ECLI:NL:RVS:2021:322, Raad van State, 17-02-2021, 202003278/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] drie bestuurlijke boetes, ten bedrage van elk € 20.500,00, opgelegd. Op 16 april 2018 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam in verband met een controle op de naleving van onder andere de Huisvestingswet 2014 de woningen op het adres [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] in Amsterdam bezocht. Daarbij zijn toeristen in de woningen aangetroffen. De toeristen hadden de woningen via Airbnb geboekt en huurden deze geheel. In de woningen zijn geen persoonlijke spullen aangetroffen die op duurzame bewoning door een hoofdbewoner wijzen. De toeristen hebben verklaard dat zij bij aankomst bij de door hen gehuurde woning door [appellant] zijn opgevangen, die hun de huissleutel heeft overhandigd en een telefoonnummer heeft achtergelaten. De toezichthouders hebben via het telefoonnummer contact met [appellant] opgenomen.

202003278/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 april 2020 in zaak nr. 19/1494 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 juli 2018 heeft het college aan [appellant] drie bestuurlijke boetes, ten bedrage van elk € 20.500,00, opgelegd.
    Bij besluit van 1 februari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2021, tezamen met de zaak onder nr. 202003272/1/A3. Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst. Ter zitting zijn verschenen [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach en mr. R. Lo Fo Sang.
    Overwegingen
    Juridisch toetsingskader
    1.    Het juridisch toetsingskader is vermeld in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    Op 16 april 2018 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam in verband met een controle op de naleving van onder andere de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw) de woningen op het adres [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] in Amsterdam bezocht. Daarbij zijn toeristen in de woningen aangetroffen. De toeristen hadden de woningen via Airbnb geboekt en huurden deze geheel. In de woningen zijn geen persoonlijke spullen aangetroffen die op duurzame bewoning door een hoofdbewoner wijzen. De toeristen hebben verklaard dat zij bij aankomst bij de door hen gehuurde woning door [appellant] zijn opgevangen, die hun de huissleutel heeft overhandigd en een telefoonnummer heeft achtergelaten. De toezichthouders hebben via het telefoonnummer contact met [appellant] opgenomen. Hij heeft verklaard dat hij voor de eigenaar van de woningen de toeristische verhuur daarvan regelt en zorg draagt voor de opvang van de toeristen en de schoonmaak van de woningen. Het college heeft geconcludeerd dat de woningen hotelmatig worden gebruikt en aan [appellant] voor het als professioneel bemiddelaar optreden bij de toeristische verhuur van de woningen drie boetes van elk € 20.500,00 opgelegd wegens het in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw zonder de vereiste vergunning onttrekken van de woningen aan de bestemming tot bewoning.
    Hoger beroep
    3.    [appellant] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het college hem terecht als overtreder heeft aangemerkt. Hij betoogt dat hij, voor zover dat in zijn macht lag, heeft voldaan aan de in artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Hv) vermelde voorwaarden. Wanneer daaraan wordt voldaan, wordt geen boete opgelegd voor het zonder de daarvoor wettelijk vereiste vergunning verhuren van woonruimte aan toeristen. Hij heeft de eigenaar van de woningen op deze voorwaarden gewezen, maar kan niet controleren of een woning aan een hoofdbewoner wordt verhuurd, zoals in dit artikellid is bepaald. Wel was hij ervan op de hoogte dat de woning op het adres [locatie 3] ten tijde van de controle [persoon] als hoofdbewoner had. Deze woning werd met haar toestemming enkele dagen per maand aan toeristen verhuurd. De toezichthouders zijn deze woning zonder een geldige machtiging tot binnentreden binnengegaan. De boetes, met het totaalbedrag van € 61.500,00, zijn disproportioneel en staan niet in verhouding tot zijn verdiensten uit de toeristische verhuur van de woningen en zijn jaarinkomen, dat gemiddeld € 20.000,00 bedraagt. Op het moment dat de aangevallen uitspraak werd gedaan lag zijn onderneming als gevolg van beperkingen in verband met het coronavirus noodgedwongen stil. Hij heeft geen noemenswaardig spaarsaldo meer. Door de boetes heeft hij geen kans meer om nog iets op te bouwen en kan hij later de studie van zijn dochter niet betalen.
    3.1.    Het betoog faalt. Onbestreden staat vast dat de woningen ten tijde van de controle geheel aan toeristen werden verhuurd en aldus aan de bestemming tot bewoning zijn onttrokken in de zin van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw. [appellant] heeft de overtreding van dit wetsartikel gefaciliteerd. Hij heeft de woningen uit hoofde van zijn professionele verhuurbedrijf hotelmatig geëxploiteerd. Gelet hierop heeft het college hem terecht als overtreder aangemerkt. Het college is krachtens artikel 4.2.2 van de Hv bevoegd daarvoor een boete op te leggen. Het gaat daartoe niet over indien sprake is van feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Hv. De Afdeling zal ten aanzien van de drie woningen nagaan of zich deze feiten en omstandigheden voordoen.
    [locatie 3]
    3.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen bij de uitspraak van heden, in zaak nr. 202003272/1/A3, heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat bij de woning op het adres [locatie 3] niet is voldaan aan de in artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Hv genoemde voorwaarde dat de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft. Dit volgt uit de verklaringen die [persoon] tegenover de toezichthouders en tijdens de hoorzitting in bezwaar heeft afgelegd, samengevat inhoudende dat zij slechts af en toe in de woning komt om te rusten en hoofdzakelijk verblijft in een personeelswoning in het hotel waar zij werkt, waar ook haar persoonlijke spullen zich bevinden. Het betoog van [appellant] dat de bevindingen bij de controle in de woning aan het [locatie 3] buiten beschouwing moeten worden gelaten, omdat de machtiging tot het binnentreden van de woning niet gedateerd en daarom onrechtmatig is, leidt niet tot het door hem beoogde resultaat. Het college heeft op grond van de verklaringen van [persoon] terecht geconcludeerd dat zij de woning niet duurzaam als hoofdverblijf had.
    [locatie 1] en [locatie 2]
    3.3.    Onbestreden is dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de woningen op het adres [locatie 1] en [locatie 2] niet duurzaam door een hoofdbewoner werden bewoond. [appellant] verzorgde onder meer de opvang van de toeristen en de schoonmaak van de woningen. Hij had daarom toegang tot de woningen en moet er voor zijn werkzaamheden regelmatig binnen zijn geweest. Gelet op de feitelijke situatie in de woningen, waarin persoonlijke spullen, duidend op duurzame bewoning, geheel ontbraken, moet het voor hem duidelijk zijn geweest dat de woningen niet door een hoofdbewoner werden bewoond en dat dus niet aan artikel 3.1.2, vijfde lid, onder a, van de Hv gestelde feiten en omstandigheden werd voldaan. Desgevraagd heeft [appellant] ter zitting bij de Afdeling erkend dat hij een eigen verantwoordelijkheid heeft om zich bij de toeristische verhuur van woonruimte ervan te vergewissen dat aan de voorwaarde van duurzame bewoning door een hoofdbewoner wordt voldaan. Gelet op het vorenstaande in 3.2 en 3.3 was het college bevoegd om [appellant] boetes voor het overtreden van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw op te leggen.
    3.4.    De hoogte van de boetes is bij wettelijk voorschrift vastgesteld.
    In artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is bepaald dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096), kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken. In dit geval is niet gebleken van een verminderde verwijtbaarheid of een beperkte ernst van de overtreding. Er is sprake van bedrijfsmatig handelen door [appellant], waarmee hij heeft gefaciliteerd dat woonruimte ongecontroleerd verdween, met een negatief effect op het behoud van de woonruimtevoorraad en de doorstroming op de woningmarkt. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak uitdrukkelijk overwogen dat [appellant] zijn stelling, dat hij onvoldoende financiële draagkracht heeft om de boetes te kunnen voldoen, niet met stukken heeft onderbouwd en dat hij daarom niet aannemelijk heeft gemaakt dat hierin een bijzondere omstandigheid is gelegen die tot matiging van de boetes aanleiding geeft. Deze overweging heeft er niet toe geleid dat [appellant] in hoger beroep alsnog gegevens heeft overgelegd waaruit kan worden opgemaakt of en in welke mate zijn financiële draagkracht tot matiging van de boetes zou moeten leiden.
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2021
    598.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:46
    [-]
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    [-]
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    [-]
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 1
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    [-]
    ww.vakantieverhuur: het tijdens afwezigheid van de hoofdbewoner hotelmatig in gebruik geven van een woonruimte;
    [-]
    Artikel 3.1.2
    [-]
    5. Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
    a.    de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
    [-]
    Artikel 4.2.2
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in [-] artikel 21 van de wet [-].
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    [-]
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, [-] van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    [-]
    Bijlage 3 Behorende bij artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete