ECLI:NL:RVS:2021:456, Raad van State, 03-03-2021, 202003061/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen [appellant] op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Afvalstoffenverordening Sittard-Geleen 2016 aangewezen als inzamelaar van papier en karton, afkomstig van particuliere huishoudens. [appellant] houdt zich bezig met de inzameling van papier en karton.Het college kan op grond van artikel 3, eerste lid, van de Afvalstoffenverordening 2016 een inzameldienst aanwijzen die is belast met de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen. Op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, is het anderen dan de inzameldienst verboden huishoudelijke afvalstoffen in te zamelen, tenzij de inzamelaar daartoe is aangewezen door burgemeester en wethouders. Het college heeft bij het besluit van 14 juni 2018, dat in bezwaar in stand is gebleven, [appellant] aangewezen als andere inzamelaar voor papier en karton.

202003061/1/R4.
    Datum uitspraak: 3 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], handelend onder de naam Afval Recycling Geleen, wonend te Sittard, gemeente Sittard-Geleen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 april 2020 in zaak nr. 19/1379 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen.
    en op het beroep van [appellant] in het geding tussen deze partijen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juni 2018 heeft het college [appellant] op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Afvalstoffenverordening Sittard-Geleen 2016 (hierna: Afvalstoffenverordening 2016) aangewezen als inzamelaar van papier en karton, afkomstig van particuliere huishoudens.
    Bij besluit van 17 december 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2021, waar J. [appellant], vertegenwoordigd zijn [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door B. Bongers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] houdt zich bezig met de inzameling van papier en karton.
    Het college kan op grond van artikel 3, eerste lid, van de Afvalstoffenverordening 2016 een inzameldienst aanwijzen die is belast met de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen. Op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, is het anderen dan de inzameldienst verboden huishoudelijke afvalstoffen in te zamelen, tenzij de inzamelaar daartoe is aangewezen door burgemeester en wethouders. Het college heeft bij het besluit van 14 juni 2018, dat in bezwaar in stand is gebleven, [appellant] aangewezen als andere inzamelaar voor papier en karton, afkomstig van particuliere huishoudens, om op bepaalde dagen van elke maand en voor bepaalde inzamelroutes dit in te zamelen. Daaraan heeft het college bepaalde voorschriften verbonden.
    Relevante bepalingen
    2.       De relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Bevoegdheid van de rechtbank
    3.       De Afdeling ziet aanleiding ambtshalve te beoordelen of de rechtbank zich terecht bevoegd heeft geacht om te beslissen op het bij haar door [appellant] ingediende beroep.
    De grondslag voor het besluit tot de aanwijzing als inzamelaar voor oud papier en karton is artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Afvalstoffenverordening 2016, in samenhang met artikel 1 van de Uitvoeringsregeling Afvalstoffenverordening Sittard-Geleen 2016. De Afvalstoffenverordening 2016 is gebaseerd op onder meer de artikelen 10.23 en 10.24 van de Wet milieubeheer.
    Op grond van artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Op grond van artikel 8:6, eerste lid, van de Awb kan het beroep worden ingesteld bij de rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is ingevolge hoofdstuk 2 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak dan wel ingevolge een ander wettelijk voorschrift. In artikel 2 van Bijlage 2 Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak is bepaald dat tegen besluiten op grond van de Wet milieubeheer beroep bij de Afdeling openstaat, tenzij het gaat om bepaalde artikelen. Het gaat hier niet om de toepassing van een uitgezonderd artikel van de Wet milieubeheer.
    De rechtbank heeft zich dan ook ten onrechte bevoegd geacht, zodat het hoger beroep om die reden gegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtbank alsnog onbevoegd verklaren van het beroep kennis te nemen.
    Behandeling beroep
    4.       De Afdeling zal alsnog het beroep van [appellant] tegen het besluit van 17 december 2018 behandelen. Daarbij zal de Afdeling de stukken die partijen bij de Afdeling hebben ingebracht, betrekken.
    Mandaat
    5.       [appellant] betoogt dat het besluit op bezwaar in strijd is met het Mandaat-, volmacht- en machtigingsbesluit gemeente Sittard-Geleen 2013 II (hierna: Mandaatbesluit) en daarmee onbevoegd is genomen. Hij stelt dat het Hoofd Ruimtelijke projecten en beheer dit besluit niet heeft mogen nemen, omdat met het besluit is afgeweken van het advies van de commissie voor bezwaarschriften. Volgens het Mandaatbesluit is in dat geval de bevoegdheid om het besluit op bezwaar te nemen, gebleven bij het college.
    5.1.    Het college stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat in het besluit op bezwaar het advies van de commissie voor bezwaarschriften over het bezwaar van [appellant] tegen het aanwijzingsbesluit volledig is overgenomen. Het Mandaatbesluit biedt daarom volgens het college voldoende grondslag en het bestreden besluit is dus bevoegd genomen.
    5.2.    Het besluit op bezwaar is namens het college genomen door het ‘Hoofd Ruimtelijke projecten en beheer’. Op grond van artikel 2 van het Mandaatbesluit heeft het clusterhoofd mandaat ten aanzien van het nemen van besluiten betreffende alle aangelegenheden die behoren tot zijn taken in de fysieke omgeving. Het Hoofd van de afdeling Ruimtelijke projecten is het hoofd van een cluster, zo blijkt uit artikel 3.1.4 van het Organisatiebesluit gemeente Sittard-Geleen 2013.
    Niet in geschil is dat het hier gaat om een besluit dat behoort tot de taak van het clusterhoofd in de fysieke omgeving. Op grond van artikel 8, aanhef en vierde lid, van het Mandaatbesluit, is, in afwijking van artikel 2, geregeld dat het aan het college voorbehouden blijft om het besluit op bezwaar te nemen als in afwijking van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften wordt besloten. Het college is er terecht vanuit gegaan dat dit betekent dat alleen als het dictum van het besluit op bezwaar afwijkt van het advies over het bezwaar, het aan het college is om het besluit op bezwaar te nemen. Het is niet zo dat als de inhoudelijke afdoening op onderdelen anders is dan is geadviseerd door de commissie, het clusterhoofd niet langer bevoegd is.
    De commissie voor bezwaren heeft in haar advies geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren. In het besluit op bezwaar heeft het clusterhoofd dat namens het college gedaan. Het dictum van het besluit op bezwaar komt overeen met het advies. Het besluit is dan ook niet genomen in afwijking van het advies van het de commissie. Het clusterhoofd heeft het besluit dus niet genomen in strijd met het aan hem toegekende mandaat.
    Het betoog slaagt niet.
    Voorschrift 5
    6.       [appellant] betoogt dat het college niet in redelijkheid voorschrift 5 aan de aanwijzing heeft kunnen verbinden. Hij voert aan dat de daarin genoemde opslaglocatie van Rd4 in Heerlen te ver van zijn perceel ligt en dat het hem nu aanzienlijk meer tijd kost om het papier en karton weg te brengen dan op grond van een eerdere aanwijzing. Hij wijst erop dat hij toen het ingezamelde papier en karton naar een opslaglocatie in Sittard diende te vervoeren. [appellant] acht het onjuist dat het college zijn bestaande rechten in zoverre niet heeft gerespecteerd. Hij betoogt dat de locatie op een grotere afstand ligt dan de afstand van 20 km, die het college in het verleden nog redelijk heeft geacht. Ook is hij het er niet mee eens dat hij meer kosten moet maken dan voorheen voor het vervoer. De financiële tegemoetkoming die het college heeft toegekend vanwege de verplichting papier en karton te vervoeren naar de overslaglocatie in Sittard is volgens [appellant] ontoereikend. Verder heeft het college alleen uit bedrijfseconomische overwegingen ervoor gekozen dat papier en karton naar Rd4 in Heerlen moet worden vervoerd, aldus [appellant]. Hij betoogt dat het college ten onrechte geen overleg met hem heeft gevoerd over de verplichting het papier en karton naar de nieuwe overslaglocatie te brengen.
    6.1.    Voorschrift 5, eerste volzin, luidt:
    "Het in het kader van deze aanwijzing opgehaalde papier en karton wordt onmiddellijk of zo spoedig mogelijk na het innemen ervan vervoerd naar de aangewezen overslaglocatie, zijnde het overslagstation van Rd4 gevestigd Nijverheidsweg 17 te Heerlen.
    6.2.    Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wet milieubeheer, in verbinding met artikel 3, tweede lid, kunnen aan de aanwijzing tot inzamelaar voorschriften worden verbonden en beperkingen worden gesteld. Deze voorschriften worden gesteld in het belang van de bescherming van het milieu, waaronder ook een doelmatig beheer van afvalstoffen wordt begrepen.
    6.3.    Het college heeft Reinigingsdienst Westelijke Mijnstreek (hierna: RWM) op grond van artikel 3, eerste lid, van de Afvalstoffenverordening 2016 aangewezen als inzameldienst. Op grond van artikel 1.1 van de Uitvoeringsregeling 2016 is RWM belast met de reguliere inzameling van de gescheiden afvalstoffen zoals genoemd artikel 7 van de Afvalstoffenverordening 2016. RWM heeft met het oog op de verwerking van het papier en karton een overeenkomst gesloten met Rd4 in Heerlen. Het college heeft ter zitting toegelicht dat voor één overslaglocatie, namelijk de locatie in Heerlen is gekozen. Daarom heeft het college voorgeschreven dat papier en karton dat is ingezameld, naar het overslagstation in Heerlen moet worden vervoerd.
    In artikel 1.3 van de Uitvoeringsregeling staat dat de lopende aanwijzingen met verenigingen, bedrijven of instellingen worden gerespecteerd.
    Op grond van de Afvalstoffenverordening Sittard-Geleen 2009 (hierna: Afvalstoffenverordening 2009) heeft het college [appellant] eerder aangewezen als inzamelaar van papier en karton. Aan die aanwijzing was als voorschrift verbonden dat het ingezamelde papier en karton moet worden vervoerd naar een overslaglocatie in Sittard. Niet in geschil is dat het in voorschrift 5 genoemde opslagstation in Heerlen, dat op een afstand ligt van ongeveer 21 km, op grotere afstand ligt van het perceel van [appellant] dan het opslagstation in Sittard.
    Anders dan [appellant] heeft aangevoerd, betekent de omstandigheid dat in voorschrift 5 is bepaald dat het ingezamelde papier en karton naar de overslaglocatie moet worden gebracht, niet dat in strijd met artikel 1.3 een lopende aanwijzing niet is gerespecteerd. Door de inwerkingtreding met ingang van 10 november 2016 van de Afvalstoffenverordening 2016 is de eerdere aanwijzing op grond van artikel 23, eerste lid, vervallen op 10 november 2017. Op het moment van besluitvorming was er dus geen lopende aanwijzing, zodat het college door te bepalen dat het papier en karton naar een andere overslaglocatie moet worden gebracht, niet in strijd heeft gehandeld met artikel 1.3 van de Uitvoeringsregeling.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    6.4.    Het college heeft ter zitting te kennen gegeven dat RWM en Rd4 zijn samengegaan met het oog op schaalvergroting. Het college heeft de schaalvergroting en de daarmee samenhangende keuze om papier en karton in te zamelen op één locatie, die in Heerlen, in redelijkheid in het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen kunnen achten. Dat voor [appellant] de afstand om het ingezamelde papier en karton weg te brengen is toegenomen, doet hieraan niet af. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college in zoverre voorschrift 5 niet in redelijkheid aan de aanwijzing heeft mogen verbinden.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    6.5.    Wat [appellant] voor het overige over voorschrift 5 heeft aangevoerd, komt er in de kern op neer dat hij de door de gemeente aan logistieke dienstverleners toegekende vergoeding ter compensatie van de langere aan- en afrijtijden naar de overslaglocatie in Heerlen, te laag vindt. Deze vergoeding is onder meer omschreven in een brief van het college van 6 november 2017. Of de gemeente een passende vergoeding heeft geboden, valt echter buiten de omvang van dit geding. De hoogte van de vergoeding vormt geen onderdeel van de aanwijzing. Het college heeft ter zitting overigens nog te kennen gegeven dat [appellant], als hij de vergoeding te laag vindt, geen gebruik hoeft te maken van de aanwijzing.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    Herhaling gronden bezwaarschrift
    7.       [appellant] heeft voor het overige verwezen naar de gronden die hij in het bezwaarschrift naar voren heeft gebracht.
    7.1.    Het college is in het besluit op bezwaar op bezwaargronden ingegaan. [appellant] heeft in het beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die gronden in het besluit op bezwaar onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. In die gronden wordt geen reden gezien voor het oordeel dat het besluit op bezwaar niet in stand kan blijven.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtbank onbevoegd verklaren.
    Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 17 december 2018 van het college is ongegrond.
    9.       De Afdeling ziet aanleiding voor een veroordeling van het college in de proceskosten die [appellant] in hoger beroep en in beroep bij de rechtbank heeft gemaakt. Het college heeft een onjuiste rechtsmiddelenvoorlichting opgenomen in het besluit op bezwaar. Er bestaat geen aanleiding voor vergoeding van proceskosten in beroep bij de Afdeling.
    Omdat [appellant] in hoger beroep is vrijgesteld van de betaling van griffierecht, bestaat geen aanleiding het college te gelasten griffierecht te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 april 2020 in zaak nr. 19/1379;
    III.      verklaart de rechtbank onbevoegd om van het bij haar ingestelde beroep kennis te nemen;
    IV.      verklaart het beroep ongegrond;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen tot vergoeding van bij J. [appellant] in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.112,06 (zegge: tweeduizend honderdtwaalf euro en zes cent) en in verband met het hoger beroep bij de Afdeling tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het college het door J. [appellant] voor de behandeling van het beroep bij de rechtbank betaalde griffierecht vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2021
    163-963.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:1    
    Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    Artikel 8:6
    1. Het beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is ingevolge hoofdstuk 2 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak dan wel ingevolge een ander wettelijk voorschrift.
    Artikel 2 van hoofdstuk 2
    Tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    […];
    Wet milieubeheer, met inbegrip van een besluit dat betrekking heeft op handhaving, doch met uitzondering van:
    a. de artikelen 1.3, eerste lid, 8.40a en 8.42
    b. een besluit dat betrekking heeft op de handhaving van het bepaalde krachtens artikel 8.40
    c. artikel 15.50
    d. artikel 17.15, tweede lid, betreffende de toepassing van artikel 121 van de Provinciewet, voor zover het beroep wordt ingesteld door het dagelijks bestuur of het algemeen bestuur van een waterschap.
    Artikel 10:3
    1. Een bestuursorgaan kan mandaat verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen de mandaatverlening verzet.
    2.Mandaat wordt in ieder geval niet verleend indien het betreft een bevoegdheid:
    a. tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, tenzij bij de verlening van die bevoegdheid in mandaatverlening is voorzien;
    b. tot het nemen van een besluit ten aanzien waarvan is bepaald dat het met versterkte meerderheid moet worden genomen of waarvan de aard van de voorgeschreven besluitvormingsprocedure zich anderszins tegen de mandaatverlening verzet;
    c. tot het vernietigen van of tot het onthouden van goedkeuring aan een besluit van een ander bestuursorgaan.
    3. Mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift […] wordt niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen.
    Wet milieubeheer
    Artikel 10.23
    1. De gemeenteraad stelt in het belang van de bescherming van het milieu een afvalstoffenverordening vast.
    Artikel 10.24
    1. De afvalstoffenverordening bevat ten minste regels omtrent:
    a. het overdragen of het ter inzameling aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen aan een bij of krachtens de verordening aangewezen inzameldienst;
    b. het overdragen van zodanige afvalstoffen aan een ander;
    c. het achterlaten van zodanige afvalstoffen op een daartoe ter beschikking gestelde plaats.
    2. Bij de afvalstoffenverordening kunnen voorts regels worden gesteld omtrent het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen.
    Afvalstoffenverordening Sittard-Geleen 2016
    Artikel 3
    1. Burgemeester en wethouders wijzen de inzameldienst aan die is belast met de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen.
    2. Aan de aanwijzing kunnen voorschriften worden verbonden en beperkingen worden gesteld. […].
    3. Burgemeester en wethouders kunnen nadere regels stellen over de voorbereiding van de aanwijzing en over het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen.
    Artikel 4
    1. Het is anderen dan de inzameldienst verboden huishoudelijke afvalstoffen in te zamelen, tenzij de inzamelaar:
    a. daartoe is aangewezen door burgemeester en wethouders;
    b. bij nadere regels van burgemeester en wethouders van het verbod is vrijgesteld; of
    c. verplicht is tot inname, bedoeld in artikel 9.5.2, derde lid, aanhef en onderdeel b, of vierde lid, van de Wet milieubeheer.
    2. Op de aanwijzing van een inzamelaar, bedoeld in het eerste lid, onder a, is artikel 3, tweede lid, van overeenkomstige toepassing.
    Uitvoeringsbesluit Afvalstoffenverordening Sittard-Geleen 2016
    Artikel 1
    1.1. De volgende inzameldienst is belast met de reguliere inzameling van de gescheiden afvalstoffen zoals genoemd in artikel 7 van de Afvalstoffenverordening gemeente Sittard-Geleen 2016:
    - RWM, Millenerweg 6 6136 KW Sittard;
    1.2. Voor het afzonderlijk inzamelen van de nader genoemde categorieën afvalstoffen worden op advies van de in 1.1 genoemde inzameldienst, door het college aanvullend bedrijven, verenigingen of instellingen aangewezen.
    1.3. De lopende aanwijzingen met verenigingen, bedrijven of instellingen worden gerespecteerd.
    Artikel 2
    2.1. De diverse afzonderlijk in te zamelen categorieën huishoudelijke afvalstoffen worden als volgt omschreven:
    […];
    12. Papier en karton: Droog en schoon papier en karton (géén keukenrol, wc-papier, pizzadozen e.d., drankenkartons voor zuivel en frisdranken, ordners en ringbanden met metaal en/of plastic onderdelen, geplastificeerd papier en behang).
    Mandaat-, volmacht- en machtigingsbesluit gemeente Sittard-Geleen 2013 II
    Artikel 2
    De gemeentesecretaris/algemeen directeur, resp. adjunct-gemeentesecretaris/directeur, en clusterhoofden hebben binnen door het bestuursorgaan eventueel te geven richtlijnen, mandaat ten aanzien van het nemen van besluiten en afdoen van stukken betreffende alle aangelegenheden die behoren tot hun taken, conform het Organisatiebesluit, en zijn uit dien hoofde bevoegd verplichtingen met -financiële- consequenties aan te gaan en uitgaven goed te keuren conform de Budgetregeling, tenzij bij wet anders is bepaald.
    Artikel 8
    In afwijking van de artikelen 2, 3, 4 en 5 blijven de navolgende besluiten voorbehouden aan het bestuursorgaan:
    […];
    3. beslissingen op bezwaarschriften gericht tegen besluiten die het bestuursorgaan zelf heeft genomen, zonder gebruik van mandaat;
    4. beslissingen op bezwaarschriften waarbij in afwijking van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften besloten wordt.
    Organisatiebesluit gemeente Sittard-Geleen 2013
    3.1.4 Clusterindeling
    De organisatie bestaat uit de vijf hierna genoemde clusters:
    ∙ cluster Beleid;
    ∙ cluster Ruimtelijke projecten en beheer;
    ∙ cluster Dienstverlening;
    ∙ cluster Sociale Zaken;
    ∙ cluster Concern.