ECLI:NL:RBLIM:2013:BZ9978, Rechtbank Limburg, 19-04-2013, AWB 12/497
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2013-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhaving gebruiksvoorschriften bestemmingsplan. Overgangsbepalingen bestemmingsplan, vertrouwensbeginsel. Verweerder heeft terecht geconcludeerd dat eiseres geen rechten kan ontlenen aan de overgangsbepalingen van het bestemmingsplan omdat het gebruik van het terrein als camping gedurende minstens één jaar is onderbroken. Het vertrouwensbeginsel strekt niet zo ver dat gewekte verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Door het verstrijken van lange periode en gewijzigde omstandigheden is de toezegging van verweerder om niet handhavend op te gaan treden in een ander perspectief komen te staan. Verweerder heeft, mede gelet op de klachten van omwonenden en de wijze waarop eiseres zonder de vereiste vergunningen activiteiten heeft ontplooid, het belang van handhaving zwaarder mogen laten wegen dan de in 1998 gedane toezegging.

RECHTBANK ROERMOND
    
    Bestuursrecht
    
    zaaknummer: AWB 12 / 497
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 19 april 2013 in de zaak tussen[eiseres], te Sevenum, eiseres
      (gemachtigde: mr. H.G.M. van der Westen),
    
    
    en
    
    
      het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, verweerder
      (gemachtigde: G. Zoet),
    
    
    
      Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen: 
      [belanghebbende], te Sevenum
      (gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen).
    
    
    
    Procesverloop 
    
    Bij besluit van 12 augustus 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot een met het bestemmingsplan strijdig gebruik van de percelen gelegen aan de [adres] te Sevenum.
    
    Bij besluit van 1 maart 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn [belanghebbende] (hierna: belanghebbenden) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Hun gemachtigde heeft bij brief van 3 mei 2012 bericht daarvan gebruik te maken.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 december 2012. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door de heer en mevrouw [naam], bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Belanghebbenden zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.
    
    Overwegingen 
    
    1.	Eiseres is gevestigd aan de [adres] te Sevenum, en exploiteert op het aldaar gelegen perceel, kadastraal bekend gemeente Sevenum, sectie V, nummer 275, een sport- en vakantiecentrum. Het perceel bestaat uit een bebouwd gedeelte en een onbebouwd gedeelte. Op het bebouwde gedeelte rust ingevolge het op 31 maart 2009 door de raad van de gemeente Sevenum vastgestelde “Bestemmingsplan Buitengebied Sevenum” (hierna: bestemmingplan 2009) de bestemming “recreatieve doeleinden”en is een groepsaccomodatie aanwezig. Het onbebouwde gedeelte heeft ingevolge het bestemmingsplan 2009 de bestemming “Agrarisch”. Het beroep van eiseres gericht tegen het besluit van het college van Gedeputeerde Staten van Limburg van 1 december 2009, met betrekking tot de goedkeuring van de bestemming “Agrarisch” heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) bij uitspraak van 5 oktober 2011 (zaaknummer 201000256/1/R3) ongegrond verklaard, waardoor deze bestemming onherroepelijk is geworden. 
    
    2.	Bij brief van 1 juni 2011 heeft verweerder naar aanleiding van vermeldingen op de website van eiseres ten aanzien van de beschikbaarheid van 160 kampeereenheden op 3,2 ha en de aanwezigheid van sport- en speelvelden –kort samengevat- aan eiseres bekend gemaakt voornemens te zijn om handhavend te gaan optreden tegen met het bestemmingsplan strijdig gebruik van het perceel met de bestemming “recreatie” en met name voor zover in de daar aanwezige groepsaccomodatie horeca-activiteiten (waaronder begrepen feesten en partijen) worden ontplooid, alsmede tegen het met het bestemmingsplan strijdig gebruik van het agrarisch perceel voor zover op dat gedeelte wordt gekampeerd en sport- en spelactiviteiten worden ontplooid die niet samenhangen met de groepsaccomodatie. Nadat eiseres en belanghebbenden hierover zienswijzen naar voren hebben gebracht, heeft verweerder bij het primaire besluit aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd voor het gebruik van de groepsaccomodatie voor andere activiteiten dan het groepskamperen. Voorts heeft verweerder, onder verwijzing naar een bij het besluit behorende luchtfoto, waarop het perceel is verdeeld in de delen 1 en 2, een last onder dwangsom opgelegd voor het gebruik van het deel van het perceel met cijfer 1, anders dan voor sport- en spelactiviteiten die in een directe relatie staan met het gebruik van de groepsaccomodatie, en voor het gebruik van het perceel met cijfer 2 anders dan “agrarische doeleinden”.  
    
    3.	In het bezwaarschrift heeft eiseres een beroep gedaan op het overgangsrecht met betrekking tot de kampeermogelijkheden en de sport- en spelmogelijkheden op het perceel met de bestemming “agrarisch”. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat het besluit in strijd is met vertrouwensbeginsel omdat verweerder in het kader van de goedkeuringsprocedure van het bestemmingsplan Buitengebied 1998 heeft kenbaar gemaakt dat hij bereid is binnen randvoorwaarden mee te werken aan een uitbreiding van het bedrijf van eiseres en daarbij heeft toegezegd niet handhavend te zullen optreden tegen regulier/individueel kamperen op het terrein. Het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Limburg heeft voor het bestemmingsplan Buitengebied 1998 de goedkeuring onthouden aan de bestemming “recreatieve doeleinden” en de zinsnede  “groepskampeerverblijf-/terrein, waardoor het gehele perceel de bestemming “Agrarisch gebied Ag-V” behield. Eiseres is in verband met de gestelde toezegging verder van mening dat verweerder in redelijkheid niet tot het opleggen van een last onder dwangsom had kunnen overgaan zonder daarbij een begunstigingstermijn toe te staan.
    
    4.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Volgens verweerder is het overgangsrecht niet van toepassing op het gebruik van het perceel met de bestemming “agrarisch”. Onder verwijzing naar de onder overweging 1 genoemde uitspraak van de Afdeling overweegt verweerder dat op het gehele agrarisch bestemde perceel (dus zowel perceel 1 als 2) extensief recreatief medegebruik is toegestaan. Voorts heeft verweerder nader gemotiveerd waarom het is toegestaan om terug te komen op de eerder door hem gedane toezegging dat niet handhavend zal worden opgetreden. 
    
    5.	In beroep voert eiseres –kort samengevat- aan dat de opgelegde last onvoldoende duidelijk en concreet is omschreven, dat voor het perceel met de agrarische bestemming het gebruiksovergangsrecht geldt zodat geen sprake is van een overtreding, alsmede dat het besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen.
    
    6.	De rechtbank dient op basis van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit de rechterlijke toetsing kan doorstaan.
    
    7.	De rechtbank stelt vast dat door eiseres in beroep enkel gronden zijn aangevoerd tegen de opgelegde last onder dwangsom met betrekking tot het gebruik van de percelen met de bestemming “agrarisch”. De last voor zover deze ziet op het gebruik van de groepsaccomodatie, anders dan voor groepskamperen en voor bijvoorbeeld horeca en feesten en partijen, is derhalve niet in geschil en zal daarom verder buiten bespreking worden gelaten.
    
    8.	Ten aanzien van de opgelegde lasten onder dwangsom die zien op het gebruik van de percelen met de bestemming “agrarisch” overweegt de rechtbank als volgt.
    
    
      9.	Ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. 
      De rechtbank stelt vast dat de lasten onder dwangsom in dit geval echter zijn opgelegd om herhaling van overtredingen die zich voorafgaand aan het primaire besluit hebben voorgedaan, te voorkomen. Voor zover eiseres heeft betoogd dat verweerder ten onrechte een begunstigingstermijn achterwege heeft gelaten overweegt de rechtbank onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder andere de uitspraak van 19 januari 2011, LJN: BP1330) dat in een dergelijk geval aan de last, behoudens bijzondere omstandigheden, geen begunstigingstermijn behoeft te worden verbonden. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij niet terstond aan de last kon voldoen en heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat zich anderszins bijzondere omstandigheden voordeden. Gelet hierop heeft verweerder in redelijkheid een begunstigingstermijn achterwege kunnen laten.
    
    
    10.	Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dient, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om daartegen handhavend op te treden, in beginsel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien (de Afdeling, 30 juni 2004, LJN: AP4683).
    
    
      11.	Ingevolge artikel 3, lid 3.1.1, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan 2009, zijn –voor zover van belang- de als “agrarisch” bestemde gronden bestemd voor agrarisch grondgebruik, extensief recreatief medegebruik en behoud van landschappelijke, cultuurhistorische, archeologische, waterhuishoudkundige en ecologische waarden.
      Ingevolge artikel 3, lid 3.4, aanhef en onder e, van de planvoorschriften, wordt onder strijdig gebruik van “agrarisch” bestemde” percelen in elk geval begrepen het plaatsen van kampeermiddelen.
    
    
    
      12.	Ingevolge het in artikel 23.2.1 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan 2009 neergelegde overgangsrecht mag het gebruik van de grond dat strijdig is met het plan op het tijdstip waarop het plan van kracht wordt, worden voortgezet. Deze regel is niet van toepassing op het gebruik dat al in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan. 
      In artikel 23.2.2. van de planvoorschriften is vervolgens bepaald dat van voortzetting als bedoeld in 23.2.1 geen sprake is indien het gebruik gedurende een termijn van tenminste 1 jaar wordt onderbroken.
    
    
    
      13.	Tussen partijen is niet in geschil dat het bestemmingsplan 2009 niet toelaat dat op het terrein met de bestemming “agrarisch”, wordt gekampeerd. 
      Eiseres heeft ten aanzien van het gebruik van het perceel als camping een beroep gedaan op het overgangsrecht en het vertrouwensbeginsel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geconcludeerd dat eiseres geen rechten kan ontlenen aan de overgangsbepalingen omdat het gebruik van het terrein als camping gedurende minstens één jaar is onderbroken. Op de door verweerder aan het primaire besluit ten grondslag gelegde luchtfoto’s, die zijn genomen in de maanden januari, juli en november van het jaar 2003, zijn enkel de sta- en toercaravans zichtbaar die werden gebruikt voor de huisvesting van buitenlandse werknemers. Voor het standpunt dat sprake is van een ander gebruik van het terrein dan voor huisvesting van buitenlandse werknemers, met name een gebruik als reguliere camping, bieden de foto’s geen concrete aanknopingspunten. Dergelijke concrete aanknopingspunten kunnen evenmin gevonden worden in de door eiseres overgelegde overeenkomsten groepsaccomodatie en de verklaringen van omwonenden. De betreffende  overeenkomsten zien immers op de groepsaccomodatie op het perceel met de bestemming “recreatie” en niet op het terrein met de bestemming “agrarisch”. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting voorts onweersproken gesteld dat eiseres geen administratie heeft overgelegd waaruit blijkt dat in 2003 buiten de buitenlandse werknemers door individuele kampeerders gebruik is gemaakt van het terrein. Verweerder heeft derhalve op goede gronden en met juistheid geconcludeerd dat sprake is van een onderbreking van minstens één jaar van het gebruik van het agrarisch bestemde perceel als reguliere camping. Voorts verwijst de rechtbank naar overweging 2.28.5 van de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2011. Daarin concludeert de Afdeling dat eiseres haar stelling dat het gebruik van het terrein als kampeerterrein eveneens behoort tot het bestaande gebruik ervan, niet aannemelijk heeft gemaakt. Dat eiseres nimmer de intentie heeft gehad om het gebruik van het achterterrein als reguliere camping te beëindigen, doet daaraan niet af. Gelet op artikel 2.3.2.2. van de planvoorschriften is voor een geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht immers vereist dat dit gebruik ononderbroken heeft plaatsgevonden. Een intentie is derhalve niet maatgevend. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder terecht en op goede gronden het standpunt heeft ingenomen dat het beroep van eiseres op het overgangsrecht haar niet kan baten. De hierop gerichte beroepsgrond slaagt niet.
    
    
    14.	Eiseres heeft wat betreft het kamperen op het agrarisch bestemde terrein voorts een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel.  In dat verband heeft eiseres gewezen op een door verweerder in 1998 aan eiseres gedane toezegging dat tegen het kamperen op het “agrarisch” bestemde perceel niet handhavend zal worden opgetreden. De rechtbank stelt voorop dat het vertrouwensbeginsel waarop eiseres een beroep doet niet zo ver strekt dat gewekte verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd (zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2011, LJN: BY4425). Verweerder heeft betoogd dat de toezegging niet handhavend te zullen optreden thans in een ander perspectief dient te worden bezien gelet op de verstreken tijd en de gewijzigde omstandigheden. Daarbij is met name gewezen op de omstandigheid dat de toezegging is gedaan in het kader van plannen van eiseres om een recreatief bedrijf te starten, de bereidheid van verweerder om medewerking te verlenen aan de ontwikkeling daarvan en de op dat moment lopende bestemmingsplanprocedure. Niet in geschil is dat eiseres sinds die bereidverklaring nimmer een volledige aanvraag ter realisatie van die camping heeft ingediend, terwijl uit de stukken blijkt dat eiseres desondanks met de bestemming strijdige activiteiten, anders dan kamperen op het perceel, heeft ontplooid. Zo heeft eiseres buitenlandse werknemers op het perceel gehuisvest, illegale bouwwerken geplaatst en horeca-activiteiten ontplooid, waartegen regelmatige handhavend is opgetreden. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de door eiseres gegeven argumenten, waaronder de bestemmingsplanwijziging in 2009 en de gemeentelijke herindeling per 1 januari 2010, een onvoldoende rechtvaardiging vormen voor het na al die jaren nog steeds niet ingediend hebben van een concreet plan/aanvraag, mede gezien de duur van de sedert 1998 tot aan de nieuwe bestemmingsplanwijziging verstreken tijd en de steeds voortdurende bereidheid van verweerder om van gedachten te wisselen over de wijze waarop van het terrein gebruik kan worden gemaakt. Verweerder heeft, mede gelet op de klachten van omwonenden en de wijze waarop eiseres zonder de vereiste vergunningen activiteiten heeft ontplooid, het belang van handhaving derhalve zwaarder mogen laten wegen dan de in 1998 gedane toezegging. De hierop gerichte beroepsgrond faalt. 
    
    15.	De rechtbank is niet van oordeel dat de algemene last om het terrein met de bestemming “agrarische doeleinden” niet in strijd met de bestemming te gebruiken, onvoldoende duidelijk en concreet is omschreven. Uit het primaire besluit en het bestreden besluit wordt in voldoende mate duidelijk dat daarmee wordt gedoeld op het gebruik van het terrein door eiseres voor kamperen. Dat dit als zodanig duidelijk is bij eiseres volgt ook uit de door haar naar voren gebrachte zienswijze, het bezwaarschrift en het beroepschrift. Met eiseres is de rechtbank evenwel van oordeel dat de last voor zover deze ziet op het gebruik van het achterterrein voor andere activiteiten dan sport – en spelactiviteiten die in een directe relatie staan met het gebruik van de groepsaccomodatie niet duidelijk uitdrukt waarop de last is gericht. Letterlijk genomen mogen immers enkel met het gebruik van de groepsaccomodatie samenhangende sport- en spelactiviteiten worden gehouden op het terrein, hetgeen betekent dat volgens het bestemmingsplan toegestaan gebruik voor bijvoorbeeld andere vormen van extensieve recreatie of agrarisch gebruik onder de last komen te vallen. Nu deze last niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen, slaagt de daartegen gerichte grond in zoverre. 
    
    16.	Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de last tot het onthouden van het gebruik voor andere activiteiten dan sport- en spelactiviteiten die in directe relatie staan met het gebruik van de groepsaccomodatie. Dit betekent dat de opgelegde last voor het overige in stand blijft. De rechtbank ziet geen aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen voor zover dat de hoogte van de per overtreding te verbeuren dwangsom en het maximaal te verbeuren bedrag betreft. Gezien de aard en omvang van het gebrek ziet de rechtbank geen aanleiding voor het toepassen van een bestuurlijke lus. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    17.	De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,00. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden twee punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
    
    
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      -	verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op de last onder dwangsom tot het onthouden van het gebruik voor andere activiteiten dan sport- en spelactiviteiten die in directe relatie staan met het gebruik van de groepsaccomodatie;
      -	bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van het bepaalde in deze uitspraak;
      -	veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 944,00 (wegens kosten van rechtsbijstand) te betalen aan eiseres;
      -	bepaalt dat verweerder aan eiseres het door of namens deze betaalde griffierecht  ten bedrage van € 310,00 volledig vergoedt.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. B.J. Zippelius (voorzitter), en mr. T.M. Schelfhout en mr. A.W.P. Letschert, leden, in aanwezigheid van mr. C.H.M. Bartholomeus, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 april 2013.
    
    
      w.g. mr. C.H.M. Bartholomeus,
      griffier	w.g. mr. B.J. Zippelius,
      rechter
    
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de griffier,
    
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: 19 april 2013.
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.