ECLI:NL:RVS:2021:1743, Raad van State, 04-08-2021, 202005928/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 januari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk het verzoek tot openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur gedeeltelijk ingewilligd. [appellant] heeft het college verzocht om openbaarmaking van documenten die gaan over de besluitvorming over evenementen op de Oude Markt in Bodegraven. Hij heeft daarbij een aantal specifieke soorten documenten opgesomd, waaronder 1) mails van en tussen ambtenaren, raadsleden en wethouders, 2) verslagen van vergaderingen van het college waarin is gepraat over evenementen op de Oude Markt, 3) mails van de centrummanager over evenementen in 2017 en 2018, 4) mails met de Bodegraafse Ondernemers Vereniging, 5) verslagen van de werkgroepen Dorpspromotie, Evenementen en Uitstraling en Attractiviteit uit 2015 tot en met 2018; 6) verslagen van gesprekken over evenementen tijdens de formatie, 7) verslag van de evaluatie van het foodtruckfestival in 2018.

202005928/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Bodegraven, gemeente Bodegraven-Reeuwijk,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 oktober 2020 in zaak nr. 19/3413 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 januari 2019 heeft het college het verzoek tot openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk ingewilligd.
    Bij besluit van 9 mei 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 mei 2019 vernietigd voor zover dit betrekking heeft op documenten 2, 8 en 9, bepaald dat het college de ten onrechte weggelakte onderdelen in die documenten openbaar maakt en bepaald dat de uitspaak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juni 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. Pfeifer, advocaat te Leiden, en R. Karstens, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft het college verzocht om openbaarmaking van documenten die gaan over de besluitvorming over evenementen op de Oude Markt in Bodegraven. Hij heeft daarbij een aantal specifieke soorten documenten opgesomd, waaronder
    1) mails van en tussen ambtenaren, raadsleden en wethouders,
    2) verslagen van vergaderingen van het college waarin is gepraat over evenementen op de Oude Markt,
    3) mails van de centrummanager over evenementen in 2017 en 2018,
    4) mails met de Bodegraafse Ondernemers Vereniging (hierna: de BOV),
    5) verslagen van de werkgroepen Dorpspromotie, Evenementen en Uitstraling en Attractiviteit uit 2015 tot en met 2018;
    6) verslagen van gesprekken over evenementen tijdens de formatie,
    7) verslag van de evaluatie van het foodtruckfestival in 2018, en
    8) verslag van de schouw na afloop van het foodtruckfestival in 2018.
    2.       Het college heeft 23 documenten aangetroffen die onder het verzoek vallen en deze gedeeltelijk openbaar gemaakt, maar veel van de gevraagde documenten zijn niet aangetroffen. Zo is er alleen mailcontact geweest tussen ambtenaren en zijn er dus geen mails van wethouders of raadsleden aangetroffen. Het college beschikt niet over documenten van werkgroepen. De centrummanager heeft zijn taken uitgevoerd in opdracht van de BOV en het verzoek is niet van toepassing op zijn werkzaamheden. Het heeft wel onderzoek gedaan naar documenten van hem in mailboxen van ambtenaren, en deze correspondentie is openbaar gemaakt. Van de vergaderingen van het college worden volgens het college geen verslagen opgemaakt, alleen besluitenlijsten. Er bestaan geen verslagen van een evaluatie of een schouw.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de mededeling van het college, dat het geen andere dan de openbaar gemaakte documenten heeft, haar niet ongeloofwaardig voorkomt. De Oude Markt wordt alleen gebruikt voor de braderie op de voor- en najaarsmarkt en is twee keer gebruikt voor een foodtruckfestival. Er waren niet veel ambtenaren betrokken bij deze evenementen. Daardoor is slechts een beperkte groep ambtenaren betrokken in het verzoek. Dat verklaart de geringe omvang van de aangetroffen documenten. Aan één van de drie werkgroepen nam wel een ambtenaar deel, maar onder die persoon zijn geen documenten aangetroffen over evenementen op de Oude Markt. Het opstellen van verslagen van collegevergaderingen is niet verplicht en het is niet ongeloofwaardig dat die niet worden opgemaakt. Omdat het niet aannemelijk is dat er meer documenten zijn, bestond er voor het college geen aanleiding om te onderzoeken of er documenten gewist zijn of whatsapp- en/of sms-berichten te onderzoeken. Het college heeft wel te veel informatie weggelakt in de openbaar gemaakte documenten. Daarom is het beroep gegrond, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    Mails van en tussen ambtenaren, raadsleden en wethouders
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank een verkeerde maatstaf heeft gehanteerd bij de toetsing of het onderzoek zorgvuldig was. Ze had moeten nagaan hoe naar documenten is gezocht. De openbaar gemaakte documenten gaan alleen over het foodtruckevenement. Daaruit kan worden opgemaakt dat het college niet ook heeft gezocht naar documenten over andere evenementen. Daarover moet ook informatie in bijvoorbeeld mails staan. De rechtbank heeft nagelaten te vermelden dat de Oude Markt in 2017 en 2018 ook is gebruikt voor streekmarkten. Het onderzoek van het college had zich niet mogen beperken tot informatie van ambtenaren die betrokken zijn bij het verlenen van vergunningen voor evenementen op de Oude Markt. Ook andere ambtenaren kunnen beschikken over relevante informatie, zoals lijsten met ingekomen stukken, en er zijn ook ambtenaren die zich beleidsmatig hebben beziggehouden met evenementen op de Oude Markt, aldus [appellant].
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:774), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. De rechtbank heeft dit terecht als uitgangspunt genomen. Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan de Afdeling niet ongeloofwaardig voorkomt, zal worden betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht.
    4.2.    Het college heeft toegelicht dat het in brede zin heeft onderzocht welke ambtenaren betrokken zijn geweest bij de evenementen op de Grote Markt, dus niet alleen het foodtruckevenement. Deze ambtenaren heeft het vervolgens bij het onderzoek betrokken. Dit was slechts een beperkte groep ambtenaren, omdat er niet veel evenementen worden gehouden op de Grote Markt. Er is hun gevraagd te onderzoeken of ze documenten hadden die over evenementen op de Grote Markt gingen. Hierbij is ook gevraagd om hun zakelijke en hun privételefoons te doorzoeken. Welke zoektermen zijn gebruikt, is niet geregistreerd, maar uit navraag is gebleken dat in brede zin is gezocht met algemene termen. Alle documenten die zijn aangetroffen die onder het bereik van het Wob-verzoek vallen, zijn vervolgens openbaar gemaakt.
    De Afdeling acht dit onderzoek volledig. Het college was niet gehouden om bij alle ambtenaren die bij de gemeente werken na te gaan of zij eventueel documenten hebben die onder het bereik van het Wob-verzoek vallen. Het standpunt van het college, dat er niet meer documenten zijn, acht de Afdeling met de rechtbank niet ongeloofwaardig. Het is gelet op voormelde jurisprudentie aan [appellant] om het tegendeel aannemelijk te maken. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er op dit onderdeel van zijn verzoek meer documenten onder het college zouden berusten dan thans openbaar gemaakt. Dat ze niet heeft vermeld dat er ook streekmarkten hebben plaatsgevonden op de Oude Markt, betekent niet dat ze tot een onjuist oordeel is gekomen.
    4.3.    Het betoog slaagt niet.
    Stukken van collegevergaderingen
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet aannemelijk is dat er niet over evenementen op de Oude Markt is gesproken in de collegevergaderingen. Voor het foodtruckfestival is bijvoorbeeld, vanwege de wens van de wethouder en de burgemeester, een omgevingsvergunning aangevraagd. Daarvoor waren advieswerkzaamheden van een bedrijf nodig die aanzienlijke kosten met zich meebrachten. Daarvoor was toestemming nodig van het college. Dat is een aanwijzing dat er over dat evenement gesproken moet zijn. Omwonenden hebben ook klachtbrieven gestuurd en het is in de gemeente gebruikelijk dat als veel omwonenden klagen, wethouders zich nader willen laten informeren door ambtenaren. Het reglement van orde schrijft verder voor dat van collegevergaderingen verslagen worden opgemaakt. Deze moeten er dus zijn en het college had navraag moeten doen bij de gemeentesecretaris, aldus [appellant].
    5.1.    Het college heeft toegelicht dat er niet met de door [appellant] bedoelde verslagen van collegevergaderingen wordt gewerkt. De gemeente is overgegaan op digitaal werken en daarbij worden geen reguliere verslagen van vergaderingen meer gemaakt. Er wordt alleen gewerkt met besluitenlijsten met bestuurlijke afspraken en er worden agenda’s opgemaakt. Het reglement van orde uit 2011 moet op deze werkwijze nog worden aangepast. Deze documenten zijn doorzocht, maar er zijn geen stukken aangetroffen waarin evenementen op de Oude Markt worden genoemd. Een verklaring hiervoor is dat de bevoegdheid om vergunningen te verlenen door het college is gemandateerd. Er zijn wel een omgevingsvergunning en een evenementenvergunning verleend voor een evenement op de Oude Markt, maar deze zijn gelet op het mandaat niet in een collegevergadering behandeld. Ook de omstandigheid dat klachten zijn ontvangen, is geen reden geweest om het onderwerp op de agenda van een collegevergadering te zetten. Mogelijk is er wel gesproken over evenementen op de Grote Markt, maar daarvan is niets op schrift gesteld. De door [appellant] gevraagde verslagen bestaan niet en kunnen daarom niet openbaar worden gemaakt, aldus het college.
    De Afdeling acht dit standpunt van het college met de rechtbank niet ongeloofwaardig. Zie ook overweging 22.2 van de eerder genoemde uitspraak van 14 april 2021. Het is dan in beginsel aan [appellant] om het tegendeel aannemelijk te maken. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat toch verslagen onder het college zouden berusten.
    5.2.    Het betoog slaagt niet.
    Mails van de centrummanager en de BOV en verslagen van werkgroepen
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onderzoek had moeten doen naar documenten van de centrummanager, [persoon]. Het college heeft in beroep gesteld dat het dat heeft gedaan, omdat er ook documenten van hem openbaar zijn gemaakt, maar dit zijn documenten die aanwezig waren bij ambtenaren. De mailbox van [persoon] was toegankelijk voor het college en het college had die moeten betrekken bij het onderzoek.
    De werkgroepen werden aangestuurd door de centrummanager en hij had dus over informatie moeten beschikken. Het college had moeten onderzoeken of op de server van de gemeente bestanden aanwezig waren van de werkgroep en of er geen documenten zijn gewist. Het heeft het onderzoek ten onrechte beperkt tot het bevragen van een ambtenaar die naast [persoon] deelnam aan de werkgroepen, aldus [appellant].
    6.1.    Het college heeft toegelicht dat [persoon] in 2017 in dienst was bij de BOV als centrummanager. Zijn functie was het behartigen van de belangen van ondernemers in de gemeente. Onderdeel daarvan was een promotie van het centrum waarbij hij vanuit de BOV onder meer de opdracht heeft gekregen om evenementen op de Oude Markt te organiseren. Zijn betrokkenheid bij evenementen op de Oude Markt heeft derhalve plaatsgevonden vanuit zijn functie bij de BOV en niet vanuit zijn functie bij de gemeente. De e-mails die hij vanuit die positie met anderen dan gemeenteambtenaren deelde, berusten dan ook niet onder de gemeente. Naast zijn functie bij de BOV was [persoon] in 2017 ook aangesteld bij de gemeente als relatiebeheerder economie en had hij vanuit die hoedanigheid ook een gemeentelijk e-mailaccount. Weliswaar zijn bepaalde e-mails over evenementen naar het gemeentelijke e-mailaccount van [persoon] gestuurd, maar dit doet niets af aan de functiescheiding, aldus het college. Het college heeft wel onderzocht of bij ambtenaren documenten berusten gericht aan of afkomstig van [persoon]. Wat hierbij is aangetroffen, is openbaar gemaakt. De werkgroepen zijn niet ingesteld door de gemeente maar door de BOV. Aan de werkgroep Evenementen en Activiteiten en de werkgroep Uitstraling en Attractiviteit hebben geen ambtenaren deelgenomen. Aan de werkgroep Dorpspromotie heeft één ambtenaar deelgenomen. Bij hem heeft het college geen documenten aangetroffen die zien op evenementen op de Oude Markt. De ambtenaren hebben ook de map "verwijderde items" van de mailboxen onderzocht. Daarin is niets aangetroffen. Mails in die map worden na 30 dagen automatisch definitief verwijderd. Het is dan alleen nog mogelijk om, zoals na een incident waarbij de gehele omgeving moet worden hersteld, de omgeving als geheel te herstellen, dit wordt ook wel een disaster-recovery genoemd. Hiervoor zag het college geen aanleiding, omdat er geen aanwijzingen zijn dat er bestanden zijn verwijderd.
    De Afdeling acht het standpunt van het college, dat er niet meer documenten zijn die onder het bereik van het verzoek vallen dan die openbaar zijn gemaakt, met de rechtbank niet ongeloofwaardig. Zie ook overweging 13.1 van de hiervoor genoemde uitspraak van 14 april 2021. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 21) volgt dat voor de beantwoording van de vraag of een document bij het overheidsorgaan berust niet alleen de fysieke aanwezigheid van belang is, maar ook dat het document als zodanig bestemd moet zijn voor het overheidsorgaan. Stukken die bij vergissing bij een bestuursorgaan terecht zijn gekomen voldoen niet aan dit criterium en vallen om die reden buiten de werkingssfeer van de Wob. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat documenten die [persoon] heeft opgemaakt vanuit zijn hoedanigheid als centrummanager en die niet bedoeld waren voor het college, niet berusten onder het college in de zin van de Wob. Met betrekking tot de werkgroepen is niet ongeloofwaardig dat er geen documenten zijn aangetroffen. Het is dan in beginsel aan [appellant] om het tegendeel aannemelijk te maken. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat meer documenten van de centrummanager of dat er documenten van de werkgroepen onder het college zouden berusten. Het college heeft geen aanleiding hoeven zien om een disaster recovery uit te voeren, omdat niet aannemelijk is gemaakt dat er meer documenten zouden zijn, die gewist zouden zijn.
    6.2.    Het betoog slaagt niet.
    Verslagen van gesprekken over evenementen tijdens de formatie
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er stukken moeten zijn van gesprekken over evenementen op de Oude Markt tijdens de formatie. In de formatiebesprekingen is het onderwerp evenementen op de Oude Markt aan bod gekomen. Dat blijkt uit een gemaakte afspraak dat evenementen daar niet op zondag tijdens kerktijd mogen plaatsvinden. Het college stelt zich op het standpunt dat deze documenten niet onder het college berusten, omdat deze niet voor het college bestemd waren. Alle documenten die aanwezig zijn op het gemeentehuis berusten echter onder het college. Het college had breder onderzoek moeten doen, aldus [appellant].
    7.1.    Het college heeft toegelicht dat het uitvoerig heeft onderzocht of er documenten zijn opgesteld, maar dat dat onderzoek niets heeft opgeleverd. Het heeft onder meer navraag gedaan bij bestuursondersteuners. Deze vonden niets anders dan het collegeakkoord. Dit was echter al openbaar.
    De Afdeling acht dit standpunt van het college met de rechtbank niet ongeloofwaardig. Het is dan in beginsel aan [appellant] om het tegendeel aannemelijk te maken. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat er toch documenten onder het college zouden berusten.
    7.2.    Het betoog slaagt niet.
    Verslagen van de evaluatie en de schouw van het foodtruckfestival in 2018
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aannemelijk is dat er geen documenten over een schouw en een evaluatie zouden zijn. Er zijn klachten geweest over evenementen van omwonenden, in ieder geval over het foodtruckevenement in 2018. De bespreking van klachten is een manier van evaluatie van een evenement. Er zouden dus ook documenten moeten zijn over een evaluatie, aldus [appellant].
    8.1.    Het college heeft toegelicht dat er geen documenten zijn over een evaluatie of over de schouw. Er zijn klachten binnengekomen, maar er is geen evaluatieverslag opgemaakt. Een schouw heeft niet plaatsgevonden. De Afdeling acht dit standpunt van het college met de rechtbank niet ongeloofwaardig. Het is dan in beginsel aan [appellant] om het tegendeel aannemelijk te maken. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat er toch verslagen van een evaluatie of een schouw onder het college zouden berusten.
    8.2.    Het betoog slaagt niet.
    Proceskosten in bezwaar
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank had moeten overgaan tot het toekennen van een vergoeding voor de proceskosten in de bezwaarfase.
    9.1.    De rechtbank heeft het besluit van 9 mei 2019 gedeeltelijk vernietigd en zelf in de zaak voorzien. Ze had het besluit van 8 januari 2019 ook moeten herroepen, voor zover dit betrekking had op het deel van het besluit van 9 mei 2019 dat is vernietigd. De reden voor de vernietiging en herroeping is dat het college ten onrechte delen tekst had weggelakt. Dit is een aan het college te wijten onrechtmatigheid. [appellant] heeft in bezwaar verzocht om, en komt daarom in aanmerking voor, vergoeding van de proceskosten die hij in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken.
    9.2.    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft nagelaten het college te veroordelen in vergoeding van de proceskosten gemaakt in verband met de behandeling van het bezwaar. Voor het overige moet de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, worden bevestigd. De Afdeling zal het college zelf opdragen de proceskosten gemaakt in verband met de behandeling van het bezwaar te vergoeden. Het college moet ook de proceskosten gemaakt in verband met de behandeling van het hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van rechtbank Den Haag van 7 oktober 2020 in zaak nr. 19/3413, voor zover het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk niet is veroordeeld tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten;
    III.      bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevallen;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    w.g. Greben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2021
    851