ECLI:NL:RVS:2021:445, Raad van State, 03-03-2021, 202004506/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 juni 2019 heeft de minister voor Rechtsbescherming de aanvraag van [appellant] om een verklaring omtrent het gedrag afgewezen. [appellant] heeft een aanvraag ingediend ter verkrijging van een VOG. Die VOG heeft hij aangevraagd om de door hem gewenste functie van taxichauffeur te kunnen vervullen. De minister heeft bij de beoordeling van de aanvraag van [appellant], de criteria gehanteerd die zijn neergelegd in de Beleidsregels VOG-NP-RP 2018. Daarnaast heeft de minister het specifieke screeningsprofiel ‘taxibranche; chauffeurspas’ op de aanvraag toegepast. Omdat [appellant] binnen de terugkijktermijn is voorgekomen in het JDS, heeft de minister de gegevens van [appellant] zonder tijdsbeperking uit het JDS ontvangen. Hieruit is gebleken dat [appellant] in de periode van 2001 tot en met 2011 in aanraking is gekomen met justitie vanwege drugsdelicten, diefstallen, verkeersdelicten, fraude en vermogensdelicten.

202004506/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 juli 2020 in zaak nr. 19/4173 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister voor Rechtsbescherming.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 juni 2019 heeft de minister de aanvraag van [appellant] om een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
    Bij besluit van 24 oktober 2019 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2021, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. A.L. de Gier, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft een aanvraag ingediend ter verkrijging van een VOG. Die VOG heeft hij aangevraagd om de door hem gewenste functie van taxichauffeur te kunnen vervullen. De minister heeft bij de beoordeling van de aanvraag van [appellant], de criteria gehanteerd die zijn neergelegd in de Beleidsregels VOG-NP-RP 2018 (hierna: de Beleidsregels). Daarnaast heeft de minister het specifieke screeningsprofiel ‘taxibranche; chauffeurspas’ op de aanvraag toegepast. Voor de beoordeling van de aanvraag heeft de minister binnen de terugkijktermijn van vijf jaren kennis genomen van de relevante justitiële gegevens in het Justitieel Documentatiesysteem (hierna: JDS). Hieruit volgde dat [appellant] op 4 april 2019 bij strafbeschikking een geldboete van € 410,- opgelegd heeft gekregen voor het overschrijden van de maximumsnelheid. Op 11 oktober 2018 is [appellant] veroordeeld wegens het overschrijden van de maximumsnelheid tot een geldboete van € 700,- subsidiair veertien dagen hechtenis en ontzegging van de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen voor vier maanden. Deze uitspraak is op 24 april 2019 onherroepelijk geworden. Op 11 oktober 2018 is [appellant] eveneens wegens het als bestuurder onverzekerd rijden veroordeeld tot een geldboete van € 550,- subsidiair 11 dagen hechtenis. Deze uitspraak was ten tijde van het besluit op bezwaar nog niet onherroepelijk. Op 10 juli 2016 heeft [appellant] de maximumsnelheid overschreden, waarvoor hij op 23 januari 2019 is veroordeeld tot een voorwaardelijke ontzegging van de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen voor de duur van vier maanden met een proeftijd van een jaar. Deze uitspraak was ten tijde van het besluit op bezwaar ook nog niet onherroepelijk.
    Omdat [appellant] binnen de terugkijktermijn is voorgekomen in het JDS, heeft de minister de gegevens van [appellant] zonder tijdsbeperking uit het JDS ontvangen. Hieruit is gebleken dat [appellant] in de periode van 2001 tot en met 2011 in aanraking is gekomen met justitie vanwege drugsdelicten, diefstallen, verkeersdelicten, fraude en vermogensdelicten. Hiervoor is [appellant] veroordeeld tot een geldboete, een werkstraf, een (on)voorwaardelijke rijontzegging, onbetaalde arbeid ten algemenen nutte en een gevangenisstraf. In 2009 is [appellant] in aanraking gekomen met justitie vanwege een drugsdelict, een diefstal en een geweldsdelict. Hiervoor is [appellant] schuldig verklaard zonder oplegging van straf of maatregel.
    De minister heeft overwogen dat de binnen de terugkijktermijn voorkomende delicten een belemmering vormen voor de behoorlijke uitoefening van de functie waarvoor de VOG is aangevraagd, waardoor aan het objectieve criterium is voldaan. Gelet op de hoeveelheid antecedenten, de strafrechtelijke afdoening daarvan en de mate van tijdsverloop sinds het laatste justitiële gegeven, heeft de minister geen reden gezien om de VOG op grond van het subjectieve criterium alsnog te verlenen. Hoewel de minister het belang van [appellant] bij de verlening van de VOG erkent, heeft de minister in dit geval een groter gewicht toegekend aan het algemeen belang van beperking van de risico’s voor de samenleving dan aan het belang van [appellant] bij verlening van een VOG.
    De uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de door [appellant] gepleegde overtredingen en de veroordelingen uit het (JDS) bij de beoordeling van de aanvraag mocht betrekken. Vanwege de gepleegde verkeersdelicten en het onverzekerd rijden is, indien herhaald in de functie van taxichauffeur, sprake van een risico voor het welzijn en de veiligheid van personen. Deze overtredingen zijn naar hun aard niet te verenigen met de functie van taxichauffeur. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat is voldaan aan het objectieve criterium. Daarnaast heeft de minister in redelijkheid kunnen concluderen dat op grond van het subjectieve criterium geen reden bestond om de VOG te verlenen. De minister heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de veroordelingen te recent zijn om te kunnen vaststellen dat het risico voldoende is afgenomen. [appellant] is zowel binnen als buiten de terugkijktermijn meerdere keren met justitie in aanraking gekomen, waarbij ook sprake is van recidive, zodat de kans aanwezig is dat hij opnieuw met justitie in aanraking zal komen wegens strafbare feiten. Verder zijn geen omstandigheden gebleken die maken dat [appellant] door de weigering om een VOG af te geven onevenredig wordt benadeeld, aldus de rechtbank.
    Wettelijk kader
    3.       De relevante wettelijke bepalingen uit de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en de Beleidsregels zijn opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is bij de uitspraak gevoegd en maakt hiervan deel uit.
    Hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een snelheidsovertreding, indien herhaald, risico’s meebrengt voor passagiers. Dat oordeel gaat ten onrechte uit van de aanname dat een groot risico bestaat dat een snelheidsovertreding wordt begaan in het bijzijn van passagiers. Als uit te sluiten valt dat een snelheidsovertreding in het bijzijn van passagiers gepleegd zal worden, kan het in gevaar brengen van de veiligheid van de passagiers hem niet tegengeworpen worden. Ook betoogt [appellant] dat, hoewel herroepelijke zaken mee mogen wegen in het oordeel, de invulling van het objectieve en het subjectieve criterium pas feitelijk kan plaatsvinden als alle factoren definitief zijn vastgesteld. Aangezien nog veel veroordelingen herroepelijk waren kon er geen correcte belangenafweging plaatsvinden. Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank over de vermogensdelicten ten onrechte heeft overwogen dat deze naar hun aard niet te verenigen zijn met de functie van taxichauffeur, omdat de vermogensdelicten zich buiten de terugkijktermijn bevonden. Delicten buiten de terugkijktermijn behoren een andere belangenafweging te ondergaan. In dit geval bestond er onvoldoende aanleiding om de vermogensdelicten mee te laten wegen in de beoordeling, aldus [appellant].
    Beoordeling van het hoger beroep
    Het objectieve criterium
    5.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 31 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2347), mag de minister ingevolge de Wjsg de in het JDS voorkomende justitiële gegevens bij de beoordeling van de aanvraag om een VOG betrekken. De minister betrekt slechts niet in zijn oordeel de justitiële gegevens met betrekking tot strafbare feiten die zijn afgedaan met een onherroepelijke vrijspraak. De minister mocht bij de beoordeling dus ook feiten betrekken waarvoor [appellant] niet onherroepelijk was veroordeeld. Ter zitting bij de Afdeling is gebleken dat de veroordeling voor het overtreden van de maximumsnelheid van 23 januari 2019 en de strafbeschikking van 4 april 2019 inmiddels onherroepelijk zijn geworden.
             De minister onderzoekt bij de toepassing van het objectieve criterium of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie zou verhinderen omdat daarbij een risico voor de samenleving bestaat, vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4726. De beoordeling van het objectieve criterium gaat dus niet om de vraag of en hoe aannemelijk is dat de overtreding nog een keer zal worden gepleegd in de toekomst.
    5.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de snelheidsovertredingen die [appellant] heeft begaan, indien herhaald in de functie van taxichauffeur, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie van taxichauffeur (vergelijk uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:84). Dit risico bestaat uit het in gevaar brengen van het welzijn en de veiligheid van passagiers en andere weggebruikers. Zoals blijkt uit het specifieke screeningsprofiel ‘taxibranche; chauffeurspas’ is een taxichauffeur belast met de zorg voor het welzijn en de veiligheid van personen en geldt het in gevaar brengen van de veiligheid van personen als een van de risico’s in de taxibranche. Het betoog dat het in gevaar brengen van de veiligheid van passagiers [appellant] niet tegengeworpen kan worden, als valt uit te sluiten dat een snelheidsovertreding in het bijzijn van passagiers gepleegd zal worden, kan niet slagen. Uit paragraaf 3.2.2. van de Beleidsregels volgt dat voor de beoordeling van het objectieve criterium niet relevant is of er sprake is van een reëel recidivegevaar.
    5.2.    Het betoog faalt.
    Het subjectieve criterium
    6.       Uit de hierboven genoemde uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2347, volgt dat niet onherroepelijke zaken zowel betrokken mogen worden in de beoordeling van het objectieve criterium als in de beoordeling van het subjectieve criterium, waarin de belangenafweging is gelegen. Gelet op het voorgaande kan de stelling van [appellant], dat een correcte belangenafweging niet gemaakt kan worden als niet onherroepelijke zaken hierin worden betrokken, niet gevolgd worden.
    6.1.    Op grond van de beleidsregels ziet het subjectieve criterium op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving over deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG. Daarbij moeten altijd de afdoening van de strafzaak, de hoeveelheid antecedenten en het tijdsverloop worden betrokken. Anders dan [appellant] stelt, heeft de minister bij de beoordeling in het kader van het subjectieve criterium mogen meewegen dat over [appellant] verscheidene antecedenten, waaronder vermogensdelicten, buiten de terugkijktermijn in het JDS voorkomen (vergelijk overweging 6.1 en 6.2 in de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3261). De antecedenten die buiten de terugkijktermijn in het JDS voorkomen kunnen in samenhang bezien met de feiten die binnen de terugkijktermijn hebben plaatsgevonden, een indicatie geven over de kans dat [appellant] weer in aanraking zal komen met justitie. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat de verstreken periode sinds [appellant] voor het laatst met justitie in aanraking is gekomen, bezien in het licht van de terugkijktermijn, te kort is om te kunnen aannemen dat het risico voor de samenleving in voldoende mate is afgenomen om de toewijzing van de VOG te rechtvaardigen. [appellant] is zowel binnen als buiten de terugkijktermijn meermalen met justitie in aanraking gekomen waarbij ook sprake is van recidive ten aanzien van verkeersdelicten. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de kans aanwezig is dat [appellant] opnieuw met justitie in aanraking zal komen. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat de minister in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan het algemeen belang van beperking van de risico’s voor de samenleving dan aan het belang van [appellant] bij verlening van een VOG.
    6.2.    Het betoog faalt.
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2021
    176-973.
     
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
     
    Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
    Artikel 35
    1. Onze Minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
    […]
    3. Onze Minister betrekt niet in zijn oordeel de justitiële gegevens met betrekking tot de strafbare feiten die zijn afgedaan met een onherroepelijke vrijspraak.
    Artikel 36
    1. Onze Minister kan bij zijn onderzoek met betrekking tot de afgifte van de verklaring omtrent het gedrag van een natuurlijk persoon kennis nemen van op de aanvrager betrekking hebbende justitiële gegevens alsmede van politiegegevens als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wet politiegegevens, met uitzondering van de gegevens waarover op grond van artikel 21, eerste lid, onderdeel e, geen mededeling kan worden gedaan aan de verzoeker, die gebruik maakt van zijn recht, als bedoeld in artikel 18, eerste lid.
    […]
    Beleidsregels VOG-NP-RP 2018, Stcrt. 1 december 2017, nr. 68620
    Paragraaf 3.1. Terugkijktermijn
    Bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager wordt een terugkijktermijn in acht genomen. Voor de terugkijktermijn zijn van belang: 1. de periode waarover wordt teruggekeken en 2. de uitgangspunten om te bepalen of een justitieel gegeven binnen de van toepassing zijnde terugkijktermijn valt.
    […]
    Terugkijktermijn in duur beperkt
    In alle andere gevallen dan hiervoor genoemd, is sprake van een terugkijktermijn die in duur wordt beperkt. Dit houdt in dat de beoordeling van de aanvraag in beginsel plaatsvindt aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling voorkomen in het JDS.
    […]
    Indien in de voor de aanvraag van toepassing zijnde terugkijktermijn relevante justitiële gegevens zijn aangetroffen, betrekt het COVOG bij de beoordeling van de aanvraag ook alle overige voor de aanvraag relevante justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn liggen in de beoordeling van de aanvraag. Aan deze strafbare feiten komt, nu deze buiten de terugkijktermijn hebben plaatsgevonden, onvoldoende gewicht toe om zelfstandig te worden betrokken bij de beoordeling van de VOG-aanvraag. Deze strafbare feiten worden echter wel betrokken bij de subjectieve criteria en zullen derhalve een rol spelen bij de belangenafweging. Op grond van de zowel binnen als buiten de termijn aangetroffen strafbare feiten wordt een inschatting gemaakt van het risico dat de aanvrager opnieuw met justitie in aanraking komt.
    Paragraaf 3.2. Het objectieve criterium
    De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd. Het objectieve criterium bestaat uit de volgende elementen die hieronder nader worden uitgewerkt: 1. justitiële gegevens (strafbaar feit); 2. indien herhaald; 3. risico voor de samenleving en 4. een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid.
    Paragraaf 3.2.1. Justitiële gegevens
    De relevante justitiële gegevens die voorkomen in het JDS op naam van de aanvrager, of die betrekking hebben op de betreffende rechtspersonen of daarmee gelijk gestelde organisaties worden meegewogen bij de beoordeling. […]
    Paragraaf 3.2.2. Indien herhaald
    Het COVOG toetst of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat. Toepassing van het objectieve criterium ziet slechts op de vraag of er sprake zou zijn van een risico voor de samenleving wanneer dit of een soortgelijk strafbaar feit zou worden gepleegd door een persoon in de uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG wordt aangevraagd. Bij de beoordeling van het objectieve criterium is niet relevant of het feit plaatsvond in de privésfeer. Evenmin is het relevant of er sprake is van een reëel recidivegevaar.
    Paragraaf 3.2.3. Risico voor de samenleving
    Bij de vaststelling van het risico voor de samenleving wordt een onderverdeling gemaakt in risico’s voor informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke transacties, proces, aansturen organisatie en personen. Met behulp van een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen worden de risico’s nader uitgewerkt. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of een justitieel gegeven als relevant moet worden beschouwd voor het doel van de aanvraag.
    Paragraaf 3.2.4. Belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid
    De relatie tussen het justitiële gegeven en de functie/taak/bezigheid die de aanvrager gaat vervullen bepaalt of een justitieel gegeven, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid. Een belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid kan voorts bestaan op grond van: − de aard van het delict en/of − de locatie waar de werkzaamheden worden verricht.
    […]
    Paragraaf 3.3. Het subjectieve criterium
    Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
    […]
    Paragraaf 3.3.1. Omstandigheden van het geval
    Het subjectieve criterium ziet op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG. Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn: − de afdoening van de strafzaak; − het tijdsverloop; − de hoeveelheid antecedenten.
    […]
    Omstandigheden waaronder het feit is gepleegd
    In het geval dat het COVOG na weging van de omstandigheden van het geval niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, worden de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden in de beoordeling betrokken.
    […]
    Screeningsprofiel: Taxibranche; chauffeurskaart
    Dit screeningsprofiel heeft betrekking op aanvragen ten behoeve van het verkrijgen van een chauffeurskaart bij KIWA. In taxi’s worden maximaal acht personen vervoerd, de bestuurder niet meegerekend. Het vervoer per taxi betreft ook het rijden met rouw- en trouwauto’s en het vervoer met personenbusjes. Hierbij kan het ook gaan om het vervoer van (school)kinderen en het vervoeren van gehandicapten. Bij de toets aan dit screeningsprofiel geldt een terugkijktermijn van vijf jaren. De houder van de chauffeurskaart is verantwoordelijk voor het welzijn en de veiligheid van de passagiers. Eén van de risico’s is dat de veiligheid van de passagiers en medeweggebruikers in gevaar wordt gebracht. Dit risico kan veroorzaakt worden door rijden onder invloed, overschrijding van de maximumsnelheid, gevaarlijk rijgedrag en/of agressief gedrag. Als er een één op één relatie is, kunnen de passagiers in een tijdelijke afhankelijkheidspositie verkeren ten opzichte van de houder van de chauffeurskaart. Het risico bestaat van geweld- en zedendelicten, afpersing, chantage (afdreiging), diefstal, verduistering of vervalsing van bijvoorbeeld de chauffeurskaart. De houder van de chauffeurskaart is verantwoordelijk voor de veiligheid van goederen van de passagiers. Deze houders kunnen ook omgaan met contant en giraal geld. Het risico van diefstal en verduistering is aanwezig. De houders van de chauffeurskaart komen in de uitoefening van hun functie vaak in aanraking met mensen in het uitgaanscircuit. Overtredingen van de Opiumwet zijn daarom onverenigbaar.