ECLI:NL:RVS:2021:2227, Raad van State, 06-10-2021, 201909272/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2019 heeft de raad van de gemeente Zuidplas het bestemmingsplan "Verzamelplan Zuidplas 2019" vastgesteld. Het bestemmingsplan "Verzamelplan Zuidplas 2019" gaat over een aantal locaties in de gemeente Zuidplas. Het voorziet volgens de plantoelichting in enkele beperkte, nieuwe ontwikkelingen. Ook corrigeert het plan verschillende geldende bestemmingsplannen. Met het plan is beoogd een actueel en correct beeld te geven van de huidige functies. Het plan biedt daarmee een actueel kader waaraan aanvragen voor een omgevingsvergunning kunnen worden getoetst. Het verzamelplan bevat geen aangepaste planregeling voor de percelen van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en ook niet voor de percelen van [appellant sub 3].  [appellanten sub 1] wonen aan de [locatie 1] te Moordrecht. Hun woning is bestemd als bedrijfswoning en grenst aan de achterkant aan een deel van het bedrijfspand van de groothandel van Jokalux B.V., dat als adres Middelweg 29 heeft.

201909272/1/R3.
    Datum uitspraak: 6 oktober 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te Moordrecht, gemeente Zuidplas,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Moordrecht, gemeente Zuidplas,
    3.       [appellant sub 3], wonend te Zevenhuizen, gemeente Zuidplas,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Zuidplas,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 november 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Verzamelplan Zuidplas 2019" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 3] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 22 juli 2021, waar [appellant sub 3], vertegenwoordigd door mr. E.T. Sillevis Smitt, advocaat te Rotterdam, vergezeld door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. L. van Schie-Kooman, advocaat te Delft, vergezeld door mr. S. Dijkstra en J. Dekker, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bestemmingsplan "Verzamelplan Zuidplas 2019" gaat over een aantal locaties in de gemeente Zuidplas. Het voorziet volgens de plantoelichting in enkele beperkte, nieuwe ontwikkelingen. Ook corrigeert het plan verschillende geldende bestemmingsplannen. Met het plan is beoogd een actueel en correct beeld te geven van de huidige functies. Het plan biedt daarmee een actueel kader waaraan aanvragen voor een omgevingsvergunning kunnen worden getoetst. Het verzamelplan bevat geen aangepaste planregeling voor de percelen van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en ook niet voor de percelen van [appellant sub 3].
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    De beroepen van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2]
    3.       [appellanten sub 1] wonen aan de [locatie 1] te Moordrecht. Hun woning is bestemd als bedrijfswoning en grenst aan de achterkant aan een deel van het bedrijfspand van de groothandel van Jokalux B.V., dat als adres Middelweg 29 heeft. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 2].
    [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] zijn het er niet mee eens dat in het verzamelplan geen nieuwe planregeling voor de percelen [locatie 1], Middelweg 29 en [locatie 2] te Moordrecht is opgenomen. Zij voeren aan dat zij eerder al hebben verzocht om aanpassing van de planregeling voor deze percelen. Volgens hen is de SBI-code voor het bedrijf van Jokalux B.V. aan de Middelweg 29 onjuist. Dit moet SBI-code 46.4 (groothandel in consumentenartikelen, non-food) zijn. Ook is het bouwvlak, waarop direct naast het bedrijfspand een woning aanwezig is, volgens hen te klein om het perceel door herinrichting in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening te brengen. Jokalux B.V. kan niet uitbreiden en verduurzamen en in de woning wordt geen goed woon- en leefklimaat bereikt. Ook heeft de woning al geruime tijd geen technische, organisatorische of functionele binding met het bedrijf meer, maar is deze in gebruik als burgerwoning. Daarom zou buiten het bouwvlak een nieuwe woning mogelijk moeten worden gemaakt, die als burgerwoning mag worden gebruikt, aldus [appellanten sub 1] en [appellant sub 2]. Daarnaast had de raad volgens hen de nieuwe maximale snelheden op de rijksweg A20 en de Middelweg in het verzamelplan moeten opnemen, vanwege de mogelijke gevolgen voor de geluidbelasting.
    3.1.    De raad heeft naar voren gebracht dat ten tijde van de vaststelling van het verzamelplan niet een voldoende concreet initiatief voorlag waarvan de ruimtelijke aanvaardbaarheid kon worden beoordeeld. Verder was de raad op dat moment niet bekend met de gestelde veranderingen in de toepasselijke SBI-code en het gebruik van de woning, zodat hij daar geen rekening mee kon houden. De maximale snelheid op wegen wordt volgens de raad niet in een bestemmingsplan geregeld of in planregelingen verwerkt, omdat een bestemmingsplan geen geluidsvoorschriften bevat.
    3.2.    In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief voor ruimtelijke ontwikkelingen, als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en bij de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld.
    3.3.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de door [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] bedoelde veranderingen in het verzamelplan had moeten opnemen. Zij hebben over de gewenste herindeling van de percelen wel overleg gevoerd met de omgevingsdienst, maar niet gebleken is dat dit overleg al was uitgemond in een concreet initiatief. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] hadden bovendien gebruik kunnen maken van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen toen het ontwerp van het verzamelplan ter inzage lag. Daarin hadden zij een concreet initiatief kunnen presenteren en de raad kunnen verzoeken om dat te betrekken bij de vaststelling van het verzamelplan. Zij hebben dat echter niet gedaan. Het voorstel dat zij bij hun beroepschrift hebben gevoegd, dateert van na het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. De raad hoefde dan ook niet bedacht te zijn op hun wens dat de bestaande planregeling voor hun percelen zou worden gewijzigd in dit verzamelplan. Ook hoefde de raad niet bedacht te zijn op de gestelde veranderingen van de toepasselijke SBI-code voor het bedrijf van Jokalux B.V., voor zover dat al relevant is voor de planregeling, en van het gebruik van de woning. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] hebben de raad voorafgaand aan de vaststelling van het verzamelplan niet op deze veranderingen gewezen.
    Tot slot heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat een verandering van maximale snelheden op wegen niet in een bestemmingsplan wordt geregeld en niet in een planregeling moet worden verwerkt.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       De beroepen van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] zijn ongegrond.
    Het beroep van [appellant sub 3]
    5.       [appellant sub 3] is eigenares van de onbebouwde percelen E529 en E530, die liggen tussen [locatie 3] en [locatie 4] te Zevenhuizen. Deze percelen maken deel uit van een bebouwingslint en hebben een agrarische bestemming. [appellant sub 3] is het er niet mee eens dat in het verzamelplan niet de bouw van twee woningen op deze percelen mogelijk is gemaakt. Hierover is zij al geruime tijd in overleg met vertegenwoordigers van de gemeente. Zij stelt dat het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas haar in 2014 en 2016 heeft toegezegd dat het medewerking verleent aan het bouwplan en haar heeft uitgenodigd om het initiatief verder uit te werken. Daarop heeft [appellant sub 3] in 2017 het conceptpostzegelbestemmingsplan "tussen [locatie 3] en [locatie 4]" laten opstellen, dat door het college om onduidelijke redenen echter niet in procedure werd gebracht. Vervolgens heeft [appellant sub 3] in een zienswijze over het ontwerp van het verzamelplan verzocht om het conceptpostzegelbestemmingsplan op te nemen in het verzamelplan. Volgens haar was de raad vanwege de toezeggingen verplicht om gehoor te geven aan dit verzoek.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat nooit een principebesluit is genomen of concrete en ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan dat voor de gewenste woningen een omgevingsvergunning zou worden verleend of een bestemmingsplan zou worden vastgesteld. De mededelingen van het college dat [appellant sub 3] haar initiatief nader kon uitwerken, zijn daarvoor onvoldoende. Bovendien is niet het college, maar de raad het bevoegde orgaan om een bestemmingsplan vast te stellen. Eventuele toezeggingen van het college kunnen niet aan de raad worden toegerekend. Al bij de vaststelling van het eerdere bestemmingsplan "Herziening Zuidplaspolder 1" heeft de raad ervan afgezien om de gewenste woningen mogelijk te maken.
    5.2.    De Afdeling stelt voorop dat zij het bestemmingsplan "Herziening Zuidplaspolder 1" in de uitspraak van 28 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2506) heeft vernietigd, voor zover dat op de bedoelde percelen van [appellant sub 3] geen woningen mogelijk maakt, omdat de raad daarover bij de vaststelling van dat bestemmingsplan geen afweging had gemaakt. De Afdeling stelt vast dat de raad die afweging in het kader van het verzamelplan dat nu ter beoordeling staat, wel heeft gemaakt.
    5.3.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat die uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de ruimte van de democratisch gekozen gemeenteraad om een eigen belangenafweging te maken, kunnen handelingen van het college van burgemeester en wethouders en gemeenteambtenaren de raad alleen binden indien hij daarmee instemt.
    5.4.    [appellant sub 3] heeft het college op 24 juni 2014 verzocht om vooroverleg over een omgevingsvergunning voor de door haar gewenste woningen. Het college heeft haar bij brief van 10 september 2014 laten weten dat zij het bouwplan verder kon uitwerken om een omgevingsvergunning aan te vragen. Het college vermeldde daarbij dat het bouwplan weliswaar in strijd met het bestemmingsplan was, maar dat [appellant sub 3] al bezig was met de voorbereidingen van een conceptbestemmingsplan en dat de welstandscommissie in beginsel positief tegenover het initiatief stond. Verder blijkt uit de stukken die [appellant sub 3] heeft overgelegd dat op 14 december 2016 overleg over het initiatief is gevoerd met een wethouder en gemeenteambtenaren. Op 13 juni 2017 is opnieuw overleg gevoerd met gemeenteambtenaren. Bij deze gesprekken is van de kant van de gemeente meegedeeld dat het toevoegen van de woningen aan het lint niet op bezwaren vanuit de provincie Zuid-Holland zou stuiten. Afgesproken is dat [appellant sub 3] voor het initiatief benodigde onderzoeken zou laten uitvoeren en een conceptbestemmingsplan zou opstellen. Zij heeft op 16 augustus 2017 een conceptpostzegelbestemmingsplan ingezonden.
    5.5.    De afspraken over het laten uitvoeren van onderzoeken en het laten opstellen van een conceptpostzegelbestemmingsplan duiden niet op een definitieve bereidheid om het initiatief mogelijk te maken. Dat neemt niet weg dat de beschreven gedragingen van de wethouder en de gemeenteambtenaren wel op medewerking aan het initiatief waren gericht. De raad heeft echter terecht naar voren gebracht dat geen van deze gedragingen aan de raad kan worden toegerekend. Niet gebleken is dat de raad op enig moment zelf een positief standpunt over het initiatief heeft ingenomen waarvan hij met de vaststelling van het verzamelplan is teruggekomen. De Afdeling ziet verder geen reden om aan te nemen dat [appellant sub 3] aan de beschreven gedragingen toch het vertrouwen mocht ontlenen dat ook de raad zou meewerken aan het mogelijk maken van de woningen. Ook voor het overige doet zich in dit geval geen situatie voor waarin de gedragingen, hoewel die niet kunnen worden toegerekend aan de raad, toch door de raad hadden moeten worden gehonoreerd. [appellant sub 3] heeft, onder begeleiding van een advocaat, zelf het conceptpostzegelbestemmingsplan laten opstellen en moet er redelijkerwijs van op de hoogte zijn geweest dat niet het college, maar de raad daar uiteindelijk over zou beslissen.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant sub 3] betoogt verder dat de raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij de bedoelde twee woningen uit ruimtelijk oogpunt niet aanvaardbaar acht. Zij betwist dat deze woningen het landelijke en open karakter van het lint aantasten. Zij wijst erop dat het behoud van het landelijke en open karakter van het lint al als uitgangspunt werd gehanteerd, toen het college nog bereid was medewerking te verlenen. Het college heeft daarin destijds geen reden gezien om af te zien van die medewerking. Bovendien heeft de raad niet duidelijk gemaakt waarom juist deze woningen te midden van de andere lintbebouwing tot een onaanvaardbare verdichting zouden leiden, terwijl de toevoeging van woningen op zichzelf aanvaardbaar wordt geacht, ook door gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
    Volgens [appellant sub 3] heeft de raad verder ten onrechte betekenis toegekend aan de nieuwe functie van de locatie als groene schakel in concepten van beleidsstukken. Dit was nog niet als beleid vastgesteld en dateert bovendien van na de bereidheid om medewerking aan het bouwplan voor de woningen te verlenen. Ook heeft de raad niet toegelicht waarom de woningen niet in de groene schakel zouden passen. Volgens [appellant sub 3] blijft er tussen de bebouwing voldoende ruimte over, zodat het landelijke en open karakter van het gebied blijft bestaan. Op het punt dat de raad van belang heeft geacht dat in de concept-ontwikkelingsvisie woningbouw in het Middengebied Zuidplaspolder wordt geconcentreerd, vormen de door [appellant sub 3] gewenste woningen daarvoor geen belemmering.
    [appellant sub 3] voert tot slot aan dat de raad innerlijk tegenstrijdige besluiten heeft genomen, omdat hij enerzijds heeft besloten om het conceptpostzegelbestemmingsplan van [appellant sub 3] niet als onderdeel van het verzamelplan vast te stellen met als motivering dat hij de woningen onaanvaardbaar acht, terwijl de raad anderzijds bij amendement heeft besloten om dat conceptpostzegelbestemmingsplan nog eens tegen het licht te houden.
    6.1.    De raad heeft in de "Nota van Beantwoording (en wijziging) bestemmingsplan 'Verzamelplan Zuidplas 2019'" gemotiveerd waarom hij geen medewerking wil verlenen aan de plannen van [appellant sub 3]. De raad acht de toevoeging van twee woningen op deze locatie in het lint uit een oogpunt van landschappelijke en stedenbouwkundige kwaliteit niet wenselijk. Het zorgt volgens hem voor een te grote opeenvolging van bebouwde kavels, terwijl in een lint de afwisseling tussen bebouwd en onbebouwd belangrijk is. Verder wil de raad geen medewerking verlenen aan initiatieven in het Middengebied die mogelijk de speelruimte voor de toekomstige woningbouwontwikkelingen beperken. Het uitbreiden van bebouwingsmogelijkheden in het lint staat haaks op de ambitie om een groene invulling en uitstraling te geven aan deze kant van het lint. Totdat de visie op het Middengebied verder is uitgekristalliseerd, wil de raad geen verdere verdichting van het lint toestaan. Het gebied waarvan de locatie deel uitmaakt is bovendien aangeduid als 'groene schakel' in het Bidboek Integrale Ontwikkeling Zuidplas. Hier wordt vooral een natuurlijke, historische en open invulling nagestreefd en dit biedt geen ruimte voor woningbouwontwikkeling. In de concept-ontwikkelingsvisie Middengebied-Zuidplaspolder ligt het lint ook in landelijk gebied. Deze linten liggen in de openheid van de Zuidplaspolder en zullen dus ook vanuit deze benadering ontwikkeld worden. Ook het provinciaal beleid verzet zich tegen woningen op de locatie omdat het gaat om een ontwikkeling in het landelijk gebied, buiten het bestaande stads- en dorpsgebied, met negatieve effecten op de ruimtelijke kwaliteit omdat de openheid van het lint verloren gaat, aldus de raad.
    6.2.    Het stond de raad vrij om bij zijn afweging over het initiatief van [appellant sub 3] te betrekken dat voor het gebied nieuwe ontwikkelingen werden voorzien, waarbij de percelen waarop [appellant sub 3] woningen wil realiseren naar verwachting deel zouden gaan uitmaken van een gebied met een groen karakter en beperkte bouwmogelijkheden. De concept-ontwikkelingsvisie Middengebied-Zuidplaspolder is opgesteld met het oog op het voornemen om in de nabijheid daarvan een woningbouwlocatie met (in eerste instantie) 4000 woningen tot 2030 te realiseren. In dit stuk is beschreven dat voor de linten een speciale functie is voorzien waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen stedelijke linten en landelijke linten. De Bierhoogtweg valt onder de landelijke linten. Die zullen ontwikkeld worden met het oog op functies die goed passen bij agrarische, recreatieve, landschappelijke en natuurlijke functies. De raad hoefde niet op een verdere uitwerking en invulling van deze uitgangspunten vooruit te lopen door bij het verzamelplan de door [appellant sub 3] gewenste woningen mogelijk te maken. De raad mocht er rekening mee houden dat die woningen de uit te werken ontwikkelingsmogelijkheden voor het gebied kunnen doorkruisen.
    Verder mocht de raad bij zijn afweging het uitgangspunt dat in de linten wordt gestreefd naar een afwisseling tussen bebouwde en onbebouwde gronden betrekken. Aan weerszijden van de percelen van [appellant sub 3] bevindt zich bebouwing, terwijl ook verder ten zuidoosten van die percelen een aanmerkelijke hoeveelheid dicht op elkaar staande bebouwing aanwezig is. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat verdere verdichting van het lint door nieuwe bebouwing op die percelen zou leiden tot een (verdere) verstoring van de nagestreefde afwisseling. Dat dit uitgangspunt al gold toen de gemeente er nog meer open voor stond om de woningen mogelijk te maken, leidt niet tot een ander oordeel omdat, zoals hiervoor is overwogen, die bereidheid niet kon worden afgeleid uit gedragingen van de raad. De omstandigheid dat gedeputeerde staten van Zuid-Holland zich niet verzetten tegen de toevoeging van 20 tot 40 woningen in linten in landelijk gebied binnen de gemeente Zuidplas, leidt ook niet tot een ander oordeel, omdat de toevoeging van woningen mogelijk is met inachtneming van het uitgangspunt over de inrichting van de linten. Gegeven de beleidsruimte die de raad heeft bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid, kon hij zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat de door [appellant sub 3] gewenste woningen tot een onaanvaardbare verdichting van het lint zouden leiden.
    6.3.    De omstandigheid dat de raad bij amendement heeft besloten om het door [appellant sub 3] opgestelde conceptpostzegelbestemmingsplan voor de twee woningen alsnog te agenderen voor de Programmacommissie Ruimte, betekent niet dat de raad gehouden was om dit conceptpostzegelbestemmingsplan in het verzamelplan op te nemen. Dat de raad op deze wijze de mogelijkheid heeft opengehouden om terug te komen van zijn standpunt dat die woningen uit ruimtelijk oogpunt niet aanvaardbaar zijn, betekent niet dat dit standpunt onhoudbaar is.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       Het beroep van [appellant sub 3] is ongegrond.
    Proceskosten
    8.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    voorzitter      
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2021
    727