ECLI:NL:CBB:2021:770, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-05-2021, 21/493
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-05-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening. Last onder bestuursdwang. Geen schuilgelegenheid voor runderen. Aanbieden van voer op de grond. Artikel 1.6, derde lid en artikel 1.7, aanhef en onder e van het Besluit houders van dieren.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/493
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 mei 2021 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [naam 1] , te [plaats 1] , verzoekster
    (gemachtigde: mr. J.L. Baar),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 6 februari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan verzoekster een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van het Besluit houders van dieren (Bhd). Daarbij zijn maatregelen opgelegd ten aanzien van door verzoekster gehouden runderen en kalveren. 
    
    
    
      Op 8 februari 2021 heeft verweerder bestuursdwang toegepast door het meevoeren en opslaan van 11 runderen en 3 kalveren.
    
    
    
      Bij brief van 21 februari 2021 heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
    
    
    
      Bij besluit van 9 april 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar gericht tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Verzoekster heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om hangende het beroep een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 mei 2021. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor verzoekster is tevens [naam 2] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 3] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en [naam 4] , toezichthoudend dierenarts bij de NVWA. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in de bodemprocedure.
    
    
    
      2.1
      De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
      
    
    
      2.2
      Op 6 februari 2021 hebben twee toezichthouders van de NVWA, in aanwezigheid van een toezichthoudend dierenarts een controle uitgevoerd naar de gezondheid en het welzijn van de door verzoekster gehouden dieren. De bevindingen van deze controles zijn door de toezichthouders neergelegd in een rapport van bevindingen van 23 februari 2021 (rapport van bevindingen). Uit het rapport van bevindingen blijkt, kort samengevat weergegeven, dat diverse overtredingen van het Bhd zijn geconstateerd. Het rapport van bevindingen vermeldt, voor zover hier van belang, de volgende constateringen:
      
      
        “ Op zaterdag 6 februari 2021, omstreeks 14:45 uur, bevond ik, toezichthouder [naam], mij bij de runderen aan de [adres 1] te [plaats 2] . Toezichthoudend dierenarts [naam dierenarts] was ook ter plekke. Ik zag dat in een perceel 7 volwassen runderen en 3 kalveren gehuisvest waren. Tijdens eerdere controles is 2020 hield overtreder [naam] op deze locatie ook al runderen. Ik herkende de runderen van eerdere controles en wist dat ze van overtreder [naam] waren. Ik zag dat door het perceel een asfaltweg liep. Ik zag dat de rest van het perceel zeer modderig was en er plassen water in stonden en er geen enkele droge ligplek was behalve op de asfaltweg en oude voerresten die op de asfaltweg lagen. Ik zag dat de 7 runderen en 3 kalveren niet over een schuilplek konden beschikken om te schuilen tegen slechte weersomstandigheden. 
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Ik, toezichthouder [naam], zag op een plek op het asfalt hooi/kuilvoer liggen. Ik zag dat de runderen erin gingen staan en liggen. Ik zag dat de runderen het voer besmeurden met modder, mest en urine. Ik zag op plekken in het voer schimmel. Ik hoorde [naam dierenarts] zeggen dat dit voer niet geschikt was al voer voor de runderen en dat het voer van zeer slechte kwaliteit was. Ik zag dat het voer niet op een juiste wijze werd aangeboden.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Op zaterdag 6 februari 2021, omstreeks 15:10 uur, bevond ik, toezichthouder [naam], aan de [adres 2] te [plaats 3] bij het perceel waar overtreder [naam] 4 runderen had lopen en waar de runderen die op de [adres 1] te [plaats 2] liepen naar toe gebracht zouden worden door overtreder [naam]. Ik zag dat er geen beschutting was waar de runderen konden schuilen tijdens slechte weersomstandigheden. Ik zag dat het een perceel betrof van naar schatting 3 a 4 hectare groot. Ik zag dat er geen enkele beschutting en dat het een geheel open perceel betrof. 
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Ik, toezichthouder [naam], zag op een plek in het perceel hooi/kuilvoer liggen. Ik zag dat de runderen erin gingen lopen, staan en liggen. Ik zag dat de runderen het voer besmeurden met mest en urine. Ik hoorde [toezichthoudend dierenarts] zeggen dat dit voer niet geschikt was al voer voor de runderen omdat de runderen het voer besmeurden met mest en urine doordat ze erin gingen lopen, liggen en staan.”
      
      
    
    
      2.3
      Bij het primaire besluit heeft verweerder aan verzoekster een last onder bestuursdwang ter voorkoming van herhaling opgelegd vanwege overtreding van artikel 1.6, derde lid en artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd. Aan verzoekster zijn daarbij de volgende maatregelen opgelegd:
      
      
        “ 1. U moet ervoor zorgen dat een dier, die niet in een gebouw wordt gehouden bescherming wordt geboden tegen slechte weersomstandigheden en gezondheidsrisico’s.
      
      
      
        Hiertoe bent u verplicht op grond van artikel 1.6, lid 3, van het Besluit houders van dieren.
      
      
      
        Dit betekent dat u:
        - ervoor moet zorgen dat op de percelen waar u runderen en kalveren houdt, er een gedeelte is waar de runderen en kalveren onder een afdak/in een behuizing kunnen schuilen tegen onder andere wind en sneeuw en schoon en droog kunnen liggen;
        - herhaling van de overtreding moet voorkomen voor alle runderen die u op al uw locaties houdt.
      
      
      
        (…) 
      
      
      
        2. U moet ervoor zorgen dat een dier een toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van dat dier. 
      
      
      
        Hiertoe bent u verplicht op grond van artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Besluit houders van dieren. 
      
      
      
        Dit betekent dat u:
        - ervoor moet zorgen dat het voer op een dusdanige manier aan uw runderen en kalveren wordt aangeboden, dat zij hierin niet kunnen gaan liggen en/of ontlasten, waardoor het voer besmeurd wordt;
        - herhaling van de overtreding moet voorkomen voor alle runderen die u op al uw locaties houdt.”
      
      
    
    
      2.4
      Op 8 februari 2021 hebben twee toezichthouders van de NVWA, in aanwezigheid van een toezichthoudend dierenarts, een hercontrole uitgevoerd. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouder neergelegd in het rapport van bevindingen. Het rapport van bevindingen vermeldt, voor zover hier van belang, de volgende constateringen:
      
      
        	“ De controles op de verschillende plaatsen/locaties werd uitgevoerd onder winterse omstandigheden. Op veel plaatsen in Nederland lag een flinke sneeuwlaag, veroorzaakt door zeer koude lucht vanuit Oost-Europa. Er stond een vrij krachtige tot harde oostelijke wind. De middagtemperatuur lag tussen -3 en -6 graden. De gevoelstemperatuur kan lokaal de -15 graden halen. 
      
      
      
        Omstreeks 12:15 uur bevond ik, toezichthouder [naam] mij aan de [adres 2] te [plaats 3] . Ik zag dat op een “open” weiland gelegen aan de [adres 2] 14 runderen werden gehouden. Ik zag dat het in dit geval 11 volwassen runderen en 3 kalveren betrof. Ik zag dat de runderen de beschikking hadden over drinkwater doordat er naast een weiland een sloot lag waaruit zij konden drinken. Ik, toezichthouder [naam], zag dat het gehele weiland waarop de runderen verbleven besneeuwd was. Ik zag dat er geheel geen beschutting voor de runderen op het weiland aanwezig was. Ik zag dat de runderen niet konden schuilen tegen de winterse omstandigheden, in dit geval de vrij harde wind in combinatie met de lage temperaturen. Ik zag dat de runderen geen bescherming werd geboden tegen slechte weersomstandigheden. 
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Verder zag ik, toezichthouder [naam], dat op het weiland voer aan de runderen was verstrekt. Ik zag dat het voer op de grond werd aangeboden. Ik zag dat de runderen door het voer liepen. Ik zag dat de runderen op het voer urineerden en mestten. Ik zag dat er kalveren in het voer gingen liggen. Ik wist dat het voer werd besmeurd met urine, mest en grond. Gelet op het voorgaande wist ik dat dit voer niet meer geschikt was om aan runderen te vervoederen. Ik wist dat het voer niet op juiste wijze aan de runderen werd verstrekt. Tevens wist ik dat van verontreinigd voedsel de dieren ziek kunnen worden dat lijden bij de dieren veroorzaakt.”
      
      
    
    
      2.5
      Op 8 februari 2021 heeft verweerder bestuursdwang toegepast door het meevoeren en opslaan van 11 runderen en 3 kalveren van de locatie [adres 2] te [plaats 3] .
      
    
    
      2.6
      Bij brief van 21 februari 2021 heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. 
      
    
    
      2.7
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gericht tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
      
      3. Verzoekster voert aan dat zij de in het bestreden besluit genoemde overtredingen van het Bhd niet heeft begaan. De runderen zijn bestand tegen weersomstandigheden. Bovendien waren er voldoende schuilmogelijkheden aanwezig. Niet valt in te zien waarom voer dat aan buiten gehouden runderen gevoerd wordt, niet op de grond aangeboden kan worden. Dat het voer op zichzelf niet geschikt is voor de runderen is niet gebleken. Het bestreden besluit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Verder is de last onvoldoende gemotiveerd en niet duidelijk en gaat de last verder dan noodzakelijk is om de overtredingen te beëindigen. 
      
      4. Het Bhd luidt, voor zover hier van belang, als volgt.
      
      
        Artikel 1.6	Houden van dieren
        (…)
      
      3. Een dier wordt, indien het niet in een gebouw wordt gehouden, bescherming geboden tegen slechte weersomstandigheden, gezondheidsrisico’s en zo nodig roofdieren.
      
      
        Artikel 1.7	Verzorgen van dieren
        Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:
        (…)
      
      e.	een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier; (…)
      
      5. Voor het treffen van een voorlopige voorziening is in ieder geval vereist dat sprake is van een spoedeisend belang. Verzoekster heeft hierover aangevoerd dat voor de opvang van de runderen en de kalveren opvangkosten worden gemaakt die per dag oplopen en die bij haar in rekening zullen worden gebracht. Ook heeft verweerder laten weten dat de runderen en de kalveren binnen afzienbare tijd verkocht zullen worden. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij het treffen van de gevraagde voorziening. 
      
      6. De voorzieningenrechter ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder terecht heeft vastgesteld dat verzoekster de in het bestreden besluit genoemde overtredingen van het Bhd heeft begaan zodat verweerder bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. De voorzieningenrechter stelt daarbij voorop dat het bestreden besluit (alleen) ziet op de runderen en de kalveren die door verzoekster werden gehouden op de locatie [adres 1] te [plaats 2] en de runderen die door verzoekster werden gehouden op de locatie [adres 2] te [plaats 3] . In het bestreden besluit worden weliswaar geen specifieke locaties genoemd, maar er wordt wel verwezen naar het primaire besluit. Uit de toelichting op de overtredingen in het primaire besluit blijkt dat deze last alleen ziet op voornoemde locaties. Voor zover ter zitting is gesteld dat ook runderen zijn meegevoerd en opgeslagen vanaf andere percelen van verzoekster overweegt de voorzieningenrechter dat zowel uit het primaire besluit alsook uit het bestreden besluit niet blijkt dat deze last ook betrekking heeft op die percelen en daarvoor een grondslag zou kunnen vormen. 
      
    
    
      7.1
      De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder aan het primaire besluit het rapport van bevindingen ten grondslag heeft gelegd. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. 
      
    
    
      7.2
      Uit het rapport van bevindingen blijkt, kort samengevat weergegeven, dat door de toezichthouders is geconstateerd dat de runderen en kalveren die werden gehouden op de [adres 1] te [plaats 2] en op de [adres 2] te [plaats 3] niet de beschikking hadden over een schuilgelegenheid waar zij schoon en droog konden liggen. Verder is geconstateerd dat het voer voor de runderen op de grond werd gelegd. Hierdoor raakte het voer besmeurd. 
      
    
    
      7.3
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder terecht vastgesteld dat verzoekster artikel 1.6, derde lid van het Bhd heeft overtreden zodat verweerder bevoegd was om hiertegen handhavend op te treden. De voorzieningenrechter betrekt bij dit oordeel dat de in het rapport van bevindingen gedetailleerd beschreven bevindingen worden ondersteund door de hierbij gevoegde veterinaire verklaring van de dierenarts en de bij het toezichtrapport gevoegde foto’s. Verweerder heeft aan de bevindingen van de toezichthoudend dierenarts doorslaggevende betekenis mogen toekennen bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding. Verzoekster heeft weliswaar gesteld dat de runderen bestand zijn tegen de weersomstandigheden en dat bovendien voldoende beschuttingsmogelijkheden voor de runderen aanwezig waren op het perceel, maar verzoekster heeft haar stellingen onvoldoende concreet onderbouwd. De verwijzing van verzoekster naar twee algemene artikelen over de biologische en fysiologische kenmerken van runderen leidt ook niet tot een ander oordeel. 
      
    
    
      7.4
      Wat betreft het aanbieden van voer op de grond constateert de voorzieningenrechter dat de maatregel is gebaseerd op overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd. Verweerder verwijt verzoekster dat zij het voer op ontoelaatbare wijze toedient, maar niet dat het toegediende voer op zichzelf niet beantwoordt aan de daaraan in artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd gestelde eisen. Gelet op het voorgaande betwijfelt de voorzieningenrechter of verweerder terecht heeft vastgesteld dat verzoekster artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd heeft overtreden. Weliswaar lijkt artikel 2.4, zevende lid, van het Bhd te zien op de door verweerder in het bestreden besluit beschreven situatie met betrekking tot de wijze van toediening van voer door verzoekster op de grond, maar uit de motivering van het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder deze bepaling aan deze overtreding ten grondslag heeft gelegd (zie de uitspraak van het College van 16 november 2017, ECLI:NL:CBB:2017:473). Niettemin ziet de voorzieningenrechter geen reden om voor dit punt een voorlopige voorziening te treffen gelet op het voorlopige oordeel dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat verzoekster artikel 1.6, derde lid van het Bhd heeft overtreden, zodat verweerder reeds daarom bevoegd was om handhavend op te treden.
      
    
    
      7.5
      Uit de bij de maatregelen gegeven toelichting blijkt dat verzoekster ervoor moet zorgen dat op de percelen waar runderen en kalveren worden gehouden er een gedeelte is waar de runderen en kalveren onder een afdak/in een behuizing kunnen schuilen tegen onder andere wind en sneeuw en schoon en droog kunnen liggen. Verder vermeldt de toelichting dat verzoekster ervoor moet zorgen dat het voer op een dusdanige manier aan de runderen en kalveren wordt aangeboden dat zij hierin niet kunnen gaan liggen en/of ontlasten, waardoor het voer besmeurd wordt. In de toelichting staat ook omschreven welke twee locaties het betreft namelijk het perceel aan [adres 1] in [plaats 2] alsmede de [adres 2] in [plaats 3] . Er is dus duidelijk aangegeven wat van verzoekster werd verwacht. De voorzieningenrechter ziet in de last geen aanknopingspunten voor het voorlopige oordeel dat de last niet duidelijk of onvoldoende gemotiveerd zou zijn en verder gaat dan noodzakelijk is om de overtredingen te beëindigen. 
      
    
    
      7.6
      De voorzieningenrechter is verder niet gebleken dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel of het gelijkheidsbeginsel. Voor zover verzoekster in dit verband heeft aangevoerd dat zij ook op een andere locatie dieren houdt die het gehele jaar buiten verblijven en dat hiertegen niet handhavend wordt opgetreden overweegt de voorzieningenrechter dat hieruit niet zonder meer volgt dat niet handhavend kan worden opgetreden.
      
      8. De voorzieningenrechter ziet geen grond voor de verwachting dat het bestreden besluit in beroep, voor zover dit ziet op de last ten aanzien van de overtreding van artikel 1.6, derde lid van het Bhd, vermoedelijk geen stand zal kunnen houden. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt daarom afgewezen.
      
      9. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om gebruik te maken van zijn bevoegdheid vermeld in artikel 8:86, eerste lid, van de Awb om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. Het beroep in de hoofdzaak zal op een afzonderlijke zitting worden behandeld.
      
      10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
      De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: