ECLI:NL:RBROT:2021:10274, Rechtbank Rotterdam, 19-10-2021, ROT 21/1613
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Besluitbegrip. Bestuurlijk rechtsoordeel. E-mail van verweerder aan eiseres is geen besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb of daarmee gelijk te stellen. Bezwaar is terecht niet-ontvankelijk verklaard. Beroep ongegrond.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 21/1613
    
    
    
      
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 oktober 2021 als bedoeld in artikel 8:54 van de Algemene wet bestuursrecht in de zaak tussen
      
    
    
    
      [naam eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. M. van Tuijl,
    
    
      en
    
    
    de Minister voor Medische Zorg, verweerder.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 11 februari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de e-mail van verweerder van 23 december 2020 niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1.
      Eiseres produceert ingrediënten voor brood- en banketbakkerijen, die de door eiseres geleverde ingrediënten/grondstoffen verwerken in eindproducten.
      
    
    
      1.2.
      Van haar toeleverancier [naam toeleverancier] . heeft eiseres een partij sesamzaad ontvangen. Bij e-mail van 4 december 2020 heeft de heer [persoon A] (hierna: [persoon A] ) namens eiseres de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) – voor zover van belang – als volgt bericht:
      
      
        
          “(…) Wij zijn net geïnformeerd door onze toeleverancier ( [naam toeleverancier] .(…)) dat zij een analyse resultaat hebben ontvangen van een door hen geleverde sesamzaad batch die een te hoog ETO gehalte bevat (2,7 mg/kg).
        
        
          Dit betreft een levering met origine Burkina Faso waarbij er zeer sterk getwijfeld word[t] aan de validiteit van de analyse (mogelijk verwisseling, of externe(laboratorium) vervuiling).
        
          
            [naam toeleverancier] heeft dit ook aan u gemeld, en voert in overleg met U een nieuwe analyse (met spoed) uit (verwachting is dat een foutieve meting bevestigd zal worden). (…)
        
      
      
      
        
          Nu zijn wij uiteraard al gestart met onze tracering van de grondstof en daaraan gelinkte “bakkerij producten”, en zullen met hele grote waarschijnlijkheid geen producten vinden waarbij de concentratie ETO in het te consumeren product boven de 0,05 mg/Kg zal komen.
        
      
      
      
        
          Ons voorstel is om de her-analyse van (…) [het] sesamzaad af te wachten alvorens een recall naar onze klanten te initiëren (dit willen we maandag a.s. met [naam toeleverancier] evalueren om geen tijd te verliezen), en willen vragen of dit voor u akkoord is. Indien resultaten langer laten wachten zullen we de recall opnieuw evalueren.
      
      
      
        
          Verder is uiteraard hier onze voorraad product met deze batch sesamzaad direct geblokkeerd. Wij leveren dus niets meer uit. (…)”
        
      
      
    
    
      1.3.
      Bij e-mail van 10 december 2020 heeft [persoon A] – voor zover van belang – het volgende bericht aan de heer [persoon B] (hierna: [persoon B] ) van de NVWA:
      
      
        
          “(…) Ik heb goed nieuws ontvangen van onze supplier [naam toeleverancier] m.b.t. de heranalyse op het sesamzaad.
        
        
          De her -analyse op het monster is negatief (zie bijlage CoA). [naam toeleverancier] heeft ook toegezegd contact met de NVWA op te nemen om de resultaten te bespreken.
        
      
      
      
        
          Wij zullen dus geen recall initiëren. (…)”
        
      
      
    
    
      1.4.
      Bij e-mail van 23 december 2020 heeft [persoon B] [persoon A] – voor zover van belang – als volgt bericht:
      
      
        
          “(…) Terugkomend op ons telefoongesprek deel ik u mee dat desbetreffend sesamzaad en de producten die hiermee gemaakt zijn, uit de handel gehaald dient te worden.
        
        
          De reden hiervoor is het afwijkende analyseresultaat van 2,7 mg/kg.
        
      
      
      
        
          Onze conclusie is dat er een besmetting in de partij heeft gezeten en dat deze niet homogeen in de partij verdeeld was.
        
        
          Ook indien het monster van [naam eiseres] geanalyseerd zou worden met < 0,05 mg/kg als resultaat, is dit voor ons geen garantie dat de volledige 3000 kg sesamzaad geleverd aan [naam eiseres] voldoet aan de norm van 0,05 mg/kg voor ethyleenoxide. Dit nogmaals vanwege de niet homogene besmetting. (…)”
        
      
      
    
    
      1.5.
      Bij e-mail van 23 december 2020 heeft [persoon A] hierop – voor zover van belang – als volgt gereageerd:
      
      
        
          “Graag maken wij u er op attent, zoals al in onze eerdere berichten aangegeven, dat wij ons niet in uw stellingname en overeenkomstige besluit kunnen vinden. Wij gaan dan ook onder protest over tot de aan ons opgedragen terugroepactie, onder meer om ons niet bloot te stellen aan handhavende maatregelen van de zijde van de NVWA, en zullen tegen uw besluit per afzonderlijke brief bezwaar aantekenen. (…)”
        
      
      
      2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat zijn e-mail van 23 december 2020 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat de inhoud daarvan niet op rechtsgevolg is gericht. De e-mail kan gekwalificeerd worden als een feitelijke mededeling of een bestuurlijk rechtsoordeel over de toepasselijkheid van een wettelijke bepaling in een gegeven situatie, ten aanzien waarvan verweerder een toezichthoudende rol heeft. Het gaat volgens verweerder dan om artikel 19, eerste lid, van de Verordening (EU) nr. 178/2002 (hierna: de Verordening), dat als volgt luidt:  
      
      
        
          Indien een exploitant van een levensmiddelenbedrijf van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een levensmiddel dat hij ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd heeft niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet, leidt hij onmiddellijk de procedures in om het betrokken levensmiddel uit de handel te nemen wanneer dit de directe controle van de exploitant van een levensmiddelenbedrijf heeft verlaten, en de bevoegde autoriteiten daarvan in kennis te stellen. Indien het product de consument bereikt kan hebben, stelt de exploitant de consumenten op doeltreffende en
        
        
          nauwkeurige wijze in kennis van de redenen voor het uit de handel nemen en roept zo nodig, wanneer andere maatregelen niet volstaan om een hoog niveau van gezondheidsbescherming te verwezenlijken, de reeds aan consumenten geleverde producten terug.
        
      
      
      
        Volgens verweerder rust op eiseres op grond van dit artikel de zelfstandige verplichting om de partij sesamzaad uit de handel te nemen. Dit vloeit dus voort uit de van toepassing zijnde wetgeving. Eiseres is door de inspecteur over deze verplichting geïnformeerd met de e-mail van 23 december 2020 en zij heeft ook gevolg gegeven aan het bepaalde in de Verordening. Het bezwaar is daarom niet-ontvankelijk.
      
      
      3. Eiseres heeft over de ontvankelijkheid van het bezwaar het volgende aangevoerd. De inhoud van de email van 23 december 2020 is gericht op rechtsgevolg en is daarom een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Voor het geval de rechtbank concludeert dat de mededeling moet worden aangemerkt als een bestuurlijk rechtsoordeel, stelt eiseres zich op het standpunt dat deze met een besluit moet worden gelijkgesteld.
      
      4. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden, is of de e-mail van 23 december 
      2020 is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb of daarmee gelijk kan worden gesteld. 
      
    
    
      4.1.
      Voor het antwoord op die vraag is van belang of de e-mail er al dan niet op is gericht verandering te brengen in de bestaande rechtsverhouding. Als dit het geval is, is de e-mail aan te merken als een besluit. 
      
    
    
      4.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank is daar echter geen sprake van, nu verweerder met de e-mail eiseres alleen heeft geattendeerd op de verplichting die rechtstreeks voortvloeit uit artikel 19, eerste lid, van de Verordening, meer specifiek het dwingend geformuleerde “leidt hij onmiddellijk de procedures in om het betrokken levensmiddel uit de handel te nemen (…)”. Dit brengt, zonder nader handelen van verweerder, geen verandering in de bestaande rechtsverhouding tussen partijen. De e-mail van 23 december 2020 van verweerder is dus geen besluit, maar een bestuurlijk rechtsoordeel. 
      
    
    
      4.3.
      De omstandigheid dat verweerder in de e-mail van 23 december 2020 niet met zoveel woorden artikel 19 van de Verordening noemt, betekent niet dat alleen daarom geen sprake zou zijn van een bestuurlijk rechtsoordeel. Daarbij merkt de rechtbank op dat eiseres op de hoogte is van het toepasselijke recht (waaronder artikel 19 van de Verordening), nu zij zelf de melding van 4 december 2020 over het analyseresultaat bij verweerder heeft gedaan. Dat eiseres het er niet mee eens is dat verweerder artikel 19, eerste lid, van de Verordening van toepassing acht, maakt nog niet dat geen sprake is van een bestuurlijk rechtsoordeel. 
      
      
        5.	Vervolgens is aan de orde de vraag of de e-mail van 23 december 2020 kan worden gelijkgesteld met een besluit.
      
      
    
    
      5.1.
      Volgens vaste rechtspraak van het CBb kan het geven van een als zelfstandig en definitief bedoeld rechtsoordeel omtrent de toepasselijkheid van een wettelijke bepaling in een gegeven situatie, ten aanzien waarvan een bestuursorgaan de bevoegdheid heeft, in zeer bijzondere gevallen voor wat betreft de mogelijkheid daartegen in rechte op te komen worden gelijkgesteld met een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Hiervoor bestaat volgens het CBb slechts grond in gevallen waarin niet kan worden geoordeeld dat het rechtsoordeel vooruitloopt op een ten aanzien van betrokkene te verwachten of door hem uit te lokken besluit tot toepassing van de wettelijke regeling, waartegen in rechte kan worden opgekomen zonder dat sprake is van een voor betrokkene onevenredig belastende weg naar de rechter.
      
    
    
      5.2.
      In dit geval is juist sprake van een situatie waarin het rechtsoordeel wél vooruitloopt op een ten aanzien van eiseres te verwachten besluit tot toepassing van de wettelijke regeling. Immers, indien eiseres de partij sesamzaad niet zelf zou hebben teruggeroepen, dan ligt het in de lijn der verwachting dat verweerder handhavend tegen haar zou hebben opgetreden. Dat eiseres die mogelijkheid zelf ook voorzag, blijkt uit haar e-mail van 23 december 2020, waarin zij aangeeft dat zij de partij sesamzaad onder protest zal terugroepen, onder meer om zich niet bloot te stellen aan handhavende maatregelen van de zijde van de NVWA. Tegen een dergelijk handhavend optreden zou eiseres dan in rechte kunnen opkomen.
      
    
    
      5.3.
      Het voorgaande betekent dat de e-mail van verweerder van 23 december 2020 ook niet kan worden gelijkgesteld met een besluit. Een zeer bijzonder geval als bedoeld in de rechtspraak van het CBb doet zich naar het oordeel van de rechtbank dus niet voor.
      
      6. De conclusie is dat, nu de e-mail van 23 december 2020 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en daarmee ook niet kan worden gelijkgesteld, daartegen voor eiseres geen rechtsbescherming bij de bestuursrechter openstond en dat verweerder het bezwaar dus terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. 
      
      7. De rechtbank is van oordeel dat het beroep kennelijk ongegrond is, zodat voortzetting van het onderzoek niet nodig is.
      
      8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Lunenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 19 oktober 2021.
    
    
    
    
      
        De rechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan verzet worden gedaan bij de rechtbank. De indiener van het verzetschrift kan daarbij vragen in de gelegenheid te worden gesteld over het verzet te worden gehoord.
  
  
     Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 17 januari 2018, ECLI:NL:CBB:2018:5 en de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:86.
  
  
     Zie ook ECLI:NL:CBB:2012:BX6798 en ECLI:NL:CBB:2018:546. 
  
  
     Zie ECLI:NL:CBB:2018:5.