ECLI:NL:RVS:2020:3100, Raad van State, 23-12-2020, 202003037/1/R4 en 202003355/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 21 december 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard [appellant A] en [appellant B] ieder onder oplegging van een dwangsom van € 30.000,- gelast om op hun percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Huissen het gebruik van de glastuinbouwkassen als opslag voor caravans voor 6 mei 2018 te beëindigen en beëindigd te houden. Bij afzonderlijke besluiten van 24 juli 2018 heeft het college geweigerd aan [appellant A] en [appellant B] een omgevingsvergunning te verlenen voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de stalling van caravans in de kassen op hun percelen. [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaren van respectievelijk de percelen [locatie 2] en [locatie 1] te Huissen en exploiteren daar ieder een eigen glastuinbouwbedrijf. Een deel van de kassen op hun percelen gebruiken zij voor het stallen van caravans.

202003037/1/R4 en 202003355/1/R4.
    Datum uitspraak: 23 december 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Huissen, gemeente Lingewaard,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 april 2020 in zaken nrs. 19/2863 en 19/2864 en de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 30 april 2020 in zaken nrs. 19/5664, 19/5671, 19/7138 en 19/7141, in de gedingen tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard.
    Procesverloop
    Zaak nr. 202003037/1/R4
    Bij afzonderlijke besluiten van 21 december 2017 heeft het college [appellant A] en [appellant B] ieder onder oplegging van een dwangsom van € 30.000,- gelast om op hun percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Huissen (hierna: de percelen) het gebruik van de glastuinbouwkassen als opslag voor caravans voor 6 mei 2018 te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij afzonderlijke besluiten van 27 augustus 2019 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard en de begunstigingstermijnen verlengd tot 1 maart 2020.
    Bij afzonderlijke besluiten van 25 februari 2020 heeft het college de aan de lasten onder dwangsom verbonden begunstigingstermijnen verlengd tot 1 juli 2020.
    Bij uitspraak van 30 april 2020 heeft de rechtbank de door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 27 augustus 2019 vernietigd en de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college de aan de lasten onder dwangsom verbonden begunstigingstermijnen verlengd tot 1 oktober 2020.
    Zaak nr. 202003355/1/R4
    Bij afzonderlijke besluiten van 24 juli 2018 heeft het college geweigerd aan [appellant A] en [appellant B] een omgevingsvergunning te verlenen voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de stalling van caravans in de kassen op hun percelen.
    Bij afzonderlijke besluiten van 16 april 2019 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard en met een aanvullende motivering de besluiten van 24 juli 2018 gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 30 april 2020 heeft de rechtbank de door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft beide zaken ter zitting behandeld op 4 november 2020, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. I.E. Nauta, advocaat te Deventer, en het college, vertegenwoordigd door T.J.E. Lodders LLB en ir. E. Luggenhorst, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaren van respectievelijk de percelen [locatie 2] en [locatie 1] te Huissen en exploiteren daar ieder een eigen glastuinbouwbedrijf. Een deel van de kassen op hun percelen gebruiken zij voor het stallen van caravans. [appellant A] en [appellant B] zijn in samenwerking met de gemeente en andere partijen bezig met een transitie naar een meer rendabele bedrijfsvoering, met als doel om de kassen weer volledig te gaan gebruiken voor glastuinbouw. Tot die tijd hebben [appellant A] en [appellant B] naar eigen zeggen de inkomsten van hun caravanstallingen nodig om hun bedrijven te kunnen voortzetten.
    2.    Voor de percelen geldt het bestemmingsplan "Buitengebied Lingewaard" (hierna te noemen: het bestemmingsplan). In dit plan is aan de percelen de bestemming "Agrarisch-Glastuinbouw" toegekend, met de nadere gebiedsaanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied intensiveringsgebied".
        Ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.2, onderdeel d, aanhef en onder 3, van de planregels mag opslag binnen de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" niet plaatsvinden in kassen.
    3.    Het college heeft de omgevingsvergunningen geweigerd, omdat de stalling van caravans in de kassen volgens het college in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De gronden zijn gelegen binnen het intensiveringsgebied voor de glastuinbouw. Het gemeentelijk beleid is erop gericht om via herstructurering een intensivering van de glastuinbouw tot stand te brengen. Door het gebruik van kassen voor de stalling van caravans wordt de beoogde herstructurering en intensivering van de glastuinbouw gefrustreerd. Het college acht de financiële belangen van [appellant A] en [appellant B] ondergeschikt aan het planologisch belang en het belang om ongewenste precedenten te voorkomen. Daarom vindt het college het niet wenselijk om het al bestaande met de bestemming strijdige gebruik met twee jaar te verlengen.
        Het college heeft aan [appellant A] en [appellant B] lasten onder dwangsom opgelegd, omdat de toezichthouder van het college bij controles op 1 mei 2017 heeft geconstateerd dat [appellant A] en [appellant B] in strijd met het bestemmingsplan de kassen op hun percelen gebruiken voor het stallen van kampeermiddelen. Het college heeft deze lasten bij besluiten op bezwaar van 10 april 2018 gehandhaafd. Deze besluiten zijn door de Afdeling vernietigd bij uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1752, omdat hierin niet kenbaar is afgewogen hoe de belangen van [appellant A] en [appellant B] bij de besluitvorming zijn betrokken, en de besluiten in zoverre onvoldoende zijn gemotiveerd. Bij besluiten van 27 augustus 2019 heeft het college de bezwaren van [appellant A] en [appellant B] opnieuw ongegrond verklaard. Daarin heeft het college nader gemotiveerd dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie van de caravanstallingen en dat er ook geen andere bijzondere omstandigheden zijn die het college aanleiding geven om van handhaving af te zien. Het college heeft nimmer toezeggingen gedaan dat er niet zal worden gehandhaafd en acht het algemeen belang bij handhavend optreden groter dan de financiële belangen van [appellant A] en [appellant B] bij de caravanstallingen.
    4.    In de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen van [appellant A] en [appellant B] tegen de besluiten van 16 april 2019 ongegrond verklaard, hun beroepen tegen de besluiten van 27 augustus 2019 gegrond verklaard, die besluiten van 27 augustus 2019 vernietigd en de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten.
        Ten aanzien van de beroepen tegen de besluiten van 16 april 2019 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de omgevingsvergunningen mocht weigeren. Zij heeft daarbij overwogen dat [appellant A] en [appellant B] niet kunnen worden gevolgd in hun betogen dat artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.2, onderdeel d, aanhef en onder 3, van de planregels van het bestemmingsplan, onverbindend is of buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de tijdelijke caravanstallingen in de kassen in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft mogen achten.
        Ten aanzien van de beroepen tegen de besluiten van 27 augustus 2019 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden, omdat de caravanstallingen in de kassen in strijd zijn met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft [appellant A] en [appellant B] niet gevolgd in hun betogen dat het college vanwege bijzondere omstandigheden had moeten afzien van handhavend optreden. Volgens de rechtbank slaagt het beroep van [appellant A] en [appellant B] op het vertrouwensbeginsel niet, omdat niet is gebleken van een uitlating of gedraging die kan worden gekwalificeerd als een toezegging dat het college niet handhavend zou optreden tegen de caravanstallingen. Verder heeft de rechtbank [appellant A] en [appellant B] niet gevolgd in hun betogen dat handhaving in dit concrete geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de door het college gestelde begunstigingstermijnen niet te kort zijn om aan de lasten te kunnen voldoen. Tot slot heeft de rechtbank wel aanleiding gezien om de besluiten van 27 augustus 2019 te vernietigen, omdat het college [appellant A] en [appellant B] opnieuw had moeten horen alvorens opnieuw te beslissen op de bezwaren. De rechtbank heeft echter de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand gelaten.
    Beoordeling van de hoger beroepen
    Geweigerde omgevingsvergunningen
    5.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.2, onderdeel d, aanhef en onder 3, van de planregels van het bestemmingsplan onverbindend is of buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met artikel 3.1 van de Wro. Op grond van deze planregel is opslag in kassen verboden, terwijl opslag wel is toegestaan in andere gebouwen waarop dezelfde bestemming rust. Dit onderscheid is volgens [appellant A] en [appellant B] niet door ruimtelijke motieven gerechtvaardigd en daarom is de verbodsbepaling volgens hen in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:906), strekt de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In geval in een eerstbedoelde procedure wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling, waarbij onder meer is vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
    5.2.    Artikel 3.1, eerste lid, van de Wro, luidt:
    "De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. […]"
    5.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat artikel 3.1, eerste lid, van de Wro, niet zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Bovendien heeft de Afdeling in de uitspraak van 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1945, een betoog tegen de vaststelling van deze planregel in het bestemmingsplan ongegrond verklaard, en heeft de Afdeling in dat kader geoordeeld dat het stallen van caravans in kassen niet past in het provinciale en gemeentelijke beleid voor het gebied. Anders dan [appellant A] en [appellant B] ter zitting hebben aangevoerd, is in die bestemmingsplanprocedure ook beoordeeld of het onderscheid dat opslag wel in andere gebouwen, maar niet in kassen is toegestaan, in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Ter beoordeling stond immers of die uitzondering voor kassen redelijkerwijs strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Van een evidente strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro is dan ook geen sprake. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.2, onderdeel d, aanhef en onder 3, van de planregels van het bestemmingsplan niet onverbindend is of buiten toepassing moet worden gelaten.
        Het betoog faalt.
    6.    Voorts betogen [appellant A] en [appellant B] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de caravanstallingen in de kassen in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft mogen achten. [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat de herstructurering van de glastuinbouw in de Rietkamp is mislukt en dat er wordt nagedacht over een andere invulling van het gebied, zoals innovatieve teelten. Hieraan leveren [appellant A] en [appellant B] een bijdrage door deel te nemen aan Living Lab projecten die in het kader van de samenwerkingsovereenkomst Next Garden zijn gestart. [appellant A] en [appellant B] hebben de caravanstallingen echter voorlopig nog nodig om voldoende inkomsten te kunnen genereren. Daarom hebben zij gevraagd om tijdelijke omgevingsvergunningen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Gelet op alle omstandigheden kan deze tijdelijke afwijking volgens [appellant A] en [appellant B] redelijkerwijs niet in strijd worden geacht met een goede ruimtelijke ordening.     
        [appellant A] en [appellant B] wijzen er bovendien op dat vanwege de stikstofproblematiek juist de uitvoering van provinciaal en gemeentelijk beleid in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. Vanwege de stikstofdepositie zou voor glastuinbouwactiviteiten nu geen vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) kunnen worden verleend, aldus [appellant A] en [appellant B].
    6.1.    Een omgevingsvergunning voor een activiteit die in strijd is met een bestemmingsplan kan ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet te verlenen.
    6.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gevraagde gebruik in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 24 juni 2015 over het bestemmingsplan, past het stallen van caravans in de kassen niet in het provinciale en gemeentelijke beleid voor het gebied. Door de kassen te gebruiken voor het stallen van caravans wordt de gewenste herstructurering en intensivering van de glastuinbouw belemmerd. Ten tijde van de besluiten van 16 april 2019 was dit beleid ongewijzigd en werd de herstructurering en intensivering door het college nog steeds nagestreefd. Ter zitting heeft het college toegelicht dat dit nog steeds het geval is, en dat het college geleidelijk aan positieve ontwikkelingen ziet. Zo zijn er diverse innovatieprojecten en projecten om het glastuinbouwgebied energieneutraal te maken, blijkt er bij tuinders belangstelling te zijn voor de gronden in dit gebied, zijn er gronden gekocht en bedrijven uitgebreid en heeft het college in 2017 nieuwe kasruimte vergund ter grootte van 30,3 ha. Voor zover [appellant A] en [appellant B] stellen dat de herstructurering en intensivering van de glastuinbouw is mislukt, kunnen zij daarin dan ook niet worden gevolgd. De omstandigheid dat de vergunningen voor een tijdelijke periode van twee jaar zijn aangevraagd, leidt niet tot het oordeel dat het college de caravanstallingen niet in strijd heeft kunnen achten met een goede ruimtelijke ordening. Immers, gedurende die periode belemmeren de caravanstallingen de door het college gewenste ontwikkeling. Bovendien is niet aannemelijk geworden dat de caravanstallingen slechts een tijdelijke overbrugging zullen zijn. [appellant A] en [appellant B] hadden aangegeven dat zij de caravanstallingen slechts voor een periode van twee jaar nodig zouden hebben, tot medio 2020, omdat er dan sprake zou zijn van een rendabele bedrijfsvoering in overeenstemming met het bestemmingsplan, maar daar zijn zij nog niet in geslaagd en er is geen concreet perspectief wanneer dat wel het geval zal zijn. De omstandigheid dat onbedoeld een vergunning van rechtswege is verleend voor een caravanstalling op een nabij gelegen perceel, leidt niet tot een ander oordeel, omdat het college een gemaakte fout niet hoeft te herhalen en niet is gebleken dat de door het college gewenste ontwikkelingen hierdoor onmogelijk zijn geworden.
        Het college heeft bij de afweging of het gebruik al dan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening ook betrokken hoe de belangen van [appellant A] en [appellant B] zich daartoe verhouden. De door [appellant A] en [appellant B] aangevoerde omstandigheden leiden niet tot het oordeel dat het college na een afweging van de belangen de omgevingsvergunning redelijkerwijs niet had mogen weigeren. Het college heeft aan de financiële belangen van [appellant A] en [appellant B] minder gewicht mogen toekennen dan aan het planologisch belang en het belang om ongewenste precedenten te voorkomen. Bovendien heeft het college, door handhaving eerder te hebben uitgesteld, [appellant A] en [appellant B] tijd gegeven om te komen tot een rendabele bedrijfsvoering die in overeenstemming is met het bestemmingsplan. De omstandigheden dat [appellant A] en [appellant B] hiervoor meer tijd nodig hebben en dat zij hun deelname aan de Living Lab projecten naar eigen zeggen alleen kunnen voortzetten als zij hun inkomsten uit de caravanstallingen kunnen behouden, hoefden voor het college geen reden te zijn om in te stemmen met dit door het college ongewenste gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Dit klemt temeer nu er geen concreet perspectief is wanneer de bedrijven van [appellant A] en [appellant B] rendabel zullen zijn en de caravanstallingen zullen worden beëindigd.
        Het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat de stikstof-problematiek er toe zou kunnen leiden dat voor glastuinbouwactiviteiten geen vergunning op grond van de Wnb kan worden verleend, leidt niet tot een ander oordeel. De gestelde problematiek is niet van doorslaggevend belang, nu niet enkel om die reden van het college kan worden gevergd om met het bestemmingsplan strijdig gebruik te vergunnen. Bovendien geldt ook voor andere activiteiten, zoals de caravanstallingen, dat de stikstofdepositie in de weg kan staan aan het verlenen van een Wnb-vergunning.
        De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college de omgevingsvergunningen heeft mogen weigeren.
        Het betoog faalt.
    Last onder dwangsom
    7.    Niet in geschil is dat [appellant A] en [appellant B] hebben gehandeld in strijd met artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.2, onderdeel d, aanhef en onder 3, van de planregels van het bestemmingsplan, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    8.    Gelet op de weigering van het college om aan [appellant A] en [appellant B] een omgevingsvergunning te verlenen bestond er geen concreet zicht op legalisatie. De besluiten hiertoe zijn in deze uitspraak rechtmatig bevonden en zijn hiermee onherroepelijk komen vast te staan. In geschil is of er overige bijzondere omstandigheden waren die voor het college aanleiding hadden moeten zijn om van handhaving af te zien.
    9.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte hun beroep op het vertrouwensbeginsel ongegrond heeft verklaard. Volgens [appellant A] en [appellant B] zijn er wel degelijk toezeggingen en/of gedragingen geweest die bij hen het vertrouwen hebben gewekt dat er niet, althans niet tijdens de transitie, handhavend zal worden opgetreden tegen het stallen van de caravans in de kassen. Zoals de voorzieningenrechter van de Afdeling in de uitspraak van 22 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2887) heeft overwogen, heeft het college in het verleden een duidelijke link gelegd tussen niet handhavend optreden en hoopgevende ontwikkelingen op een doorstart. Volgens [appellant A] en [appellant B] is het college deze link blijven leggen. Verder stellen [appellant A] en [appellant B] dat zij uit verschillende overleggen met ambtenaren en met de wethouders Peren en Sluiter konden afleiden dat er tegen een teler die deelneemt aan de transitie, gedurende die transitie niet handhavend zal worden opgetreden tegen het stallen van caravans.
    9.1.     Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
    9.2.    De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat niet is gebleken van een toezegging, uitlating of gedraging waaruit [appellant A] en [appellant B] redelijkerwijs konden en mochten afleiden dat het college niet, of in ieder geval niet gedurende de transitie, handhavend zou optreden tegen het stallen van de caravans in de kassen. Voor zover [appellant A] en [appellant B] door hun contacten met de wethouders en ambtenaren van de gemeente de indruk hebben gehad dat er zou worden afgezien van handhaving, is dat onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Die indruk is immers niet gebaseerd op een toezegging, uitlating of gedraging, terwijl het college wel kenbaar had gemaakt te zullen gaan handhaven en dit traject ook daadwerkelijk heeft ingezet. Het college heeft op 7 juli 2017 aan [appellant A] en [appellant B] het voornemen kenbaar gemaakt om hen een last onder dwangsom op te leggen en heeft de besluiten daartoe genomen op 21 december 2017. Uit de door [appellant A] en [appellant B] genoemde contacten is niet concreet gebleken dat een van de wethouders heeft toegezegd dat de handhavingsprocedure tegen hen niet zal worden doorgezet. [appellant A] en [appellant B] lijken zich met name te beroepen op de uitlatingen die zijn gedaan tijdens gesprekken met wethouders op 16 maart 2018 en 18 december 2018.
        [appellant A] en [appellant B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat in het gesprek dat zij op 16 maart 2018 samen met een andere teler met twee wethouders hebben gehad, een toezegging is gedaan. Volgens een door [appellant A] en [appellant B] opgestelde en ondertekende verklaring van 15 augustus 2018 zou in het gesprek op 16 maart 2018 door de wethouders zijn aangegeven dat telers die niet tekenden voor de transitie met de gemeente, handhaving zou wachten. De Afdeling overweegt dat [appellant A] en [appellant B] uit de gestelde uitlating niet á contrario redenerend een toezegging hebben mogen afleiden dat er niet handhavend zou worden opgetreden tegen de telers die wel tekenden voor de transitie. Dit klemt te meer nu uit de gestelde uitlating geenszins blijkt dat de reeds bij de besluiten van 21 december 2017 opgelegde lasten onder dwangsom ten aanzien van [appellant A] en [appellant B] zullen worden herroepen.
        Evenmin hebben [appellant A] en [appellant B] aannemelijk gemaakt dat een toezegging is gedaan tijdens het gesprek dat zij op 19 december 2018 samen met een andere teler met een wethouder hebben gehad. Ook dat gesprek dateert van na de besluiten van 21 december 2017. Volgens [appellant A] en [appellant B] zou de wethouder in dat gesprek de opmerking hebben gemaakt dat initiatieven en inspanningen van telers, gericht op het vinden van alternatieven voor de caravanstalling, tot vijf-voor-twaalf een rol kunnen spelen bij het toepassen van het handhavingsbeleid. Voor zover de wethouder deze opmerking heeft gemaakt hadden [appellant A] en [appellant B] er redelijkerwijs niet uit kunnen afleiden dat de tegen hen reeds ingezette handhavingstrajecten zouden worden beëindigd.
        De rechtbank heeft derhalve terecht het beroep op het vertrouwensbeginsel ongegrond verklaard.
        Het betoog faalt.
    10.    Voorts betogen [appellant A] en [appellant B] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhaving in dit geval niet onevenredig is. Hiertoe voeren zij aan dat de Afdeling in haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1752, heeft geoordeeld dat in de eerdere besluiten op bezwaar van 10 april 2018 niet kenbaar is afgewogen hoe de belangen van [appellant A] en [appellant B] zijn betrokken bij de besluitvorming van het college, en de besluiten in zoverre onvoldoende zijn gemotiveerd. Daarbij achtte de Afdeling van belang dat het college de door [appellant A] en [appellant B] beschreven gang van zaken rondom de gewenste herstructurering en hun deelname aan het Living Lab project, waarbij ook de gemeente Lingewaard is betrokken, niet heeft betwist. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de nieuwe besluiten van 27 augustus 2019 niet met inachtneming van deze uitspraak zijn genomen. Er is volgens hen nog steeds geen sprake van een zorgvuldige belangenafweging. Er wordt gehandhaafd om uitvoering te geven aan provinciaal en gemeentelijk beleid om de glastuinbouw in de Rietkamp te intensiveren. Volgens [appellant A] en [appellant B] is het echter tot nu toe niet gelukt om de Rietkamp te herstructureren en zou dit belang daarom minder zwaar moeten wegen in relatie tot hun belangen en het algemeen maatschappelijk belang dat is gediend bij het slagen van de Living Lab projecten. Handhaving leidt er toe dat [appellant A] en [appellant B] geen inkomsten meer zullen hebben, waardoor zij hun deelname aan de Living Lab projecten zullen moeten beëindigen en hun glastuinbouwbedrijven naar alle verwachting failliet zullen gaan. Daarom zal handhaving volgens hen ook niet leiden tot de gewenste intensivering van de glastuinbouw. [appellant A] en [appellant B] wijzen erop dat zij in de periode april-augustus 2019 zijn begonnen met innovatieve teeltprojecten. Dit zijn hoopgevende ontwikkelingen en zij vinden het daarom niet evenredig dat het college juist nu handhavend optreedt. Dit klemt te meer omdat gelet op recente ontwikkelingen niet zeker is of de Rietkamp wel een glastuinbouwintensiveringsgebied zal blijven. Uit een brief van Buro Sro van 20 augustus 2018 blijkt volgens [appellant A] en [appellant B] dat de Rietkamp niet meer geschikt is voor de ontwikkeling van glastuinbouw. Bovendien is een herstructurering volgens [appellant A] en [appellant B] op dit moment niet uitvoerbaar vanwege de stikstofproblematiek. Volgens hen heeft de rechtbank deze actuele ontwikkelingen onvoldoende laten meewegen in de beoordeling.
    10.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat handhaving van het college tegen de caravanstallingen van [appellant A] en [appellant B] in dit geval niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Het college heeft steeds in het handhavingsbeleid het bestrijden van illegale caravanstallingen als prioriteit benoemd. De Afdeling acht van belang dat de caravanstallingen geen overtredingen van geringe aard of ernst betreffen en dat ook niet aannemelijk is dat de overtredingen nog slechts van korte duur zullen zijn, nu concreet perspectief ontbreekt wanneer sprake zal zijn van een rendabele bedrijfsvoering in overeenstemming met het bestemmingsplan. Zoals blijkt uit hetgeen in 6.2 is overwogen, is er geen grond voor het oordeel dat het college geen zwaarwegend belang meer zou hebben bij handhaving en doet de stikstofproblematiek niet af aan dat belang. Anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, blijkt uit de brief van Buro SRO van 20 augustus 2018 niet dat de Rietkamp niet meer geschikt is voor de ontwikkeling van tuinbouw, maar slechts dat Buro SRO voor dit gebied een andere invulling dan kassen meer voor de hand vindt liggen. Voor zover zich na de besluiten van 27 augustus 2019 ontwikkelingen hebben voorgedaan, heeft het college deze niet bij de besluiten kunnen betrekken, zodat de rechtbank deze ook terecht niet bij de beoordeling van de besluiten heeft betrokken.     
        Verder overweegt de Afdeling dat het college in de besluiten kenbaar bij de afweging heeft betrokken dat [appellant A] en [appellant B] financieel afhankelijk zijn van de inkomsten uit de caravanstallingen en dat zij die inkomsten nodig hebben om mee te kunnen werken aan een transitie naar een rendabele bedrijfsvoering. Het college is eerder aan deze belangen tegemoet gekomen door de handhaving gedurende een jaar uit te stellen. De omstandigheid dat [appellant A] en [appellant B] hun deelname aan de Living Lab projecten naar eigen zeggen alleen kunnen voortzetten indien zij de inkomsten uit de caravanstallingen kunnen behouden, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals hiervoor in 9.2 is overwogen, is niet gebleken van een toezegging, uitlating of gedraging waaruit [appellant A] en [appellant B] redelijkerwijs konden en mochten afleiden dat het college niet handhavend zou optreden. Bovendien is niet aannemelijk geworden dat [appellant A] en [appellant B] niet op een andere wijze inkomsten kunnen genereren om hun deelname aan de projecten te kunnen voortzetten. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de financiële gevolgen die handhaving voor [appellant A] en [appellant B] zal hebben, geen grond zijn voor het oordeel dat het college moest afzien van handhavend optreden. Het college heeft de besluiten van 27 augustus 2019 hiertoe voldoende gemotiveerd en heeft in die besluiten blijk gegeven van een zorgvuldige afweging van alle belangen.
        Het betoog faalt.
    11.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door het college gestelde begunstigingstermijnen niet te kort zijn om aan de lasten te kunnen voldoen. [appellant A] en [appellant B] vrezen dat klanten niet op korte termijn een alternatieve stalling voor hun caravans zullen kunnen vinden, zodat, zeker nu in de coronacrisis, niet alle caravans op tijd zullen zijn verwijderd uit de stallingen. [appellant A] en [appellant B] zouden graag zien dat de begunstigingstermijnen worden opgeschort tot en met 31 december 2020.
    11.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de begunstigingstermijnen die het college aan de lasten onder dwangsom heeft verbonden, niet ontoereikend zijn om aan de lasten te kunnen voldoen. De oorspronkelijke begunstigingstermijnen die het college aan de lasten onder dwangsom had verbonden betroffen termijnen van ruim vier maanden, en het college heeft vanwege het verloop van de procedures in meerdere opeenvolgende besluiten de begunstigingstermijnen steeds met meerdere maanden verlengd. Niet is aannemelijk geworden dat er omstandigheden waren op grond waarvan [appellant A] en [appellant B] redelijkerwijs niet binnen de geboden termijnen aan de lasten konden voldoen. Voor de lengte van de begunstigingstermijn is slechts relevant of het mogelijk is de caravans binnen die termijn uit de stalling te laten verwijderen, en niet of de eigenaren van de caravans binnen die termijn ook een alternatieve stalling kunnen vinden voor de caravans. Niet is aannemelijk dat er geen enkele locatie beschikbaar is waar de caravans, eventueel tijdelijk, kunnen worden gestald.
        Het betoog faalt.
    Besluit van 9 juni 2020
    12.    Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college de aan de lasten onder dwangsom verbonden begunstigingstermijnen verlengd tot 1 oktober 2020. Op grond van artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, wordt dit besluit van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
        Bij uitspraak van 2 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1513, heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat de begunstigingstermijnen worden verlengd totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op het hoger beroep. Een eventueel belang van [appellant A] en [appellant B] bij een beroep tegen het besluit van 9 juni 2020 is met het treffen van die voorlopige voorziening komen te vervallen, zodat dit besluit geen onderwerp is van dit geding.
    Slotoverwegingen
    13.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
    14.    De ongegrondverklaring van het hoger beroep heeft tot gevolg dat de begunstigingstermijnen, die als gevolg van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 2 juli 2020 waren verlengd totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op het hoger beroep, verstrijken en dat [appellant A] en [appellant B] onmiddellijk dwangsommen hebben verbeurd. Ter voorkoming van dit gevolg zal de Afdeling daarom met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bepalen dat de begunstigingstermijnen worden verlengd tot zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak. Ter zitting is besproken dat een termijn van zes maanden voldoende is om aan de last te kunnen voldoen en heeft het college met die termijn ingestemd. Niet is gebleken dat de belangen van derden zich tegen die termijn verzetten.
        Het voorgaande betekent dat [appellant A] en [appellant B] aan de opgelegde lasten onder dwangsom moeten voldoen binnen zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak, en dat zij daarna ieder een dwangsom van € 30.000,- ineens verbeuren indien zij niet binnen die termijn aan de last hebben voldaan.
    15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraken;
    II.    treft de voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijnen die zijn verbonden aan de in bezwaar gehandhaafde besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard van 21 december 2017, waarin aan [appellant A] en [appellant B] lasten onder dwangsom zijn opgelegd, worden verlengd tot zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2020
    418-929.