ECLI:NL:RBLIM:2021:5594, Rechtbank Limburg, 14-07-2021, ROE 19/1664
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2021-07-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen wijzigingsvergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor een paardenhouderij. Eiser is belanghebbend / het relativiteitsvereiste kan hem niet worden tegengeworpen. De strekking van het beroep is dat de stikstofdepositie toeneemt en er mogelijke significante gevolgen voor de nabij gelegen Natura-2000 gebieden zijn. Als dat het geval is, geldt er een Wnb-vergunningplicht. Als dat niet zo is, geldt er sinds 1 januari 2020 geen vergunningplicht meer en zal het beroep vanwege het ontbreken van procesbelang (alsnog) niet-ontvankelijk worden verklaard. Dat laatste is het geval nu de beroepsgronden over de toename van stikstofdepositie niet slagen.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 19/1664
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juli 2021 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. E. Willemse),
    
    
      en
    
    
    het college van Gedeputeerde Staten van Limburg, verweerder.
    
    Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Akerdael B.V., te Bemelen.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 25 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan Akerdael B.V. (vergunninghoudster) een wijzigingsvergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend voor het uitbreiden van het aantal te houden paarden in een bestaande paardenstal.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en mr. J. Janssen. Vergunninghoudster is verschenen bij [naam 2] , bijgestaan door ing. H.J. Schiricke als haar gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
    1. Verweerder heeft op 19 december 2016 aan MJK Beheer B.V. een vergunning ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor een paardenhouderij gelegen aan de Oude Akerstraat 51 te Bemelen. Op grond van die vergunning mochten op die locatie 10 volwassen paarden (van drie jaar en ouder) en 9 paarden in opfok (jonger dan drie jaar) worden gehouden en was een totale ammoniakemissie vergund van 68,9 kg NH₃ per jaar. Vergunninghoudster heeft op 29 mei 2018 verzocht om een vergunning voor de exploitatie, wijziging en uitbreiding van de bestaande paardenhouderij voor 30 volwassen paarden in de inrichting aan de Oude Akerstraat 51 te Bemelen, met een ammoniakemissie van 66 kg NH₃ per jaar. 
    2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan vergunninghoudster een wijzigingsvergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (per 1 januari 2017 in werking getreden) verleend voor het uitbreiden van het aantal te houden paarden in een bestaande paardenstal tot 30 volwassen paarden met een totale ammoniakemissie van
    66 kg NH₃ per jaar. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de op 20 juli 2017 verleende proefstalbeschikking de mogelijkheid geeft om, ingeval er een lagere emissiefactor wordt gemeten, een lagere emissiefactor (dan 3,5 kg NH₃/dierplaats/jaar voor een volwassen paard) te hanteren. Het adviesbureau Envivice heeft een gemiddelde emissiefactor van 1,4 kg NH₃/dier/jaar gemeten (rapportage van 17 juli 2018) en in het bestreden besluit is een ammoniakemissie van 2,2 kg NH₃/dier/jaar gehanteerd, resulterend in een totale emissie van 66 kg NH₃ per jaar. Omdat blijkt dat met de voorgenomen wijziging geen sprake is van een toename van stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelig habitattype in een Natura 2000-gebied, is volgens verweerder genoegzaam gewaarborgd dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied in zoverre niet zullen worden aangetast. 
    
    3. Eiser voert in beroep aan dat de aangevraagde activiteit een negatief effect heeft op de aangrenzende Natura 2000-gebieden Bemelerberg en Schiepersberg en zijn leef-, woon- en werkklimaat, zodat het bestreden besluit niet verleend kon worden op grond van de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) en de daarbij behorende passende beoordeling. Voorts is verweerder er volgens eiser ten onrechte van uit gegaan dat de aangevraagde activiteit niet voorziet in een toename van stikstofdepositie op het aangrenzende Natura-2000 gebied. Eiser vindt dat het voor vergunninghoudster verrichte onderzoek van Envivice van 17 juli 2018 onzorgvuldig tot stand is gekomen dan wel onvolledig is doordat het niet voldoet aan de richtlijnen van het meetprotocol. In dat verband wordt verwezen naar een door eiser (al bij de zienswijze tegen het ontwerp van het bestreden besluit) overgelegde contra-expertise van Peutz (notitie van 23 oktober 2018). De weerlegging daarvan in het bestreden besluit is naar de mening van eiser onvoldoende en in beroep wordt in dat verband verwezen naar de herbeoordelingsnotitie van Peutz van 11 juni 2019. Voorts voert eiser aan dat het aspect beweiden/bemesten niet is beoordeeld, dat de grazende schapen op het nabijgelegen Natura 2000-gebied niet zijn meegenomen bij de passende beoordeling evenals in het gebied rondlopende vergunningvrije alpaca’s, paarden en koeien en de toename van het vliegverkeer. Er is een AERIUS-berekening van vergunninghoudster van 29 mei 2018 (bijlage bij het bestreden besluit). Eiser stelt daarover dat AERIUS geen geschikt model is voor depositieberekeningen op korte afstand en daarbij is verwezen naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:619, en 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603. 
    
    
      
        Vervallen vergunningplicht / procesbelang
      
    
    
    4. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de bestuursrechter alleen dan tot het beantwoorden van rechtsvragen geroepen is als het doel dat de indiener voor ogen staat met het beroep moet kunnen worden bereikt en voor hem van betekenis is (uitspraak van 18 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3957). Die betekenis is er niet als een activiteit inmiddels vergunningvrij is (uitspraak van 26 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:27).  
    
    
      4.1.
      
        Ten tijde van het bestreden besluit gold er een vergunningplicht op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidde tot 1 januari 2020.
        "Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen".
      
      
      
        Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is gewijzigd en luidt vanaf 1 januari 2020:  
      
      
      
        "Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied."
      
      
    
    
      4.2
      In de uitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 heeft de Afdeling geoordeeld dat er sinds 1 januari 2020 alleen nog een vergunningplicht bestaat voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben. De vergunningplicht voor projecten die enige maar geen significante gevolgen kunnen hebben is vervallen. Voorts heeft de Afdeling het volgende overwogen:
      
      
        “17.2. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. 
      
      
      
        Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (= intern salderen), dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft. Onder het vergunningenregime tot 1 januari 2020 betekende dit dat het project wel vergunningplichtig was, maar dat de vergunning op basis van een belangenafweging kon worden verleend (de verslechteringsvergunning). Een passende beoordeling was niet nodig. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9656 en van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1891.
      
      
    
    
      17.3.
      Als de rechtspraak van de Afdeling over intern salderen wordt bezien in het licht van de op 1 januari 2020 gewijzigde vergunningplicht dan moet worden vastgesteld dat projecten die met intern salderen niet tot een toename van stikstofdepositie leiden niet langer vergunningplichtig zijn.”
      
      5. De strekking van het beroep van eiser is dat er door de aangevraagde wijziging van de paardenhouderij sprake is van een toename van stikstofdepositie en er derhalve mogelijke significante gevolgen zijn voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden Bemelerberg en Schiepersberg. De rechtbank zal in het licht van de beroepsgronden beoordelen of dit project mogelijk significante gevolgen heeft en dus vergunningplichtig is of niet. Als dat niet zo is, zal het beroep, zoals ter zitting besproken, alsnog niet-ontvankelijk worden verklaard. 
      
      6. Voordat inhoudelijk op de beroepsgronden wordt ingegaan toetst de rechtbank, zoals ook ter zitting besproken, of eiser als belanghebbende kan worden gezien in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en of hij kan opkomen voor de aantasting van natuurbelangen (het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb).
      
      
      
        
          Is eiser belanghebbende en kan hij opkomen voor natuurbelangen?
        
      
      
      7. Niet in geschil is dat de paardenhouderij (stalgebouw) grenst aan (het perceel van) de woning waarvan eiser eigenaar is. Daardoor is hij als belanghebbende te beschouwen. Voorts is komen vast te staan dat de Natura 2000-gebieden Bemelerberg en Schiepersberg op zo’n 200 tot 300 meter afstand van die woning gelegen zijn. Daarmee is er volgens de rechtbank sprake van een zodanige verwevenheid met de woon- en leefomgeving van eiser dat hij kan opkomen voor de eventuele aantasting van de natuurwaarden in die gebieden, zoals de toename van stikstofdepositie; het relativiteitsvereiste kan hem dus niet worden tegengeworpen. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706.
      
      
        
          PAS?
        
      
      
      8. De beroepsgrond dat het bestreden besluit niet verleend mocht worden op grond van de PAS en de daarbij behorende passende beoordeling slaagt niet. Dat de aanvraag voor het onderhavige project tijdens de periode dat de PAS werd toegepast is ingediend, betekent niet dat het bestreden besluit op basis van de PAS en de daarbij passende beoordeling is genomen. Het gaat om een interne salderingssituatie die wat betreft de stikstofuitstoot bij het bestreden besluit op zichzelf - en niet met de PAS-systematiek - is beoordeeld (zie hierna).
      
      
        
          Is de ammoniakemissie juist vastgesteld?
        
      
      
      9. Het bestreden besluit gaat er vanuit - zie ook onder 2 - dat door een verandering van het stalsysteem (proefstalsysteem met speciale vergunning: een emissie reducerend stalsysteem), de emissie afneemt van 68,9 kg NH₃ (eerder vergund) naar 66 kg NH₃. Envivice heeft in opdracht van vergunninghoudster 6 metingen gedaan gedurende een jaar en een gemiddelde emissiefactor van 1,4 kg NH₃/dier/jaar gemeten (rapportage van 17 juli 2018). In het bestreden besluit is een ammoniakemissie van 2,2 kg NH₃/dier/jaar gehanteerd, resulterend in een totale emissie van 66 kg NH₃ per jaar. Er is dus door verweerder een veiligheidsmarge bij de te verwachten ammoniakemissie van de gehele inrichting ingebouwd. 
      
      10. In beroep heeft eiser een notitie van Peutz van 11 juni 2019 overgelegd met de bevindingen naar aanleiding van de reactie van verweerder op de ingebrachte zienswijze. Peutz geeft aan dat de door Envivice uitgevoerde metingen niet voldoen aan de uit de desbetreffende meetprotocollen voortvloeiende eis dat een meting minimaal 24 uur duurt. Ook voldoen de metingen niet aan die protocollen omdat deze vlak langs de zijwand van het gebouw zijn uitgevoerd terwijl dat minimaal 5 meter moet zijn. Voorts is aangegeven dat het aantal paarden gedurende de meting (19 K1 paarden) niet overeenkomt met de vergunde bedrijfsvoering (10 K1 paarden en 9 K2 paarden); daarom zijn de metingen niet representatief voor de vergunde situatie. Ook zijn de tijdstippen en het aantal keren van mestverwijdering niet vermeld. Geconcludeerd wordt dat uit het voorgaande volgt dat de ammoniakemissie van de aangevraagde situatie mogelijk hoger is.
      
      11. Verweerder heeft in het verweerschrift hierop gereageerd. Hij wijst er op dat op meetdag 2 en 6 de metingen 3,5% korter zijn geweest dan voorgeschreven. Dat is volgens hem een klein verschil, waarbij voorts van belang is dat de emissie van ammoniak niet dynamisch is en er geen grote concentratieverschillen zijn in een tijdsbestek van minuten. Ten aanzien van de afstand tot het gebouw wordt aangegeven dat de foto’s verkeerd zijn geïnterpreteerd en dat er wel een afstand van meer dan 5 meter is aangehouden. Ten aanzien van de frequentie van het verwijderen van mest wordt gesteld dat er sprake is van een verschrijving in de rapportage van Envivice en de mest tweemaal per dag (en niet driemaal per dag) wordt verwijderd en de metingen dus daarop betrekking hebben. Tweemaal verwijderen is “worstcase” ten opzichte van het driemaal verwijderen van de mest uit de stal. In het laatste geval zal er dus een verdere reductie plaatsvinden, aldus verweerder. Ten aanzien van het feit dat het aantal paarden gedurende de meting (19 K1 paarden) niet overeenkomt met de vergunde bedrijfsvoering (10 K1 paarden en 9 K2 paarden) en daarom de metingen niet representatief zijn, geeft verweerder aan dat er sprake was van een gedoogsituatie. Dat neemt volgens hem niet weg dat de metingen hebben uitgewezen dat er geen sprake was van een overschrijding van de toen geldende norm van 68,9 kg NH₃ per jaar, zoals ook uit de emissiefactor uit de metingen naar voren is gekomen.
      
      12. De rechtbank ziet geen reden de standpunten van verweerder in het verweerschrift niet te volgen, te meer nu die ter zitting uitgebreid zijn toegelicht en besproken en niet nader zijn weerlegd. Zij volgt het standpunt van verweerder dat het meetrapport van Envivice een (voldoende) representatief en betrouwbaar meetrapport is en er dus uitgegaan kan worden van een emissie van 1,4 kg NH₃/dier/jaar (met als uitgangspunt de proefstalstatus voor 19 volwassen K1 paarden). De rechtbank ziet geen reden om aan te nemen dat er bij 30 volwassen K1 paarden sprake is van een andere emissie en er dus van 66 kg NH₃/dier/jaar mag worden uitgegaan. Daarbij komt dat het in bestreden besluit een veiligheidsmarge is ingebouwd van 2,2 kg NH₃/dier/jaar. Dit betekent ook dat de rechtbank geen reden ziet, zoals gevraagd door eiser, om een deskundige te benoemen op grond van artikel 8:47 van de Awb. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      13. Daar waar het gaat om het verwijderen van mest deelt de rechtbank het standpunt van verweerder in het verweerschrift dat dit tweemaal per dag dient te geschieden. Als dit volgens eiser mogelijk niet zou gebeuren, merkt de rechtbank op dat van het bestreden besluit de aanvraag en de daarbij behorende stukken deel uitmaken. Als daarmee in strijd wordt gehandeld, kan er verzocht worden om handhaving. 
      
      
        
          AERIUS
        
      
      
      14. Ten aanzien van de door eiser gestelde ongeschiktheid van AERIUS overweegt de rechtbank dat het in de door eiser genoemde uitspraken van de Afdeling gaat om korte afstanden van 50 tot 100 meter. In casu liggen de Natura 2000-gebieden Bemelerberg en Schiepersberg op 200 tot 300 meter afstand. Voorts heeft verweerder zekerheidshalve een nieuwe berekening met de nieuwste AERIUS-versie (2019A) gemaakt. Daarbij zijn geen overschrijdingen of toenames gemeten en die berekening is niet weerlegd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Beweiden / bemesten
        
      
      
      15. Ten aanzien van het niet beoordelen van het beweiden door de paarden en de verwijzing naar de zogenaamde PAS-uitspraak van de Afdeling is ter zitting door vergunninghoudster aangegeven dat de paarden naar buiten gaan, maar vooral om te trainen en dat zij kort in de paddocks verblijven. Daar worden faeces geruimd. Dit is anders dan bij het beweiden van bijvoorbeeld melkvee. De rechtbank ziet geen reden het standpunt van vergunninghoudster niet te volgen. Dat geldt ook voor het aanvullende standpunt van verweerder in het verweerschrift, dat niet weersproken is door eiser, dat het voortdurend op stal staan van de paarden een worstcasesituatie betreft en dat dit als uitgangspunt is genomen bij het bestreden besluit. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Elders grazende schapen, andere dieren en vliegverkeer
        
      
      
      16. Eiser stelt zich op het standpunt dat de stikstofproductie van schapen en andere (vergunningvrije) dieren niet is meegenomen en er ook onderzoek moet worden gedaan naar het nabijgelegen vliegveld als het gaat om stikstofuitstoot. Dat de elders grazende schapen qua beweiden kennelijk niet zijn vergund, maakt volgens de rechtbank niet dat het bestreden besluit onjuist zou zijn. Het gaat hier om een (interne) salderingssituatie en de rechtbank ziet geen reden om het standpunt van verweerder dat die stikstofuitstoot opgaat in de achtergronddepositie voor onjuist te houden. Daargelaten dat dit niet nader is onderbouwd, geldt hetzelfde ten aanzien van de stelling dat er in het gebied eveneens andere dieren staan die vergunningvrij zijn en ten aanzien van de toename van het vliegverkeer. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      17. Uit het voorgaande volgt dat de beroepsgronden niet slagen. Er zijn geen (mogelijk) significante gevolgen door de wijziging van de paardenhouderij voor de Natura 2000-gebieden Bemelerberg en Schiepersberg. Dat betekent - de rechtbank verwijst naar punt 4 van deze uitspraak - dat dit project vergunningvrij is. De rechtbank zal het beroep van eiser - zij verwijst naar punt 5 van deze uitspraak - alsnog niet-ontvankelijk verklaren nu haar voorts niet is gebleken van andere omstandigheden waaruit volgt dat eiser nog een procesbelang heeft. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn? 
        
      
      
      18. De rechtbank merkt nog op dat op de datum van deze uitspraak meer dan twee jaren zijn verstreken sinds het instellen van het beroep (op 7 juni 2019), welke termijn is verstreken na de termijn van zes weken voor het doen van de uitspraak. Gelet op de omstandigheid dat de behandeling van het beroep op verzoek van partijen enige maanden is aangehouden in verband met een mediationtraject, leidt deze vaststelling in dit geval niet tot de (ambtshalve) toekenning van een schadevergoeding voor overschrijding van de redelijke termijn nu deze termijn daardoor is opgeschort en op de datum van deze uitspraak nog niet is verstreken.
      
        Beslissing
      
      
      
        De rechtbank verklaart het beroep niet-ontvankelijk. 
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzitter, en mrs. T.M. Schelfhout en R.M.M. Kleijkers, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier. 
        De uitspraak is openbaar gemaakt op 14 juli 2021.  
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        De griffier is verhinderd deze uitspraak	          voorzitter
        mede te ondertekenen.
      
      
      
      
      
        Afschrift verzonden aan partijen op: 14 juli 2021 
      
      
      
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.