ECLI:NL:RVS:2021:53, Raad van State, 13-01-2021, 202001379/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, als rechtsopvolger van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum bestuur aan Amstel Hospitality Group een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 en het bestemmingsplan ‘Zuidelijke binnenstad’ commercieel uitstallen van fietsen in de openbare ruimte aan de Weteringschans 253 te Amsterdam. Een toezichthouder van de gemeente heeft op 14 en 20 maart 2017 geconstateerd dat op het adres van het Canal Hotel tegen de gevel van het hotel vier respectievelijk twee fietsen op het trottoir stonden en dat die fietsen met een ketting waren vastgemaakt aan het hekwerk voor het raam van het hotel. Deze fietsen waren voorzien van een sticker met daarop een nummer. Van de bevindingen heeft de toezichthouder twee constateringsrapporten opgemaakt.

202001379/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 januari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Amstel Hospitality Group B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 januari 2020 in zaak nr. 18/442 in het geding tussen:
    Amstel Hospitality Group
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, als rechtsopvolger van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juni 2017 heeft het algemeen bestuur aan Amstel Hospitality Group een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: APV) en het bestemmingsplan ‘Zuidelijke binnenstad’ (hierna: bestemmingsplan) commercieel uitstallen van fietsen in de openbare ruimte aan de Weteringschans 253 te Amsterdam.
    Bij besluit van 15 december 2017 heeft het algemeen bestuur het door Amstel Hospitality Group daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 januari 2020 heeft de rechtbank het door Amstel Hospitality Group daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Amstel Hospitality Group hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. Kramer, is verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    Een toezichthouder van de afdeling Handhaving Openbare Ruimte van de gemeente Amsterdam heeft op 14 en 20 maart 2017 geconstateerd dat op het adres van het Canal Hotel, aan de Weteringschans ter hoogte van perceelnummer 253, tegen de gevel van het hotel vier respectievelijk twee fietsen op het trottoir stonden en dat die fietsen met een ketting waren vastgemaakt aan het hekwerk dat voor het raam van het hotel is aangebracht. Deze fietsen waren voorzien van een sticker met daarop een nummer. Van de bevindingen heeft de toezichthouder twee constateringsrapporten opgemaakt.
        Naar aanleiding hiervan heeft het algemeen bestuur aan Amstel Hospitality Group een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met artikel 4.3, eerste lid, van de APV en de in artikel 29 van de regels van het bestemmingsplan omschreven bestemming ’Verkeer’ commercieel uitstallen van fietsen in de openbare ruimte.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het algemeen bestuur zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Amstel Hospitality Group artikel 4.3, eerste lid, van de APV heeft overtreden. Daartoe heeft zij overwogen dat het plaatsen van de fietsen, duidelijk herkenbaar als fietsen van het hotel, vergeleken kan worden met winkeluitstallingen. Er was een commercieel oogmerk en niet is gebleken dat de fietsen in gebruik waren bij hotelgasten of medewerkers. De fietsen legden beslag op de openbare ruimte in het private belang van de onderneming dat ten koste ging van de publieke functies van deze ruimte. Daarom is sprake van voorwerpen in de zin van het eerste lid en niet van voertuigen in de zin van het tweede lid, aanhef en onder c, van artikel 4.3 van de APV, aldus de rechtbank. Aan de vraag over mogelijke strijd met het bestemmingsplan is de rechtbank niet toegekomen.
    Wet- en regelgeving
    3.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    Hoger beroep
    4.    Amstel Hospitality Group betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding van artikel 4.3, eerste lid, van de APV. De rechtbank is het college ten onrechte gevolgd in het standpunt dat de fietsen niet zijn aan te merken als voertuigen als bedoeld in artikel 4.3, tweede lid, aanhef en onder c, van de APV. De fietsen waren niet uitgestald met een commercieel oogmerk, maar dienden voor gebruik door hotelgasten en medewerkers van het hotel. Daarmee hadden de fietsen de functie van een voertuig. Omdat de fietsen niet als commerciële voorwerpen waren uitgestald is daarnaast geen strijd met artikel 29 van de regels van het bestemmingsplan. Indien de fietsen wel commercieel waren uitgestald, is de besluitvorming van het algemeen bestuur in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod op ongeoorloofde discriminatie. Het parkeren van deelauto’s in de openbare ruimte wordt namelijk wel toegestaan.
        Ten slotte is de last onder dwangsom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel omdat met het ter beschikking stellen van de fietsen een ‘groene status’ in het kader van de Green Key-normen voor hotels wordt nagestreefd. Dit is juist in lijn met de doelstelling van de gemeente om belasting van de openbare ruimte door gemotoriseerd verkeer te verminderen, aldus Amstel Hospitality Group.
    Beoordeling
    5.    De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat Amstel Hospitality Group artikel 4.3, eerste lid, van de APV heeft overtreden. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende. Op grond van artikel 4.3. eerste lid, is het verboden om zonder vergunning van het college voorwerpen op of aan de weg te plaatsen. In het tweede lid, aanhef en onder c, van het artikel zijn voertuigen van dit verbod uitgezonderd. De fietsen van het Canal Hotel zijn naar het oordeel van de Afdeling aan te merken als voertuigen en daarom van het verbod uitgezonderd. Voor dat oordeel vindt zij bevestiging in de begripsbepaling van voertuig in artikel 1.1, aanhef en onder 8, van de APV. In dat artikelonderdeel staat onder meer dat onder voertuig in de APV fietsen worden verstaan. De APV biedt geen aanknopingspunt om fietsen in gebruik bij het hotel niet daaronder te begrijpen. Het in de schriftelijke uiteenzetting ingenomen standpunt van het college dat de uitzondering niet geldt voor de fietsen van het Canal Hotel omdat niet is geconstateerd dat deze als voertuig in gebruik waren, is in strijd met het legaliteitsbeginsel. Gelet op het legaliteitsbeginsel, tot uitdrukking komend in artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, dient bij een belastend besluit als een last onder dwangsom helder omschreven te zijn voor welke handeling een bestuurlijke sanctie opgelegd kan worden. Overigens is in de constateringsrapporten niets terug te vinden over enig onderzoek onder medewerkers van het hotel door de toezichthouder naar het gebruik van de fietsen. Ook in de rest van het dossier is hierover niets terug te vinden. Het college heeft dit ter zitting bij de rechtbank en de Afdeling ook erkend. Daartegenover staat de verklaring van Amstel Hospitality Group dat de fietsen door hotelgasten en medewerkers gebruikt werden. Alleen al daarom onderscheidt deze situatie zich van het door het college genoemde voorbeeld van commerciële winkeluitstallingen op het trottoir waartegen handhavend wordt opgetreden.
    6.    Ten slotte kan van strijd met de ter plaatse op grond van het bestemmingsplan geldende bestemming ’Verkeer’ niet worden gesproken. Uit de tekst van de regels van het bestemmingsplan of de toelichting daarbij kan niet worden opgemaakt dat Amstel Hospitality Group in overtreding was door de fietsen op het trottoir tegen de gevel van het Canal Hotel te plaatsen.
    7.    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren, het besluit van 15 december 2017 vernietigen, het besluit van 12 juni 2017 herroepen en bepalen dat de uitspraak van de Afdeling in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    9.    Het college dient op hierna te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 januari 2020 in zaak nr. 18/442;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van 15 december 2017, kenmerk 17006860;
    V.    herroept het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van 12 juni 2017 tot oplegging van een last onder dwangsom aan Amstel Hospitality Group B.V.;
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak van de Afdeling in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Amstel Hospitality Group B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Amstel Hospitality Group B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.602,00 (zegge: zestienhonderdtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Amstel Hospitality Group B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 870,00 (zegge: achthonderdzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2021
    582-898.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:4
    […]
    2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
    Algemene Plaatselijke Verordening 2008
    Artikel 1.1 Begripsomschrijvingen
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    8. voertuig: fietsen, bromfietsen, gehandicaptenvoertuigen, motorvoertuigen, wagens, aanhangwagens en opleggers, met uitzondering van trams en treinen en met uitzondering van kinderwagens, kruiwagens en dergelijke kleine voertuigen;
    […]
    Artikel 4.3 Voorwerpen en stoffen op, aan, in of boven de weg
    1. Het is verboden zonder vergunning van het college voorwerpen of stoffen op, aan, in of boven de weg te plaatsen, aan te brengen, te hebben of te storten.
    2. Het verbod geldt niet voor:
    […]
    c. voertuigen, met inbegrip van kinderwagens, kruiwagens en dergelijke kleine voertuigen;
    […]
    Regels bestemmingsplan ‘Zuidelijke binnenstad’
    Artikel 29 Verkeer
    29.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor ‘Verkeer’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. rijwegen;
    b. ongebouwde parkeervoorzieningen;
    c. straatmeubilair;
    d. fiets- en voetpaden;
    e. pleinen;
    f. speelvoorzieningen;
    g. groen;
    h. ondergrondse fietsenstalling inclusief ontsluitende hellingbanen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van verkeer - ondergrondse fietsenstalling toegestaan’;
    i. ondergrondse fietsenstallingen, uitsluitend voor zover zij aanwezig zijn ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan en met inachtneming van het bepaalde in artikel 29.6.2;
    j. openbare nutsvoorzieningen;
    k. behoud en herstel van de cultuurhistorische waarden van stoepen;
    l. bouwwerken, geen gebouwen zijnde ten behoeve van aansluitingen op nutsvoorzieningen zoals elektriciteit, gas en water, alsmede ten behoeve van kabel- en telefonieaansluitingen, een en ander uitsluitend en alleen ten dienste van woonboten;
    m. voorzieningen ten behoeve van ondergrondse warmte- en koudeopslag.
    […]