ECLI:NL:RBZUT:2011:BU5726, Rechtbank Zutphen, 09-11-2011, 10/1520 GEMWT
Rechtbank Zutphen — Uitspraak 
Datum: 2011-11-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Besluit waarbij is gelast de permanente bewoning van een recreatiewoning te Epe te beëindigen. Permanente bewoning is in strijd is met het bestemmingsplan. De gemeente heeft in redelijkheid ontheffing van het bestemmingsplan kunnen weigeren. Verweerder handelt echter in strijd met eigen beleid door betrokkene niet vóór 1-1-2010 de vereiste duidelijkheid te geven, maar pas bij besluit van 31-12-2009. Een op 31-12-2009 ter post aangeboden besluit bereikt de geadresseerde niet vóór 1-1-2010. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het primaire besluit herroepen.

RECHTBANK ZUTPHEN	
      Sector Bestuursrecht
      Enkelvoudige kamer
    
    
    Reg.nrs.: 10/1520 GEMWT
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      [eisers]
      te Epe,
      eisers,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Epe
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 december 2009 heeft verweerder eiser [eiser], onder aanzegging van een dwangsom, gelast de permanente bewoning van de recreatiewoning aan de [adres] (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 28 juli 2010 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor wat betreft de begunstigingstermijn en voor het overige ongegrond verklaard. Verweerder heeft bepaald dat de last tevens ziet op eiseres [eiseres].
    
    Eisers hebben beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden. Bij brief van 25 augustus 2011 hebben eisers nadere stukken ingediend. Bij brief van 15 september 2011 heeft verweerder het bestreden besluit van een nadere motivering voorzien. 
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 29 september 2011, waar eisers zijn verschenen, bijgestaan door mr. J.H. Hermsen, advocaat te Apeldoorn. Eisers hebben als getuigen meegebracht [getuige1] en [getuige2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J. van der Sluis, J. Bovendorp en mr. K.A. Weerts. 
    
    2. Overwegingen
    
    2.1	De rechtbank overweegt dat, voor zover het besluit van 31 december 2009 onbevoegd zou zijn genomen, zoals door eisers is betoogd, dit gebrek is hersteld in het
    
    bestreden besluit. De rechtbank ziet hierin dan ook geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit. 
    
    
      2.2	De rechtbank is voorts van oordeel dat, nu verweerder met zijn brief van 
      15 september 2011 de motivering van het bestreden besluit heeft aangevuld, het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert. Het bestreden besluit is derhalve in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en zal daarom worden vernietigd. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of er aanleiding bestaat om met toepassing van 
      artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    
    
    2.3	Ingevolge het bestemmingsplan “Wissel 1994”, zoals dat ten tijde van belang van kracht was, rust op het perceel de bestemming “verblijfsrecreatie”.
    
    Ingevolge artikel 2.11, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan, voor zover thans van belang, is de op de plankaart voor “verblijfsrecreatie” aangewezen grond bestemd voor recreatief (nacht)verblijf, van personen, die elders hun hoofdverblijf hebben, met de daarbij behorende gebouwen, te weten: logiesverblijven, stacaravans en mobiele kampeermiddelen met de daarbij behorende gebouwen en andere bouwwerken. 
    
    Ingevolge artikel 2.11, derde lid, van deze voorschriften, voor zover thans van belang, is permanente bewoning van de in lid 1 bedoelde gebouwen niet toegestaan.
     
    Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van deze voorschriften is het verboden gronden of opstallen te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, in strijd met de in het bestemmingsplan aan de grond gegeven bestemming.
    
    In artikel 1.1, aanhef en onder 13, is bepaald dat onder logiesverblijf wordt verstaan een gebouw of gedeelte van een gebouw, welk gebouw of welk gedeelte blijkens zijn constructie en inrichting is bestemd voor het bieden van recreatief (nacht)verblijf of tijdelijk onderdak aan mensen die hun hoofdverblijf elders hebben.
    
    2.4	Niet in geschil is dat eisers hun woning permanent bewonen. De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog dat die woning, gelet op zijn constructie en inrichting niet als logiesverblijf is te beschouwen. Daartoe is doorslaggevend dat de woning is gelegen in het recreatiepark Remboe Village op gronden die ingevolge de hiervoor genoemde planvoorschriften zijn bestemd voor recreatief (nacht)verblijf. Dat sprake is van een volwaardige woning die ook als zodanig is ingericht en gefaciliteerd, zoals door eisers is betoogd, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel, aangezien dit niet met zich brengt dat de bestemming van het perceel is gewijzigd. Naar het oordeel van de rechtbank handelen eisers door de recreatiewoning permanent te bewonen in strijd met het bestemmingsplan, zodat verweerder bevoegd is daartegen handhavend op te treden.
    
    2.5	 Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in 
    
    verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6	Tussen partijen is in geschil of aan eisers ontheffing als bedoeld in artikel 3.23, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kan worden verleend voor de permanente bewoning van de recreatiewoning. Is dat het geval, dan bestaat concreet zicht op legalisatie van de geconstateerde overtreding. De rechtbank overweegt daaromtrent het volgende.
    
    
      Ingevolge artikel 4.1.1, eerste lid, onderdeel j, van het Besluit ruimtelijke ordening komen voor de toepassing van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro in aanmerking een wijziging van het gebruik van een recreatiewoning voor bewoning mits:
      1e. de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde eisen;
      2e. bewoning niet in strijd is me de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden, en
      3e. de aanvrager vóór, maar in elk geval op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont.
    
    
    2.7	In het bestreden besluit, zoals aangevuld bij brief van 15 september 2011, heeft verweerder zijn standpunt dat eisers niet in aanmerking komen voor verlening van ontheffing op grond van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro gemotiveerd. De rechtbank merkt in dit verband op dat de brief van 15 september 2011 moet worden aangemerkt als een aanvullende motivering en niet als een besluit als bedoeld in artikel 6:18 van de Awb.
    
    
      Verweerder voert het beleid om geen permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan. Dit beleid heeft hij vanaf 1981 naar buiten toe gecommuniceerd en is sinds dat jaar ook in bestemmingsplannen opgenomen. Dit beleid is ook daadwerkelijk gehandhaafd, waartoe verweerder verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 7 oktober 2009 (LJN: BJ9524). Verlening van ontheffing zou in strijd zijn met dit beleid. In dit verband heeft verweerder nog aangegeven dat door prioriteitsstelling, de handhavingscapaciteit en de landelijke ontwikkeling rond permanente bewoning minder is ingezet op handhaving van permanente bewoning, maar dit neemt niet weg dat hij daadwerkelijk handhavend heeft opgetreden, aldus verweerder. Voorts wijst verweerder erop dat er in het verleden in meerdere situaties lasten zijn opgelegd die ertoe hebben geleid dat de permanente bewoning is beëindigd. Verder is verweerder van mening dat, indien in dit geval ontheffing zou worden verleend, dit een precedent zal scheppen in toekomstige handhavingssituaties, hetgeen hij ongewenst acht. Bovendien acht verweerder het niet juist dat mensen die bewust het risico hebben genomen in strijd met het beleid te handelen, worden beloond.
      Tot slot heeft verweerder gewezen op het belang van het borgen van voldoende verblijfsrecreatief aanbod en het borgen en ontwikkelen van de kwaliteit en de leefbaarheid van het landelijk gebied. Hierbij heeft verweerder aangegeven, dat de gemeente Epe een recreatieve gemeente is met een gevarieerd aanbod van verblijfsrecreatie. Door permanente bewoning van recreatiewoningen wordt het aanbod voor de recreant minder en ook brengt de permanente bewoning van recreatiewoningen verstening van het buitengebied met zich, aldus verweerder. 
    
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat, gegeven de aan verweerder toekomende beleidsvrijheid, verweerder zich op de naar voren gebrachte gronden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verlenen van ontheffing niet in de rede ligt, zodat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. 
      De omstandigheid dat aangrenzende gemeenten wel persoonsgebonden ontheffingen verlenen, betekent niet dat verweerder, gelet op zijn autonome bevoegdheid, gehouden is ook dergelijke ontheffingen te verlenen. Voorts ziet de rechtbank in hetgeen eisers hebben aangevoerd over de handhaving door verweerder van zijn beleid om geen permanente bewoning toe te staan, onvoldoende aanknopingspunten om af te doen aan de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2009. Ook uit de afgelegde verklaringen ter zitting van de door eisers meegebrachte getuigen blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat handhaving daadwerkelijk plaatsvond.
    
    
    
      2.8	De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag geplaatst of sprake is van bijzondere omstandigheden die voor verweerder aanleiding hadden moeten zijn om van handhavend optreden af te zien. In dit verband is van belang het beleid dat verweerder heeft vastgesteld in de nota “Uitwerking aanpak permanente bewoning recreatiewoningen” van 22 mei 2008.
      Hierin staat het volgende vermeld:
      “Brieven minister Cramer 27 december 2007 en 20 maart 2008.
      Op 27 december 2007 heeft minister Cramer van VROM een brief naar de Tweede Kamer gestuurd met betrekking tot permanente bewoning. Zij stelt onder andere voor om bewoners die voor 31 oktober 2003 een recreatiewoning bewonen vrijstelling te geven als een gemeente voor een bepaalde datum bewoners niet heeft bericht over permanente bewoning. Deze datum is in de brief van 30 maart jl. gesteld op 1 januari 2010. Dit wordt in een wettelijke regeling vastgelegd. Het gaat hierbij om het op persoonsniveau geven van duidelijkheid over de permanente bewoning. Dit betekent dat iedereen voor 1 januari duidelijkheid moet hebben gekregen (…)”.
    
    
    
      Verweerder heeft eiser [eiser] bij besluit van 31 december 2009, onder aanzegging van een dwangsom, de bestreden last opgelegd. Niet in geschil is dat dit besluit op die dag per post is verzonden. Mede gelet op de Algemene Termijnenwet moet als vaststaand worden aangenomen dat een op 31 december 2009 ter post aangeboden besluit de geadresseerde
      eerst na 1 januari 2010 zal bereiken.
      Nu eiser eerst na 1 januari 2010 kennis heeft kunnen nemen van de last, heeft verweerder gehandeld in strijd met zijn beleid om vóór 1 januari 2010 de vereiste duidelijkheid te geven. 
      Voor zover verweerder nog heeft gewezen artikel 3:41 van de Awb, merkt de rechtbank op dat dit niet van belang is omdat, gelet op het beleid, de bekendmaking van het besluit niet bepalend is.
      Voorts kan er naar het oordeel van de rechtbank niet aan worden voorbij gegaan dat eiseres [eiseres] eerst bij het bestreden besluit van 28 juli 2010 een last is opgelegd, derhalve ruim na 1 januari 2010.
      De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder niet tot de thans bestreden last kon overgaan, omdat hij daarmee heeft gehandeld in strijd met zijn eigen beleid.
    
    
    2.9	Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit van 31 december 2009 te herroepen. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit.
    
    
      2.10	Nu de rechtbank het besluit van 31 december 2009 heeft herroepen en eisers tijdig hebben verzocht om vergoeding van de proceskosten in de bezwaarfase op grond van 
      artikel 7:15 van de Awb, ziet de rechtbank aanleiding om ook ter zake van de proceskosten in bezwaar te beslissen.
    
    
    Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden ter zake van verleende rechtsbijstand in beroep 2 punten toegekend (beroep 1 punt en verschijnen ter zitting 1 punt)  en de rechtsbijstand in bezwaar 2 punten toegekend (bezwaar 1 punt en verschijnen hoorzitting 1 punt), waarbij een wegingsfactor 1 wordt toegekend.
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	herroept het primaire besluit van 31 december 2009;
      -	bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.748,--, ter zake van verleende rechtsbijstand;
      -	bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 150,-- aan eisers vergoedt.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit. De beslissing is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 9 november 2011.