ECLI:NL:RVS:2021:286, Raad van State, 17-02-2021, 202004786/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juli 2020 is de vreemdeling de toegang tot Nederland geweigerd. Bij besluit van dezelfde datum is aan de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd. Om verspreiding van het coronavirus tegen te gaan, gelden sinds 19 maart 2020 tijdelijke reisrestricties voor personen die uit derde landen naar Nederland willen reizen. De vreemdeling heeft de Nicaraguaanse nationaliteit. Hij verbleef in Panama en vanuit daar is hij naar Nederland gekomen. De vreemdeling valt niet onder een van de uitzonderingscategorieën en Panama staat niet op de lijst met derde landen waarvoor het inreisverbod geleidelijk wordt opgeheven. De vreemdeling wordt gelet hierop als een gevaar voor de volksgezondheid beschouwd. Daarom is hem de toegang tot Nederland geweigerd. Omdat er op korte termijn geen terugvlucht naar Panama beschikbaar was, is aan hem ook een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.

202004786/1/V3.
    Datum uitspraak: 17 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [de vreemdeling],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 augustus 2020 in zaken nrs. NL20.15359 en NL20.15866 in het geding tussen:
    de vreemdeling
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 juli 2020 is de vreemdeling de toegang tot Nederland geweigerd. Bij besluit van dezelfde datum is aan de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
    Bij uitspraak van 24 augustus 2020 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 oktober 2020, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. S.B. Kleerekooper, advocaat te Hoenderloo, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en mr. M.A. Vonk, zijn verschenen. De zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met zaak ECLI:NL:RVS:2021:285.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    Om verspreiding van het coronavirus tegen te gaan, gelden sinds 19 maart 2020 tijdelijke reisrestricties voor personen die uit derde landen naar Nederland willen reizen. Naar aanleiding van een verzoek van de Europese Commissie (mededeling van 16 maart 2020 aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de lidstaten van de Europese Unie (COM (2020) 115 final)) om tijdelijke inreisbeperkingen in te voeren voor niet-essentiële reizen van derde landen naar de Europese Unie, hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten van de Europese Unie ermee ingestemd om in het licht van het coronavirus een gecoördineerde tijdelijke beperking van deze niet-essentiële reizen naar de Europese Unie toe te passen. Op 30 juni 2020 heeft de Raad van de Europese Unie aan de lidstaten een Aanbeveling gedaan om per 1 juli 2020 de tijdelijke beperking op gecoördineerde wijze geleidelijk op te heffen voor een aantal veilige landen (20200134 NLE). In Nederland zijn de inreisbeperkingen dan ook per 1 juli 2020 geleidelijk opgeheven. Conform de Aanbeveling gelden er uitzonderingen op de beperkingen voor specifieke categorieën van reizigers (zie bijlagen I en II bij de Aanbeveling). Personen die niet onder de uitzonderingen vallen wordt de toegang geweigerd op grond van artikel 6, eerste lid, onder d, van de Schengengrenscode (PB 2016 L 77). Hierna worden de in Europees verband gecoördineerde tijdelijke reisrestricties "inreisverbod" genoemd, hoewel het dus geen inreisverbod als bedoeld in de Vw 2000 en de Terugkeerrichtlijn betreft.
    1.1.    De vreemdeling heeft de Nicaraguaanse nationaliteit. Hij verbleef in Panama en vanuit daar is hij naar Nederland gekomen. De vreemdeling valt niet onder een van de uitzonderingscategorieën en Panama staat niet op de lijst met derde landen waarvoor het inreisverbod geleidelijk wordt opgeheven. De vreemdeling wordt gelet hierop als een gevaar voor de volksgezondheid beschouwd. Daarom is hem de toegang tot Nederland geweigerd. Omdat er op korte termijn geen terugvlucht naar Panama beschikbaar was, is aan hem ook een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd. Na de geldende quarantaineperiode is gebleken dat de vreemdeling gezond is en dat hij geen klachten heeft die wijzen op corona. De vrijheidsontnemende maatregel is op 24 augustus 2020 opgeheven, omdat de vreemdeling op die dag is uitgezet.
    1.2.    Deze zaak gaat over de vraag of de vrijheidsontnemende maatregel gebaseerd op de toegangsweigering nog langer gerechtvaardigd is te achten als de vreemdeling na de geldende quarantaineperiode geen klachten heeft die wijzen op corona. Deze uitspraak heeft ook betekenis voor andere vreemdelingen die op basis van het inreisverbod de toegang is geweigerd en aan wie een vrijheidsontnemende maatregel is opgelegd.
    2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage en maakt deel uit van deze uitspraak.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat de omstandigheid dat de vreemdeling na de geldende quarantaineperiode niet besmet was met het coronavirus, niet betekent dat de toegang niet langer geweigerd kan worden. Zij heeft bij dit oordeel betrokken dat het belang van het inreisverbod en de toegangsweigering nog steeds bestaat. De rechtbank is de staatssecretaris gevolgd in de motivering van zijn standpunt dat het inreisverbod als doel heeft het aantal reizigers in te perken om zo verspreiding van het coronavirus te voorkomen. Nu een rechtmatige toegangsweigering aan de vrijheidsontnemende maatregel ten grondslag ligt, heeft de rechtbank geconcludeerd dat de vrijheidsontnemende maatregel ook na de geldende quarantaineperiode nog gerechtvaardigd is.
    Het hoger beroep
    4.    De vreemdeling klaagt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de grondslag voor het weigeren van de toegang na de geldende quarantaineperiode niet is komen te vervallen, nadat bleek dat hij niet besmet was met het coronavirus. Hij voert daarover aan dat hij na de geldende quarantaineperiode geen gevaar meer vormde voor de volksgezondheid en dat toelating aan de grens een individuele toets is. Omdat de opgelegde maatregel is gebaseerd op de toegangsweigering, was die maatregel volgens de vreemdeling op dat moment niet langer evenredig. Te meer nu hij zich heeft vergist in het toelatingsbeleid en hem daarnaast geen enkele blaam treft, aldus de vreemdeling.
    De uitvoeringspraktijk
    5.    Reizigers uit derde landen die niet onder een van de uitzonderingscategorieën vallen of die niet afkomstig zijn uit een land waarvoor het inreisverbod geleidelijk wordt opgeheven, worden aan de Nederlandse grens geweigerd ter bescherming van de volksgezondheid (artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 14 van de Schengengrenscode). De staatssecretaris heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat het de bedoeling is dat reizigers aan wie de toegang is geweigerd, zo snel mogelijk terugkeren naar hun land van herkomst. Als dat niet meteen lukt, zijn aanvullende maatregelen nodig, aldus de staatssecretaris.
    5.1.    De staatssecretaris heeft verduidelijkt dat aan reizigers die op korte termijn terug kunnen, een vrijheidsbeperkende maatregel wordt opgelegd als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Vw 2000. In afwachting van hun vertrek moeten zij zich ophouden in de internationale lounge van Schiphol. Als reizigers niet op korte termijn terug kunnen, wordt hun, in afwachting van vertrek, een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000.
    5.2.    De staatssecretaris heeft verder toegelicht dat sinds 19 maart 2020 tot een week voorafgaand aan de zitting bij de Afdeling aan ongeveer 450 reizigers de toegang tot Nederland is geweigerd. Daarvan hebben 416 reizigers een vrijheidsbeperkende maatregel opgelegd gekregen. Aan 14 reizigers is een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd. De overige vreemdelingen hebben geen maatregel opgelegd gekregen, vermoedelijk omdat zij direct konden terugkeren.
    5.3.    Hieronder wordt ingegaan op de vragen of de toegangsweigering terecht aan de vrijheidsontnemende maatregel ten grondslag is gelegd en of de toegang aan de vreemdeling ook na de geldende quarantaineperiode nog steeds geweigerd kon worden. Vervolgens zal de vraag beantwoord worden of de vrijheidsontnemende maatregel na de quarantaineperiode nog langer gerechtvaardigd is te achten.
    De toegangsweigering na de geldende quarantaineperiode
    6.    Niet in geschil is dat vreemdelingen uit Panama bij aankomst als gevaar voor de volksgezondheid kunnen worden beschouwd en dat hun bij alle niet-essentiële reizen de toegang tot Nederland wordt geweigerd (artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Schengengrenscode). De vraag is aan de orde of de toegang na de geldende quarantaineperiode ook nog geweigerd kan worden als de vreemdeling geen klachten heeft die wijzen op corona.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat de vreemdeling geen klachten heeft die wijzen op corona, op zichzelf niet maakt dat de grondslag van de toegangsweigering is vervallen. Het inreisverbod gaat immers niet om het gevaar dat de individuele reiziger oplevert. Bij dit oordeel betrekt de Afdeling dat uit de mededeling van de Europese Commissie van 16 maart 2020 over de tijdelijke beperkingen van niet-essentiële reizen naar de Europese Unie, volgt dat het doel van de beperkingen is: het voorkomen van grote reizigersstromen om zo de volksgezondheid te beschermen en verdere verspreiding van het coronavirus tegen te gaan. Het inreisverbod is een generieke maatregel en gaat niet uit van een individuele gezondheidscheck van inkomende reizigers.
    6.2.    Het is aanvaardbaar dat de staatssecretaris in deze zeer uitzonderlijke situatie generieke maatregelen neemt om verdere verspreiding van het coronavirus tegen te gaan. Nu het inreisverbod na de quarantaineperiode nog steeds gold voor personen uit Panama, met uitzondering van bepaalde categorieën waaronder de vreemdeling niet viel, kon de vreemdeling, ook nadat bleek dat hij niet besmet was, de toegang nog steeds worden geweigerd.
    De vrijheidsontnemende maatregel
    7.    De vreemdeling is de toegang terecht geweigerd, omdat niet is voldaan aan een van de in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Schengengrenscode gestelde vereisten. Uit het dossier volgt dat de vreemdeling niet meteen kon terugkeren naar Panama, omdat er geen vlucht beschikbaar was. De vreemdeling heeft dat in hoger beroep ook niet bestreden. Niet in geschil is dat aan hem, in afwachting van vertrek, terecht een vrijheidsontnemende maatregel is opgelegd (artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000).
    7.1.    Als de reiziger niet op korte termijn kan terugkeren en verblijf in de internationale lounge van Schiphol niet langer mogelijk is, is het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel in beginsel de enige manier om het grensbewakingsbelang veilig te stellen. Toch kunnen zich bijzondere, individuele omstandigheden voordoen op grond waarvan de staatssecretaris van vrijheidsontneming zou moeten afzien (uitspraak van de Afdeling van 20 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3661) of de vrijheidsontneming niet langer zou moeten laten voortduren. De staatssecretaris moet voortdurend nagaan of de maatregel nog voldoet aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Dat het inreisverbod geen mechanisme kent van een individuele gezondheidstoets maakt dus niet dat de staatssecretaris geen belangenafweging hoeft te maken bij de beoordeling of de vrijheidsontnemende maatregel nog langer gerechtvaardigd is. Daarbij moeten alle individuele omstandigheden betrokken worden.
    Het voortduren van de vrijheidsontnemende maatregel
    8.    Het uitgangspunt is dat de vrijheidsontnemende maatregel nauw verbonden moet zijn met het doel ervan en dat de duur van een detentie om de onrechtmatige binnenkomst te voorkomen niet langer mag zijn dan strikt noodzakelijk om het beoogde doel te bereiken (zie het arrest van het EHRM van 29 januari 2008, Saadi tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, punt 74).
    8.1.    Zoals de staatssecretaris ter zitting van de Afdeling terecht heeft toegelicht is de vrijheidsontnemende maatregel niet alleen bedoeld om de onrechtmatige binnenkomst te voorkomen, maar ook ter voorbereiding van de terugkeer naar het lang van herkomst (uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2534).
    8.2.    Wanneer er niet op korte termijn een terugvlucht beschikbaar is, is een vrijheidsontnemende maatregel gelet op de huidige zeer uitzonderlijke omstandigheden gerechtvaardigd. De staatssecretaris moet enige tijd worden gegund om de terugkeer van de betrokken vreemdeling te regelen. In het licht van de bijzondere, individuele omstandigheden van de specifieke groep vreemdelingen waar het in dit geval om gaat, namelijk reizigers die normaal gesproken visumvrij kunnen reizen en voor wie de inreis alleen onrechtmatig is door het inreisverbod, is slechts een maatregel van relatief korte duur gerechtvaardigd.
    8.3.    De staatssecretaris moet zich inspannen om zo snel mogelijk een terugvlucht te regelen voor de vreemdeling. Daarvoor acht de Afdeling een termijn van maximaal veertien dagen redelijk. In gevallen waarin het inreisverbod vanwege het coronavirus de enige reden is waarom de toegang geweigerd is, is het voortduren van een vrijheidsontnemende maatregel na die veertien dagen dus niet langer evenredig. Hiervan kan slechts worden afgeweken onder bijzondere omstandigheden of in gevallen waarin het aan de vreemdeling te wijten is dat die niet kan terugkeren.
    Toepassing in deze zaak
    9.    Anders dan de vreemdeling betoogt, is de omstandigheid dat hij gezond is en geen klachten heeft die wijzen op corona, op zichzelf niet voldoende voor het oordeel dat de toegangsweigering is vervallen. De rechtbank heeft hierin dus terecht geen aanleiding gezien om te oordelen dat de vrijheidsontnemende maatregel na de geldende quarantaineperiode niet langer gerechtvaardigd was. De grief faalt in zoverre.
    9.1.    Nu de vreemdeling geen visum nodig had en zijn inreis alleen onrechtmatig is door het inreisverbod en dus behoort tot de hierboven omschreven specifieke groep vreemdelingen, klaagt de vreemdeling echter terecht dat de maatregel, gelet op wat is overwogen onder 8.2. en 8.3., na veertien dagen niet langer gerechtvaardigd is. Aan de vreemdeling is op 29 juli 2020 een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd. De maatregel is dus met ingang van 12 augustus 2020 onrechtmatig. Gelet op de specifieke omstandigheden van de vreemdeling had de staatssecretaris de maatregel toen moeten opheffen. Dit deel van de grief slaagt.
    Conclusie
    10.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep is gegrond. Omdat de vrijheidsontnemende maatregel al is opgeheven, is een bevel tot opheffing niet nodig. De vreemdeling heeft wel recht op schadevergoeding (artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000). Deze vergoeding wordt daarom aan de vreemdeling toegekend. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 augustus 2020 in zaken nrs. NL20.15359 en NL20.15866;
    III.    verklaart het beroep gegrond;
    IV.    kent aan de vreemdeling een vergoeding toe van € 1.040,00 (zegge: duizendveertig euro) over de periode van 12 augustus 2020 tot en met 24 augustus 2020, ten laste van de Staat der Nederlanden, te betalen door de griffier van de Raad van State;
    V.    veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.136,00 (zegge: tweeduizend honderdzesendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Laar LLM, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Van Laar
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2021
    551-872.
     
    BIJLAGE
     
    Schengengrenscode ((Verordening 2016/399, PB 2016 L 77):
    Artikel 4 - Grondrechten
    Bij de toepassing van deze verordening handelen de lidstaten met volledige inachtneming van het toepasselijke Unierecht, waaronder het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie („het Handvest"), het toepasselijke internationale recht, waaronder het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 betreffende de status van vluchtelingen („het Verdrag van Genève"), de verplichtingen inzake de toegang tot internationale bescherming, in het bijzonder het beginsel van non-refoulement, en de grondrechten. In overeenstemming met de algemene beginselen van het Unierecht worden besluiten die overeenkomstig deze verordening worden genomen, op individuele basis genomen.
    Artikel 6 - Toegangsvoorwaarden voor onderdanen van derde landen
    1. Voor een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen, waarbij voor iedere dag van het verblijf de 180 voorafgaande dagen in aanmerking worden genomen, gelden voor onderdanen van derde landen de volgende toegangsvoorwaarden:
    […]
    e) niet worden beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van één van de lidstaten, en met name niet om dezelfde redenen met het oog op weigering van toegang gesignaleerd staan in de nationale databanken van de lidstaten.
    […]
    Artikel 14 - Weigering van toegang
    1. Indien een onderdaan van een derde land niet aan alle in artikel 6, lid 1, vermelde toegangsvoorwaarden voldoet en niet tot de in artikel 6, lid 5, genoemde categorieën personen behoort, wordt hem de toegang tot het grondgebied van de lidstaten geweigerd. Dit laat de toepassing van de bijzondere bepalingen inzake asielrecht en internationale bescherming
    of inzake afgifte van een visum voor een verblijf van langere duur onverlet.
    2. De toegang kan alleen worden geweigerd in een met redenen omklede beslissing waarin de precieze weigeringsgronden worden genoemd.
    […]
    Vreemdelingenwet 2000
    Artikel 6
    1.    De vreemdeling aan wie toegang is geweigerd kan worden verplicht zich op te houden in een door de ambtenaar belast met grensbewaking aangewezen ruimte of plaats.
    2.    Een ruimte of plaats, bedoeld in het eerste lid, kan worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek.
    […]