ECLI:NL:RVS:2019:2328, Raad van State, 10-07-2019, 201805449/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 mei 2017 heeft het college geweigerd aan [partij] omgevingsvergunning te verlenen voor de aanleg van een nieuwe padenstructuur, de aanleg van drie duikers en het meanderen van een sloot op het bosperceel aan de Ruurloseweg/Scharfdijk/Roessinkdrijfdijk in Hengelo (hierna: het bosperceel).

201805449/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen, allen wonend te Hengelo, gemeente Bronckhorst,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 mei 2018 in zaak nr. 18/50 in het geding tussen:
    [partij], wonend te Zelhem, gemeente Bronckhorst,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 mei 2017 heeft het college geweigerd aan [partij] omgevingsvergunning te verlenen voor de aanleg van een nieuwe padenstructuur, de aanleg van drie duikers en het meanderen van een sloot op het bosperceel aan de Ruurloseweg/Scharfdijk/Roessinkdrijfdijk in Hengelo (hierna: het bosperceel).
    Bij besluit van 27 december 2017 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 mei 2018 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 december 2017 vernietigd en bepaald dat het college binnen zes weken op de onderdelen ‘aanleg van een nieuwe padenstructuur’ en ‘aanleg van duikers’ een nieuw besluit op bezwaar moet nemen, en dat op het onderdeel ‘meanderen van een sloot’ het rechtsgevolg in stand blijft. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 2 juli 2018 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [partij] tegen het besluit van 30 mei 2017 beslist, dat bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 30 mei 2017 herroepen en alsnog omgevingsvergunning verleend voor de aanleg van een nieuwe padenstructuur en drie duikers.
    [partij] en [appellant] en anderen hebben naar aanleiding van dat besluit een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. K.M. van Leeuwen, advocaat te Deventer, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. IJsseldijk, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. R. van Eck, advocaat te Deventer, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [partij] is eigenaar van het bosperceel dat ongeveer 15 ha groot is. Hij heeft op dat bosperceel een nieuwe padenstructuur aangebracht, een sloot verlegd en drie duikers geplaatst. Naar aanleiding van een verzoek om handhaving, dat onderwerp van geschil is in de uitspraak van heden (ECLI:NL:RVS:2019:2126), heeft hij op 20 februari 2017, aangevuld op 7 april 2017, voor deze werkzaamheden alsnog een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het bosperceel heeft ingevolge het ten tijde van de aanvraag ter plaatse geldende bestemmingsplan "Hengelo/Vorden 2005/2008" de bestemming "Bos en natuurterrein" en ingevolge het ten tijde van het besluit op bezwaar van 27 december 2017 geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied Bronckhorst" de bestemming "Bos". Het college heeft zich in het in bezwaar gehandhaafde besluit 30 mei 2017 op het standpunt gesteld dat het project niet binnen de bestemming "Bos en natuurterrein" past, omdat er aanwijzingen zijn dat de aanleg van een nieuwe padenstructuur, de duikers en het meanderen van de sloot niet ten dienste van normaal bosbeheer staan, maar deel uitmaken van de werkzaamheden die vooruitlopen op het realiseren van een bouwproject met boomwoningen, het zogenoemde "treehouse resort". Het college heeft de omgevingsvergunning daarom geweigerd.
        De rechtbank heeft overwogen dat het college ten onrechte de vergunning voor de aanleg van een nieuwe padenstructuur en de drie duikers heeft geweigerd door deze aanleg in verband te brengen met de onzekere toekomstige gebeurtenis van de bouw van een treehouse resort. De rechtbank heeft ten aanzien van het laten meanderen van de sloot overwogen dat daarvoor geen vergunning is vereist, omdat er geen nieuwe sloot wordt aangelegd en er geen watergang wordt gedempt.
        [appellant] en anderen wonen in de nabijheid van het bosperceel. Zij maken zich zorgen over de gevolgen van de werkzaamheden voor het bosperceel en hun leefomgeving en zijn het niet eens met het oordeel van de rechtbank.
    Belanghebbendheid
    2.    Het college en [partij] stellen zich tevergeefs op het standpunt dat [appellant] en anderen geen belanghebbenden zijn bij de aangevraagde omgevingsvergunning. Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te kunnen worden aangemerkt, dient een persoon een hem persoonlijk aangaand belang te hebben, dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen. In het onderhavige geval wonen [appellant] en anderen op percelen die direct aangrenzend zijn aan het bosperceel, dan wel in de onmiddellijke nabijheid daarvan zijn gelegen, en is voorts voldoende aannemelijk dat zij zicht hebben op het bosperceel waarin de werkzaamheden worden uitgevoerd. Gelet daarop kunnen [appellant] en anderen worden aangemerkt als rechtstreeks belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    Gronden van het hoger beroep
    Padenstructuur en duikers
    3.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank, door te overwegen dat het college zich ten onrechte volledig heeft laten leiden door de plannen van [partij] voor een treehouse resort, heeft miskend dat volgens vaste rechtspraak ook sprake is van strijd met het bestemmingsplan als redelijkerwijs valt aan te nemen dat de activiteiten uitsluitend of mede zullen worden verricht met het oog op gebruik voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Volgens [appellant] en anderen zijn de padenstructuur en de duikers mede aangelegd voor andere doeleinden dan volgens de bestemming is toegestaan, zodat het college, gelet op het bepaalde in artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo, de vergunning voor de activiteiten wegens strijd met het bestemmingsplan moest weigeren. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    3.1.    Het college heeft de aanvraag om een omgevingsvergunning getoetst aan het ten tijde van de aanvraag geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2005; Hengelo/Vorden". Ten tijde van het besluit op bezwaar van 27 december 2017 gold echter het op 9 november 2017 in werking getreden bestemmingsplan "Landelijk gebied Bronckhorst". Vast staat dat de van belang zijnde regels van dit bestemmingsplan overeenkomen met de voorschriften van het voorgaande bestemmingsplan, zodat de Afdeling de regels van het bestemmingsplan "Landelijk gebied Bronckhorst" als uitgangspunt zal nemen.
    3.2.    Artikel 8, lid 8.1.1, van de regels van het bestemmingsplan "Landelijk gebied Bronckhorst" luidt:
    "De voor ‘Bos’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. bos met bijbehorende voorzieningen;
    b. houtproductie:
    c. de bescherming van de droge en natte natuurwaarden en landschapswaarden;
    d. de bescherming van het Gelders Natuurnetwerk (GNN) en de Groene Ontwikkelingszone (GO), voor zover gelegen binnen deze bestemming;
    e. de bescherming van cultuurhistorische waarden;
    f. extensief recreatief medegebruik;
    g. water en waterlopen;
    […]"
        Artikel 8, lid 8.6.1, luidt:
    "Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag de volgende werken of werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren die mogelijk gevolgen hebben voor bodemstructuur, het bodemniveau, het landschap en de waterhuishouding:
    a. ophoging, egalisering van gronden en afgraven van de bodem;
    b. aanleggen en dempen van watergangen, sloten en andere waterpartijen;
    c. overige werken en werkzaamheden die de waterhuishouding beïnvloeden, zoals bemalen, onderbemalen, het slaan van putten;
    d. aanleggen en (half)verharden van wegen;
    e. het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen dan genoemd onder d, groter dan 200 m2;
    […]"
    3.3.    [partij] heeft voor de aanleg van een nieuwe padenstructuur een omgevingsvergunning aangevraagd. Volgens die aanvraag dient de padenstructuur om een beter ontsloten en natuurlijk ogend bos te creëren. De paden zijn volgens de aanvraag noodzakelijk om de toegankelijkheid van het bos voor bosbouwmachines, brandweer en publiek en de belevingswaarde ervan te vergroten. Deze padenstructuur past daarom, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, binnen de op het perceel rustende bosbestemming. Dit geldt eveneens voor de drie duikers die noodzakelijk zijn om de paden over de sloot te laten lopen. Anders dan [appellant] en anderen betogen, blijkt uit deze aanvraag niet dat de padenstructuur is aangevraagd voor het door [partij] gewenste, met het bestemmingsplan strijdige, recreatieve gebruik van het perceel als treehouse resort. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat de realisering van een treehouse resort een onzekere toekomstige gebeurtenis betreft en dat de padenstructuur daar los van moet worden gezien.
        Het betoog faalt.
    Werkzaamheden aan de sloot
    4.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor het verleggen van de sloot geen omgevingsvergunning is vereist. Door de sloot te verleggen zijn nieuwe watergangen ontstaan en is sprake van het afgraven van de bodem en van overige werken en werkzaamheden die de waterhuishouding beïnvloeden als bedoeld in artikel 8, lid 8.6.1, van de planregels, zodat daarvoor een vergunning is vereist.
    4.1.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de werkzaamheden aan de bestaande sloot op het bosperceel vergunningplichtig zijn. Uit de op zitting getoonde foto’s is gebleken dat de rechte sloot niet alleen is uitgebaggerd, maar ook op twee locaties meanderend is gemaakt. Hierdoor is de sloot gedeeltelijk verlegd, waardoor een nieuwe watergang is gecreëerd en bestaande delen zijn gedempt. Hiervoor is een vergunning als bedoeld in artikel 8, lid 8.6.1, aanhef en onder b, van de planregels vereist. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    Het besluit van 2 juli 2018
    5.    Bij besluit van 2 juli 2018 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank van 24 mei 2018, opnieuw beslist op het door [partij] gemaakte bezwaar en aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor de paden en de duikers. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    6.    [partij] stelt zich op het standpunt dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste eraan in de weg staat dat het besluit van 2 juli 2018 wordt vernietigd. De regels uit het bestemmingsplan die [appellant] en anderen overtreden achten, zijn niet bedoeld ter bescherming van hun belangen, zodat het besluit van 2 juli 2018, waarbij vergunning is verleend voor de paden en de duikers, niet kan worden vernietigd.
    6.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
        Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het verbod op met het bestemmingsplan strijdig gebruik in dit geval niet strekt tot bescherming van de belangen van [appellant] en anderen.
    7.    Uit hetgeen hiervoor onder 3.3 is overwogen, volgt dat de paden en de duikers niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. [appellant] en anderen hebben anderszins geen gronden aangevoerd op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat de omgevingsvergunning voor de paden en de duikers had moeten worden geweigerd, zodat het besluit op bezwaar van 2 juli 2018 in zoverre juist is. Gelet op hetgeen de Afdeling hiervoor onder 4.1 heeft overwogen, is de uitspraak van de rechtbank ten aanzien van de werkzaamheden aan de sloot echter onjuist omdat voor die werkzaamheden een omgevingsvergunning is vereist. De uitspraak van de rechtbank wordt in zoverre vernietigd. Dit heeft tot gevolg dat het college in het besluit van 2 juli 2018 ten onrechte niet is ingegaan op het onderdeel ‘meanderen van de sloot’, zodat in zoverre aan dat besluit een gebrek kleeft. Gelet daarop dient het besluit van 2 juli 2018 te worden vernietigd.
    Conclusie en proceskosten
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 27 december 2017 op het onderdeel meanderen van de sloot in stand heeft gelaten. Het beroep tegen het besluit van 2 juli 2018 is eveneens gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van [partij] te nemen. Daarbij dient het, gelet op hetgeen onder 4.1 van deze uitspraak is overwogen, ook in te gaan op het onderdeel ‘meanderen van een sloot’.
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 mei 2018 in zaak nr. 18/50, voor zover de rechtsgevolgen van het besluit van 27 december 2017 op het onderdeel meanderen van de sloot in stand zijn gelaten;
    III.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 2 juli 2018, kenmerk Z94811/UIT18-113356, gegrond;
    IV.    vernietigt dat besluit;
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    VI.    gelast dat college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst aan [appellant] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Hoogvliet    w.g. Montagne
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2019
    374-842.