ECLI:NL:RVS:2020:2984, Raad van State, 16-12-2020, 202000634/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 januari 2018 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat geweigerd aan het college een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9 van de Wet luchtvaart te verlenen voor het bouwplan [locatie] van [appellant sub 2] in Rijsenhout. [appellant sub 2] wil twee nieuwe woningen bouwen aan de [locatie] in Rijsenhout en een gesloopte woning herbouwen. Op de gronden was vroeger glastuinbouw aanwezig, maar die glastuinbouw is meer dan tien jaar geleden beëindigd. [appellant sub 2] heeft de oude kassen gesloopt met het doel om op het perceel woningen te realiseren. Zijn gronden grenzen aan de oostzijde aan de woningen aan de Rijshornstraat en aan de westzijde aan gronden van een betonfabriek. Aan de noordzijde grenzen de gronden van [appellant sub 2] aan gronden met een agrarische bestemming waarop kassen staan en aan de zuidzijde aan de Kleine Poellaan. Het woningbouwproject is voor hem noodzakelijk om de kosten voor het slopen van de oude kassen terug te verdienen.

202000634/1/R1.
    Datum uitspraak: 16 december 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,
    2.    [appellant sub 2], wonend in Rijsenhout, gemeente Haarlemmermeer,
    3.    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 19 december 2019 in zaken nrs. 18/3151 en 18/3191 in het geding tussen:
    1.    [appellant sub 2],
    2.    het college,
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 januari 2018 heeft de minister geweigerd aan het college een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9 van de Wet luchtvaart te verlenen voor het bouwplan [locatie] van [appellant sub 2] in Rijsenhout.
    Bij afzonderlijke besluiten van 19 juni 2018 heeft de minister de door [appellant sub 2] en het college daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 december 2019 heeft de rechtbank de door [appellant sub 2] en het college daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld. De minister heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] heeft een zienswijze ingediend over het incidenteel hoger beroep van de minister.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 oktober 2020, waar [appellant sub 2] en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.P.H. Rozenbrand, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    Aanleiding
    1.    [appellant sub 2] wil twee nieuwe woningen bouwen aan de [locatie] in Rijsenhout en een gesloopte woning herbouwen. Op de gronden was vroeger glastuinbouw aanwezig, maar die glastuinbouw is meer dan tien jaar geleden beëindigd. [appellant sub 2] heeft de oude kassen gesloopt met het doel om op het perceel woningen te realiseren. Op zijn gronden is nu grasland aanwezig. Zijn gronden grenzen aan de oostzijde aan de woningen aan de Rijshornstraat en aan de westzijde aan gronden van een betonfabriek. Aan de noordzijde grenzen de gronden van [appellant sub 2] aan gronden met een agrarische bestemming waarop kassen staan en aan de zuidzijde aan de Kleine Poellaan. Het woningbouwproject is voor hem noodzakelijk om de kosten voor het slopen van de oude kassen terug te verdienen. Het college wil meewerken aan het woningbouwproject, omdat de woningbouw de leefbaarheid van het gebied verbetert.
    Omdat in het gebied geen nieuwe woningen waren toegestaan op grond van het Luchthavenindelingsbesluit Schiphol (hierna: het LIB) zoals dat tot 31 december 2017 gold, moest het college een verklaring van geen bezwaar aanvragen bij de minister.
    Weigering minister
    2.    De minister heeft geweigerd een verklaring van geen bezwaar te verlenen voor het woningbouwproject, omdat de locatie volgens de minister niet in lintbebouwing als bedoeld in het LIB ligt en niet in bestaand stedelijk gebied. Ook vreest hij dat de regels in het LIB over woningbouw worden ondergraven als dit project wordt toegestaan, omdat het gemeentebestuur meer voormalige glastuinbouwgebieden wil transformeren naar woongebieden.
    Oordeel rechtbank
    3.    De rechtbank was van oordeel dat de beroepen van [appellant sub 2] en het college ongegrond waren. De rechtbank overwoog dat moet worden beoordeeld of het perceel in bestaand stedelijk gebied ligt, omdat met het begrip "lintbebouwing" in artikel 2.2.1c, onder b, van het LIB wordt gedoeld op lineaire vormen van bestaand stedelijk gebied en niet op agrarische lintbebouwing. De rechtbank was van oordeel dat voor de uitleg van het begrip "bestaand stedelijk gebied" in het LIB niet één-op-één worden kan worden aangesloten bij de rechtspraak van de Afdeling over het begrip "bestaand stedelijk gebied" in artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). De rechtbank baseert dit oordeel met name op wat er in de nota van toelichting bij het LIB is opgemerkt over het begrip "bestaand stedelijk gebied". Verder was de rechtbank van oordeel dat de grenzen van het bestaand stedelijk gebied niet vastliggen, maar kunnen wijzigen als gevolg van functieveranderingen. Het kan daarbij ook gaan om veranderingen naar andere stedelijke functies dan wonen, zoals dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel en stedelijk groen en infrastructuur. Uitgaande van deze uitleg van het begrip "bestaand stedelijk gebied" kwam de rechtbank tot het oordeel dat het perceel niet in bestaand stedelijk gebied ligt. Verder was de rechtbank van oordeel dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd dat er geen zwaarwegende redenen zijn om een verklaring van geen bedenkingen te verlenen.
    Conclusie en volgorde van behandeling
    4.    De Afdeling is van oordeel dat de hoger beroepen van [appellant sub 2] en het college ongegrond zijn. Ook het incidenteel hoger beroep van de minister is ongegrond. De redenering van de rechtbank is onjuist, maar de Afdeling komt om andere redenen ook tot het oordeel dat de beroepen van [appellant sub 2] en het college tegen de besluiten van 19 juni 2018 ongegrond zijn. De uitspraak van de rechtbank moet daarom worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. De Afdeling zal hieronder uitleggen waarom zij tot dit oordeel is gekomen.
    De Afdeling zal eerst ingaan op het juridische kader. Vervolgens zal de Afdeling ingaan op het begrip "lintbebouwing". Daarna zal de Afdeling ingaan op de uitleg en toepassing van het begrip "bestaand stedelijk gebied" in het LIB. Daarbij zal de Afdeling eerst de vraag beantwoorden of de rechtbank het begrip "bestaand stedelijk gebied" juist heeft uitgelegd en daarna de vraag of de gronden van [appellant sub 2] binnen bestaand stedelijk gebied liggen. Tot slot zal de Afdeling de vraag beantwoorden of de minister deugdelijk heeft gemotiveerd dat er geen zwaarwegende redenen zijn om toch een verklaring van geen bezwaar te verlenen.
    Juridisch kader
    5.    Het college heeft de aanvraag voor een verklaring van geen bezwaar ingediend op 3 mei 2017. Toen gold het oude LIB. In artikel 2.2.1, vierde lid, daarvan was bepaald dat op de gronden die op de kaart in bijlage 3 bij het LIB met nummer 4 zijn aangewezen (beperkingengebied LIB-4), geen woningen, woonwagens, gebouwen met een onderwijsfunctie of gebouwen met een gezondheidszorgfunctie waren toegestaan, met uitzondering van bestaand gebruik. De gronden van [appellant sub 2] liggen in het beperkingengebied LIB-4, zodat nieuwe woningen niet waren toegestaan. Het is op grond van artikel 8.9, derde lid, van de Wet luchtvaart mogelijk voor het gemeentebestuur om af te wijken van het LIB indien de minister een verklaring van geen bezwaar heeft verleend.
    Nadat het college de aanvraag heeft ingediend, is op 23 oktober 2017 een wijziging van het LIB (Stb. 2017, 402) vastgesteld die op 1 januari 2018 in werking is getreden. Daardoor zijn de regels voor woningbouw nabij Schiphol gewijzigd. In artikel 3.1, tweede lid van het nu geldende LIB is bepaald dat het recht zoals dat gold onmiddellijk voor 1 januari 2018 van toepassing blijft op een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9, derde lid, van de wet waarvoor de aanvraag is ingediend voor dat tijdstip. Dat betekent dat het oude LIB van toepassing is op de aanvraag. De minister heeft de aanvraag op grond van het zogeheten Anticipatiebeleid (Stcr. 2017, 5266) wel getoetst aan het nu geldende LIB. Dat beleid houdt in dat de minister aanvragen om van het oude LIB af te wijken toetst aan de criteria in het nu geldende LIB. In situaties waarin geen verklaring van geen bezwaar meer nodig is, zal de minister een verklaring afgeven.
    In dit geval is artikel 2.2.1c van het nu geldende LIB van belang. Deze bepaling luidt: " Op de gronden die op de kaart in bijlage 3 bij dit besluit met nummer 4 zijn aangewezen, zijn met het oog op geluidbelasting geen geluidgevoelige gebouwen toegestaan, behoudens:
    a. bestaand gebruik van een geluidgevoelig gebouw;
    b. toevoeging binnen bestaand stedelijk gebied van niet meer dan 25 woningen per bouwplan of binnen lintbebouwing van niet meer dan 3 woningen per bouwplan;
    c. een geluidgevoelig gebouw ter vervanging van een bestaand geluidgevoelig gebouw, mits van gelijke aard en gelijke schaal en onder de voorwaarde dat het te vervangen gebouw wordt verwijderd of dat de functie en bestemming van het te vervangen gebouw wordt omgezet naar niet-geluidgevoelig;
    d. herstructurering van een bestaand stedelijk gebied, indien dit niet leidt tot een toename met meer dan 25 woningen en indien dit niet leidt tot een toename van de capaciteit van andere geluidgevoelige gebouwen binnen dit gebied;
    e. nieuwbouw van een bedrijfswoning, voor zover de noodzaak daarvan is aangetoond."
    In artikel 1.1.1, eerste lid, onder e, is bepaald dat onder bestaand stedelijk gebied wordt verstaan het gebied als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid onderdeel h, van het Bro. In die bepaling is bestaand stedelijk gebied als volgt omschreven: "bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur".
    Het begrip "lintbebouwing"
    6.    [appellant sub 2] en het college betogen dat de rechtbank het begrip "lintbebouwing" onjuist heeft uitgelegd door te overwegen dat met dit begrip alleen wordt gedoeld op lineaire vormen van bestaand stedelijk gebied en niet op agrarische lintbebouwing. Volgens hen leidt deze uitleg tot een lezing van artikel 2.2.1c, onder b, van het LIB die in strijd is met de tekst van deze bepaling. Daarin is bepaald dat toevoeging binnen bestaand stedelijk gebied van niet meer dan 25 woningen per bouwplan of binnen lintbebouwing van niet meer dan 3 woningen per bouwplan is toegestaan. Bij de uitleg van de rechtbank volgt uit het eerste zinsdeel dat binnen bestaand stedelijk gebied maximaal 25 woningen per bouwplan zijn toegestaan, maar volgt uit het tweede zinsdeel dat bij lintbebouwing in bestaand stedelijk gebied maximaal 3 woningen per bouwplan zijn toegestaan. Het woord "of" duidt er juist op dat het bij lintbebouwing gaat om lintbebouwing die buiten bestaand stedelijk gebied ligt. Volgens het college kan het begrip "lintbebouwing" daarom maar op één manier worden uitgelegd.
    6.1.    De minister stelt zich op het standpunt dat de rechtbank het begrip "lintbebouwing" juist heeft uitgelegd. De minister wijst erop dat in de nota van toelichting bij het nu geldende LIB (Stb. 2017, 402, blz. 11) staat dat lintbebouwing binnen het LIB wordt gezien als een lineaire vorm van bestaand stedelijk gebied en daarom niet zelfstandig in de begripsbepaling is opgenomen. Een agrarisch lint bestaat uit agrarische functies en valt daarmee niet binnen het begrip "bestaand stedelijk gebied". Hiermee is volgens de nota van toelichting beoogd om een onderscheid te creëren met het buitengebied waarin agrarische, natuur- en extensieve (recreatie)functies domineren. Volgens de minister leidt de uitleg van de rechtbank ook niet tot een lezing van artikel 2.2.1c, onder b, van het LIB die in strijd is met de tekst van deze bepaling. Bij de toevoeging van maximaal 25 woningen binnen bestaand gebied gaat het om opvulling van een open gat dat aan alle zijden wordt omsloten door bestaand stedelijk gebied. Maar bij lintbebouwing gaat het om locaties die niet aan alle zijden door bestaand stedelijk gebied worden omsloten. Om binnen stedelijke lintbebouwing toch nieuwe woningen mogelijk te maken, is in artikel 2.2.1c, onder b, bepaald dat binnen lintbebouwing maximaal 3 woningen per bouwplan kunnen worden toegevoegd.
    6.2.    De Afdeling laat in het midden of de rechtbank het begrip "lintbebouwing" juist heeft uitgelegd, omdat dat niet uitmaakt in deze zaak. De gronden van [appellant sub 2] liggen namelijk sowieso niet binnen lintbebouwing, ook als wordt aangenomen dat een agrarisch lint onder het begrip "lintbebouwing" valt. De afstand tussen de woningen aan de Rijshornstraat aan de ene zijde van de gronden van [appellant sub 2] en de gronden van een betonfabriek aan de andere zijde is te groot om te kunnen zeggen dat deze gronden binnen lintbebouwing liggen. De afstand van de woningen aan de Rijshornstraat tot de gronden van de betonfabriek is ongeveer 130 m.
    De betogen van [appellant sub 2] en het college slagen niet.
    Uitleg en toepassing van het begrip "bestaand stedelijk gebied" in het LIB
    Heeft de rechtbank het begrip "bestaand stedelijk gebied" juist uitgelegd?
    7.    Het college betoogt dat dat de rechtbank het begrip "bestaand stedelijk gebied" in LIB te beperkt heeft uitgelegd door te overwegen dat de bestaande, legale situatie bepalend is. Volgens hem volgt uit de tekst van artikel 1.1.1, eerste lid, onder e, van het LIB duidelijk dat wordt aangesloten bij de omschrijving van het begrip "bestaand stedelijk gebied" in artikel 1.1.1, eerste lid onderdeel h, van het Bro. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling zijn de voorgaande planologische mogelijkheden bepalend bij de beantwoording van de vraag of een plangebied een bestaand stedelijk gebied is als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid onderdeel h, van het Bro. Zie daarvoor onder 10.1 van de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724. Volgens het college is er anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan geen ruimte voor een beperkte uitleg op basis van de nota van toelichting bij het nu geldende LIB (Stb. 2017, 402). De tekst van artikel 1.1.1, eerste lid, onder e, van het LIB is duidelijk en de bedoeling van de wetgever kan niet afdoen aan wat in de tekst van een bepaling ondubbelzinnig is bepaald.
    7.1.    De minister is het met de rechtbank eens dat de bestaande, legale situatie bepalend is voor de omvang van het bestaand stedelijk gebied als bedoeld in het LIB. Dat is volgens de minister de bedoeling geweest van de wetgever, omdat in de nota van toelichting bij het nu geldende LIB staat dat met het begrip "bestaand stedelijk gebied" de fysiek bestaande situatie wordt geduid en niet de (nog niet gerealiseerde) bestemming (Stb. 2017, 402, blz. 11). Het LIB en het Bro bieden volgens de minister ruimte voor deze uitleg, omdat in de omschrijving van het begrip "bestaand stedelijk gebied" in het Bro niet staat dat de planologische mogelijkheden in beginsel bepalend zijn.
    Volgens de minister heeft de rechtbank het begrip "bestaand stedelijk gebied" in het LIB echter te ruim uitgelegd door te oordelen dat de grenzen van het bestaand stedelijk gebied kunnen wijzigen als gevolg van functieveranderingen. De minister stelt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest dat de grenzen van het bestaand stedelijk gebied na inwerkingtreding van het LIB in 2003 in beginsel niet kunnen wijzigen. In artikel 2.1.1 van het oude LIB was namelijk bepaald dat in het beperkingengebied LIB-4 geen woningen waren toegestaan, met uitzondering van bestaand gebruik. Voor het bestaand gebruik gold als peildatum 20 februari 2003, de datum van inwerkingtreding van het oude LIB. Ook wijst de minister erop dat in de nota van toelichting bij het nu geldende LIB een onderscheid is gemaakt tussen bestaand stedelijk gebied en het buitengebied (Stb. 2017, 402, blz. 11). De minister vreest dat de uitleg van de rechtbank ertoe leidt dat omvangrijke woningbouw in het buitengebied mogelijk kan worden gemaakt, wat in strijd is met de doelstellingen van het LIB om de toename van het veiligheidsrisico te voorkomen en de toename van het aantal potentieel geluidgehinderden te beperken. Een eigenaar van gronden in het buitengebied kan zijn gronden dan gaan gebruiken voor een stedelijke functie waardoor die gronden tot het bestaand stedelijk gebied gaan behoren. Op die gronden kunnen vervolgens woningen mogelijk worden gemaakt. Volgens de minister wordt de uitleg die hij bepleit ondersteund door de rechtspraak van de Afdeling. De minister wijst erop dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling de bevoegdheid van de minister om op grond van artikel 8.9, derde lid, van de Wet luchtvaart een verklaring van geen bezwaar te verlenen strikt moet worden uitgelegd. Zie daarvoor onder 9.1 van de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3152. Volgens de minister volgt ook uit overweging 19.1 van deze uitspraak dat de mogelijkheid om 25 woningen toe te voegen binnen bestaand stedelijk gebied een codificatie is van het begrip "open gat in bebouwing" dat hij onder het oude LIB hanteerde om te beoordelen of hij een verklaring van geen bezwaar verleende voor een bouwplan. Het moest daarbij gaan om een locatie die aan alle zijden door bestaand stedelijk gebied wordt omsloten, zodat het bestaand stedelijk gebied niet kon worden uitgebreid.
    7.2.    De rechtbank heeft het begrip "bestaand stedelijk gebied" in het LIB onjuist uitgelegd. Naar het oordeel van de Afdeling moet dat begrip op dezelfde wijze worden uitgelegd als het gelijkluidende begrip in het Bro. Dit betekent dat in beginsel de planologische mogelijkheden bepalend zijn en niet de bestaande, legale situatie. Ook geldt geen peildatum voor de omvang van het bestaand stedelijk gebied. Verder betekent het dat een locatie die aan één of meer zijden aan het buitengebied grenst in bestaand stedelijk gebied kan liggen vanwege de planologische mogelijkheden op die locatie, zodat op die locatie woningen kunnen worden gebouwd. Voor de motivering van dit oordeel verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2020:2896, onder 6.2.
    Het betoog van het college slaagt. Het betoog van de minister slaagt niet.
    8.    Dat de rechtbank het begrip "bestaand stedelijk gebied" onjuist heeft uitgelegd, betekent nog niet dat de rechtbank had moeten oordelen dat de gronden [appellant sub 2] binnen bestaand stedelijk gebied liggen. De Afdeling zal hierna beoordelen of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de gronden van [appellant sub 2] niet binnen bestaand stedelijk gebied liggen.
    Liggen de gronden van [appellant sub 2] binnen bestaand stedelijk gebied?
    9.    [appellant sub 2] en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gronden van [appellant sub 2] niet binnen bestaand stedelijk gebied liggen. [appellant sub 2] stelt in dit verband dat het perceel al 25 jaar niet meer voor agrarische doeleinden wordt gebruikt en in feite stedelijk groen is geworden, omdat de gronden als gazon zijn ingericht. Ook stelt hij dat het perceel midden in het dorp Rijsenhout ligt en aan twee zijden aan bestaand stedelijk gebied grenst. Verder wijst [appellant sub 2] erop dat hij al sinds 2008 aanvragen heeft ingediend bij het gemeentebestuur om zijn gronden voor niet-agrarische doeleinden te mogen gebruiken. In eerste instantie heeft hij het gemeentebestuur in 2008 toestemming gevraagd om het perceel te gebruiken voor de stalling van caravans. Vervolgens heeft hij in 2014 een aanvraag ingediend voor woningbouw op het perceel. Het college stelt dat op het perceel de stalling van onder meer caravans is toegestaan. Dat is volgens het college een stedelijke ontwikkeling.
    9.1.    Volgens de minister heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de gronden van [appellant sub 2] niet binnen bestaand stedelijk gebied liggen.
    9.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de gronden van [appellant sub 2] niet binnen bestaand stedelijk gebied liggen, gezien de planologische mogelijkheden op zijn gronden. Op zijn gronden is geen stedenbouwkundig samenstel van bebouwing mogelijk ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca. Ook kunnen zijn gronden op grond van het geldende bestemmingsplan niet worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur. In het geldende bestemmingsplan "Rijsenhout en omgeving" is aan de gronden van [appellant sub 2] de bestemming "Agrarisch-Tuinbouw" toegekend. In artikel 6.1 van de planregels is bepaald dat op gronden met die bestemming een vollegronds tuinbouwbedrijf is toegestaan, wat niet als stedelijke ontwikkeling is aan te merken. Anders dan waarvan het college is uitgegaan, is de inpandige stalling van voertuigen, vaartuigen of kampeermiddelen en het opslaan van goederen en/of materialen van niet-agrarische herkomst niet toegestaan binnen de bestemming "Agrarisch-Tuinbouw". Daarvoor was een regeling opgenomen in artikel 6.4, onder e, van de planregels, maar die bepaling maakt geen deel meer uit van het plan. Het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland heeft namelijk in een onherroepelijke reactieve aanwijzing van 23 april 2014 besloten dat die bepaling niet langer deel uitmaakt van het plan.
    Als een gebied op grond van de planologische mogelijkheden niet als bestaand stedelijk gebied kan worden aangemerkt, kunnen omstandigheden als bijvoorbeeld de situering van het plangebied aansluitend aan bebouwing er in beginsel niet toe leiden dat een gebied toch als bestaand stedelijk gebied moet worden aangemerkt. Daarvoor verwijst de Afdeling naar 10.2 van de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724. Dat de gronden van [appellant sub 2] aan twee zijden aan bestaand stedelijk gebied grenzen, betekent dus niet dat zijn gronden binnen bestaand stedelijk gebied liggen. Dat zijn gronden zijn ingericht als gazon en dat [appellant sub 2] aanvragen heeft ingediend voor niet-agrarische functies op zijn gronden, betekent ook niet dat zijn gronden binnen bestaand stedelijk gebied liggen.
    De betogen van [appellant sub 2] en het college slagen niet.
    Heeft de minister deugdelijk gemotiveerd dat er geen zwaarwegende redenen zijn om een verklaring van geen bezwaar te verlenen?
    10.    [appellant sub 2] en het college betogen dat de minister niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat er geen zwaarwegende redenen zijn om geen verklaring van geen bezwaar te verlenen. Volgens hen is woningbouw in Rijsenhout noodzakelijk om verloedering tegen te gaan. In Rijsenhout staan veel vervallen kassen die nooit meer voor agrarische doeleinden zullen worden gebruikt. Als woningbouw mogelijk wordt gemaakt, kunnen deze kassen worden gesloopt. Ook wijzen zij erop dat het voorzieningenniveau in Rijsenhout onder druk is komen te staan, omdat de bevolking van Rijsenhout aan het vergrijzen is. Om te voorkomen dat het voorzieningenniveau nog verder onder druk komt te staan, is het nodig om woningen in Rijsenhout te bouwen zodat jonge mensen en gezinnen in Rijsenhout blijven. Volgens [appellant sub 2] en het college zijn er geen belangen die opwegen tegen deze belangen. [appellant sub 2] wijst erop dat Rijsenhout in het beperkingengebied LIB-4 is opgenomen vanwege de reservering voor een mogelijke parallelle Kaagbaan. Hij stelt dat deze baan waarschijnlijk nooit zal worden aangelegd. De inwoners van Rijsenhout ondervinden volgens [appellant sub 2] ook geen geluidoverlast van vliegtuigen. Volgens het college is de weigering van de minister ook onevenredig voor [appellant sub 2] omdat de agrarische bestemming op de gronden van [appellant sub 2] niet uitvoerbaar is.
    11.    De minister stelt zich op het standpunt dat er geen zwaarwegende redenen zijn om toch een verklaring van geen bezwaar te verlenen. Volgens de minister weegt het belang van het tegengaan van risico en hinder voor de luchtvaart in dit geval zwaarder dan het belang van het behoud van de leefbaarheid van Rijsenhout. De minister heeft erop gewezen dat de wetgever bij de vaststelling van het nu geldende LIB met het belang van het behoud van de leefbaarheid van dorpskernen rekening heeft gehouden door binnen bestaand stedelijk gebied woningbouw toe te staan. In dit geval zijn er geen bijzondere omstandigheden die afwijking van het LIB rechtvaardigen. De omstandigheden die [appellant sub 2] en het college noemen zijn niet specifiek voor dit geval, maar spelen volgens de minister ook in veel andere gevallen. Als in dit geval een verklaring van geen bezwaar wordt verleend, zal dat daarom tot ongewenste precedentwerking leiden. De minister wijst er daarbij op dat het gemeentebestuur in Rijsenhout en daarbuiten meer (voormalige) kassengebieden wil transformeren tot woongebieden.
    11.1.    In de nota van toelichting bij het nu geldende LIB (Stb. 2017, 402, blz. 21 en 22) staat dat de minister voor gevallen die hij als bijzonder beoordeelt een specifieke afweging kan maken en een verklaring van geen bezwaar afgeven. Dit betreft de zogenoemde "discretionaire bevoegdheid". Een verklaring van geen bezwaar wordt alleen verleend als de uitoefening van de taak of bevoegdheid waarvoor toestemming tot afwijking van het LIB wordt gevraagd, onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot het belang dat wordt gediend met de regel. Hierbij kan het gaan om ruimtelijke plannen met een relatief beperkte toename van hinder en risico door de luchtvaart in verhouding tot het belang van het plan voor de leefbaarheid, zoals:
    - de kwaliteit van het leefmilieu vanwege gezondheid, veiligheid en vermindering hinder, mede in relatie met andere verstorende bronnen dan de luchtvaart;
    - de kwaliteit van de sociale leefomgeving, voor zover het buurt- of wijkgebonden voorzieningen betreft;
    - de kwaliteit van de fysieke leefomgeving om verpaupering en verrommeling met een negatieve uitwerking op de directe omgeving tegen te gaan;
    - een groot en urgent maatschappelijk belang, bijvoorbeeld de acute behoefte aan tijdelijke opvang van asielzoekers.
    In alle gevallen dient gemotiveerd te zijn dat het plan niet buiten het betreffende beperkingengebied kan worden gerealiseerd, op een vanwege vliegverkeergeluid en -risico meer geschikte plek. Op grond van het Bro geldt daarnaast dat in alle gevallen allereerst de ladder voor duurzame verstedelijking doorlopen moet worden, waarbij de gemeente in de toelichting op een ruimtelijk plan voor een stedelijke voorziening de behoefte hieraan beschrijft. Dit is geen extra vereiste op grond van het LIB. Bij het verstrekken van een verklaring van geen bezwaar moet ervoor gewaakt worden dat via precedentwerking de regels steeds verder worden opgerekt. De beoordeling van de aanvraag zal integraal zijn, waarbij de hinder en het risico afgewogen worden tegen leefbaarheid, maatschappelijk belang of zwaarwegend individueel belang.
    11.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd dat er geen zwaarwegende redenen zijn om toch een verklaring van geen bezwaar te verlenen. De vraag of de parallelle Kaagbaan ooit zal worden aangelegd is niet relevant. De wetgever heeft Rijsenhout in het beperkingengebied LIB-4 opgenomen vanwege een reservering voor een eventuele aanleg van deze baan, zodat uitbreidingsmogelijkheden van Schiphol en de luchtvaart niet worden beperkt. De minister moet daarom in zijn afweging rekening houden met het belang dat gemoeid is met behoud van die uitbreidingsmogelijkheden, ook als die uitbreidingsmogelijkheden in de toekomst wellicht zullen worden geschrapt. De minister heeft in redelijkheid een zwaarder gewicht kunnen toekennen aan dat belang dan aan de belangen die gemoeid zijn met woningbouw op de gronden van [appellant sub 2]. Daarbij is in de eerste plaats van belang dat de verlening van een verklaring van geen bezwaar wel degelijk tot precedentwerking kan leiden. De omstandigheden die [appellant sub 2] en het college noemen zijn namelijk niet specifiek voor dit geval maar spelen in meer gevallen. De minister heeft ook in zijn afweging kunnen betrekken dat de wetgever bij de vaststelling van het nu geldende LIB rekening heeft gehouden met het belang van het behoud van de leefbaarheid van dorpskernen door binnen bestaand stedelijk gebied woningbouw toe te staan. Daarmee is woningbouw binnen het bestaand stedelijk gebied van Rijsenhout mogelijk. In het verleden heeft de minister ook verklaringen van geen bezwaar verleend voor woningbouwprojecten in Rijsenhout. Het college heeft tot slot niet aannemelijk gemaakt dat de gronden van [appellant sub 2] niet voor andere niet-agrarische functies dan wonen kunnen worden gebruikt, zoals bedrijvigheid.
    De betogen van [appellant sub 2] en het college slagen niet.
    Proceskosten
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2020
    703.