ECLI:NL:CBB:2021:1041, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-11-2021, 19/959 en 19/1198
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2003 en de Verordening PT vakheffing bloembollen plantgoed oogstjaar 2003. Termijnoverschrijding is verschoonbaar. Verzoek om terug te komen op een onherroepelijk geworden besluit is terecht afgewezen. Het College ziet wel aanleiding voor het toekennen van een immateriële schadevergoeding wegens de overschrijding van de redelijke termijn.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 19/959 en 19/1198 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 30 november 2021 in de zaak tussen
    
      1. [naam 1] B.V.te [woonplaats 1] , appellante
    
      2. [naam 2]te [woonplaats 2] , appellant
    
      gezamenlijk appellanten
      (gemachtigde: mr. C. Raat),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. N.N. Alam en mr. S.F. Somers),
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 17 augustus 2018 (het primaire besluit I) heeft verweerder het verzoek van [naam 1] B.V. om een besluit van 6 april 2007 te herzien en het verzoek om restitutie van afgedragen doorverkoopheffingen over bloembollen in het oogstjaar 2003 afgewezen. Daarnaast heeft verweerder [naam 1] B.V. geen schadevergoeding toegekend. 
    
    
    
      Bij besluit van 11 september 2018 (het primaire besluit II) heeft verweerder het verzoek van [naam 2] ( [naam 3] ) om een besluit van 6 april 2007 te herzien en het verzoek om restitutie van afgedragen doorverkoopheffingen over bloembollen in het oogstjaar 2003 afgewezen. Daarnaast heeft verweerder [naam 3] geen schadevergoeding toegekend. 
    
    
    
      Bij de besluiten van 17 mei 2019 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellanten hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het College heeft de Staat als derde belanghebbende in de procedure betrokken in verband met de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
    
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2021. [naam 3] is, mede als vertegenwoordiger van [naam 1] B.V., waar hij bestuurder van is, verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Vanwege de opheffing van het Productschap Tuinbouw (het Productschap) is verweerder op grond van de Wet opheffing bedrijfslichamen in de plaats getreden van het Productschap in wettelijke procedures en rechtsgedingen waarbij het Productschap is betrokken. 
    
    
    
      2.1
      Appellanten hebben in 2004 bij het Productschap een aanvraag ingediend om restitutie van afgedragen heffingen over de doorverkoop van bloembollen in oogstjaar 2003. Op 6 april 2007 heeft het Productschap deze restitutieverzoeken afgewezen. 
      
    
    
      2.2
      Bij brief van 16 maart 2012 heeft [naam 1] B.V. het Productschap verzocht een beslissing te nemen op het bezwaar van 12 mei 2007, gericht tegen de afwijzing van het restitutieverzoek. Daarnaast heeft [naam 1] B.V. het Productschap verzocht om terug te komen op de afwijzing van het verzoek om de afgedragen heffingen te restitueren, dan wel een schadevergoeding toe te kennen ter hoogte van de verzochte restitutie. Bij brief van 22 maart 2012 heeft [naam 1] B.V. een fotokopie van een (pro forma) bezwaarschrift gedateerd 12 mei 2007 aan het Productschap gezonden.  
      
    
    
      2.3
      Bij besluit van 10 mei 2012 heeft het Productschap aan [naam 1] B.V. meegedeeld dat het bezwaarschrift van 12 mei 2007 pas is ontvangen als bijlage bij de brief van 22 maart 2012, wat betekent dat het bezwaar niet binnen de wettelijke termijn is ingediend. Om die reden heeft het Productschap het bezwaar van [naam 1] B.V. nietontvankelijk verklaard.  
      
    
    
      2.4
      Bij brief van 20 juli 2012 hebben appellanten het Productschap bericht dat zij nog geen reactie hebben ontvangen op de verzoeken van 16 maart 2012. Daarnaast hebben zij verzocht om restitutie van de afgedragen heffingen wegens onverschuldigde betaling. 
      
    
    
      2.5
      Bij brief van 13 maart 2018 heeft de Vereffeningsorganisatie PBO namens verweerder [naam 1] B.V. in de gelegenheid gesteld het herzieningsverzoek van 16 maart 2012 gericht tegen de afwijzing van het restitutieverzoek nader te motiveren. Appellanten hebben daarop gereageerd met de brieven van 5 april 2018 en 9 mei 2018. Vervolgens heeft verweerder met het primaire besluit I de verzoeken van [naam 1] B.V. afgewezen. Omdat verweerder uit de stukken niet heeft kunnen opmaken of de verzoeken ook namens [naam 2] zijn ingediend, heeft verweerder volledigheidshalve het primaire besluit II genomen.  
      
      
        3.	De bestreden besluiten berusten op verweerders standpunt dat de aanvragen van appellanten om restitutie van de doorverkoopheffing over bloembollen in het oogstjaar 2003 zijn afgewezen met de besluiten van 6 april 2007. Aan het verzoek om deze besluiten te herzien hebben appellanten geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag gelegd. Daarnaast is verweerder van mening dat de afwijzing van het herzieningsverzoek niet evident onredelijk is, aangezien appellanten niet alle beschikbare rechtsmiddelen hebben benut tegen de besluiten van 6 april 2007 en appellanten hebben verzocht om herziening buiten de redelijke termijn waarbinnen een dergelijk verzoek kan worden gedaan. Wat betreft het verzoek van appellanten om de afgedragen heffingen alsnog te restitueren, stelt verweerder dat de heffingsbesluiten tot op heden niet met succes zijn aangevochten waardoor geen sprake is van onverschuldigde betalingen. Om die reden heeft verweerder de afgewezen verzoeken om restitutie van de afgedragen heffingen gehandhaafd.   
      
      
    
    
      4.1
      Appellanten stellen dat de brieven van 6 april 2007 geen besluiten zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat de documenten zijn ondertekend met een ingescande handtekening en geen briefhoofd bevatten. Volgens artikel 7, eerste lid, van het destijds geldende “Besluit Productschap verlening mandaat, volmacht en machtiging voorzitter en secretaris Productschap Tuinbouw” dient het in een document vastleggen van een besluit te geschieden op briefpapier met het hoofd: “Productschap Tuinbouw”. Daarnaast heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat hij de besluiten op de restitutieverzoeken heeft verzonden, aangezien de brieven niet zijn voorzien van een datumstempel en het Productschap geen deugdelijke verzendadministratie had. Verder voeren appellanten aan dat zij op 12 mei 2007 een bezwaarschrift hebben ingediend, maar dat deze zijn kwijtgeraakt bij het Productschap, waardoor het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard.
      
    
    
      4.2
      Wat betreft het verzoek om de afgewezen aanvragen om restitutie van de afgedragen doorverkoopheffingen te herzien, voeren appellanten aan dat verweerder had moeten meewegen dat het Productschap op de hoogte was van de problemen bij het Sierteelt Bemiddelings Centrum (SBC) en de zaak bewust op zijn beloop heeft gelaten tot de failliete boedel helemaal leeg was. Verweerder dient ook mee te wegen dat sprake was van een onzorgvuldige overeenkomst tussen het Productschap en SBC, dat het Productschap zich lange tijd op het standpunt heeft gesteld dat de restitutie een civielrechtelijke aangelegenheid betrof en dat het Productschap drie jaar heeft gedaan over een beslissing op een simpel restitutieverzoek. Appellanten zijn daarnaast van mening dat het besluit evident onredelijk is, omdat het Productschap op verkeerde gronden en op basis van een overeenkomst met een ongeschikte partij, tot de conclusie is gekomen dat er helemaal geen doorverkoopheffingen zijn afgedragen. Bovendien is de erkenning van het Productschap dat het SBC besluiten nam op basis van de Awb een nieuw feit.   
      
    
    
      4.3
      Verder voeren appellanten aan dat zij op 20 juli 2012 een nieuw verzoek om restitutie van de door hen afgedragen doorverkoopheffingen hebben ingediend. Dit verzoek is niet gebaseerd op de Verordening PT vakheffing bloembollen plantgoed oogstjaar 2003 en de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2003 (de Verordeningen), maar op onverschuldigde betaling in bestuursrechtelijke zin, zodat geen sprake is van een herhaald verzoek. Daarnaast zijn appellanten van mening dat verweerder en de Vereffeningsorganisatie PBO geen algeheel rechtsopvolgers zijn van het Productschap, zodat het verzoek van 9 mei 2018 eveneens een nieuw restitutieverzoek is. Appellanten hebben hierop nog geen beslissing ontvangen. 
      
    
    
      4.4
      Appellanten verzoeken tot slot om een immateriële schadevergoeding op grond van artikel 6 van het EVRM en een hogere proceskostenvergoeding in verband met het complicerende procesgedrag van verweerder. 
      
    
    
      5.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep van appellanten nietontvankelijk moet worden verklaard, omdat dit buiten de wettelijke beroepstermijn van zes weken is ingediend. Daarnaast stelt verweerder dat op 6 april 2007 is beslist op de aanvragen van appellanten om restitutie van de afgedragen doorverkoopheffingen en dat dit besluiten zijn in de zin van de Awb. Voor zover appellanten van mening zijn dat het bezwaar tegen de besluiten van 6 april 2007 ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard bij het besluit van 10 mei 2012, stelt verweerder dat dit buiten de omvang van dit geding valt.  
      
    
    
      5.2
      Verweerder voert verder aan dat hij alleen overgaat tot herziening van een besluit dat formele rechtskracht heeft als sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden (nova) die een herziening rechtvaardigen. Appellanten hebben volgens verweerder geen nova aangevoerd. Dat het College in zijn uitspraak van 30 maart 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BW1635) heeft geoordeeld dat bloembollenhandelaren recht hebben op restitutie van de doorverkoopheffing ondanks dat het Productschap de heffingen niet heeft ontvangen van het SBC, betekent niet dat verweerder gehouden is alle besluiten met formele rechtskracht te herzien. Daar komt bij dat appellanten het herzieningsverzoek hebben ingediend buiten de redelijke termijn waarin verweerder, bij de afwezigheid van nova, de herziening van een rechtens onaantastbaar besluit nog kan rechtvaardigen. Nu appellanten hebben verklaard dat zij geen bloembollenhandelaren zijn en als beleggers opereerden op de veiling van het SBC, is verweerder van mening dat deze werkwijze een (private) aangelegenheid was tussen het SBC en appellanten. Gelet hierop en het ontbreken van nova, is verweerder van mening dat het niet evident onredelijk is om de herzieningsverzoeken van appellanten af te wijzen. 
      
    
    
      5.3
      Ten aanzien van het restitutieverzoek dat volgens appellanten op 9 mei 2018 is ingediend, wijst verweerder erop dat uit de Verordeningen volgt dat de aanvraagtermijn in 2005 is verstreken. Van een nieuwe aanvraag om restitutie van de afgedragen heffingen kan dus geen sprake zijn. 
      
      6. Alvorens het beroep inhoudelijk te kunnen beoordelen, dient het College eerst vast te stellen of het beroep tijdig is ingediend. Daartoe overweegt het College dat het digitaal ingediende beroepschrift op 1 juli 2019 is ontvangen, terwijl de termijn voor het indienen van een beroepschrift tegen het bestreden besluit op 28 juni 2019 is geëindigd. Appellanten hebben het beroepschrift dus na het einde van de beroepstermijn ingediend. Naar het oordeel van het College is deze termijnoverschrijding verschoonbaar op grond van artikel 8 van het Besluit digitalisering burgerlijk procesrecht en bestuursrecht, in samenhang met artikel 1, eerste lid, van de Algemene termijnenwet. Uit de door appellanten overgelegde meldingshistorie van de website rechtspraak.nl blijkt dat op vrijdag 28 juni 2021 sprake is geweest van onderhoud aan het digitale loket van de Rechtspraak. Dit onderhoud stond gepland van 00:00 uur tot en met 06:00 uur, maar is pas om 15:55 uur geëindigd. Deze verstoring, waaronder ook regulier onderhoud aan het digitale systeem van de rechtspraak valt, kan dus niet aan appellanten worden toegerekend. Anders dan verweerder heeft aangevoerd, hoefde niet van appellanten te worden verwacht dat zij het beroepschrift op 28 juni 2021 na afloop van het onderhoud zouden indienen, nu dit onderhoud veel later eindigde dan was aangegeven. Gezien het voorgaande en het feit dat appellanten het beroepschrift alsnog de eerstvolgende werkdag hebben ingediend, is het beroep ontvankelijk.  
      
      7. Het College is van oordeel dat de brieven van 6 april 2007 moeten worden aangemerkt als besluiten in de zin van de Awb. Deze brieven bevatten een reactie van het Productschap op de aanvragen van appellanten om restitutie van de doorverkoopheffing en vermelden concreet en ondubbelzinnig dat het Productschap de aanvragen afwijst, omdat appellanten niet hebben aangetoond dat de verschuldigde doorverkoopheffingen zijn afgedragen aan het Productschap. Uit de brieven blijkt niet dat het Productschap nog een definitieve reactie zal verzenden op de aanvragen van appellanten. Dat de besluiten van 6 april 2007 geen briefhoofd hebben en zijn ondertekend met een gescande handtekening is voor het antwoord op de vraag of deze brieven een besluit zijn in de zin van de Awb niet doorslaggevend.
      
    
    
      8.1
      Bij een verzoek om terug te komen op een onherroepelijk geworden besluit is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om het verzoek inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Echter, het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om – in afwijking van voornoemde – het verzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende of belastende besluit. Voorwaarde is dan wel dat niet gebleken mag zijn van een relevante wijziging van het recht, dan wel een nieuw feit of veranderde omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Heeft het bestuursorgaan (analoog) aan deze bepaling toepassing gegeven, dan zal de bestuursrechter vervolgens toetsen of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd, op het standpunt heeft gesteld dat zich geen relevante wijziging van het recht, nieuw feit of veranderde omstandigheid heeft voorgedaan. Als dat het geval is, heeft het bestuursorgaan het verzoek terecht afgewezen, tenzij sprake is van een evidente onredelijkheid (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 31 augustus 2021, ECLI:NL:CBB:2021:842) .
      
    
    
      8.2
      Volgens vaste rechtspraak is, voor zover hier van belang, sprake van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb, als deze feiten en omstandigheden na het eerdere besluit zijn voorgevallen of niet vóór dat besluit konden en dus behoorden te worden aangevoerd. Het College is met verweerder van oordeel dat appellanten geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden in de zin van artikel 4:6, eerste lid, van de Awb hebben aangevoerd. Voor zover appellanten hebben aangevoerd dat het Productschap zijn standpunt, dat geen restitutie van de afgedragen doorverkoopheffingen kan plaatsvinden omdat deze niet van het SBC zijn ontvangen, heeft moeten wijzigen naar aanleiding van de uitspraak van het College van 30 maart 2012 (hiervoor aangehaald, onder 5.2), is dit geen omstandigheid die aanleiding zou moeten geven tot herziening van de besluiten van 6 april 2007. Een uitspraak van een rechterlijk instantie is geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid. Dit geldt eveneens voor het feit dat het Productschap pas drie jaar na het indienen van de aanvraag een besluit heeft genomen. De overige door appellanten aangevoerde omstandigheden (bijvoorbeeld de gestelde niet verzending van het besluit en de gestelde tijdige indiening van een bezwaarschrift) hebben geen betrekking op de afwijzing van de aanvraag om restitutie van de doorverkoopheffing en kunnen om die reden niet worden aangemerkt als nieuw feit of veranderde omstandigheid. 
      
    
    
      8.3
      Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het standpunt van verweerder dat appellanten aan hun verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag hebben gelegd, juist is. Dit kan, gelet op het hiervoor weergegeven toetsingskader, de afwijzing van het verzoek om terug te komen van de besluiten van 6 april 2007 in beginsel dragen. Dat is slechts anders indien het besluit om niet terug te komen van dit besluit evident onredelijk is. Voor zover de stelling van appellanten dat het Productschap de aanvragen op verkeerde gronden heeft afgewezen, al juist is, is het niet terugkomen van een foutief besluit op zichzelf niet evident onredelijk. Van omstandigheden die leiden tot het oordeel dat sprake is van evidente onredelijkheid is geen sprake. 
      
    
    
      9.1
      Het verzoek om restitutie wegens onverschuldigde betalingen van afgedragen doorverkoopheffingen van appellanten dat zij op 20 juli 2012 hebben ingediend, heeft verweerder terecht afgewezen. Nu appellanten bloembollen hebben verhandeld via de veiling hebben zij op grond van de Verordeningen heffingen afgedragen aan het Productschap. Nu niet vaststaat dat deze betalingen onterecht zijn gedaan en het verzoek tot afwijzing van de restitutie in rechte vaststaat, is van onverschuldigde betalingen aan het Productschap geen sprake. 
      
    
    
      9.2
      Verder volgt uit de Verordeningen dat de aanvraag om restitutie van afgedragen heffingen binnen twee jaar na de afdracht moet zijn ingediend. De aanvragen die appellanten stellen te hebben ingediend op 9 mei 2018, zijn buiten deze aanvraagtermijn ingediend, zodat verweerder niet was gehouden deze aanvragen in behandeling te nemen. Voor zover deze verzoeken niet zijn bedoeld al verzoeken om restitutie, maar om terugbetaling van onverschuldigd betaalde bedragen, geldt wat onder 9.1 is overwogen.
      
      10. De beroepen zijn ongegrond. 
      
      11. Ten aanzien van het verzoek om een immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overweegt het College dat in gevallen zoals dit als uitgangspunt geldt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar, tenzij er sprake is van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. Voor de toerekening van de schadevergoedingsplicht geldt daarbij dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren. Gegeven het tijdsverloop tussen de datum van ontvangst van het (pro forma) bezwaarschrift van [naam 1] B.V. (dat van [naam 3] is van latere datum) door verweerder, te weten 22 augustus 2018 en de dag van deze uitspraak, hebben appellanten gezamenlijk recht op € 1.500,- schadevergoeding. Omdat zowel de behandeling van het bezwaar als de behandeling van het beroep langer hebben geduurd dan de daarvoor geldende termijnen, is de overschrijding toe te rekenen aan verweerder en aan het College. Van de overschrijding is na afronden een periode van twee maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase en een periode van14 maanden toe te rekenen aan de beroepsfase. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 281,25,- (3/16 x € 1.500,-) aan appellanten en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.218,75 (13/16 x € 1.500,-) aan appellanten.
      
      12. Vanwege het geslaagde verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn ziet het College aanleiding een proceskostenvergoeding toe te kennen voor het indienen van dit verzoek. Deze kosten worden vastgesteld op € 374,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 748 en een wegingsfactor 0,5 in samenhangende zaken). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellanten worden veroordeeld. Het College ziet geen aanleiding om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de overige proceskosten, omdat het beroep ongegrond is.  
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart de beroepen ongegrond;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling aan appellanten van een schadevergoeding van € 281,25;
      
      
        veroordeelt de Staat tot betaling aan appellanten van ene schadevergoeding van € 1.218,75; 
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van 187,-;
      
      
        veroordeelt de Staat in de proceskosten tot een bedrag van € 187,-.   
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. R.W.L. Koopmans en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 november 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.