ECLI:NL:RVS:2021:291, Raad van State, 17-02-2021, 201907770/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wageningen aan het Centraal Orgaan opvang asielzoekers een omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van een deel van het asielzoekerscentrum op het perceel Keijenbergseweg 10-12 te Wageningen. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het bouwplan voldoet aan de criteria 3, 4, 12 en 13 van artikel 4 van de Welstandsnota Wageningen 2010. In het herstelbesluit van 9 december 2020 heeft het college zich onder verwijzing naar het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit van 16 november 2020 op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het college is echter van oordeel dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.

201907770/2/R4.
    Datum uitspraak: 17 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de erven van [overledene], laatstelijk gewoond hebbende te Wageningen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 september 2019 in zaak nr. 19/395 in het geding tussen:
    [overledene]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Wageningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 december 2018 heeft het college aan het Centraal Orgaan opvang asielzoekers een omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van een deel van het asielzoekerscentrum op het perceel Keijenbergseweg 10-12 te Wageningen (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 13 september 2019 heeft de rechtbank het door [overledene] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [overledene] hoger beroep ingesteld.
    Bij tussenuitspraak van 21 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2486, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen tien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen in 6.5, 6.8 en 8 is overwogen het daar omschreven gebrek in het besluit van 12 december 2018 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 9 december 2020 heeft het college het besluit van 12 december 2018 gewijzigd.
    De erven hebben een zienswijze naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het bouwplan voldoet aan de criteria 3, 4, 12 en 13 van artikel 4 van de Welstandsnota Wageningen 2010. De Afdeling heeft daarom geconcludeerd dat het besluit van 12 december 2018 is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De Afdeling heeft het college opdragen om het gebrek in dat besluit te herstellen. Het college moet alsnog deugdelijk beoordelen en motiveren of het bouwplan voldoet aan de criteria 3, 4, 12 en 13 van artikel 4 van de Welstandsnota. Indien het college tot het oordeel komt dat het bouwplan niet voldoet aan een of meer van die criteria, zal het of de gevraagde omgevingsvergunning alsnog moeten weigeren, of moeten motiveren waarom het van oordeel is dat de gevraagde omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend, zoals bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), aldus de Afdeling in de tussenuitspraak.
    2.    In het herstelbesluit van 9 december 2020 heeft het college zich onder verwijzing naar het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: de CRK) van 16 november 2020 op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het college is echter van oordeel dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend. Daartoe heeft het college, samengevat, overwogen dat:
    1a. Het belang van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers groot is. Het kampt met een gebrek aan opvangplaatsen. Daarnaast is het asielzoekerscentrum voor het grootste deel in overeenstemming met het bestemmingsplan.
    1b. Het college van mening is dat het zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid moet nemen en de opvang van asielzoekers binnen Wageningen mogelijk moet maken. Er is geen structurele overlast en de opvang vindt al sinds de jaren 90 plaats.
    2. Het bouwplan voor het overige aan de regels voldoet.
    3. De belangen van de erven beperkt zijn.
    4. Uit het nieuwe advies van de CRK volgt dat, hoewel er formeel sprake is van strijd met redelijke eisen van welstand, de CRK van mening is dat er geen sprake is van ernstige aantasting van het rijksmonument en dat zich ook niet de situatie voordoet dat in het geheel niet wordt voldaan aan redelijke eisen van welstand.
    3.    Het besluit van 9 december 2020 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Beoordeling besluit 9 december 2020
    4.    De erven betogen dat het college ten onrechte heeft gesteld dat de CRK heeft geconcludeerd dat het bouwplan in strijd is met de criteria 3, 4 en 13 van de Welstandnota. Volgens hen heeft de CRK dat niet gedaan. In de conclusie van het advies van de CRK staat namelijk dat het plan niet voldoet aan artikel 16 van de Erfgoedverordening Wageningen 2010, aldus de erven.
    4.1.    Het is juist dat onder het kopje Eindconclusie van het advies van de CRK staat dat het plan niet voldoet aan artikel 16 van de Erfgoedverordening. De motivering van het advies laat er echter geen twijfel over bestaan dat de CRK van oordeel is dat het bouwplan in strijd is met de criteria 3, 4 en 13 van de Welstandnota. Het college is daar dan ook terecht van uitgegaan.
        Het betoog faalt.
    5.    De erven betogen dat het college bij de belangenafweging ten onrechte van belang heeft geacht dat het bouwplan behoudens redelijke eisen van welstand aan de regels voldoet. Volgens de erven blijkt uit de wetsgeschiedenis en de Welstandsnota 2018 dat er zwaarwegende belangen moeten zijn om af te kunnen wijken van een welstandsadvies en dat het college niet allerlei belangen erbij mag betrekken.
    5.1.    Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft […], zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;"
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld onder 4.2 van de uitspraak van 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:123, en onder 19.1 van de uitspraak van 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:780), bestaat geen grond voor het oordeel dat het college slechts bevoegd is om af te wijken van een negatief welstandsoordeel op grond van overwegingen van algemeen belang, zoals economische of maatschappelijke belangen. Ook individuele omstandigheden die de aanvrager betreffen mogen erbij worden betrokken. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het college alleen vanwege zwaarwegende belangen van het welstandsoordeel mag afwijken.
        Het betoog faalt.
    6.    De erven betogen dat het college ten onrechte is uitgegaan van de door het Centraal Orgaan opvang asielzoekers verstrekte cijfers over het tekort aan opvangplaatsen. Volgens hen had het college zelf onderzoek moeten doen. Ook heeft het college miskend dat er slechts een tijdelijke behoefte bestaat aan opvangplaatsen en dat de locatie ook zonder het bouwplan voor opvang kan worden gebruikt, aldus de erven.
    6.1.    De erven hebben geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht voor twijfel aan de juistheid van de door het Centraal Orgaan opvang asielzoekers verstrekte cijfers over het tekort aan opvangplaatsen. De Afdeling ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college daar nader onderzoek naar had moeten doen. De omstandigheid dat de benodigde opvangcapaciteit varieert en er daarom wellicht slechts een tijdelijke behoefte bestaat aan de opvangplaatsen die het bouwplan mogelijk maakt, doet er niet aan af dat er behoefte bestaat aan die opvangplaatsen. Dat een beperktere opvang op de locatie ook zonder het bouwplan mogelijk is, doet er evenmin aan af dat er gelet op de cijfers van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers behoefte bestaat aan de opvangplaatsen die het bouwplan mogelijk maakt.
        Het betoog faalt.
    7.    De erven betogen dat niet duidelijk is waarom het college van belang heeft geacht dat er slechts beperkt strijd met het bestemmingsplan bestaat. Volgens de erven heeft het college verder onvoldoende besef van en begrip voor wat er allemaal niet legaal is. Het college gaat er vanuit dat het legalisatieverzoek enkel ziet op het vergroten van het bouwblok. Als het college had onderkend dat de bouwwerken B en E al jarenlang illegaal zijn, had het college dat beschreven en daarover een oordeel gegeven in het herstelbesluit, aldus de erven.
    7.1.    De Afdeling begrijpt de opmerking van het college over het bestemmingsplan aldus, dat het college heeft willen aangeven dat het bouwplan weinig ruimtelijke gevolgen heeft. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college die omstandigheid niet bij de belangenafweging mocht betrekken. Daarnaast is er geen reden om aan te nemen dat het college niet heeft onderkend dat de gebouwen B en E illegaal aanwezig zijn. Deze procedure en de handhavingsprocedure die is gestart door [overledene] hebben juist mede betrekking op die gebouwen.
        Het betoog faalt.
    8.    De erven betogen tevergeefs dat het college aan zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid reeds invulling heeft gegeven door aan de Bosrandweg en de Keijenbergseweg 10-12 (buiten de gebouwen B en E) asielzoekers op te vangen. De omstandigheid dat er al asielzoekers worden opgevangen in Wageningen, doet niet af aan het belang van de opvang en evenmin aan de wil van het college om daar verdergaand aan bij te dragen. Het college mag dat betrekken bij zijn belangenafweging.
    9.    Het betoog van de erven dat er, anders dan het college stelt, wel degelijk overlast is van het asielzoekerscentrum, faalt. Zij hebben geen concrete gegevens overgelegd waaruit blijkt dat het standpunt van het college dat er geen sprake is van structurele overlast onjuist is.
    10.    De erven betogen dat al hun belangen moeten worden meegewogen. Daarbij hoort ook dat De Leemkuil als rijksmonument is aangewezen na een schrijven met die strekking van [overledene], alsmede het feit dat hun bezwaren zich mede richten tegen welstandsaspecten en -regelgeving die vanwege de rijksmonumentale status ‘BIJZONDER’ zijn, aldus de erven.
    10.1.    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college de belangen van de erven niet volledig heeft meegewogen. Dat [overledene] wellicht een bijzondere betrokkenheid voelde bij het rijksmonument, doet er niet aan af dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de persoonlijke belangen van de erven beperkt zijn.
        Het betoog faalt.
    11.    De erven betogen tevergeefs dat het verzoek om handhaving tegen de gebouwen B en E niet kenbaar in de beoordeling is betrokken. Het college is zich er van bewust dat het hier gaat om een legaliserende vergunning. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college aan het verzoek om handhaving en de beginselplicht tot handhaving een bijzondere betekenis had moeten toekennen bij zijn belangenafweging.
    12.    De erven betogen dat het college zich ten onrechte onder verwijzing naar het advies van de CRK op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van ernstige aantasting van het rijksmonument en dat zich ook niet de situatie voordoet dat in het geheel niet wordt voldaan aan redelijke eisen van welstand. Daarbij wijzen zij op de criteria van de Welstandnota en op de tussenuitspraak waaruit blijkt dat het bouwplan de kwaliteit van de omgeving en openbare ruimten en het markante karakter van belangrijke stedenbouwkundige ruimten moet versterken en dat de authenticiteit van het bouwwerk en de samenhang in het gevelbeeld moeten worden gehandhaafd, versterkt of hersteld. Volgens de erven is dit punt met name ook van belang, omdat het oordeel van de CRK over de ernst van de strijd met redelijke eisen van welstand voor het college één van de redenen is geweest om de omgevingsvergunning toch te verlenen.
    12.1.    In artikel 4 van de Welstandnota zijn 13 criteria opgenomen. De CRK heeft geconcludeerd dat het bouwplan met 3 van die criteria in strijd is. In zoverre is het oordeel van de CRK dat geen sprake is van ernstige aantasting van het rijksmonument en dat zich ook niet de situatie voordoet dat in het geheel niet wordt voldaan aan redelijke eisen van welstand, juist. De precieze ernst van de strijd met redelijke eisen van welstand kan in het midden blijven. Gelet op de overige door het college gegeven motivering, kort gezegd dat het belang van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers groot is, het college zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid wil nemen door de opvang van asielzoekers binnen Wageningen mogelijk te maken en de belangen van de erven beperkt zijn, heeft het college deugdelijk gemotiveerd waarom het van oordeel is dat de omgevingsvergunning ondanks strijd met redelijke eisen van welstand moet worden verleend.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    13.    Gelet op wat de Afdeling in de tussenuitspraak heeft overwogen, is het besluit van het college van 12 december 2018 genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Het hoger beroep van de erven is daarom gegrond en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van het college van 12 december 2018 vernietigen.
    14.    Uit hetgeen in deze uitspraak is overwogen, volgt dat het beroep van de erven tegen het besluit van 9 december 2020 ongegrond is. In dat besluit heeft het college deugdelijk gemotiveerd waarom de door het Centraal Orgaan opvang asielzoekers aangevraagde omgevingsvergunning ondanks strijd met redelijke eisen van welstand moet worden verleend. De Afdeling ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 12 december 2018 geheel in stand blijven.
    15.    Dit betekent dat voor het bouwen van de gebouwen B en E van het asielzoekerscentrum definitief een omgevingsvergunning is verleend en die gebouwen dus legaal aanwezig zijn.
    16.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 september 2019 in zaak nr. 19/395;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wageningen van 12 december 2018, kenmerk Externen - ODDV/18.0104761;
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wageningen van 12 december 2018, kenmerk Externen - ODDV/18.0104761, geheel in stand blijven;
    VI.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wageningen van 9 december 2020, kenmerk Externen -ODDV/20.0104560 ongegrond;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wageningen tot vergoeding van bij de erven van [overledene] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.403,00 (zegge: tweeduizend vierhonderddrie euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Wageningen aan de erven van [overledene] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2021
    457.