ECLI:NL:RBOBR:2019:480, Rechtbank Oost-Brabant, 30-01-2019, C/01/331008 / HA ZA 18-121
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2019-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Contradictoir. 
        Eisers waren ten tijde van de invoering van het verbod tot nieuwvestiging voor intensieve veehouderijen bezig met een bedrijfsverplaatsing. De civiele rechter volgt het oordeel van de bestuursrechter dat het verbod tot nieuwvestiging rechtmatig is. Er is evenmin sprake van onrechtmatig handelen doordat eisers geen financiële compensatie is aangeboden. Daarbij is van belang dat eisers op basis van een overgangsregeling ontheffing hebben gekregen van het verbod tot nieuwvestiging. GS hebben aanvankelijk ten onrechte geweigerd om ontheffing te verlenen. Eisers hebben de mogelijkheid van schade als gevolg van dit onrechtmatige besluit niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank wijst de gevorderde verklaringen voor recht dat de provincie aansprakelijk is voor de schade af.

vonnis
      
        RECHTBANK OOST-BRABANT
      
    
    
    
      Civiel Recht
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
    
      zaaknummer / rolnummer: C/01/331008 / HA ZA 18-121
    
    
    
      
        Vonnis van 30 januari 2019
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    1. vennootschap onder firma
    
      
        
          [eiser sub 1] V.O.F.,
      gevestigd te [vestigingsplaats] ,
    
    2.	[eiser sub 2],
    wonende te [woonplaats] ,
    3.	[eiser sub 3],
    
      wonende te [woonplaats] ,
      eisers,
      advocaat mr. P.P.A. Bodden te Nijmegen,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      
        PROVINCIE NOORD-BRABANT,
      zetelend te 's-Hertogenbosch,
      gedaagde,
      advocaat mr. J.A.M. van Heijningen te 's-Hertogenbosch.
    
    
    
    
      Eisers zullen hierna gezamenlijk worden aangeduid als [eisers] en afzonderlijk als [eiser sub 1] , de [eiser sub 2] en [eiser sub 3] . Gedaagde zal hierna de Provincie genoemd worden.
    
  
  
    
      1
      1.	De procedure
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      
        
          het tussenvonnis van 16 mei 2018
        
        
          het proces-verbaal van comparitie van 25 oktober 2018.
        
      
    
    
      1.2.
      Ten slotte is vonnis bepaald.
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
      2.1.
      
        [eisers] exploiteerde een varkenshouderij met ongeveer 270 zeugen aan de [adres] (hierna: de locatie [adres] ). De varkenshouderij lag in een verwevingsgebied in de zin van de Reconstructiewet concentratiegebieden. [eisers] had op deze locatie een bouwblok van 1,3 hectare ten behoeve van zijn intensieve veehouderij ter beschikking.  
    
    
      2.2.
      Met de inwerkingtreding op 1 april 2002 van de Reconstructiewet concentratiegebieden is een afwaartse beweging van de intensieve veehouderij in gang gezet. Op 22 april 2005 heeft het college van provinciale staten van de Provincie (PS) het reconstructieplan Boven-Dommel (hierna: het reconstructieplan) vastgesteld. Dit plan is van toepassing op de locatie [adres] . De varkenshouderij van [eisers] kwam op grond van dit plan in een verwevingsgebied in de zin van de Reconstructiewet concentratiegebieden te liggen, op een niet duurzame locatie. In het reconstructieplan is onder meer het volgende opgenomen: “In verwevingsgebieden zijn bouwblokken tot 1,5 hectare, met inachtneming van de in deel B opgenomen voorwaarden mogelijk. De toekenning/uitbreiding van bouwblokken boven de 1,5 hectare is –op grond van dit reconstructieplan- niet rechtstreeks mogelijk. Hiervoor geldt een goedkeuringsvereiste.”2.3.	[eisers] wilde de varkenshouderij verplaatsen naar een landbouwontwikkelingsgebied (hierna ook: LOG). Volgens het reconstructieplan zijn in landbouwontwikkelingsgebieden “bouwblokken tot 2,5 hectare, met inachtneming van de in deel B opgenomen voorwaarden mogelijk. De toekenning/uitbreiding van bouwblokken boven de 2,5 hectare is –op grond van dit reconstructieplan- niet rechtstreeks mogelijk. Hiervoor geldt een goedkeuringsvereiste.” Met het oog op de verplaatsing van de varkenshouderij heeft de [eiser sub 2] in april 2006 een perceel gekocht aan de [adres 2] (de locatie [adres 2] ). Op de locatie [adres 2] was geen bouwblok gevestigd. Bij brief van 25 april 2006 heeft de [eiser sub 2] de gemeente Heeze-Leende (hierna: de gemeente) gevraagd of zij bereid is een bouwblok toe te kennen op de locatie [adres 2] . [eisers] heeft met de verkoper afgesproken dat de grond later geleverd en in twee helften betaald zou worden. De tweede helft van de koopsom zou worden voldaan zodra de benodigde vergunningen en ontheffingen voor het realiseren van een agrarisch bouwblok en het oprichten van een varkenshouderij met bedrijfswoning onherroepelijk aan hem zouden zijn verleend. 
      
    
    
      2.4.
      Op 30 augustus 2006 heeft de [eiser sub 2] bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente (hierna: B&W) een aanvraag om milieuvergunning ingediend voor het oprichten van aan varkenshouderij voor 2000 vleesvarkens en 750 zeugen. Deze milieuvergunning is op 24 november 2009 verleend en op 15 september 2010 onherroepelijk geworden. 
      
    
    
      2.5.
      Op 22 augustus 2007 heeft de [eiser sub 2] de gemeente verzocht om planologische medewerking te verlenen aan de oprichting van een varkenshouderij. Op 26 mei 2008 heeft de gemeenteraad het “Ontwikkelingsplan Chijnsgoed en Oostrikse Heide” vastgesteld. In dit plan is de locatie [adres 2] aangewezen als een nieuwvestigingslocatie voor intensieve veehouderij. Op 16 juli 2008 is dit ontwikkelingsplan ter goedkeuring toegezonden aan het college van gedeputeerde staten van de Provincie (hierna: GS). 
    
    
      2.6.
      Op 30 juni 2009 heeft GS de ontwerp Verordening ruimte Noord-Brabant, fase 1 vastgesteld.
    
    
      2.7.
      Op 10 juli 2009 is bij de Provincie het “Burgerinitiatief/Petitie inzake negatieve gevolgen en schaalvergroting intensieve veehouderij” ingediend. Doel van het Burgerinitiatief was het beperken c.q. aan banden leggen van uitbreidingen en nieuw te vestigen intensieve veehouderijen in verwevings- en landbouwontwikkelingsgebieden. In paragraaf 6 van het Burgerinitiatief wordt onder meer verzocht om bij provinciale verordening te bepalen dat intensieve veehouderijen op nieuwe locaties alleen zijn toegestaan indien deze komen uit extensiveringsgebieden en hier scherp op toe te zien. 
    
    
      2.8.
      Op 19 maart 2010 heeft PS op grond van artikel 4.1 lid 5 jo. artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening het Voorbereidingsbesluit ontwikkelingen intensieve veehouderijen (hierna: het Voorbereidingsbesluit) genomen. Daarin heeft PS verklaard dat in de in voorbereiding zijnde Verordening Ruimte Noord-Brabant, fase 1, bepalingen worden opgenomen voor intensieve veehouderijen, die onder meer zijn gericht op het uitsluiten van de mogelijkheden voor nieuwvestiging. Op grond van het Voorbereidingsbesluit moesten alle bouwaanvragen voor intensieve veehouderijen in het bij het Voorbereidingsbesluit aangeduide gebied worden aangehouden. Het Voorbereidingsbesluit is op 20 maart 2010 in werking getreden, waardoor op die datum een bouwstop voor de intensieve veehouderij inwerking is getreden. 
    
    
      2.9.
      PS heeft op 23 april 2010 de Verordening ruimte 2010, fase 1 vastgesteld. Deze verordening is op 1 juni 2010 in werking getreden. Op grond van artikel 3.3.5 van deze verordening was nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied niet langer toegestaan. Op grond van artikel 5.2.1 juncto 3.3.6 van deze verordening was GS bevoegd een ontheffing te verlenen van het verbod van nieuwvestiging voor zogenoemde lopende zaken tot verplaatsing van een intensieve veehouderij. Het criterium voor een lopende zaak is in artikel 9.5, vierde lid, van de op 1 maart 2011 in werking getreden Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna ook: de Verordening ruimte) aangescherpt. 
      
    
    
      2.10.
      B&W heeft op 11 augustus 2010 een ontheffingsaanvraag ingediend bij GS. 
    
    
      2.11.
      Op 11 juni 2011 is de locatie [adres 2] aan de [eiser sub 2] geleverd en heeft hij de eerste fase van de betaling verricht. 
    
    
      2.12.
      Bij besluit van 4 juli 2011 heeft GS de ontheffing geweigerd wegens het ontbreken van vóór 20 maart 2010 gewekt gerechtvaardigd vertrouwen zoals bepaald in de Verordening ruimte. Bij uitspraak van 13 maart 2013 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dit besluit vernietigd omdat wel sprake was van een concreet initiatief als bedoeld in artikel 9.5 lid 4 van de Verordening ruimte. Bij besluit van 23 april 2013 heeft GS alsnog ontheffing verleend voor de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij met een totale omvang van het bouwblok van maximaal 2,5 hectare op de locatie [adres 2] . 
    
    
      2.13.
      Vanaf 2013 is [eisers] zijn intensieve veehouderij op de locatie [adres] gaan afbouwen. Hij heeft de intensieve veehouderij op deze locatie op 31 december 2014 beëindigd.
    
    
      2.14.
      De gemeenteraad heeft op 12 mei 2014 het bestemmingsplan “ [adres 2] ” vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in een bouwblok van 1,5 hectare op de locatie [adres 2] . Tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan en het ontheffingsbesluit is beroep ingesteld door omwonenden. De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft het vaststellingsbesluit geschorst. Bij uitspraak van 15 april 2015 heeft de Afdeling het vaststellingsbesluit vernietigd, maar de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. 
    
    
      2.15.
      Op 16 april 2015 is de eerste fase omgevingsvergunning voor de zeugenstal verleend. Deze vergunning is op 10 juni 2015 onherroepelijk geworden.
      
    
    
      2.16.
      In of omstreeks juni 2015 heeft de [eiser sub 2] het tweede deel van de koopsom voor de locatie [adres 2] betaald. 
      
    
    
      2.17.
      Op 16 augustus 2016 is een omgevingsvergunning voor het volledige bedrijf verleend. Deze vergunning is op 10 oktober 2016 onherroepelijk geworden.
    
    
      2.18.
      Op de locatie [adres 2] zijn een woning en een loods gebouwd. De hiervoor bedoelde omgevingsvergunningen zijn (tot nu toe) niet gebruikt voor de oprichting van een varkenshouderij. 
    
  
  
    
      3Het geschil
    
      3.1.
      
        
          [eisers] vordert dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
        I. Primair:Voor recht verklaart dat de Provincie met de beleidswijziging, althans het nemen van het voorbereidingsbesluit van 19 maart 2010 en het verankeren daarvan in de Verordening ruimte, althans het opnemen van een verbod op nieuwvestiging van intensieve veehouderijen in LOG’s in de Verordening ruimte, toerekenbaar onrechtmatig heeft gehandeld jegens [eisers] en zij aansprakelijk is voor alle schade die [eisers] als gevolg daarvan reeds heeft geleden en nog zal lijden;
        II. Subsidiair:Voor recht verklaart dat de Provincie door:a. het aanvankelijk weigeren van de aangevraagde ontheffing, en/of; b. de beleidswijziging, althans het nemen van het voorbereidingsbesluit van 19 maart 2010 en het verankeren daarvan in de Verordening ruimte, althans het opnemen van een verbod op nieuwvestiging van intensieve veehouderijen in LOG’s in de Verordening ruimte, zonder daarbij enige financiële compensatie aan [eisers] te bieden, toerekenbaar onrechtmatig heeft gehandeld jegens [eisers] en zij aansprakelijk is voor alle schade die [eisers] als gevolg daarvan reeds heeft geleden en nog zal lijden;
        III. De Provincie veroordeelt in de kosten van dit geding.
      
      
    
    
      3.2.
      De Provincie voert verweer. 
      
    
    
      3.3.
      Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
      
    
  
  
    
      4De beoordeling
    
      4.1.
      
        
          [eisers] heeft ter comparitie verzocht om een tweede schriftelijke ronde. De rechtbank wijst dit verzoek af. Het toestaan van het verzochte zou neerkomen op het toestaan van het nemen van een conclusie van repliek, waarna de Provincie vervolgens een conclusie van dupliek zou mogen nemen. Die gelegenheid wordt in een situatie als hier aan de orde, waarin een comparitie van partijen is bevolen, echter slechts geboden indien dat met het oog op het beginsel van hoor en wederhoor of met het oog op een goede instructie van de zaak noodzakelijk is. Beide situaties acht de rechtbank niet aan de orde. [eisers] heeft voldoende tijd gehad om zich voor te bereiden op het tijdens de comparitie geven van een reactie op het verweer van de Provincie. Voorafgaand aan de comparitie heeft hij toestemming gekregen om 10 pagina’s schriftelijke aantekeningen in te brengen. Hij heeft tijdens de comparitie, die ruim drie uren heeft geduurd, voldoende gelegenheid gehad om zijn reactie op het verweer van de Provincie niet alleen schriftelijk, maar ook mondeling naar voren te brengen. Hoor en wederhoor zijn in acht genomen en de rechtbank beschikt over voldoende gegevens om uitspraak te kunnen doen.
        
          Ontvankelijkheid
        
      
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank zal eerst beoordelen of [eiser sub 1] en [eiser sub 3] ontvankelijk zijn in hun vorderingen. 
    
    
      4.3.
      De Provincie stelt zich op het standpunt dat [eiser sub 1] en [eiser sub 3] niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in hun vorderingen. Daartoe voert zij aan dat de [eiser sub 2] de locatie [adres 2] heeft gekocht en geleverd gekregen. Bovendien zijn alle publiekrechtelijke aanvragen en besluiten ingediend door en gericht aan de [eiser sub 2] . Gelet hierop staat volgens de Provincie niet vast dat [eiser sub 1] en [eiser sub 3] procespartij zijn en (proces)belang hebben in de onderhavige procedure.
    
    
      4.4.
      
        [eisers] reageert hierop als volgt.De [eiser sub 2] is inderdaad eigenaar van de grond op de locatie [adres] en op de locatie [adres 2] . [eiser sub 1] dreef de varkenshouderij op de oude locatie en zou ook de varkenshouderij gaan drijven op de locatie [adres 2] . De VOF is exploitant en vergunninghouder. Zij is als partij bij alle procedures betrokken. De [eiser sub 2] heeft vermogensbestanddelen die in [eiser sub 1] zitten. [eiser sub 3] brengt arbeid in in de VOF. Naast de VOF zijn de vennoten (de [eiser sub 2] en [eiser sub 3] ) betrokken bij de zaak bij de Afdeling. De dagvaarding is ingediend door deze drie partijen om te voorkomen dat er later discussie komt over wie juridisch eigenaar is.
    
    
      4.5.
      De Provincie reageert hierop als volgt.Voorafgaand aan de procedure had documentatie in het geding kunnen zijn gebracht. De eigendomsverhoudingen van de percelen waar het in deze zaak om gaat, zijn onduidelijk. Ook is onduidelijk wie het bedrijf voert. De VOF-akte is onbekend. De besluiten zijn gericht aan de [eiser sub 2] . De Provincie blijft bij de niet-ontvankelijkheid van [eiser sub 1] en [eiser sub 3] omdat er nog steeds geen inzicht in is wie belang heeft bij de vordering.
    
    
      4.6.
      De rechtbank beschikt niet over stukken om de juistheid van de hiervoor weergegeven stellingen van [eisers] te beoordelen. De rechtbank zal er vooralsnog veronderstellende wijze van uitgaan dat ook [eiser sub 1] en [eiser sub 3] belang hebben bij toewijzing van de ingestelde vorderingen en dat zij derhalve ontvankelijk zijn in hun vorderingen. Onrechtmatig handelen4.7.	Tussen partijen is in geschil of de Provincie onrechtmatig jegens [eisers] heeft gehandeld en daarmee schadeplichtig jegens [eisers] is. 
    
    
      4.8.
      
        Volgens [eisers] heeft de Provincie toerekenbaar onrechtmatig jegens hem gehandeld door, kort gezegd,1. de beleidswijziging,  2. de beleidswijziging zonder daarbij enige financiële compensatie aan [eisers] te bieden, 3. het aanvankelijk weigeren van de op 30 september 2010 aangevraagde ontheffing.
        
          Ad 1 Onrechtmatigheid beleidswijziging
        
      
      
    
    
      4.9.
      
        [eisers] vordert primair een verklaring voor recht dat de Provincie onrechtmatig heeft gehandeld door, kort gezegd, de beleidswijziging. Hij legt hieraan het volgende ten grondslag. De beleidswijziging in concreto is onrechtmatig. Er is sprake van schending van een specifieke maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm jegens [eisers] als verplaatsende veehouder. De Provincie heeft jegens [eisers] in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm gehandeld door overnight en volstrekt ondoordacht een radicale beleidswijziging door te voeren, waardoor bedrijfsverplaatsingen als die van [eisers] abrupt tot stilstand kwamen. De Provincie heeft hiermee in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, het formele en materiële zorgvuldigheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel gehandeld. Een groot aantal bedrijfsverplaatsers bevond zich op 19 maart 2010 op een point of no return. Het is in strijd met de in het maatschappelijk verkeer als overheid in acht te nemen zorgvuldigheid om een algeheel verbod op nieuwvestiging uit te vaardigen zonder met de belangen van deze groep ondernemers rekening te houden. Het feit dat voor lopende gevallen achteraf een ontheffingsmogelijkheid in de Verordening ruimte is opgenomen, doet aan het voorgaande niet af. De criteria om voor een ontheffing in aanmerking te komen waren zodanig onduidelijk dat geen sprake was van een adequate overgangsmaatregel. Bovendien leidt een ontheffingenstelsel voor de betrokkenen tot substantiële lasten, vertraging en kosten. [eisers] verwijt de Provincie ook dat met het ondoordachte voorbereidingsbesluit een onomkeerbaar proces in gang is gezet, in die zin dat gemeenten op de rem zijn gaan staan. De verloren tijd kan niet meer worden ingehaald en het is nagenoeg onmogelijk om nog een toereikende bestemmingsplanwijziging gerealiseerd te krijgen. Daarom kon de Provincie niet volstaan met een ontheffingenstelsel, maar had zij bedrijfsverplaatsers als [eisers] van meet af aan buiten het verbod op nieuwvestiging moeten houden. 
      
    
    
      4.10.
      De Provincie voert hiertegen onder meer het verweer dat [eisers] niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, omdat hij zich in de bestuursrechtelijke procedure reeds op de onrechtmatigheid van de betrokken bepalingen uit de Verordening ruimte heeft beroepen. Volgens de Provincie is in dezen voor de civiele rechter geen taak meer weggelegd.
      
    
    
      4.11.
      De rechtbank overweegt dat of voor de civiele rechter een taak is weggelegd bij de beoordeling van een geschil als dit waarin het gaat om bestuursrechtelijk handelen van een overheidsorgaan, afhankelijk is van de vraag of er een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter openstaat waarin de rechtmatigheid van dat handelen kan worden getoetst. Is een dergelijke procedure bij de bestuursrechter voor handen, dan moet de betrokkene daar gebruik van maken en dient de civiele rechter hem in zijn vordering niet-ontvankelijk te verklaren. 
      
    
    
      4.12.
      De gevorderde verklaring voor recht ziet op schadevergoeding naar aanleiding van onrechtmatig handelen. De bestuursrechter is alleen bevoegd om te oordelen over een vordering tot schadevergoeding als hij ook bevoegd is om te oordelen over de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid. Het beweerdelijk schadeveroorzakende handelen is in dezen de beleidswijziging: de vaststelling en uitvoering van het Voorbereidingsbesluit en de Verordening ruimte. Tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel staat op grond van artikel 8.3 lid 1 sub a Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep bij de bestuursrechter open. Op grond van artikel 8:5 lid 1 Awb juncto artikel 1 van de bij de Awb behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, kan bovendien geen beroep worden ingesteld tegen een voorbereidingsbesluit op grond van artikel 4.1 lid 5 Wet ruimtelijke ordening. Er staat tegen de beleidswijziging dus geen beroep open bij de bestuursrechter. Nu er geen met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter openstaat, is hier een taak voor de civiele rechter weggelegd. Daaruit volgt dat er geen aanleiding is om [eisers] niet-ontvankelijk te verklaren in zijn primaire vordering. In zoverre faalt het verweer van de Provincie.
    
    
      4.13.
      Het voorgaande neemt echter niet weg dat de hoogste bestuursrechter reeds heeft geoordeeld dat de beleidswijziging niet in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of met een algemeen rechtsbeginsel, zoals het rechtszekerheidsbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel, vertrouwensbeginsel en evenredigheidsbeginsel. [eisers] heeft beroep ingesteld tegen de weigering van GS om ontheffing te verlenen van het bepaalde in artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte. In het kader van dat beroep heeft [eisers] de rechtmatigheid van het verbod van nieuwvestiging en de daarmee samenhangende ontheffingsregeling aan de orde gesteld. De Afdeling heeft bij uitspraak van 13 maart 2013 geoordeeld dat deze bepalingen niet in strijd zijn met een hoger wettelijk voorschrift of met een algemeen rechtsbeginsel. De rechtbank dient uit te gaan van de juistheid van deze onherroepelijke uitspraak en daarmee van de rechtmatigheid van de beleidswijziging.
      
    
    
      4.14.
      De stelling van [eisers] dat de civiele rechter nog wel kan oordelen over de onrechtmatigheid van de Verordening ruimte in zijn concrete geval, volgt de rechtbank niet. [eisers] had de gestelde schending van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm in zijn concrete geval bij de bestuursrechter aan de orde kunnen stellen in de procedure tegen de weigering van de ontheffing. Dat [eisers] dit om hem moverende redenen heeft nagelaten, doet er niet aan af dat de Afdeling al heeft geoordeeld dat de bij de beleidswijziging betrokken bepalingen rechtmatig zijn.
      
    
    
      4.15.
      Gelet op het voorgaande gaat de rechtbank uit van de rechtmatigheid van de beleidswijziging. Hieruit volgt dat de rechtbank de primaire vordering van [eisers] afwijst.
      
      
        
          Ad 2 Onrechtmatigheid beleidswijziging zonder financiële compensatie
          4.16.	Ten aanzien van de subsidiair onder b gevorderde verklaring voor recht dat de Provincie onrechtmatig jegens [eisers] heeft gehandeld door de beleidswijziging zonder daarbij enige financiële compensatie aan [eisers] te bieden, overweegt de rechtbank als volgt. 
      
      
    
    
      4.17.
      Zoals hiervoor is overwogen gaat de rechtbank uit van de rechtmatigheid van de beleidswijziging. Ook indien een overheidshandeling op zichzelf niet als onrechtmatig kan worden aangemerkt, kan de overheid echter op grond van onrechtmatige daad aansprakelijk zijn voor de onevenredig nadelige gevolgen van zodanige handeling, dat wil zeggen de gevolgen die buiten het normale maatschappelijk risico of het normale bedrijfsrisico vallen en die op een beperkte groep burgers of instellingen drukken. De vraag of in een bepaald geval de gevolgen van een overheidshandeling buiten het normale maatschappelijk risico of het normale bedrijfsrisico vallen, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang kan hierbij onder meer zijn enerzijds de aard van de overheidshandeling en het gewicht van het daarmee gediende belang alsmede in hoeverre die handeling en de gevolgen daarvan voorzienbaar zijn voor de derde die als gevolg daarvan schade lijdt, en anderzijds de aard en de omvang van de toegebrachte schade (vgl. onder meer HR 30 maart 2001, NJ 2003, 615). 
      
    
    
      4.18.
      De vraag die ter beantwoording voor ligt is of van een dergelijke situatie sprake is. De rechtbank dient daartoe te beoordelen of de door [eisers] gestelde nadelige gevolgen van de beleidswijziging buiten het normale maatschappelijk risico vallen en zodoende onevenredig zijn. 
      
    
    
      4.19.
      
        [eisers] stelt dienaangaande dat hij onevenredig door de beleidswijziging is benadeeld in vergelijking tot anderen die (potentieel) door het verbod op nieuwvestiging werden geraakt en dat de Provincie heeft jegens [eisers] onrechtmatig gehandeld door niet enige financiële compensatie aan te bieden. [eisers] bevond zich op 20 maart 2010 midden in een bedrijfsverplaatsing. De beleidswijziging is geen normale maatschappelijke ontwikkeling. Deze staat haaks op het slechts enkele jaren daarvoor door de Provincie zelf ingevoerde reconstructiebeleid. De beleidswijziging was mede daarom op geen enkele wijze voorzienbaar voor [eisers] . De Provincie was de kartrekker van de uitvoering van haar eigen reconstructiebeleid. Mede om die reden hoefde [eisers] er geen rekening mee te houden dat dit beleid plotsklaps zou wijzigen. Er bestond bovendien geen enkele noodzaak om van het ene op het andere moment nieuwvestiging in landbouwontwikkelingsgebieden te verbieden. Een vertraging van meerdere jaren gaat alle perken te buiten. Voor zover de beleidswijziging als zodanig geen abnormale maatschappelijke ontwikkeling zou zijn, geldt dat in elk geval wel voor de daaruit voor [eisers] voortvloeiende gevolgen. [eisers] heeft recht op vergoeding van de schade die door deze onrechtmatige daad is veroorzaakt. 
    
    
      4.20.
      De Provincie voert met name het volgende verweer.Voor toekenning van nadeelcompensatie dient sprake te zijn van een speciale last. Aan die eis is niet voldaan. [eisers] is niet benadeeld en behoort niet tot een beperkte groep. Hij behoort tot de grote groep veehouders die de beperking moet dulden. [eisers] wordt niet getroffen in een bestaand recht. Hij had geen recht op nieuwvestiging op de locatie [adres 2] . De beleidswijziging was voorzienbaar. De onderverdeling in drie reconstructiezoneringen betekende al een afwaartse beweging voor de intensieve veehouderij. Vanaf begin 2008 zijn de maatschappelijke ontwikkelingen die tot beperking van de vestigings- en uitbreidingsmogelijkheden van de intensieve veehouderij strekken in een stroomversnelling geraakt. Er is ook sprake van passieve risicoaanvaarding c.q. eigen schuld. Hoewel de beperking van de intensieve veehouderij voorzienbaar was, heeft [eisers] niet vóór 19 maart 2010 bij de gemeenteraad een aanvraag om herziening van het bestemmingsplan ingediend. Als redelijk handelend ondernemer wist of behoorde hij te weten dat hij daarmee het risico nam dat de mogelijkheden tot nieuwvestiging op de locatie [adres 2] in de toekomst in voor hem ongunstige zin zouden kunnen veranderen. De Provincie heeft rekening gehouden met de belangen van bedrijfsverplaatsers door een ontheffingsregeling in te voeren. 4.21.	Naar het oordeel van de rechtbank maken de door [eisers] aangevoerde omstandigheden niet dat de door [eisers] ondervonden nadelige gevolgen van de beleidswijziging buiten het normale maatschappelijk risico vallen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de invoering van het verbod op nieuwvestiging in de Verordening ruimte – hoewel dit een wijziging opleverde van het voorheen geldende beleid – als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee [eisers] rekening had kunnen en moeten houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Zoals de Provincie terecht aanvoert, was ten tijde van het reconstructiebeleid al sprake van een afwaartse beweging waar het gaat om de intensieve veehouderij. De maatschappelijke weerstand tegen de vestiging en uitbreiding van intensieve veehouderijen is in de loop der jaren toegenomen en het beleid is daarop aangepast. Het lag in de lijn der verwachting dat deze ontwikkeling zich zou voordoen. Voor zover [eisers] stelt dat de Provincie kartrekker was van het reconstructiebeleid, het reconstructieplan heeft vastgesteld, bestuursovereenkomsten heeft gesloten en heeft geparticipeerd in grondexploitatie, is dit dan ook onvoldoende om te concluderen dat [eisers] er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat de Provincie haar beleid niet zou wijzigen. 
    
    
      4.22.
      De stelling dat de Provincie bij deze beleidswijziging onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van bedrijfsverplaatsers zoals [eisers] , volgt de rechtbank niet. De Provincie heeft kenbaar een belangafweging gemaakt, waarbij het belang van volksgezondheid, natuur en milieu doorslaggevend zijn bevonden en het noodzakelijk is geacht om nieuwvestiging in LOG’s stop te zetten. De Provincie heeft hierbij rekening gehouden met de belangen van bedrijfsverplaatsers zoals [eisers] door in de Verordening ruimte een ontheffingsmogelijkheid op te nemen, voor welke ontheffing [eisers] ook daadwerkelijk in aanmerking kwam. Juist voor gevallen zoals [eisers] , waarbij sprake was van een concreet initiatief tot verplaatsing – bijvoorbeeld waarbij de exploitatie op de oude locatie al was gestaakt – is een ontheffingsregeling gekomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Provincie zich hiermee voldoende aangetrokken van de belangen van deze groep. De stelling van [eisers] dat de Provincie onzorgvuldig heeft gehandeld door zijn belangen niet mee te wegen, volgt de rechtbank dan ook niet. 
      
    
    
      4.23.
      Volgens [eisers] is een ontheffingsstelsel niet gelijk te stellen aan een situatie waarin het verbod niet van toepassing is en brengt een ontheffingsstelsel substantiële lasten voor betrokkenen mee. De rechtbank volgt dit betoog niet. De rechtbank is van oordeel dat dit gevolg onder het normaal maatschappelijk risico valt. Het feit dat er een ontheffing dient te worden aangevraagd, maakt niet dat bedrijfsverplaatsers, zoals [eisers] , dusdanig onevenredig worden benadeeld dat sprake is van onrechtmatig handelen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Provincie middels de ontheffingsmogelijkheid voldoende rekening gehouden met de belangen van bedrijfsverplaatsers zoals [eisers] . Deze plicht van de Provincie reikt niet zover dat zij in plaats van het in het leven roepen van een ontheffingsregeling, bij de gemeente had moeten inventariseren welke bedrijfsverplaatsers er waren om deze buiten de reikwijdte van de Verordening ruimte te houden. 
      
      
        4.23.1.
        Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat geen sprake is van dusdanige onevenredig nadelige gevolgen voor [eisers] dat sprake is van onrechtmatig handelen, nu [eisers] geen financiële compensatie is aangeboden. De subsidiaire vordering onder b zal daarom worden afgewezen.  Ad 3 Onrechtmatigheid weigering ontheffing4.24.	[eisers] stelt tot slot dat de Provincie onrechtmatig heeft gehandeld door het aanvankelijk weigeren van de op 11 augustus 2010 aangevraagde ontheffing. Volgens [eisers] is met het alsnog verlenen van de ontheffing op 23 april 2013 de onrechtmatigheid van de aanvankelijke weigering van 4 juli 2011 gegeven. [eisers] heeft schade geleden als gevolg van de onrechtmatige weigering doordat deze heeft geleid tot vertraging van de opstart van het zeugenbedrijf op de nieuwe locatie. Die schade bestaat uit gemiste inkomsten, verliezen in verband met een gedwongen afwaardering van de zeugenstapel op de locatie [adres] , gestegen bouw- en investeringskosten in verband met een vertraagde ontwikkeling op de locatie [adres 2] , extra advieskosten en kosten van juridische bijstand en belastingschade, aldus [eisers] . 
        
      
    
    
      4.25.
      De Provincie voert met name het volgende verweer.De gemeenteraad heeft gebruik gemaakt van de op 23 april 2013 verleende ontheffing door de vaststelling van het bestemmingsplan “ [adres 2] ”. Vervolgens heeft [eisers] op 16 april 2015 en 16 augustus 2016 de benodigde omgevingsvergunningen gekregen. Alle besluiten zijn onherroepelijk geworden. Desalniettemin heeft [eisers] daar om hem moverende redenen geen gebruik van gemaakt. Hij heeft op de locatie [adres 2] tot op de dag van vandaag geen intensieve veehouderij opgericht. [eisers] heeft niet gesteld of aangetoond dat hij van voormelde onherroepelijke besluiten wel gebruik zou hebben gemaakt indien deze eerder onherroepelijk zouden zijn geworden. Om die reden ontbreekt het causaal verband tussen het besluit van 4 juli 2011 en de gestelde schade. Het causaal verband ontbreekt ook omdat ook in de hypothetische situatie waarin de ontheffing op 4 juli 2011 zou zijn verleend vanwege de aanwending van rechtsmiddelen door belanghebbenden sprake zou zijn geweest van een vertraging die tenminste gelijk is aan de vertraging in de feitelijke situatie.
      
    
    
      4.26.
      
        [eisers] heeft hierop als volgt gereageerd.De varkenshouderij is niet gerealiseerd omdat de bank geen financiering meer wil verstrekken. De markt is veranderd, de richtlijnen die banken hanteren zijn gewijzigd, en de [eiser sub 2] is ouder geworden. Aan iemand van 48 die een nieuw bedrijf begint, hangt een ander risicoprofiel dan aan iemand van 36. Als hij voor 2010 had kunnen beginnen, had hij kunnen verplaatsen. [eisers] heeft middelen gegenereerd met de verkoop van de bouwkavels op de locatie [adres] . Dat is niet voldoende om een exploitatie op de locatie [adres 2] op te starten. Er is EU-wetgeving gekomen waardoor de banken anders tegen de financiering zijn gaan aankijken De Basel-regels I, II en III hebben ertoe geleid dat banken zich meer zijn gaan indekken. De bank financiert nu niet meer voordat het huis was verkocht. Je moet tonnen eigen vermogen inbrengen om het rond te krijgen. De financiering per zeug bedroeg in 2010 € 2000 tot € 2200 en nu € 1.600 - € 1.700. De gesprekken met de bank zijn gestart vanaf oktober 2016, toen de laatste vergunning onherroepelijk was.  In 2017 kreeg hij een voorlopige afwijzing. De fiatteur van de bank heeft de financiering in 2018 definitief afgewezen.  
      
    
    
      4.27.
      De Provincie voert aan dat het causaal verband tussen de gestelde schade en het handelen van de Provincie ontbreekt. Uit de notariële aktes blijkt dat [eisers] in zowel de feitelijke situatie als de fictieve situatie (waarin op 4 juli 2011 ontheffing zou zijn verleend) de verplaatsing van de varkenshouderij kon financieren aangezien hij vanaf april 2015 de opbrengsten uit de kavelverkopen heeft ontvangen. [eisers] heeft de locatie [adres] voor in totaal € 2.271.339,00 verkocht. Hij had de financiering door de bank niet nodig. Voor zover [eisers] de financiering door de bank wel nodig had, heeft [eisers] volgens de Provincie niet aannemelijk gemaakt dat de bank in de fictieve situatie wel zou hebben gefinancierd. 
    
    
      4.28.
      De rechtbank overweegt het volgende.Bij besluit van 4 juli 2011 heeft GS geweigerd om ontheffing te verlenen van het in de Verordening ruimte vervatte verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij voor een nieuw bouwblok voor een intensieve veehouderij op de locatie [adres 2] . De Afdeling heeft dit besluit vernietigd wegens strijd met artikel 9.5, vierde lid, van de Verordening ruimte en artikel 3:36 van de Algemene wet bestuursrecht. Bij besluit van 27 augustus 2013 heeft GS de gevraagde ontheffing alsnog verleend. Gelet op het voorgaande is het besluit van 4 juli 2011 onrechtmatig in de zin van artikel 6:162 BW. Met die onrechtmatigheid is in beginsel ook de toerekenbaarheid aan de Provincie gegeven (vgl. HR 18 september 2015, ECLI:NL:HR:2015:2723, NJ 2016/166.)
    
    
      4.29.
      Het voorgaande maakt nog niet dat de rechtbank de subsidiair onder a gevorderde verklaring voor recht kan toewijzen. De verklaring voor recht houdt ook in dat de Provincie aansprakelijk is voor alle schade die [eisers] als gevolg van de aanvankelijke weigering van de ontheffing heeft geleden of nog zal lijden. Toewijzing van deze verklaring kan slechts plaatsvinden als de mogelijkheid dat [eisers] schade heeft geleden door dit onrechtmatige handelen van de Provincie aannemelijk is. Een verklaring voor recht is immers slechts toewijsbaar indien de eiser daarbij voldoende belang heeft (artikel 3:302 en 3:303 BW). Indien een verklaring voor recht wordt gevorderd dat aansprakelijkheid bestaat voor schade, dient de rechter ervan uit te gaan dat eiser daarbij belang heeft als de mogelijkheid van schade als gevolg van de onrechtmatige handeling aannemelijk is (HR 27 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:760). 4.30.	De vraag die nu voorligt, is of de mogelijkheid van schade als gevolg van het feit dat de ontheffing niet op 4 juli 2011 maar pas op 23 april 2013 is verleend aannemelijk is. Bij de beantwoording van deze vraag acht de rechtbank van belang dat verlening van de ontheffing er niet rechtstreeks toe heeft geleid dat de intensieve veehouderij kan worden gerealiseerd. De ontheffing maakt het mogelijk dat de gemeenteraad een bestemmingsplan vaststelde waarbij een bouwblok op de locatie [adres 2] wordt gevestigd. Daarna moest [eisers] ervoor zorgen dat hij over de benodigde omgevingsvergunningen beschikt en moest hij zorgdragen voor de benodigde financiering. De rechtbank acht voldoende aannemelijk dat, als op 4 juli 2011 ontheffing zou zijn verleend, de gemeenteraad het ontwerp-bestemmingsplan eerder zou hebben vastgesteld en de benodigde omgevingsvergunningen eerder zouden zijn verleend en onherroepelijk zouden zijn geworden. Dat betekent dat het proces om te komen tot de realisatie van een intensieve veehouderij is vertraagd doordat de Provincie de ontheffing niet op 4 juli 2011, maar op 23 april 2013 heeft verleend. De rechtbank acht het in het kader van deze procedure niet nodig om de precieze omvang van de vertraging vast te stellen. [eisers] heeft geen feiten en omstandigheden gesteld waaruit zou kunnen worden geconcludeerd dat de vertraging meer bedroeg dan de periode tussen 4 juli 2011 en 23 april 2013. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat de vertraging maximaal één jaar en tien maanden (afgerond) bedroeg. 
    
    
      4.31.
      Vaststaat dat [eisers] de intensieve veehouderij ondanks de verlening van de ontheffing niet heeft gerealiseerd. [eisers] heeft gesteld dat hij de intensieve veehouderij niet kon realiseren omdat hij geen financiering kon krijgen van de bank en dat hij die financiering wel had kunnen krijgen “als het eerder was gebeurd”. [eisers] heeft deze stelling echter niet toegespitst op de vertraging die is opgetreden als gevolg van de aanvankelijke weigering van de ontheffing. [eisers] heeft niet gesteld dat hij wel financiering had kunnen krijgen als de gesprekken met de bank één jaar en tien maanden eerder zouden zijn gestart dan in oktober 2016. [eisers] heeft niet gesteld dat de regels voor de banken vanaf begin 2015 strenger zijn geworden en de bank daardoor strengere normen is gaan hanteren. Dit is ook niet gebleken. De opmerkingen van [eisers] omtrent zijn leeftijdsontwikkeling (van 36 naar 48 jaar) en dat hij had kunnen verplaatsen als hij in 2010 had kunnen beginnen, wijzen er veeleer op dat [eisers] van mening is dat hij financiering had kunnen krijgen als de beleidswijziging in 2010 niet had plaatsgevonden. Dat is echter niet de onrechtmatige handeling die hier aan de orde is. [eisers] heeft naar het oordeel van de rechtbank de mogelijkheid dat hij als gevolg van de vertraging van één jaar en tien maanden geen financiering heeft kunnen krijgen niet aannemelijk gemaakt.
    
    
      4.32.
      
        [eisers] heeft in de dagvaarding verschillende schadeposten genoemd die volgens hem het gevolg waren van de vertraging in de opstart van het zeugenbedrijf. Het gaat om gemiste resultaten, gemiste rente over die resultaten, de afwaardering van de zeugenstapel [plaats] , hogere bouwkosten en belastingschade. Gelet op het voorgaande heeft hij de mogelijkheid van deze schade als gevolg van het onrechtmatige ontheffingsbesluit niet aannemelijk gemaakt. [eisers] heeft ook gewezen op advieskosten en kosten van juridische bijstand.
      
      
        4.32.1.
        Voor zover [eisers] hiermee doelt op de kosten die gemoeid waren met (juridische) bijstand ten behoeve van de beroepsprocedure tegen het ontheffingsbesluit, slaagt dit niet. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 13 maart 2013 GS reeds veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van [eisers] Nu de artikelen 237 tot en met 240 Rv, behoudens bijzondere omstandigheden, een zowel limitatieve als exclusieve regeling bevatten van de kosten waarin de partij die bij vonnis in het ongelijk wordt gesteld, kan worden veroordeeld, wordt de proceskostenveroordeling geacht de gestelde schade van [eisers] te dekken. Deze regeling derogeert aan het uitgangspunt dat hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt die hem kan worden toegerekend, verplicht is de schade die de ander dientengevolge lijdt, volledig te vergoeden (HR 12 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1600). [eisers] heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd waaruit volgt dat sprake is van een buitengewone omstandigheden die maken dat van dit uitgangspunt afgeweken dient te worden. De mogelijkheid van deze schade acht de rechtbank dus niet aannemelijk.
        
      
      
        4.32.2.
        Voor zover [eisers] hiermee doelt op vergeefs gemaakte kosten voor (juridische of anderszins deskundige) bijstand met het oog op de realisatie van het zeugenbedrijf, slaagt dit evenmin. Het zeugenbedrijf is volgens [eisers] niet gerealiseerd omdat hij de benodigde financiering niet rond kon krijgen. Eventuele vergeefs gemaakte kosten vloeien niet voort uit het onrechtmatige ontheffingsbesluit.
        
      
    
    
      4.33.
      Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat [eisers] de mogelijkheid van schade als gevolg van het onrechtmatige ontheffingsbesluit onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt, mede in het licht van de uitgebreide betwisting van de Provincie. De rechtbank is van oordeel dat de mogelijkheid dat door het aanvankelijk weigeren van de aangevraagde ontheffing door [eisers] schade is geleden, niet aannemelijk is. Hieruit vloeit voort dat [eisers] geen belang heeft bij de subsidiair onder a gevorderde verklaring voor recht. De rechtbank wijst deze verklaring voor recht om die reden af. 
      
      
        
          Conclusie 
          
        
      
    
    
      4.34.
      Gelet op het voorgaande zullen de vorderingen van [eisers] worden afgewezen. Gelet hierop behoeven de overige verweren van de Provincie geen bespreking meer. 
      
    
    
      4.35.
      
        [eisers] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van Provincie worden begroot op:
      - griffierecht		626,00
      - salaris advocaat		1.086,00 (2,0 punten × tarief € 543,00)
      Totaal	€ 	1.712,00
      
    
    
      4.36.
      De gevorderde veroordeling in de nakosten is in het kader van deze procedure slechts toewijsbaar voor zover deze kosten op dit moment reeds kunnen worden begroot. De nakosten zullen dan ook worden toegewezen op de wijze zoals in de beslissing vermeld.
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    De rechtbank
    
    
      5.1.
      wijst de vorderingen af,
      
    
    
      5.2.
      veroordeelt [eisers] in de proceskosten, aan de zijde van de Provincie tot op heden begroot op € 1.712,00, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over dit bedrag met ingang van de vijftiende dag na betekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling,
      
    
    
      5.3.
      veroordeelt [eisers] in de na dit vonnis ontstane kosten, begroot op € 157,00 aan salaris advocaat, te vermeerderen, onder de voorwaarde dat [eisers] niet binnen veertien dagen na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, met een bedrag van € 82,00 aan salaris advocaat en de explootkosten van betekening van de uitspraak, en te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over de nakosten met ingang van veertien dagen na de betekening van dit vonnis tot aan de voldoening,
      
    
    
      5.4.
      verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
        
          Dit vonnis is gewezen door mr. D.J. Hutten en in het openbaar uitgesproken op 30 januari 2019.