ECLI:NL:RBNHO:2021:10625, Rechtbank Noord-Holland, 19-11-2021, 21-179
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2021-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet voorkeursrecht gemeenten. Beroep ongegrond. De gemeenteraad in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om een voorkeursrecht te vestigen op de percelen van eisers

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 21/179 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 19 november 2021 in de zaak tussen
    
      [eiser 1] B.V., te [vestigingsplaats] ,
    
      
        
          [eiser 2]
        , te [woonplaats 1] ,
      
        
          [eiser 3]
        , te [woonplaats 1] ,
      
        
          [eiser 4] B.V., te [vestigingsplaats] ,
      
        
          [eiser 5] , te [woonplaats 2] ,
      
        
          [eiser 6] B.V., te [woonplaats 2] ,
      eisers
      (gemachtigde: mr. H. Doornhof),
    
    
    
      en
    
    
    de raad van de gemeente Alkmaar, verweerder
    (gemachtigde: mr. O.J.C. van den Broek).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 7 april 2020 (het collegebesluit) heeft het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar de percelen, zoals aangegeven op de bij dat besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte kadastrale tekening met nummer [#] en perceel-lijst, voor de duur van drie maanden voorlopig aangewezen als percelen waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) van toepassing zijn.
    
    
    
      Bij besluit van 25 juni 2020 (het primaire besluit) heeft de raad van de gemeente Alkmaar (gemeenteraad) overeenkomstig het voorstel van het college bovengenoemde gronden voor de duur van drie jaar aangewezen als gronden waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van de Wvg van toepassing zijn.
      Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het collegebesluit. Dit bezwaar wordt geacht te zijn gericht tegen het primaire besluit.
    
    
    
      In het besluit van 2 december 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 30 september 2021 op zitting behandeld. Voor eisers is verschenen mr. D.R. Pinxter (waarnemend voor hun gemachtigde), vergezeld door [naam 1] en [naam 2] (voor [eiser 1] B.V.).Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L. van Dijk en J. Heester, bijgestaan door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        inleiding
      
    
    
      1.1
      Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar heeft op 7 april 2020 diverse percelen aangewezen als gronden waarop het voorkeursrecht zoals bedoeld in de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg) van toepassing is. Deze percelen liggen in het plangebied Overstad (het plangebied). Eisers zijn eigenaren van een aantal van die percelen. Het voorkeursrecht houdt in dat, als eisers de gronden willen verkopen, de gemeente voorrang heeft om te bepalen of zij de gronden wil kopen. Het college heeft hiervoor gekozen omdat uit de ‘Omgevingsvisie Alkmaar 2040’ blijkt dat de gemeente de intentie heeft om het plangebied te transformeren naar wonen, werken, detailhandel, centrum, cultuur en ontspanning met bijbehorende voorzieningen en de huidige bestemmingsplannen ‘Overstad’ en ‘Overstad 1 partiele herziening’ niet volledig in die functies voorzien. De gemeente vindt het noodzakelijk om de regie te behouden, om het gebied te kunnen transformeren. Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.2
      Omdat het college de gronden alleen voor de duur van drie maanden kan aanwijzen, moet de gemeenteraad de gronden aanwijzen, zodat de aanwijzing geen voorlopig karakter meer heeft. De gemeenteraad heeft dit gedaan bij het besluit van 25 juni 2020. Op grond van artikel 6, derde lid, van de Wvg heeft het bezwaar tegen het besluit van 7 april 2020 mede betrekking op het besluit van 25 juni 2020.
      
      
        
          het beroep
        
        2. Eisers voeren aan dat er geen reden is voor vestiging van een voorkeursrecht op hun gronden. De gemeenteraad noemt de regierol als reden voor vestiging van het voorkeursrecht maar de gemeenteraad heeft nog steeds de regie. Eisers proberen hun gronden gezamenlijk en in overleg met de gemeente tot ontwikkeling te brengen, maar stappen vanuit de gemeente blijven tot nu toe uit. De gemeenteraad maakt misbruik van zijn bevoegdheid. 
        Eisers stellen ook dat hun belangen niet betrokken zijn bij de afweging voor vestiging van het voorkeursrecht. De gemeenteraad heeft niet inzichtelijk gemaakt dat de belangen van de verschillende eisers, met hun verschillende grondposities en achtergronden, zijn meegewogen bij het bestreden besluit. 
        Ook is de vestiging van het voorkeursrecht volgens eisers in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In het plangebied is ook [bedrijf] BV. al langere tijd in overleg met het gemeentebestuur en grondeigenaren over de herontwikkeling van een deel van het plangebied. Eisers en deze onderneming zijn niet gelijk behandeld. Deze onderneming heeft onlangs een koopoptie getekend voor de aankoop van een perceel in het gebied Overstad, zodat zij dit zelf tot ontwikkeling kan brengen. Direct na die transactie is het voorkeursrecht gevestigd maar dat had geen invloed meer op de transactie. Verder heeft het college van burgemeester en wethouders op 8 juli 2020 aan deze onderneming laten weten geen gebruik te zullen maken van het voorkeursrecht. 
        Eisers stellen zich ook op het standpunt dat de vestiging van het voorkeursrecht averechts werkt. Om de gronden daadwerkelijk te kunnen ontwikkelen is het van belang dat de gronden (waarvan de eigendom versnipperd is tussen eisers) zoveel mogelijk bij één ontwikkelaar terecht komen zodat de gronden daadwerkelijk tot ontwikkeling kunnen worden gebracht. Omdat de gronden eerst aan de gemeente aangeboden moeten worden wordt dit lastiger. Ook gezamenlijk optreden en gronden overdragen is niet zonder meer mogelijk; ook hiervoor geldt dat de gronden eerst aan de gemeente moeten worden aangeboden. De ontwikkeling loopt hierdoor vertraging op en plannen kunnen niet verder worden uitgewerkt.
      
      
      
        
          beoordelingskader
        
      
    
    
      3.1
      Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage en maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
      
    
    
      3.2
      De vestiging van een voorkeursrecht is een discretionaire bevoegdheid van de gemeenteraad. Dit betekent dat de rechtbank het gebruik van die bevoegdheid terughoudend moet toetsen.
      
    
    
      3.3
      De percelen die onder het voorkeursrecht vallen, zijn niet allemaal eigendom van eisers. Dit beroep en de beoordeling daarvan kan alleen betrekking hebben op de percelen van eisers waarop het voorkeursrecht is gevestigd. 
      
      
        
          beoordeling van het beroep
        
      
    
    
      4.1
      De gemeenteraad heeft toegelicht dat het voornaamste argument om het voorkeursrecht te vestigen, is dat het voorkeursrecht de gemeente een betere uitgangpositie verschaft op de grondmarkt. Daardoor wordt de gemeente beter in staat gesteld om een grondstrategie te voeren. Het voorkeursrecht is een passief verwervingsinstrument en kan het uit te voeren verwervingsbeleid ondersteunen. De gemeente kan daardoor een centrale regierol spelen bij de ontwikkeling van plannen. De eigendom van de percelen die met het voorkeursrecht zijn belast, moet bij een voorgenomen vervreemding eerst te koop worden aangeboden aan de gemeente. Daarmee heeft de gemeente de mogelijkheid of een voorkeurspositie om de eigendom aan te kopen en/of een projectontwikkelaar te selecteren die de herontwikkeling op de door de gemeente voorgestane manier ter hand neemt. Met de vestiging van het voorkeursrecht behoudt en versterkt de gemeente de door haar gewenste regierol bij het realiseren van de door de gemeente in het algemeen belang gewenste ruimtelijke ontwikkeling op de locatie Overstad, alles aldus de gemeenteraad.
      
    
    
      4.2
      De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 8 april 2015 geoordeeld dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wvg volgt dat de wetgever met de invoering daarvan heeft beoogd om de positie van gemeenten bij de grondverwerving ten behoeve van de verwezenlijking van het ruimtelijke beleid te versterken door de gemeenteraad een middel te geven waarmee speculatie kan worden tegengegaan en de regie bij de verwezenlijking van de voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen kan worden behouden. Zoals hiervoor al is weergegeven, is het voorkeursrecht gevestigd om de regie te houden en te versterken bij het realiseren van ruimtelijke ontwikkelingen op de locatie Overstad en om prijsopdrijving tegen te gaan. Deze motieven zijn naar het oordeel van de rechtbank in overeenstemming met het doel en de strekking van de Wvg. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de gemeenteraad zijn bevoegdheid om een voorkeursrecht te vestigen heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze bevoegdheid is gegeven.
      
    
    
      4.3
      
        Verder is niet gebleken dat de gemeenteraad geen of onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van eisers. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 11 juli 2018 geoordeeld dat de wetgever bij de totstandkoming van de Wvg het met het vestigen van een voorkeursrecht te dienen algemene belang heeft afgewogen tegen het individuele financiële belang van de betrokken grondeigenaren. Het enkele financiële belang hoeft niet meer afzonderlijk in de afweging te worden betrokken. Verder heeft de gemeenteraad in dit geval voldoende inzichtelijk gemaakt dat en op welke wijze de belangen van de eigenaren zijn meegewogen bij de besluitvorming. In het raadsvoorstel behorend bij het primaire besluit wijst het college onder meer op de uitgebreide rechtsbescherming voor de gerechtigden van de aangewezen percelen, het respecteren van bestaande rechtsverhoudingen en situaties waarin de aanbiedingsplicht niet van toepassing is, het ontbreken van een verplichting tot verkoop en het kunnen krijgen van een reële prijs. In het bestreden besluit wordt daaraan toegevoegd dat het individuele belang voornamelijk is gelegen in de mogelijkheid tot zelfrealisatie, dat eisers de mogelijkheid houden om een plan te ontwikkelen en samen te werken met een ontwikkelaar naar keuze – zolang het plan past binnen de kaders van de gemeentelijke visie – en dat niet gebleken is dat het voorkeursrecht in de weg staat aan een goede samenwerking en zelfrealisatie. 
        Daarbij gaat de rechtbank in lijn met vaste rechtspraak ervan uit dat in de Wvg een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door die wet nagestreefde algemene belang en de fundamentele rechten van de eigenaren. Ook gaat de rechtbank er in navolging van vaste rechtspraak vanuit dat zelfrealisatie niet belemmerd wordt door de vestiging van het voorkeursrecht en dat eisers bevoegd blijven de aan hun percelen toegekende of toegedachte bestemming zelf te verwezenlijken. De rechtbank volgt eisers daarom niet in het betoog dat daarnaast per individuele eigenaar en per grondpositie een concretere belangenafweging gemaakt zou moeten, nog daargelaten dat eisers niet inzichtelijk hebben gemaakt om welke concrete belangen het gaat. 
        Voor zover eisers hebben gesteld dat het gezamenlijk optreden wordt bemoeilijkt overweegt de rechtbank dat dit betoog ziet op de feitelijke uitwerking van het voorkeursrecht en niet op de vestiging van het voorkeursrecht als zodanig. De rechtbank gaat daarom aan dit betoog voorbij. 
      
      
    
    
      4.4
      Het betoog van eisers dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, faalt. De gemeenteraad wijst erop dat een (voorlopig) voorkeursrecht was gevestigd voordat de koopoptie van [bedrijf] B.V. was ingeschreven in de openbare registers van het Kadaster. Deze onderneming is feitelijk te laat geweest met de inschrijving, waardoor deze onderneming geen eigenaar kan worden zonder toestemming van de gemeente. Verder heeft de gemeenteraad erop gewezen dat eisers het belangrijkste deel van de brief aan deze onderneming niet hebben onderstreept, te weten dat de gemeente geen gebruik zal maken van het voorkeursrecht als ‘de beoogde grondtransacties naar onze mening een positieve bijdrage leveren aan de realisatie van uw en onze plannen’. Eisers hebben dit alles niet bestreden. Daarmee is niet aannemelijk geworden dat deze onderneming bij vestiging van het voorkeursrecht anders is behandeld dan eisers. Ook is niet gebleken dat voor deze onderneming bij de uitoefening van het voorkeursrecht een uitzondering is of zal worden gemaakt. 
      
    
    
      4.5
      De rechtbank komt tot de slotsom dat de gemeenteraad in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om een voorkeursrecht te vestigen op de percelen van eisers.
      
      5. Eisers hebben ook aangevoerd dat ten onrechte geen vergoeding voor proceskosten in bezwaar is toegekend. Het primaire besluit was onvolledig en onrechtmatig. In het bestreden besluit is de belangenafweging alsnog toegevoegd. Het bezwaar was ten onrechte ongegrond, volgens eisers. 
      De kosten die eisers in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs hebben moeten maken, worden op verzoek van eisers door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed voor zover het primaire besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Dit staat in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. De gemeenteraad voert aan dat de aanvulling van de motivering in het bestreden besluit niet af doet aan de rechtmatigheid van het primaire besluit. De rechtbank volgt de gemeenteraad daarin. Voor de door eisers gevraagde vergoeding is daarom geen aanleiding.
      
      
        
          conclusie
        
      
      6. Het beroep is ongegrond. 
      
      7. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.M. de Feijter, voorzitter, en mr. M.P.E. Oomens en 
      mr. S.A. Steinhauser, leden, in aanwezigheid van mr. F. Vermeij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 november 2021.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
          
            
              
            
            
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
      BIJLAGE
    
    
    
      Wet voorkeursrecht gemeenten
    
    
    
      
        Artikel 2
      
      De gemeenteraad kan gronden aanwijzen waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van toepassing zijn.
    
    
    
      
        Artikel 3, eerste lid
      
      Voor aanwijzing komen in aanmerking gronden waaraan bij het bestemmingsplan of inpassingsplan een niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan.
    
    
    
      
        Artikel 4, eerste lid
      
      In afwijking van artikel 3, eerste lid, komen voor aanwijzing voorts in aanmerking:
    
    a.  gronden die zijn begrepen in een structuurvisie, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming en waaraan bij de structuurvisie een niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming;
    b. gronden die bij een structuurvisie zijn aangewezen tot moderniseringsgebied als bedoeld in artikel 3.5 van de Wet ruimtelijke ordening, ongeacht of het gebruik van de gronden in die gebieden al dan niet afwijkt van die visie.
    
    
      
        Artikel 6, eerste lid
      
      Burgemeester en wethouders kunnen gronden voorlopig aanwijzen, mits bij het hiertoe strekkend besluit aan die gronden een niet-agrarische bestemming is toegedacht en het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming. Het besluit vervalt van rechtswege drie maanden na dagtekening of zoveel eerder als een besluit van de gemeenteraad tot aanwijzing ingevolge artikel 3, 4 of 5 in werking treedt.
    
    
    
      
        Artikel 6, derde lid
      
      Indien bezwaar of beroep aanhangig is tegen een besluit tot voorlopige aanwijzing en dit besluit vervalt omdat een besluit van de gemeenteraad tot aanwijzing in werking is getreden, wordt het bezwaar of beroep mede geacht te zijn gericht tegen het besluit van de gemeenteraad.
    
    
  
  
     zie ECLI:NL:RVS:2010:BO1862.
  
  
     zie ECLI:NL:RVS:2015:1089.
  
  
     zie ECLI:NL:RVS:2018:2332.
  
  
     zie ECLI:NL:RVS:2006:AZ2785, overweging 2.5.1.