ECLI:NL:RVS:2021:968, Raad van State, 12-05-2021, 202001165/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-05-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hoeksche Waard aan het Waterschap Hollandse Delta (hierna: het Waterschap) een omgevingsvergunning verleend voor de aanleg van parkeerplaatsen op een deel van de Bommelskoussedijk ter hoogte van de nummers 1-10 in Klaaswaal.  De gevraagde omgevingsvergunning heeft betrekking op het verharden van een deel van de Bommelskoussedijk ter hoogte van de nummers 1-10 in Klaaswaal met als doel om parkeerplaatsen te realiseren. Het aanleggen van parkeerplaatsen is in strijd is met de ter plaatse geldende agrarische bestemming. Het college heeft daarom een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken daarvan. [appellant] heeft een agrarisch bedrijf aan de Schenkeldijk te Klaaswaal. Hij maakt met zware landbouwvoertuigen gebruik van de wegen ter plaatse, waaronder ook de Bommelskoussedijk om zijn in de omgeving gelegen landerijen te bereiken.

202001165/1/R1.
    Datum uitspraak: 12 mei 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Klaaswaal, gemeente Hoeksche Waard,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 januari 2020 in zaak nr. 18/6289 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hoeksche Waard.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 juli 2018 heeft het college aan het Waterschap Hollandse Delta (hierna: het Waterschap) een omgevingsvergunning verleend voor de aanleg van parkeerplaatsen op een deel van de Bommelskoussedijk ter hoogte van de nummers 1-10 in Klaaswaal (hierna: het betreffende dijktalud).
    Bij besluit van 5 december 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 17 juli 2018 in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 9 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en het Waterschap hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 202001060/1/R1 ter zitting behandeld op 12 februari 2021, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. P. van Egmond en F.A.M. van Waas, zijn verschenen. Verder is het Waterschap, vertegenwoordigd door mr. E. Smits, advocaat te Rotterdam, en J. van Heemst en M. van Galen, gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De gevraagde omgevingsvergunning heeft betrekking op het verharden van een deel van de Bommelskoussedijk ter hoogte van de nummers 1-10 in Klaaswaal met als doel om parkeerplaatsen te realiseren. Het aanleggen van parkeerplaatsen is in strijd is met de ter plaatse geldende agrarische bestemming. Het college heeft daarom een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken daarvan.
    [appellant] heeft een agrarisch bedrijf aan de Schenkeldijk te Klaaswaal. Hij maakt met zware landbouwvoertuigen gebruik van de wegen ter plaatse, waaronder ook de Bommelskoussedijk om zijn in de omgeving gelegen landerijen te bereiken. [appellant] maakt gebruik van het grasperceel, gelegen naast de te realiseren parkeerplaatsen en kan zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning, omdat volgens hem door de aanleg van alle drie de parkeervoorzieningen het gebruik op dit grasperceel wordt beperkt. De rechtbank heeft de omgevingsvergunning in stand gelaten. De parkeerplaatsen, twee langsparkeervoorzieningen en één haaksparkeervoorziening, zijn inmiddels in het dijktalud aangelegd.
    2.       De aanleg van parkeerplaatsen is in strijd met de ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2013" op het perceel rustende bestemming ‘Agrarisch’, omdat een parkeerterrein alleen wordt toegestaan daar waar op de verbeelding de nadere aanduiding ‘parkeerterrein’ is opgenomen. Op het perceel is op de verbeelding geen nadere aanduiding ‘parkeerterrein’ opgenomen. Het college is bereid mee te werken aan de afwijking van het bestemmingsplan en heeft op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan. Daarbij heeft het college gebruikgemaakt van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Op grond hiervan kan het college omgevingsvergunning verlenen voor het gebruiken van gronden voor een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied.
    Het college heeft de aanvraag getoetst aan de "Beleidsregels buitenplanse afwijkingen (kruimelontheffing) gemeente Cromstrijen 2017", vastgesteld door de rechtsvoorganger van het college op 4 maart 2017 (hierna: de nota). In deze nota zijn beleidsregels opgenomen voor onder meer het afwijken van het bestemmingsplan voor het gebruiken van gronden voor niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied. Volgens het college wordt aan de criteria van artikel 3 van de nota voldaan. Hierbij heeft het college zich onder meer op het standpunt gesteld dat de aanleg van de parkeerplaatsen geen invloed heeft op de bestaande rechten van omliggende percelen omdat de gronden ter plaatse vrij zijn van pacht, huur of enig ander gebruiksrecht. Zij verwijzen verder naar een openbaar uittreksel van het kadaster waaruit blijkt dat het Waterschap Hollandse Delta eigenaar van het dijktalud is.
    Het toepasselijk beleid       
    3.       Artikel 2, achtste lid, van de nota betreffende het gebruiken van gronden voor een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied van de nota luidt:
    "Het wettelijk kader (artikel 4, achtste lid van Bijlage II Bor) luidt als volgt:
    Voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komt in aanmerking het gebruiken van gronden voor een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied.
    Burgemeester en wethouders kunnen omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan voor het gebruiken van gronden voor niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied zoals bijvoorbeeld:
    -toevoegen van een gering aantal parkeerplaatsen in een groenstrook;-
    -het verleggen van trottoirs;-
    -het aanbrengen van groenvoorzieningen.
    Een afweging, conform artikel 3, zal moeten worden gemaakt wat de te verwachten gevolgen zijn van de herinrichting voor omwonenden en gebruikers van het desbetreffende gebied."
    Artikel 3, onder 6, van de nota luidt:
    "Bij de toepassing van de beleidsregels geldt dat een verzoek om afwijking alleen wordt toegestaan indien wordt voldaan aan de volgende kwalitatieve criteria:
    1. t/m 5. […];
    6. De uitbreiding beperkt niet de bestaande rechten van omliggende percelen."
    De hogerberoepsgrond
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning kon verlenen voor de aanleg van de parkeerplaatsen. Hij voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met artikel 3, onder 6, van de nota zijn jarenlange bestaande pachtrechten op het betreffende dijktalud heeft beperkt. In dit kader voert hij aan dat hij met de brief van het toenmalige Waterschap de Grote Waard uit 14 juni 1978 aannemelijk heeft gemaakt dat hij het recht op gebruik van het dijktalud heeft. Het Waterschap heeft volgens hem juist niet aannemelijk gemaakt dat dit gebruik is opgezegd. In dit kader wijst hij op de brief van 13 september 2017 van het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap, waarin volgens [appellant] staat dat het gebruik van het betreffende dijktalud op de oude wijze moest worden voortgezet. Daarnaast heeft [appellant] op de zitting bij de Afdeling gewezen op een schriftelijke pachtovereenkomst tussen hem en het Waterschap, waaruit volgens hem blijkt dat sprake is van een pachtrecht op het betreffende dijktalud waarop de aanvraag voor de aanleg van de parkeerplaatsen betrekking heeft.
    4.1.    In hoger beroep is niet meer in geschil dat het dijktalud openbaar gebied is in de zin van artikel 4, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor en dat het college de in dat artikel neergelegde afwijkingsbevoegdheid heeft. Wel in geschil is of het college aan deze afwijkingsbevoegdheid in redelijkheid toepassing kon geven, omdat [appellant] betoogt dat hij een pachtrecht op het betreffende dijktalud heeft.
    4.2.    Het betreffende dijktalud, kadastraal bekend Klaaswaal, sectie D, nummer 582, is eigendom van het Waterschap, de aanvrager van de omgevingsvergunning. Dat is tussen partijen ook niet in geschil.
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een situatie als bedoeld in artikel 3, onder 6, van de nota, waarbij de bestaande rechten van omliggende percelen worden beperkt vanwege de aanleg van de parkeerplaatsen, zich hier niet voordoet. Volgens het Waterschap rusten er geen zakelijke rechten op het betreffende dijktalud waar de parkeerplaatsen zijn vergund. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij een zakelijk recht of een gebruiksrecht heeft verkregen ten aanzien van dit dijktalud. Uit de overgelegde brief van 14 juni 1978 van Waterschap de Grote Waard blijkt alleen dat voor zover sprake is van pacht of gebruik dit in het jaar 1978 voortgezet kon worden. Uit de brief volgt niet of die situatie destijds zo was en zo ja, of die nu nog zo is. Ook wordt in de brief niet vermeld om welk deel van het dijktalud het gaat. Dat [appellant] het betreffende dijktalud kennelijk wel feitelijk gebruikt doet hier, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, niet aan af.
    Daarnaast bevat de brief van het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap van 13 september 2017 een waarschuwing met betrekking tot het overtreden van de Waterschapskeur, waarin [appellant] als overtreder is aangemerkt. In tegenstelling tot wat [appellant] betoogt, volgt uit deze brief niet dat het gebruik op de oude wijze moest worden voortgezet, maar dat hij de geconstateerde overtredingen van de Waterschapskeur ongedaan moest maken en/of verdere overtredingen moest voorkomen.
    Verder heeft [appellant] drie facturen, afkomstig van het Waterschap, overgelegd waaruit volgens hem volgt dat sprake is van een pachtrecht op de betreffende delen van de Bommelskoussedijk waar de parkeerplaatsen zijn aangelegd. Op deze facturen staat dat, voor de jaren 2015, 2016 en 2018,  een bedrag van € 60,58 in rekening wordt gebracht voor de pacht van een tweetal delen Bommelskoussedijk en een deel Schenkeldijk te Klaaswaal. Uit de overgelegde facturen van het Waterschap blijkt evenwel niet voor welke delen van het dijktalud jaarlijks pacht wordt betaald. Dit is overigens ook niet te achterhalen, nu op deze facturen alleen staat dat het gaat om een tweetal delen Bommelskoussedijk en een deel Schenkeldijk te Klaaswaal. [appellant] heeft pas op de zitting bij de Afdeling aangevoerd dat sprake is van een pachtovereenkomst tussen hem en het Waterschap die precies ziet op de gedeelten van de Bommelskoussedijk waar de parkeerplaatsen zijn aangelegd. Deze pachtovereenkomst is op zitting niet overgelegd door [appellant]. Volgens hem was dat zo omdat deze in bezit is van het Waterschap. Het Waterschap heeft op zitting erkend dat sprake is van een pachtovereenkomst tussen hem en [appellant], maar stelt dat deze pachtovereenkomst niet gaat over de delen van de Bommelskoussedijk waar de parkeerplaatsen zijn aangelegd.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] gelet op het voorgaande niet aannemelijk gemaakt dat de pachtovereenkomst gaat over  de delen van het dijktalud waar de parkeerplaatsen zijn aangelegd en heeft hij ook niet op andere wijze aannemelijk gemaakt dat op het dijktalud gebruiksrechten zijn gevestigd.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college er van uit kon gaan dat er geen beperking is van bestaande rechten als bedoeld in artikel 3, onder 6, van de nota en dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
    Het betoog faalt.    
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2021
    414-966.