ECLI:NL:CBB:2021:779, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-07-2021, 19/547
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet: artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, en 23, derde lid., vijfde en zevende lid.
        Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden: artikel 6.
      
      
      Tussen partijen is in geschil of drie dieren moeten worden aangemerkt als melkvee (diercategorie 100) of als weide- en zoogkoeien (categorie 120). Het betreft hier een kwalificatiekwestie. Het onderscheid tussen een melk- en kalfkoe of een weide- en zoogkoe is niet altijd makkelijk te maken en hangt mede af van de omstandigheden op het bedrijf. De bestemming die een dier op de peildatum had, is bepalend voor de vraag of het dier moet worden aangemerkt als melkvee en bijgevolg moet worden betrokken bij het vaststellen van het fosfaatrecht. Of die bestemming na de peildatum wijzigt, is niet relevant. Het College is van oordeel dat verweerder deze drie dieren, die appellante op de peildatum hield, terecht niet heeft aangemerkt als melkvee in de zin van de Msw, omdat niet is gebleken dat deze dieren op de peildatum werden gehouden voor de melkproductie of voor de fokkerij ten behoeve van de melkveehouderij.
      
      Toekenning schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/547 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juli 2021 in de zaak tussen
    
      [naam ] , handelend onder de naam [naam onderneming] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: ing. J. Looman),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: dr. mr. A. Herczog),
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 29 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 13 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Appellante heeft bij brief van 4 mei 2021 nog aanvullende stukken overgelegd.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 mei 2021. Appellante is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
      Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      
         Het begrip “melkvee” is gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw:
        1°. melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken;
        2°. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en
        3°. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren. 
      
      
    
    
      1.3
      In tabel I van bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) zijn, voor zover hier van belang, de volgende diercategorieën opgenomen: 
      - melk- en kalfkoeien (alle koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de   melkproductie of de fokkerij worden gehouden; ook koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken), met diernummer 100; 
      - jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar, met diernummer 101;
      - jongvee van ouder dan 1 jaar (alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren), met diernummer 102;
      - roodvleesstieren van ca. 3 maanden tot de slacht (inclusief ossen en vrouwelijke dieren die op de dezelfde wijze worden gemest), met diernummer 122.
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een veehouderij in Bunnik. Zij runt ook een boerderijwinkel en teelt fruit. In 2015 opereerde zij als een eenmanszaak. Daarnaast was zij vennoot in een vennootschap onder firma, Nieuw Slagmaat V.O.F., samen met haar ouders. De vennootschap exploiteerde eveneens een veehouderij en teelde fruit. Per 1 januari 2016 heeft zij het aandeel van haar ouders in die onderneming overgenomen en beide ondernemingen voortgezet onder de naam Slagmaat.
      
    
    
      2.2
      Appellante heeft een afspraak met [naam 2] dat de koeien die op haar bedrijf hebben afgekalfd tijdelijk op zijn bedrijf worden gehuisvest om daar te worden gemolken tot de volgende dracht of droogstand. Wanneer de melkproductie eindigt keren de dieren terug naar het bedrijf van appellante. 
      
    
    
      2.3
      Appellante hield op 2 juli 2015 3 stuks jongvee van één jaar en ouder (diercategorie 102) op haar bedrijf. Bij het bedrijf van Nieuw Slagmaat V.O.F. waren op die datum vijf stuks jongvee jonger dan één jaar (diercategorie 101) en twee stuks jongvee van één jaar en ouder (diercategorie 102) aanwezig, alsook een aantal runderen van het ras ‘Blaarkop’.
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      
        3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 158 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 177 kg omdat hij in het primaire besluit van onjuiste dieraantallen is uitgegaan, namelijk vijf stuks jongvee in categorie 101 in plaats van zeven. 
      
      
      
        
          Beroepsgronden 
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte voor drie van haar dieren geen fosfaatrechten heeft toegekend. Volgens haar moeten deze dieren als melkkoe in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 1, van de Msw worden aangemerkt. Adrie 116 (levensnummer NL546323056) was op 2 juli 2015 drachtig en heeft op 9 november 2015 afgekalfd. Dit dier heeft van 10 november 2015 tot 23 maart 2016 melk geproduceerd op het bedrijf van [naam 2] . Appellante verwijst in dit verband naar de lactatiegegevens die zij heeft overgelegd. Voor Beatrix 36 (levensnummer NL492212251) en Honorose 1 (levensnummer NL492312241) geldt eveneens dat zij werden aangehouden voor de melkproductie. De enige reden om de melkproductie niet op het eigen bedrijf plaats te laten vinden, hoewel appellante zelf ook beschikt over goed werkende melkapparatuur, was omdat de bedrijfsvoering daarop niet was ingericht en voor het melken van een beperkt aantal melkkoeien de bedrijfsvoering zou moeten worden aangepast. De afspraak met [naam 2] bood daarvoor een prima oplossing. Het zou bovendien niet eenvoudig zijn geweest een melkfabriek te vinden die voor de melkproductie van een zo gering aantal melkkoeien de melk zou willen komen ophalen.
      
    
    
      4.2
      Appellante voert daarnaast aan dat verweerder haar ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor de kosten die zij in bezwaar heeft moeten maken. Volgens appellante lag het op de weg van verweerder om bij haar de extra informatie op te vragen die hij in het kader van de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee (Beleidsregel) nodig had om het aantal fosfaatrechten te kunnen vaststellen. Als de Beleidsregel eerder was gepubliceerd had appellante de informatie, die nu pas in bezwaar is overgelegd, eerder bij verweerder ingediend. Bovendien bleek de betreffende informatie, gelet op de uitspraken van het College van 16 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:139 t/m 141), niet noodzakelijk voor de vaststelling van het aantal fosfaatrechten.
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt de door appellante genoemde drie koeien terecht in categorie 120 geplaatst zijn en er voor deze dieren geen fosfaatrechten toegekend behoeven te worden. Verweerder is - onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 25 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:244, onder 6.3) - van mening dat de bestemming van een dier (op de peildatum) bepalend is voor de vraag of het dier moet worden aangemerkt als melkvee en bijgevolg moet worden betrokken bij de vaststelling van het fosfaatrecht. In beginsel geldt daarbij de registratie van het dier op de peildatum in het Identificatie en Registratiesysteem (I&R-registratie) als uitgangspunt.
      
    
    
      5.2
      Verweerder wijst erop dat blijkens het door [naam 2] overgelegde lactatieoverzicht koe Adrie 116 is afgekalfd op 9 november 2015. Het overzicht bevat de gegevens van de melkproductie vanaf 1 december 2015. In de I&R-registratie is echter niets terug te vinden over de geboorte van een kalf van koe Adrie 116. Koe Adrie 116 heeft volgens de I&R-registratie haar laatste kalf gehad op 5 december 2014 en is toen niet naar het bedrijf van [naam 2] verhuisd om gemolken te worden, maar pas op 9 november 2015. Omdat deze registratie, in samenhang met de bedrijfsgegevens en administratie van appellante, maatgevend is kan niet vastgesteld worden dat op Adrie 116 op de peildatum op het bedrijf van appellante gemolken werd voor commerciële doeleinden. De kalveren van Adrie 116 zijn bovendien niet naar melk-producerende bedrijven gegaan, dus Adrie 116 werd evenmin gehouden voor de fokkerij.
      
    
    
      5.3
      Verweerder meent dat koe Beatrix 36 wel ten minste eenmaal heeft gekalfd, maar niet voor de melkproductie of de fokkerij is gehouden. Beatrix 36 is kort na de geboorte van haar tweede kalf op 10 november 2014 overgegaan naar het bedrijf van [naam 2] . Uit de I&R-registratie en ook uit de verklaring van [naam 2] blijkt dat deze koe op 28 maart 2015 is teruggegaan naar het bedrijf van appellante. Op 1 december 2015 is Beatrix 36 afgevoerd voor de slacht. Verweerder wijst erop dat [naam 2] verklaart dat van Beatrix 36 geen lactatiegegevens bekend zijn. Appellante kan evenmin aantonen dat deze koe gemolken is.
      
    
    
      5.4
      Verweerder meent dat ook koe Honorose 1 wel ten minste eenmaal heeft gekalfd, maar niet voor de melkproductie of de fokkerij werd gehouden. Honorose 1 is op 7 november 2014 afgekalfd en op 10 november 2014 overgegaan naar het bedrijf van [naam 2] . Uit de I&R-registratie en ook uit de verklaring van [naam 2] blijkt dat deze koe op 6 mei 2015 is teruggegaan naar het bedrijf van appellante, waar het op 2 november 2015 een natuurlijke dood is gestorven. Verweerder wijst erop dat [naam 2] verklaart dat van Honorose 1 evenmin lactatiegegevens bekend zijn en dat appellante ook bij deze koe niet kan aantonen dat het dier gemolken is.
      
    
    
      5.5
      Verweerder volgt appellante in haar standpunt dat de door haar verzochte kostenvergoeding in het bestreden besluit ten onrechte is afgewezen. Verweerder verzoekt het College dan ook om hem te veroordelen in de proceskosten van appellante in bezwaar.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
      
        6.	 Verweerder heeft erkend dat hij de door appellante verzochte kostenvergoeding in het bestreden besluit ten onrechte heeft afgewezen. Het College zal het beroep al om die reden gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Het College zal aan de hand van de door appellante aangevoerde beroepsgronden beoordelen of het zelf in de zaak kan voorzien.
      
      
    
    
      7.1
      Tussen partijen is in geschil of drie dieren (Adrie 116, Beatrix 36 en Honorose 1) moeten worden aangemerkt als melkvee (diercategorie 100) of als weide- en zoogkoeien (categorie 120). Het betreft hier een kwalificatiekwestie. Het onderscheid tussen een melk- en kalfkoe of een weide- en zoogkoe is niet altijd makkelijk te maken en hangt mede af van de omstandigheden op het bedrijf. De bestemming die een dier op de peildatum had, is bepalend voor de vraag of het dier moet worden aangemerkt als melkvee en bijgevolg moet worden betrokken bij het vaststellen van het fosfaatrecht. Of die bestemming na de peildatum wijzigt, is niet relevant. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraak van 29 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:545, onder 6.1) volgt uit het systeem van de Msw dat de I&R-registratie in beginsel leidend is voor het vaststellen van het fosfaatrecht. Wel kan er aanleiding zijn om nader onderzoek te doen naar de juistheid van die registratie als die juistheid onderbouwd wordt betwist.
      
    
    
      7.2
      Het College is van oordeel dat verweerder deze drie dieren, die appellante op de peildatum hield, terecht niet heeft aangemerkt als melkvee in de zin van de Msw. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
    
    
      7.3
      
        Vast staat dat Beatrix 36 en Honorose 1 in het I&R-systeem stonden geregistreerd in diercategorie 120 en dat op de dierkaarten van deze dieren als productiedoel stond: ‘vlees’. Van beide dieren zijn geen lactatiegegevens bekend, omdat de dieren bij [naam 2] niet zijn meegegaan in de melkcontrole. Niet is dus gebleken dat deze dieren voor de melkproductie zijn gehouden. Appellante heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de registratie van deze dieren niet juist was. Dat [naam 2] de dieren ten onrechte in categorie 120 zou hebben geregistreerd is daarvoor in elk geval onvoldoende.
        Met betrekking tot Adrie 116 heeft appellante in haar gronden van beroep erkend dat zij dit dier nadat het in december 2012 had afgekalfd tijdelijk op haar bedrijf heeft aangehouden als weide- of zoogkoe. Zij erkent ook dat zij dit dier niet in categorie 100 had geregistreerd. Dat Adrie 116 in november 2015 een doodgeboren kalfje heeft gekregen, vervolgens nog melk heeft geproduceerd op het bedrijf van [naam 2] en uiteindelijk als melkkoe is gestorven, maakt niet dat de bestemming van dit dier op de peildatum 2 juli 2015 niet juist is. Anders dan appellante meent kan uit de omstandigheid dat een dochter van Adrie 116 (Adrie 118) vijf nakomelingen heeft gekregen niet worden afgeleid dat Adrie 116 zelf ook werd gehouden voor de fokkerij ten behoeve van de melkveehouderij. 
      
      
    
    
      8.1
      Appellante heeft verzocht om haar immateriële schade te vergoeden, wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College stelt vast dat die termijn inderdaad is overschreden. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
      
    
    
      8.2
      Verweerder heeft het bezwaarschrift op 1 oktober 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met bijna tien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus geheel aan het College toe te rekenen. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van  € 1.000,- aan appellante. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      9.1
      Het beroep is gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor zover daarbij geen vergoeding voor de proceskosten in bezwaar is toegekend. Het College zal in zoverre zelf in de zaak voorzien, in die zin dat verweerder alsnog zal worden veroordeeld deze kosten aan appellante te vergoeden. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 534,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
      
    
    
      9.2
      Omdat het beroep gegrond is ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 748,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
      
    
    
      9.3
      In de overschrijding van de redelijke termijn ziet het College aanleiding de Staat te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 374,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 0,5).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond voor zover daarin is nagelaten appellante een vergoeding voor de proceskosten in bezwaar toe te kennen;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit in zoverre; 
      
    
    - veroordeelt de Staat tot betaling van € 1.000,- aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellante dient te vergoeden;
    - veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 374,-;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante in bezwaar en beroep tot een bedrag van in totaal € 1.282,-. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2021.
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd	                                                  De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen. 	                                             de uitspraak te ondertekenen.