ECLI:NL:RBZWB:2021:2068, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 26-04-2021, AWB- 20_845
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2021-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: WABOA

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    Zittingsplaats Bergen op Zoom
    
    
      Bestuursrecht 
    
    
    
      zaaknummer: BRE 20/845 WABOA
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 april 2021 in de zaak tussen
    
    
    
      [naam eiser] , te [plaatsnaam 1] , eiser,
    gemachtigde: mr. W. Krijger,
    
    
      en
    
    
    
      
        Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Woensdrecht, verweerder.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 5 februari 2019 (primaire besluit) heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan eiser voor het huisvesten van zes arbeidsmigranten in de woning aan het [adres 1] te [plaatsnaam 2] .
    
    
    
      In het besluit van 17 september 2019 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van bezwaarmakers/omwonenden tegen het primaire besluit gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank in Bergen op Zoom op 1 april 2021.
      Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens het college waren [naam vertegenwoordiger 1] en [naam vertegenwoordiger 2] aanwezig als gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1.	Feiten
    
    
      Eiser is eigenaar van een woning aan het [adres 1] te [plaatsnaam 2] .
    
    
    
      Op 14 december 2018 heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd bij het college voor het huisvesten van zes arbeidsmigranten in de woning aan het [adres 1] te [plaatsnaam 2] . 
    
    
    
      In het primaire besluit van 5 februari 2019 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Daarbij heeft het college getoetst aan het op dat moment geldende “beleid huisvesting arbeidsmigranten gemeente [plaatsnaam 1] 1e wijziging” (de beleidsregels).
    
    
    
      Op 17 maart 2019 hebben omwonenden bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. 
    
    
    
      Op 3 juli 2019 heeft de gemeenteraad de beleidsregels gewijzigd (de gewijzigde beleidsregels). Op 17 juli 2019 zijn de gewijzigde beleidsregels bekend gemaakt in de Woensdrechterbode. Op 18 juli 2019 zijn de gewijzigde beleidsregels in werking getreden. De wijziging heeft tot gevolg dat geen toestemming meer wordt verleend voor de huisvesting van meer dan twee arbeidsmigranten per woonhuis.
    
    
    
      Het bezwaar tegen het primaire besluit is voorgelegd aan de ambtelijk hoorder. Op 
      1 juli 2019 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de ambtelijk hoorder.
    
    
    
      In een advies van 22 juli 2019 heeft de ambtelijk hoorder geconcludeerd dat de aanvraag met betrekking tot het [adres 1] niet voldoet aan het (gewijzigde) beleid en het college geadviseerd om het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond te verklaren, het bestreden besluit te herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog te weigeren. 
    
    
    
      In het besteden besluit heeft het college het advies van de ambtelijk hoorder overgenomen en dienovereenkomstig besloten.
    
    
    2. 	Beroepsgronden
    
    
      Eiser stelt dat het college in strijd heeft gehandeld met diverse beginselen van behoorlijk bestuur door de verleende omgevingsvergunning op grond van de gewijzigde beleidsregels alsnog te weigeren. Het bestreden besluit is volgens eiser in strijd met het beginsel van fair play, het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. 
    
    
    3. 	Wettelijk kader
    
    
      De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak. 
    
    4.	Beoordeling
    
    
      4.1
      Ter zitting heeft eiser zijn stelling dat het bezwaar niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat het te laat zou zijn ingediend, ingetrokken. Deze stelling behoeft dus geen bespreking meer. 
      
    
    
      4.2
      Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” heeft het perceel aan het [adres 1] de enkelbestemming “Wonen 3”.
      
      
        In artikel 1 van beide planregels is bepaald dat onder woning wordt verstaan: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van een afzonderlijk huishouden. 
      
      
      
        In artikel 20.1 van de planregels is bepaald dat de voor “Wonen 3” aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        a. wonen in de vorm van vrijstaande woningen, twee-aaneengebouwde woningen en aaneengebouwde woningen, mits dit niet leidt tot woningvermeerdering, tenzij anders is aangegeven op de verbeelding, in welk geval woningvermeerdering is toegestaan tot het aangegeven maximum;
        (..)
      
      
    
    
      4.3
      De rechtbank is van oordeel dat de aanvraag in strijd is met de planregels, nu het huisvesten van arbeidsmigranten niet gelijk kan worden gesteld met het huisvesten van een afzonderlijk huishouden, omdat het samenleven niet wordt gekenmerkt door continuïteit en onderlinge verbondenheid (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3017). Dat de planregels geen definitie van het begrip wonen en huishouden bevatten, zoals eiser heeft gesteld, doet hier niet aan af. De rechtbank volgt eiser dus niet in zijn stelling dat hij ten tijde van de aanvraag geen omgevingsvergunning nodig had om arbeidsmigranten in de woning te huisvesten.
      
    
    
      4.4
      Volgens vaste rechtspraak van de AbRS betreft de beslissing om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan al dan niet te verlenen een discretionaire bevoegdheid van het college. Dit brengt met zich dat de weigering een dergelijke omgevingsvergunning te verlenen, terughoudend moet worden getoetst. De rechter moet zich dan ook bij de toetsing van de bestreden besluiten beperken tot de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren om de aangevraagde omgevingsvergunningen aan eiser te verlenen.
      
    
    
      4.5
      Het college hanteert bij de uitoefening van de bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in combinatie met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), al dan niet te verlenen het beleid dat is neergelegd in de (gewijzigde) beleidsregels. Dat beleid is weliswaar vastgesteld door de gemeenteraad, maar het college heeft ter zitting verklaard dat ook het college dit als beleid gebruikt. 
    
    
      4.6
      Vast staat dat afwijken mogelijk was op grond van de oorspronkelijke beleidsregels. Dat is in het primaire besluit ook gebeurd. In de periode dat de bezwaarprocedure liep, zijn de beleidsregels echter gewijzigd. Het college stelt dat de omgevingsvergunning gelet hierop niet meer verleend kan worden. In de gewijzigde beleidsregels is immers bepaald dat geen toestemming meer wordt verleend voor de huisvesting van meer dan twee arbeidsmigranten per woonhuis en de aanvraag van eiser heeft betrekking op het huisvesten van zes arbeidsmigranten. Het college stelt verder dat de aanvraag van eiser ook niet aan een aantal andere criteria uit artikel 5.2 en bijlage 1 van de gewijzigde beleidsregels voldoet, welke criteria ook al waren opgenomen in het oorspronkelijke beleid. Het college heeft het primaire besluit dan ook herroepen en de omgevingsvergunningen alsnog geweigerd.
    
    
      4.7
      
        Volgens eiser is dit besluit van het college in strijd met meerdere beginselen van behoorlijk bestuur. 
        
          Beginsel van fair play
        
      
    
    
      4.8
      Eiser stelt dat het college heeft gehandeld in strijd met het beginsel van fair play. Daartoe voert eiser aan dat het college de invoering van de gewijzigde beleidsregels heeft afgewacht alvorens de beslissing op bezwaar te nemen, zonder procespartijen hiervan op de hoogte te stellen. 
    
    
      4.9
      De rechtbank volgt eiser niet in deze stelling. Het college heeft in het verweerschrift en ter zitting toegelicht dat het niet tijdig beslissen op het bezwaar het gevolg was van een capaciteitsprobleem bij het cluster vergunningverlening. De rechtbank heeft onvoldoende aanleiding om hieraan te twijfelen. 
      
      
        
          Vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel
        
      
    
    
      4.10
      Eiser doet verder een beroep op het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel. Eiser stelt dat hij erop mocht vertrouwen dat de omgevingsvergunning zou worden verleend, nu zijn aanvraag voldeed aan de beleidsregels en dat deze vergunning in bezwaar overeind zou blijven, nu het college alle bezwaren tijdens de hoorzittingen heeft weerlegd en deze bezwaren niet tot het herroepen van het primaire besluit hebben geleid. Eiser stelt verder dat hij erop mocht vertrouwen dat de vergunningverlening conform het geldende beleid zou worden afgewikkeld.
    
    
      4.11
      De rechtbank stelt voorop dat op grond van vaste jurisprudentie van de AbRS bij het nemen van een besluit op bezwaar als uitgangspunt heeft te gelden dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt eveneens voor beleidsregels. In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van het nieuwe beleid in een ongunstigere positie komt te verkeren, is daarvoor onvoldoende (zie AbRS 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2537 en AbRS 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2730).
      
    
    
      4.12
      De rechtbank is van oordeel dat van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afwijken van de geldende beleidsregels niet is gebleken. Het college stelt terecht dat de wijziging van het beleid betrekking heeft op alle woningen in de gemeente [plaatsnaam 1] . Er kan daarom niet worden gesteld dat eiser onevenredig in zijn belangen wordt getroffen door de beleidswijziging. De rechtbank acht in dit verband ook van belang dat de belangen van bezwaarmakers juist zouden worden geschaad door toepassing te geven aan het beleid dat gold ten tijde van de aanvraag en het primaire besluit. 
      
    
    
      4.13
      Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel geldt dat volgens vaste jurisprudentie van de AbRS nodig is dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De AbRS heeft het begrip “toezegging” nog nader gedefinieerd in een uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694). Degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel dient aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk hebben gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
      
    
    
      4.14
      De rechtbank overweegt dat niet is gebleken dat namens het college een dergelijke toezegging is gedaan. Voor zover eiser bedoelt te stellen dat het primaire besluit als zo’n toezegging moet worden opgevat, kan de rechtbank dat niet volgen. Op grond van artikel 7:11 van de Awb dient in bezwaar immers altijd nog een volledige heroverweging plaats te vinden. Gezien het voorgaande volgt de rechtbank eiser dus niet in zijn standpunt dat hij erop mocht vertrouwen dat de omgevingsvergunning zou worden verleend en dat deze in bezwaar overeind zou blijven. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dus niet. 
      
    
    
      4.15
      Hetzelfde heeft naar het oordeel van de rechtbank te gelden voor het beroep op het rechtzekerheidsbeginsel. Gelet op het voorgaande heeft het college in overeenstemming gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel door de beslissing op bezwaar te baseren op het op dat moment geldende recht.
      
      
        
          Zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel
        
      
    
    
      4.16
      Eiser stelt tot slot dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen en ondeugdelijk is gemotiveerd. Daartoe voert eiser aan dat het college niet binnen de beslistermijn heeft besloten op het bezwaar, dat eiser niet op de hoogte is gesteld van de aankomende beleidswijziging, dat het college geen overgangsbepalingen heeft opgenomen in de gewijzigde beleidsregels voor lopende zaken en dat het college de raad niet heeft voorgelicht over het feit dat er een aantal bezwaarprocedures liep tegen reeds verleende omgevingsvergunningen. Eiser doet een beroep op de onverbindendheid van de gewijzigde beleidsregels nu hierin geen overgangsmaatregel is opgenomen voor lopende zaken. 
      
    
    
      4.17
      De rechtbank overweegt dat het feit dat het college niet binnen de beslistermijn heeft besloten op het bezwaar niet zonder meer met zich meebrengt dat onzorgvuldig is gehandeld door het college. Het college heeft een verklaring gegeven voor de opgelopen vertraging. Ter zitting is gebleken dat het plan om de beleidsregels te wijzigen al langer bestond en dat hierover op 27 september 2018 al in de media is bericht. De gewijzigde beleidsregels zijn via een persbericht aangekondigd in de Woensdrechtsebode van 11 juni 2019 en op de gebruikelijke wijze bekend gemaakt op 17 juli 2019. Eiser had hiervan naar het oordeel van de rechtbank dus op de hoogte kunnen zijn.
      
      
        De rechtbank overweegt dat geen rechtsregel de verplichting geeft dat bij het maken van nieuw beleid of bij het wijzigen van beleid overgangsbepalingen moeten worden opgenomen. Het college heeft daarbij gesteld dat de raad er in dit geval bewust voor heeft gekozen om geen overgangsbepalingen op te nemen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de gewijzigde beleidsregels onverbindend te achten.
      
      
    
    
      4.18
      Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen en/of ondeugdelijk is gemotiveerd.
      
      
        5.	Conclusie
      
      
    
    
      5.1
      De rechtbank concludeert op basis van het voorgaande dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de omgevingsvergunning op basis van de gewijzigde beleidsregels alsnog geweigerd dient te worden, nu geen toestemming meer wordt verleend voor de huisvesting van meer dan twee arbeidsmigranten per woonhuis. De vraag of de aanvraag van eiser voldoet aan de andere criteria uit artikel 5.2 en bijlage 1 van de gewijzigde beleidsregels behoeft gelet hierop geen bespreking meer. 
      
    
    
      5.2
      Het beroep is ongegrond. 
      
    
    
      5.3
      Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier, op 26 april 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.  
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
  
  
    BIJLAGE
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: (a) het bouwen van een bouwwerk en (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    
    
      Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en sub c, van de Wabo – voor zover relevant – wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    
    
      In artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo is bepaald dat in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    
    
      Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, voor zover hier van belang:
      2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
    
    
    
      De hiervoor bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit Omgevingsrecht (Bor).
    
    
    
      Op grond van artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo aangewezen categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
    
    
    
      Artikel 4, aanhef en negende lid van bijlage II bij het Bor bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan (…) wordt afgeweken, in aanmerking komen:
      het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.