ECLI:NL:CBB:2021:929, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-10-2021, 20/447
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: randvoorwaardenkorting; niet-emissiearm verwerken van mest; niet-naleving; opzet

uitspraak
    __________________________________________________________________________
    
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/447
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 12 oktober 2021 in de zaak tussen
    
      
        
          [naam maatschap] , te [plaats] , appellante
      (gemachtigde: mr. drs. C.C. van Harten),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: mr. E.J.H. Jansen en mr. I.A. Harbers).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 24 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 20% op de aan appellante voor het jaar 2019 te verstrekken rechtstreekse betalingen.
    
    
    
      Bij besluit van 24 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en de randvoorwaardenkorting van 20% gehandhaafd.
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 september 2021. Namens appellante is verschenen [naam 1] , maat van appellante, samen met [naam 2] , vennoot van loonbedrijf [naam BV] Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    1. Verweerder heeft een randvoorwaardenkorting opgelegd vanwege een niet-naleving door appellante, die op 13 april 2019 is geconstateerd tijdens een controle door twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Volgens het inspectieverslag van 25 april 2019 (inspectieverslag) betreft de niet-naleving het 
    
      niet-emissiearm aanwenden van drijfmest op een perceel beteeld bouwland van appellante. De sleuven – die waren aangebracht door een sleufkouter met navelstreng (sleepslang) – zouden niet diep genoeg zijn geweest om de mest volledig in de grond te brengen als gevolg waarvan er drijfmest deels op de grond en tussen het gewas zou zijn terechtgekomen. Verder zouden verscheidene stroken breder zijn dan 5 centimeter (cm). Omdat volgens verweerder sprake
       is van (voorwaardelijk) opzet, heeft hij de randvoorwaardenkorting vastgesteld op 20%.
    
    2. Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende, beheerseisen in acht te nemen. In bijlage II wordt (onder meer) verwezen naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn). Artikelen 4 en 5 van de Nitraatrichtlijn staan vermeld in bijlage 3 bij artikel 3.1a, onderdeel a, van de Uitvoeringsregeling, waarin weer wordt verwezen naar (onder meer) artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen (Bgm).
    
    3. Op grond van artikel 5, eerste lid, van het Bgm is het – zoals deze ten tijde van de door verweerder gestelde niet-naleving luidde en voor zover hier van belang – verboden dierlijke meststoffen te gebruiken op bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen worden gebruikt overeenkomstig bij ministeriële regeling aangewezen methoden die de ammoniakemissie beperken doordat de dierlijke meststoffen of in de grond worden gebracht of op de grond worden gebracht en aansluitend in de grond worden gewerkt. Op grond van het vierde lid van voornoemd artikel kunnen bij ministeriële regeling voorschriften worden gesteld betreffende het gebruik van de aangewezen methoden en de wijze waarop de emissiebeperking wordt gecontroleerd. Deze voorschriften zijn opgenomen in artikel 4d van Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen (Ugm) waarin – zoals deze ten tijde van de door verweerder gestelde niet-naleving luidde en voor zover hier van belang – is bepaald dat het aanwenden van drijfmest op bouwland slechts is toegestaan, indien gebruik wordt gemaakt van een bemester die volledig tot de grond gesloten is en waarmee de drijfmest in één werkgang en met dezelfde machine op of in de grond wordt gebracht en, indien sprake is van aanwending in de grond, de drijfmest uitsluitend in sleufjes in de grond wordt gebracht waarbij de sleufjes niet breder mogen zijn dan 5 centimeter (sub a onder i). 
    
    4 Het College stelt voorop dat op grond van de hiervoor onder 2 en 3 weergegeven bepalingen, de betaling van het volledige bedrag van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van de randvoorwaarden. Bij niet-naleving daarvan wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. In dit geval heeft verweerder het steunbedrag van appellante gekort.
    
    5. Appellante is het niet eens met de aan haar opgelegde randvoorwaardenkorting en voert ter onderbouwing het volgende aan. Wil een randvoorwaardenkorting aan haar kunnen worden opgelegd dan moet allereerst sprake zijn van een niet-naleving. Volgens appellante is dat niet zonder meer het geval, nu uit de foto’s blijkt dat de mest netjes op het land is aangebracht. Dat er mest naast de sleufjes zou zijn terechtgekomen, staat volgens appellante dan ook niet vast. Mocht desondanks geoordeeld worden dat dit wel het geval is, dan acht appellante van belang dat de loonwerker gebruik heeft gemaakt van de sleepslangmethode. Met de sleepslangmethode is het vrijwel onmogelijk om het perfect te doen – het blijft immers mensenwerk – waardoor de kans bestaat dat er wat mest naast de sleufjes terecht komt. In dat geval dient dan ook een redelijke marge te worden gehanteerd; dat in appellantes geval de redelijke marge zou zijn overschreden, blijkt niet uit het inspectieverslag. Evenmin blijkt daaruit dat de sleufjes breder waren dan 5 cm. Verder betwist appellante dat haar opzet kan worden aangerekend. Van belang hiertoe is dat uit het inspectieverslag blijkt dat de grond "wat hard" was, waardoor de sleufkouter geen diepe sleuven kon maken. A contrario geredeneerd was de grond dus niet dusdanig hard, dat er géén drijfmest kon worden uitgereden. Dat appellante de loonwerker daartoe opdracht heeft gegeven, kan haar dus niet worden verweten, net zo min dat het de loonwerker kan worden verweten dat hij deze opdracht vervolgens heeft uitgevoerd. Bovendien is sprake van een langdurige werkrelatie tussen beide partijen en heeft de loonwerker verklaard op de hoogte te zijn van de heersende regelgeving; appellante ging er dan ook vanuit dat de loonwerker de werkzaamheden op de juiste wijze zou uitvoeren. In zoverre is sprake van nalatigheid in plaats van opzet waardoor een korting van 5% of 3% eerder aan de orde is dan een korting van 20%. Wordt echter geoordeeld dat sprake is van opzet, dan dient de korting volgens appellante te worden verlaagd naar 15%, nu zij nog niet eerder met de NVWA of met verweerder in aanraking is geweest. Tot slot merkt appellante op dat er nog een stafrechtelijke procedure tegen de loonwerker loopt. Appellante vraagt zich af of niet eerst de uitkomst van die procedure moet worden afgewacht, nu de loonwerker in die procedure nog niet schuldig is bevonden.
    
    6. Gelet op hetgeen appellante heeft aangevoerd onder 5, ziet het College zich voor de vragen gesteld of sprake is van een niet-naleving en of bij appellante sprake is geweest van opzet.
    
    7. Over de niet-naleving oordeelt het College als volgt. Op grond van artikel 4d, sub a, onder i, van de Ugm dient het aanwenden van drijfmest in de grond te gebeuren door de mest "uitsluitend in sleufjes in de grond" te brengen. In het inspectieverslag heeft de toezichthouder verklaard dat de grondlaag wat hard was, dat de machine geen diepe sleuven kon maken in de grond en dat de mest niet volledig in de grond was gebracht, maar dat de mest ook deels boven de grond en tussen het gewas lag. Een bestuursorgaan mag in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een toezichtsrapport, tenzij die bevindingen gemotiveerd worden betwist. In dat geval moet worden onderzocht of er grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd (vergelijk de uitspraak van het College van 13 november 2018, ECLI:NL:CBB:2018:605). Appellante betwist weliswaar de bevindingen van de toezichthouder, maar zij heeft die stellingname niet onderbouwd. Het College ziet in wat appellante heeft aangevoerd dan ook geen aanknopingspunt voor de conclusie dat verweerder niet mocht uitgaan van de bevindingen van de toezichthouder. De bevindingen worden bovendien ondersteund door foto’s uit het proces-verbaal dat is opgemaakt tegen de vennoot van het loonbedrijf dat de mest op het perceel van appellante heeft uitgereden. Nu op basis van de bevindingen en de foto’s vast is komen te staan dat de mest niet "uitsluitend in sleufjes in de grond" is gebracht, heeft verweerder zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een niet-naleving. Ter aanvulling merkt het College op dat voor het hanteren van een redelijke marge zoals appellante bepleit, de tekst van de hiervoor genoemde bepaling – met name door het gebruik van de term "uitsluitend" – geen grond biedt. Het College zal, nu is vastgesteld dat sprake is van een niet-naleving, in midden laten of de sleufjes al dan niet breder waren dan 5 cm.
    
    8. Met verweerder is het College verder van oordeel dat sprake is van een opzettelijke niet-naleving. In het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 27 februari 2014, Van der Ham, C-396/12 (ECLI:EU:C:2014:98) is geoordeeld dat ingeval inbreuk op de vereiste randvoorwaarden is gemaakt door een derde die werkzaamheden in opdracht van een steunontvanger uitvoert, deze begunstigde aansprakelijk kan worden gesteld voor die inbreuk indien hij opzettelijk of nalatig heeft gehandeld door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies, ongeacht het opzettelijke of nalatige karakter van de gedraging van deze derde. Zoals ter zitting is gebleken, heeft appellante geen instructies aan de loonwerker gegeven met betrekking tot het uitrijden van de mest. Evenmin hield appellante toezicht bij het uitrijden van de mest als gevolg waarvan zij de loonwerker niet de opdracht kon geven om te stoppen toen de bemesting niet volgens de voorschriften gebeurde. Dat tussen appellante en de loonwerker sprake is van een langdurige werkrelatie en dat de loonwerker op de hoogte was van de geldende regelgeving verklaart wellicht waarom appellante geen instructies heeft gegeven en toezicht heeft gehouden, maar maakt niet dat appellante niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor diens werkzaamheden (vergelijk de uitspraak van het College van 6 november 2018, ECLI:NL:CBB:2018:586). Door de loonwerker zonder instructies of toezicht te laten werken, heeft appellante de mogelijkheid aanvaard dat de bemesting niet in overeenstemming met de randvoorwaarden zou plaatsvinden en kan appellante (voorwaardelijke) opzet van de niet-naleving worden verweten.
    
    9. Wat betreft de hoogte van de randvoorwaardenkorting, overweegt het College dat uit artikel 40 van de Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) volgt dat deze in de regel 20% bedraagt indien sprake is van een opzettelijke niet-naleving. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag. De criteria zijn – kort gezegd – herhaling, omvang, ernst en het permanente karakter van de niet-naleving. Appellante voert in dit verband aan dat zij niet eerder in aanraking is geweest met de NVWA of verweerder. Voor zover appellante hiermee beoogt te betogen dat geen sprake is van herhaling van de niet-naleving, heeft verweerder hierin terecht geen grond gezien om de opgelegde korting van 20% te verlagen naar 15% gezien de ernst, omvang en het karakter van de niet-naleving. Verweerder heeft, naar het oordeel van het College, de korting terecht vastgesteld op 20%. 
    
    10. Het College ziet geen aanleiding om de beoordeling van het beroep van appellante aan te houden tot na afronding van de strafrechtelijke procedure tegen de vennoot van het bedrijf van de loonwerker, omdat het College, evenals de strafrechter, een zelfstandig oordeel dient te vormen omtrent de hem voorgelegde feiten. 
    
    11. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. M. van Duuren en mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 oktober 2021.
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen		                       de uitspraak te ondertekenen