ECLI:NL:RBGEL:2018:5204, Rechtbank Gelderland, 07-12-2018, 17/6931 en 18/5338
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2018-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: subsidievaststelling en wijziging subsidievaststelling, artikelen 4:46 en 4:49 van de Awb, artikel 9 EFRO, beroepen ongegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
    Zittingsplaats Arnhem
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: AWB 17/6931 en AWB 18/5338
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 7 december 2018
    
    
      in de zaak tussen
    
    
    
      [naam] Organisatie & Advies B.V., te [plaats] , eiseres
    (gemachtigden: [naam]  en mr. M.E. Bosman),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van gedeputeerde staten van Gelderland (lees: de leden van het college van gedeputeerde staten van Gelderland gezamenlijk, in hun hoedanigheid van managementautoriteit (thans: beheersautoriteit) van het Operationeel Programma EFRO Oost-Nederland), verweerder.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 20 maart 2017 (hierna: primair besluit 1) heeft verweerder de subsidie voor het project ‘Multitooltrac’ (hierna: project A) nader vastgesteld op een bedrag van in totaal
      € 425.549,09. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.
      Bij besluit van 14 november 2017 (hierna: bestreden besluit 1) heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard en primair besluit 1 in stand gelaten. Hiertegen heeft eiseres beroep ingesteld. Dit beroep staat bekend onder zaaknummer 17/6931.
    
    
    
      Bij besluit van 20 maart 2017 (hierna: primair besluit 2) heeft verweerder de subsidie voor het project ‘MTT: and now full electric’ (hierna: project B) vastgesteld op een bedrag van in totaal € 355.326. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.
      Bij besluit van 14 november 2017 (hierna: bestreden besluit 2) heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard en primair besluit 2 in stand gelaten. Hiertegen heeft eiseres beroep ingesteld. Dit beroep staat bekend onder zaaknummer 18/5338.
    
    
    
      Beide beroepen zijn tegelijkertijd behandeld ter zitting van 5 oktober 2018.
      De gemachtigden van eiseres waren daarbij aanwezig.
      Verweerder liet zich vertegenwoordigen door mr. R.E. Gouw en R.J.H.M. Rikken.
    
    
    
      De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1.
      Op 25 oktober 2012 heeft eiseres gevraagd om verlening van subsidie voor project A. De doelstelling van dit project is – kort gezegd – het ontwerpen en realiseren van een multifunctioneel voertuig (‘multitooltrack’) dat door onder meer agrarische bedrijven kan worden gebruikt. Bij besluit van 12 maart 2013 is voor project A subsidie verleend tot een bedrag van in totaal € 463.940. Tegen het besluit van 12 maart 2013 is geen rechtsmiddel aangewend.
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 28 augustus 2015 is die subsidie vastgesteld op een bedrag van in totaal € 462.993,16. Dit besluit is gebaseerd op gegevens die door eiseres zijn aangeleverd, en op een daarbij behorende accountantsverklaring. Tegen het besluit van 28 augustus 2015 is geen rechtsmiddel aangewend.
      
      
        2.	Op 27 juni 2014 heeft eiseres gevraagd om verlening van subsidie voor project B. De doelstelling van dit project is – kort gezegd – het ontwerpen en realiseren van een betere versie van de multitooltrack. Bij besluit van 31 oktober 2014 is voor project B subsidie verleend tot een bedrag van in totaal € 436.350. Tegen het besluit van 31 oktober 2014 is geen rechtsmiddel aangewend.
      
      
    
    
      3.1.
      Tijdens het onderzoek ter beantwoording van de vraag op welk bedrag de subsidie voor project B moet worden vastgesteld, is gebleken dat eiseres diverse fouten heeft gemaakt bij het verantwoorden van kosten die aan beide projecten zijn besteed. Dit heeft onder meer geleid tot een rapport gedateerd 26 juli 2016 – getiteld ‘definitief verslag van feitelijke bevindingen’ – dat is gebaseerd op intern onderzoek naar de administratie van eiseres, de zienswijzen van eiseres over de voorlopige bevindingen en de reacties van toezichthouders op die zienswijzen.
      
    
    
      3.2.
      Uit het zojuist bedoelde onderzoek heeft verweerder afgeleid dat eiseres een aantal uren dubbel heeft gedeclareerd. Een aantal uren dat [naam]  aan het project ‘Almobiel’ heeft besteed – en waarvoor hij subsidie heeft ontvangen – zijn ook opgevoerd ten behoeve van project A. Een aantal uren dat [naam]  aan project A heeft besteed – en waarvoor hij subsidie heeft ontvangen – zijn ook opgevoerd ten behoeve van project B.
      
    
    
      3.3.
      Verder is geconstateerd dat eiseres in haar aanvraag van 27 juni 2014 bij de post ‘reis- en verblijfskosten’ een bedrag van € 0 heeft ingevuld, en dat een deel van het door eiseres voor de post ‘overige kosten aan derden verschuldigd’ opgevoerde bedrag geen betrekking heeft op project B.  Hieruit heeft verweerder afgeleid dat eiseres ten behoeve van project B kosten minder kosten heeft gemaakt dan bij het verlenen van de subsidie voor dit project werd verondersteld.
      
    
    
      3.4.
      
        Het vorenstaande heeft voor verweerder geleid tot de slotsom dat aan eiseres meer subsidie is verleend dan waarop zij recht heeft. Die slotsom ligt ten grondslag aan de primaire besluiten. Bij primair besluit 1 heeft verweerder de subsidie voor project A
        – krachtens artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) – nader vastgesteld op een bedrag van in totaal € 425.549,09. Bij primair besluit 2 heeft verweerder de subsidie voor project B – krachtens artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb – vastgesteld op een bedrag van in totaal € 355.326.
      
    
    
      4.1.
      Tijdens de bezwaarprocedures heeft eiseres een aantal kopieën van de agenda van [naam]  over de periodes waarbinnen de projecten zijn uitgevoerd (hierna: kopieën) in het geding gebracht. Volgens eiseres blijkt daaruit dat [naam]  aan de projecten (minimaal) zoveel uren heeft besteed als in de aanvragen van 25 oktober 2012 en 27 juni 2014 zijn opgevoerd.
      
    
    
      4.2.
      Verweerder heeft aan de kopieën geen waarde gehecht. Naar zijn mening bevatten die stukken namelijk geen administratie waaruit te allen tijde op eenvoudige en duidelijke wijze alle door eiseres gemaakte en betaalde kosten, aangegane verplichtingen en verrichte betalingen kunnen worden afgelezen. Daarom heeft verweerder de primaire besluiten in stand gelaten.
      
      
        
          Omvang van de gedingen
        
      
      
    
    
      5.1.
      
        De omvang van het geding in zaak 17/6931 is beperkt tot de vraag of verweerder
        alle door eiseres opgevoerde loonkosten moest betrekken bij de vaststelling van de subsidie voor project A. Naar de overtuiging van eiseres heeft verweerder een bedrag van € 52.115 ten onrechte buiten beschouwing gelaten.
      
      
    
    
      5.2.
      De omvang van het geding in zaak 18/5338 is beperkt tot de vraag of verweerder alle door eiseres opgevoerde overige kosten – met name de reis- en verblijfskosten – moest betrekken bij de vaststelling van de subsidie voor project B. Naar de overtuiging van eiseres heeft verweerder heeft een bedrag van € 27.792 ten onrechte buiten beschouwing gelaten.
      
    
    
      5.3.
      Eiseres baseert haar overtuigingen op de stelling dat zij de door verweerder buiten beschouwing gelaten kosten in werkelijkheid wel degelijk heeft gemaakt. Ter ondersteuning van die stelling wijst eiseres op de kopieën.
      
    
    
      5.4.
      Verder betoogt eiseres dat de bestreden besluiten in strijd met het evenredigheids-beginsel zijn. Daartoe voert zij aan dat die besluiten de uitvoering van de projecten A en B ernstig in gevaar heeft gebracht.
      
    
    
      6.1.
      Eiseres verzoekt de rechtbank om de beroepen gegrond te verklaren en de bestreden besluiten te vernietigen.
      
    
    
      6.2.
      Uiteindelijk wil eiseres dat primair besluit 1 wordt herroepen (lees: voor project A een subsidie van in totaal € 462.993,16 wordt verstrekt), en dat primair besluit 2 in haar voordeel wordt gewijzigd (lees: voor project B een subsidie van in totaal € 436.350 wordt verstrekt).
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
    
    
      7.1.
      Bij Verordening van 11 juli 2006 (nummer 1083/2006; hierna: Verordening) heeft de Raad van de Europese Unie het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (hierna: EFRO) in het leven geroepen. Het EFRO is – kort gezegd – gericht op het tegengaan van economische, sociale en territoriale ongelijkheden in landen en regio’s.
      
    
    
      7.2.
      Regels over de verdeling van gelden die uit het EFRO aan Nederland worden verstrekt, zijn onder meer neergelegd in het Besluit EFRO programma periode 2007-2013 (koninklijk besluit van 3 oktober 2007, Staatsblad 2007, nummer 387; hierna: Besluit EFRO). Krachtens artikel 3 van de Kaderwet EZ-subsidies vormt het Besluit EFRO een grondslag om de in de Verordening bedoelde activiteiten te subsidiëren naar Nederlands recht. Daarom is in dit geval titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing.
      
    
    
      8.1.
      Specifieke regels over de in het Besluit EFRO bedoelde subsidies zijn neergelegd in de Regeling EFRO doelstelling 2 programmaperiode 2007-2013 (ministeriële regeling van 12 november 2007, Staatscourant 2007, nummer 222, bladzijde 8; hierna: Regeling EFRO). De Regeling EFRO is meermalen gewijzigd.
      
    
    
      8.2.
      Artikel 9, eerste lid, van de Regeling EFRO bepaalt dat de subsidieontvanger een administratie voert die zodanig is ingericht dat daaruit te allen tijde op eenvoudige en duidelijke wijze alle door hem gemaakte en betaalde kosten, aangegane verplichtingen en verrichte betalingen en de eventueel aan het project toe te rekenen opbrengsten kunnen worden afgelezen, gespecificeerd overeenkomstig de in artikel 10, eerste en tweede lid, onderscheiden kostensoorten, met dien verstande dat ter zake van de kosten bedoeld in artikel 10, eerste lid, onder a, onderdeel 1° en tweede lid, een door middel van een inzichtelijke tijdschrijving controleerbare urenverantwoording per werknemer aanwezig dient te zijn.
      
    
    
      8.3.
      Artikel 10, eerste lid, van de Regeling EFRO noemt in totaal elf soorten kosten die als subsidiabele kosten rechtstreeks aan het project kunnen worden toegerekend, waaronder loonkosten (sub a onder 1) en reis- en verblijfskosten voor binnenlandse en buitenlandse reizen, voor zover deze niet inbegrepen zijn in het integrale uurtarief (sub a onder 9).
      
    
    
      9.1.
      Ingevolge artikel 4:46, tweede lid, van de Awb kan het bestuursorgaan een subsidie vaststellen op een lager bedrag dan in de verleningsbeschikking is genoemd, als de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, niet of niet geheel hebben plaatsgevonden.
      
    
    
      9.2.
      Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb kan het bestuursorgaan een vastgestelde subsidie ten nadele van de ontvanger wijzigen op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld.
      
      
        
          Bevoegdheid tot nemen van primair besluit 1
        
      
      
    
    
      10.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank waren er op 20 maart 2017 (toen primair besluit 1 werd genomen) feiten waaruit kan worden afgeleid dat loonkosten voor project A tot een bedrag van € 52.115 niet voor subsidiëring in aanmerking komen. Daartoe overweegt zij allereerst dat eiseres de juistheid van de in het rapport van 26 juli 2016 getrokken conclusies niet betwist, en dat eiseres uitdrukkelijk heeft erkend bij de onderbouwing van de aanvraag van 25 oktober 2012 slordig te zijn geweest. Verder overweegt de rechtbank dat verweerder hierbij de kopieën niet als bewijs hoefde te accepteren, reeds omdat die stukken niet voldoen aan de eisen die artikel 9, eerste lid, van de Regeling EFRO daaraan stelt. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het gaat om handgeschreven aantekeningen van [naam]  zelf in zijn agenda waarop geen enkele externe controle is uitgeoefend.
      
      
    
    
      10.2.
      Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat verweerder op 28 augustus 2015 (toen de subsidie voor project A werd vastgesteld) redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn van de zojuist bedoelde feiten. Daartoe overweegt de rechtbank dat de aanvraag voor vaststelling van de subsidie voor project A was voorzien van een accountantsverklaring waaruit dit niet viel af te leiden. Verweerder had aanvankelijk dan ook geen aanleiding tot een nader onderzoek naar de juistheid van de door eiseres verschafte gegevens.
      
    
    
      10.3.
      Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en a, van de Awb is voldaan, en daarmee dat verweerder bevoegd is om de voor project A vastgestelde subsidie ten nadele van eiseres te wijzigen.
      
      
        
          Bevoegdheid tot het nemen van primair besluit 2
        
      
      
    
    
      11.1.
      De rechtbank constateert dat eiseres slechts gemotiveerd kritiek heeft geleverd op de beslissing van verweerder om voor project B geen reis- en verblijfskosten te subsidiëren. Daarom neemt de rechtbank als vaststaand aan dat de beslissing van verweerder tot correctie van het voor de post ‘overige kosten aan derden verschuldigd’ opgevoerde bedrag inhoudelijk juist is.
      
    
    
      11.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder menen dat eiseres voor project B geen reis- en verblijfskosten heeft gemaakt. Daartoe overweegt de rechtbank dat verweerder mocht vertrouwen op de juistheid van de informatie die eiseres in haar aanvraag van 27 juni 2014 heeft verstrekt. Voor zover eiser stelt dat zij zich bij het doen van de aanvraag heeft vergist, overweegt de rechtbank dat de gevolgen van deze vergissing voor rekening van eiseres komen.
      
    
    
      11.3.
      Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en a, van de Awb is voldaan, en daarmee dat verweerder bevoegd is om de voor project B verleende subsidie op een lager bedrag vast te stellen. 
      
      
        
          Gebruik van de bevoegdheden
        
      
      
    
    
      12.1.
      Verweerder hanteert als vaste gedragslijn dat hij als regel gebruik maakt van de in de artikelen 4:46 en 4:49 van de Awb neergelegde bevoegdheden, zo leidt de rechtbank af uit de gedingstukken en de behandeling ter zitting. Eiseres heeft niet betoogd – en de rechtbank ziet overigens geen reden voor het oordeel – dat die gedragslijn onrechtmatig is.
      
    
    
      12.2.
      Wie zich beroept op schending van een zelfstandige (rechts)norm – zoals het evenredigheidsbeginsel – moet wijzen op concrete feiten of omstandigheden die redelijkerwijs aanleiding kunnen geven tot de veronderstelling dat de aangehaalde norm daadwerkelijk is geschonden.
      
    
    
      12.3.
      
        Eiseres heeft in algemene zin gesteld dat de realisering van beide projecten door (de effectuering van) de bestreden besluiten ernstig in gevaar zijn gebracht, zonder die stelling te onderbouwen met concrete, objectieve en verifieerbare gegevens. Reeds hierom is de rechtbank van oordeel dat de grond inzake strijd met het evenredigheidsbeginsel niet kan slagen.
        
          Conclusie
        
      
      
      
        13.	De rechtbank komt tot de slotsom dat de tegen de bestreden besluiten aangevoerde gronden niet slagen. Daarom zal zij de beroepen ongegrond verklaren. Gelet hierop ziet de rechtbank geen reden voor een proceskostenveroordeling ten laste van verweerder.
      
      
    
  
  
    
      Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Raat, voorzitter, mr. L.M. Vogel en mr. L.M. Koenraad, rechters, in tegenwoordigheid van L.H. Reinders, griffier. 
    
    
    
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 7 december 2018 
    
    
    
    
      griffier	 						voorzitter
    
    
    
      De griffier is niet in staat om de uitspraak mee te ondertekenen.
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.