ECLI:NL:RVS:2021:2429, Raad van State, 03-11-2021, 202101272/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2020 heeft de minister voor Medische Zorg besloten tot invordering van door Mozaïek verbeurde dwangsommen van € 10.000,-. Bij brief van 2 juli 2019 heeft de minister het voornemen geuit om Mozaïek een last onder dwangsom op te leggen, omdat zij niet (volledig) aan de in de artikelen 15 en 16 van de Wet toelating zorginstellingen en artikel 9, eerste lid, van de Regeling verslaglegging WTZi  opgenomen verplichting heeft voldaan om vóór 1 juni 2019 de Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2018 aan het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg aan te leveren. Bij de jaarverantwoording ontbrak een beoordelingsverklaring van een geregistreerd accountant. Bij besluit van 10 september 2019 heeft de minister een last onder dwangsom aan Mozaïek opgelegd op grond van artikel 37 van de WTZi gelezen in samenhang met artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht om alsnog aan haar wettelijke verplichtingen te voldoen.

202101272/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Mozaïek Thuiszorg B.V., gevestigd te Den Haag,
    appellante,
    en
    de minister voor Medische Zorg (hierna: de minister),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juni 2020 heeft de minister besloten tot invordering van door Mozaïek verbeurde dwangsommen van € 10.000,-.
    Bij besluit van 18 januari 2021 heeft de minister het door Mozaïek daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft Mozaïek beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 oktober 2021, waar Mozaïek, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. J. Smit, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Bal, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij brief van 2 juli 2019 heeft de minister het voornemen geuit om Mozaïek een last onder dwangsom op te leggen, omdat zij niet (volledig) aan de in de artikelen 15 en 16 van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: de WTZi) en artikel 9, eerste lid, van de Regeling verslaglegging WTZi  opgenomen verplichting heeft voldaan om vóór 1 juni 2019 de Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2018 aan het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg (hierna: het CIBG) aan te leveren. Bij de jaarverantwoording ontbrak een beoordelingsverklaring van een geregistreerd accountant.
    Bij besluit van 10 september 2019 heeft de minister een last onder dwangsom aan Mozaïek opgelegd op grond van artikel 37 van de WTZi gelezen in samenhang met artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), om alsnog aan haar wettelijke verplichtingen te voldoen. Aan de last is een dwangsom van € 1.000,- per week verbonden met een maximum van € 10.000,-. Mozaïek is een begunstigingstermijn van vier weken geboden. Mozaïek heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
    Bij brief van 14 februari 2020 heeft de minister aan Mozaïek meegedeeld dat de dwangsommen zijn verbeurd en het voornemen geuit om de verbeurde dwangsommen in te vorderen. De minister heeft Mozaïek een termijn van vier weken geboden om haar zienswijze daarop te geven.
    Bij het besluit van 12 juni 2020 is de minister overgegaan tot het invorderen van de dwangsommen ter hoogte van € 10.000,-, nadat hij door navraag bij het CIBG had geconstateerd dat op 29 mei 2020 nog steeds niet aan de verplichtingen was voldaan.
    Bestreden besluit
    2.       De minister heeft zich in het besluit van 18 januari 2021 op het standpunt gesteld dat de last onder dwangsom terecht is opgelegd en dat het in de procedure tegen de invorderingsbeschikking normaal gesproken niet meer mogelijk is om met succes gronden naar voren te brengen die tegen de last onder dwangsom naar voren gebracht hadden kunnen worden. Slechts in bijzondere gevallen kan hierop een uitzondering worden gemaakt, maar daarvan is volgens de minister in het geval van Mozaïek geen sprake. Verder heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat Mozaïek geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan hij van invordering van de verbeurde dwangsommen geheel of gedeeltelijk zou moeten afzien.
    Ondanks dat Mozaïek te kennen heeft gegeven gebruik te willen maken van de mogelijkheid om te worden gehoord, heeft de minister een besluit op het bezwaar genomen zonder Mozaïek te horen omdat het voor hem, na het lezen van het bezwaarschrift, ook zonder nadere toelichting duidelijk was hoe het besluit zou moeten luiden, aldus de minister.
    Beroep
    3.       Mozaïek betoogt dat niet de minister van Medische Zorg bevoegd was om de dwangsom op te leggen, maar de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Verder betoogt Mozaïek dat de minister daarbij van een onjuist wettelijk kader is uitgegaan, omdat de wettelijke grondslag voor DigiMV begin 2018 nog niet bestond en ook omdat pas eind 2018 duidelijk is geworden dat de jaarrekening bij de verslaglegging moest worden voorzien van een beoordelingsverklaring.
    Daarnaast betoogt Mozaïek dat in haar geval sprake is van bijzondere omstandigheden die met zich brengen dat invordering van de dwangsom (gedeeltelijk) achterwege dient te blijven. Zij voert hiertoe aan dat haar enig bestuurder in 2018 en 2019 ernstig ziek is geweest. Daarnaast voert Mozaïek aan dat zij een accountant heeft ingeschakeld om de jaarverantwoording te verrichten, maar dat deze haar onjuist heeft geadviseerd. De accountant heeft over het hoofd gezien dat eind 2018 een wijziging is ingevoerd op basis waarvan Mozaïek een beoordelingsverklaring diende te overleggen. Bij een beoordelingsverklaring behoort een accountant feitelijk mee te lopen bij het voeren van de administratie. Indien dat niet tijdens het betreffende boekjaar plaatsvindt is er volgens Mozaïek per definitie sprake van vertraging. Mozaïek stelt dat de overheid richting zorgverleners niet helder is geweest in het kenbaar maken van de wijzigingen.
    Verder betoogt Mozaïek dat de minister misbruik maakt van zijn bevoegdheid door de dwangsommen in te vorderen. Ter zitting heeft Mozaïek, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:116), toegelicht dat dit betoog zo moet worden begrepen dat het (volledig) invorderen van de dwangsommen buitenproportioneel is, omdat Mozaïek een groot deel van de stukken voor de jaarverantwoording over het verslagjaar 2018 wel (tijdig) heeft aangeleverd. Tot slot betoogt Mozaïek dat de minister de hoorplicht heeft geschonden door haar in bezwaar niet te horen.
    3.1.    Mozaïek heeft geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 10 september 2019 waarin aan haar een last onder dwangsom is opgelegd. Nu hiertegen geen rechtsmiddelen zijn aangewend, staat dit besluit in rechte vast. Het opleggen van de last onder dwangsom is in deze procedure niet aan de orde. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:466) kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.
    Bij de toetsing van een invorderingsbesluit gaat het alleen om de invordering van de verbeurde dwangsommen en dient allereerst de vraag beantwoord te worden of de last is overtreden. Indien kan worden vastgesteld dat de last is overtreden en de opgelegde dwangsom is verbeurd, geldt volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333) dat bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht dient te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    Is sprake van een uitzonderlijk geval?
    3.1.1. Dat Mozaïek haar wettelijke verplichting tot aanlevering van de jaarverantwoording ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom van 10 september 2019 niet was nagekomen en dat daarmee sprake is van een overtreding is niet in geschil. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een uitzonderlijk geval. Dit betekent dat de betogen voor zover deze zijn gericht tegen het opleggen van de dwangsom niet met succes kunnen worden aangevoerd. Het gaat nu alleen om de invordering van de verbeurde dwangsommen.
    Is de last overtreden?
    3.1.2. De Afdeling stelt vast - en dat is tussen partijen ook niet in geschil - dat Mozaïek op 29 mei 2020 nog geen beoordelingsverklaring bij het CIBG had aangeleverd. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de last is overtreden en de dwangsommen zijn verbeurd.
    Is sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister in redelijkheid (gedeeltelijk) van invordering had moeten afzien?
    3.1.3. De ziekte van de enig bestuurder van Mozaïek levert, zonder af te doen aan de ernst daarvan, geen bijzondere omstandigheid op. Dit geldt ook voor het gestelde onjuiste advies van de accountant. Uit hetgeen Mozaïek heeft gesteld blijkt niet dat de bestuurder of een medewerker niet in staat was een andere accountant of derde in te schakelen voor het bijtijds aanleveren van de beoordelingsverklaring. Voor zover Mozaïek heeft beoogd te betogen dat sprake is van een bijzondere omstandigheid omdat de regelgeving in de loop van 2018 zou zijn gewijzigd, waardoor vertraging in het aanleveren van de beoordelingsverklaring onvermijdelijk was, volgt de Afdeling dit betoog niet. Van gewijzigde regelgeving is niet gebleken. Zoals de minister terecht heeft gesteld, gold de verplichting voor Mozaïek om de jaarrekening bij de verslaglegging te voorzien van een beoordelingsverklaring ook vóór 2018 al. Van zorginstellingen mag worden verwacht dat zij op de hoogte zijn van de op hun rustende, uit de wet- en regelgeving voortvloeiende verplichtingen. Verder mag, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1292), van een instelling een actieve houding worden verwacht met betrekking tot het in orde maken van de jaarverantwoording. Zeker nadat de last onder dwangsom was opgelegd had Mozaïek zich ervan bewust moeten zijn dat zij binnen de begunstigingstermijn snel actie had moeten ondernemen. Dat zij dit heeft gedaan, is niet aannemelijk geworden. Het geval van Mozaïek is reeds daarom niet vergelijkbaar met het geval dat heeft geleid tot de uitspraak van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:116). Dat Mozaïek vervolgens de ontbrekende beoordelingsverklaring over 2018 op 7 september 2020 zou hebben overgelegd wordt, nog daargelaten of dit tot een ander oordeel zou kunnen leiden, ontkend door de minister, die er ter zitting op heeft gewezen dat toen slechts een beoordelingsverklaring over een ander jaar is ingediend.  Van omstandigheden op grond waarvan de invordering van de verbeurde dwangsommen onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen is daarom in dit geval niet gebleken. De Afdeling beantwoordt de vraag of de minister in redelijkheid op grond van bijzondere omstandigheden (gedeeltelijk) had moeten afzien van de invordering dan ook ontkennend.
    Hoorplicht
    4.       Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kan van het horen van de belanghebbende worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1365), betekent dit dat van het horen mag worden afgezien indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Het horen is erop gericht om nadere informatie te verkrijgen, zodat het bestuursorgaan over alle feiten en omstandigheden beschikt teneinde een volledige heroverweging van het bestreden besluit te kunnen verrichten. De beslissing om artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd. Mozaïek heeft eerst in beroep aangevoerd dat sprake was van ziekte bij de enig bestuurder, zodat de minister daarin geen aanleiding heeft hoeven zien om Mozaïek in bezwaar te horen. Nu een toelichting op het bezwaar, gelet op hetgeen onder 3 tot en met 3.1.3 is overwogen, verder niet tot een andere uitkomst had kunnen leiden, heeft de minister met de door hem daarvoor gegeven motivering van het horen mogen afzien wegens kennelijke ongegrondheid van het bezwaar.
    Conclusie
    5.       Het beroep is ongegrond.
    6.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.TH. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. Koelewijn, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 3 november 2021