ECLI:NL:RVS:2013:CA0142, Raad van State, 15-05-2013, 201207292/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-05-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De Afdeling ziet aanleiding haar rechtspraak over het al dan niet toekennen van (voorschotten) zorgtoeslag in het licht van de artt. 8 en 14 van het EVRM te preciseren door ook wat betreft deze besluiten aan te sluiten bij haar uitspraak van 22 december 2010, 200909234/1/H2, LJN: BO8342.
        Vaststaat dat tussen appellant, zijn echtgenote en hun drie minderjarige kinderen familie- en gezinsleven bestaat als bedoeld in art. 8 van het EVRM en dat een eventueel vertrek van de echtgenote van appellant ingrijpend is voor het gezin waarvan zij deel uitmaakt. Aan het door de Belastingdienst toegepaste art. 9, lid 2 van de Awir ligt het koppelingsbeginsel ten grondslag. Verwezen zij naar de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 22 december 2010 en naar de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2013, 201202839/1/A2, LJN: BZ1256. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Koppelingswet (Kamerstukken II, 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1 en 2) strekt het in deze wet neergelegde koppelingsbeginsel ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen, te koppelen aan rechtmatig verblijf in Nederland. Het koppelingsbeginsel heeft tot doel te voorkomen dat illegale vreemdelingen door ontvangst van uitkeringen en verstrekkingen in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijke verblijf of het verwerven van de schijn van legaliteit. Daarnaast is het erop gericht te voorkomen dat de vreemdeling die procedeert voor een verblijfsvergunning gaandeweg in staat blijkt een zodanig sterke rechtspositie op te bouwen - of de schijn van een dergelijke positie - dat hij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijkt. In de Awir heeft het koppelingsbeginsel een nadere uitwerking gekregen in art. 9, lid 2, waarin is neergelegd dat de verblijfstatus van de partner bepalend is voor de aanspraak op zorgtoeslag.
        Onder verwijzing naar de eerdergenoemde uitspraak van 22 december 2010 wordt overwogen dat, gezien het met het koppelingsbeginsel nagestreefde doel, dit beginsel op zichzelf een redelijke en objectieve rechtvaardiging vormt voor het gemaakte onderscheid tussen enerzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge art. 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vw 2000 en anderzijds een vreemdeling - zoals de echtgenote van appellant - die niet over een zodanig verblijfsrecht beschikt.
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder andere in de genoemde uitspraken van 22 december 2010 en 13 februari 2013, vinden ingevolge art. 94 van de Grondwet wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepaling van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Het niet toekennen van een voorschot zorgtoeslag kan onder zeer bijzondere omstandigheden in het concrete geval worden aangemerkt als zijnde in strijd met het discriminatieverbod van art. 14 van het EVRM in samenhang met het in art. 8 van dat verdrag besloten liggende recht op respect voor het familie- en gezinsleven, in welk geval de desbetreffende bepaling buiten toepassing gelaten moet worden. Gelet op het ingrijpende effect dat de nihilstelling van een voorschot zorgtoeslag kan hebben, dient de Belastingdienst een gemotiveerd beroep op zeer bijzondere omstandigheden zelfstandig te beoordelen.
        Met de Rb. is de Afdeling van oordeel dat de Belastingdienst zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de herziening van het voorschot zorgtoeslag voor het jaar 2011 niet strijdig is met art. 8 gelezen in verbinding met art. 14 van het EVRM. Terecht heeft de Belastingdienst zich op het standpunt gesteld dat appellant geen omstandigheden heeft aangevoerd die dermate bijzonder zijn dat zij nopen tot het buiten toepassing laten van art. 9, lid 2 van de Awir. Hierbij is van belang dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat het niet toekennen van een voorschot zorgtoeslag ertoe leidt dat zijn kinderen geen menswaardig bestaan kunnen hebben, noch dat voor hen geen eerlijke kansen worden geboden. Dit betekent dat appellant ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze gestelde effecten slechts voorkomen kunnen worden door bestendiging van het feitelijke familieleven zoals dat thans vorm heeft gekregen. De stelling van appellant dat de kinderen onder het bestaansminimum moeten leven, omdat hun moeder bij hen inwoont, leidt niet tot een ander oordeel, omdat een voorschot zorgtoeslag niet strekt tot het waarborgen van het bestaansminimum.
        Het hoger beroep is ongegrond.

201207292/1/A2.
      Datum uitspraak: 15 mei 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak op het hoger beroep van:
     
    [appellant], wonend te [woonplaats],
     
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 9 juli 2012 in zaak nr. 12/445 in het geding tussen:
     
    [appellant]
     
    en
     
    de Belastingdienst/Toeslagen.
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 12 december 2011 heeft de Belastingdienst het aan [appellant] toegekende voorschot zorgtoeslag voor het jaar 2011 herzien en op nihil gesteld.
     
    Bij besluit van 22 december 2011 heeft de Belastingdienst het door [appellant] reeds ontvangen voorschot zorgtoeslag voor het jaar 2011 teruggevorderd.
     
    Bij besluit van 16 februari 2012 heeft de Belastingdienst het door [appellant] tegen voormelde besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
     
    Bij uitspraak van 9 juli 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
     
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
     
    De Belastingdienst heeft een verweerschrift ingediend.
     
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2013, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J. Klaas, advocaat te Haarlem, en de Belastingdienst, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, werkzaam bij de Belastingdienst, zijn verschenen.
     
     Overwegingen
     
    1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
     
     Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
     
     Ingevolge artikel 14 moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
     
     Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet op de zorgtoeslag (hierna: de Wzt) heeft de verzekerde, indien de normpremie voor een verzekerde in het berekeningsjaar minder bedraagt dan de standaardpremie in dat jaar, aanspraak op een zorgtoeslag ter grootte van dat verschil. Voor een verzekerde met een partner wordt daarbij tweemaal de standaardpremie in aanmerking genomen; in dat geval worden de verzekerde en zijn partner voor de toepassing van deze wet geacht gezamenlijk één aanspraak te hebben.
     
     Ingevolge het vijfde lid heeft een verzekerde met een partner die niet heeft voldaan aan de voor hem op grond van artikel 2 van de Zorgverzekeringswet geldende verplichting zich krachtens een zorgverzekering te verzekeren, in afwijking van het eerste lid, geen aanspraak op een zorgtoeslag.
     
     Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) heeft de belanghebbende, ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000, geen aanspraak op een tegemoetkoming.
     
    2. De Belastingdienst heeft zich in het besluit van 16 februari 2012 op het standpunt gesteld dat [appellant] voor het jaar 2011 geen aanspraak heeft op zorgtoeslag, omdat zijn toeslagpartner, zijn echtgenote, niet zorgverzekerd was. In beroep heeft de Belastingdienst zich in aanvulling hierop op het standpunt gesteld dat [appellant] geen aanspraak heeft op zorgtoeslag, omdat zijn echtgenote sinds 15 september 2009 niet meer beschikt over een geldige verblijfstitel.
     
    3. Het gezin van [appellant] bestaat buiten hem uit zijn echtgenote en drie kinderen. In hoger beroep is niet in geschil dat de echtgenote van [appellant] sinds 15 september 2009 niet meer beschikt over een geldige verblijfstitel en in 2011 geen zorgverzekering heeft gehad.
     
    4. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2009 in zaak nr. 200807914/1/H2, geoordeeld dat, voor zover het besluit van 16 februari 2012 kan worden gezien als een inmenging als bedoeld in artikel 8 van het EVRM, deze bij wet is voorzien en moet worden aangemerkt als noodzakelijk in het belang van de bescherming van één of meer van de in artikel 8, tweede lid, van het EVRM genoemde doelen, waarbij een afweging heeft plaatsgevonden tussen de belangen van het individu enerzijds en die van de gemeenschap als geheel anderzijds. Verder heeft zij geoordeeld dat het beroep op schending van artikel 14 van het EVRM geen doel treft, omdat het onderscheid tussen zorgverzekerden met een Nederlandse of rechtmatig in Nederland verblijvende partner en zorgverzekerden met een partner zonder geldige verblijfsstatus op redelijke en objectieve gronden berust.
     
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst bij de afweging van de betrokken belangen in dit geval de positieve verplichting die uit artikel 8, eerste lid, van het EVRM voortvloeit niet is nagekomen door het aan hem toegekende voorschot zorgtoeslag op nihil te stellen. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de herziening van het voorschot zorgtoeslag voor het jaar 2011 strijdig is met artikel 8 gelezen in verbinding met artikel 14 van het EVRM. De rechtbank heeft zich volgens [appellant] ten onrechte beperkt tot een abstracte belangenafweging, nu voormelde artikelen juist tot een concrete belangenafweging nopen. Bij die concrete belangenafweging had de rechtbank volgens [appellant] moeten betrekken dat het door hem terug te betalen voorschot met zich brengt dat zijn gezin moet rondkomen onder het sociaal minimum. De enige manier om weer aanspraak te kunnen maken op toeslagen, zodat de kinderen een menswaardig bestaan kunnen hebben en voor hen eerlijke kansen kunnen worden gecreëerd, is het feitelijke familieleven verbreken, aldus [appellant].
     
    5.1. De Afdeling ziet aanleiding haar rechtspraak over het al dan niet toekennen van (voorschotten) zorgtoeslag in het licht van de artikelen 8 en 14 van het EVRM te preciseren door ook wat betreft deze besluiten aan te sluiten bij haar uitspraak van 22 december 2010 in zaak nr. 200909234/1/H2.
     
    5.2. Vaststaat dat tussen [appellant], zijn echtgenote en hun drie minderjarige kinderen familie- en gezinsleven bestaat als bedoeld in artikel 8 van het EVRM en dat een eventueel vertrek van de echtgenote van [appellant] ingrijpend is voor het gezin waarvan zij deel uitmaakt.
     
    5.3. Aan het door de Belastingdienst toegepaste artikel 9, tweede lid, van de Awir ligt het koppelingsbeginsel ten grondslag. Verwezen zij naar de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 22 december 2010 en naar de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2013 in zaak nr. 201202839/1/A2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Koppelingswet (Kamerstukken II, 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1 en 2) strekt het in deze wet neergelegde koppelingsbeginsel ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen, te koppelen aan rechtmatig verblijf in Nederland. Het koppelingsbeginsel heeft tot doel te voorkomen dat illegale vreemdelingen door ontvangst van uitkeringen en verstrekkingen in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijke verblijf of het verwerven van de schijn van legaliteit. Daarnaast is het erop gericht te voorkomen dat de vreemdeling die procedeert voor een verblijfsvergunning gaandeweg in staat blijkt een zodanig sterke rechtspositie op te bouwen - of de schijn van een dergelijke positie - dat hij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijkt. In de Awir heeft het koppelingsbeginsel een nadere uitwerking gekregen in artikel 9, tweede lid, waarin is neergelegd dat de verblijfstatus van de partner bepalend is voor de aanspraak op zorgtoeslag.
     
    5.4. Onder verwijzing naar de eerdergenoemde uitspraak van 22 december 2010 wordt overwogen dat, gezien het met het koppelingsbeginsel nagestreefde doel, dit beginsel op zichzelf een redelijke en objectieve rechtvaardiging vormt voor het gemaakte onderscheid tussen enerzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 en anderzijds een vreemdeling - zoals de echtgenote van [appellant] - die niet over een zodanig verblijfsrecht beschikt.
     
    5.5. [appellant] betoogt dat artikel 8, eerste lid, van het EVRM bij de afweging van de betrokken belangen in dit geval leidt tot een positieve verplichting van de Belastingdienst om het aan hem toegekende voorschot zorgtoeslag niet op nihil te stellen. Daarover wordt allereerst overwogen dat de rechter dient te beoordelen of de Belastingdienst alle relevante feiten en omstandigheden in zijn belangenafweging heeft betrokken. Indien dit het geval is, staat vervolgens ter beoordeling of de Belastingdienst zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat die afweging heeft geleid tot een "fair balance" tussen enerzijds het belang van de vreemdeling bij de uitoefening van het familie- en gezinsleven hier te lande en anderzijds het algemeen belang van de Nederlandse samenleving bij het voeren van een restrictief toelatingsbeleid. Deze maatstaf impliceert dat de toetsing door de rechter enigszins terughoudend dient te zijn.
     
    5.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder andere in de genoemde uitspraken van 22 december 2010 en 13 februari 2013, vinden ingevolge artikel 94 van de Grondwet wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepaling van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Het niet toekennen van een voorschot zorgtoeslag kan onder zeer bijzondere omstandigheden in het concrete geval worden aangemerkt als zijnde in strijd met het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM in samenhang met het in artikel 8 van dat verdrag besloten liggende recht op respect voor het familie- en gezinsleven, in welk geval de desbetreffende bepaling buiten toepassing gelaten moet worden. Gelet op het ingrijpende effect dat de nihilstelling van een voorschot zorgtoeslag kan hebben, dient de Belastingdienst een gemotiveerd beroep op zeer bijzondere omstandigheden zelfstandig te beoordelen.
     
    5.5.2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de Belastingdienst zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de herziening van het voorschot zorgtoeslag voor het jaar 2011 niet strijdig is met artikel 8 gelezen in verbinding met artikel 14 van het EVRM. Terecht heeft de Belastingdienst zich op het standpunt gesteld dat [appellant] geen omstandigheden heeft aangevoerd die dermate bijzonder zijn dat zij nopen tot het buiten toepassing laten van artikel 9, tweede lid, van de Awir. Hierbij is van belang dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het niet toekennen van een voorschot zorgtoeslag ertoe leidt dat zijn kinderen geen menswaardig bestaan kunnen hebben, noch dat voor hen geen eerlijke kansen worden geboden. Dit betekent dat [appellant] ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze gestelde effecten slechts voorkomen kunnen worden door bestendiging van het feitelijke familieleven zoals dat thans vorm heeft gekregen. De stelling van [appellant] dat de kinderen onder het bestaansminimum moeten leven, omdat hun moeder bij hen inwoont, leidt niet tot een ander oordeel, omdat een voorschot zorgtoeslag niet strekt tot het waarborgen van het bestaansminimum.
     
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient met verbetering van de gronden te worden bevestigd.
     
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
     
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
     
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Vlasblom w.g. Bindels
      voorzitter ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2013
     
    85-735.