ECLI:NL:RVS:2021:1510, Raad van State, 14-07-2021, 202002813/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 oktober 2018 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een bestuurlijke boete van € 8.500,00 aan [appellante] opgelegd vanwege een overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag en besloten tot openbaarmaking van inspectiegegevens. Tijdens een inspectie op 23 november 2017 heeft een arbeidsinspecteur van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid geconstateerd dat [appellante] het minimumloon aan tien van haar werknemers in de periode van 1 maart 2017 tot en met 30 september 2017 anders dan giraal heeft betaald. Dat is in strijd met artikel 7a, eerste lid, van de Wml. Naar aanleiding van het door de arbeidsinspecteur opgemaakte boeterapport van 9 augustus 2018 heeft de staatssecretaris aan [appellante] een boete van € 8.500,00 opgelegd. De staatssecretaris heeft de boete niet in verband met de draagkracht van [appellante] gematigd.

202002813/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 maart 2020 in zaak nr. 19/1143 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 oktober 2018 heeft de staatssecretaris een bestuurlijke boete van € 8.500,00 aan [appellante] opgelegd vanwege een overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: Wml) en besloten tot openbaarmaking van inspectiegegevens.
    Bij besluit van 8 februari 2019 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2020, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. L.C. Kuppens, is verschenen. Op deze zitting is [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], telefonisch gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Tijdens een inspectie op 23 november 2017 heeft een arbeidsinspecteur van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid geconstateerd dat [appellante] het minimumloon aan tien van haar werknemers in de periode van 1 maart 2017 tot en met 30 september 2017 anders dan giraal heeft betaald. Dat is in strijd met artikel 7a, eerste lid, van de Wml. Naar aanleiding van het door de arbeidsinspecteur opgemaakte boeterapport van 9 augustus 2018 heeft de staatssecretaris aan [appellante] een boete van € 8.500,00 opgelegd. De staatssecretaris heeft de boete niet in verband met de draagkracht van [appellante] gematigd, omdat [appellante] onvoldoende inzicht heeft gegeven in haar financiële situatie en daardoor niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij door de boete onevenredig is getroffen.
    1.1.    De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting op 27 november 2019 geschorst om de staatssecretaris in de gelegenheid te stellen schriftelijk te reageren op de door [appellante] ter zitting overgelegde financiële stukken die volgens [appellante] voldoende inzicht zouden moeten geven in haar financiële situatie. De rechtbank heeft bepaald dat zij [appellante] vervolgens in de gelegenheid zou stellen om daarop binnen twee weken schriftelijk te reageren. Het verloop van de procedure na de zitting heeft de rechtbank bij brief van 29 november 2019 bevestigd.
    1.2.    De staatssecretaris heeft bij brief van 16 december 2019 gereageerd op de ter zitting door [appellante] overgelegde stukken en geen reden gezien om de boete op grond van de financiële situatie van [appellante] te matigen. De rechtbank heeft [appellante] bij brief van 17 januari 2020 in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken na de datum van verzending van deze brief te reageren. [appellante] heeft de rechtbank bij brief van 18 januari 2020 gevraagd om verlenging van die termijn, zodat zij de complete administratie over 2019 zou kunnen verwerken en een jaarrekening over 2019 zou kunnen overleggen. De rechtbank heeft het verzoek om uitstel bij brief van 23 januari 2020 afgewezen en te kennen gegeven dat zij het onderzoek op 30 januari 2020 zou sluiten en daarna uitspraak zou doen. [appellante] heeft vervolgens bij brief van 28 januari 2020 alsnog de jaarrekening van 2019 overgelegd, waaruit volgens haar blijkt dat zij verlies lijdt en amper aan haar financiële verplichtingen kan voldoen. Zij heeft de rechtbank daarom verzocht om de boete te matigen.
    1.3.    De staatssecretaris heeft bij brief van 17 februari 2020 gereageerd op de door [appellante] overgelegde jaarrekening van 2019 en te kennen gegeven dat [appellante] nog steeds onvoldoende inzicht in de financiële situatie heeft gegeven, zodat hij geen reden tot matiging van de boete zag. De rechtbank heeft [appellante] bij brief van 19 februari 2020 medegedeeld dat zij de brief van de staatssecretaris van 17 februari 2020 aan het dossier heeft toegevoegd. De rechtbank heeft partijen eveneens bij separate brief van 19 februari 2020 laten weten dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft, zij het onderzoek sluit en zij binnen zes weken uitspraak zou doen. [appellante] heeft bij brief van 9 maart 2020 ten slotte gereageerd op de brief van de staatssecretaris van 17 februari 2020.
    1.4.    De rechtbank heeft [appellante] bij brief van 20 maart 2020 medegedeeld dat zij de brief van 9 maart 2020 heeft ontvangen, maar dat het beroep al op een zitting is behandeld en zij het onderzoek heeft gesloten. De na de sluiting van het onderzoek toegezonden brief van [appellante] geeft geen aanleiding om het onderzoek te heropenen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    2.       [appellante] betoogt dat zij voldoende inzicht heeft gegeven in haar financiële situatie en aannemelijk heeft gemaakt dat zij door de boete onevenredig wordt getroffen, zodat de staatssecretaris de boete had moeten matigen. De rechtbank heeft dat volgens haar niet onderkend. Daarbij is van belang dat de rechtbank ten onrechte de brief van 9 maart 2020 van [appellante] buiten behandeling heeft gelaten, zodat zij in haar belangen wordt geschaad. Uit die brief blijkt dat de financiële situatie van [appellante] zorgelijk is en dat zij door de boete onevenredig wordt getroffen, aldus [appellante].
    Beoordeling hoger beroep
    3.       De Afdeling overweegt ambtshalve het volgende. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting op 27 november 2019 geschorst. Artikel 8:64, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat de rechtbank vervolgens een datum vaststelt waarop een nadere zitting zal plaatsvinden. Het achterwege laten van een nadere zitting is gelet op artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb slechts mogelijk indien geen van de partijen, nadat zij zijn gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord, binnen een door de rechtbank gestelde redelijke termijn heeft verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht. De rechtbank heeft partijen niet op dit recht gewezen en partijen hebben ook geen toestemming gegeven om een nadere zitting achterwege te laten. Dit leidt tot de conclusie dat de uitspraak niet rechtsgeldig tot stand is gekomen en moet worden vernietigd.
    3.1.    Het hoger beroep is alleen al daarom gegrond. De uitspraak dient te worden vernietigd. Nu [appellante] haar zaak ten volle bij de Afdeling heeft kunnen bepleiten, zal de Afdeling met het oog op de definitieve beslechting van het geschil de zaak niet terugwijzen naar de rechtbank. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 8 februari 2019 van de staatssecretaris beoordelen in het licht van hetgeen [appellante] in hoger beroep over dat besluit heeft aangevoerd. Dit betekent dat de Afdeling moet beoordelen of de door [appellante] overgelegde stukken aanleiding geven om de boete in verband met haar draagkracht te matigen.
    Beoordeling beroep
    4.       De staatssecretaris was op grond van artikel 18c, eerste lid, van de Wml, in samenhang gelezen met artikel 18b, eerste lid, aanhef en onder a, bevoegd tot het opleggen van een boete vanwege overtreding van artikel 7a, eerste lid, van de Wml. De staatssecretaris moest bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moest hij rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb.
    Een bestuursorgaan kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet het bestuursorgaan bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid.
    4.1.    Niet in geschil is dat de boete in overeenstemming met de door de staatssecretaris gehanteerde beleidsregels is vastgesteld. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete als uit de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens blijkt dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. De Afdeling wijst als voorbeeld op de uitspraak van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3762.
    4.2.    [appellante] heeft diverse financiële gegevens overgelegd, waaronder de jaarrekeningen over 2018 en 2019. Daaruit blijkt dat zij in 2019 overgegaan is van een kasstelsel naar een baten-lastenstelsel. Zij heeft in de jaarrekening over 2019 niet toegelicht wat het effect van deze stelselwijziging is op de jaarrekening over 2019, terwijl de eindcijfers van de jaarrekening over 2018 niet overal aansluiten bij de begincijfers van de jaarrekening over 2019. Ook op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] geen inzicht kunnen geven in de reden waarom de begin- en eindcijfers uit de betreffende jaarrekeningen niet overal aansluiten, terwijl dat wel zou moeten. Daarnaast blijkt uit de balans van 2019 dat een lening aan [appellante] van [persoon], die enig bestuurder van [appellante] was, ten opzichte van 2018 is gedaald van € 22.694,01 naar € 7.376,60. Die lening is door [appellante] dus afgelost met een bedrag van € 15.317,41. Dat de aflossing is gedaan door het overnemen van een gefinancierde auto van [appellante] door [persoon], zoals [appellante] tijdens de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, neemt niet weg dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze aflossing verplicht was. [appellante] heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat zij het afgeloste bedrag niet had kunnen gebruiken voor het betalen van de boete. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellante] onvoldoende inzicht heeft gegeven in haar financiële situatie.
    4.3.    In de door [appellante] overgelegde financiële gegevens ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat [appellante] door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. Voor matiging van die boete ziet zij daarom geen reden.
    Het betoog faalt.
    Slotsom
    5.       Het beroep van [appellante] is ongegrond.
    6.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    7.       De griffier van de Raad van State zal aan [appellante] met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van rechtbank Zeeland­West­Brabant van 27 maart 2020 in zaak nr. 19/1143;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.      bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 532,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. De Vries
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2021
    582-960.