ECLI:NL:RVS:2021:1048, Raad van State, 19-05-2021, 201907448/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-05-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 april 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Laarbeek [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 31.500,00 toegekend. [appellant] is sinds 26 maart 1997 eigenaar van de woning aan de [locatie] te Lieshout. Hij heeft in 2016 een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingediend. Aan deze aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Moreeshof van 20 februari 2014 het mogelijk heeft gemaakt om een woonzorginstelling voor kinderen en jongvolwassenen met een verstandelijke beperking te realiseren. Woningcorporatie WoCom (hierna: WoCom) heeft met de gemeente een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening gesloten, waarbij zij zich heeft verbonden eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor haar rekening te nemen.

201907448/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 mei 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Lieshout, gemeente Laarbeek,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 23 augustus 2019 in zaak nr. 19/1335 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Laarbeek.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 april 2018 heeft het college, voor zover thans van belang, [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 31.500,00 toegekend.
    Bij besluit van 26 maart 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2021, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.T.H. Branten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is sinds 26 maart 1997 eigenaar van de woning aan de [locatie] te Lieshout (hierna: de woning). Hij heeft bij brief van 30 november 2016 een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingediend. Aan deze aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat, voor zover thans van belang, de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Moreeshof van 20 februari 2014 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) het mogelijk heeft gemaakt om op het ten noordoosten en oosten van de woning gelegen plangebied een woonzorginstelling voor kinderen en jongvolwassenen met een verstandelijke beperking te realiseren.
    2.       Woningcorporatie WoCom (hierna: WoCom) heeft met de gemeente een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) gesloten, waarbij zij zich heeft verbonden eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor haar rekening te nemen.
    standpunt van het college
    3.       Het college heeft voor het op de aanvraag van [appellant] te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ).
    In een advies van 21 februari 2018 heeft de SAOZ een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden in het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande regime van het bestemmingsplan Kom Lieshout van 27 juni 2013. Uit deze vergelijking is de conclusie getrokken dat de planologische verandering voor [appellant] heeft geleid tot een aantasting van het uitzicht, tot een enigszins verminderde bezonning c.q. een toegenomen schaduwwerking, tot een afname van de situeringswaarde, tot een aantasting van de privacy en tot enige toename van de aan de nieuwe functies gerelateerde gebruiksintensiteit, zoals geluidhinder, lichthinder en (in mindere mate) enige verkeershinder. Volgens de SAOZ is de waarde van de woning hierdoor ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 22 april 2014 (hierna: de peildatum) van € 950.000,00 naar € 890.000,00 gedaald. Verder is in het advies uiteengezet dat op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro een deel van de schade, gelijk aan 3 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, onder het normale maatschappelijke risico valt. Deze drempel is gelijk aan € 28.500,00. Daardoor resteert voor [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 31.500,00.
    Het college heeft dit advies aan het besluit van 5 april 2018 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd met verwijzing naar een advies van de commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) van 19 februari 2019.
    beoordeling van de hogerberoepsgronden
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft verzuimd om een oordeel te geven over aan aantal beroepsgronden.
    4.1.    In het hogerberoepschrift is niet vermeld over welke beroepsgronden de rechtbank geen oordeel heeft gegeven. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat in de aangevallen uitspraak op alle relevante aspecten van het geschil is ingegaan. De Afdeling heeft [appellant] ter zitting de vraag gesteld om welke beroepsgronden het gaat. [appellant] is het antwoord op die vraag schuldig gebleven. De Afdeling heeft vervolgens de vraag gesteld of hij de hogerberoepsgrond wil intrekken. [appellant] heeft daarop te kennen gegeven dat hij de hogerberoepsgrond wil handhaven.
    4.2.    In het betoog van [appellant] is geen grond te vinden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over aan aantal beroepsgronden.
    Het betoog faalt.
    hoogte van de schade
    5.       [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat de schadetaxatie van de SAOZ onjuist of onvolledig is. Hij voert aan dat hij een taxatierapport van Keller Grondzaken B.V. (hierna: Keller) van 8 juni 2018 heeft overgelegd en dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit dat rapport blijkt van een wezenlijk verschil met het advies van de SAOZ over de hoogte van de schade. De uitkomst van de tegentaxatie, die volgens dezelfde methode als de taxatie van de SAOZ is verricht, is wezenlijk anders, omdat daarin is vermeld dat de planologische verandering op de peildatum heeft geleid tot een waardevermindering van de woning van meer dan 10 procent. Daarmee staat de uitkomst van de taxatie van de SAOZ onder druk en is de door de rechtbank gemaakte keuze voor die taxatie een partijdige keuze of op zijn minst een willekeurige keuze. Om recht te doen aan beide partijen, had middeling van beide taxaties voor de hand gelegen, aldus [appellant].
    5.1.    Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
    5.2.    Bij de waardering van onroerende zaken spelen niet alleen de taxatiemethode, maar ook de kennis en ervaring van de deskundige een rol. De bestuursrechter beoordeelt daarom slechts of het bestuursorgaan de taxatie in redelijkheid aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Verder moet de besluitvorming voldoen aan de eisen die het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt en moet de rechter toetsen of de besluitvorming aan die eisen voldoet.
    5.3.    [appellant] heeft het taxatierapport van Keller overgelegd op de hoorzitting van de commissie. Volgens dat rapport is de waarde van de woning als gevolg van de planologische verandering op de peildatum gedaald van € 950.000,00 naar € 826.500,00. De commissie heeft het college en WoCom de gelegenheid gegeven om na de hoorzitting een schriftelijke reactie te geven. In het advies van de commissie is over de inhoud van die reacties onder meer het volgende vermeld.
    In een schriftelijke reactie van de SAOZ is vermeld dat in het taxatierapport van Keller geen beschrijving van de oude en nieuwe planologische mogelijkheden van het plangebied is gegeven. Daarvoor is verwezen naar de omschrijving in het advies van SAOZ. In het taxatierapport is een zwaarder gewicht aan de schadefactoren toegekend. De in het taxatierapport vermelde waardevermindering van € 123.500,00 op een waarde van € 950.000,00 is, gelet op de aard en de ernst van de inbreuk in verhouding tot de oude planologische situatie, niet proportioneel en niet in de lijn met bestendige jurisprudentie van de Afdeling, aldus de SAOZ.
    WoCom heeft te kennen gegeven dat de beoordeling van de schadefactoren (verlies van uitzicht, schaduwwerking, aantasting van de ligging, aantasting van de privacy en toegenomen hinder) niet goed is onderbouwd en sterk is overdreven.
    5.4.    In het besluit van 26 maart 2019, gelezen in samenhang met het daarin ingelaste advies van de commissie, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het geen aanleiding ziet om te twijfelen aan de door SAOZ verrichte waardering van de woning onder het nieuwe planologische regime. Uit het advies van 21 februari 2018 blijkt dat de SAOZ de waarde van de woning onder het oude en nieuwe planologische regime heeft vastgesteld met bijstand van een kandidaat makelaar-taxateur die de situatie ter plaatse heeft opgenomen. In het rapport van Keller is uitgegaan van dezelfde planologische uitgangspunten als in het advies van de SAOZ. Dat Keller deze uitgangspunten anders waardeert dan de SAOZ, is onvoldoende voor het oordeel dat het advies onjuist is. In het advies is inzichtelijk gemaakt welke feiten en omstandigheden daaraan ten grondslag zijn gelegd. De SAOZ heeft niet alleen de woning en de omgeving beschreven, maar ook toegelicht welke factoren bepalend zijn voor de waarde van de onroerende zaak. De taxatie bevat verder geen tegenstrijdigheden en is voldoende duidelijk. Dat bij de taxatie geen gebruik is gemaakt van de methode om de waardevermindering uit te drukken in een percentage van de waarde, leidt niet tot het oordeel dat het advies ondeugdelijk is. Het college volgt [appellant] niet in zijn betoog dat de planologische verslechtering tot bovenmatige of ernstige schade heeft geleid.
    5.5.    Naar het oordeel van de Afdeling is in het betoog van [appellant]  in hoger beroep geen grond te vinden voor het oordeel dat het college de SAOZ in redelijkheid niet heeft kunnen volgen in haar taxatie van de waardevermindering van de woning. Dat tussen de SAOZ en Keller een verschil van inzicht bestaat over de ernst van de planologische verslechtering als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, betekent niet dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat het door de SAOZ verrichte onderzoek op dit onderdeel onzorgvuldig of onvolledig is geweest, dan wel dat de SAOZ het gewicht van de relevante schadefactoren heeft onderschat. Uit het taxatierapport van Keller blijkt niet van concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dit onderdeel van het advies van de SAOZ. Bij deze stand van zaken komt aan het grote verschil tussen de door de SAOZ en Keller getaxeerde waarden van de woning op de peildatum onder het nieuwe planologische regime niet de betekenis toe die [appellant] daaraan hecht. Keller heeft een ander gewicht aan de relevante schadefactoren toegekend dan de SAOZ heeft gedaan. Dat betekent dat de rechtbank - alleen al hierom - niet was gehouden om het verschil tussen de door de SAOZ en Keller getaxeerde waarden te middelen.
    Het betoog faalt.
    omvang van het normale maatschappelijke risico
    6.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij het vaststellen van de tegemoetkoming in planschade ten onrechte niet een drempel van 2 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, heeft toegepast. Hij verwijst hiervoor naar de tegentaxatie van Keller.
    6.1.    Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Hierbij komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past en aan de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    6.2.    Indien de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent dat op zichzelf nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten.
    6.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.10), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien deze motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Awb de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
    6.4.    Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de hoogte van een drempel primair wordt bepaald door het antwoord op de vraag of en zo ja, in hoeverre de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen valt, met dien verstande dat, gelet op artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, de drempel bij indirecte planschade - planschade door een planologische verandering op de gronden van derden - minstens 2 procent van de waarde van de onroerende zaak is. Voor het antwoord op voormelde vraag is in ieder geval van belang of en zo ja, in hoeverre de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past. Indien geheel aan beide indicatoren wordt voldaan, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:281).
    6.5.    In een e-mail van 3 oktober 2017 heeft Keller zich op het standpunt gesteld dat, anders dan in het conceptadvies van de SAOZ van 6 september 2017 is vermeld, de planologische ontwikkeling niet gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen lag. De aard en omvang van de naastgelegen bebouwing is zodanig, dat het gebied is te kwalificeren als een woonwijk met ruim opgezette vrijstaande bebouwing tegen het centrum van Lieshout. Het betreft veelal riante vrij gelegen villa’s met grote tuinen op een uitstekende stand. Het type thans gerealiseerde bebouwing alsook de bouwhoogte van een gedeelte van het pand met zelfstandige wooneenheden past absoluut niet in deze omgeving. Het gebruik als dagopvang en woonvoorziening met een sociaal-medische component past niet in de gedachte dat dit in de lijn der verwachting zou kunnen liggen. Ter toelichting hiervan wordt verwezen naar de responsnota van de gemeente naar aanleiding van de zienswijze op het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan. In de zienswijze is vermeld dat de ontwikkeling niet in het gemeentelijk woonbeleid van de Woonvisie 2011-2016 is opgenomen en dat de vestiging van een woonzorginstelling niet in lijn is met dat beleid. In de responsnota is vermeld dat het beoogde woongebouw primair is bedoeld voor de huisvesting van personen met een verstandelijke beperking, dat het concrete verzoek afkomstig is van een initiatiefgroep van ouders van kinderen met een verstandelijke beperking en dat dit verzoek zo bijzonder en vraagafhankelijk is, dat hiermee in het woonbeleid geen rekening was te houden.
    6.6.    Naar aanleiding van de e-mail van Keller van 3 oktober 2017 heeft de SAOZ, in het advies van 21 februari 2018, het standpunt gehandhaafd dat het toepassen van een drempel van 3 procent van de waarde van de woning in dit geval recht doet aan de omstandigheden van het geval. Ter toelichting van dit standpunt is in dat advies onder meer het volgende vermeld.
    De aard van de onderhavige ontwikkeling - te weten een inbreiding van (zorg)woningen in de bebouwde kom - is in zijn algemeenheid een normale maatschappelijke ontwikkeling. De ontwikkeling paste, gezien de aard en omvang ervan, slechts gedeeltelijk in de structuur van de omgeving van het plangebied, zijnde een centrumgebied van een dorp met voorzieningen en overwegend vrijstaande woningen. Daarbij wordt erop gewezen dat, volgens de jurisprudentie, voor deze beoordeling niet zozeer de feitelijke situatie in de directe omgeving van belang is, als wel de daar toegestane planologische mogelijkheden. In de nieuwe situatie is met name sprake van gestapelde woonbebouwing, met bijbehorende infrastructuur, terwijl voorheen sprake was van een binnengebied met tuinen bij vrijstaande woningen. Verder paste de ontwikkeling gedeeltelijk, namelijk niet concreet genoemd, binnen het langjarig gevoerde gemeentelijke beleid, aldus de SAOZ.
    6.7.    Volgens de rechtbank paste de ontwikkeling gedeeltelijk in de ruimtelijke structuur van de omgeving en gedeeltelijk in het langjarig door de gemeente vastgestelde ruimtelijke beleid en heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de omvang van het normale maatschappelijke risico gelijk is aan 3 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade.
    In het hogerberoepschrift heeft [appellant] dit oordeel bestreden door middel van verwijzing naar de tegentaxatie van Keller. In het taxatierapport van 8 juni 2018 is echter niets vermeld over de omvang van het normale maatschappelijke risico. Voor het geval [appellant] de e-mail van 3 oktober 2017 heeft bedoeld, is van belang dat de SAOZ, in het advies van 21 februari 2018, heeft uiteengezet dat en waarom de inhoud van deze e-mail niet noopt tot het toepassen van een lagere drempel dan 3 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade.
    Dat, zoals [appellant] ter zitting van de Afdeling heeft gesteld, het plangebied is gelegen in een kwadrant met alleen villa’s, betekent niet dat de bebouwing van de woonzorginstelling in het geheel niet paste in de ruimtelijke structuur van de omgeving. De villa’s zijn ten zuiden van het plangebied gelegen. Ten westen, noorden en oosten van het plangebied bevindt zich een centrumgebied met aaneengeschakelde woningen en centrumvoorzieningen, zoals winkels en zorgvoorzieningen. Het college heeft onder verwijzing naar het advies van de SAOZ voldoende gemotiveerd dat de ontwikkeling gedeeltelijk in de ruimtelijke structuur van de omgeving paste. [appellant] heeft ter zitting van de Afdeling verder gesteld dat een wethouder destijds heeft gezegd dat de ontwikkeling niet in het beleid past. Naar aanleiding van die stelling heeft het college aangevoerd dat de wethouder hiermee heeft bedoeld dat de ontwikkeling op grond van het toepasselijke planologische regime niet was te realiseren. Deze verklaring is niet onaannemelijk en bovendien niet door [appellant] weersproken. Aan de mededeling van de wethouder - daargelaten dat niet valt in te zien waarom [appellant] daarvan niet in een eerder stadium van de procedure melding heeft gemaakt - komt daarom niet de betekenis toe die [appellant] daaraan wenst te hechten. Het college heeft verder ter zitting van de Afdeling onweersproken gesteld dat het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid voor het centrumgebied is gericht op inbreiding van woningen. Bij deze stand van zaken bestaat geen grond voor het oordeel dat de ontwikkeling niet gedeeltelijk in dat beleid paste.
    6.8.    De conclusie is dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de ontwikkeling gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen lag en dat er daarom aanleiding is om, bij het vaststellen van de tegemoetkoming in planschade, in verband met het normale maatschappelijke risico een drempel van 3 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, toe te passen.
    Het betoog faalt.
    conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt  bevestigd.
    proceskosten
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2021
    452.