ECLI:NL:RVS:2021:2327, Raad van State, 20-10-2021, 202007038/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 november 2020 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Nieuw-West onder meer de locatie Ernst Cahnsingel 16 aangewezen als locatie voor drie ondergrondse restafvalcontainers en een ondergrondse papiercontainer. Het dagelijks bestuur heeft besloten om nieuwe afvalinzamellocaties aan te wijzen, bestaande afvalinzamellocaties op te heffen en bestaande afvalinzamellocaties te wijzigen ten aanzien van het aantal containers dat zich per locatie bevindt. Vereniging Woongroep de Akersingel is een samenwerkingsverband van de bewoners van de adressen Geertruida van Lierstraat 57 tot en met 87. Zij kan zich niet met het besluit verenigen omdat volgens haar de bestaande situatie geen wijziging behoeft en omdat zij vreest voor aantasting van het woon- en leefklimaat van de bij haar aangesloten bewoners.

202007038/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 oktober 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Vereniging Woongroep de Akersingel, gevestigd te Amsterdam, naar gesteld mede namens 140 niet nader genoemde natuurlijke personen,
    appellanten,
    en
    het dagelijks bestuur van het stadsdeel Nieuw-West,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 november 2020 heeft het dagelijks bestuur onder meer de locatie Ernst Cahnsingel 16 aangewezen als locatie voor drie ondergrondse restafvalcontainers (hierna: ORAC’s) en een ondergrondse papiercontainer.
    Tegen dit besluit heeft de Vereniging beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    De Vereniging heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2021, waar de Vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. D.R. van Ee en P.R. Leuverink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluit van 3 november 2020 heeft het dagelijks bestuur besloten om nieuwe afvalinzamellocaties aan te wijzen, bestaande afvalinzamellocaties op te heffen en bestaande afvalinzamellocaties te wijzigen ten aanzien van het aantal containers dat zich per locatie bevindt. Daarbij heeft het dagelijks bestuur onder meer de locatie Ernst Cahnsingel 16 aangewezen als nieuwe afvalinzamellocatie waar drie ondergrondse restafvalcontainers en een ondergrondse papiercontainer geplaatst zullen worden. Deze locatie wordt in het besluit aangeduid als locatie 84a-37.
    2.       Het beroepschrift is ingediend namens "de woongroep de Akersingel en tenminste 140 overige bewoners van de gemeente Amsterdam, stadsdeel Nieuw West en meer specifiek Osdorp, de wijken Middelveldsche Akerpolder 1&2". Niet wordt gespecificeerd wie deze 140 overige bewoners zijn. De identiteit van degene die beroep heeft ingesteld, dient echter voor afloop van de beroepstermijn bekend te zijn. Dit volgt uit de regeling met betrekking tot de beroepstermijn in artikel 8:1 in samenhang met artikelen 6:7 en 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep voor zover beweerdelijk ingesteld door deze 140 personen dient daarom niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    3.       De Vereniging is een samenwerkingsverband van de bewoners van de adressen Geertruida van Lierstraat 57 tot en met 87. Zij kan zich niet met het besluit verenigen omdat volgens haar de bestaande situatie geen wijziging behoeft en omdat zij vreest voor aantasting van het woon- en leefklimaat van de bij haar aangesloten bewoners.
    Bevoegdheid van het dagelijks bestuur
    4.       De Vereniging betoogt dat het dagelijks bestuur niet gerechtigd is tot opheffing, wijziging en aanwijzing van afvalinzamellocaties omdat het hiertoe geen democratisch verkregen bevoegdheid heeft.
    5.       De Afdeling overweegt dat op 30 november 2017 de Verordening op het lokaal bestuur in Amsterdam (hierna: de Verordening) in werking is getreden. Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de Verordening in samenhang met bijlage 3, onderdeel D5, heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college) de bevoegdheid uit artikel 8, vierde lid, van de Afvalstoffenverordening Amsterdam 2009 (hierna: de Afvalstoffenverordening) gedelegeerd aan de dagelijks besturen van de stadsdelen.
    Artikel 8, vierde lid, van de Afvalstoffenverordening luidt:
    "Het college kan regels stellen omtrent de plaats en wijze waarop huishoudelijke afvalstoffen moeten worden aangeboden."
    Tegen de Verordening als zodanig kan ingevolge de artikelen 8:1 en 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen beroep worden ingesteld. Dat neemt niet weg dat een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, kan worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Afdeling is uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.
    Voor zover de Vereniging heeft aangevoerd dat de Verordening onrechtmatig is waar het gaat om de overdracht van bevoegdheden die daarin is geregeld, overweegt de Afdeling het volgende.
    Ingevolge artikel 10:15 van de Awb geschiedt delegatie slechts indien in de bevoegdheid daartoe bij wettelijk voorschrift is voorzien. Ingevolge artikel 165 van de Gemeentewet kan het college aan een door hem ingestelde bestuurscommissie in de zin van artikel 83 van de Gemeentewet bevoegdheden overdragen, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Verordening is er in elk stadsdeel van de gemeente Amsterdam een bestuurscommissie in de zin van artikel 83 van de Gemeentewet, die optreedt als verlengd lokaal bestuur van het college. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Verordening bestaat die bestuurscommissie uit een dagelijks bestuur met drie leden die door het college worden benoemd en ontslagen. Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de Verordening zijn de taken en bevoegdheden die door het college aan het dagelijks bestuur zijn opgedragen, vermeld in de bij de Verordening behorende bijlagen 2 en 3. In bijlage 3, onderdeel D5, wordt de bevoegdheid tot het stellen van regels omtrent de plaats en wijze waarop huishoudelijke afvalstoffen moeten worden aangeboden, uit artikel 8, vierde lid, van de Afvalstoffenverordening Amsterdam 2009, gedelegeerd aan het dagelijks bestuur.
    Hetgeen de Vereniging aanvoert, geeft geen grond voor het oordeel dat de Verordening, voor zover hier van belang, in strijd is met afdeling 10.1.2 van de Awb dan wel een andere geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel. De Vereniging kan gelet op de hiervoor vermelde bepalingen niet worden gevolgd in haar standpunt dat het besluit wegens het ontbreken van een democratische legitimatie niet genomen had mogen worden door het dagelijks bestuur. Voor het overige treedt de bestuursrechter niet in de beoordeling van de politieke keuzes van bestuursorganen.
    Het betoog faalt.
    Beoordelingskader
    6.       Bij de keuze van locaties voor de plaatsing van afvalcontainers dient het dagelijks bestuur een afweging te maken van alle betrokken belangen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen over ORAC’s (onder meer de uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2506), komt het dagelijks bestuur bij de keuze voor locaties voor de plaatsing van ORAC's beleidsruimte toe. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of het dagelijks bestuur in redelijkheid tot zijn keuze voor de aangewezen locatie heeft kunnen komen. Daarbij beoordeelt zij of het dagelijks bestuur de locatie geschikt heeft kunnen achten voor de plaatsing van een ORAC.
    Hetgeen hiervoor is overwogen over ORAC’s, is van overeenkomstige toepassing op de ondergrondse papiercontainer die in deze zaak aan de orde is (vergelijk de uitspraak van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:165).
    6.1.    Bij het vaststellen van de locaties voor de ondergrondse inzamelvoorzieningen heeft het dagelijks bestuur de locatiecriteria zoals neergelegd in het "Stedelijk kader locatiekeuze afval inzamelvoorzieningen" (hierna: het stedelijk kader), met nummer 234353, gehanteerd. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen eisen en richtlijnen. Volgens het stedelijk kader kan niet worden afgeweken van eisen en kan van richtlijnen gemotiveerd worden afgeweken. De eisen en richtlijnen zijn op vier aspecten geclusterd, waaronder:
    "1. goede bereikbaarheid/toegankelijkheid voor bewoners en beperken overlast voor omgeving,
    2. doelmatige inrichting van de openbare ruimte,
    […]"
    De richtlijnen voor locaties voor inzamelvoorzieningen luiden wat betreft de doelmatige inrichting van de openbare ruimte als volgt:
    "[…]
    R9 Bomen worden ontzien bij het aanwijzen van locaties. Er worden in principe geen bomen gekapt en trekwortels afgehakt."
    De specifieke richtlijnen voor locaties van verzamelcontainers over de goede bereikbaarheid/toegankelijkheid voor bewoners en het beperken van overlast voor de omgeving luiden als volgt:
    "SRV1 Een inzamelvoorziening voor restafval is voor maximaal 100 huishoudens. Als richtlijn wordt een loopafstand van maximaal 150 meter meegegeven.
    SRV2 Een inzamelvoorziening voor glas, papier en plastic is voor maximaal 200 huishoudens. Als richtlijn wordt een loopafstand van maximaal 150 meter meegegeven.
    […]"
    Systematiek van het besluit
    7.       De Vereniging betoogt dat het dagelijks bestuur niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot het aanwijzen van locatie 84a-37 als clusterlocatie van meerdere inzamelvoorzieningen, omdat het clusteren van inzamellocaties slechts dient als bezuinigingsmaatregel.
    7.1.    Bij de behandeling van het beroep is naar voren gekomen dat het dagelijks bestuur heeft besloten tot het clusteren van inzamellocaties omdat de inzameling van afval op die manier efficiënter kan plaatsvinden. Hierbij wordt, zoals de Vereniging op zichzelf met juistheid stelt, inderdaad een zekere kostenbesparing beoogd. Die enkele omstandigheid maakt echter niet dat het besluit, voor zover hier aan de orde, onrechtmatig is. De aanwijzing van de locatie zou wel onrechtmatig kunnen zijn indien door de clustering niet meer wordt voldaan aan bepaalde loopafstanden waarbinnen bewoners hun afval kunnen aanbieden of andere richtlijnen uit het stedelijk kader die maken dat het dagelijks bestuur niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. De vraag of dat aan de orde is, wordt hieronder besproken aan de hand van de inhoudelijke beroepsgronden van de Vereniging.
    Het betoog faalt.
    Geschiktheid van de locatie
    8.       De Vereniging betoogt dat locatie 84a-37 ongeschikt is voor het plaatsen van afvalcontainers. Zij stelt dat de aangewezen locatie ten koste gaat van drie bomen, wat niet in overeenstemming is met de richtlijnen uit het stedelijk kader. In totaal zal er minimaal 6.000 m² aan openbaar groen verdwijnen als gevolg van het besluit van 3 november 2020.
    Verder betoogt de Vereniging dat de loopafstanden tot de containers worden vergroot. Daarbij wordt volgens de Vereniging niet in alle gevallen voldaan aan de maximale loopafstand van 150 m tussen inzamelvoorzieningen en woningen die is vermeld in de richtlijn.
    8.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het dagelijks bestuur toereikend gemotiveerd dat locatie 84a-37 aan de richtlijnen uit het stedelijk kader, voor zover hier relevant, voldoet.
    Ten aanzien van het betoog van de Vereniging dat de loopafstanden voor andere omwonenden worden vergroot, overweegt de Afdeling het volgende. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3821, moet bij de beantwoording van de vraag of het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met de richtlijnen die het bevoegd gezag hanteert bij het aanwijzen van locaties voor afvalinzamellocaties, onderscheid worden gemaakt tussen het belang dat genoemde richtlijn beoogt te beschermen en de belangen van degenen die deze rechtsregel inroepen. De Afdeling overweegt dat voor alle bij de Vereniging aangesloten bewoners geldt dat de loopafstand tot aan locatie 84a-37 ruim onder de norm van 150 m blijft. Tijdens de zitting heeft de Vereniging dit ook erkend. Zij komt in dit opzicht op voor de belangen van anderen dan haar leden. De Vereniging kan zich gelet op haar statuten en op artikel 8:69a van de Awb evenwel niet op de belangen van anderen dan haar leden beroepen. De richtlijn van het dagelijks bestuur over de afstandsnorm strekt in zoverre dus niet ter bescherming van belangen van de Vereniging, zodat het slagen van deze beroepsgrond er niet toe kan leiden dat het bestreden besluit, voor zover daarbij locatie 84a-37 is aangewezen, om die reden wordt vernietigd. De Afdeling ziet dan ook af van een inhoudelijke bespreking van dit betoog.
    Voor zover de beroepsgrond betrekking heeft op het verdwijnen van bomen, overweegt de Afdeling dat het dagelijks bestuur ter zitting heeft toegelicht dat een beperkt aantal bomen moet worden verwijderd ten behoeve van locatie 84a-37, maar dat in het kader van de herinrichting van het gebied de Middelveldsche Akerpolder ook meerdere nieuwe bomen worden geplaatst. Dit blijkt ook uit de overzichtstekening die onderdeel uitmaakt van het besluit. Gelet daarop bestaat geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur richtlijn R9 niet in acht heeft genomen en op dit punt niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot het aanwijzen van de locatie 84a-37.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.       Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    10.     Het dagelijks bestuur hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    I.        verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het naar gesteld mede namens 140 niet nader genoemde natuurlijke personen is ingesteld;
    II.       verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2021
    195-974