ECLI:NL:RVS:2019:2126, Raad van State, 10-07-2019, 201805448/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 augustus 2016 heeft het college het verzoek van [appellant] en anderen om handhavend op te treden tegen de werkzaamheden die op het bosperceel aan de Ruurloseweg/Scharfdijk/Roessinkdrijfdijk in Hengelo (hierna: het bosperceel) worden verricht, afgewezen.

201805448/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen, allen wonend te Hengelo, gemeente Bronckhorst,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 mei 2018 in zaken nrs. 17/1198 en 17/1671 in het geding tussen:
    1. [partij], wonend te Zelhem, gemeente Bronckhorst,
    2. [appellant] en anderen,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 augustus 2016 heeft het college het verzoek van [appellant] en anderen om handhavend op te treden tegen de werkzaamheden die op het bosperceel aan de Ruurloseweg/Scharfdijk/Roessinkdrijfdijk in Hengelo (hierna: het bosperceel) worden verricht, afgewezen.
    Bij besluit van 14 februari 2017 heeft het college het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het gaat om het verleggen van de paden en het veranderen van de sloot. Het college heeft voorts [partij] onder oplegging van een dwangsom gelast de aanleg van het hoofdpad en de vertakkingen ongedaan te maken en de watergang in de oorspronkelijke staat terug te brengen.
    Bij uitspraak van 24 mei 2018 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 februari 2017 vernietigd en bepaald dat het college binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. De rechtbank heeft het door [appellant] en anderen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 2 juli 2018 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [appellant] en anderen tegen het besluit van 1 augustus 2016 beslist en dat bezwaar ongegrond verklaard.
    [partij] en [appellant] en anderen hebben naar aanleiding van dat besluit een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. K.M. van Leeuwen, advocaat te Deventer, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. IJsseldijk, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. R. van Eck, advocaat te Deventer, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] en anderen hebben op 23 juni 2016 bij het college een handhavingsverzoek ingediend met betrekking tot het bosperceel, dat in eigendom is van [partij]. Volgens [appellant] en anderen vinden er op het perceel zonder de daartoe benodigde vergunningen werkzaamheden plaats met het oog op de ontwikkeling van boomwoningen en een boomhotel, waaronder de aanleg van paden, de kap van bomen en het uitdunnen van groen. Bij besluit van 14 februari 2017 heeft het college besloten om handhavend op te treden en heeft het [partij] onder oplegging van een dwangsom gelast de aanleg van het hoofdpad en de vertakkingen ongedaan te maken door de onderliggende grond te egaliseren en aan te vullen met bosgrond. Daarnaast heeft het college [partij] gelast de watergang in de oorspronkelijke staat terug te brengen. Volgens het college zijn de verbetering van de padenstructuur en de aanpassing van de sloot uitgevoerd met het oog op het te realiseren resort en past dit gebruik niet binnen de ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 2005; Hengelo/Vorden" ter plaatse geldende bestemming "Bos en natuurterrein".
        De rechtbank heeft overwogen dat de aanleg van de nieuwe paden niet in strijd is met het bestemmingsplan. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat met het aanleggen van deze paden een verbetering wordt beoogd waardoor het bos beter bereikbaar wordt, hetgeen passend is binnen de bestemming "Bos- en natuurterrein". Dat [partij] met de aanleg van de nieuwe paden rekening heeft gehouden met de mogelijkheid dat hij in de toekomst een treehouse resort mag realiseren, maakt dat oordeel volgens de rechtbank niet anders, omdat dat een onzekere toekomstige gebeurtenis is waarvoor aparte vergunningen nodig zijn. Aangezien zich geen strijd met het bestemmingsplan voordoet, heeft het college volgens de rechtbank ontoereikend gemotiveerd dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Ten aanzien van de sloot en de bomenkap heeft de rechtbank overwogen dat daarvoor geen vergunning is vereist.
        [appellant] en anderen wonen in de nabijheid van het bosperceel. Zij maken zich zorgen over de gevolgen van de werkzaamheden voor het bosperceel en hun leefomgeving en zijn het niet eens met het oordeel van de rechtbank.
    Belanghebbendheid
    2.    [partij] stelt zich tevergeefs op het standpunt dat [appellant] en anderen geen belanghebbenden zijn bij de aangevraagde omgevingsvergunning. Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te kunnen worden aangemerkt, dient een persoon een hem persoonlijk aangaand belang te hebben, dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen. In het onderhavige geval wonen [appellant] en anderen op percelen die direct aangrenzend zijn aan het bosperceel, dan wel in de onmiddellijke nabijheid daarvan zijn gelegen, en is voorts voldoende aannemelijk dat zij zicht hebben op het bosperceel waarin de werkzaamheden, in het bijzonder de kap van bomen, worden uitgevoerd. Gelet daarop kunnen [appellant] en anderen worden aangemerkt als rechtstreeks belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    Gronden van het hoger beroep
    Padenstructuur en duikers
    3.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat volgens vaste rechtspraak sprake is van strijd met het bestemmingsplan als redelijkerwijs valt aan te nemen dat de activiteiten uitsluitend of mede zullen worden verricht met het oog op gebruik voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Volgens [appellant] en anderen zijn de werkzaamheden aan de paden mede verricht voor andere doeleinden dan de bestemming "Bos en natuurterrein" en zijn deze paden daarom in strijd met het bestemmingsplan.
    3.1.    Artikel 6 van de planvoorschriften van het ten tijde van belang geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2005; Hengelo/Vorden" luidt:
    "1. De op plankaart 1 voor ‘Bos- en natuurterrein’ aangewezen gronden, nader onderscheiden in 2 categorieën, zijn bestemd voor:
    a. Categorie ‘Bos’ (B): houtproductie, de bescherming van de droge en natte natuurwaarden en de landschapswaarden alsmede extensief recreatief medegebruik;
    […]
    2. De gronden zijn tevens bestemd voor het behoud, herstel en ontwikkeling van natuur- en landschapswaarden, zoals aangegeven op plankaart 2 en nader omschreven in artikel 3 ‘Beschrijving in hoofdlijnen.’
    […]"
        Artikel 16 luidt:
    "1. a. Het is verboden om zonder aanlegvergunning van burgemeester en wethouders in de verschillende zones en bestemmingen de in de onderstaande tabel aangekruiste andere werken en werkzaamheden uit te voeren. De andere werken en werkzaamheden zijn onder de tabel beschreven;
    b. Het verbod geldt niet in de gevallen die in lid 2 zijn vermeld.
    […]
    2. Het in lid 1 vervatte verbod geldt niet voor het uitvoeren van de volgende werken en werkzaamheden:
    a. werken en werkzaamheden in het kader van het normale beheer, (agrarisch) gebruik en onderhoud.
    […]"
        Uit de tabel volgt dat in de bestemming "Bos en natuurterrein" een vergunning is vereist voor de volgende werken en werkzaamheden:
    1. Ophoging, egalisering van gronden en afgraven van de bodem;
    2. Aanleggen en dempen van watergangen, sloten en andere waterpartijen;
    3. Overige werken en werkzaamheden die de waterhuishouding beïnvloeden, zoals bemalen, onderbemalen, het slaan van putten;
    4. Aanleggen en verharden van wegen, het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen groter dan 200 m2.
    3.2.    De Afdeling stelt voorop, en tussen partijen is niet langer in geschil, dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat voor de aanleg van de nieuwe padenstructuur en de drie duikers een vergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De werkzaamheden gaan immers verder dan in het kader van het normale beheer, gebruik en onderhoud noodzakelijk is. Aangezien de werkzaamheden zonder de daartoe benodigde vergunning zijn gestart, was het college bevoegd om handhavend op te treden.
    3.3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    3.4.    Het college heeft zich in het besluit van 14 februari 2017 tot oplegging van de last onder dwangsom aan [partij] op het standpunt gesteld dat de padenstructuur niet passend is binnen het bestemmingsplan, zodat niet alleen een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, maar ook als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is vereist. Het college heeft opgemerkt dat het geen medewerking wil verlenen aan een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan, zodat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
    3.5.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat de padenstructuur binnen de op het perceel rustende bosbestemming past. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat deze padenstructuur noodzakelijk is om de toegankelijkheid van het bos voor bosbouwmachines, brandweer en publiek en de belevingswaarde ervan te vergroten. De nieuwe padenstructuur strekt ten dienste van de bestemming "Bos en natuurterrein". Dit geldt eveneens voor de drie duikers die noodzakelijk zijn om de paden over de sloot te laten lopen. Hieraan doet de omstandigheid dat bij de situering van de padenstructuur ook rekening is gehouden met het door [partij] gewenste recreatieve gebruik van het perceel als treehouse resort, niet af. De rechtbank heeft in dat verband terecht overwogen dat de realisering van een treehouse resort een onzekere toekomstige gebeurtenis betreft en dat de padenstructuur daar los van moet worden gezien.
        Nu de padenstructuur en de duikers passen binnen de bestemming "Bos en natuurterrein" en er in zoverre geen andere gronden bestaan om een vergunning voor de padenstructuur en de duikers te weigeren, bestond ten tijde van het besluit op bezwaar van 14 februari 2017 in zoverre concreet zicht op legalisatie. Het college heeft zich bij het besluit van 14 februari 2017 dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat in verband met strijdigheid met het bestemmingsplan ten aanzien van de padenstructuur en de duikers geen concreet zicht op legalisatie bestaat. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
        Het betoog faalt.
    Werkzaamheden aan de sloot
    4.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor het verleggen van de sloot geen omgevingsvergunning is vereist. Door de sloot te verleggen zijn nieuwe watergangen ontstaan en is sprake van het afgraven van de bodem en van overige werken en werkzaamheden die de waterhuishouding beïnvloeden als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de planvoorschriften, zodat daarvoor een vergunning is vereist.
    4.1.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het verleggen van de bestaande rechte sloot op het bosperceel vergunningplichtig is. Uit de op zitting getoonde foto’s en kaart is gebleken dat deze sloot niet alleen is uitgebaggerd, maar ook op twee locaties meanderend is gemaakt. Hierdoor is de sloot gedeeltelijk verlegd, waardoor een nieuwe watergang is gecreëerd en bestaande delen zijn gedempt. Gelet op het bepaalde in artikel 16, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften, gelezen in samenhang met de daarin opgenomen tabel, is hiervoor een vergunning vereist. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    4.2.    Aangezien de werkzaamheden ten aanzien van de sloot zonder de daartoe benodigde vergunning zijn verricht, was het college bevoegd om daartegen handhavend op te treden. Zoals hiervoor onder 3.3 is overwogen mag slechts onder bijzondere omstandigheden van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen, bijvoorbeeld indien sprake is van concreet zicht op legalisatie. Op de zitting is gebleken dat, mede gelet op de dubbelbestemmingen "Waarde-Archeologische verwachting 2" en "Waarde-Archeologische verwachting 3" die ingevolge het "Parapluplan archeologie" op het perceel rusten, door het college nader zal moeten worden bezien of voor het verleggen van de sloot vergunning kan worden verleend indien daartoe een aanvraag wordt ingediend. Van concreet zicht op legalisatie was in zoverre derhalve ten tijde van het besluit op bezwaar geen sprake.
        Het betoog slaagt.
    Kap van bomen
    5.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het kappen van bomen niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat deze kap geheel los moet worden gezien van een mogelijk te realiseren treehouse resort. Volgens [appellant] en anderen heeft het kappen van bomen geleid tot open plekken die exact overeenkomen met de plekken waar de boomwoningen zijn voorzien, zodat ook deze werkzaamheden in strijd zijn met het bestemmingsplan.
    5.1.    Artikel 2.2 van de Wabo luidt:
    "1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
    […]
    g. houtopstand te vellen of te doen vellen,
    […]
    geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
    […]"
        Artikel 4.1 van de Omgevingsverordening gemeente Bronckhorst 2016 luidt:
    "1. Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag houtopstand te vellen of te doen vellen, indien het betreft:
    a. een houtwal, houtsingel of hakhout bosje bestaande uit inheemse soorten, waarbij de stobben worden verwijderd,
    b. bomen met een stamomtrek van meer dan 95 centimeter, op 1,30 meter stamhoogte vanaf het maaiveld, niet zijnde bomen geplant met een herplantplicht, bestaande uit de soorten:
    […]
    2. Het in het eerste lid gestelde verbod geldt niet voor:
    a. houtopstanden, welke een zelfstandige eenheid vormen, en
    - een grotere oppervlakte beslaan dan 10 are, of
    - ingeval van rijbeplanting, gerekend voor het totaal aantal rijen, meer dan 20 bomen omvatten;
    [...]"
    5.2.    Het college heeft zich in het besluit van 1 augustus 2016 onder verwijzing naar artikel 4.1, eerste lid, van de Omgevingsverordening, op het standpunt gesteld dat de onderhavige houtopstanden een zelfstandige eenheid vormen en een grotere oppervlakte hebben dan 10 are, zodat op basis van die Omgevingsverordening geen vergunningplicht geldt voor het vellen van die houtopstanden. Het college heeft het handhavingsverzoek ter beoordeling doorgestuurd aan Gedeputeerde Staten van de Provincie Gelderland, dat volgens hem ingevolge de ten tijde van dat besluit geldende Boswet het bevoegd gezag is om tot handhaving over te gaan. [appellant] en anderen hebben niet aangevoerd, en ook anderszins is niet gebleken, dat niet aan de in artikel 4.1, tweede lid, van de Omgevingsverordening opgenomen uitzondering is voldaan. Evenmin bevat het bestemmingsplan "Buitengebied 2005; Hengelo/Vorden" een bepaling op grond waarvan overeenkomstig artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo in dit geval een vergunning voor het kappen van bomen is vereist. Dat de bomen, naar [appellant] en anderen stellen, zijn gekapt met het oog op de realisering van het treehouse resort, is in dit verband niet van belang. In de Omgevingsverordening en in het bestemmingsplan wordt niet bepaald met welk oogmerk kap mag plaatsvinden.
        Aangezien gelet op het voorgaande ingevolge de Omgevingsverordening en het bestemmingsplan in dit geval geen vergunning voor het kappen van de bomen was vereist, was het college niet bevoegd om handhavend op te treden. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
        Het betoog faalt.
    Conclusie hoger beroep
    6.    Zoals hiervoor onder 4.1 en 4.2 is overwogen, heeft de rechtbank niet onderkend dat de werkzaamheden aan de sloot zonder de daartoe benodigde vergunning zijn verricht en dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 14 februari 2017 geen concreet zicht op legalisatie bestond, zodat het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. De beslissing van de rechtbank om het besluit van 14 februari 2017 te vernietigen is, gelet op hetgeen onder 3.5 is overwogen, echter juist. Het hoger beroep is daarom ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    Nader besluit
    7.    Bij besluit van 2 juli 2018 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank van 24 mei 2018, opnieuw beslist op het door [appellant] en anderen gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    8.    [partij] heeft aangevoerd dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste eraan in de weg staat dat het besluit van 2 juli 2018 zou worden vernietigd. De voorschriften uit het bestemmingsplan die [appellant] en anderen overtreden achten zijn volgens [partij] niet bedoeld ter bescherming van hun belangen zodat, indien al sprake is van een overtreding, hun beroep tegen de weigering handhavend op te treden niet kan leiden tot vernietiging van dat besluit.
    8.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
        Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het verbod op met het bestemmingsplan strijdig gebruik niet strekt tot bescherming van de belangen van [appellant] en anderen.
    9.    Bij het besluit van 2 juli 2018 heeft het college conform de uitspraak van de rechtbank van 24 mei 2018 alsnog besloten van handhaving af te zien. Gelet op hetgeen de Afdeling hiervoor onder 4.1 en 4.2 heeft overwogen, is de uitspraak van de rechtbank ten aanzien van de werkzaamheden aan de sloot onjuist en wordt die uitspraak in zoverre verbeterd. Het besluit van 2 juli 2018 dient daarom te worden vernietigd. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op de bezwaren van [appellant] en anderen te nemen. Daarbij dient het, gelet op hetgeen onder 4.2 van deze uitspraak is overwogen, ook te onderzoeken of het ten aanzien van de werkzaamheden aan de sloot aanleiding ziet om af te zien van handhavend optreden.
    10.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst van 2 juli 2018, kenmerk Z85789/UIT18-113346, gegrond;
    III.    vernietigt dat besluit.
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Hoogvliet    w.g. Montagne
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2019
    374-842.