ECLI:NL:RVS:2004:AQ5784, Raad van State, 28-07-2004, 200307963/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 november 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alblasserdam (hierna: het college) aan [appellant sub 1b] vrijstelling als bedoeld in artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) verleend ten behoeve van de vestiging van een bouw- en tuinmarkt op een perceel aan de [locatie] te Alblasserdam (hierna: het perceel).

200307963/1.
      Datum uitspraak: 28 juli 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], beide gevestigd te [plaats],
      2.    het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad van Alblasserdam,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Dordrecht van 31 oktober 2003 in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap Handel- en Tuincentrum "Klein Aalsmeer B.V.", gevestigd te Hendrik-Ido-Ambacht, en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad van Alblasserdam.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 november 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alblasserdam (hierna: het college) aan [appellant sub 1b] vrijstelling als bedoeld in artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) verleend ten behoeve van de vestiging van een bouw- en tuinmarkt op een perceel aan de [locatie] te Alblasserdam (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 6 december 2001 heeft de gemeenteraad van Alblasserdam (hierna: de gemeenteraad) vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) verleend voor de bouw- en tuinmarkt.
    
    Bij besluit van 11 december 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alblasserdam (hierna: het college) met toepassing van die vrijstellingen aan [appellant sub 1] bouwvergunning verleend voor de bouw- en tuinmarkt.
    
    Bij besluit van 31 oktober 2002 heeft de gemeenteraad het tegen het besluit van 6 december 2001 door de besloten vennootschap Handel- en Tuincentrum "Klein Aalsmeer B.V." en anderen (hierna: Klein Aalsmeer B.V.) gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 5 november 2002 heeft het college het tegen de besluiten van 6 november en 11 december 2001 door Klein Aalsmeer B.V. gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 31 oktober 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Dordrecht (hierna: de rechtbank) de tegen de besluiten van 31 oktober 2002 en 5 november 2002 ingestelde beroepen gegrond verklaard en de bestreden beslissingen op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten sub 1] bij brief van 27 november 2003, bij de Raad van State ingekomen op 28 november 2003, en het college en de gemeenteraad bij brief van 9 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 10 december 2003, hoger beroep ingesteld. Het college en de gemeenteraad hebben het hoger beroep aangevuld bij brief van 7 januari 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 9 maart 2004 heeft Klein Aalsmeer B.V. van antwoord gediend.
    
    Het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: gedeputeerde staten) heeft gereageerd bij brieven van 22 december 2003 en 5 april 2004.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 mei 2004, waar [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door mr. G.H.J. Heutink, advocaat te Amsterdam, en het college en de gemeenteraad vertegenwoordigd door mr. H.J. Breeman, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen. Voorts zijn gehoord Klein Aalmeer B.V., vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, en gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. G.C.W. van der Feltz, advocaat te Den Haag.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De Afdeling overweegt ambtshalve dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college en de gemeenteraad de tegen de besluiten van 6 november 2001 en 6 december 2001 gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk hadden moeten verklaren. Gelet op artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet zijn deze besluiten niet zelfstandig voor bezwaar en beroep vatbaar, maar kon daartegen eerst bezwaar worden gemaakt in het kader van een beslissing op de voor de hier aan de orde zijnde bouw- en tuinmarkt ingediende bouwaanvraag.
    
    2.2.    Vaststaat dat het bouwplan in strijd is met de ter plaatse van het perceel geldende bestemmingsplannen “Edisonweg” en “Vinkenwaard-Zuid”. Ten einde niettemin bouwvergunning te kunnen verlenen, heeft de gemeenteraad vrijstelling verleend als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO van de voorschriften van het bestemmingsplan “Edisonweg”. Voorts heeft het college daartoe vrijstelling verleend als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de WRO van het in het bestemmingsplan “Vinkenwaard-Zuid” opgenomen algemene gebruiksverbod. De gemeenteraad en het college hebben daarbij gebruik gemaakt van verklaringen van geen bezwaar van gedeputeerde staten van 29 mei 2001.
    
    2.3.    Het geschil spitst zich toe op de vraag of de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat het college de gevraagde bouwvergunning had moeten weigeren omdat het geen gebruik had mogen maken van de - voor de vrijstellingen vereiste - verklaringen van geen bezwaar wegens strijd met het beleid zoals vastgelegd in de Nota Planbeoordeling 1998 en de Structuurvisie detailhandel Zuid-Holland.
    
    2.4.    In de Nota Planbeoordeling 1998, waarin het provinciale beleid is neergelegd voor onder meer toetsing van aanvragen om verklaringen van geen bezwaar, is bepaald dat nieuwe detailhandelsvoorzieningen zoveel mogelijk dienen te worden afgestemd op het verzorgingsniveau en het inwoneraantal van steden en dorpen, waarbij rekening moet worden gehouden met de effecten op de functie van nabijgelegen centra. Als uitgangspunt geldt dat grootschalige detailhandel buiten de centra van steden of dorpen, in oude bedrijfspanden, in woongebieden en op bedrijventerreinen moet worden tegengegaan. Een uitzondering daarop, mits goed onderbouwd, is mogelijk voor - voorzover hier van belang - bouwmarkten en tuincentra, met dien verstande dat voor bouwmarkten daarvoor zwaardere eisen gelden dan voor tuincentra.
    
        Het in de Structuurvisie detailhandel Zuid-Holland (hierna: de Structuurvisie) neergelegde beleid is erop gericht perifere detailhandelsvestigingen te concentreren in een aantal regionale kernen, waarbij wordt uitgegaan van een verzorgingsstructuur met drie hiërarchische niveau’s. Voor Alblasserdam, dat is ingedeeld op het niveau van kleinere nevenconcentraties tot 10.000 m², is in de Structuurvisie bepaald dat die slechts zeer beperkte nieuwe winkelmeters dienen te omvatten en hoofdzakelijk bestemd zijn voor verplaatsers.
    
    2.5.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het project niet in overeenstemming is met de aan het hiervoor weergegeven provinciale beleid ten grondslag gelegde concentratie- en verzorgingsgedachte. Uitgangspunt daarvan is dat perifere detailhandel die een regionaal of bovenlokaal verzorgingsgebied bedient, moet worden gevestigd in een regionale kern van een hoger hiërarchisch niveau. Voor Alblasserdam betekent dit, dat de daar te vestigen detailhandel een lokale en beperkte doelgroep moet bedienen. Vaststaat dat de hier aan de orde zijnde (mega)bouw- en tuinmarkt gericht is op een (veel) groter verzorgingsgebied. De stelling van appellanten dat de Nota Planbeoordeling 1998 uitzonderingen mogelijk maakt voor het vestigen van bouwmarkten en tuincentra op bedrijfsterreinen, laat bovenstaande strijdigheid onverlet. Het betoog dat reservering van gronden voor verplaatsers in strijd met artikel 10 van de WRO moet worden geacht, doet - daargelaten wat er van zij - aan het voorgaande niet af.
    
    2.6.    Dat de Structuurvisie een hiërarchie aanbrengt tussen de beoogde vestigingslocaties in de regio, brengt naar het oordeel van de Afdeling niet mee dat afwijking daarvan niet tot de mogelijkheden zou behoren. De vestiging van bedrijven als hier aan de orde is derhalve niet zonder meer uitgesloten. Voor een afwijking van de hiërarchie kan aanleiding bestaan indien zich een situatie voordoet waarin vestiging op de hiërarchisch aangewezen locatie naar objectieve maatstaven bezien geen reële mogelijkheid is maar vestiging op een andere locatie wel. Alsdan zal moeten worden onderzocht of de daaruit voortvloeiende planologische gevolgen niet aan afwijking van het beleid in de weg staan. Wanneer het, zoals in dit geval, gaat om een aanzienlijke afwijking van het in de Structuurvisie neergelegde beleid, mede gelet op het advies van het Regionaal Economisch Overleg Zuid-Holland Zuid van 14 juni 2000, is - gelet op hetgeen in de Nota Planbeoordeling 1998 is gesteld met betrekking tot te verlenen verklaringen van geen bezwaar - instemming van de Provinciale Planologische Commissie (hierna: de PPC) vereist. Zodanige instemming ontbreekt in het onderhavige geval. Het PPC advies van 26 oktober 1999 in het kader van het voor het gebied opgestelde voorontwerp van het bestemmingsplan “Vinkenwaard-Zuid, 1e herziening”, kan niet als zodanige instemming worden aangemerkt omdat daarin kritische kanttekeningen zijn geplaatst bij de planologische aspecten van het voorontwerp bestemmingsplan die ook dit bouwplan wezenlijk raken. Nu de PPC zich in haar advies niet heeft uitgelaten over de ter zake van die aspecten door [appellanten sub 1] overlegde onderzoeksrapporten waaruit zou blijken dat het bouwplan planologisch aanvaardbaar is, kan zodanige instemming daaruit evenmin worden afgeleid.
    
    2.7.    Het voorgaande brengt mee dat de verleende verklaring van geen bezwaar in strijd is met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) waarin is bepaald dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. De gemeenteraad heeft derhalve ten onrechte met gebruikmaking van die verklaring vrijstelling voor het bouwplan verleend. Daaruit volgt tevens dat het college bij zijn besluit van 11 december 2001 ten onrechte de bouwvergunning heeft gehandhaafd. Dat besluit is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
    
    2.8.    Het hoger beroep is gegrond voorzover de rechtbank heeft geoordeeld dat het college onderscheidenlijk de gemeenteraad de door Klein Aalsmeer B.V. gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 6 november 2001 en 6 december 2001 terecht ontvankelijk hebben verklaard. Nu de aangevallen uitspraak evenwel reeds strekt tot vernietiging van de besluiten van 5 november 2002 en 31 oktober 2002, kan deze in zoverre met verbetering van gronden worden bevestigd. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de bezwaren tegen de vrijstellingen ook bij de nieuw te nemen beslissing op de tegen de verleende bouwvergunning ingediende bezwaren moeten worden meegewogen. De Afdeling ziet aanleiding om, zelf voorziende, de door Klein Aalsmeer B.V. gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 6 november 2001 en 6 december 2001 alsnog niet-ontvankelijk te verklaren. Voor het overige gedeelte dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd.
    
    2.9.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellanten sub 1] te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen gegrond voorzover bij de aangevallen uitspraak is geoordeeld dat het college onderscheidenlijk de gemeenteraad de door Klein Aalsmeer B.V. gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 6 november 2001 en 6 december 2001 terecht ontvankelijk hebben verklaard;
    
    II.    bevestigt in zoverre met verbetering van gronden de aangevallen uitspraak;
    
    III.    verklaart de door Klein Aalsmeer B.V. gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 6 november 2001 en 6 december 2001 alsnog
    
    niet-ontvankelijk;
    
    IV.    bepaalt dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de besluiten van 5 november 2002 en 31 oktober 2002;
    
    V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alblasserdam in de door appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Alblasserdam te worden betaald aan appellante;
    
    VII.    gelast dat de gemeente Alblasserdam aan appellanten sub 1 het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 348,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Lodder
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2004
    
    17-412.