ECLI:NL:CBB:2021:1085, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 21-12-2021, 19/606
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De Regeling uitvoering GMO groenten en fruit: artikel 1, artikel 78 en artikel 229. 
        De Uitvoeringsverordening 543/2011: artikel 19, artikel 117 en artikel 145. 
        De Gedelegeerde Verordening 2017/891: artikel 61. 
      
      
      Met aanvrager economische en organisatorische verweven entiteiten zijn geen aangesloten producenten in de zin van artikel 78, derde en vierde lid, van de Regeling. Dat deze bepalingen moeten worden gelezen in het licht van artikel 145 van de Uitvoeringsverordening 543/2011 en het tegengaan van kunstmatige constructies ten doel hebben, blijkt niet uit de toelichting. Facturen ten onrechte niet bij de steun betrokken. Daardoor ook korting van 3% ten onrechte opgelegd. Beroep gegrond en opdracht tot nemen nieuw besluit.

uitspraak
    
      
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/606
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 21 december 2021 in de zaak tussen
    de Coöperatieve Telersvereniging [naam 1] U.A., te [plaats] , appellante
    (gemachtigden: mr. E.H.E.J. Wijnen en mr. Th.J.H.M. Linssen),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 25 september 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder appellantes aanvraag om toekenning van steun over het jaar 2017, in het kader van de Gemeenschappelijke Marktordening voor groenten en fruit (GMO), gedeeltelijk toe- en gedeeltelijk afgewezen en heeft verweerder aan appellante een sanctie opgelegd op grond van artikel 61, derde lid, van de Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 2017/891 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit en tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de in deze sectoren toe te passen sancties en tot wijziging van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 543/2011 van de Commissie van 13 maart 2017 (Gedelegeerde Verordening 2017/891).
    
    
    
      Bij besluit van 20 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 september 2021. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigden van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Appellante is een telersvereniging van groentetelers. Zij maakt aanspraak op EU-subsidies in het kader van de Regeling uitvoering GMO groenten en fruit (Regeling). Tot de leden van appellante behoren [naam 4] C.V. en [naam 5] .
    
    
      1.2
      Op 15 februari 2018 heeft appellante verweerder verzocht om over te gaan tot vaststelling van de steun voor 2017.
      
    
    
      1.3
      Bij het primaire besluit heeft verweerder, conform artikel 61, tweede lid, van de Gedelegeerde Verordening 2017/891, het aan appellante uit te betalen steunbedrag vastgesteld op € 805.580,78. In de toelichting op dit besluit is uiteengezet dat (huur)facturen van [naam 6] B.V. en [naam 7] V.O.F. voor een bedrag van respectievelijk € 46.200,00 en € 63.585,00 zijn afgekeurd. De reden daarvoor is dat de enig aandeelhouder en bestuurder van [naam 6] B.V. dezelfde persoon is als de vennoot van [naam 4] C.V. en de vennoten van [naam 7] V.O.F. dezelfde personen zijn als de vennoten van [naam 5] , zodat er in beide gevallen sprake is van huur bij lidtelers. Daarnaast heeft verweerder nog een factuurbedrag van € 13.517,92 en een afrondingsverschil van € 0,15 niet subsidiabel geacht. Verweerder heeft op grond van artikel 61, derde lid, van de Gedelegeerde Verordening 2017/891 een sanctie opgelegd van € 61.651,54, omdat het aangevraagde bedrag meer dan 3% hoger is dan het goedgekeurde bedrag. 
      
    
    
      2.1
      In het bestreden besluit heeft verweerder vooropgesteld dat op grond van artikel 145 van de Uitvoeringsverordening (EU) 543/2011 van de Commissie van 7 juni 2011 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, wat de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit betreft (Uitvoeringsverordening 543/2011), kunstmatig tot stand gekomen situaties, teneinde subsidie te ontvangen, dienen te worden voorkomen. Van kunstmatige handelingen kan volgens verweerder bijvoorbeeld sprake zijn als subsidie wordt aangevraagd voor duurzame productiemiddelen of diensten die ook zonder de subsidie al ter beschikking stonden van de producentenorganisatie en/of de leden, waardoor er geen subsidiabele uitgavenpost is in het kader van de GMO, maar die post toch onder de subsidie wordt gebracht door het creëren van een kunstmatige constructie om zo alsnog aan de subsidievoorwaarden te voldoen. In het derde en vierde lid van artikel 78 van de Regeling is bepaald dat tweedehands duurzame productiemiddelen die bij een aangesloten producent zijn aangeschaft of van een aangesloten producent zijn gehuurd of geleased, niet subsidiabel zijn indien deze productiemiddelen vervolgens bij deze of een andere aangesloten producent worden geplaatst. Verweerder heeft geconstateerd dat [naam 7] V.O.F. op hetzelfde adres is gevestigd als [naam 5] en dat [naam 6] B.V. op hetzelfde adres is gevestigd als [naam 4] C.V. en dat dit vóór de verhuur ook al het geval was. Verder heeft verweerder geconstateerd dat [naam 7] V.O.F., hoewel een zelfstandige juridische entiteit, economisch en organisatorisch verweven is met [naam 5] , en zo’n verwevenheid ook bestaat tussen [naam 6] B.V. en [naam 4] C.V. De vennoten van deze entiteiten zijn dezelfde als die van de van bij [naam 1] aangesloten onderhavige producenten/leden. Het betreft dus koelhuizen waarover [naam 1] en de aangesloten producenten al daarvóór de beschikking hadden om hun producten op te slaan.
      
    
    
      2.2
      Ter zitting heeft verweerder verklaard dat het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit niet is gebaseerd op artikel 145 van de Uitvoeringsverordening 543/2011. Verweerder verwijt appellante dan ook niet dat zij heeft gehandeld met het oogmerk om een kunstmatige constructie te creëren om zodoende een voordeel te verkrijgen. Verweerder heeft nogmaals de onder 2.1 weergegeven personele verwevenheid benadrukt. Volgens verweerder is niet in geschil dat de koelinstallaties op de percelen van de aangesloten leden zijn geplaatst. Op grond van deze bevindingen stelt verweerder zich op het standpunt dat de productiemiddelen zijn geplaatst bij een aangesloten producent. Dat het naar nationaal recht verschillende entiteiten betreffen, doet niet af aan de omstandigheid dat een selectief voordeel ontstaat voor de personen die in een andere hoedanigheid aangesloten zijn bij appellante. 
      
      3. Appellante stelt zich op het standpunt dat de koelruimten niet worden gehuurd van aangesloten producenten en dat de daarvoor verschuldigde huurbedragen dus wél subsidiabel zijn. Volgens appellante is in artikel 19, eerste lid, onder a, van de Uitvoeringsverordening 543/2011 bepaald dat een producent een landbouwer is als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder a, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten („Integrale-GMO-verordening”). Hieruit volgt dat een natuurlijke of rechtspersoon, dan wel een groep natuurlijke of rechtspersonen, een landbouwactiviteit dient uit te oefenen om als landbouwer te mogen worden aangemerkt. Gelet op deze definitiebepaling van “aangesloten producent” is dus slechts sprake van een aangesloten producent indien het gaat om een landbouwer die een landbouwactiviteit uitoefent. Voor [naam 7] V.O.F. en [naam 6] B.V. geldt dat zij niet bij appellante zijn aangesloten als lid, omdat zij geen telers zijn en andersoortige activiteiten verrichten. Beide bedrijven voldoen dan ook niet aan de criteria om te kunnen worden aangemerkt als landbouwer, waardoor ze niet kunnen worden aangemerkt als aangesloten producent in de zin van de Regeling. Verder meent appellante dat, ook indien [naam 7] V.O.F. en [naam 6] B.V. als leden zouden moeten worden aangemerkt, subsidie voor de huur conform doel en strekking van de Regeling zou zijn. Appellante verzet zich verder tegen de opgelegde sanctie, omdat het aangevraagde bedrag lager is dan het goedgekeurde bedrag, waardoor niet wordt voldaan aan de 3% drempel zoals neergelegd in artikel 61, derde lid, van de Gedelegeerde Verordening 2017/891. Appellante heeft geen gronden aangevoerd tegen het in mindering brengen van de post van € 13.517,92 en het afrondingsverschil van € 0,15.
      
      4. De wet- en regelgeving die op dit geding van toepassing is, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 
      
    
    
      5.1
      Ter beoordeling van het College staat de vraag of verweerder terecht de steunaanvraag over het jaar 2017 gedeeltelijk heeft afgewezen. Het College overweegt daarover als volgt. In artikel 78, derde en vierde lid, van de Regeling, dat in dit geval van toepassing is, is bepaald dat tweedehands duurzame productiemiddelen niet subsidiabel zijn indien deze middelen, die bij een aangesloten producent zijn aangeschaft, vervolgens bij deze of een andere aangesloten producent worden geplaatst. Dit geldt eveneens voor investeringen die worden gehuurd of geleased. 
      
    
    
      5.2
      In artikel 19, eerste lid, onder a en b, van de Uitvoeringsverordening 543/2011, waarnaar in artikel 1 van de Regeling wordt verwezen, is een aangesloten producent gedefinieerd als een producent of een coöperatie van producenten die is aangesloten bij een producentenorganisatie of een unie van producentenorganisaties. Het College stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat [naam 6] B.V. en [naam 7] V.O.F. niet zijn aangesloten bij appellante. De vraag is of, zoals verweerder stelt, deze bedrijven vanwege een economische en organisatorische verwevenheid en gedeelde percelen met [naam 4] C.V. en [naam 5] , desondanks dienen te worden aangemerkt als aangesloten producenten in de zin van artikel 78, derde en vierde lid, van de Regeling. Naar het oordeel van het College bieden artikel 78, derde en vierde lid, van de Regeling daarvoor geen grondslag. Een letterlijke uitleg van artikel 78, derde en vierde lid, van de Regeling brengt niet met zich dat het begrip ‘aangesloten producent’ ook ziet op bedrijven die economisch verweven zijn met aangesloten producenten en op hetzelfde perceel zijn gevestigd. Ook uit de toelichting op de Regeling kan niet worden afgeleid dat het begrip ‘aangesloten producent’ op de door verweerder voorgestane wijze moet worden uitgelegd. Dat artikel 78, derde en vierde lid, van de Regeling gelezen moet worden in het licht van artikel 145 van de Uitvoeringsverordening 543/2011 en dat deze bepalingen het tegengaan van kunstmatige constructies ten doel hebben, zoals verweerder heeft gesteld, blijkt niet uit de toelichting. Het College is dan ook van oordeel dat artikel 78, derde en vierde lid, van de Regeling in dit geval niet van toepassing zijn. Hieruit volgt dat verweerder ten onrechte de facturen voor de huur van de koelruimten bij [naam 6] B.V. en [naam 7] V.O.F. ter hoogte van respectievelijk € 46.200,- en € 63.585,- niet bij het bepalen van de hoogte van de steun heeft betrokken. Deze beroepsgrond slaagt. 
      
    
    
      5.3
      Gelet op het door verweerder wél terecht in mindering gebrachte bedrag bedraagt het verschil tussen hetgeen louter op basis van de aanvraag appellante zou moeten worden betaald en hetgeen op basis van het onderzoek van de subsidiabiliteit van de aanvraag aan appellante moet worden betaald minder dan 3%.Verweerder heeft gelet daarop ten onrechte een sanctie van € 61.651,54 opgelegd aan appellante. Deze beroepsgrond slaagt eveneens. 
      
    
    
      6.1
      Het beroep is gegrond. Het College vernietigt het bestreden besluit. Het College ziet geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien omdat het hiertoe over onvoldoende gegevens beschikt. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van vier weken.
      
    
    
      6.2
      Het College veroordeelt verweerder in de door appellante in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).  
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het door appellante voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,- te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.496,-. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. D. Brugman en mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2021.
    
    
    
      w.g. H.O. Kerkmeester		De griffier is verhinderd te ondertekenen
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      De Regeling uitvoering GMO groenten en fruit luidde voor zover en ten tijde van belang als volgt:
    
    
    
      “Artikel 1
      In deze regeling wordt verstaan onder:
      (…) 
    
    z. lid: een aangesloten producent als bedoeld in artikel 19, eerste lid, onder b) van Verordening (EG) nr. 543/2011.
    
    
      Artikel 78 
      (…)
    
    3. Tweedehands duurzame productiemiddelen die bij een aangesloten producent zijn aangeschaft zijn niet subsidiabel indien deze productiemiddelen vervolgens bij deze of een andere aangesloten producent worden geplaatst.
    4. Dit artikel is van overeenkomstige toepassing op investeringen die worden gehuurd of geleased.”
    
    
      Artikel 229 van de Regeling uitvoering GMO groenten en fruit luidde voor zover en ten tijde van belang als volgt:
    
    
    
      “1. Met betrekking tot het uitvoeringsjaar 2017 blijven deel 3 tot en met 6 van de Regeling uitvoering GMO groenten en fruit van toepassing, zoals deze luidden op 14 juli 2017.
    
    2. Onverminderd het eerste lid wordt een voor de inwerkingtreding van deze regeling goedgekeurd operationeel programma beheerst door de bepalingen van deel 4 en artikel 312a van de Regeling uitvoering GMO groenten en fruit zoals die golden op 14 juli 2017.”
    
    
      De Uitvoeringsverordening 543/2011 luidt voor zover van belang als volgt:
    
    
    
      “Artikel 19
      Definities
    
    1. Voor de toepassing van deze titel wordt verstaan onder:
    a. a) “producent”: een landbouwer als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 1234/2007;
    b) “aangesloten producent”: een producent of een coöperatie van producenten die is aangesloten bij een producentenorganisatie of een unie van producentenorganisaties (...)
    
    
      Artikel 117
      Operationeel programma
    
    1. De betalingen worden berekend op basis van wat subsidiabel blijkt te zijn.
    2. De lidstaat onderzoekt de van de begunstigde ontvangen steunaanvraag en stelt de subsidiabele bedragen vast. De volgende bedragen worden door de lidstaat vastgesteld:
    a. a) het bedrag dat louter op basis van de aanvraag aan de begunstigde zou moeten worden betaald;
    b) het bedrag dat op basis van het onderzoek van de subsidiabiliteit van de aanvraag aan de begunstigde moet worden betaald.
    3. Indien het in lid 2, onder a), bedoelde bedrag meer dan 3 % hoger is dan het in lid 2, onder b), bedoelde bedrag, wordt een boete opgelegd. Het bedrag van de boete komt overeen met het verschil tussen de in lid 2, onder a) en b), bedoelde bedragen.
    Indien de producentenorganisatie of de producentengroepering kan aantonen niet verantwoordelijk te zijn voor de opname van het niet-subsidiabele bedrag, wordt evenwel geen boete opgelegd.
    4. De leden 2 en 3 zijn van overeenkomstige toepassing op niet-subsidiabele uitgaven die tijdens de controles ter plaatse of controles achteraf aan het licht komen.
    5. Indien de waarde van de afgezette productie vóór het indienen van de steunaanvraag wordt opgegeven en gecontroleerd, worden de opgegeven en goedgekeurde waarden gebruikt voor de vaststelling van de in lid 2, onder a) en b), bedoelde bedragen.
    
    
      Artikel 145 
      Kunstmatig tot stand gebrachte situaties
      Onverminderd eventuele in de onderhavige verordening of in Verordening (EG) nr. 1234/2007 vastgestelde specifieke bepalingen wordt geen betaling verricht aan begunstigden van wie vaststaat dat zij de voorwaarden voor het ontvangen van de betrokken betaling kunstmatig hebben gecreëerd om een voordeel te verkrijgen dat in strijd is met de doelstellingen van de betrokken steunregeling.”
    
    
    
      Artikel 61 van de Gedelegeerde Verordening 2017/891 luidt als volgt: 
    
    
    
      “1. De betalingen worden berekend op basis van subsidiabele acties.
    
    2. De lidstaat onderzoekt de steunaanvraag en bepaalt de subsidiabele bedragen. Hij bepaalt 
    het bedrag dat:
    a. a) louter op basis van de aanvraag aan de begunstigde zou moeten worden betaald;
    b) op basis van het onderzoek van de subsidiabiliteit van de aanvraag aan de begunstigde moet worden betaald.
    3. Indien het in lid 2, onder a), bedoelde bedrag meer dan 3% hoger is dan het in lid 2, onder b), bedoelde bedrag, wordt een sanctie toegepast. Het sanctiebedrag komt overeen met het verschil tussen de in lid 2, onder a) en b), bedoelde bedragen. Indien de producentenorganisatie kan aantonen dat zij niet verantwoordelijk is voor de opname van het niet-subsidiabele bedrag, wordt evenwel geen sanctie toegepast.
    (…)”