ECLI:NL:RBAMS:2007:BB8002, Rechtbank Amsterdam, 04-04-2007, AWB 06/353
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2007-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Reïntegratiebudget / ongedifferentieerd en flexibel budget / onderuitputting
        De rechtbank overweegt dat als gevolg van het besluit van 18 december 2002 het Besluit per 1 januari 2003 is gewijzigd in de zin dat aan de gemeenten een ongedifferentieerd en flexibel budget ter beschikking wordt gesteld. Onder omstandigheden was het onder het tot 1 januari 2003 geldende systeem mogelijk om gelden door te schuiven naar een volgend jaar. Dit kon alleen in het geval er sprake was van onderuitputting, in de zin dat de gemeente wel het beoogde aantal arbeidsplaatsen had gerealiseerd, maar er geld per vervulde arbeidsplaats over was, derhalve als de kosten per gerealiseerde arbeidsplaats lager waren dan het door verweerder beschikbaar gestelde forfaitaire bedrag per te realiseren arbeidsplaats. Per 1 januari 2003 is het forfaitaire systeem van financiering losgelaten, hetgeen met zich bracht dat (ook) de figuur van onderuitputting als hiervoor beschreven, niet meer aan de orde was. Bij gebreke van bij onderuitputting naar het volgende jaar door te schuiven gelden is met de wijziging van de financieringswijze, de (enige) mogelijkheid tot het overhevelen van gelden naar een volgend jaar in zijn geheel komen te vervallen. 
        Met betrekking tot de stelling van eiseres dat verweerder haar eerst door middel van de circulaire van 30 augustus 2005 heeft geïnformeerd dat het doorschuiven van gelden naar een volgend jaar niet meer mogelijk is, overweegt de rechtbank het volgende. In de verzamelbrief van 30 oktober 2002 is expliciet opgenomen dat voor het jaar 2003 de middelen niet meer op declaratiebasis maar als ongedifferentieerd en flexibel besteedbaar budget beschikbaar worden gesteld. Ook uit het besluit van 18 december 2002 en de daarbij behorende toelichting blijkt dat het systeem van financiering ingrijpend zou worden gewijzigd. Hoewel in de hiervoor genoemde stukken niet expliciet is opgenomen dat het niet langer mogelijk was om gelden over te hevelen naar een volgend jaar, had eiseres, gelet op de ingrijpende wijziging van het systeem van financiering, kunnen afleiden dat deze wijziging tot gevolg had dan wel kon hebben dat het doorschuiven van gelden onder het nieuwe systeem in 2003 niet langer mogelijk was. Onderuitputting als bedoeld in de oorspronkelijke regeling was immers niet langer mogelijk. De rechtbank is van oordeel dat nu sprake is van gewijzigde regelgeving verweerder zich niet langer gebonden hoefde te achten aan de door hem tot 1 januari 2003 gehanteerde handelwijze. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel niet voor honorering in aanmerking komt.
        Eiseres heeft ter zitting naar voren gebracht dat voor het verleende bedrag aan subsidie voor het jaar 2003 volledig is besteed en dat niets 'op de plank' is blijven liggen. Dienaangaande wordt overwogen dat, wat er ook van de stelling van eiseres zij, verweerder met inachtneming van het bepaalde in artikel 13, achtste lid, van het Besluit de subsidie heeft vastgesteld op basis van gegevens die eiseres in de jaaropgave heeft verstrekt. Dat eiseres voornemens was om het totale bedrag aan verleende subsidie te besteden aan activiteiten die binnen de doelstelling van het Besluit vielen en dat zij dat naar zij stelt ook heeft gedaan, kan niet leiden tot een ander oordeel.

Rechtbank Amsterdam
      Sector Bestuursrecht Algemeen
      meervoudige kamer
    
    
    
    UITSPRAAK
    
    in het geding met reg.nr. AWB 06/353 WET
    
    van: 
    
    
      Gemeente Amstelveen,
      eiseres, 
      vertegenwoordigd door mr. N.J.F. Snoek,
    
    
    tegen:
    
    
      de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zetelend te 's-Gravenhage, 
      verweerder, 
      vertegenwoordigd door mrs. H.J.B. Olofsen en J.M. Denie. 
    
    
    
    1. PROCESVERLOOP 
    
    De rechtbank heeft op 11 januari 2006 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 5 december 2005.
    
    Het onderzoek is gesloten ter zitting van 23 januari 2007. 
    
    
    2. OVERWEGINGEN
    
    Bij besluit van 16 mei 2003 heeft verweerder aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen (hierna: het College) in verband met de uitvoering van het Besluit ID-banen 2003 subsidie verleend voor een bedrag van € 1.426.016,-.
    
    Verweerder heeft bij besluit van 21 juli 2005 de subsidie op grond van artikel 13 van het Besluit in- en doorstroombanen (hierna: het Besluit) voor het jaar 2003 vastgesteld op € 1.299.465,-. Daarbij is medegedeeld dat het verschil tussen de verleende en vastgestelde subsidie € 126.551,- bedraagt en dat de terugvordering van dit bedrag op de gebruikelijke wijze zal plaatsvinden.
    
    Tegen dit besluit heeft het College bij brief van 30 augustus 2005 bezwaar gemaakt.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
    
    
      De rechtbank overweegt als volgt. 
      Het primaire besluit bevat in de visie van partijen zowel een besluit over de subsidievaststelling als een besluit inzake een terugvordering.
    
     
    Subsidievaststelling
    
    Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting ligt aan het bestreden besluit ten grondslag het bepaalde in de artikelen 4:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en 13 van het Besluit. 
    
    Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie vast overeenkomstig de subsidieverlening.
    
    Ingevolge artikel 4:46, tweede lid, aanhef en sub a, van de Awb kan de subsidie lager worden vastgesteld indien de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel  hebben plaatsgevonden. 
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Besluit, zoals dit artikel per 1 januari 2003 luidde, verleent de minister op of omstreeks 15 mei 2003 aan de gemeente voor het jaar 2003 een subsidie voor de uitvoering van artikel 3, eerste lid, op basis van een door burgemeester en wethouders gedane opgave van het aantal feitelijk bezette arbeidsplaatsen op 30 juni 2002.
    
    Ingevolge artikel 13, achtste lid, van het Besluit dragen burgemeester en wethouders er zorg voor dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ten behoeve van de vaststelling van de subsidie uiterlijk op 1 juli 2004 een jaaropgave heeft ontvangen en wordt de jaaropgave voorzien van een verklaring van een accountant. Na ontvangst van de jaaropgave stelt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de subsidie binnen 12 maanden vast. 
    
    Ingevolge artikel 13, twaalfde lid, van het Besluit kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de toepassing van artikel 4:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    
      Bij besluit van 18 december 2002, houdende wijziging van het Besluit in- en doorstroombanen en het Besluit uitvoering en financiering Wet inschakeling werkzoekenden met het oog op de invoering van een vrij besteedbaar reïntegratiebudget en een technische wijziging van het Besluit gelijkstelling vreemdelingen Abw, Ioaw en Wvg, bekendgemaakt op 24 december 2002 in het Staatsblad 2002, nr. 648, is het Besluit gewijzigd. 
      In de toelichting bij het besluit van 18 december 2002 is opgenomen dat voor het jaar 2003 de middelen niet meer op basis van declaratie van het aantal gerealiseerde in- en doorstroombanen beschikbaar worden gesteld, maar als ongedifferentieerd en flexibel besteedbaar budget. Gemeenten kunnen het budget voor de in- en doorstroombanen door de verruiming van het doel waarvoor de subsidie is verleend niet alleen inzetten voor in- en doorstroombanen, maar ook besteden aan andere voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling voor werkzoekenden (reïntegratieactiviteiten). Gemeenten kunnen middelen die zij niet aan arbeidsplaatsen besteden, aanwenden voor training, scholing, (loopbaan)begeleiding, arbeidsbemiddeling, stimuleringspremies, zowel ten behoeve van de werknemers in ID-banen naar ongesubsidieerde banen als ten behoeve van de arbeidsinschakeling van andere werkzoekenden. 
    
    
    Verweerder heeft aan eiseres subsidie verleend op basis van een door eiseres gedane opgave van het aantal feitelijk bezette arbeidsplaatsen op 30 juni 2002. Eiseres heeft aan verweerder in verband met de vaststelling van de aan haar verleende subsidie een jaaropgave inzake toepassing van het Besluit alsmede een verklaring van een accountant ter zake doen toekomen. In de jaaropgave heeft eiseres vermeld dat totaal een bedrag van € 1.299.465,- is uitgegeven en dat het bedrag aan subsidieoverschot € 126.551,- bedraagt. Verweerder heeft vervolgens op basis van het in de jaaropgave aan uitgaven vermelde bedrag de subsidie over het jaar 2003 vastgesteld. 
    
    Verweerder stelt zich op het standpunt dat de subsidie op een lager bedrag dient te worden vastgesteld dan het bedrag aan verleende subsidie omdat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden. Aan eiseres is voor het jaar 2003 een bedrag aan subsidie verleend. Eiseres heeft dit bedrag kunnen besteden aan arbeidsplaatsen en/of reïntegratieactiviteiten. Nu eiseres blijkens de jaaropgave niet het totaalbedrag aan verleende subsidie heeft besteed, is het bedrag aan subsidie conform de gegevens op de jaaropgave op een lager bedrag vastgesteld dan het bedrag aan verleende subsidie. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden. Daartoe wordt overwogen dat verweerder aan eiseres een budget ter beschikking heeft gesteld dat vrij beschikbaar was voor arbeidsplaatsen en/of reïntegratieactiviteiten. Nu eiseres volgens eigen opgave in het jaar 2003 het beschikbaar gestelde geld niet volledig aan bedoelde activiteiten heeft besteed, heeft verweerder terecht geconcludeerd dat de activiteiten, waarvoor het geld is verleend, niet geheel hebben plaats gevonden. 
    
    Eiseres heeft aangevoerd dat de verstrekte subsidiebedragen steeds een forfaitair karakter hebben gehad. Soms schoot de gemeente daar bij in omdat de aan de werkgever betaalde loonkosten hoger waren dan het bedrag aan subsidie. Soms hield de gemeente geld over omdat de aan de werkgever betaalde loonkosten lager waren dan het bedrag aan subsidie. Het surplus gold dan als dekking van (een deel van) de uitvoeringskosten, aldus eiseres en zou worden doorgeschoven naar het volgende jaar. Om deze reden is eiseres van mening dat haar het gehele verleende bedrag toekomt.
    
    Verweerder heeft naar voren gebracht dat het doorschuiven van gelden onder het per 1 januari 2003 van toepassing zijnde systeem niet meer mogelijk was omdat de middelen voor dat jaar niet meer op basis van declaratie van het aantal gerealiseerde in- en doorstroombanen beschikbaar werden gesteld, maar als ongedifferentieerd en flexibel besteedbaar budget. Per 1 januari 2004 is het Besluit met de inwerkingtreding van de WWB ingetrokken en is ook dit systeem afgeschaft. 
    
    De rechtbank overweegt dat als gevolg van het besluit van 18 december 2002 het Besluit per 1 januari 2003 is gewijzigd in de zin dat aan de gemeenten een ongedifferentieerd en flexibel budget ter beschikking wordt gesteld. Onder omstandigheden was het onder het tot 1 januari 2003 geldende systeem mogelijk om gelden door te schuiven naar een volgend jaar. Dit kon alleen in het geval er sprake was van onderuitputting, in de zin dat de gemeente wel het beoogde aantal arbeidsplaatsen had gerealiseerd, maar er geld per vervulde arbeidsplaats over was, derhalve als de kosten per gerealiseerde arbeidsplaats lager waren dan het door verweerder beschikbaar gestelde forfaitaire bedrag per te realiseren arbeidsplaats. Per 1 januari 2003 is het forfaitaire systeem van financiering losgelaten, hetgeen met zich bracht dat (ook) de figuur van onderuitputting als hiervoor beschreven, niet meer aan de orde was. Bij gebreke van bij onderuitputting naar het volgende jaar door te schuiven gelden is met de wijziging van de financieringswijze, de (enige) mogelijkheid tot het overhevelen van gelden naar een volgend jaar in zijn geheel komen te vervallen. 
    
    Met betrekking tot de stelling van eiseres dat verweerder haar eerst door middel van de circulaire van 30 augustus 2005 heeft geïnformeerd dat het doorschuiven van gelden naar een volgend jaar niet meer mogelijk is, overweegt de rechtbank het volgende. In de verzamelbrief van 30 oktober 2002 is expliciet opgenomen dat voor het jaar 2003 de middelen niet meer op declaratiebasis maar als ongedifferentieerd en flexibel besteedbaar budget beschikbaar worden gesteld. Ook uit het besluit van 18 december 2002 en de daarbij behorende toelichting blijkt dat het systeem van financiering ingrijpend zou worden gewijzigd. Hoewel in de hiervoor genoemde stukken niet expliciet is opgenomen dat het niet langer mogelijk was om gelden over te hevelen naar een volgend jaar, had eiseres, gelet op de ingrijpende wijziging van het systeem van financiering, kunnen afleiden dat deze wijziging tot gevolg had dan wel kon hebben dat het doorschuiven van gelden onder het nieuwe systeem in 2003 niet langer mogelijk was. Onderuitputting als bedoeld in de oorspronkelijke regeling was immers niet langer mogelijk. De rechtbank is van oordeel dat nu sprake is van gewijzigde regelgeving verweerder zich niet langer gebonden hoefde te achten aan de door hem tot 1 januari 2003 gehanteerde handelwijze. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel niet voor honorering in aanmerking komt.
    
    Eiseres heeft ter zitting naar voren gebracht dat voor het verleende bedrag aan subsidie voor het jaar 2003 volledig is besteed en dat niets 'op de plank' is blijven liggen. 
    
    Dienaangaande wordt overwogen dat, wat er ook van de stelling van eiseres zij, verweerder met inachtneming van het bepaalde in artikel 13, achtste lid, van het Besluit de subsidie heeft vastgesteld op basis van gegevens die eiseres in de jaaropgave heeft verstrekt. Dat eiseres voornemens was om het totale bedrag aan verleende subsidie te besteden aan activiteiten die binnen de doelstelling van het Besluit vielen en dat zij dat naar zij stelt ook heeft gedaan, kan niet leiden tot een ander oordeel. 
    
    Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de subsidie vast te stellen op het in het primaire besluit genoemde bedrag. Hetgeen overigens is aangevoerd kan niet tot een ander oordeel leiden. 
    
    Terugvordering
    
    Bij primair besluit van 21 juli 2005 heeft verweerder aan eiseres bericht dat het verschil tussen de verleende en vastgestelde subsidie € 126.551,- bedraagt en dat de terugvordering van dit bedrag op de gebruikelijke wijze zal plaatsvinden. Partijen hebben ter zitting desgevraagd verklaard dat zij deze mededeling hebben opgevat als een terugvorderingsbesluit. Hoewel de tekst van het besluit van 21 juli 2005 naar het oordeel van de rechtbank ook kan worden opgevat als een aankondiging dat een terugvorderingsbesluit zal worden genomen, ziet de rechtbank, nu partijen de hiervoor weergegeven mededeling hebben aangemerkt als een terugvorderingsbesluit, alleen al uit proceseconomische overwegingen aanleiding partijen hierin te volgen. 
    
    Ingevolge artikel 4:57 van de Awb kunnen onverschuldigd betaalde subsidiebedragen en voorschotten worden teruggevorderd voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld, nog geen vijf jaren zijn verstreken. 
    
    Nu verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten de subsidie over het jaar 2003 vast te stellen op € 1.299.465,-, was verweerder bevoegd om het bedrag aan teveel verleende subsidie, zijnde het verschil tussen de verleende en vastgestelde subsidie van € 126.551,- ,  van eiseres terug te vorderen. De rechtbank ziet in de omstandigheden van dit geval geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om het onverschuldigd betaalde subsidiebedrag van eiseres terug te vorderen. 
    
    Gelet op al het vorenstaande kan het bestreden besluit in rechte stand houden. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
    
    Van omstandigheden op grond waarvan verweerder het griffierecht zou moeten vergoeden dan wel een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten is de rechtbank niet gebleken.
    
    
    3. BESLISSING
    
    De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep ongegrond. 
    
    Deze uitspraak is gedaan op 4 april 2007 door mr. J.J. Bade, voorzitter, en mrs. T. van Muijden en C.G. Meeder, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M. Nubé, griffier, en bekend gemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum. 
    
    
      De griffier,
      De voorzitter,
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage.
      Afschrift verzonden op:
      Coll.
      DOC: B