ECLI:NL:RVS:2021:437, Raad van State, 03-03-2021, 201907181/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sint-Michielsgestel een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. In 2010 heeft de raad van de gemeente Sint-Michielsgestel het bestemmingsplan Centrum Sint-Michielsgestel 2010 vastgesteld. [appellant] was ten tijde van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan op 5 november 2010 eigenaar van de gebouwen met bijbehorende percelen aan [9 locaties] te Sint-Michielsgestel. In mei 2017 heeft hij het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die hij in de vorm van een vermindering van de waarde van de onroerende zaken heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. Volgens [appellant] heeft de planologische verandering geleid tot een beperking van de planologische mogelijkheden van de onroerende zaken.

201907181/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Sint-Michielsgestel,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 13 augustus 2019 in zaak nr. 18/3200 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Sint-Michielsgestel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juni 2018 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 8 november 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft eveneens nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 januari 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. W.A. Braams, advocaat te Waalre, en het college, vertegenwoordigd door drs. T. Diebels, zijn verschenen. Verder zijn mr. M. van der Made, werkzaam bij Antea Group (hierna: Antea), van de zijde van [appellant], en mr. A.A.M. Bruggeman, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), van de zijde van het college als deskundigen verschenen.
    Overwegingen
    1.    Bij besluit van 25 februari 2010, als gewijzigd bij besluit van 9 september 2010, heeft de raad van de gemeente Sint-Michielsgestel het bestemmingsplan Centrum Sint-Michielsgestel 2010 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. [appellant] was ten tijde van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan op 5 november 2010 eigenaar van de gebouwen met bijbehorende percelen aan [9 locaties] te Sint-Michielsgestel (hierna: de onroerende zaken). Op 15 mei 2017 heeft hij het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die hij in de vorm van een vermindering van de waarde van de onroerende zaken heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. Volgens [appellant] heeft de planologische verandering geleid tot een beperking van de planologische mogelijkheden van de onroerende zaken.
        standpunt van het college
    2.    Het college heeft voor het op de aanvraag van [appellant] te nemen besluit advies gevraagd aan de SAOZ. In een advies van 7 juni 2018 heeft de SAOZ een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van de onroerende zaken onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande regime van het bestemmingsplan Petrus Dondersplein/Heesakkers e.o. van 20 september 1990 en het bestemmingsplan Petrus Dondersplein/Heesakkers e.o. partiële en correctieve herziening 1995 van 16 februari 1995 (hierna: het oude planologische regime). Uit die vergelijking is de conclusie getrokken dat [appellant] per saldo niet in een nadeliger positie is komen te verkeren.
    3.    Het college heeft het advies van 7 juni 2018 aan het besluit van 14 juni 2018 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
    4.    [appellant] heeft in beroep gronden aangevoerd tegen de door de SAOZ gemaakte vergelijking van de mogelijkheden van de onroerende zaken onder het oude en nieuwe planologische regime. Naar aanleiding hiervan heeft het college opnieuw advies gevraagd aan de SAOZ. In een advies van 26 maart 2019 heeft de SAOZ puntsgewijs gereageerd op de beroepsgronden. Daaraan voorafgaand heeft zij in algemene zin het volgende naar voren gebracht.
        De inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan heeft voor [appellant] op onderdelen beperkingen opgeleverd. Daar staan planologische voordelen tegenover. Dat het complete plaatje zeker geen nadeliger beeld geeft, is overigens ook door de Afdeling vastgesteld bij uitspraak van 16 mei 2012, waarbij zij uitspraak heeft gedaan op het door [appellant] tegen het nieuwe bestemmingsplan ingestelde beroep. In die uitspraak heeft de Afdeling immers overwogen dat de mogelijkheden van de onroerende zaken onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan niet of nauwelijks afwijken van de mogelijkheden op grond van het oude planologische regime en op sommige punten zelfs zijn verruimd.
        Het beroep ziet onder meer op de beperking van de flexibiliteit om te kunnen schuiven met de voorheen en nu toegestane gebruiksfuncties in relatie tot de in het nieuwe bestemmingsplan opgenomen maximale oppervlakten binnen de gehele bestemming. Op zich is deze regeling voor [appellant] enigermate beperkend. Daar staat echter ook wat tegenover, omdat niet alleen [appellant] daarmee van doen heeft, maar ook alle andere eigenaren van nabijgelegen onroerende zaken met dezelfde bestemming. De nieuwe regeling voorkomt dat voor de afzonderlijke functies overcapaciteit ontstaat en bevordert daarmee niet alleen een goede ruimtelijke ordening, maar beschermt op die wijze ook de eigenaren van de onroerende zaken en, indirect, de onderliggende waarde van de onroerende zaken tegen een duurzame marktverstoring. Het wegnemen van mogelijke marktverstoringen in het plangebied als geheel is voor [appellant], die op de peildatum beschikte over meerdere panden en percelen, markttechnisch gezien als een voordeel aan te merken. Daar komt bij dat het zeker niet zo is dat elke flexibiliteit in de nieuwe situatie ontbreekt, aldus de SAOZ.
        hoger beroep
    5.    [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het tegen het besluit van 8 november 2018 ingestelde beroep ongegrond is. [appellant] heeft bij brief van 23 oktober 2020 de gronden van het hoger beroep aangevoerd. Hij heeft bij brief van 20 januari 2020, ter onderbouwing van zijn stellingen, een rapport van Antea van 13 januari 2020 overgelegd.
    6.    De Afdeling zal hierna eerst ingaan op het toetsingskader. Vervolgens zal zij de gronden van het hoger beroep bespreken en afsluiten met een conclusie.
        toetsingskader
    7.    Voor de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologisch regime. In die vergelijking wordt in beginsel uitgegaan van het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime. Indien het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, bestaat aanleiding voor afwijking van dit uitgangspunt.
    8.    Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
        bebouwingspercentage
    9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in beroep overgelegde taxatierapport van Antea van 27 maart 2019 berust op het onjuiste uitgangspunt dat er in de oude situatie binnen het bouwvlak voldoende planologische ruimte was om 80 procent van de percelen te bebouwen. Volgens [appellant] was deze ruimte er wel degelijk en wordt dat in een nog over te leggen berekening aangetoond.
    9.1.    De rechtbank heeft overwogen dat zij aan de taxatie van Antea, die alleen betrekking heeft op de percelen aan het [locatie 1] en [locatie 2], geen doorslaggevende betekenis toekent. Omdat het bebouwen tot 80 procent van de percelen afhankelijk was van de invulling van andere percelen met dezelfde bestemming en niet is komen vast te staan dat er voldoende planologische ruimte was om van die mogelijkheid gebruik te maken, had Antea dit niet als uitgangspunt mogen hanteren, aldus de rechtbank.
    9.2.    Het in hoger beroep overgelegde rapport van Antea van 13 januari 2020 bevat de door [appellant] aangekondigde berekening niet. In het betoog is ook overigens geen grond te vinden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet de door [appellant] gewenste betekenis aan het taxatierapport van 27 maart 2019 heeft toegekend. Bestudering van de plankaart van het oude planologische regime, gelezen in samenhang met artikel 6, derde lid, van de onder dat regime toepasselijke planregels (hierna: de oude planregels), leert verder dat de op de plankaart weergegeven bebouwingsvlakken weliswaar volledig mochten worden bebouwd, maar [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat die bebouwingsvlakken telkens 80 procent van het betreffende perceel beslaan. Dit is niet anders als rekening wordt gehouden met de aanwezigheid van buiten de bouwvlakken toegestane bijgebouwen van woningen, als bedoeld in het later, maar vóór de peildatum, toegevoegde artikel 6, derde lid, onder h, van de oude planregels.
        Het betoog slaagt niet.
    10.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank een verkeerde uitleg heeft gegeven aan artikel 6, derde lid, onder h, van de oude planregels. Volgens [appellant] heeft deze bepaling uitsluitend betrekking op bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, bij woningen en was deze niet van toepassing op hoofdgebouwen. Hieruit volgt dat in de oude situatie voor woningen als hoofdgebouwen een bebouwingspercentage van 60 van het bouwvlak van toepassing was, gelet op artikel 6, derde lid, onder b, van de oude planregels en het op de kaart weergegeven bebouwingspercentage.
    10.1.    Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] toegelicht dat de strekking van dit betoog is dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het planologische voordeel van de vergroting van het bebouwingspercentage heeft overschat.
    10.2.    Ook dat betoog faalt. In het nader advies van 26 maart 2019 heeft de SAOZ terecht en onder kennelijke verwijzing naar artikel 6, derde lid, onder h, van de oude planregels opgemerkt dat in de oude situatie bij woningen de oppervlakte van hoofdgebouw en bijgebouwen gezamenlijk ten hoogste 40 procent van de oppervlakte van het bouwperceel mocht bedragen en dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan in dit opzicht een nog grotere verruiming van de planologische mogelijkheden betekent.
        detailhandelsruimte
    11.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de nog te creëren bedrijfsvloeroppervlakte voor detailhandel op de percelen [locatie 1]/[locatie 2] en [locatie 3] en [locatie 4] als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan van 491 m² naar 401 m² is gedaald en dus met 90 m² is beperkt. Hij stelt zich op het standpunt dat de rechtbank een onjuist oordeel over de gebruiksmogelijkheden voor detailhandel heeft gegeven.
    11.1.    De rechtbank heeft overwogen dat in artikel 7.3, onder c, van de planregels bij het nieuwe bestemmingsplan is bepaald dat de gezamenlijke bedrijfsvloeroppervlakte per functie niet meer mag bedragen dan in een tabel is aangegeven, met dien verstande dat de gezamenlijke oppervlakte voor alle functies in ieder geval niet meer dan 3.840 m² mag bedragen. Zij heeft vervolgens overwogen dat deze maximale gezamenlijke oppervlakte weliswaar een beperking ten opzichte van de opgetelde oppervlakten van 5.730 m² betekent, maar, anders dan [appellant] heeft gesteld, niet voor de functies detailhandel en dienstverlening gezamenlijk. Wel is het zo dat deze functies afzonderlijk niet tot een bedrijfsvloeroppervlakte van 3.840 m² kunnen worden ingevuld. Deze beperking vloeit voort uit het gerechtvaardigde streven van het college naar evenwicht tussen de aanwezige voorzieningen. Gezien de toekenning van de verschillende functies aan de objecten kan niet worden gezegd dat van flexibiliteit in het gebruik onvoldoende sprake is. [appellant] wordt niet gevolgd in de suggestie dat de objecten hierdoor minder waard worden. Daarbij wordt betrokken dat hij niet heeft gesteld dat de gezamenlijke bedrijfsvloeroppervlakte van de objecten groter is dan het totaal dat in de tabel is genoemd. Ook heeft het college terecht gewezen op de toegenomen gebruiksmogelijkheden van de objecten voor detailhandel, aldus de rechtbank.
    11.2.    Het betoog van [appellant] slaagt niet. De Afdeling stelt vast dat onder het oude planologische regime winkels uitsluitend mochten worden gerealiseerd binnen het op de plankaart aangegeven differentiatievlak voor winkels. Dit differentiatievlak strekte zich niet uit over het merendeel van de percelen van [appellant]. Daar was de uitoefening van detailhandel dus niet toegestaan. Het differentiatievlak is onder het nieuwe planologische regime komen te vervallen, waardoor op alle percelen van [appellant] detailhandelsfuncties kunnen worden gerealiseerd. Dit levert volgens de SAOZ een voordeel op voor [appellant]. Weliswaar is het totaaloppervlak aan detailhandelsfuncties in de planregels van het nieuwe bestemmingsplan gemaximeerd en was ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan minder oppervlak beschikbaar voor de uitoefening van detailhandelsfuncties op de percelen van [appellant], maar dat neemt niet weg dat tijdens de looptijd van het nieuwe planologische regime vrijvallende oppervlakten aan detailhandelsruimte elders in het plangebied door [appellant] konden en kunnen worden gebruikt voor het realiseren van extra detailhandelsfuncties op al zijn percelen.
        dakhelling
    12.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij een voordeel heeft bij het vergroten van de maximale dakhelling van de panden van 65 graden naar 89 graden. [appellant] voert aan dat het college zich, in een op de zitting van de rechtbank overgelegde pleitnota, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de maximale dakhelling in de oude situatie voor alle zijden van het dak van toepassing was. In artikel 6, derde lid, onder g, van de oude planregels was immers voorgeschreven dat een gebouw wordt voorzien van een kap met een dakhelling van ten minste 30 en ten hoogste 65 graden. In de oude planregels was niet gedefinieerd wat onder een kap wordt verstaan. Daarom is het toegestaan om voor de betekenis van dat begrip aansluiting te zoeken bij de omschrijving die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven. In het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal wordt een kap omschreven als een samenstel van houten, metalen of betonnen onderdelen die de dakbedekking draagt. Hieruit valt af te leiden dat ook een zadeldak is toegestaan. De rechtbank heeft zich op het onjuiste standpunt van de gemeente gebaseerd, waardoor zij tot een onjuist oordeel is gekomen, aldus [appellant]. 
    12.1.    In het advies van 7 juni 2018 heeft de SAOZ uiteengezet dat [appellant] als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voordelen heeft door onder meer het vergroten van de maximale dakhelling van gebouwen en nadelen door onder meer het beperken van de maximale bouwhoogte van gebouwen naar 11 m, terwijl de maximale bouwhoogte in de oude situatie, met inachtneming van de maximale dakhelling van 65 graden, op grond van de aanvullende werking van de gemeentelijke bouwverordening 15 m was. In het nader advies van 26 maart 2019 heeft de SAOZ daaraan toegevoegd dat de planologische verandering ertoe heeft geleid dat waar in de oude situatie de eerste verdieping van gebouwen (met een maximale goothoogte van 7 m) met een kap met een maximale helling van 65 graden werd afgedekt, het in de nieuwe situatie, onder meer ter plaatse van de voorgevel van gebouwen, mogelijk is om bijna verticaal te bouwen tot een bouwhoogte van 11 m.
    12.2.    Uit de advisering van de SAOZ valt niet af te leiden dat de gemaakte planologische vergelijking berust op de veronderstelling dat de in de oude planregels voorgeschreven maximale dakhelling op alle zijden van het dak van toepassing was, waardoor een zadeldak, met twee rechtopstaande zijden, niet was toegestaan. Indien het door het college op de zitting van de rechtbank ingenomen standpunt over de uitleg van de oude planregels niet juist zou zijn, zoals [appellant] betoogt, doet dat dus niet af aan de uitkomst van die planologische vergelijking. In het betoog is geen grond te vinden voor het oordeel dat het college aan de vergroting van de maximale dakhelling van gebouwen niet het juiste gewicht heeft toegekend.
        Het betoog slaagt niet.
        taxatie
    13.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de conclusie dat hij per saldo niet in een nadeliger positie is komen te verkeren ook zonder de taxatie voldoende inzichtelijk en overtuigend is, zodat, mede gelet op de uitspraak van de Afdeling van 3 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4335), een taxatie in dit geval niet nodig was. Ter toelichting hiervan voert hij het volgende aan.
        Vaak is de waarde van een pand afhankelijk van de functie die het kan vervullen en de bouwmogelijkheden die ter plaatse gelden. De planologische mogelijkheden onder het nieuwe regime wijken in veel gevallen af van de mogelijkheden onder het oude regime. Voor het geven van een correct oordeel over de gestelde planschade is het noodzakelijk om vast te stellen bij welke bouwmogelijkheden een pand de hoogste waarde heeft. Slechts dan is vast te stellen of planschade is geleden en, zo ja, hoe hoog deze schade is. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college dit ten onrechte heeft nagelaten.
        De uitspraak van de Afdeling van 3 december 2014, waarop de rechtbank haar oordeel heeft gebaseerd dat een begroting van de waardevermindering in dit geval niet nodig is, ziet niet op een vergelijkbaar geval. Zonder nadere waardebepaling is niet vast te stellen dat per saldo geen nadeel wordt geleden. Het was aan het college om het besluit met een volledige taxatie te onderbouwen.
    13.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de overzichtsuitspraak over planschade (ECLI:NL:RVS:2016:2582), is een begroting van de waardevermindering niet nodig, indien de schadeveroorzakende planologische ontwikkeling geheel voorzienbaar is, of de conclusie dat per saldo geen schade wordt geleden ook zonder die begroting voldoende inzichtelijk en overtuigend is (uitspraak van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4335).
    13.2.    In het advies van 7 juni 2018 heeft de SAOZ per object een opsomming gegeven van de voor het betrokken object voordelige en nadelige effecten van de planologische verandering. Vervolgens is in dit advies vermeld dat het zonder een gedetailleerde taxatie duidelijk is dat de planologische voordelen, met name het vergroten van het bebouwingspercentage ([locatie 1], [locatie 2], [locatie 5]) en het gebruik ten behoeve van detailhandel op de begane grond ([locatie 5], [locatie 6], [locatie 7], [locatie 8], [locatie 9] (achterperceel)), voor de objecten groot genoeg zijn om de planologische nadelen, met name het vervallen gebruik ten behoeve van een kantoor op de verdieping ([locatie 3] en [locatie 4]), helemaal te compenseren, zodat per saldo voor [appellant] geen sprake is van een planologische verslechtering en de SAOZ niet toekomt aan een taxatie van de onroerende zaken.
    13.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college, door zich in de besluitvorming op dit advies te baseren, voldoende gemotiveerd dat [appellant] als gevolg van de planologische veranderingen per saldo niet in een nadeliger positie is komen te verkeren. Dat, zoals [appellant] aanvoert, niet is vastgesteld bij welke bouwmogelijkheden een pand de hoogste waarde heeft, doet daar in dit geval niet aan af, omdat de conclusie van het advies ook zonder die begroting inzichtelijk en overtuigend is.
        Het betoog slaagt niet.
        conclusie
    14.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
        proceskosten
    15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2021
    452.