ECLI:NL:RBOVE:2013:BZ8103, Rechtbank Overijssel, 17-04-2013, ALM AWB 12/753
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2013-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Concurrerende aanvragen voor evenementenvergunning Koninginnedag 2012 in Enschede. Onrechtmatig besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:4, eerste lid, van de Awb. Onredelijke beleidsbepaling. Beroep gegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
      Team bestuursrecht
    
    
    Zittingsplaats Almelo
    
    Registratienummer: ALM AWB 12 / 753 GEMWT 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
    
      Ondernemersvereniging Zonzijde Oude Markt (OZOM),
      wonende te Enschede, 
      eiser,
      gemachtigde: mr. A.P. Loo,
    
    
    en 
    
    
      de Burgemeester van de gemeente Enschede,
      gevestigd te Enschede, 
      verweerder.
    
    
    Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Stichting Enschede Promotie (SEP), gevestigd te Enschede.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 24 april 2012 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan eiseres een evenementenvergunning voor de viering van het Koninginnefeest 2012 op de Oude Markt te Enschede geweigerd en aan SEP een integrale evenementenvergunning voor het houden van de Oranjenacht en Koninginnedag 2012 op onder meer de Oude Markt te Enschede verleend.
    
    Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten.
    
    Bij besluit van 20 juni 2012 heeft verweerder het door eiseres gemaakte bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. 
    
    Eiseres heeft tegen het besluit van 20 juni 2012 beroep ingesteld.
    
    Na de behandeling ter zitting op 13 september 2012 heeft de rechtbank een tussenuitspraak gewezen op 19 september 2012, verzonden op 20 september 2012. Daarin heeft de rechtbank overwogen dat het besluit van 20 juni 2012 een gebrek bevat en verweerder opgedragen om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak het door de rechtbank geconstateerde gebrek te herstellen door een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. 
    
    Verweerder heeft op 16 november 2012 een nieuwe beslissing op bezwaar (het bestreden besluit) genomen onder intrekking van de beslissing op bezwaar van 20 juni 2012, inhoudende dat het bezwaar van eiseres ongegrond wordt verklaard.
    
    Eiseres heeft op 7 januari 2013 gereageerd op het bestreden besluit.
    
    Het tweede onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 maart 2013. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door N. Focke, bijgestaan door mr. Loo. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M.H.J. Hassink en M.G.S. Bosch. De derde-partij is ter zitting vertegenwoordigd door mr. M.W. Wendrich.
    
    Het onderhavige beroep is ingesteld bij de rechtbank Almelo. Met ingang van 1 april 2013 is de zogeheten Splitswet (Staatsblad 2012, 666) in werking getreden. Hierdoor is het per 1 januari 2013 ingevolge de Wet herziening gerechtelijke kaart (Staatsblad 2012, 313) gevormde arrondissement Oost-Nederland gesplitst in de arrondissementen Gelderland en Overijssel. Als gevolg hiervan wordt deze uitspraak gedaan door de rechtbank Overijssel.
    
    Overwegingen
    
    
      Geschil
      1.	In de tussenuitspraak van 19 september 2012 heeft de rechtbank overwogen dat eiseres procesbelang heeft bij het ingestelde beroep, aangezien tot op zekere hoogte aannemelijk is gemaakt dat eiseres schade heeft geleden als gevolg van het in geding zijnde besluit. Aangezien het procesbelang van eiseres niet ziet op het alsnog verkrijgen van de vergunning (het Koninginnefeest 2012 is immers reeds geruime tijd verstreken), maar op de onrechtmatigheid van het besluit, is dan ook enkel in geschil of het besluit van verweerder om aan eiseres geen evenementenvergunning toe te kennen voor het Koninginnefeest 2012 en aan SEP wel, onrechtmatig is. 
    
    
    
      Formele vereisten nieuw besluit na bestuurlijke lus
      2. 	Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder niet binnen de door de rechtbank gestelde termijn van acht weken is overgegaan tot herstel van het gebrek. Bovendien heeft verweerder volgens eiseres niet voldaan aan de tussenuitspraak: verweerder had het besluit moeten vernietigen en een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen.
    
    
    3.	In de tussenuitspraak van 19 september 2012, verzonden op 20 september 2012, heeft de rechtbank bepaald dat verweerder binnen acht weken na verzending van de uitspraak het in die uitspraak geconstateerde gebrek diende te herstellen door een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Deze beslissing had uiterlijk op 15 november 2012 moeten worden genomen, zodat de beslissing van 16 november 2012 één dag te laat is genomen. De rechtbank biedt in beginsel slechts eenmaal de mogelijkheid om een gebrek te herstellen. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan van rechtvaardiging van overschrijding van de termijn slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden sprake zijn (uitspraak van 2 februari 2011, LJN: BP2840). De in de tussenuitspraak genoemde termijn om aan de opdracht te voldoen om een gebrek te herstellen, is volgens de Afdeling geen termijn van orde die partijen niet bindt. In het onderhavige geval, waarin de beslissing één dag te laat is genomen en het in het belang van beide partijen en een goede proceseconomie is om tot een inhoudelijke behandeling van de zaak te komen, ziet de rechtbank aanleiding om het bestreden besluit mee te nemen in de beoordeling.
    
    4.	Voorts overweegt de rechtbank dat het vernietigen van een besluit is voorbehouden aan de rechtbank. Een bestuursorgaan kan zijn besluit herroepen of intrekken, maar niet vernietigen. De rechtbank merkt het bestreden besluit van 16 november 2012 aan als een besluit in de zin van artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zodat op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb het beroep mede geacht wordt te zijn gericht tegen dit bestreden besluit. 
    
    
      Beleid concurrerende aanvragen evenementenvergunningen
      5.	Eiseres stelt zich op het standpunt dat de invulling van het beleid van verweerder in geval van concurrerende aanvragen zoals de onderhavige onrechtmatig is, omdat aan SEP een vooruitgeschoven positie wordt toebedeeld, ook als SEP zelf vergunningaanvrager is.
      Verweerder is van mening dat door SEP een onafhankelijke positie wordt ingenomen, zodat van belangenverstrengeling geen sprake is.
    
    
    
      6.	De rechtbank overweegt als volgt. Op grond van artikel 2:25 van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van de gemeente Enschede is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren. In artikel 1:8 van de APV staan de weigeringgronden voor een evenementenvergunning (niet limitatief) opgesomd. 
      De bevoegdheid van de burgemeester tot verlening van een evenementenvergunning is een discretionaire bevoegdheid, waarbij aan hem een ruime mate van beleidsvrijheid toekomt. De invulling van die beleidsvrijheid moet volgens de Afdeling terughoudend worden getoetst (uitspraak van 6 april 2011, LJN: BQ0298). Verweerder heeft de wijze waarop hij de bevoegdheid tot verlening van evenementvergunningen toepast, vastgelegd in het Beleid voor evenementenvergunningen (hierna: het Beleid). In artikel 3.12 van het Beleid is - voor zover van belang - opgenomen dat met concurrerende aanvragen wordt bedoeld: aanvragen voor evenementenvergunningen die betrekking hebben op eenzelfde dag, plaats en tijd. SEP treedt in die gevallen op als coördinerende partij bij grote evenementen in het centrum. SEP krijgt een vooruitgeschoven positie, waardoor zij in veel gevallen ook vergunninghouder wordt. In bijlage 8 bij het Beleid zijn procedureregels voor concurrerende aanvragen opgenomen. Daarin is opgenomen dat verweerder de aanvraag toetst aan de hand van stappen a. tot en met f., waarbij bij elke stap aanvragen kunnen afvallen. Onder d. ‘Samenwerken’ is opgenomen dat resterende concurrerende aanvragers in contact worden gebracht met SEP die optreedt als coördinerende partij. Zij brengt de aanvragers met elkaar in contact om na te gaan of er samengewerkt, geschoven of anderszins een oplossing gevonden kan worden. Zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken nadat de aanvragers met SEP in contact zijn gebracht, dient schriftelijk aangegeven te worden door SEP of samenwerken mogelijk is. Indien samenwerken niet mogelijk blijkt te zijn, wordt voor wat betreft de keuze tussen de concurrerende aanvragen verder gegaan met stap e. en zo verder.
    
    
    7.	Vaststaat dat sprake is van concurrerende vergunningaanvragen van eiseres en SEP voor hetzelfde evenement; het Koninginnefeest 2012 in Enschede. Naar het oordeel van de rechtbank is in voornoemde beleidsregels een voorkeursrol opgenomen voor SEP als concurrerende aanvrager. Verweerder heeft in het Beleid, dat de basis vormt voor de beoordeling van aanvragen, immers letterlijk een ‘vooruitgeschoven positie’ en een ‘coördinerende taak’ toegekend aan SEP, terwijl SEP concurrerend aanvrager is. Bovendien wordt de beoordeling of samenwerking tussen de concurrerende aanvragers mogelijk is, geheel overgelaten aan SEP. De stelling van verweerder dat SEP een onafhankelijke positie inneemt, hetgeen ter zitting door SEP eveneens werd betoogd, gaat niet op, omdat SEP concurrerend aanvrager is. Die positie maakt reeds dat SEP een belang heeft bij de uitkomst van de procedure: het verkrijgen van de vergunning. Dat SEP namens andere partijen een aanvraag doet, doet aan dat belang niet af. Het op deze wijze invullen van het beleid door verweerder is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het verbod van vooringenomenheid (artikel 2:4, eerste lid, van de Awb) en moet worden aangemerkt als onredelijke beleidsbepaling. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt dan ook. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
    
    
      Toetsingskader: onderzoek veiligheid en openbare orde	
      8.	Voorts stelt eiseres dat het verplichte toetsingskader uit artikel 1.8 en 2.25 van de APV niet is gehanteerd door verweerder. Volgens eiseres is niet gebleken dat verweerder de  verplicht voorgeschreven adviezen van politie, brandweer en dergelijke heeft ingewonnen.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat zij de adviezen wel heeft ingewonnen in een overleg, waarbij politie, brandweer en diverse disciplines van de gemeente aanwezig zijn. Er zijn geen schriftelijke adviezen opgesteld.
    
    
    9.	Ingevolge artikel 2.25, tweede lid, van de APV dient een organisator van een evenement ervoor te zorgen dat openbare, openbare veiligheid, volksgezondheid en bescherming van het milieu gewaarborgd zijn. In bijlage 8 van het Beleid, is onder stap c. opgenomen dat concurrerende aanvragen worden getoetst aan het tweede lid van artikel 2.25 van de APV. Hierbij wordt ook het oordeel van de politie, brandweer en zo nodig de GHOR en andere gemeentelijke afdelingen betrokken.
    
    10.	Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat in het onderhavige geval onderzoek heeft plaatsgevonden naar de openbare orde en veiligheid en dat hierover advies is ingewonnen in het door verweerder genoemde overleg met politie, brandweer en andere disciplines. Dit is ook gebleken uit het feit dat eiseres in de gelegenheid is gesteld om haar aanvraag aan te passen, omdat haar aanvraag in eerste instantie niet in overeenstemming was met de eisen van openbare orde en veiligheid (volgens politie en brandweer), omdat podium B was gepland op een locatie waar de doorgang voor hulpvoertuigen zou worden geblokkeerd. Dat de adviezen van de politie en brandweer niet op schrift zijn gesteld, maar in een overleg zijn uitgewisseld met verweerder, is naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat het betreffende toetsingskader onjuist is gehanteerd. Niet is gebleken dat een schriftelijk advies een vereiste is voor de toepassing van dit toetsingskader. Dit betoog van eiseres slaagt derhalve niet.
    
    
      Toetsingskader: ervaringen uit het verleden
      11.	Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte de ervaringen van eiseres bij het organiseren van grootschalige evenementen, waaronder de Nijmeegse Vierdaagse, niet heeft meegenomen in de besluitvorming. Door enkel ervaringen mee te wegen van organisatoren van evenementen binnen de gemeente Enschede, kan nimmer aan een andere organisatie dan SEP vergunning worden verleend, omdat volgens eiseres consequent aan SEP vergunning wordt verleend.
      Volgens verweerder gaat het in stap e. van bijlage 8 van het Beleid enkel om ervaringen die hij met organisatoren van georganiseerde evenementen in de gemeente Enschede heeft. Van verweerder hoeft niet te worden verlangd dat hij rekening houdt met ervaringen in andere steden. 
    
    
    12.	In stap e. van bijlage 8 van het Beleid is opgenomen dat ervaringen uit het verleden met evenementen, georganiseerd door de aanvrager, worden getoetst. Daarbij komen vragen aan de orde als: hoe is in het verleden het traject van vergunningverlening verlopen, hoe zijn de evenementen verlopen, hoe zijn de evenementen geëvalueerd, zijn er – en zo ja, hoeveel – overtredingen geconstateerd, etcetera. 
    
    13.	Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder een te strikte uitleg gehanteerd van zijn beleid door gestelde ervaringen van eiseres met andere grootschalige evenementen in het geheel niet mee te wegen in zijn besluitvorming. Eiseres heeft immers kenbaar gemaakt over dergelijke ervaringen te beschikken en het lag op de weg van verweerder om hier (enig) onderzoek naar te doen om te beoordelen of de door eiseres gestelde ervaringen kunnen worden meegewogen in de besluitvorming. Het is immers aan een bestuursorgaan om de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren (artikel 3:2 van de Awb). Uit het Beleid is niet gebleken dat ervaringen uit het verleden enkel moeten zien op het organiseren van evenementen binnen de gemeente Enschede. Bovendien wordt op deze wijze de positie van een nieuwe aanvrager onaanvaardbaar ingeperkt, mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de positie van SEP. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt eveneens.
    
    
      Optimale indeling podia
      14.	Eiseres stelt tot slot dat niet de meest optimale indeling van de podia is vergund. Er was geen enkele beleving aan de zijde van de Oude Markt, waar de bij OZOM aangesloten cafés zijn gevestigd. Bovendien heeft SEP nimmer het voornemen gehad om podium D daadwerkelijk te plaatsen conform de verleende vergunning. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de definitieve vergunde indeling van de podia is gebaseerd op het advies ‘Eindversie optimale indeling Oranjedagen 2012’ en dat dit de meest optimale indeling van de podia betrof.
    
    
    15.	Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres onvoldoende aannemelijk gemaakt dat verweerder ten onrechte een vergunning heeft verleend met de daarbij behorende indeling van de podia op basis van het advies ‘Eindversie optimale indeling Oranjedagen 2012’. De met foto’s onderbouwde stelling van eiseres dat er geen enkele belevenis was aan ‘haar’ zijde van de Oude Markt, betekent niet dat de vergunde situatie daarmee per definitie onrechtmatig was. Bovendien heeft zij onvoldoende onderbouwd dat er geen sprake is geweest van een optimale indeling. Zoals ter zitting ook is gebleken, was de belangrijkste oorzaak voor het gebrek aan beleving, het niet plaatsen van podium D. Dit podium is vergund aan SEP en had door SEP moeten worden geplaatst. Dat dit niet is gebeurd, betekent echter niet dat om die reden sprake is van een onrechtmatig besluit. Overigens is ook niet vast komen te staan waarom het podium niet is geplaatst. Dat SEP van meet af aan niet van plan was om het podium te plaatsen en dat verweerder daarvan op de hoogte was, is niet aannemelijk geworden. Ook is niet gebleken dat verweerder voorwaarden aan de vergunning heeft verbonden op grond waarvan hij kon optreden tegen het niet plaatsen van een podium door SEP. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
    
    
      Conclusie
      16.	Het beroep is gegrond. Er is sprake van een onrechtmatig besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:4, eerste lid, van de Awb. Het bestreden besluit wordt dan ook vernietigd. Gelet op de ernst van de gebreken in het bestreden besluit, ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten. Bovendien hebben de festiviteiten waarop het besluit ziet bijna een jaar geleden plaatsgevonden, zodat er evenmin aanleiding bestaat om over te gaan tot het toepassen van een bestuurlijke lus in de zin van artikel 8:51a van de Awb of om verweerder op te dragen een nieuw besluit te nemen. Aangezien in de primaire besluiten sprake is van dezelfde hiervoor geconstateerde gebreken, zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door de primaire besluiten te herroepen. Gelet op voornoemd tijdsverloop, zal de rechtbank niet bepalen dat verweerder alsnog op de aanvragen dient te beslissen.
    
    
    17.	De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de proceskosten van eiseres in bezwaar en beroep te veroordelen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in bezwaar vast op € 944,00 (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 472,00 en een wegingsfactor 1). De kosten in beroep worden vastgesteld op € 1.652,00 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen ter zitting voor en na de tussenuitspraak en 0,5 punt voor de schriftelijke zienswijze na de bestuurlijke lus met een waarde per punt van € 472,00 en een wegingsfactor 1). Voorts dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 310,00 te vergoeden. 
    
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      - 	verklaart het beroep gegrond;
      -		vernietigt het bestreden besluit;
      -		herroept de besluiten van 24 april 2012;
      -		veroordeelt verweerder in de proceskosten in bezwaar ten bedrage van € 944,00 en in beroep ten bedrage van € 1.652,00, beide bedragen door verweerder te betalen aan eiseres; 
      -		draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,00 aan eiseres te vergoeden.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. Jue, rechter, en door hem en B.D. Endlich als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op 				.
    
    
    De griffier is buiten staat de uitspraak te tekenen.
    
    
    
    Afschrift verzonden op:				.
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
      U kunt ook digitaal hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Kijk op www.raadvanstate.nl voor meer informatie over het indienen van digitaal beroep.