ECLI:NL:RVS:2021:451, Raad van State, 03-03-2021, 201905323/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 augustus 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van zijn woning op het perceel [locatie] te Utrecht door het verbouwen van de garage. [appellant] heeft een aanvraag ingediend om de aanbouw met garage naast zijn woning te verbouwen tot woonruimte. Blijkens de tekeningen bij de aanvraag worden in de aanbouw drie kamers, een wasruimte en een douche gerealiseerd. Op het perceel rust op grond van van het bestemmingsplan "Het Zand" onder meer de bestemming "Wonen - 1". [partij A] en [partij B] zijn omwonenden en hebben bezwaar gemaakt tegen de verlening van de omgevingsvergunning. Zij vrezen dat de leefbaarheid van de omgeving zal verslechteren, omdat [appellant] de met de verbouwing in de aanbouw aangebrachte kamers wil verhuren voor gebruik als onzelfstandige woonruimte.

201905323/1/R4.
    Datum uitspraak: 3 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Utrecht,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 5 juni 2019 in zaak nr. 18/1946 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 augustus 2016 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van zijn woning op het perceel [locatie] te Utrecht (hierna: het perceel) door het verbouwen van de garage.
    Bij besluit van 29 maart 2018 heeft het college de door [partij A] en [partij B] daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard en de verleende omgevingsvergunning in stand gelaten onder toevoeging van voorschriften.
    Bij uitspraak van 5 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Partijen hebben toestemming gegeven om de zaak zonder zitting af te doen of hebben, na te zijn gewezen op hun recht om ter zitting te worden gehoord, binnen de daarvoor door de Afdeling gestelde termijn niet verklaard gebruik te willen maken van dat recht, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft een aanvraag ingediend om de aanbouw met garage naast zijn woning te verbouwen tot woonruimte. Blijkens de tekeningen bij de aanvraag worden in de aanbouw drie kamers, een wasruimte en een douche gerealiseerd. Op het perceel rust op grond van van het bestemmingsplan "Het Zand" onder meer de bestemming "Wonen - 1". Op grond van de bijbehorende planregels mag de inhoud van het hoofdgebouw niet meer bedragen dan 600 m3. Door het bij de woning betrekken van de aanbouw wordt de inhoud van het hoofdgebouw volgens het college groter dan 600 m3. Bij het besluit van 10 augustus 2016 heeft het college voor die vergroting een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    2.       [partij A] en [partij B] zijn omwonenden en hebben bezwaar gemaakt tegen de verlening van de omgevingsvergunning. Zij vrezen dat de leefbaarheid van de omgeving zal verslechteren, omdat [appellant] de met de verbouwing in de aanbouw aangebrachte kamers wil verhuren voor gebruik als onzelfstandige woonruimte. In bezwaar is door het college vastgesteld, en dit is ook niet in geschil, dat het door [appellant] beoogde gebruik inderdaad is om die kamers te verhuren voor bewoning door personen die met hem noch met elkaar een huishouden vormen, dus voor gebruik als onzelfstandige woonruimte. Aan dat gebruik wil het college in het belang van een goede ruimtelijke ordening geen medewerking verlenen. Daarom heeft het college bij het besluit op bezwaar van 29 maart 2018 aan de omgevingsvergunning het voorschrift toegevoegd, dat de voormalige garage uitsluitend mag worden gebruikt als uitbreiding van de woonruimte in het hoofdgebouw van de hoofdbewoner en diegenen die tot zijn huishouden behoren, waarbij het grootste gedeelte van het woongedeelte van het huishouden van deze hoofdbewoners in het voormalige hoofdgebouw ligt (voorschrift 1).
    3.       Het college heeft verder bij het besluit van 29 maart 2018 aan de omgevingsvergunning het voorschrift verbonden dat na het verstrijken van de instandhoudingstermijn van de tijdelijke fietsenberging de voorste ruimte van de voormalige garage de functie bergruimte krijgt (voorschrift 2). Dit voorschrift vervangt het bij het besluit van 10 augustus 2016 gestelde voorschrift dat ook na het verstrijken van de instandhoudingstermijn van de tijdelijke fietsenberging voldoende bergruimte aanwezig is.
    4.       [appellant] kan zich niet verenigen met de twee voorschriften die bij het besluit van 29 maart 2018 aan de omgevingsvergunning zijn verbonden.
    Strijd met het bestemmingsplan
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de inhoud van het hoofdgebouw groter dan 600 m3 wordt. Volgens hem wordt de inhoud van de woning, als de aanbouw daarbij wordt betrokken, niet groter dan 600 m3. Bovendien is de aanbouw volgens hem, gelet op de daarvoor in 1974 afgegeven bouwvergunning, al onderdeel van de woning en verandert er in zoverre niets. Ook het gebruik van de aanbouw als onzelfstandige woonruimte is volgens [appellant] al toegestaan, op grond van een in 2011 voor de woning verleende omzettingsvergunning.
    5.1.    Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan "Het Zand" onder meer de bestemming "Wonen - 1". Voor die bestemming geldt op grond van artikel 15.2.1, onder f, van de planregels dat de inhoud van het hoofdgebouw, exclusief bijbehorende bouwwerken, niet meer mag bedragen dan 600 m3. Het begrip hoofdgebouw is in artikel 1.36 van de planregels gedefinieerd als een gebouw, dat op een bouwperceel door zijn aard, functie, constructie of afmetingen dan wel gelet op de bestemming als belangrijkste bouwwerk valt aan te merken. Het begrip bijbehorend bouwwerk is in artikel 1.21 gedefinieerd als uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
    5.2.    Wat de totale inhoud van de woning en de aanbouw is en of die totale inhoud al dan niet groter is dan 600 m3, is niet van belang voor de vraag of zich strijd met artikel 15.2.1, onder f, van de planregels voordoet. Anders dan waarvan de rechtbank en het college zijn uitgegaan, leidt de verbouwing van de aanbouw er namelijk niet toe dat het hoofdgebouw op het perceel groter wordt. De verbouwing is gericht op een verandering van het gebruik/de functie van de aanbouw, maar die verandering is, gelet op de definities van hoofdgebouw en bijbehorend bouwwerk in de planregels, op zichzelf onvoldoende om te kunnen oordelen dat de aanbouw onderdeel wordt van het hoofdgebouw. De verbouwing van de aanbouw leidt er niet toe dat de aanbouw andere afmetingen krijgt. Net als in de oude situatie, blijven de woning en de aanbouw in ieder geval wat hun afmetingen betreft duidelijk van elkaar te onderscheiden. Reeds vanwege de grotere afmetingen van de woning, blijft de woning het hoofdgebouw in de zin van de planregels: het gebouw dat op het perceel door aard, functie, constructie óf afmetingen, dan wel gelet op de bestemming als belangrijkste bouwwerk valt aan te merken. En de aanbouw blijft, ook bij wijziging van de functie daarvan, voldoen aan de definitie van bijbehorend bouwwerk.
    5.3.    Nu de verbouwing van de aanbouw niet leidt tot een vergroting van het hoofdgebouw op het perceel, kan de verbouwing niet in strijd zijn met artikel 15.2.1, onder f, van de planregels. De rechtbank en het college hebben dan ook ten onrechte strijd met die planregel aangenomen. Gelet op wat hierna wordt overwogen, geeft dit echter geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    5.4.    Bij de vraag of de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan, moet mede het in bezwaar gebleken door [appellant] beoogde gebruik van de aanbouw na de verbouwing daarvan worden betrokken. Op grond van de in artikel 15.1, aanhef en onder a, van de planregels opgenomen bestemmingsomschrijving zijn de voor "Wonen - 1" aangewezen gronden bestemd voor woningen. Het begrip woning is in artikel 1.51 van de planregels gedefinieerd als een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. De vorm van bewoning die [appellant] in de verbouwde aanbouw beoogt - bewoning door personen die niet samen één huishouden vormen - valt niet onder het begrip woning in de zin van de planregels, zodat het door hem beoogde gebruik van de aanbouw in strijd is met artikel 15.1, aanhef en onder a, van de planregels. De door [appellant] genoemde omzettingsvergunning uit 2011 maakt dit niet anders, reeds omdat de rechtbank en het college terecht hebben geconcludeerd dat die omzettingsvergunning betrekking had op de destijds aanwezige woning en dat de aanbouw met de garage niet tot die woning kon worden gerekend, zodat de omzettingsvergunning niet mede op de aanbouw zag.
    5.5.    Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, aangenomen dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan. Het betoogt faalt.
    De voorschriften van de omgevingsvergunning
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de twee bij het besluit op bezwaar van 29 maart 2018 aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften niet in het belang van een goede ruimtelijke ordening zijn en, mede daarom, niet op een evenwichtige belangenafweging berusten. Volgens [appellant] is onduidelijk waarom het college het ongewenst vindt dat het aantal bewoners op het perceel toeneemt bij gebruik van de aanbouw als onzelfstandige woonruimte. Hij bestrijdt dat de leefbaarheid van de omgeving daardoor zal verslechteren en wijst erop dat elders in de omgeving wel intensivering van bewoning wordt toegestaan met de bouw van 130 appartementen, waarbij de dichtst bijgelegen appartementen op ongeveer 100 m van zijn woning komen. Het college had volgens hem dan ook moeten afzien van het opnemen van voorschrift 1. Verder is volgens [appellant] niet duidelijk waarom een voorschrift over bergruimte nodig is. Als de tijdelijke fietsenberging op het perceel verdwijnt, kunnen fietsen volgens hem ook gewoon niet in een stalling staan. Het college had volgens hem dan ook moeten afzien van het opnemen van voorschrift 2.
    6.1.    Het college heeft in het besluit van 29 maart 2018 toegelicht dat bij gebruik van de aanbouw als onzelfstandige woonruimte een onwenselijke intensivering van het woongebruik op het perceel ontstaat. Het college heeft er daarbij op gewezen dat het woongebruik al is geïntensiveerd met de in 2011 voor de woning verleende omzettingsvergunning. Een verdere intensivering past volgens het college niet bij de omgeving, die wordt gekenmerkt door aaneengebouwde woningen in lintbebouwing, en moet worden voorkomen in het belang van de leefbaarheid van de omgeving. Daarom heeft het college voorschrift 1 aan de omgevingsvergunning verbonden.
    Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de (verdere) intensivering van het woongebruik van het perceel die het gevolg zou zijn van het door [appellant] gewenste gebruik van de aanbouw als onzelfstandige woonruimte, niet past bij de omgeving en onaanvaardbare gevolgen kan hebben voor de leefbaarheid van de omgeving. Dat, zoals [appellant] heeft opgemerkt, elders in de omgeving wel medewerking wordt verleend aan een intensivering van bewoning, door het toestaan van de bouw van appartementen, kan niet tot een ander oordeel leiden, reeds omdat op de betrokken locaties een andere bestemming geldt. [appellant] miskent verder dat het hier om de gevolgen voor de directe omgeving rond zijn perceel gaat, waaronder de percelen van zijn directe buren. In een omgeving die, zoals het college heeft toegelicht, wordt gekenmerkt door aaneengebouwde woningen in lintbebouwing, kon het college de toename van de ruimtelijke gevolgen door intensivering van de bewoning, gelet op de leefbaarheid van de buurpercelen, onwenselijk achten. De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college voorschrift 1 niet in redelijkheid in het belang van een goede ruimtelijke ordening aan de omgevingsvergunning heeft kunnen verbinden.
    Het betoog faalt in zoverre.
    6.2.    Het college heeft met voorschrift 2 beoogd te verzekeren dat, als de tijdelijke vergunning voor een fietsenberging op het voorerf van het perceel komt te vervallen, er voorzien is in een ruimte voor inpandige berging, zodat er niet weer bergingsruimte op het voorerf hoeft te worden gerealiseerd of fietsen buiten op het voorerf gestald hoeven te worden. Hiermee dient het voorschrift, anders dan [appellant] meent, een ruimtelijk belang. De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college dit voorschrift niet in redelijkheid in het belang van een goede ruimtelijke ordening aan de omgevingsvergunning heeft kunnen verbinden. Dat de belangen van [appellant] onevenredig zouden worden geraakt door het voorschrift, valt niet in te zien. De Afdeling betrekt daarbij, net als de rechtbank, dat voorschrift 2 een specificering is van het al bij het besluit van 10 augustus 2016 opgenomen voorschrift over het realiseren van voldoende bergingsruimte, waartegen [appellant] geen bezwaar heeft gemaakt.
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    Slotoverwegingen
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    8.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2021
    462-935.