ECLI:NL:RVS:2021:1762, Raad van State, 04-08-2021, 202002985/1/A3 en 202003018/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [eigenaar A] een bestuurlijke boete opgelegd van € 6.000 voor het zonder vergunning omzetten van de woning op het adres [locatie A] in Amsterdam van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Bij onderscheiden besluiten van 25 juni 2018 heeft het college aan [eigenaar A] en aan [eigenaar B] ieder afzonderlijk een boete opgelegd van € 6.000 voor het zonder vergunning omzetten van de woning op het adres [locatie B] van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. [eigenaar A] is eigenaar van de woning op het adres [locatie A] en, samen met [eigenaar B], van de woning op het adres [locatie B], beide in Amsterdam. In mei 2018 hebben toezichthouders van de gemeente de woning op het adres [locatie A] bezocht en geconstateerd dat deze woning werd bewoond door drie personen. In april 2018 hebben toezichthouders de woning op het adres [locatie B] bezocht en geconstateerd dat deze woning werd bewoond door vier personen.

202002985/1/A3 en 202003018/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 april 2020 in zaken nrs. 18/7430 en 18/7437 in het geding tussen:
    [eigenaar A] en [eigenaar B], wonend te Amsterdam,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 juni 2018 heeft het college aan [eigenaar A] een bestuurlijke boete opgelegd van € 6.000 voor het zonder vergunning omzetten van de woning op het adres [locatie A] in Amsterdam van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte.
    Bij onderscheiden besluiten van 25 juni 2018 heeft het college aan [eigenaar A] en aan [eigenaar B] ieder afzonderlijk een bestuurlijke boete opgelegd van € 6.000 voor het zonder vergunning omzetten van de woning op het adres [locatie B] in Amsterdam van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte.
    Bij onderscheiden besluiten van 8 november 2018 heeft het college de door [eigenaar A] gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 7 juni 2018 en 25 juni 2018 en het door [eigenaar B] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 25 juni 2018 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 april 2020 heeft de rechtbank de door [eigenaar A] en [eigenaar B] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 8 november 2018 vernietigd, de besluiten van 7 juni 2018 en 25 juni 2018 herroepen, de boetes voor [eigenaar A] vastgesteld op in totaal € 3.000, de boete voor [eigenaar B] vastgesteld op € 1.500 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. Lo Fo Sang en mr. J. van den Boorn, en [eigenaar B], die ook optreedt als vertegenwoordiger van [eigenaar A], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       [eigenaar A] is eigenaar van de woning op het adres [locatie A] en, samen met [eigenaar B], van de woning op het adres [locatie B], beide in Amsterdam. Op 3 mei 2018 hebben toezichthouders van de gemeente de woning op het adres [locatie A] bezocht en geconstateerd dat deze woning werd bewoond door drie personen. Op 23 april 2018 hebben toezichthouders de woning op het adres [locatie B] bezocht en geconstateerd dat deze woning werd bewoond door vier personen. In beide woningen hadden de bewoners een eigen kamer en deelden zij voorzieningen als de badkamer en de keuken. Deze bevindingen zijn neergelegd in op ambtseed en ambtsbelofte opgemaakte rapporten van bevindingen.
    3.       Uit artikel 21, onder c, van de Huisvestingswet 2014, gelezen in verbinding met artikel 3.1.1, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Hvv), volgt dat voor het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte een omzettingsvergunning nodig is. Deze was op het moment van de controle niet verleend voor deze woningen. Het college heeft zich daarom op het standpunt gesteld dat de Hvv is overtreden en heeft aan [eigenaar A] een boete opgelegd van € 6.000 voor de woning op het adres [locatie A] en nog een van € 6.000 voor de woning op het adres [locatie B]. Ook aan [eigenaar B] heeft het college een boete opgelegd van € 6.000 voor de woning op het adres [locatie B]. Deze boetes zijn in overeenstemming met de boetebedragen zoals opgenomen in de Hvv.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat [eigenaar A] en [eigenaar B] de Hvv hebben overtreden en het college bevoegd was om een boete op te leggen. De ernst van de overtreding is echter beperkt, omdat nog voordat de besluiten van 8 november 2018 waren genomen, omzettingsvergunningen zijn verleend voor beide woningen. De rechtbank heeft daarom aanleiding gezien de boetes te matigen tot € 1.500 per woning, per eigenaar.
    Hoger beroep
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte de boetes heeft gematigd. Dat later omzettingsvergunningen zijn verleend, neemt niet weg dat er een overtreding was van de Hvv waarvoor de volledige boete kan worden opgelegd. Matiging van de boetes zou het beoogde afschrikwekkende effect van het boetestelsel teniet doen, aldus het college.
    5.1.    In hoger beroep is niet in geschil dat er een overtreding was. Het gaat alleen nog over de vraag of de boete gematigd moet worden. Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient deze te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:103, kan onder meer een beperkte ernst van een overtreding worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid, die aanleiding kan geven om een boete te verlagen.
    5.2.    Het college heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat het omzettingsvergunningvereiste mede in de Hvv is opgenomen om te voorkomen dat de leefbaarheid in en rondom een woning wordt aangetast. Als een aanvraag wordt gedaan voor een omzettingsvergunning wordt onder meer getoetst of aan een aantal vereisten is voldaan zodat de omzetting geen negatief effect heeft op de leefbaarheid in en rondom de woning. Alleen als aan deze vereisten is voldaan, kan een omzettingsvergunning worden verleend. Als een woning eerst wordt omgezet en vervolgens een vergunning wordt aangevraagd, kan het college niet voorkomen dat de leefbaarheid mogelijk onder druk komt te staan. De boete op het zonder vergunning omzetten van woningen heeft ook een afschrikwekkend effect, zodat inwoners zich aan de Hvv houden. Bij een lagere boete bestaat het risico dat zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte wordt omgezet zonder vergunning, om pas een vergunning aan te vragen als de overtreding wordt geconstateerd.
    De omstandigheid dat het college achteraf omzettingsvergunningen heeft verleend voor de woningen leidt, gelet op het voorgaande, niet tot het oordeel dat sprake is van een beperkte ernst van de geconstateerde overtredingen, die aanleiding zou moeten zijn om de boetes te verlagen. Die omstandigheid doet er immers niet aan af aan dat [eigenaar A] en [eigenaar B] ten tijde van de controles de woningen al geruime tijd kamergewijs verhuurden, in strijd met de Hvv. Een leefbaarheidstoets voorafgaand aan de omzetting, ter voorkoming van een mogelijk negatieve invloed op de leefbaarheid door kamergewijze verhuur, was daardoor niet meer mogelijk voor het college. Vergelijk overweging 5.3 van de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3419.
    Weliswaar is in de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:733, die op de zitting is besproken, de boete wel gematigd na het verlenen van de vereiste vergunning, maar die zaak is niet vergelijkbaar met deze zaak. In die zaak ging het niet om het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte, maar om het onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning door het gebruik van een zelfstandige woonruimte als bed & breakfast. Eén van de verschillen is dat in die zaak het gebruik als bed & breakfast tijdig was gemeld. Het college was dus op de hoogte van het gebruik van die woning. Ook in de op de zitting door [eigenaar B] naar voren gebrachte omstandigheden ziet de Afdeling geen grond voor matiging van de boete. [eigenaar B] stelde op de zitting dat hij voorafgaand aan de verhuur van de woning op het adres [locatie B] met de bewoners naar het stadhuis is gegaan om hen in te schrijven in de basisregistratie personen. Daar zou hij niet zijn gewezen op de verplichting om een omzettingsvergunning aan te vragen. De regels voor het omzetten van woningen zijn echter duidelijk kenbaar gemaakt en te vinden op onder meer de website van de gemeente. [eigenaar B] had hiervan op de hoogte kunnen en moeten zijn, temeer omdat hij meerdere woningen verhuurt.
    Ten slotte heeft het college voor de woning op het adres [locatie B] aan zowel [eigenaar A] en [eigenaar B] als mede-eigenaren de volledige boete op kunnen leggen. Uit de stukken blijkt dat zij beiden op de hoogte waren van de verhuur. Zo staan zij allebei genoemd op de huurovereenkomst als verhuurder en hebben zij er in hun beroepschrift op gewezen dat de huurovereenkomst gesloten diende te worden door middel van een akkoord met beide eigenaren. Zij zijn daardoor beiden aan te merken als feitelijk overtreder.
    De rechtbank heeft ten onrechte aanleiding gezien de boete te matigen. De door het college opgelegde boetes vindt de Afdeling passend.
    5.3.    Het betoog van het college slaagt.
    Slotsom
    6.       Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling de beroepen van [eigenaar A] en [eigenaar B] ongegrond verklaren. Dit betekent dat de boete voor [eigenaar A] in totaal € 12.000 bedraagt en de boete voor [eigenaar B] in totaal € 6.000 bedraagt.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 april 2020 in zaken nrs. 18/7430 en 18/7437;
    III.      verklaart de beroepen van [eigenaar A] en [eigenaar B] tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 8 november 2018 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2021
    851
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:46
    […].
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    […].
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […];
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […].
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 3.1.1
    1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen:
    a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
    b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
    c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
    d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
    […].