ECLI:NL:RBLIM:2021:8833, Rechtbank Limburg, 24-11-2021, AWB/ROE 21/2889
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2021-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom, uitleg bestemmingsplan, overtreding, overtreder, spoedeisend belang, belangenafweging, noodzakelijkheid, geschiktheid, evenredigheid en effectiviteit van het handhavingsbesluit, begunstigingstermijn.
        Betreft een voorlopige voorziening hangende bezwaar tegen een last onder dwangsom om bewoning van een pand door méér dan twee huishoudens tegen te gaan. De voorzieningenrechter betwijfelt of ten tijde van het dwangsombesluit (nog) sprake was van een overtreding door verzoekers en is voorlopig van oordeel dat de ten aanzien van verzoekers getroffen bestuurlijke maatregel niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen van noodzakelijkheid, geschiktheid, evenredigheid en effectiviteit. Het dwangsombesluit maakt een gerede kans in de hoofdzaak niet in stand te blijven en wordt door de voorzieningenrechter geschorst.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB/ROE 21/2889
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 november 2021                                              op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [verzoeker 1] en [verzoeker 2] , te [woonplaats] , verzoekers,
    (gemachtigde: mr. F.G. van Dam),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen (L.), verweerder,
      (gemachtigde: mr. S.N.J. Kerkhoff). 
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 5 oktober 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan verzoekers een last onder dwangsom opgelegd.
    
    
    
      Verzoekers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2021. Verzoekers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Verzoekers bewonen sinds begin 2020 een deel van het pand aan de [adres] in [plaatsnaam] . Voorheen was in het pand een hennepkwekerij en daarvoor een prostitutiebedrijf gevestigd. Naar aanleiding van een verzoek van de dochter van de eigenaar van het pand, [ naam dochter eigenaar] , hebben toezichthouders van verweerders gemeente op 19 en 20 mei controles uitgevoerd op het adres [adres] in [plaatsnaam] , waarvan een rapport is opgemaakt. In het rapport is vermeld dat het pand [adres] bestaat uit twee wooneenheden, waarvan één wooneenheid (zelfstandige woning) door verzoekers voor onbepaalde tijd wordt gehuurd van een persoon, [naam verhuurder] , die het hele pand heeft gehuurd van [ naam dochter eigenaar] . Op het moment van de controles woonden in de door verzoekers gehuurde wooneenheid nog een Pools stel in. In de andere wooneenheid verbleven zes Roemenen. Alle buitenlanders waren in Nederland als arbeidsmigrant werkzaam. 
    
    2. Naar aanleiding van de bevindingen bij de controles heeft verweerder op 27 mei 2021 aan alle bewoners van het pand [adres] een vooraankondiging van een last onder dwangsom gestuurd, waarin is vermeld dat op grond van het bestemmingsplan niet meer dan twee huishoudens in het pand mogen wonen. Bij de controle woonden er minstens tien personen in het pand die aanzienlijk meer dan twee huishoudens vormden, aldus verweerder. Verweerder heeft zijn voornemen kenbaar gemaakt alle bewoners de volgende last onder dwangsom op te leggen: € 250,00 per slaapplaats voor iedere week dat op of na het verstrijken van de (nog te bepalen) begunstigingstermijn blijkt dat er in strijd met het bestemmingsplan nachtverblijf door een persoon in het pand [adres] te [plaatsnaam] plaatsvindt die geen duurzaam deel uitmaakt van één van de twee huishoudens die ter plaatse woonachtig mogen zijn. Dit tot een maximum van € 3.000,00 per slaapplaats.  
    
    3. Verzoekers hebben een schriftelijke zienswijze naar aanleiding van dat voornemen naar voren gebracht. Daarin is onder meer aangevoerd dat verzoekers als bewoner van het pand ten onrechte als overtreders zijn aangemerkt en dat het niet in hun macht ligt de huur van de andere bewoners te beëindigen. Verder dat met hun belangen onvoldoende rekening is gehouden. 
    
    4. Op 4 augustus 2021 heeft opnieuw een controle in het pand [adres] plaatsgevonden, waarbij geen andere bewoners dan verzoekers zijn aangetroffen. Verzoeker die thuis was, heeft een verklaring afgelegd, inhoudende dat het bij hen inwonende Poolse koppel een maand geleden is vertrokken. Er verblijven wel nog steeds arbeidsmigranten in de andere wooneenheid die zes kamers heeft, aldus verzoeker.
    
    5. Onder verwijzing naar een controle van 16 september 2021, waarvan het rapport niet is overgelegd, heeft verweerder vastgesteld dat verzoekers samen één gezamenlijke huishouden voeren en dat in hun wooneenheid géén andere personen meer verblijven. Wel zijn in de andere wooneenheid in het pand nog vier andere huishoudens bij de laatste controle aangetroffen. Omdat méér dan twee huishoudens in het pand in strijd is met de bestemmingsplanregels en in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) heeft verweerder verzoekers bericht dat zij “van rechtswege aan de gemeente Bergen de volgende dwangsommen dienen te betalen: € 400, - (zegge: vierhonderd euro) voor ieder week dat op of na 1 december 2021 blijkt dat u samen met meer dan één ander huishouden woonachtig bent op het adres [adres] te [plaatsnaam] . Dit tot een maximum van € 2.000, - (zegge: tweeduizend euro) per slaapplaats”. Daarbij is vermeld dat is besloten om ook aan anderen een last op te leggen maar dat ieder hoofdelijk aansprakelijk is voor de overtreding en de daaraan gekoppelde betalingsverplichting bij niet tijdige beëindiging daarvan. 
    
    6. Verzoekers hebben daartegen bezwaar gemaakt bij verweerder en hebben de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. In het bezwaarschrift en ter zitting is – kort samengevat weergegeven - aangevoerd dat verzoekers geen overtreder zijn en het niet in hun macht hebben de overtreding te beëindigen. Verzoekers vormen samen één huishouden en huren en bewonen een afgescheiden deel van het pand dat als woongedeelte 1 wordt aangemerkt. Zij verhuren niet onder en in hun woongedeelte is geen sprake van een overtreding. Verzoekers hebben geen beschikkingsmacht over de rest van het pand dat als woongedeelte 2 wordt aangemerkt. Dat daar één of meerdere huishoudens wonen, kunnen zij niet verhinderen. Verder betogen verzoekers dat sprake is van détournement de pouvoir omdat de gemeente naar aanleiding van een melding van de dochter van de eigenaar het pand in haar belang probeert leeg te maken. Langs deze weg wordt de huurbescherming die verzoekers hebben, omzeild. Verzoekers hebben erop gewezen dat [ naam dochter eigenaar] deze situatie zelf heeft gecreëerd. Verder stellen verzoekers dat er in het pand, sinds zij er wonen, geen problemen zijn geweest totdat de arbeidsmigranten door [naam verhuurder] in het pand zijn ondergebracht. Ten slotte betogen verzoekers dat het bestreden besluit onzorgvuldig is genomen omdat het feitelijke onjuistheden bevat, dat met hun belangen onvoldoende rekening is gehouden omdat zij niet op korte termijn een andere woning kunnen vinden, dat de dwangsom te hoog is en dat daarbij in hun geval ten onrechte een koppeling met een slaapplaats is gemaakt en dat de begunstigingstermijn te kort is. Tevens hebben verzoekers verweerder in het bezwaarschrift verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zij begrijpen niet dat verweerder daar niet mee wilde instemmen en ook niet bereid was de begunstigingstermijn in hun geval te verlengen omdat zij op zo korte termijn geen andere woning kunnen vinden. 
    
    
      
        Spoedeisend belang?
      
    
    
    7. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb alleen een voorlopige voorziening als "onverwijlde spoed" dat vereist. Nu de begunstigingstermijn op 1 december 2021 afloopt en vóór die tijd geen beslissing op bezwaar is te verwachten, is daarmee het spoedeisend belang gegeven. Om aan de last te voldoen moeten zij immers vóór genoemde datum hun woning verlaten willen zij niet de kans lopen om dwangsommen te verbeuren wanneer er op enig moment meer dan twee huishoudens in het pand aanwezig zijn. Dit is dus niet een louter financieel belang, zoals verweerders gemachtigde ter zitting heeft betoogd. 
    
    8. De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoekers die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van verweerder die pleiten tegen het treffen daarvan, als volgt. In dat verband komt de voorzieningenrechter ook toe aan een voorlopig rechtmatigheidsoordeel. Dat oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
      
        Het wettelijk kader
      
    
    
    9. Ter plaatse geldt op grond van de verbeelding bij het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2018’ binnen het bestemmingsvlak de enkelbestemming ‘Wonen’ met de aanduiding ‘maximaal aantal wooneenheden 2’.
    
    
      Ingevolge artikel 27.1.1 van de bestemmingsplanregels zijn de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden onder meer bestemd voor wonen. 
    
    
    
      Ingevolge artikel 27.2.1 van de bestemmingsplanregels is per bestemmingsvlak maximaal één woning toegestaan, tenzij ter plaatse de aanduiding ‘maximum aantal wooneenheden’ op de verbeelding is opgenomen. In dat geval geldt het maximum aantal woningen dat in de aanduiding is vermeld. 
    
    
    
      In artikel 1.162 is ‘wonen’ gedefinieerd als: “een permanente verblijfplaats ten behoeve van de huisvesting van een huishouden in een woning”.
    
    
    
      In artikel 1.163 is ‘woning’ gedefinieerd als: “een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden”.
    
    
    
      In artikel 1.76 is ‘huishouden’ gedefinieerd als: “persoon of groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan. Bedrijfsmatige kamerverhuur wordt daaronder niet begrepen”.
    
    
    
      Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met – voor zover hier relevant - een bestemmingsplan (planologisch strijdig gebruik).
    
    
    
      Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt in deze wet onder overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Ingevolge het tweede lid wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    
    
    
      Ingevolge artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb wordt in deze wet onder herstelsanctie verstaan: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.
    
    
    
      Ingevolge artikel 5:4, tweede lid, van de Awb wordt een bestuurlijke sanctie slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
    
    
    
      Ingevolge artikel 5:31d, van de Awb wordt onder last onder dwangsom verstaan: de herstelsanctie, inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    
    
    
      Ingevolge artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen. In het tweede lid is bepaald dat bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn wordt gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    
    10. Gelet op voormeld wettelijk kader dient de voorzieningenrechter eerst vast te stellen dat sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift op grond waarvan verweerder bevoegd is ter zake handhavend op te treden. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verzoekers overtreder zijn van het overtreden voorschrift. Daarna dient, gelet op de geldende beginselplicht, te worden beoordeeld of er in het concrete geval bijzondere omstandigheden zijn die handhavend optreden onevenredig maken in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. 
    
    11. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), zoals die onder meer blijkt uit de uitspraak van 10 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010: BL3326), geldt als voorwaarde voor het opleggen van een last onder dwangsom dat de overtreder het in zijn macht moet hebben om aan de illegale situatie een einde te maken. Daarvoor is nodig dat de overtreder juridisch en/of feitelijk in staat moet worden geacht om aan de lastgeving te voldoen. Gelet op het belastende karakter van een last onder dwangsom rust de bewijslast in dit verband in eerste instantie op verweerder.
    12. De voorzieningenrechter stelt voorop dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt het pand bestemmingsplantechnisch niet in twee wooneenheden / zelfstandige woningen is verdeeld. Op grond van de verbeelding bij het bestemmingsplan mag het pand door maximaal twee huishoudens worden bewoond en daarbij is niet aangewezen waar die huishoudens, die uit één of meer personen kunnen bestaan, gevestigd moeten zijn. Gezien de in het bestemmingsplan opgenomen en hiervóór weergegeven definities van ‘wonen’, ‘woning’ en ‘huishouden’, vermag de voorzieningenrechter echter niet in te zien dat bij handhaving van de planregels niet aan de hand van die definities aangesloten zou mogen worden bij de feitelijke situatie. Het pand is feitelijk in twee wooneenheden / woningen verdeeld, die geschikt zijn voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden. Er is geen strijd met de planregels zo lang er in elke wooneenheid één huishouden is gevestigd. Bij deze uitleg van de planregels zou - anders dan verweerder heeft gedaan - per wooneenheid moeten worden beoordeeld of er strijd met de planregels bestaat.  
    
    13. Gezien genoemde uitleg en de omstandigheid dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom verzoekers alleen in de door hen gehuurde wooneenheid woonden, is de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel dat er gerede twijfel bestaat of verzoekers (nog) in overtreding waren. 
    
    14. Of verweerders uitleg van de bestemmingsplanregels de enige juiste is, kan volgens de voorzieningenrechter hier verder in het midden worden gelaten. De voorzieningenrechter is namelijk verder voorlopig van oordeel dat de door verweerder genomen bestuurlijke maatregel, gebaseerd op diens uitleg van de bestemmingsplanregels, niet aan de daaraan te stellen eisen van noodzakelijkheid, geschiktheid, evenredigheid en effectiviteit voldoet om het beoogde bestuurlijke doel te bereiken. Dat bestuurlijke doel is handhaving van de planregels die beogen over-bewoning van het pand tegen te gaan. Er mogen immers niet meer dan twee huishoudens wonen en onder ‘huishouden’ wordt niet bedrijfsmatige kamerverhuur begrepen. De arbeidsmigranten die daar in verband met hun werk in de regio tijdelijk verblijven, wonen er echter niet, zoals verweerder zelf in het bestreden besluit heeft vastgesteld, en op die grond zou tegen het (laten) bewonen van het pand door arbeidsmigranten effectief kunnen worden opgetreden. Daarmee zou ook een gerechtvaardigd onderscheid met verzoekers worden gemaakt die ter plaatse wel woonachtig zijn op basis van een huurovereenkomst voor onbepaalde tijd voor wooneenheid 1. Verweerder heeft ten onrechte ook niet kenbaar in zijn belangenafweging betrokken dat verzoekers - anders dan de (hoofd)verhuurder - geen invloed hebben op de hoeveelheid kamers die op enig moment (bedrijfsmatig) in de rest van het pand worden aangeboden. Verzoekers dienen na 1 december 2021 hun woning te verlaten willen zij niet de kans lopen dwangsommen te verbeuren in verband met de aanwezigheid van meerdere (door verweerder als zodanige aangemerkte) huishoudens in de andere wooneenheid. Verzoekers worden daardoor onevenredig in hun belangen getroffen. Dat geldt te meer nu ter zitting is gebleken dat verweerder er voor heeft gekozen om niet alleen de eigenaar en huurder van het pand, maar ook aan de huurders een last onder dwangsom op te leggen zodat eventuele civielrechtelijke huurbescherming geen vertragend effect zou hebben. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder daarmee de belangen van verzoekers (zoals ook beschermd door de civielrechtelijke huurbescherming) miskend. Gelet op voorgaande overwegingen is de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel dat verweerder kennelijk onredelijk tot deze vorm van handhavend optreden tegen verzoekers heeft besloten. 
    
    15. Daarnaast en in wezen hier ten overvloed is de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel dat de begunstigingverzoekers voor verzoekers te kort is gesteld. Door de gemachtigde van verweerder is ter zitting weliswaar verklaard dat zij op korte termijn over de grens in Duitsland woonruimte kunnen krijgen, maar daarmee wordt miskend dat vestiging in een ander land niet op heel korte termijn is te regelen en dat dit voor verzoekers allerlei consequenties heeft die verweerder niet in zijn besluitvorming heeft betrokken.  
    
    16. Op grond van voorgaande overwegingen is de voorzieningenrechter van oordeel dat het bestreden besluit een gerede kans maakt in de hoofdzaak niet in stand te kunnen blijven. Het belang van verzoekers bij toewijzing van de voorlopige voorziening waardoor zij vooralsnog in hun woning mogen blijven wonen, weegt zwaarder dan het belang van verweerder bij afwijzing van het verzoek.  
    
    17. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat  het primaire besluit is geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
    
    18. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
    
    19. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,00 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748,00 en een wegingsfactor 1). De overige door verzoekers genoemde kosten, te weten de reiskosten van de gemachtigde, komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat die geacht worden te zijn begrepen in de forfaitaire vergoeding voor rechtsbijstand. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - schorst het primaire besluit tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,00 aan verzoekers te 
    	vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van 
    	€ 1.496,00.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen		rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:  24 november 2021.
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.