ECLI:NL:RVS:2021:10, Raad van State, 06-01-2021, 201908619/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-01-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juli 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ermelo onder meer het verzoek van [appellante] afgewezen om handhavend op te treden tegen [partij] voor overtredingen van artikel 2.1, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op de percelen met de kadastrale aanduiding gemeente Ermelo, sectie E, nrs. 3054, 3389 en 3390. [appellante] exploiteert een recreatiepark op het perceel [locatie] te Ermelo. Dat perceel grenst aan het eveneens aan de Haspel gelegen bedrijfsterrein van [partij]. De percelen 3054, 3389 en 3390 behoren tot dat bedrijfsterrein waar [partij] een pallet- en timmerfabriek exploiteert. Ter plaatse van dat bedrijfsterrein geldt het bestemmingsplan "Tonselse Veld 1987". Het bedrijfsterrein van [partij] grenst aan het Natura 2000-gebied Veluwe.

201908619/1/R4.
    Datum uitspraak: 6 januari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante] en anderen, gevestigd dan wel wonend te Ermelo (hierna samen en in enkelvoud: [appellante]),
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ermelo,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juli 2017 heeft het college onder meer het verzoek van [appellante] afgewezen om handhavend op te treden tegen [partij] voor overtredingen van artikel 2.1, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) op de percelen met de kadastrale aanduiding gemeente Ermelo, sectie E, nrs. 3054, 3389 en 3390 (hierna: perceel 3054, 3389 onderscheidenlijk 3390).
    Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 14 juli 2017 onder aanvulling van de motivering gehandhaafd.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. I.E. Nauta, advocaat te Deventer, het college, vertegenwoordigd door mr. R.A. Oosterveer, advocaat te Apeldoorn, en mr. A. Steenbergen, en [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door [gemachtigde B], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante] exploiteert een recreatiepark op het perceel [locatie] te Ermelo. Dat perceel grenst aan het eveneens aan de Haspel gelegen bedrijfsterrein van [partij]. De percelen 3054, 3389 en 3390 behoren tot dat bedrijfsterrein waar [partij] een pallet- en timmerfabriek exploiteert. Ter plaatse van dat bedrijfsterrein geldt het bestemmingsplan "Tonselse Veld 1987" (hierna: het bestemmingsplan). Het bedrijfsterrein van [partij] grenst aan het Natura 2000-gebied Veluwe.
    Bij brief van 22 februari 2017 heeft [appellante] het college verzocht handhavend op te treden tegen door haar omschreven overtredingen op het bedrijfsterrein van [partij] (hierna: het verzoek).
    Bij besluit van 14 juli 2017 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen zes bouwwerken, waaronder een bio-energiecentrale, op perceel 3054 en een palletopslag op de percelen 3389 en 3390 tot een oppervlakte van 2850 m². Hoewel [partij] daarmee artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo overtreedt, is handhaving in dit geval niet aangewezen, omdat sprake is van concreet zicht op legalisatie, aldus het college. Voor zover de palletopslag op de percelen 3389 en 3390 een oppervlakte van 2850 m² overschrijdt, dan wel plaatsvindt op het eveneens tot het bedrijfsterrein van [partij] behorende perceel met de kadastrale aanduiding gemeente Ermelo, sectie E, nr. 2790, heeft het college het verzoek ingewilligd en te kennen gegeven dat tot handhaving zal worden overgegaan.
    Bij besluit van 13 december 2017 heeft het college het door [appellante] tegen de afwijzing van het verzoek gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    De rechtbank Gelderland heeft bij uitspraak van 23 juli 2018, ECLI:NL:RBGEL:2018:4251, vastgesteld dat tussen [appellante], het college en [partij] niet in geschil is dat het gebruik van percelen 3054, 3389 en 3390 door [partij], voor zover in geding, in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft het door [appellante] tegen het besluit van 13 december 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak, omdat het college zich naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van concreet zicht op legalisatie.
    Bij besluit van 26 oktober 2018 heeft het college ter voldoening aan de uitspraak van de rechtbank van 23 juli 2018 opnieuw beslist op het bezwaar van [appellante]. Bij dat besluit heeft het college het bezwaar van [appellante] opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 14 juli 2017 onder aanvulling van de motivering gehandhaafd, omdat handhaving onevenredig is met het oog op de daarmee te dienen belangen. Het college heeft daarbij van belang geacht dat in 2014 met het college van gedeputeerde staten van Gelderland is afgesproken dat een haalbaarheidsonderzoek dient te worden verricht naar de verplaatsing van [partij] naar een regionaal bedrijventerrein. Indien hieruit blijkt dat verplaatsing niet mogelijk is, dan is het provinciebestuur akkoord met inpassing in het nieuwe bestemmingsplan van [partij] op de huidige locatie. Het gemeentebestuur is momenteel bezig om met inbreng van de provincie voorbereidingen te treffen voor een door het gemeentebestuur zelf te verrichten verplaatsingsonderzoek. Indien uit het verplaatsingsonderzoek volgt dat de opslag en de bio-energiecentrale planologisch kunnen worden ingepast, heeft het bedrijf aanzienlijke kosten gemaakt voor de verplaatsing van de opslag, de verwijdering (of verplaatsing) van de bio-energiecentrale en de aanleg van een alternatief verwarmingssysteem. Het is volgens het college onevenredig om een dergelijke kapitaalvernietiging thans van het bedrijf te vergen.
    De Afdeling heeft bij uitspraak van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2429, het door [partij] tegen de rechtbankuitspraak van 23 juli 2018 ingestelde hoger beroep ongegrond verklaard en die rechtbankuitspraak bevestigd. De Afdeling heeft het beroep van [appellante] tegen het besluit van 26 oktober 2018 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen en bepaald dat tegen dat nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld. Ter zake van die gegrondverklaring heeft de Afdeling overwogen dat het besluit van 26 oktober 2018 geen kenbare belangenafweging bevat, omdat het geen inzicht biedt of, en zo ja, in hoeverre, het college daarbij betekenis heeft toegekend aan andere belangen dan de (financiële belangen) van [partij], zoals onder meer het algemeen belang en het belang van [appellante].
    Het besluit van 22 oktober 2019
    2.    Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft het college ter voldoening aan de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019 opnieuw beslist op het bezwaar van [appellante]. Bij dat besluit heeft het college het bezwaar van [appellante] opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 14 juli 2017 gehandhaafd onder aanvulling van de motivering bij zijn standpunt dat handhaving onevenredig is met het oog op de daarmee te dienen belangen. Het college heeft daarbij gewezen op een door een externe partij uitgevoerde verkenning naar toekomstscenario’s voor de Haspelstrook. Daaruit is gebleken dat gehele of gedeeltelijke inpassing in de Haspelstrook van alle bestaande bedrijvigheid (scenario’s A en B), waaronder [partij], moeilijk uitvoerbaar is, terwijl volledige verplaatsing en schadeloosstelling van die bedrijvigheid en herontwikkeling van de Haspelstrook naar een andere bestemming als recreatie, eventueel gecombineerd met zorg en wonen (scenario C), financieel een reële optie is. Hoewel handhaving op de korte termijn de gestelde overlast kan oplossen en de belangen die daarmee zijn gediend, waaronder het algemeen belang en het belang van [appellante], zwaarder wegen dan het belang van [partij] bij voorzetting van de overtredingen, biedt scenario C een oplossing voor de lange termijn, omdat in dat geval alle bedrijfsactiviteiten van [partij] zullen worden verplaatst naar een locatie buiten de Haspelstrook. Omdat het college op 24 september 2019 heeft besloten scenario C nader te verkennen en uit te werken, acht het college het onevenredig en onwenselijk om thans tot handhaving over te gaan, omdat een lopend handhavingstraject de gesprekken over het verplaatsen van bedrijfsactiviteiten kan verstoren. Wel zal het college er samen met de brandweer op blijven toezien dat de opslag van pallets voldoet aan de (brand)veiligheidseisen. Mocht op enig moment blijken dat verplaatsing van [partij] niet haalbaar is, dan zal alsnog gebruik worden gemaakt van de bevoegdheid om handhavend op te treden, aldus het college.
    Het beroep
    3.    [appellante] betoogt dat het college zich in het besluit van 22 oktober 2019 ten onrechte en ondeugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat handhaving thans onevenredig en onwenselijk is. [appellante] voert aan dat ook zij het meest is gebaat bij een volledige verplaatsing van [partij] naar een andere locatie. Echter, omdat het college geen termijn heeft gesteld waarbinnen scenario C moet zijn gerealiseerd, ontbreekt concreet zicht op verplaatsing van [partij] naar een locatie buiten de Haspelstrook of, indien die verplaatsing niet tijdig wordt gerealiseerd, op handhaving. Gelet daarop heeft het college ondeugdelijk gemotiveerd waarom aan het nader verkennen en uitwerken van scenario C meer gewicht toekomt dan aan de belangen die met handhaving zijn gediend. Bovendien blijkt uit het besluit niet waarom handhavend optreden het realiseren van de gewenste verplaatsing in de weg zou staan. [appellante] bestrijdt dit door het college gestelde gevolg van handhavend optreden en stelt dat het besluit juist tot gevolg heeft dat [partij] een afwachtende houding kan aannemen, omdat het besluit, in strijd met de beginselplicht tot handhaving, met zich brengt dat de overtredingen als hier aan de orde voor onbepaalde tijd zullen worden gedoogd.
    3.1.    Ter zitting heeft [partij] zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van strijdigheid met het bestemmingsplan. Ter zitting heeft het college toegelicht dat [partij] met de zes bouwwerken op perceel 3054 en de palletopslag tot 2850 m² op de percelen 3389 en 3390 artikel 2.1, aanhef en onder a en c, van de Wabo overtreedt, omdat ter plaatse van die bouwwerken en palletopslag de bestemming "Pluimveebedrijven" geldt, het gebruik ter plaatse in strijd is met die bestemming en de bouwwerken niet binnen een bouwblok staan. De Afdeling is, gelet op de situering van de bouwwerken en palletopslag, met het college van oordeel dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan.
    3.2.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    3.3.    Het college heeft zijn standpunt dat handhavend optreden onevenredig is gebaseerd op de omstandigheid dat het college heeft besloten scenario C nader te verkennen en uit te werken, alsmede op de stelling dat de in dat kader te voeren gesprekken over verplaatsing door een lopend handhavingstraject kunnen worden verstoord. De Afdeling is van oordeel dat het besluit van 22 oktober 2019, genomen zonder zicht op spoedige en concrete beëindiging van de overtredingen, in strijd is met de beginselplicht tot handhaving. Dat besluit heeft immers tot gevolg dat de overtredingen voor onbepaalde tijd zullen worden gedoogd, terwijl het college zich op het standpunt heeft gesteld dat de belangen die met handhavend optreden zijn gediend zwaarder wegen dan het belang van [partij] bij voortzetting van de overtredingen. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het college al in 2014 met het college van gedeputeerde staten van Gelderland heeft afgesproken te bezien of verplaatsing van [partij] naar een regionaal bedrijventerrein haalbaar is, het college in het besluit van 26 oktober 2018 naar deze afspraak heeft verwezen als reden om niet tot handhaving over te gaan en het college bijna twee jaar later, ter zitting van de Afdeling, te kennen heeft gegeven dat geen concreet zicht bestaat op legalisatie en dat nog steeds geen duidelijkheid bestaat over de haalbaarheid van scenario C. De Afdeling is van oordeel dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die de weigering van het college om tot handhaving over te gaan, kunnen rechtvaardigen.
    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    4.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding het beroep van [appellante] gegrond te verklaren en het besluit van 22 oktober 2019 te vernietigen. De Afdeling ziet met het oog op de belangen van [appellante] voorts aanleiding het college met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op te dragen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen. In de handelwijze van het college in deze procedure ziet de Afdeling aanleiding met toepassing van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb te bepalen dat het college een dwangsom verbeurt voor iedere dag dat het college in gebreke blijft de uitspraak na te leven.
    4.1.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    4.2.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I. verklaart het beroep gegrond;
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ermelo van 22 oktober 2019, kenmerk e190040610;
    III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Ermelo op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    IV. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Ermelo aan [appellante] en anderen tezamen een dwangsom verbeurt van € 5.000,00 (zegge: vijfduizend euro) voor elke week waarbij het in gebreke blijft de onder III vermelde opdracht na te komen, met een maximum van € 50.000,00 (zegge: vijftigduizend euro);
    V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ermelo tot vergoeding van bij [appellante] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat met betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Ermelo aan [appellante] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat met betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 6 januari 2021
    610.