ECLI:NL:OGEAC:2017:239, Gerecht in eerste aanleg van Curaçao, 12-10-2017, Lar: CUR201601285
Gerecht in eerste aanleg van Curaçao — Uitspraak 
Datum: 2017-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke handhavingsbevoegdheden kunnen slechts worden ingezet ter handhaving van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften. Dat doet zich hier niet voor.  De omstandigheden in deze zaak maken dat verweerder het bedrijf bindt aan buitenwettelijke normen.

Landsverordening administratieve rechtspraak (Lar)  
    Uitspraak: 12 oktober 2017
    Zaaknr. Lar: CUR201601285
    
    
    
    
      Gerecht in eerste aanleg van Curaçao
    
    
    Uitspraak
    
    
      In het geding tussen:
    
    
    
  
  
    
      1[Eiser 1] (…), en
    
      
        2) [Eiseres 2] (…),
      eisers,
      wonend, onderscheidenlijk gevestigd in Curaçao,
      gemachtigden: mrs. A.C. van Hoof en S.X. Hato, advocaten,
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Gezondheid, Milieu en Natuur,
    
      verweerder,
      gemachtigde: mr. S.S.J. Vierbergen, advocaat,
    
    
    
      met als derde-belanghebbende:
      
        [Derde-belanghebbende] (…),
      wonend in Curaçao.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij beschikking van 14 april 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder [Eiser 1] aangeschreven binnen één week te voldoen aan daarbij nader vermelde voorschriften op straffe van verbeurte van een dwangsom van NAf 1.025,- per dag dat niet aan die last wordt voldaan tot een maximum van NAf 15.000,- .
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij het Gerecht, en de beroepsgronden nader aangevuld.
    
    
    
      [Derde-belanghebbende] heeft zich schriftelijk uitgelaten over de zaak.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het Gerecht heeft de zaak op 30 augustus 2017 ter openbare zitting behandeld. Eisers, van wie [Eiser 1] in persoon aanwezig was, werden daar vertegenwoordigd door hun gemachtigden, die werden vergezeld door ing. W. Wiels, milieuconsultant, en ing. S. Marks, landbouwdeskundige (de deskundigen). Verweerder werd daar vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, vergezeld door G. Murray, mr. V. Victorina‑Elisa en J. Abraham, allen werkzaam bij het betrokken ministerie. [Derde‑belanghebbende] was daar ook aanwezig.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Hinderverordening Curaçao 1994 (de HVC) is het verboden zonder vergunning van verweerder de in artikel 1, tweede lid, bedoelde milieubelastende activiteiten aan te vangen, uit te voeren, uit te breiden of te wijzigen, dan wel wanneer deze activiteiten inrichtingen betreffen deze op te richten, in werking te hebben, uit te breiden of te wijzigen.
    
      Op grond van artikel 5 worden vergunningen bedoeld als in artikel 3, eerste lid, door of namens verweerder verleend.
      	Op grond van artikel 15 betrekt verweerder bij de beslissing op het verzoek om de vergunning in ieder geval: a) de bestaande toestand van het milieu, voor zover de activiteit daarvoor gevolgen kan hebben; b) de gevolgen voor het milieu, die de activiteit kan veroorzaken; c) de redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu met betrekking tot de activiteit; en d) de effecten van de milieubelastende activiteiten die reeds in het vestigings- en operatiegebied plaatsvinden.
      	Op grond van artikel 20, eerste lid, worden aan de vergunning voorschriften verbonden die nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu. De voorschriften kunnen inhouden: a) de verplichting om de aangegeven middelen ter voorkoming of beperking van de belasting van het milieu aan te wenden; en b) de verplichting om met middelen ter keuze van de vergunninghouder de aangegeven doeleinden te verwezenlijken ter behartiging van het in de aanhef bedoelde belang. Op grond van het tweede lid kunnen aan de vergunning tevens voorschriften worden verbonden, inhoudende: a) de verplichting metingen op een bij het voorschrift aangegeven wijze te verrichten ter bepaling van gevaar, schade of hinder ten gevolge van milieubelastende activiteiten; b) de verplichting om de uitkomsten van de onder a vermelde metingen ter beschikking te stellen van de bij het voorschrift aan te wijzen overheidsdiensten. Op grond van het vierde lid kunnen de aan de vergunning verbonden voorschriften de verplichting inhouden te voldoen aan nadere eisen die door de in de vergunning aan te wijzen overheidsdiensten worden gesteld.
      	Op grond van artikel 34, eerste lid, kan verweerder indien gehandeld wordt in strijd met de verboden genoemd in artikel 3, eerste lid, de overtreder ambtshalve of op verzoek van iedere belanghebbende bevelen de verboden activiteiten geheel of gedeeltelijk stop te zetten
      	Op grond van artikel 37, eerste lid, kan verweerder, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, bepalen dat de overtreder een door verweerder vastgestelde dwangsom verbeurt voor elke dag dat de overtreding voortduurt.
    
    
    2. Het bestreden besluit heeft betrekking op het door [Eiseres 2] geëxploiteerde pluimveebedrijf aan Zee en Landzicht z/n (het pluimveebedrijf). Daar worden circa 80.000 kippen gehouden, waarmee een groot deel van de eierproductie in Curaçao wordt gerealiseerd. Het pluimveebedrijf is ter plaatse reeds tientallen jaren gevestigd en is in de jaren negentig van de vorige eeuw door [Eiseres 2] overgenomen. [Eiser 1] is de statutair directeur van [Eiseres 2].
    
    
      2.1
      In de loop der jaren zijn op slechts enkele honderden meters van het pluimveebedrijf de woonwijken Sunset- en Valley Heights gerealiseerd. In ieder geval vanaf 2010 wordt door bewoners daarvan, waaronder [Derde-belanghebbende], geklaagd over stankoverlast gepaard gaande met de plaag van vliegen als gevolg van de bedrijfsactiviteiten van de dichtbijgelegen circa 15 veehouderijen, waaronder dus het pluimveebedrijf. Deze bedrijven beschikken niet over de sinds 1994 voor het exploiteren van een inrichting in de zin van de HVC benodigde hindervergunning.
      
    
    
      2.2	[
      Eiseres 2] heeft in 1999 een aanvraag voor een hindervergunning voor de exploitatie van het pluimveebedrijf ingediend, die bij (de rechtsvoorganger van) verweerder in het ongerede is geraakt. Vervolgens heeft zij op instigatie van verweerder op 4 juni 2014 andermaal een aanvraag daartoe gedaan, die verweerder bij beschikking van 14 april 2016 ten slotte buiten behandeling heeft gesteld. Ter zitting heeft verweerder te kennen gegeven dat, na aanvulling, de aanvraag thans alsnog in behandeling is genomen, waarop eisers het onderhavige beroep – voor zover tegen de buiten behandeling stelling gericht – hebben ingetrokken.
      
    
    
      2.3
      De opmaat naar het bestreden besluit vormde de brief van 17 september 2015 van de kant van verweerder aan [Eiseres 2] waarin wordt gerefereerd aan inspectie op 1 september 2015, waarbij onder meer zou zijn geconstateerd dat er stankoverlast is door de opslag van kippenmest op het bedrijfsterrein. Daarbij wordt [Eiseres 2] verder gemaand, vooruitlopend op de voorschriften die ter voorkoming van overlast door de exploitatie van het pluimveebedrijf verbonden zullen worden aan een te verlenen hindervergunning, per direct onder meer de volgende maatregelen toe te passen:
      
      
        “6. Dierlijk afval (i.d.g. kippenmest), al dan niet vochtig, moet in een goed afsluiten, luchtdichte container of een daaraan gelijkwaardige voorziening worden opgeslagen. Indien het afval niet volgens het gestelde kan worden opgeslagen, dan moet het onmiddellijk zonder overlast te veroorzaken voor de omgeving worden afgevoerd. Voorzieningen moeten worden getroffen zodat tijdens het transport hiervan geen overlast veroorzaakt wordt.
         7. Het bewaren van kippenmest/afvalstoffen moet op een ordentelijke wijze geschieden binnen de inrichting; van afvalstoffen/kippenmest afkomstige geur, stof of percolaat mag niet buiten de inrichting kunnen verspreiden.”
      
      
      
        Daaraan is toegevoegd dat per direct de opgeslagen overtollige kippenmest op het terrein dient te worden verwijderd om verdere stankoverlast en de daarmee gepaard gaande vliegenplaag voor de omgeving te voorkomen.
      
      
    
    
      2.4
      Bij schrijven van 9 november 2015 aan [Eiser 1] heeft verweerder nog eens gerefereerd aan vermelde brief en gewezen op zijn bevoegdheid tot het opleggen van een dwangsom ter zake. Vervolgens neemt verweerder het bestreden besluit, waarbij wordt vastgesteld dat het pluimveebedrijf in strijd met artikel 3, eerste lid, van de HVC zonder hindervergunning in werking is en dat laatstelijk op 10 december 2015 door een toezichthoudend ambtenaar is geconstateerd dat geen gevolg is gegeven aan de waarschuwing en dat nog altijd niet wordt voldaan aan de vermelde maatregelen (de voorlopige voorschriften). [Eiser 1] wordt er daarbij op gewezen dat voor het opheffen van de overtreding ten minste nodig is dat aan de voorlopige voorschriften wordt voldaan, en dat dit binnen één week dient te geschieden op straffe van verbeurte van de vermelde dwangsom.
      
      3. Het Gerecht stelt voorop dat het beroep voor zover het door [Eiseres 2] is ingesteld niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Het bestreden besluit is immers niet aan haar, maar aan [Eiser 1] gericht, zodat hij de verbeurte van de dwangsom riskeert en niet [Eiseres 2]. Zij is dan ook geen rechtstreeks belanghebbende. Nu [Eiser 1], gelet op zijn positie bij [Eiseres 2], verondersteld kan worden het in zijn macht te hebben een einde te maken aan de beweerdelijke overtreding, kon ook aan hem ter zake daarvan een last onder dwangsom worden opgelegd, zoals is gebeurd.
      
      4. Wat betreft het beroep van [Eiser 1] tegen het bestreden besluit overweegt het Gerecht als volgt.
      
    
    
      4.1
      Het bestreden besluit strekt niet tot de beëindiging van de onwettige toestand, want ook als [Eiser 1] geheel aan de last zou voldoen, zou de strijd met artikel 3, eerste lid, HVC nog steeds bestaan. Nu er (nog) geen hindervergunning is verleend voor het pluimveebedrijf zijn er evenmin de vergunninghouder bindende voorschriften, die krachtens de wet zijn vastgesteld en kunnen worden gehandhaafd. Vastgesteld moet dan ook worden dat aan het uitgangspunt dat bestuurlijke handhavingsbevoegdheden slechts kunnen worden ingezet ter handhaving van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften hier niet wordt voldaan.
      
    
    
      4.2
      Niettemin acht het Gerecht het in de hier spelende bijzondere omstandigheden, waarbij nog omtrent de legalisering van een reeds lang gedoogde toestand moet worden beslist en (voorlopige) stopzetting zeer zwaarwegende consequenties zou hebben, rechtens acceptabel dat, vooruitlopende op de mogelijke legalisering, verweerder het pluimveebedrijf bindt aan buitenwettelijke normen in de vorm van voorlopige voorschriften en die handhaaft met een dwangsomaanschrijving, tenminste voor zover geoordeeld zou kunnen worden dat die normen concreet zijn, nauwkeurig zijn omschreven, en klaarblijkelijk op grond van de HVC als voorschrift aan de mogelijk te verlenen vergunning verbonden zouden kunnen worden.
      
    
    
      4.3
      
        Naar het oordeel van het Gerecht voldoen, met name de hiervoor weergegeven onder nummers 6 en 7 bij het bestreden besluit opgelegde voorlopige voorschriften niet aan de maatstaf dat ze klaarblijkelijk als voorschrift aan de te verlenen hindervergunning voor de exploitatie van het pluimveebedrijf verbonden zouden kunnen worden, nu verweerder noodzaak, noch doeltreffendheid daarvan aannemelijk heeft gemaakt.
        	Wat betreft de noodzaak heeft [Eiser 1] onweersproken gesteld dat in overleg met verweerder de afgelopen jaren voor het pluimveebedrijf grote investeringen zijn gedaan voor de modernisering van de exploitatie, terwijl dit bij de andere veehouderijen in de buurt niet zou zijn geschied. Volgens [Eiser 1] is het dan ook niet het pluimveebedrijf dat de stankoverlast, zo daar sprake van is, veroorzaakt, maar veeleer die andere bedrijven. Wat daar verder van zij, het Gerecht moet vaststellen dat verweerder geen door daartoe bevoegde (toezichthoudende) ambtenaren opgestelde rapporten waarop het bestreden besluit zou kunnen steunen, heeft overgelegd, nog daargelaten dat nimmer op objectieve wijze is vastgesteld door middel van metingen/berekeningen wat de intensiteit is van de geuruitstoot en in hoeverre die bijdraagt aan de stankhinder in de betrokken woonbuurten, dan wel wie de veroorzaker is van de vliegenplaag. Daarbij heeft verweerder ter zitting erkend dat er ook (nog) geen normen zijn voor geuruitstoot door veehouderijen, noch richtlijnen voor de wijze van opslag van mest, zodat daarop hier ook niet teruggevallen zou kunnen worden, indien wel exacte gegevens voorhanden zouden zijn geweest.
        	Wat betreft de doeltreffendheid van de voorlopige voorschriften 6 en 7 heeft [Eiser 1] met kracht van argumenten bestreden dat die effectief zouden kunnen zijn, omdat opslag van mest in een container in de tropen ontploffingsgevaar in zich bergt en het vervoeren van natte kippenmest over de openbare weg evenmin zonder aanzienlijke milieurisico’s is. Volgens de deskundigen is (in het tropische klimaat) de beste oplossing die gepaard gaat met de minste overlast het op het bedrijfsterrein op specifieke plekken storten van de natte kippenmest in een niet dikkere laag dan 2 cm, om het te laten drogen aan de zon en de wind, één maal te keren, en vervolgens na maximaal twee dagen gedroogd af te voeren naar elders. Op die wijze zou de geuruitstoot tot een minimum beperkt kunnen worden. Bij gebreke van concrete gegevens die dit weerleggen, gaat het Gerecht hier uit van de juistheid van die opvatting van de deskundigen. Uiteraard is verweerder daar in de toekomst (met name bij de beoordeling van de aanvraag voor de hindervergunning voor het pluimveebedrijf) niet aan gebonden, maar een afwijkend standpunt ter zake zal dan moeten worden gedragen door gedegen onderzoek en een inzichtelijke argumentatie.
      
      
    
    
      4.4
      Uit voorgaande volgt dat de voorlopige voorschriften 6 en 7 niet voldoen aan de op grond van de rechtszekerheid te stellen eis dat ze klaarblijkelijk aan de mogelijk te verlenen hindervergunning voor de exploitatie van het pluimveebedrijf zouden kunnen worden verbonden. De overige gestelde voorlopige voorschriften, die hier verder niet geëtaleerd behoeven te worden, voldoen reeds niet aan die eis van rechtszekerheid, omdat ze evident niet concreet en nauwkeurig zijn, en als zodanig voor [Eiser 1] te raden laten welke maatregelen hij precies zou moeten treffen om de verbeurte van de dwangsom te ontlopen. De voorlopige voorschriften kunnen derhalve niet op straffe van een dwangsom worden gehandhaafd en het bestreden besluit is aldus genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, zodat het voor vernietiging in aanmerking komt. Het beroep moet gegrond worden verklaard.
      
      5. Met het oog op de hier eveneens in het geding zijnde belangen van [Derde‑belanghebbennde] als omwonende, en op zijn uitdrukkelijk verzoek ziet het Gerecht aanleiding om nog het volgende op te merken.
      
        	Uit de stukken noch het verhandelde ter zitting heeft het Gerecht kunnen opmaken dat er een concrete aanvraag van [Derde-belanghebbende] ten grondslag ligt aan het bestreden besluit. Dat betekent dat het Gerecht verweerder niet kan opdragen opnieuw op een aanvraag te beslissen. Evenwel is duidelijk dat [Derde‑belanghebbende] belang heeft, en ook consequent voor dat belang opkomt, bij de handhaving door verweerder van de hem op grond van de HVC toevertrouwde bescherming van het milieu tegen milieubelastende activiteiten als die van de pluimveehouderij.
        	Uiteindelijk zal verweerder voor het betrokken gebied een integrale afweging moeten maken welke geurhinder aanvaardbaar kan worden geacht voor het leefmilieu in de betrokken woonwijken en daarop de aan de, onder het overgangsrecht van het Eilandelijk Ontwikkelingsplan Curacao 1995 vallende, veehouderijen te stellen, aan hindervergunningen te verbinden voorschriften, moeten baseren, zodanig dat die gecontroleerd en gehandhaafd kunnen worden.
        Voor zolang dit niet is gerealiseerd en de hindervergunning voor de pluimveehouderij nog in procedure is, zou verweerder die inrichting kunnen verplichten de volgens de deskundigen ter voorkoming van geurhinder benodigde werkwijze, zoals vermeld onder 4.3, derde alinea, te volgen, dit te controleren en zo nodig met een handhavingsbeschikking af te dwingen.
      
      
      6. Verweerder moet op na te melden wijze in de proceskosten van [Eiser 1] worden verwezen en verder zal het Gerecht gelasten dat het Land Curaçao het voor de behandeling van dit beroep betaalde griffierecht aan [Eiser 1] moet vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het Gerecht:
    
    
    
      
        
          verklaart het beroep voor zover door [Eiseres 2] ingesteld niet-ontvankelijk;
      
      
        
          verklaart het beroep voor zover door [Eiser 1] ingesteld gegrond;
      
      
        
          vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        
          veroordeelt verweerder tot vergoeding aan [Eiser 1] van zijn proceskosten tot een bedrag van NAf 1.400,- (duizendvierhonderd guldens), geheel toe te rekenen aan door een derde verleende beroepsmatige rechtsbijstand;
      
      
        
          gelast dat het land Curaçao [Eiser 1] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht van NAf 150- (honderdvijftig gulden) vergoedt.
      
    
    
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. D. Haan en uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2017 te Curaçao, in aanwezigheid van de griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open binnen zes weken na kennisgeving van deze uitspraak. Zie hoofdstuk 5 van de Lar.