ECLI:NL:RVS:2021:822, Raad van State, 21-04-2021, 202004099/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een bestuurlijke boete van € 20.500,00 aan [partij A] opgelegd voor het zonder vergunning onttrekken aan de bestemming tot bewoning van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. [appellante] is eigenaar van het woon/winkelpand (hierna: de woning) op het adres [locatie] in Amsterdam. Tot 17 juli 2018 stond [partij A] op dit adres ingeschreven in de Basisregistratie Personen. Naar aanleiding van twee meldingen van woonfraude hebben toezichthouders van de gemeente de woning op 9 en 20 april 2018 bezocht. Zij hebben hun bevindingen vastgelegd in het op ambtsbelofte opgestelde rapport van bevindingen van 26 april 2018. Daaruit blijkt onder andere dat zij op 20 april 2018 vier toeristen in de woning hebben aangetroffen die de woning voor twee nachten hebben geboekt. Op basis van deze informatie heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 20.500,00 opgelegd.

202004099/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 juli 2020 in zaak nr. 19/389 in het geding tussen:
    [partij A]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 juli 2018 heeft het college een bestuurlijke boete van € 20.500,00 aan [partij A] opgelegd voor het zonder vergunning onttrekken aan de bestemming tot bewoning van de woning aan de [locatie] in Amsterdam.
    Bij besluit van 10 december 2018 heeft het college het door [partij A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 juli 2020 heeft de rechtbank het door [partij A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [partij A] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [partij A] heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft nadere stuken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door [partij A], en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Carter en mr. R. Lo Fo Sang, zijn verschenen. Ter zitting heeft ook [partij B] het woord gevoerd.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van het woon/winkelpand (hierna: de woning) op het adres [locatie] in Amsterdam. Tot 17 juli 2018 stond [partij A] op dit adres ingeschreven in de Basisregistratie Personen. Naar aanleiding van twee meldingen van woonfraude hebben toezichthouders van de gemeente de woning op 9 en 20 april 2018 bezocht. Zij hebben hun bevindingen vastgelegd in het op ambtsbelofte opgestelde rapport van bevindingen van 26 april 2018. Daaruit blijkt onder andere dat zij op 20 april 2018 vier toeristen in de woning hebben aangetroffen die de woning voor twee nachten hebben geboekt. Op basis van deze informatie heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 20.500,00 opgelegd voor het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de woningvoorraad.
    2.       Het college heeft zich in zijn besluitvorming gericht tot [partij A], omdat zij enig bestuurder en enig aandeelhouder van [appellante] is. De rechtbank heeft [partij A] daarom als procespartij aangemerkt. Ter zitting bij de Afdeling is echter met partijen vastgesteld dat het college de boete niet heeft opgelegd aan [partij A] maar aan [appellante], zodat in hoger beroep [appellante] is aangemerkt als procespartij. Het door [partij A] ingediende hogerberoepschrift wordt daarom geacht te zijn ingediend door [appellante]
    Hoger beroep
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college een boete aan haar mocht opleggen. Volgens [appellante] voldeed zij aan alle vereisten van het vakantieverhuurbeleid van de gemeente, zodat zij de woning rechtmatig aan toeristen heeft verhuurd. De rechtbank had de boete in ieder geval moeten matigen, aldus [appellante]
    Het wettelijk kader
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage en maakt deel uit van deze uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       Artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Huisvestingswet) bepaalt dat het verboden is om een woonruimte zonder vergunning van het college anders dan ten behoeve van de bewoning door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden. [appellante] betwist niet dat de woning is verhuurd aan toeristen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1121, onder 3, volgt uit de verhuur van een woning aan en het gebruik van een woning door toeristen dat deze niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat deze om die reden aan de woonruimtevoorraad wordt onttrokken. Ook het eenmaal voor een korte periode verhuren van een woning aan toeristen kan worden aangemerkt als woningonttrekking, zo volgt uit die uitspraak. In het geval van vakantieverhuur op grond van artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Huisvestingsverordening legt het college echter geen boete op voor het verhuren van een woning aan toeristen. Voor vakantieverhuur gelden enkele vereisten. Zo moet de hoofdbewoner de woning onder andere feitelijk als hoofdverblijf hebben. Tussen partijen is in geschil of [partij A] feitelijk hoofdverblijf in de woning had.
    5.1.    Volgens het college had [partij A] haar hoofdverblijf in april 2018 niet in de woning. Dat blijkt volgens het college uit de bevindingen van de toezichthouders, het beeldverslag bij het rapport van bevindingen en de verklaringen van [persoon A] en [persoon B], respectievelijk de zoon en ex-echtgenoot van [partij A]. De toezichthouders hebben in het rapport van bevindingen op 9 april 2018 gerelateerd: "(…) en laat ons een slaapkamer aan de achterkant van het huis zien. De kamer maakt een onbewoonde indruk. Het bed ziet er niet beslapen uit. (…) Ik zie dat de kelder helemaal leeg is op een box na." Uit het beeldverslag van 20 april 2018 bij het rapport van bevindingen blijkt volgens het college dat er geen persoonlijke spullen van [partij A] in de woning aanwezig waren en ook dat de woning hotelmatig is ingericht. Dit blijkt volgens het college onder andere uit de lege koelkast en lege kasten. Verder troffen de toezichthouders op 9 april 2018 [persoon A] in de woning aan. Hij heeft verklaard dat de woning van zijn moeder is, dat zij de woning af en toe aan toeristen verhuurt en dat zijn moeder niet in de woning woont, maar in Leeuwarden. Volgens hem liggen ook haar spullen daar. Op 20 april 2018 troffen de toezichthouders [persoon B] in de woning aan. Hij verklaarde dat hij de toeristen in de woning heeft binnengelaten en dat [partij A] met haar vriend in Leeuwarden woont. Zoals [partij A] namens [appellante] ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, beschikte de zoon [persoon A] over de sleutel van de woning en woonde hij bij [persoon B], die ook over de sleutel kon beschikken.
    5.2.    Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4419, mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
    5.3.    [partij A] heeft te kennen gegeven dat haar woning vanaf januari 2018 te koop stond. Uit de door haar overgelegde e-mailcorrespondentie met de makelaar blijkt dat zij op 7 april 2018 heeft deelgenomen aan de NVM Open Huizendag. Uit die e-mailcorrespondentie blijkt ook dat er op 10 en 11 april 2018 bezichtigingen stonden gepland. Op 13 april 2018 is met [partij A] een mondelinge verkoopovereenkomst gesloten en op 24 april 2018 is de verkoopovereenkomst getekend. Dit is door het college niet betwist. [partij A] heeft verklaard dat haar makelaar haar adviseerde om haar woning gelet op de NVM Open Huizendag en de daarop volgende bezichtigingen schoon te maken, op te ruimen en persoonlijke zaken uit het zicht te verwijderen. Zij heeft daar gehoor aan gegeven. Aangezien op 13 april 2018 al een mondelinge koopovereenkomst was gesloten, heeft [partij A] zich gelet op het tijdsverloop op het niet onaannemelijke standpunt gesteld dat zij in die week daarna al enkele persoonlijke spullen, waaronder kleding, fotoalbums, een cd-verzameling en dans- en sportkleding, heeft verhuisd.
    5.4.    [appellante] heeft ook de verklaringen van de zoon en ex-echtgenoot, dat [partij A] in Leeuwarden zou wonen, gemotiveerd betwist. Volgens [appellante] zijn de zoon en ex-echtgenoot onvoldoende op de hoogte van het privéleven van [partij A], zodat hun verklaringen een verkeerd beeld geven. Daartoe voert [appellante] aan dat in het rapport van bevindingen staat dat [persoon B], van wie [partij A] sinds 2001 gescheiden is, heeft verklaard dat ‘zijn ex vrouw met haar vriend in Leeuwarden woont’, terwijl [partij A] al twaalf jaar getrouwd is met haar echtgenoot [partij B]. Dat het college in het besluit op bezwaar [persoon B] typeert als een ‘naast familielid’, is dus niet juist. [persoon B] heeft verder weliswaar verklaard dat ‘aanstaande dinsdag de woning waarschijnlijk verkocht wordt’, wat juist was, maar ook dat hij niets met het huis te maken heeft en dat hij het prima vindt dat het huis wordt verkocht. [persoon B] heeft in zijn door [appellante] overgelegde verklaring van 17 augustus 2018 daarnaast verklaard dat hij op de momenten dat hij nog contact had met [partij A], voornamelijk op willekeurige momenten in de supermarkt, in de Rijnstraat of in een café aan de Rijnstraat, niet met haar gesproken heeft over haar privé-of woonsituatie. [partij A] heeft ook al enkele jaren weinig contact met haar zoon. Haar zoon woont bovendien bij zijn vader en hij verbleef op 9 april 2018 zonder toestemming van [partij A] in haar woning. Dit wordt door [persoon A] bevestigd in zijn door [appellante] overgelegde verklaring van 1 juni 2018. In die verklaring merkt hij ook op dat hij tegenover de toezichthouders zijn onzekerheid over de door hem gegeven informatie over [partij A] kenbaar heeft gemaakt, maar dat dat niet blijkt uit het door de toezichthouders opgestelde rapport van bevindingen.
    5.5.    [appellante] heeft ter ondersteuning van haar stelling dat [partij A] hoofdverblijf in de woning had niet alleen aanvullende verklaringen van de zoon en ex-echtgenoot overgelegd, maar ook gedetailleerde verklaringen van [persoon C], een vriendin, [persoon D], de bovenbuurvrouw, [persoon E], een kennis van de kerk en van [persoon F], winkeleigenaar op de Rijnstraat en therapeute. Zij verklaren allemaal dat zij [partij A] in dan wel rondom haar woning hebben gezien in de periode april, mei en juni 2018. Verder heeft [appellante] een overzicht met pintransacties van [partij A] overgelegd waaruit blijkt dat zij in de periode april, mei en juni 2018 zeer regelmatig heeft gepind bij onder andere de supermarkt, diverse cafés en andere winkels op de Rijnstraat en andere winkels in Amsterdam. Ter zitting bij de Afdeling hebben [partij B] en [partij A] verklaard dat zij afwisselend bij elkaar in Amsterdam en Leeuwarden verbleven, maar dat [partij A] wel in Amsterdam haar hoofdverblijf had. Hoewel zij getrouwd zijn, hadden zij gescheiden huishoudens omdat ieders activiteiten waren geconcentreerd in Leeuwarden dan wel Amsterdam.
    5.6.    Wat [appellante] heeft aangevoerd, stemt overeen met de inschrijving van [partij A] in de Basisregistratie Personen. Tot 17 juli 2018 stond zij ingeschreven op het adres [locatie] in Amsterdam. Bij inschrijving in de Basisregistratie Personen bestaat in beginsel een vermoeden dat een persoon hoofdverblijf heeft in de woning. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2520, onder 8.
    Hoewel [appellante] haar woning eerder aan toeristen heeft verhuurd zoals blijkt uit recensies op Booking.com, staat daarvan niet vast of die verhuur onrechtmatig was. De verhuur aan toeristen op 20 april 2018 heeft [appellante] overigens aan het college gemeld en zij heeft zich daarbij ook aan het maximum aantal toeristen gehouden, waarmee zij aan de andere vereisten voor vakantieverhuur heeft voldaan.
    5.7.    Gelet op wat onder 5.3 tot en met 5.6 is overwogen, heeft [appellante] de bevindingen van de toezichthouders en de conclusies die het college uit het beeldverslag trekt gemotiveerd betwist. Zij heeft een niet onaannemelijke verklaring gegeven waarom haar woning er onbewoond uitzag en zij heeft onder andere met de overgelegde verklaringen twijfel gezaaid over de juistheid van de stelling van het college dat [partij A] geen hoofdverblijf in de woning had. Het college heeft die twijfel niet weg kunnen nemen. Daarbij is het volgende nog van belang.
    De toezichthouders vermelden in het rapport van bevindingen niet of er persoonlijke spullen aanwezig waren en of de woning, afgezien van een van de slaapkamers, een onbewoonde indruk maakte. Het college heeft daarover zelf een conclusie moeten trekken op basis van het beeldverslag van 20 april 2018, terwijl een beeldverslag van 9 april 2018 ontbreekt. Daarnaast hebben de toezichthouders slechts een beknopte weergave opgenomen van het - naar het lijkt zeer korte - gesprek dat zij met [persoon A] en [persoon B] gevoerd hebben, terwijl de besluitvorming voor een belangrijk deel op deze verklaringen steunt. Waar een afzonderlijk proces-verbaal van gehoor van [persoon A] en [persoon B] ontbreekt kan niet worden nagegaan wat beiden precies hebben verklaard en in hoeverre dat afwijkt van hun aanvullende, later ingebrachte verklaringen. Het had verder op de weg van het college gelegen om in deze situatie ook [partij A] te horen, omdat immers in geschil is of [partij A], als enig bestuurder en enig aandeelhouder van [appellante], wel of niet haar hoofdverblijf in de woning had.
    Dat de echtgenoot van [partij A] in Leeuwarden woont en dat zijn adres volgens het college tevens het vestigingsadres van [appellante] is, biedt, anders dan het college betoogt, geen grondslag voor het oordeel dat [partij A] haar feitelijk hoofdverblijf niet in de woning had. Dat haar echtgenoot in Leeuwarden woont, zegt immers niets over waar [partij A] haar hoofdverblijf heeft. Daarnaast blijkt uit het door [appellante] overgelegde uittreksel van de Kamer van Koophandel dat het vestigingsadres van [appellante] [locatie] in Amsterdam was. Het postadres is weliswaar het adres in Leeuwarden waar de echtgenoot van [partij A] woont, maar dat is volgens [appellante] zo omdat de echtgenoot van [partij A] de administratie van [appellante] verzorgt. Dat het postadres van [appellante] in Leeuwarden is gevestigd, zegt evenmin iets over waar [partij A] haar feitelijk hoofdverblijf heeft.
    5.8.    Het college heeft gelet op de gemotiveerde betwisting van de kant van [appellante] onvoldoende deugdelijk gemotiveerd dat [partij A] haar hoofdverblijf niet in de woning had en dat [appellante] daarmee niet heeft voldaan aan alle vereisten voor vakantieverhuur. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat het college een boete aan [appellante] mocht opleggen. Het betoog slaagt.
    Slotsom
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 10 december 2018 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet aanleiding om in het belang van een effectieve rechtsbescherming en uit oogpunt van finale geschillenbeslechting met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien. Het primaire besluit van 18 juli 2018 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit betekent dat het college geen nieuw besluit hoeft te nemen en dat [appellante] geen boete hoeft te betalen.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 juli 2020 in zaak nr. 19/389;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam van 10 december 2018, kenmerk WO.18.008004.001;
    V.      herroept het besluit van 18 juli 2018, kenmerk 1079-HV 234;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 534,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2021
    176-960.
     
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
     
    Artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden.
    Artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Huisvestingsverordening
    Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
    a.       de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
    b.       vakantieverhuur maximaal 60 dagen per jaar plaatsvindt;
    c.       aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend;
    d.       geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en
    e.       de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.