ECLI:NL:RVS:2021:2182, Raad van State, 29-09-2021, 202005258/1/R1 en 202100737/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maastricht vastgesteld dat sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging op de locatie [locatie A], kadastraal bekend voormalig gemeente Itteren (thans: Maastricht), sectie A, nummer 1572, vastgesteld dat spoedige sanering niet noodzakelijk is en ingestemd met een door [vergunninghouder] ten aanzien daarvan ingediend (deel)saneringsplan. [vergunninghouder] is voornemens op het perceel [locatie A] een woning te herbouwen en uit te breiden. Daartoe is op 21 januari 2020 aan hem een omgevingsvergunning verleend. In het kader van die omgevingsvergunning is een verkennend bodemonderzoek verricht waaruit bleek dat de locatie sterk verontreinigd is met zink veroorzaakt door historische activiteiten die binnen dit deel van de gemeente Maastricht hebben plaatsgevonden.

202005258/1/R1 en 202100737/1/R1.
    Datum uitspraak: 29 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Maastricht,
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maastricht,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 maart 2020 heeft het college vastgesteld dat sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging op de locatie [locatie A], kadastraal bekend voormalig gemeente Itteren (thans: Maastricht), sectie A, nummer 1572, (hierna: de locatie), vastgesteld dat spoedige sanering niet noodzakelijk is en ingestemd met een door [vergunninghouder] ten aanzien daarvan ingediend (deel)saneringsplan.
    Op 22 juli 2020 heeft het college ingestemd met een door [vergunninghouder] gemelde wijziging van (bijlage 6 van) het saneringsplan waarbij het te graven oppervlak is gewijzigd van 5,6 meter bij 20 meter (112 m2) naar 6,5 meter bij 22,5 meter (146,25 m2).
    Bij besluit van 30 juli 2020 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 25 maart 2020 ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 21 december 2020 heeft het college het door [appellant] tegen de instemming van het college op 22 juli 2020 ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen zowel het besluit van 30 juli 2020 als het besluit van 21 december 2020 heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 15 juni 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. mr. S.J.H.G.M. Schils, advocaat te Urmond, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. van Doornik, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 30 juli 2020
    Inleiding
    1.       [vergunninghouder] is voornemens op het perceel [locatie A] een woning te herbouwen en uit te breiden. Daartoe is op 21 januari 2020 aan hem een omgevingsvergunning verleend. In het kader van die omgevingsvergunning is een verkennend bodemonderzoek verricht waaruit bleek dat de locatie sterk verontreinigd is met zink veroorzaakt door historische activiteiten die binnen dit deel van de gemeente Maastricht hebben plaatsgevonden. Naar aanleiding hiervan heeft [vergunninghouder] een melding gedaan als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) vanwege zijn voornemen om de bodem ter plaatse van de woning te saneren. Bij besluit van 25 maart 2020 heeft het college vastgesteld dat sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging op de locatie [locatie A] en ingestemd met het (deel)saneringsplan als bedoeld in artikel 39, eerste lid, van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb) dat door [vergunninghouder] is ingediend. Als saneringsdoelstelling voor de aanwezige verontreinigingssituatie staat in het saneringsplan dat de grond wordt hergebruikt op de locatie. Er zal geen leeflaag of gesloten verharding worden aangebracht.
    Op 14 juli 2020 heeft [vergunninghouder] bij het college een wijziging van (bijlage 6 van) het saneringsplan gemeld waarbij het te graven oppervlak is gewijzigd van 5,6 meter bij 20 meter (112 m2) naar 6,5 meter bij 22,5 meter (146,25 m2). Op 22 juli 2020 heeft het college te kennen gegeven te kunnen instemmen met deze wijziging van het saneringsplan.
    2.       [appellant] is mede-eigenaar van het naastgelegen perceel [locatie B] en kan zich niet verenigen met de beslissing van het college op zijn bezwaar tegen het instemmingsbesluit van 25 maart 2020.
    De instemming van 22 juli 2020
    3.       [appellant] betoogt dat het college bij het besluit van 30 juli 2020 ten onrechte niet de instemming van het college van 22 juli 2020 met de door [vergunninghouder] gemelde wijziging van het saneringsplan heeft betrokken. Hij acht dit in strijd met het zorgvuldigheids- en rechtszekerheidsbeginsel.
    3.1.      Het college stelt zich op het standpunt dat zijn reactie van 22 juli 2020 is genomen naar aanleiding van een tweede melding van [vergunninghouder] en dat daarvoor een aparte besluitvormingsprocedure geldt. Tegen die melding heeft [appellant] pas ruim na 30 juli 2020 bezwaar gemaakt, zodat het bezwaar van [appellant] tegen de instemming van het college met de tweede melding niet kon worden betrokken bij het besluit op het bezwaar van [appellant] naar aanleiding van de eerste melding, aldus het college.
    3.2.    Op 14 juli 2020 heeft [vergunninghouder] een wijziging van bijlage 6 van zijn saneringsplan gemeld bij het college, inhoudende dat de omvang van de oorspronkelijke sanering van het ernstig vervuilde perceel [locatie A] (gedeeltelijk) wijzigt van 5,6 meter bij 20 meter (112 m2) naar 6,5 meter bij 22,5 meter (146,25 m2). Deze melding betreft een melding als bedoeld in artikel 39, vierde lid, van de Wbb. De reactie daarop van het college op 22 juli 2020 kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Slechts als de melding het bevoegd gezag aanleiding geeft tot het geven van aanwijzingen op grond van artikel 39, vijfde lid, van de Wbb of het bevoegd gezag een aanvraag van een belanghebbende om een dergelijke afwijzing te geven afwijst, levert dat een besluit op als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Die situaties zijn hier niet aan de orde. Omdat de reactie van het college van 22 juli 2020 geen besluit betreft als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, is die reactie geen besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. Het voorgaande laat echter onverlet dat het college in het kader van de volledige heroverweging in bezwaar de wijziging van het saneringsplan op grond van artikel 3:2 van de Awb bij zijn besluit van 30 juli 2020 had moeten betrekken en had moeten bezien of de wijziging aanleiding gaf tot aanpassing van de bij het besluit van 25 maart 2020 gegeven instemming met het saneringsplan. Het college heeft dit niet gedaan.
    3.3.    Het beroep tegen het besluit van 30 juli 2020 is alleen daarom al gegrond. Het besluit van 30 juli 2020 dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om met het oog op een finale geschilbeslechting nader te bezien of de rechtsgevolgen van het besluit van 30 juli 2020 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand gelaten kunnen worden. Het college heeft zich immers bij besluit van 21 december 2020 alsnog inhoudelijk uitgelaten over de wijziging van het saneringsplan in verhouding tot de bezwaren van [appellant]. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
    Omvang sanering
    4.       [appellant] betoogt dat het saneringsplan innerlijk tegenstrijdig is, omdat ten aanzien van de omvang van de sanering in het saneringsplan verschillende oppervlakten worden genoemd. Hij acht dit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Volgens hem kan op deze manier niet worden gecontroleerd of aan de saneringsdoelstelling is voldaan. Bovendien kan hij hierdoor niet nagaan hoeveel van de zwaar verontreinigde grond met recht in het depot naast zijn perceel is neergelegd.
    4.1.    De Afdeling stelt vast dat in het saneringsplan inderdaad verschillende oppervlaktematen worden genoemd. Op 14 juli 2020, voorafgaand aan het besluit van 30 juli 2020, heeft [vergunninghouder] echter gemeld dat het af te graven oppervlak wijzigt van de eerder vermelde 5,5 m x 19 m naar (6,5 meter x 22,5 meter) 146,25 m2. Naar het oordeel van de Afdeling kan na deze melding geen misverstand meer bestaan over het oppervlak grond dat blijkens het saneringsplan zal worden afgegraven.
    Gelet hierop faalt het betoog.
    Risico op verspreiding
    5.       [appellant] vreest (verdere) verspreiding van de verontreinigde grond via uitspoeling of verwaaiing naar zijn naastgelegen perceel. Hiertoe voert hij aan dat de gemelde wijziging van het af te graven oppervlak ook leidt tot een toename van het aantal m3 verontreinigde grond dat wordt afgegraven. Onduidelijk is of het college dat heeft onderkend en of die toename - door het uitstrijken/herschikken daarvan over het resterende gedeelte van het perceel [locatie A] - leidt tot een hoogteverschil ten opzichte van zijn naastgelegen perceel [locatie B], met uitspoeling van sterk verontreinigde grond naar zijn perceel als gevolg.
    Gezien de beperkte ruimte voor herschikken op het perceel [locatie A] had het college volgens [appellant] moeten motiveren dat de afgegraven grond met een erkend vervoerder afgevoerd moet worden en dat slechts een klein gedeelte van de afgegraven verontreinigde grond op het perceel [locatie A] herschikt mag worden.
    5.1.    Het college acht het niet noodzakelijk om in het instemmingsbesluit nadere voorschriften op te nemen om verspreiding van de verontreiniging te voorkomen. Ter onderbouwing van dit standpunt voert het college onder meer aan dat hij, gezien het oppervlak van het totale perceel van 740 m2,j verwacht dat een groot deel van de grond op het eigen perceel hergeschikt kan worden. Eventueel overtollige grond zal volgens het college moeten worden afgevoerd naar een erkend verwerker. Verder voert het college aan dat de te saneren grond in eenzelfde mate verontreinigd is als de grond op de rest van het perceel en dat het afdekken van grond die dezelfde kwaliteit heeft als de onderliggende grond in de regel niet nodig is. De voorgeschreven maatregel van de plaatsing van een afrastering of vergelijkbare voorziening rondom de saneringslocatie is in een situatie als deze volgens het college gebruikelijk en afdoende. Bovendien, zo heeft het college ter zitting toegelicht, bevat het perceel van [appellant] naar verwachting dezelfde verontreiniging.
    5.2.    Artikel 38, eerste lid, onder b, van de Wbb luidt: "Degene die de bodem saneert, voert de sanering zodanig uit dat: het risico van de verspreiding zo veel mogelijk wordt beperkt".
    Artikel 39, eerste lid, onder a, luidt: Indien een geval van ernstige verontreiniging wordt vermoed gaat de melding, bedoeld in artikel 28, voor zover dit niet reeds ingevolge dat artikel is vereist, tevens vergezeld van de resultaten van het nader onderzoek alsmede, indien het voornemen bestaat de bodem te saneren, van de resultaten van het saneringsonderzoek en van een saneringsplan, dat in ieder geval inhoudt: een nadere beschrijving van de wijze waarop de sanering zal worden uitgevoerd, waarbij is aangegeven hoe aan artikel 38, eerste lid, zal worden voldaan."
    Het tweede lid luidt, voor zover hier van belang: "Het saneringsplan behoeft de instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het plan instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde. Gedeputeerde staten kunnen hun instemming aan het plan onthouden, indien niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het eerste lid. […] Aan de instemming kunnen voorschriften worden verbonden. […]."
    5.3.    Niet in geschil is dat het ‘geval van de verontreiniging’ het gehele perceel [locatie A] beslaat, maar dat het saneringsplan alleen betrekking heeft op het gedeelte waar de woning wordt gerealiseerd. Uit paragraaf 4.2 van het saneringsplan volgt dat de verontreiniging in de bodem zal worden ontgraven en hergebruikt op het perceel. Uit paragraaf 5.2 volgt dat het huidige maaiveld wordt ontgraven tot 0,5 meter diepte, dat daarbij ongeveer 59 m3 (0,5 m x 118 m2) sterk verontreinigde grond vrijkomt en dat de vrijkomende grond in zijn geheel zal worden hergebruikt op de achterzijde van het perceel. In paragraaf 6.2 van het saneringsplan staat dat de saneringslocatie middels een afrastering of iets dergelijks wordt afgeschermd voor het creëren van een schoon/vuilzone. Verder worden in het saneringsplan geen maatregelen beschreven die een eventueel risico op verspreiding van de verontreinigde stoffen naar omliggende percelen, zoals het naastgelegen perceel van [appellant], zoveel mogelijk beperken.
    5.3.1. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het college in het kader van artikel 39, tweede lid, van de Wbb onvoldoende inzichtelijk heeft gemotiveerd dat wordt voldaan aan artikel 38, eerste lid, onder b, van de Wet bodembescherming. Hiertoe overweegt de Afdeling het volgende. Het college dient te beoordelen of afgegraven verontreinigde grond zich niet verspreidt naar andere percelen. De Afdeling begrijpt het standpunt van het college aldus dat het meent dat geen risico op verspreiding van verontreinigende stoffen naar het perceel van [appellant] bestaat, omdat eventueel overtollige grond wordt afgevoerd naar een erkende verwerker. Nog daargelaten dat deze maatregel over het afvoeren naar een erkende verwerker niet in het saneringsplan staat - in het saneringsplan staat immers dat de vrijkomende grond geheel zal worden hergebruikt op het perceel - is onduidelijk wat het college verstaat onder ‘overtollige grond’. In dit verband acht de Afdeling van belang het betoog van [appellant] dat de gemelde uitbreiding van het af te graven oppervlak ook leidt tot een toename van het aantal m3 grond dat wordt afgegraven. Niet duidelijk is in hoeverre het college dit heeft onderkend bij zijn stellingname dat geen risico op verspreiding van de verontreiniging bestaat. Ter zitting heeft het college toegelicht dat ook wanneer een risico op verspreiding naar het perceel van [appellant] zou bestaan, haar perceel waarschijnlijk dezelfde verontreiniging bevat en dat ook om die reden kan worden afgezien van de opname van nadere maatregelen in het saneringsplan ter beperking van een eventueel risico op verspreiding. Dit betoog volgt de Afdeling niet, al is het alleen al omdat de stelling dat het perceel van [appellant] dezelfde verontreiniging bevat niet volgt uit het saneringsplan en ook door het college niet adequaat is onderbouwd. Artikel 39, tweede lid, van de Wbb verplicht het college om in het kader van de beslissing over instemming met het saneringsplan te toetsen of de in het saneringsplan beschreven sanering in overeenstemming is met artikel 38 en het college mag alleen instemmen met het saneringsplan als dat zo is. Het college kan dan niet afzien van een deel van die toets, omdat het, wat daarvan overigens zij, meent dat hij andere mogelijkheden heeft om te bewerkstelligen dat een sanering plaatsvindt in overeenstemming met artikel 38 van de Wbb.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Gezien het vorenstaande is de conclusie dat het aan het bestreden besluit klevende gebrek door hetgeen in de overwegingen van het besluit van 21 december 2020 en tijdens de zitting bij de Afdeling naar voren is gebracht onvoldoende is ondervangen. Dit leidt tot het oordeel van de Afdeling dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand kunnen blijven en dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 25 maart 2020 moet nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 21 december 2020
    7.       [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van het college van 21 december 2020 waarin het college het bezwaar van [appellant] naar aanleiding van de reactie van het college van 22 juli 2020 omtrent de melding van de wijziging van het saneringsplan door [vergunninghouder], ongegrond heeft verklaard.
    7.1.    Zoals de Afdeling reeds hiervoor onder 3.2 heeft overwogen is de reactie van het college van 22 juli 2020 geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dit brengt met zich dat het college het bezwaar van [appellant] bij besluit van 21 december 2020 niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Het college heeft dit niet onderkend.
    7.2.    Gelet hierop is het beroep van [appellant] tegen het besluit van 21 december 2020 gegrond. Het besluit van 21 december 2020 dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 21 december 2020 alsnog niet-ontvankelijk te verklaren en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Proceskosten
    8.       Het college moet de proceskosten betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht van:
    - 30 juli 2020, kenmerk 20-0189BB;
    - 21 december 2020, kenmerk 20-0361 BB;
    III.      verklaart het bezwaar van [appellant] tegen de reactie van het college van burgemeester en wethouders Maastricht van 22 juli 2020 niet-ontvankelijk;
    IV.     bepaalt dat onderdeel III van deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 21 december 2020;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maastricht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.244,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Maastricht aan [appellant] het door hem voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 535,00 (zegge: vijfhonderdvijfendertig euro), vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2021
     
    BIJLAGE
     
    Wet bodembescherming
    Artikel 38
    1. Degene die de bodem saneert, voert de sanering zodanig uit dat:
    a.de bodem ten minste geschikt wordt gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt;
    b. het risico van de verspreiding van verontreinigende stoffen zoveel mogelijk wordt beperkt;
    c.de noodzaak tot het nemen van maatregelen en beperkingen in het gebruik van de bodem als bedoeld in artikel 39c en artikel 39d zoveel mogelijk wordt beperkt.
    […]
    Artikel 39
    1. Indien een geval van ernstige verontreiniging wordt vermoed gaat de melding, bedoeld in artikel 28, voor zover dit niet reeds ingevolge dat artikel is vereist, tevens vergezeld van de resultaten van het nader onderzoek alsmede, indien het voornemen bestaat de bodem te saneren, van de resultaten van het saneringsonderzoek en van een saneringsplan, dat in ieder geval inhoudt:
    a. een nadere beschrijving van de wijze waarop de sanering zal worden uitgevoerd, waarbij is aangegeven hoe aan artikel 38, eerste lid, zal worden voldaan;
    b. een beschrijving van de effecten die met de te treffen saneringsmaatregelen worden beoogd, waaronder mede begrepen een nadere beschrijving van de kwaliteit van de bodem die met de sanering zal worden bereikt;
    c. indien na de sanering verontreiniging in de bodem aanwezig blijft: een beschrijving van beperkingen in het gebruik van de bodem of maatregelen die naar verwachting nodig zijn in het belang van de bescherming van de bodem, alsmede een indicatie van de kosten van die maatregelen;
    d. een begroting van de kosten van de sanering en een overzicht van de daarvoor beschikbare middelen;
    e. indien de verontreinigde grond zal worden afgegraven of het verontreinigde grondwater zal worden onttrokken, de bestemming van die grond onderscheidenlijk dat grondwater;
    f. indien verontreinigde grond binnen het geval van de verontreiniging wordt verplaatst, een beschrijving van de omstandigheden waaronder dit gebeurt;
    g. het tijdstip waarop de sanering naar verwachting zal zijn uitgevoerd;
    h. indien de verontreiniging zich kan verspreiden en de saneringsmaatregelen zich uitstrekken over een periode van drie jaar of meer:
    1°.een overzicht van de tussentijds beoogde effecten, en de tijdstippen waarop gedeputeerde staten schriftelijk worden geïnformeerd omtrent de effecten van de getroffen maatregelen en in hoeverre deze overeenstemmen met de beoogde effecten;
    2°.een beschrijving van een andere methode om de beoogde effecten, bedoeld onder b, te bereiken, voor het geval de in het saneringsplan opgenomen methode niet tot die effecten zou leiden.
    Provinciale staten kunnen nadere regels stellen omtrent de gegevens die in het saneringsplan worden opgenomen.
    2. Het saneringsplan behoeft de instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het plan instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde. Gedeputeerde staten kunnen hun instemming aan het plan onthouden, indien niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het eerste lid. Zij beslissen hierover binnen vijftien weken na de indiening van het saneringsplan. Zij kunnen deze termijn binnen zes weken na de datum van ontvangst van de melding verlengen met ten hoogste vijftien weken. Met de uitvoering van het saneringsplan kan worden begonnen nadat gedeputeerde staten met dat plan hebben ingestemd of die instemming van rechtswege is verleend. Aan de instemming kunnen voorschriften worden verbonden. De instemming is van rechtswege verleend, indien gedeputeerde staten niet binnen de instemmingstermijn van vijftien weken of voor de afloop van de termijn waarmee is verlengd een beslissing hebben genomen. Een instemming van rechtswege wordt aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
    […]
    4. Degene die de bodem saneert, meldt wijzigingen van het saneringsplan, waarmee door gedeputeerde staten is ingestemd, uiterlijk twee weken voorafgaand aan de uitvoering daarvan aan gedeputeerde staten. Provinciale staten kunnen nadere regels stellen omtrent de gegevens die bij de melding worden verstrekt. Artikel 28, zevende lid, is van overeenkomstige toepassing.
    5. Gedeputeerde staten kunnen naar aanleiding van de melding, bedoeld in het vierde lid, aanwijzingen geven omtrent de verdere uitvoering van de sanering, die een wijziging inhouden van onderdelen van het saneringsplan waarmee reeds is ingestemd.
    […]