ECLI:NL:RVS:2021:907, Raad van State, 28-04-2021, 201902543/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 april 2018 heeft de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR) het rijbewijs van [appellant] ongeldig verklaard. Bij besluit van 1 oktober 2015 is aan [appellant] een Educatieve Maatregel Alcohol en verkeer opgelegd omdat bij onder invloed van alcohol een auto heeft bestuurd. Door het volgen van de EMA kan [appellant] het door het rijden onder invloed ontstane vermoeden van ongeschiktheid wegnemen. [appellant] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 21 december 2015 heeft het CBR dit bezwaar ongegrond verklaard. [appellant] heeft hiertegen geen beroep ingesteld zodat de opgelegde EMA in rechte vaststaat. Bij het besluit van 19 april 2018 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] ongeldig verklaard omdat hij door niet op de cursus te verschijnen niet heeft meegewerkt aan de EMA. Dit besluit is in bezwaar door het CBR gehandhaafd.

201902543/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 februari 2019 in zaak nr. 18/4376 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 april 2018 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] ongeldig verklaard.
    Bij besluit van 27 juni 2018 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 juni 2018 vernietigd en het CBR opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 23 augustus 2019 heeft het CBR opnieuw op het bezwaar van [appellant] beslist, dit bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 19 april 2018 herroepen.
    [appellant] heeft een zienswijze, bij de Afdeling ontvangen op 11 december 2020, ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2021, waaraan [appellant] door middel van een video- en audioverbinding heeft deelgenomen. Het CBR, vertegenwoordigd door mr. drs. M.M. Kleijbeuker, is op de zitting verschenen.
    Overeenkomstig de in verband met de slechte geluidsverbinding gemaakte afspraken neergelegd in het proces-verbaal van de zitting heeft [appellant] bij brief, bij de Afdeling ontvangen op 8 maart 2021, gereageerd op het in dit proces-verbaal neergelegde standpunt van het CBR over het verzoek om schadevergoeding. Deze brief is door de Afdeling doorgestuurd naar het CBR. Vervolgens heeft de Afdeling, zoals ook op de zitting is afgesproken, het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluit van 1 oktober 2015 is aan [appellant] een Educatieve Maatregel Alcohol en verkeer (hierna: de EMA) opgelegd omdat bij onder invloed van alcohol een auto heeft bestuurd. Door het volgen van de EMA kan [appellant] het door het rijden onder invloed ontstane vermoeden van ongeschiktheid wegnemen. [appellant] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 21 december 2015 heeft het CBR dit bezwaar ongegrond verklaard. [appellant] heeft hiertegen geen beroep ingesteld zodat de opgelegde EMA in rechte vaststaat.
    2.       Bij het besluit van 19 april 2018 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] ongeldig verklaard omdat hij door niet op de cursus te verschijnen niet heeft meegewerkt aan de EMA. Dit besluit is in bezwaar door het CBR gehandhaafd.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het CBR niet zorgvuldig heeft gehandeld door [appellant] niet in de gelegenheid te stellen om de overgelegde verklaring van de huisarts nader te onderbouwen of zelf contact op te nemen met de huisarts na de daarvoor door [appellant] telefonisch gegeven toestemming. Volgens de rechtbank heeft het CBR in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gehandeld. Het CBR moet daarom een nieuw besluit op bezwaar nemen.
    Hoger beroep
    4.       [appellant] kan zich niet in de uitspraak van de rechtbank vinden. Hij betoogt dat de verzenddatum van de uitspraak ruim van voor de daadwerkelijke ontvangst dateert. Ook heeft de rechtbank de termen eiser en verweerder onjuist gebruikt.
    Verder betoogt [appellant] dat omdat zijn rijbewijs ten onrechte ongeldig is verklaard hij ernstige financiële en andere schade heeft geleden. Volgens hem is de rechtbank hieraan ten onrechte voorbij gegaan.
    Besluit van 23 augustus 2019 en zienswijze
    5.       Bij het besluit van 23 augustus 2019 heeft het CBR opnieuw op het door [appellant] gemaakte bezwaar beslist. Hieraan heeft het CBR nieuwe medische informatie ten grondslag gelegd. Het CBR heeft het bezwaar gegrond verklaard en de ongeldigverklaring van het rijbewijs herroepen.
    6.       In zijn zienswijze over het besluit van 23 augustus 2019 voert [appellant] aan dat de besluitvorming van het CBR onzorgvuldig is geweest omdat het CBR de verklaring van zijn huisarts niet op waarde heeft geschat.
    Wettelijk kader
    7.       Artikel 8:88 van de Awb luidt:
    "1 De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    […]."
    Artikel 6:98 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) luidt:
    "Voor vergoeding komt slechts in aanmerking schade die in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend."
    Artikel 6:106 van het BW luidt:
    "1. Voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, heeft de benadeelde recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding:
    […]
    b. indien de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast;
    […]. "
    Artikel 6:162 van het BW luidt:
    "1. Hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt, welke hem kan worden toegerekend, is verplicht de schade die de ander dientengevolge lijdt, te vergoeden.
    2. Als onrechtmatige daad worden aangemerkt een inbreuk op een recht en een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, een en ander behoudends de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond.
    3. Een onrechtmatige daad kan aan de dader worden toegerekend, indien zij te wijten is aan zijn schuld of aan een oorzaak welke krachtens de wet of de in het verkeer geldende opvattingen voor zijn rekening komt."
    Beoordeling (hoger) beroep en verzoek tot vergoeding van schade
    8.       Het besluit van 23 augustus 2019 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de door [appellant] naar voren gebrachte gronden zowel de uitspraak van de rechtbank als het besluit van het CBR van 23 augustus 2019 zal beoordelen.
    9.       Deze gronden zien met name op het volgens [appellant] ten onrechte niet vergoeden van door hem geleden schade. Hierover zal de Afdeling in overweging 12 en volgende oordelen. De overige inhoudelijke gronden die zien op de besluitvorming van het ongeldig verklaren van het rijbewijs zijn door de rechtbank besproken en hebben geleid tot vernietiging van het besluit van 27 juni 2018. De rechtbank heeft [appellant] op dit punt dus gelijk gegeven. Voor het CBR is dit aanleiding geweest het besluit van 19 april 2018 waarbij het rijbewijs van [appellant] ongeldig is verklaard, te herroepen. Het CBR heeft dit vastgelegd in het besluit van 23 augustus 2019. Voordat het CBR dit besluit nam heeft het contact opgenomen met de huisarts van [appellant]. Anders dan [appellant] betoogt, heeft het CBR het door de rechtbank vastgestelde gebrek hersteld. Zijn betoog hierover slaagt niet.
    10.     De rechtbank heeft de termen eiser en verweerder niet onjuist gebruikt. De indiener van een beroepschrift bij de rechtbank wordt door de rechtbank als eiser aangeduid. Het bestuursorgaan dat het door de eiser bestreden besluit heeft genomen wordt door de rechtbank aangeduid als verweerder.
    11.     De uitspraak van de rechtbank is op 18 februari 2019 in het openbaar uitgesproken en dezelfde dag ook aan partijen verzonden. Dat [appellant] de uitspraak later heeft ontvangen, hangt samen met, zoals hij ook zelf naar voren heeft gebracht, het niet in ontvangst (kunnen) nemen van aangetekend verzonden stukken. [appellant] heeft de uitspraak echter later wel ontvangen en heeft hiertegen tijdig hoger beroep ingesteld. Hij is door deze gang van zaken niet benadeeld.
    12.     [appellant] stelt schade te hebben geleden door de ongeldig- verklaring van zijn rijbewijs. Hij betoogt terecht dat de rechtbank geen beslissing heeft genomen op zijn verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb. De Afdeling zal dat alsnog doen.
    13.     Uit de uitspraak van de rechtbank volgt dat het besluit van 19 april 2018 onrechtmatig is. [appellant] stelt dat hij als gevolg van dit besluit, waarbij het CBR zijn rijbewijs ongeldig heeft verklaard, geen gebruik heeft kunnen maken van zijn auto. Hierdoor heeft hij schade geleden. Hij stelt onder meer belemmerd te zijn in zijn sociale contacten. Hij wenst daarom een vergoeding van € 100,00 per dag. Ook vordert hij aan het CBR betaalde kosten van € 657,00 en € 890,00.
    14.     De Afdeling zal hieronder de vragen beantwoorden of de gestelde schade in causaal verband staat met het besluit van 19 april 2018 en of [appellant] de door hem gestelde schade voldoende heeft onderbouwd.
    15.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:593, en van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2471) wordt in het bestuursrecht voor de beantwoording van de vraag of een partij schade lijdt en zo ja, in welke omvang, zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht. Het causaal verband als bedoeld in artikel 6:162, eerste lid, van het BW moet worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige situatie achterwege was gebleven. Verder komt, gelet op het bepaalde in artikel 6:98 van het BW, slechts voor vergoeding in aanmerking schade die in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend.
    16.     De aan het CBR betaalde kosten zien onder meer op de eerder bij het besluit van 1 oktober 2015 aan [appellant] opgelegde EMA. De hiervoor door hem betaalde kosten van € 890,00 zijn dus niet het gevolg van het besluit van 19 april 2018 waarbij zijn eerder afgegeven rijbewijs ten onrechte ongeldig is verklaard. De andere door [appellant] in dit verband gestelde kosten zien op een onderzoek naar de rijvaardigheid van [appellant]. Deze kosten zijn ook niet het gevolg van het besluit van 19 april 2018. Het CBR heeft op de zitting in hoger beroep hieraan toegevoegd dat [appellant] de meerkosten van dit onderzoek niet hoeft te betalen. [appellant] heeft ook overigens niet aannemelijk gemaakt als gevolg van het besluit van 19 april 2018 kosten te hebben gemaakt.
    17.     Van de in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW bedoelde aantasting in persoon ‘op andere wijze’ is in ieder geval sprake indien de benadeelde partij geestelijk letsel heeft opgelopen. Degene die zich hierop beroept, zal voldoende concrete gegevens moeten aanvoeren waaruit kan volgen dat in verband met de omstandigheden van het geval psychische schade is ontstaan. Daartoe is vereist dat naar objectieve maatstaven het bestaan van geestelijk letsel kan worden vastgesteld (zie de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019).
    18.     Over de door [appellant] verzochte vergoeding van immateriële schade wordt het volgende overwogen. [appellant] heeft geen medische gegevens overgelegd waaruit de conclusie kan worden getrokken dat bij hem sprake is van geestelijk letsel als gevolg van het onrechtmatige besluit van 19 april 2018. Weliswaar zal in de regel in dit soort gevallen sprake zijn van meer of minder psychisch onbehagen en van een zich gekwetst voelen door het onrechtmatig gebleken besluit, maar dat is onvoldoende om aannemelijk te achten dat [appellant] zodanig heeft geleden als gevolg van het besluit van het CBR van 19 april 2018 dat sprake is van geestelijk letsel dat kan worden aangemerkt als een aantasting van zijn persoon. Voor vergoeding van immateriële schade is dus geen plaats (zie de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019). Ook voor het overige zijn er in het dossier onvoldoende aanknopingspunten om het verzoek om vergoeding van immateriële schade toe te wijzen.
    19.     De slotsom is dat het hoger beroep gelet op overweging 12 gegrond is. De uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank geen beslissing heeft genomen op het verzoek om vergoeding van schade. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dit verzoek alsnog afwijzen. Het beroep tegen het besluit van 23 augustus 2019 is ongegrond. Over het betoog van [appellant] over vergoeding van betaalde griffierechten, merkt de Afdeling op dat zowel bij de rechtbank als bij de Afdeling het beroep van [appellant] op betalingsonmacht is toegewezen. Hij heeft dus geen griffierechten betaald en deze hoeven dus niet te worden vergoed. Dat de rechtbank in haar beslissing heeft bepaald dat het CBR het griffierecht moet vergoeden, berust dus op een misverstand.
    20.     Het CBR hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 februari 2019 in zaak nr. 18/4376, voor zover in deze uitspraak niet is beslist op het verzoek om schadevergoeding;
    III.      wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    IV.     verklaart het beroep tegen het besluit van 23 augustus 2019 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2021
    85.