ECLI:NL:CBB:2021:477, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 11-05-2021, 19/1090
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-05-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet dieren. Boete, hoger beroep. Geen strooisel in een varkensstal, onvoldoende vloeroppervlakte voor varkens en geen permanente beschikking over voldoende vers water.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1090
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 11 mei 2021 op het hoger beroep van:
    Maatschap [naam 1] te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. P. Grijpstra),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 juni 2019, kenmerk ROT 18/3759, in het geding tussen
    
    
    appellanteende minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister) 
    (gemachtigde: mr. M.M. de Vries).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 4 juni 2019 (niet gepubliceerd).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. 
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 januari 2021. De zaak is gevoegd behandeld met de zaak geregistreerd onder nummer 18/2234. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van appellante en de minister. Aan de zijde van de minister heeft tevens deelgenomen [naam 3] (toezichthouder). Voor het doen van uitspraak zijn de gevoegde zaken weer gesplitst.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1. 		Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    
    
      1.1
      Op 25 oktober 2017 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd op de varkenshouderij van appellante. De bevindingen van deze inspectie zijn door de toezichthouders neergelegd in het rapport van bevindingen van 30 november 2017 (het rapport van bevindingen). Het rapport van bevindingen vermeldt, voor zover hier van belang, de volgende constateringen:
      
      
        “Wij zagen dat het dichte deel van de vloer van de stallen waarin de beren waren gehuisvest, niet voorzien was van strooisel.
        (…)
      
      
      
        Wij zagen dat in het 2e hok van de 9e afdeling (gerekend vanaf de ingang van deze stal) 26 vleesvarkens werden gehouden.
        Wij hebben deze varkens, op basis van hun bouw en ontwikkeling, geschat op een gewicht tussen de 50 en 85 kg. Op basis van dit gewicht dienen de gehouden varkens, per varken, over 0,65 m² totale vloeroppervlakte te beschikken.
        Wij berekenden en zagen dat deze varkens in totaal over 13,04 m² totale vloeroppervlakte beschikten en per varken, over 0,50 m² totale vloeroppervlakte beschikten. 
        (…)
      
      
      
        Wij zagen in de stallen “Dekrij”, “Zeugen 1” en “Zeugen 2” wel water in de trog, maar dat dit door de aanwezigheid van een hek, niet toegankelijk was voor de betreffende varkens. Wij zagen verder dat de voerligbox niet was voorzien van een drinknippel of een andere vorm van watervoorziening. (…)
      
      
      
        Wij zagen in de stal “Zeugen 3” in het geheel geen water in de trog. Desgevraagd toonde [naam 2] ons in de stal “Zeugen 3” hoe hij deze zeugen/gelten en “Beer 4” van water voorzag. Wij zagen dat hij handmatig een kraan aan het einde van deze stal opendraaide. Wij zagen dat hierdoor de trog voor de varkens met water werd gevuld. Wij zagen en hoorden dat de varkens onrustig werden. Wij zagen dat de varkens 1-voor-1 hun snuit in de trog staken en hoorden hun het water opslurpen op het moment dat het water de snuit van het betreffende varken had bereikt. Wij zagen dat derhalve dat deze zeugen/gelten en beren niet permanent beschikten over voldoende vers water.”
      
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 2 maart 2018 (het primaire besluit) heeft de minister aan appellante een boete opgelegd van € 4.500,- vanwege drie overtredingen van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren in samenhang met het Besluit houders van dieren (Besluit). De beboetbare feiten betreffen het houden van beren in een stal waarvan het dichte deel van de vloer niet was voorzien van strooisel (artikel 2.22, derde lid, van het Besluit), het houden van varkens in een hok waarin zij niet beschikten over voldoende vloeroppervlakte (artikel 2.17, tweede lid, van het Besluit) en het houden van varkens ouder dan twee weken die niet permanent beschikten over voldoende vers water (artikel 2.26, tweede lid, van het Besluit). 
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 21 juni 2018 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.		De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen waarbij voor eiseres en verweerder respectievelijk appellante en de minister en voor boeterapport rapport van bevindingen moet worden gelezen:
    
    
    
      “3.3. De rechtbank overweegt dat het bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in de uitspraak van 14 augustus 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:300), in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een controlerapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het ligt dan op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn. Indien die bevindingen gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 
    
    
    
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ten aanzien van het beboetbare feit 1 geen redenen om te twijfelen aan de bevindingen zoals die in het boeterapport zijn neergelegd. Uit het boeterapport blijkt dat de inspecteurs zagen dat het dichte deel van de vloer van de stallen waarin de beren waren gehuisvest, niet voorzien was van strooisel. De toezichthouders hebben dit gevisualiseerd door middel van een foto bij het boeterapport van de stal waarin Beer 2 gehuisvest was. Een aanvullend rapport van bevindingen was al om die reden niet noodzakelijk. Daarnaast overweegt de rechtbank dat “strooisel” op zich een open norm betreft, maar dat voldoende helder uit artikel 2.22 van het Besluit blijkt dat het in dit verband bedoeld is als stalbedekking. In het eerste lid van artikel 2.22 van het Besluit worden voorbeelden gegeven wat daaronder kan worden verstaan. Het overmatig verstrekken van voer kan wellicht op dat moment geassocieerd worden met strooisel, maar dit is slechts van korte duur aangezien voer met zich brengt dat het er niet permanent maar slechts voor een relatief korte periode zal liggen. Artikel 2.22 van het Besluit ziet, gelet op de formulering daarvan, evenwel niet slechts op een tijdelijke maar een permanente situatie. Naar het oordeel van de rechtbank is voer bovendien in beginsel ook niet bedoeld als stalbedekking en kan het in die zin dus niet als “ander geschikt materiaal” worden aangemerkt. Ook in het geval er wellicht ergens toch een kruimel zou hebben gelegen kan daaraan dan ook niet de conclusie worden verbonden dat aan het derde lid van artikel 2.22 van het Besluit wordt voldaan. Immers, om niet in overtreding te zijn moet het dichte deel van de vloer (continue) in het kader van het dierenwelzijn voorzien zijn van strooisel. 
    
    
    
      De rechtbank ziet in dit verband ook overigens geen reden om aan de juistheid van de beoordeling van de toezichthouders te twijfelen. Verweerder heeft dan ook terecht het boeterapport van doorslaggevende betekenis kunnen achten. Dat eiseres wellicht aan artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit (materiaal om mee te spelen/onderzoeken) voldoet is prima, doch niet het eerste maar het derde lid wordt aan eiseres ten laste gelegd. 
    
    
    
      Het vorenstaande brengt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder terecht op grond van het boeterapport heeft vastgesteld dat voldoende bewezen is dat eiseres ten tijde van de controle artikel 2.22, derde lid, van het Besluit heeft overtreden. De boete is daarom niet ten onrechte opgelegd.  
    
    
    
      De rechtbank overweegt verder dat de door eiseres aangevoerde gronden niet tot het oordeel leiden dat de boete op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving gehalveerd zal moeten worden. Door eiseres is in dit kader niet (voldoende) aannemelijk gemaakt dat de risico’s of gevolgen van de overtredingen voor het dierenwelzijn gering waren of ontbraken. 
    
    
    
      (…) 
    
    
    
      4.3.
      De rechtbank overweegt dat voor de verschillende categorieën van varkens in artikel 2.17 van het Besluit de minimaal vereiste vloeroppervlakte per varken is aangeduid. Varkens tussen de 50 en 85 kg dienen per varken over 0,65 m² totale vloeroppervlakte te beschikken. Uit het boeterapport blijkt dat de 26 vleesvarkens met een gewicht tussen de 50 en 85 kg over 13,04 m² totale vloeroppervlakte beschikten. Dat is circa 4 m² te weinig.
      
      
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder, naast de bevindingen in het boeterapport, niet ten onrechte op basis van hetgeen eiseres in het kader van de bezwaarschriftenprocedure heeft aangevoerd, bij het bestreden besluit uit heeft kunnen gaan van de omstandigheid dat minimaal één van de 26 vleesvarkens een gewicht heeft gehad van tussen de 50 en 85 kg en de overige vleesvarkens minimaal een gewicht van tussen de 30 en 50 kg. Het standpunt van eiseres in beroep dat zij persisteert bij haar mening dat er in de betreffende ruimte niet uitsluitend vleesvarkens met een gewicht van 50 tot 85 kilogram werden gehouden komt in die zin met het bezwaarschrift overeen. 
      
      
      
        Mede in het licht van de omstandigheid dat artikel 2.17 van het Besluit een ruime gewichtsklasse hanteert is de rechtbank verder van oordeel dat verweerder mag uitgaan van de bevindingen en schattingen van de twee bevoegde toezichthouders. Eiseres heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat deze toezichthouders in het geheel niet in staat zouden zijn om ten aanzien van de 26 aanwezige vleesvarkens in het 2e hok van de 9e afdeling een onderscheid te maken tussen de gewichtscategorieën 30 – 50 en 50 – 85 kg. In ieder geval is onaannemelijk dat beide toezichthouders ten aanzien van al de 26 vleesvarkens een onjuiste schatting zouden hebben gemaakt. Indien immers slechts één van de 26 vleesvarkens in de gewichtsklasse 50 – 85 kg zou vallen, is dit reeds voldoende om de onderhavige overtreding (minder dan het vereiste totale vloeroppervlakte per dier) vast te stellen. 
      
      
      
        Met betrekking tot de uitspraak van het CBb van 8 februari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:45, toevoeging College) is de rechtbank van oordeel dat het onderhavige geschil daarmee niet vergelijkbaar is. Het ging in die zaak in het bijzonder om het verschil tussen een ongedekte geit (lees: gelt, College) en een gedekte geit. Dat betreft een andere beoordeling dan de beoordeling van de gewichtscategorie van een varken. De toezichthouders zouden naar het oordeel van de rechtbank zeer goed in staat moeten zijn om dieren in te delen in zo’n ruim geformuleerde gewichtscategorie. Voor het vaststellen van deze bevindingen is geen speciaal (inwendig) onderzoek vereist. Het zijn bevindingen die met het blote oog vastgesteld kunnen worden aan de hand van de uiterlijke kenmerken van het dier zoals de bouw en ontwikkeling van het dier. Belangrijk daarbij is dat niet het exacte gewicht van het dier vastgesteld hoeft te worden. 
      
      
      
        In dit verband is tevens van belang dat de toezichthouders in een aanvullend rapport van bevindingen van 6 februari 2019 hebben verklaard dat eiseres tijdens de controle de gelegenheid heeft gehad om aan te geven dat zij het niet eens was met de indeling in de gewichtscategorieën. De toezichthouders zouden in dat geval de dieren gaan wegen. Eiseres zou evenwel op dat moment hebben ingestemd met de indeling zoals gemaakt door de toezichthouders. De betwisting van deze verklaring door eiseres ter zitting doet niet af aan het oordeel van de rechtbank dat de toezichthouders in staat moeten worden geacht in ieder geval één van de 26 aanwezige vleesvarkens in een juiste gewichtscategorie in te delen. 
      
      
      
        De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat verweerder van de juistheid van de bevindingen door de toezichthouders heeft mogen uitgaan. Omdat vanuit het oogpunt van gezondheid en welzijn het vloeroppervlak van de huisvesting van varkens van groot belang wordt geacht is er geen sprake van een geringe overtreding, zodat verweerder de boete terecht niet heeft gehalveerd. 
      
      
      
        (…) 
      
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank overweegt dat voldoende schoon water één van de basisvoorwaarden is voor een goede verzorging voor alle dieren. Daarbij is van belang dat de wijze waarop het drinken wordt toegediend past bij het ontwikkelingsstadium van het dier. Voor varkens ouder dan twee weken is in artikel 2.26, tweede lid, van het Besluit bepaald dat zij permanent beschikken over voldoende vers water. Door eiseres is erkend dat de betreffende 13 dieren niet permanent over water konden beschikken. 
      
      
        De rechtbank wijst er in dit kader op dat in de Van Dale “permanent” wordt omschreven als “onafgebroken blijvend = voortdurend”. Artikel 2.26, tweede lid, van het Besluit kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet anders worden uitgelegd dan dat de varkens voortdurend over voldoende vers water moeten beschikken. Deze permanente beschikbaarheid van water past bij het ontwikkelingsstadium van varkens ouder dan twee weken. 
      
      
      
        Dat eiseres het een en ander niet bewust gedaan zou hebben en het ook meteen heeft opgelost, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat er geen sprake is geweest van een overtreding. Voor de vaststelling van de overtreding is ook niet vereist dat de overtreding met opzet is begaan. Voorts leiden de door eiseres aangevoerde gronden niet tot het oordeel dat de boete op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving gehalveerd zal moeten worden. Door eiseres is niet aannemelijk gemaakt dat de risico’s of de gevolgen van deze overtreding voor het dierenwelzijn gering was of ontbrak. Uit de omstandigheid dat volgens het boeterapport de varkens onrustig werden nadat de trog met water werd gevuld alsmede dat zij één voor één hun snuit in de trog staken en het water opslurpten kan bovendien worden afgeleid dat de overtreding slechts een korte periode heeft plaatsgevonden. 
      
      
      
        (…)”.
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Strooisel
        3.1		Appellante stelt zich primair op het standpunt dat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren in samenhang met artikel 2.22, derde lid, van het Besluit, omdat het dichte deel van de vloer voorzien was van strooisel, te weten voedselresten bestaande uit korrels en kruimels. Volgens appellante heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat uit artikel 2.22 van het Besluit voldoende helder zou blijken dat met de term strooisel wordt gedoeld op stalbedekking, omdat de term stalbedekking niet voorkomt in artikel 2.22 van het Besluit. In artikel 2.22, derde lid, van het Besluit wordt voor de term strooisel verwezen naar de niet-limitatieve opsomming van materialen in artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit, waarin wordt uiteengezet welk materiaal geschikt is om te onderzoeken en mee te spelen. Hieronder valt “ander geschikt materiaal, voor zover de gezondheid van de dieren daardoor niet in gevaar komt”. Volgens appellante staat vast dat voedselresten, bestaande uit korrels en kruimels, de gezondheid van de dieren niet in gevaar brengen. De wet verlangt niet dat het dichte deel van de vloer continu en volledig moet zijn voorzien van strooisel en nergens staat vermeld wat als voldoende strooisel heeft te gelden. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte en niet gemotiveerd overwogen dat voer niet bedoeld is als strooisel. In het bestreden besluit heeft de minister ten onrechte gesteld dat de toezichthouders geen strooisel hebben waargenomen in de zin van artikel 2.22, derde lid, van het Besluit. De toezichthouders hebben nagelaten de op de dichte vloer aanwezige voedselresten als strooisel waar te nemen. De toezichthouders hebben kennelijk niet goed naar de vloer gekeken of wellicht was het te donker voor hen, aldus appellante.    
    
    
    
      3.2
      Subsidiair betoogt appellante dat, indien in rechte zou komen vast te staan dat het dichte deel van de vloer niet was voorzien van afdoende strooisel, deze situatie slechts circa 60 minuten heeft geduurd, waardoor het welzijn en de gezondheid van de dieren nimmer in gevaar is geweest. Appellante heeft in het aanvullende hogerberoepschrift van 8 oktober 2019 een aan haar gemachtigde gerichte e-mail van haar dierenarts van 3 oktober 2019 overgelegd, waarin het standpunt van appellante wordt onderschreven. In deze e-mail schrijft de dierenarts dat de gezondheid van de varkens niet wordt benadeeld als deze gedurende enkele uren geen strooisel op de vloer ter beschikking hebben. Appellante stelt dat zij na de controle, naast de overmatige vloervoedering – waardoor vele korrels en kruimels op de vloer achterblijven –, ook zaagsel op de vloeren is gaan strooien om verdere discussie te voorkomen. Dit betekent volgens appellante dat de overtreding als gering in de zin van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) kan worden aangemerkt, zodat het opgelegde boetebedrag voor dit feit gehalveerd dient te worden. 
      
    
    
      4.1
      De minister brengt naar voren dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat het dichte deel van de vloer niet voorzien was van strooisel, ook niet van strooisel bestaande uit korrels of kruimels. Zelfs als er enkele korrels en kruimels van de vloervoedering waren achtergebleven, zoals door appellante wordt gesteld, wordt hiermee niet voldaan aan de eisen van artikel 2.22, derde lid, van het Besluit. De minister stelt zich op het standpunt dat het eerste lid van artikel 2.22 van het Besluit betrekking heeft op verrijking en het derde lid van dit artikel op vloerbedekking (door de rechtbank stalbedekking genoemd) van de dichte vloer. Artikel 2.22, derde lid, van het Besluit ziet volgens de minister namelijk op het algemeen welzijn van het varken door middel van vloerbedekking op de dichte vloer en niet op verrijking van de stal door de varkens afleiding te bieden door ze te laten onderzoeken en spelen. Aan de eis van het derde lid wordt voldaan door het dichte deel van de vloer in een hok voor een beer of een zeug met zogende biggen in te strooien. Dat instrooien mag gebeuren met het strooisel dat is genoemd in het eerste lid. De verwijzing ziet op de aard van het strooisel, te weten “stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan, of ander geschikt materiaal”. Enkele korrels en kruimels van de vloervoedering kunnen dan ook niet volstaan als vloerbedekking ter verbetering van het welzijn van de beer, aldus de minister. 
      
    
    
      4.2
      Wat betreft de hoogte van de boete stelt de minister dat appellante niet heeft aangetoond dat het dichte deel van de vloer slechts korte tijd niet van afdoende strooisel was voorzien. Integendeel zelfs, aangezien appellante heeft aangevoerd dat zij slechts vloervoedering toepast. Zoals hiervoor is uiteengezet, wordt daarmee niet voldaan aan de eis van artikel 2.22, derde lid, van het Besluit. Pas na de controle is appellante ook zaagsel gaan strooien in de stallen. De minister is dan ook van mening dat het dichte deel van de vloer gedurende een lange(re) periode niet van strooisel was voorzien. Reeds om die reden is geen sprake van een geringe overtreding in de zin van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving. Daarnaast stelt de minister, onder verwijzing naar de Nota van toelichting bij het Besluit (Stb. 2014, 210, p. 112), dat artikel 2.22, derde lid, van het Besluit het dierenwelzijn beschermt en niet de diergezondheid. Nu appellante het dichte deel van de vloer niet heeft ingestrooid, heeft dat geleid tot slechte welzijnsomstandigheden voor de beren. Uit niets blijkt dat de risico’s of de gevolgen voor het dierenwelzijn gering waren of ontbraken. In de e-mail die appellante nog heeft ingebracht onderschrijft de dierenarts ook alleen de stelling van appellante over het uitblijven van een nadelig effect op de gezondheid van de dieren als deze gedurende enkele uren geen beschikking hebben over strooisel op de vloer. De dierenarts heeft zich niet uitgelaten over de stelling van appellante dat het welzijn van de beren niet nadelig beïnvloed zou zijn. 
      
    
    
      5.1
      Artikel 2.22 (Verrijking en vloerbedekking) van het Besluit luidt, voor zover van belang, als volgt:
      
      
        “1. Varkens beschikken permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, bestaande uit stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan, of ander geschikt materiaal, voor zover de gezondheid van de dieren daardoor niet in gevaar komt.
        		2. (…)
        3. Het dichte deel van de vloer van een stal bestemd voor een beer of een zogende zeug met biggen is voorzien van strooisel als bedoeld in het eerste lid dan wel, voor wat betreft een zogende zeug met biggen, bedekt met een rubber mat.
        4. (…)”
      
      
    
    
      5.2
      Het Besluit handhaving luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      
      
        		“Artikel 2.2 Boetecategorieën 
        1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
        a. (…)
        b. categorie 2: € 1500;
        		(…)
      
      
      
        Artikel 2.3 Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn
        Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
        		a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
        		b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.”
      
      
    
    
      6.1
      Ter beoordeling van het College staat of de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat de minister terecht heeft vastgesteld dat appellante artikel 2.22, derde lid, van het Besluit heeft overtreden doordat zij de dichte vloer van de stallen waarin zij haar beren had gehuisvest niet had voorzien van strooisel.  
      
    
    
      6.2
      Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door hiertoe bevoegde toezichthouders en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Het rapport van bevindingen is niet op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt. Aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden komt daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat de minister zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat het rapport is opgesteld door opgeleide toezichthouders, van wie niet is gebleken dat deze een belang hebben bij het onjuist vermelden van hetgeen zij hebben waargenomen. 
      
    
    
      6.3
      Uit het rapport van bevindingen komt naar voren dat de toezichthouders van de NVWA zagen dat het dichte deel van de vloer van de stallen waarin de beren waren gehuisvest, niet voorzien was van strooisel. Appellante betwist dat op het moment van de inspectie geen strooisel op de vloer lag, omdat op de vloer (nog) voedselresten, bestaande uit (teveel gestrooide) korrels en kruimels, aanwezig waren. Het College is met de minister van oordeel dat deze resten niet kunnen worden aangemerkt als strooisel in de zin van artikel 2.22, derde lid, van het Besluit, waaronder blijkens de verwijzing naar het eerste lid van artikel 2.22 moet worden verstaan stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan, of ander geschikt materiaal, voor zover de gezondheid van de dieren daardoor niet in gevaar komt. De minister heeft in dit verband terecht gewezen op de Nota van Toelichting, waaruit blijkt dat de in artikel 2.22, derde lid, van het Besluit neergelegde eisen ten aanzien van de dichte vloer van een stal strekken ter verbetering van het welzijn van de varkens. De toezichthouder heeft ter zitting bij het College onweersproken gesteld dat het door appellante gebruikte varkensvoer enkel bestaat uit harde korrels. Ook indien ervan moet worden uitgegaan dat op de vloer in de desbetreffende stal nog uit harde korrels bestaande voedselresten lagen, hetgeen door de minister wordt betwist, is het College van oordeel dat de vloer niet was ingestrooid met strooisel waarop varkens bijvoorbeeld comfortabel kunnen liggen en dat aldus bijdraagt aan de verbetering van het welzijn van de varkens. Dit betekent dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat de minister op grond van het rapport van bevindingen terecht heeft vastgesteld dat appellante artikel 2.22, derde lid, van het Besluit heeft overtreden. Vanwege die overtreding was de minister bevoegd om appellante een boete op te leggen.
      
    
    
      6.4
      Ten aanzien van het betoog van appellante dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de boete had moeten worden gehalveerd op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving, overweegt het College als volgt. In aanmerking genomen dat artikel 2.22, derde lid, van het Besluit strekt ter bescherming van het dierenwelzijn, gaat het in dit geval om de risico’s of gevolgen van de overtreding voor het dierenwelzijn. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat appellante niet (voldoende) aannemelijk heeft gemaakt dat de risico’s of gevolgen van de overtreding voor het dierenwelzijn in dit geval gering waren of ontbraken. De stelling van appellante dat de dichte vloer van de stal gedurende slechts een zeer korte tijd (circa 60 minuten) niet van afdoende strooisel was voorzien, heeft zij niet nader onderbouwd. De in hoger beroep overgelegde verklaring van appellantes dierenarts is in dit verband onvoldoende, omdat daarin niet is ingegaan op de mogelijke nadelige effecten op het welzijn van de dieren. De stelling van appellante dat zij na de controle ook zaagsel op de vloeren is gaan strooien, maakt het voorgaande niet anders, nu appellante de overtreding van artikel 2.22, derde lid, van het Besluit toen al had begaan.
      
    
    
      6.5
      Ook overigens zijn geen bijzondere omstandigheden gesteld of gebleken die aanleiding geven tot het opleggen van een lagere boete, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
    
    
      6.6
      Het voorgaande betekent dat het College de rechtbank volgt in haar oordeel dat de door appellante aangevoerde gronden niet leiden tot het oordeel dat de boete op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving gehalveerd zal moeten worden. 
      
      
        
          Gewichtsklasse varkens
        
      
      7. Appellante betwist voorts dat sprake is van een overtreding van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren in samenhang met artikel 2.17, tweede lid, van het Besluit. Appellante voert in dit verband aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister in het bestreden besluit terecht van de omstandigheid is uitgegaan dat minimaal één van de 26 vleesvarkens een gewicht heeft gehad van 50 tot 85 kg. De rechtbank heeft een verkeerde uitleg gegeven aan haar stelling in het beroepschrift, inhoudende dat de toezichthouders ten onrechte ervan zijn uitgegaan dat uitsluitend varkens met een gewicht van 50 tot 85 kg in de desbetreffende ruimte voor vleesvarkens werden gehouden. Appellante heeft juist betoogd dat daar alleen dieren met een gewicht van 30 tot 50 kg werden gehouden. De rechtbank is verder ten onrechte voorbijgegaan aan het standpunt van appellante dat de minister de gewichtsklasse (en de daarbij behorende vloeroppervlakte) niet op basis van een schatting van het gewicht door de toezichthouders mag bepalen. Dat de toezichthouders stellen dat bij twijfel in het voordeel van de varkenshouder een lagere gewichtsklasse wordt aangehouden, betekent nog niet dat dit in het geval van appellante ook is gebeurd. De rechtbank heeft verder ten onrechte geoordeeld dat de kennis en ervaring van de toezichthouders in dit verband relevant zijn, nu zonder een weegschaal het verschil tussen 49 kg of 51 kg niet kan worden vastgesteld, waardoor een grote mate van onzekerheid is toegelaten. Volgens appellante hadden de toezichthouders alle varkens in de stal moeten wegen of in ieder geval steekproefsgewijs, omdat anders niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat een overtreding is begaan. De rechtbank is volgens appellante ook ten onrechte eraan voorbijgegaan dat de bewijslast ten aanzien van het gewicht en daarmee tot welke gewichtsklasse de dieren behoren, niet bij appellante ligt maar bij de minister. Tot slot stelt appellante dat de rechtbank ten onrechte het aanvullende rapport van bevindingen van de toezichthouders van 6 februari 2019 in aanmerking heeft genomen, waarin zij hebben verklaard dat appellante tijdens een controle op 3 mei 2018 geen gebruik heeft gemaakt van de gelegenheid die zij haar hebben geboden om de varkens te wegen, als zij het niet eens was met de indeling in de gewichtsklasse. Dit omdat het al dan niet wegen van dieren op 3 mei 2018 geen bewijs vormt van het gewicht van de dieren ten tijde van het houden van de inspectie op 25 oktober 2017.
      
      8. De minister is van mening dat op grond van de uitlatingen van appellante zelf mocht worden uitgegaan van het feit dat minstens één varken uit een andere gewichtsklasse aanwezig was, nu appellante in haar bezwaarschrift heeft aangevoerd dat er “ook vleesvarkens met een lager gewicht” werden gehouden in de desbetreffende ruimte. Daarnaast heeft appellante tijdens de op 19 juni 2018 gehouden telefonische hoorzitting aangegeven dat er dieren van verschillende gewichtsklassen door elkaar stonden. Om deze redenen is de minister van mening dat er ten minste één varken tot de categorie van 50 tot 85 kg behoort, hetgeen de rechtbank heeft bevestigd. Aangezien er met het houden van één varken in de desbetreffende ruimte al sprake was van te weinig vloeroppervlak, heeft de minister terecht een overtreding vastgesteld en een boete opgelegd. De minister is verder van mening dat mag worden uitgegaan van de bevindingen en schattingen van de toezichthouders. Een indeling in de gewichtsklasse 30 tot 50 kg of 50 tot 85 kg is door de toezichthouders met het blote oog te schatten op grond van de lichaamsbouw van het varken. De toezichthouders hebben verklaard dat zij niet het exacte gewicht van het varken schatten en bij twijfel tussen twee categorieën het varken indelen in de laagste categorie. Met het aanvullende rapport van bevindingen van 6 februari 2019 heeft de minister slechts duidelijk willen maken dat appellante de indeling van de varkens in een bepaalde gewichtscategorie tijdens de controles, waaronder die op 25 oktober 2017, nooit heeft betwist. 
      
      9. Artikel 2.17 (beschikbaar oppervlak), tweede lid, van het Besluit luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      
      
        “De voor de varkens beschikbare oppervlakte van een stal bestemd voor gespeende varkens, gebruiksvarkens en niet in een groep gehouden gelten of zeugen bedraagt per varken met een gemiddeld gewicht ten minste:
        (…)
        		c. van 30 tot 50 kg: 0,50 m²;
        		d. van 50 tot 85 kg: 0,65 m²;
        		(…)”
      
      
    
    
      10.1
      Ter beoordeling van het College staat of de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat de minister terecht heeft vastgesteld dat appellante artikel 2.17, tweede lid, van het Besluit heeft overtreden.
      
    
    
      10.2
      Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouders zagen dat in het tweede hok van de negende afdeling 26 vleesvarkens werden gehouden en dat de toezichthouders deze varkens op basis van hun bouw en ontwikkeling hebben geschat op een gewicht tussen de 50 en 85 kg. De toezichthouders hebben berekend dat de varkens per varken over 0,50 m² vloeroppervlakte beschikten, terwijl de voorgeschreven vloeroppervlakte per varken 0,65 m² is. Het College ziet geen aanleiding om op dit punt te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. Het College deelt het oordeel van de rechtbank dat de minister, mede gelet op de in artikel 2.17, tweede lid, van het Besluit neergelegde ruime gewichtsklassen, mag uitgaan van de door de toezichthouders gemaakte schattingen van het gewicht van de varkens. Van een verplichting voor de toezichthouders om de dieren altijd te wegen, is het College niet gebleken. Het College neemt daarbij verder in aanmerking dat de ter zitting aanwezige toezichthouder, die de inspectie van 25 oktober 2017 (mede) heeft uitgevoerd, heeft verklaard dat hij ruim 40 jaar ervaring heeft als inspecteur van onder andere varkenshouderijen, dat de onderhavige gewichtscategorie een ruime marge van 35 kg heeft, dat bij twijfel voor een lagere gewichtscategorie wordt gekozen en dat bij een betwisting van de gewichtsklasse door de varkenshouder ter plaatse alsnog wordt aangeboden om de dieren te wegen. Hiertegenover staat dat appellante niet met bewijs heeft onderbouwd dat de toezichthouders van een onjuiste gewichtscategorie zijn uitgegaan. Zo heeft zij geen stukken uit haar administratie overgelegd, waaruit het gewicht van de varkens in de desbetreffende stal ten tijde van belang blijkt.  
      
    
    
      10.3
      Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de minister terecht heeft vastgesteld dat appellante artikel 2.17, tweede lid, van het Besluit heeft overtreden. Vanwege die overtreding was de minister bevoegd om appellante een boete op te leggen.
      
      
        
          Drinkwater
        
      
      11. Het College stelt vast dat appellante niet opkomt tegen de overweging van de rechtbank dat appellante heeft erkend dat dertien dieren niet permanent over drinkwater konden beschikken. De minister heeft dan ook terecht vastgesteld dat appellante artikel 2.26, tweede lid, van het Besluit heeft overtreden. Daarin is bepaald dat varkens ouder dan twee weken permanent beschikken over voldoende vers water. Dit betekent dat de minister bevoegd was om een boete op te leggen voor deze overtreding. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
      
      12. Appellante komt wel op tegen de overweging van de rechtbank dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de risico’s of de gevolgen van deze overtreding voor het dierenwelzijn gering waren of ontbraken. De rechtbank is, door aldus te overwegen, ten onrechte voorbijgegaan aan het feit dat uit het rapport van bevindingen niet blijkt dat deze dieren ten tijde van de inspectie in een slechte gezondheid verkeerden. Appellante heeft in dit verband in het aanvullende hogerberoepschrift van 8 oktober 2019 een aan haar gemachtigde gerichte e-mail van haar dierenarts van 3 oktober 2019 overgelegd, waarin het standpunt van appellante wordt onderschreven. In deze e-mail schrijft de dierenarts dat de gezondheid van de varkens niet wordt benadeeld als deze gedurende enkele uren geen water krijgen, als zij de rest van de dag voldoende water krijgen. Gesteld noch gebleken is dat het welzijn van de dieren negatief is beïnvloed, aldus appellante. Appellante stelt zich op het standpunt dat het aan de minister is om aan te tonen dat de risico’s of gevolgen van de overtreding voor het dierenwelzijn in het geding waren. Dat de dieren onrustig werden op het moment dat zij weer water kregen, zoals de toezichthouders in het rapport van bevindingen hebben geconstateerd, heeft volgens appellante niets te maken met het niet hebben van water in de troggen, maar met de aanwezigheid van vreemden in de ruimte. Appellante heeft bovendien geen enkel belang om haar dieren gedurende langere tijd water te onthouden. Zij houdt beroepsmatig varkens en het gedurende lange tijd geen of onvoldoende water verstrekken aan haar dieren, zou hun gezondheid, gewicht en dergelijke nadelig beïnvloeden, hetgeen ertoe leidt dat haar dieren minder geld zouden opbrengen. Gelet op het voorgaande en in aanmerking genomen dat zij na de controle direct maatregelen heeft genomen om herhaling te voorkomen, stelt appellante dat de overtreding kan worden aangemerkt als gering als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving, hetgeen ertoe moet leiden dat het opgelegde boetebedrag wordt gematigd tot € 750,-. 
      
      13. De minister voert aan dat uit het rapport van bevindingen duidelijk blijkt dat de varkens pas onrustig werden nadat handmatig de kraan aan het einde van de stal werd opengedraaid. Ook zagen de toezichthouders dat de varkens één voor één hun snuit in de trog staken en het water opslurpten. Met betrekking tot de e-mail van de dierenarts heeft de minister gesteld dat appellante niet heeft aangetoond dat de varkens de rest van de dag wel voldoende water hebben gekregen. Daarnaast heeft de dierenarts zich alleen uitgelaten over de gezondheid en niet over het welzijn van de dieren. Volgens de minister is het welzijn van de dieren wel degelijk benadeeld. Tot de zorg die dieren nodig hebben, wordt in elk geval gerekend dat de dieren zijn gevrijwaard van dorst. Dorst is een onplezierige sensatie voor een dier. Voldoende schoon drinkwater is dus één van de basisvoorwaarden voor een goede verzorging van alle dieren. Daarbij komt dat het (permanent) beschikken over voldoende vers drinkwater essentieel is voor een goede gezondheid en energiehuishouding. De minister wijst erop dat het gedurende enkele uren niet kunnen beschikken over water, invloed heeft op het spijsverterings- en afweersysteem. Dieren zullen daardoor minder voer opnemen en de groei wordt vertraagd. Bovendien zorgt het voor chronische stress bij dieren. Toegang tot drinkwater is daarom essentieel voor goed dierenwelzijn, aldus de minister. Om deze reden is volgens de minister geen sprake van een geringe overtreding in de zin van artikel 2.3, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving, omdat de dieren in hun welzijn zijn benadeeld en nergens uit blijkt dat de risico’s of de gevolgen gering waren of ontbraken.  
      
    
    
      14.1
      Het College stelt voorop dat, indien niet wordt voldaan aan een essentiële levensbehoefte, zoals in dit geval het permanent beschikken over voldoende vers water, niet snel kan worden aangenomen dat sprake is van geringe risico’s of gevolgen voor het dierenwelzijn. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de risico’s of gevolgen van deze overtreding voor het dierenwelzijn in dit geval gering waren of ontbraken. De in hoger beroep overgelegde verklaring van appellantes dierenarts is in dit verband onvoldoende, omdat daarin niet is ingegaan op de mogelijke nadelige effecten op het welzijn van de dieren. Dit brengt mee dat er – inderdaad – geen aanleiding is de boete te halveren. 
      
    
    
      14.2
      Ook overigens zijn er geen bijzondere omstandigheden gesteld of gebleken die aanleiding geven tot matiging van de boete, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb.
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      15. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep van appellante ongegrond is. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.
      16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.L. van der Beek en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 mei 2021. 
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd					De griffier is verhinderd
      deze uitspraak te ondertekenen				deze uitspraak te ondertekenen