worden herzien, dan levert dat niet reeds daarom concreet zicht op legalisering op. Daarvoor is volgens vaste rechtspraak vereist dat ten tijde van belang een legaliserend ontwerp van het bestemmingsplan ter inzage is gelegd. Dat doet zich hier niet voor.
        Voor zover [appellante] in dit verband in hoger beroep heeft verwezen naar een e-mail van 3 mei 2016 van S. Engels, projectleider bij de gemeente Ermelo, waarin wordt verwezen naar een brief van 24 juli 2014 van S. Engels aan het college van gedeputeerde staten van Gelderland, is de Afdeling van oordeel dat deze gegevens geen concrete ondubbelzinnige toezegging inhouden. De Afdeling acht van belang dat de desbetreffende e-mail en brief niet aan [appellante] zijn gericht. Bovendien kan uit de e-mail en brief niet worden geconcludeerd dat de bedrijfsactiviteiten van [appellante] in de huidige omvang zonder meer positief zullen worden bestemd. Uit de e-mail en brief volgt immers dat eerst indien uit een te verrichten haalbaarheidsstudie blijkt dat een verplaatsing van [appellante] onhaalbaar is en/of het herontwikkelen van de te verlaten locaties niet voldoende resultaat oplevert, de provincie handhaving van de vier bedrijven op de huidige locatie accepteert en dat hiervoor een aparte bestemmingsplanprocedure wordt gevolgd. 
        Het betoog faalt.
    4.    [appellante] betoogt voorts dat zij voor het drijven van de onderneming afhankelijk is van de opslag van pallets binnen haar inrichting. De palletopslag is vanwege mogelijk gevaar juist verplaatst van perceel kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nummer 2790, naar de percelen perceel kadastraal bekend gemeente Ermelo, sectie E, nummers 3389 en 3390. Voorts is de op het perceel aanwezige houtgestookte CV ketel in overleg met het bevoegd gezag verplaatst vanuit de fabriek naar een solitaire locatie op het achterterrein. Hierdoor zijn er minder vervoersbewegingen over de Haspel omdat er geen afvalhout de inrichting verlaat. Voor [appellante] is niet duidelijk welk belang [partij A] heeft bij haar verzoek om handhaving, nu de verplaatsing van de opslagen van pallets en de aanwezigheid van de CV ketel uitsluitend positieve gevolgen hebben gehad. Handhaving is daarom onevenredig in verhouding tot het daarmee te dienen belang, aldus [appellante].
    4.1.    De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat de palletopslag en de CV ketel (mede uit het oogpunt van brandveiligheid) zijn verplaatst, voor zover die verplaatsingen voor [partij A] positieve gevolgen hebben gehad, naar haar oordeel niet meebrengt dat handhavend optreden reeds daarom onevenredig zou zijn.
        Het betoog faalt.
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Het besluit van 26 oktober 2018
    7.    Bij besluit van 26 oktober 2018 heeft het college ter voldoening aan de uitspraak van de rechtbank opnieuw beslist op het bezwaar van [partij A]. Bij dat besluit heeft het college het bezwaar van [partij A] opnieuw ongegrond verklaard, omdat handhaving onevenredig is met het oog op de daarmee te dienen belangen. In dit verband heeft het college van belang geacht dat met het college van gedeputeerde staten is afgesproken dat een haalbaarheidsonderzoek dient te worden verricht naar de verplaatsing van [appellante] naar een regionaal bedrijventerrein. Indien hieruit blijkt dat verplaatsing niet mogelijk is, dan is het college van provinciale staten akkoord met inpassing in het nieuwe bestemmingsplan van [appellante] op de huidige locatie. Het gemeentebestuur is momenteel bezig om met input van de provincie voorbereidingen te treffen voor een door het gemeentebestuur zelf te verrichten verplaatsingsonderzoek. Indien uit het verplaatsingsonderzoek volgt dat de opslag en de bio-energiecentrale planologisch kunnen worden ingepast, heeft het bedrijf aanzienlijke kosten gemaakt voor de verplaatsing van de opslag, de verwijdering (of verplaatsing) van de bio-energiecentrale en de aanleg van een alternatief verwarmingssysteem. Het is volgens het college onevenredig om een dergelijke kapitaalvernietiging thans van het bedrijf te vergen.   
        Het besluit van 26 oktober 2018 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    8.    [partij A] betoogt dat het college ten onrechte uitsluitend de financiële belangen van [appellante] heeft betrokken bij de beoordeling of handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Een zorgvuldige kenbare belangenafweging ontbreekt in het besluit. Het college is voorbijgegaan aan het algemeen belang dat is gediend met handhaving, de belangen van [partij A], het gemeentelijk handhavingsbeleid en de geplande ontwikkeling van het gebied. Het college heeft volgens [partij A] niet onderkend dat aan financiële belangen bij voortzetting van de illegale situatie geen groot gewicht kan worden toegekend en dat [appellante] willens en wetens de ter plaatse geldende planregels heeft overtreden en al vier jaar de tijd heeft gehad om een adequaat haalbaarheidsonderzoek uit te voeren. Dat [appellante] kosten moet maken is geen reden om van handhavend optreden af te zien.
        Voorts wijst [partij A] er op dat het college de illegale situatie in feite onbeperkt gedoogt. Het gedogen van een illegale situatie moet echter een tijdelijk karakter hebben waarbij de duur van de gedoogperiode correspondeert met de tijd die nodig is om tot legalisering van de gedoogde situatie te komen, aldus [partij A].
    8.1.    De Afdeling overweegt dat het college ter motivering van het besluit van 26 oktober 2018, waarin is geconcludeerd dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is zodat van optreden behoort te worden afgezien, uitsluitend is ingegaan op het (financiële) belang van [appellante]. Het besluit biedt geen inzicht of, en zo ja, in hoeverre, het college hierbij betekenis heeft toegekend aan andere belangen, zoals onder meer het algemeen belang en het belang van [partij A]. Ook indien de paragraaf "Belangenafweging" die is opgenomen in de schriftelijke uiteenzetting van het college van 13 mei 2019 moet worden beschouwd als een aanvulling van de motivering van het besluit van 26 oktober 2018, wordt niet inzichtelijk op welke wijze de belangen van [partij A] en het algemeen belang door het college zijn meegewogen. Gelet op het voorgaande bevat het besluit geen kenbare belangenafweging, zodat moet worden geoordeeld dat het onzorgvuldig is genomen.
        Het betoog slaagt.
    9.    Het beroep van [partij A] is gegrond. Het besluit van 26 oktober 2018 dient te worden vernietigd. Het college dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [partij A] tegen het besluit van 14 juli 2017 met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    verklaart het beroep van [partij A], [partij B], [partij C] en [partij D] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ermelo van 26 oktober 2018, kenmerk e180040317, gegrond;
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ermelo van 26 oktober 2018, kenmerk e180040317;
    IV.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Ermelo op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit bekend te maken;
    V.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Ermelo te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ermelo tot vergoeding van bij [partij A], [partij B], [partij C] en [partij D] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.280,00 (zegge: twaalfhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    w.g. Wortmann    w.g. Melenhorst
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2019
    490.