ECLI:NL:RBZLY:2009:BK1394, Rechtbank Zwolle-Lelystad, 28-10-2009, 08/1719
Rechtbank Zwolle-Lelystad — Uitspraak 
Datum: 2009-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Detailhandel niet in overeenstemming met bestemmingsplan. Onvoldoende zorgvuldig onderzoek naar gebruiksmogelijkheden van het bouwplan in relatie tot wat het bestemmingsplan toestaat.

RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
      Sector Bestuursrecht, Enkelvoudige Kamer
      Registratienummer: Awb 08/1719
    
    
    
    
      Uitspraak 
      in het geding tussen:
    
    
    
      Landgoed Rechteren B.V.,
      wonende te Dalfsen, eiseres,
      gemachtigde: mr. R.S. Wertheim
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Dalfsen, verweerder,
    
    en
    
    
      Foreco B.V.
      gevestigd te Dalfsen, belanghebbende,
      gemachtigde: mr. P. Hogerwerf.
    
    
    1. Procesverloop
    
    1.1. Bij besluit van 18 augustus 2008 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder beslist op het bezwaar van eiseres tegen de aan Foreco B.V. verleende reguliere bouwvergunning onder vrijstelling voor het bouwen van een kantoor op het perceel aan de Dalmsholterweg 5 te Dalfsen.
    
    Tegen dit besluit is door eiseres op 26 september 2008 beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingezonden.
    
    1.2. Bij brief van 10 oktober 2008 heeft Foreco B.V. de rechtbank desgevraagd laten weten dat zij als belanghebbende aan het geding wil deelnemen.
    
    
      1.3. Het beroep is op 29 september 2009 ter zitting behandeld. 
      Voor eiseres zijn N, rentmeester en gemachtigde mr. drs. R.S. Wertheim verschenen. 
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M. Stel en M. Volkers, ambtenaren in dienst van de gemeente.
      Belanghebbende is ter zitting vertegenwoordigd door S, directeur en gemachtigde mr. P. Hogerwerf.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het bouwplan voorziet in het oprichten van een kantoor aan de Damsholterweg 5 te Dalfsen. Het kantoor maakt deel uit van het bedrijf van belanghebbende dat zich bezighoudt met houtbewerking, houtverwerking, fabricage van houtproducten alsmede de in- en verkoop van producten en daaraan gelieerde producten. 
    
    Eiseres is eigenaar van het perceel waar belanghebbende haar bedrijf heeft gevestigd en van de omliggende gronden. Het geheel is bekend onder de naam Landgoed Rechteren. In 1990 heeft eiser genoemd perceel in erfpacht voor de duur van vijftig jaar aan belanghebbende uitgegeven.
    
    
      Voor het bouwplan heeft verweerder bij besluit van 27 maart 2008 bouwvergunning onder vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) verleend. Tegen dit besluit is door eiseres bezwaar gemaakt en is een voorlopige voorziening bij de rechtbank gevraagd.
      Bij uitspraak van 28 mei 2008 zijn de bouwvergunning en de vrijstelling naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter vanwege het ontbreken van de vereiste verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO geschorst.
      Vervolgens heeft verweerder bij gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: gs) een verklaring van geen bezwaar aangevraagd. Deze verklaring is op 24 juni 2008 afgegeven.
    
    
    Op de gronden waarop het bouwplan betrekking heeft was ten tijde van de aanvraag van de bouwvergunning het bestemmingsplan "Buitengebied Dalfsen, artikel 30 herziening" van kracht. Uit de plankaart blijkt dat de gronden waarop het bouwplan betrekking heeft bestemd zijn voor de uitoefening van het ambachtelijke bedrijf alsmede voor [...] de uitoefening van het houtbe- en verwerkingsbedrijf met de daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken, terreinen en erven met dien verstande dat per bouwperceel ten hoogste 1 bedrijf is toegestaan.
    
    
      Artikel 13, onder B., aanhef en eerste lid, van de bestemmingsplanvoorschriften bepaalt dat op de gronden met de bestemming "bedrijfsdoeleinden" met inachtneming van het bepaalde in artikel 31 (bebouwingsgrenzen) uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd, met dien verstande dat voor gebouwen geldt dat:
      	a. de gezamenlijke oppervlakte (exclusief de oppervlakte van een bedrijfswoning) 	niet meer bedraagt dan op de kaart is aangegeven (12.035 m²);
      	b. de goothoogte ten hoogste 5,50 m bedraagt;
      	c. de hoogte ten hoogste 10 m bedraagt;
      	d. de dakhelling tenminste 18° bedraagt.
    
    
    Ingevolge artikel 13, onder D., aanhef en eerste lid, van de bestemmingsplanvoorschriften, wordt onder strijdig gebruik in ieder geval verstaan het gebruik van de gronden en gebouwen voor detailhandel, anders dan detailhandel in goederen, welke ter plaatse zijn vervaardigd, bewerkt en hersteld.
    
    2.2. Het geding richt zich op de vraag of voor dit bouwplan bouwvergunning onder vrijstelling verleend had mogen worden.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    2.3. De rechtbank acht eiseres ontvankelijk in haar beroep. De pachtovereenkomst tussen eiseres en belanghebbende levert hiertoe geen evident privaatrechtelijke belemmering op. 
    
    Voor zover hier relevant mag slechts en moet een reguliere bouwvergunning ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en sub a, b, c, en f, van de Woningwet worden geweigerd als het bouwen in strijd is met het Bouwbesluit 2003, de bouwverordening, het bestemmingplan, de bouwverordening of algemene regels van rijk of provincie.
    
    
      Vast staat, en door partijen is niet bestreden, dat het in geding zijnde bouwplan voor wat betreft goothoogte en dakhelling in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan ter plaatse geldende bebouwingsvoorschriften. 
      Om desondanks bouwvergunning voor dit bouwplan te kunnen verlenen heeft verweerder gebruik gemaakt van zijn in artikel 19, tweede lid, van de WRO opgenomen vrijstellingsbevoegdheid.
    
    
    
      Met de inwerkingtreding van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) per 1 juli 2008, is de WRO ingetrokken. Ingevolgede artikelen 9.1.10 en 9.5.1. van de Invoeringswet Wro blijft het oude recht van toepassing op vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO op bouwaanvragen die –zoals in dit geval- zijn ingediend voor 1 juli 2008.
      De aanvraag om bouwvergunning is op 27 december 2007 door verweerder ontvangen.
    
    
    
      Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO, kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in de door gs in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening aangegeven categorieën van gevallen. Gs kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. 
      Deze categorieën van gevallen zijn opgenomen in beleidsregels die te vinden zijn in de "Handreiking en beoordeling ruimtelijke plannen" (verder: de Handreiking). In dit geding is  de Handreiking van toepassing zoals deze op 30 januari 2006 in de Staatscourant en op 25 juli 2006 in het Provinciaal Blad is bekendgemaakt.
    
    
    
      Niet in geschil is dat ten tijde van het bestreden besluit de gronden waarop het bouwplan betrekking heeft binnen de Ecologische Hoofdstructuur lagen. Daarmee volgt uit § 3.2. van de Handreiking onder de Algemene toepassingsvoorwaarden dat voor het verlenen van een vrijstelling dan een verklaring van geen bezwaar is vereist.
      De rechtbank stelt vast dat de verklaring van geen bezwaar is afgegeven, waarna door verweerder vrijstelling is verleend.
    
    
    Artikel 19, tweede lid, van de WRO bepaalt dat hetgeen in artikel 19, eerste lid, van de WRO met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is opgenomen, van overeenkomstige toepassing is.
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO (voor zover hier van belang), wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
    2.4. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de in artikel 19, tweede lid, van de WRO neergelegde vrijstellingsmogelijkheid. Verweerder had moeten inzien dat de voor de verleende vrijstelling benodigde verklaring van geen bezwaar onbevoegd, ongemotiveerd en in strijd met het provinciaal beleid is afgegeven, waarbij een goede ruimtelijke onderbouwing ontbreekt.
    
    
      2.4.1. Deze gronden falen.
      Eiseres leidt het standpunt dat de verklaring van geen bezwaar onbevoegd of door een onbevoegde mandataris is afgegeven af uit de ondertekening van de verklaring: deze wordt slechts gevormd door twee stempels van handtekeningen.
      De rechtbank stelt vast dat deze verklaring niet slechts zoals eiseres heeft betoogd is ondertekend door middel van twee handtekeningstempels. De brief is ondertekend met: “Gedeputeerde staten, de voorzitter (waarnaast een handtekening stempel is geplaatst) en de secretaris (waarnaast een handtekeningstempel is geplaatst)”.
      Verweerder heeft ter zitting verklaard bij de provincie navraag te hebben gedaan over deze wijze van ondertekenen van besluiten. De provincie heeft laten weten dat deze gang van zaken gebruikelijk is bij dergelijke besluiten die door de provincie als hamerstuk via een besluitenlijst worden afgedaan.
      Via internet is voor een ieder de bevoegdhedenlijst van de provincie Overijssel toegankelijk. Uit deze lijst blijkt dat de bevoegdheid tot het afgeven van een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO bij gs berust en niet is gemandateerd. 
      Op grond van vorenstaande acht de rechtbank het niet aannemelijk dat de verklaring van geen bezwaar onbevoegd is afgegeven.
    
    
    
      2.4.2. Voorts stelt eiseres zich op het standpunt dat de verklaring van geen bezwaar ten onrechte is afgegeven omdat deze geheel niet gemotiveerd is. 
      De rechtbank stelt vast dat gs op 24 juni 2008 aan verweerder hebben laten weten dat wordt ingestemd met weerlegging van de ingediende zienswijzen en dat de zienswijzen geen aanleiding geven de gevraagde vrijstelling van het bestemmingsplan niet te verlenen. Het plan is blijkens de brief in overeenstemming met het ruimtelijk beleid zoals dat is vastgelegd in het Streekplan Overijssel 2000+ en de Handreiking. Er is geen sprake van strijd met een goede ruimtelijke ordening en de regionaal inspecteur heeft geadviseerd de gevraagde verklaring af te geven.
      De stelling van eiseres dat de verklaring geheel ongemotiveerd is afgegeven volgt de rechtbank dan ook niet.
    
    
    2.4.3. Eiseres bestrijdt de deugdelijkheid van de aan de vrijstelling ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing, door zich op het standpunt te stellen dat door het verlenen van vrijstelling ten aanzien van goothoogte en dakhelling een gebouw is vergund dat een heel andere uitstraling heeft dan wat op grond van het bestemmingsplan mogelijk is (namelijk een maximale goothoogte van 5.50 meter en een dakhelling van tenminste 18°). Dit leidt naar de mening van eiseres tot een extra verstening die in strijd is met provinciaal beleid. 
    
    
      Verweerder kan vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in de gevallen die door gs in de Handreiking zijn opgenomen.
      Ter zitting is vast komen te staan dat verweerder zich bij de verleende vrijstelling heeft gebaseerd op § 3.2. onder II.B.3 van de Handreiking: het eenmalig uitbreiden van een bestaand en bestemd niet agrarisch bedrijf met maximaal 15% van het bestaande c.q. in het plan toegestane oppervlak van de bedrijfsbebouwing.
      Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder § 3.2. onder II.B.3 van de Handreiking niet heeft kunnen gebruiken voor een vrijstelling die betrekking heeft op hoogte, nu het hier gaat om oppervlak van de bebouwing. Daarbij betwist eiseres of wordt voldaan aan het eenmalig uitbreiden.
      Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk dat het bestreden bouwplan niet past binnen § 3.2. onder II.B.3 van de Handreiking nu het bouwplan de maximaal toegestane uitbreiding van 15% niet overschrijdt en niet gebleken is van een anders dan eenmalige uitbreiding.  
    
    
    
      In de ruimtelijke onderbouwing die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt is verweerder uitvoerig ingegaan op het bouwplan en de gevolgen daarvan op de omgeving. Daarbij is onder andere aandacht besteed aan gemeentelijk, provinciaal en landelijk beleid en het ruimtelijk effect van het bouwplan op de omgeving. Ten aanzien van de van het bestemmingsplan afwijkende goothoogte en dakhelling  heeft verweerder aangegeven dat hiermee is aangesloten bij een groot deel van de bouwwerken (geen gebouw zijnde) die reeds op het perceel aanwezig zijn zodat eenheid van bebouwing wordt gerealiseerd. Daarnaast wordt de in het bestemmingsplan toegestane maximale hoogte van 10 meter niet overschreden.
      De volgens eiseres gestelde extra verstening waartoe het bouwplan leidt is naar het oordeel van de rechtbank niet aan de orde. Op grond van de bestemmingsplanvoorschriften (dus zonder vrijstelling) had belanghebbende een in bebouwingsoppervlakte groter bouwplan kunnen realiseren waarmee juist sprake zou kunnen zijn van extra verstening ten opzichte van het bestreden bouwplan.
      Naar het oordeel van de rechtbank voldoet de ruimtelijke onderbouwing aan de daaraan te stellen eisen. 
    
    
    
      Vorenstaande leidt dan ook tot het oordeel van de rechtbank dat aan de wettelijke eisen van artikel 19, tweede lid, van de WRO is voldaan, zodat verweerder bevoegd was de vrijstelling te verlenen.
      Overigens zijn de rechtbank geen belangen gebleken op grond waarvan verweerder niet in redelijkheid tot het verlenen van vrijstelling had kunnen besluiten.
    
    
    Het voorgaande betekent dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder op grond van het bepaalde in artikel 19, tweede lid, van de WRO in redelijkheid vrijstelling voor wat betreft de goothoogte en de dakhelling heeft kunnen verlenen, zodat het bouwplan in zoverre niet meer in strijd met het bestemmingsplan is.
    
    2.5. Volgens eiseres vormt artikel 44 van de Woningwet ook na het verlenen van de hiervoor genoemde vrijstelling belemmeringen voor de inwilliging van de aanvraag om bouwvergunning, vanwege met het bestemmingsplan strijdige detailhandel.
    
    Eiseres brengt naar voren, dat het bouwplan niet alleen voorziet in de realisatie van kantoorruimte, maar ook in twee verkoopruimten en een "showroom, winkelfunctie B5" (hierna: de winkel). In het aanvraagformulier is een winkel aangegeven met een oppervlakte van 154 m².
     
    
      Op grond van de bestemmingsplanvoorschriften is detailhandel in goederen, welke ter plaatse zijn vervaardigd, bewerkt en hersteld, toegestaan.
      Eiseres is van mening dat verweerder niet had mogen aannemen dat de verkoop vanuit de winkel zich tot dergelijke detailhandel zou beperken en verwijst naar websites van belanghebbende waar dit uit blijkt. Daarbij had verweerder de bouwvergunning op grond van het ingediende bouwplan niet mogen verlenen: bij het vergunnen van ruimten ten behoeve van een winkelfunctie met een dergelijke omvang wordt overtreding van de planvoorschriften als het ware reeds ingebakken. 
    
    
    De rechtbank gaat er van uit dat nu verweerder de bouwvergunning heeft verleend zij de gegevens die belanghebbende bij de aanvraag heeft gevoegd genoegzaam heeft bevonden om tot verlening over te gaan. De twijfels die eiseres hierover heeft opgeworpen maken dat de vraag of verweerder de gegevens bij de aanvraag om bouwvergunning al te gemakkelijk heeft geaccepteerd en daarmee een vergunning in strijd met de bestemmingsplanvoorschriften heeft verleend beantwoord moet worden.
    
    De bouwvergunning is een besluit op aanvraag. Bij dergelijke besluiten geldt de hoofdregel dat verweerder verantwoordelijk is voor de juistheid en volledigheid van de vaststelling van de feiten die aan het besluit ten grondslag zijn gelegd, waarbij de aanvrager verplicht is zijn aanvraag te voorzien van de benodigde en in redelijkheid van hem te vergen gegevens.
    
    
      Ter zitting is vastgesteld dat de twee verkoopruimten waarin het bouwplan voorziet als bijzondere ruimten binnen de algemeen benoemde kantoorruimten zijn bedoeld in die zin dat deze kantoorruimten voor kantoormatige verkoopactiviteiten als telefonische afhandeling, orderafhandeling en dergelijke worden gebruikt. Deze ruimten zijn niet toegankelijk voor klanten.
      Het geschil spitst zich hiermee toe op de beoogde detailhandel in de in het bouwplan benoemde winkel (waarin zich een balie bevindt), met een oppervlakte van 
      154 m² . 
    
    
    Verweerder heeft ter zitting verklaard dat met belanghebbende naar aanleiding van het ingediende bouwplan overleg is geweest over het soort te verkopen producten. Omdat het bouwplan voorziet in nieuwbouw ten behoeve van activiteiten die reeds op het perceel plaatsvinden is verweerder ook ter plaatse geweest.
     
    
      Belanghebbende heeft ter zitting verklaard dat de hoofdverkoop van houtproducten buiten  plaatsvindt. In de winkel vindt ondersteunende verkoop plaats in de vorm van bevestigingsmateriaal (schroeven en moeren), verf, werkhandschoenen. Naar aanleiding van de informatie op de websites die ter zitting aan de orde komt bevestigt belanghebbende dat er ook sprake is van verkoop van tuingereedschap.
      Belanghebbende heeft aangevoerd dat de detailhandel zoals hiervoor beschreven geen nieuwe activiteiten zijn. Er wordt al vijfentwintig jaar aan consumenten en hoveniers verkocht. Vanzelfsprekend verandert daarbij een assortiment, maar het blijft een ondergeschikte activiteit die in omvang de afgelopen jaren niet is toegenomen.
      Naar het oordeel van de rechtbank is er met dergelijke detailhandel geen sprake van handel in goederen, welke ter plaatse zijn vervaardigd, bewerkt en hersteld.
    
    
    
      Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder zich, naar aanleiding van de informatie die bezoek op het perceel van belanghebbende heeft dan wel had kunnen opleveren in combinatie met de in het bouwplan aangevraagde oppervlakte ten behoeve van gebruik als winkel, bewust kunnen en moeten zijn van een beoogd gebruik voor detailhandel dat niet in overeenstemming is met de bestemmingsplanvoorschriften. Belanghebbende had verweerder hierbij redelijkerwijs meer informatie kunnen verschaffen dan kennelijk is gedaan, zeker gelet op het gegeven dat de detailhandel zoals ter zitting aan de orde is geweest al sinds vele jaren plaatsvindt.
      Het had vervolgens op de weg van verweerder gelegen dit in het overleg met belanghebbende over het bouwplan nadrukkelijk aan de orde te stellen en zodoende een zorgvuldig onderzoek te kunnen doen naar de gebruiksmogelijkheden van het bouwplan in relatie tot hetgeen de bestemmingsplanvoorschriften toestaan. Verweerder heeft dit onvoldoende gedaan. Dit alles klemt te meer nu verweerder al in het kader van de heroverweging op het bezwaar door eiseres met het beoogde gebruik voor detailhandel is geconfronteerd. Verweerder heeft hier een tweede mogelijkheid tot het doen van zorgvuldig onderzoek aan zich voorbij laten gaan en juist expliciet in het bestreden besluit aangegeven dat de verleende vrijstelling alleen ziet op goothoogte en dakhelling (en daarmee dus niet op het gebruik ten behoeve van detailhandel).
    
     
    
      Nu verweerder ten tijde van het nemen van het bestreden besluit zonder meer van de veronderstelling is uitgegaan dat met de verlening van de bouwvergunning ten aanzien van het gebruik ten behoeve van detailhandel niet wordt afgeweken van de bestemmingsplanvoorschriften, komt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit in zoverre onzorgvuldig en in strijd met de bestemmingsplanvoorschriften tot stand is gekomen.
      Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het besluit van verweerder in strijd is met het bestemmingsplan en om die reden wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 44, eerste lid, aanhef en sub c van de Woningwet voor vernietiging in aanmerking komt.
    
    
    
      Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt in het belang van de rechtszekerheid geheel vernietigd. Verweerder dient een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met in achtneming van hetgeen hiervoor is overwogen. 
      De overigens nog door eiseres aangevoerde gronden behoeven hier dan ook geen verdere bespreking. 
    
    
    Nu het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb in de kosten te veroordelen, die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden begroot op € 644,=. Voorts bestaat aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht ad € 288,= wordt vergoed.
    
    De rechtbank heeft in de overwegingen van deze uitspraak een of meer beroepsgronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. Indien eiseres, verweerder en/of belanghebbende hierin niet wil berusten is het nodig dat tijdig hoger beroep wordt ingesteld. Indien dit wordt nagelaten bestaat namelijk de mogelijkheid dat de bestuursrechter in een eventueel vervolg van deze procedure zal uitgaan van de juistheid van het oordeel van de rechtbank over de hier verworpen beroepsgrond of –gronden.
    
    3. Beslissing
    
    
      De rechtbank 
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres neemt, met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak; 
      - veroordeelt verweerder in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep heeft moeten maken, begroot op € 644,= te betalen door verweerder aan eiseres; 
      - bepaalt dat verweerder aan eiseres het door hem betaalde griffierecht ad € 288,= vergoedt. 
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Loenen en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. A. van der Weij als griffier, op 
    
    Afschrift verzonden op: 
    
    
    
    
    
    
    AWB 08/1719	blad 2/8
    
    Uitspraak