ECLI:NL:RBMNE:2021:5571, Rechtbank Midden-Nederland, 11-11-2021, UTR 20/2988
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning opvanglocatie voor minderjarige asielzoekers. Er is sprake van onttrekking van woonruimte, niet van omzetting van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Er hoefde daarom geen leefbaarheidstoets uitgevoerd te worden. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het aangevraagde gebruik niet zal leiden tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefmilieu van de omwonenden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het belang van huisvesting van minderjarige asielzoekers in redelijkheid zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van de omwonenden.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 20/2988 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 11 november 2021 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] en [eiser 2] ;
    
      
        
          [eiser 3] en [eiseres 1] ;
      
      
        
          [eiser 4] ;
      
      
        
          [eiser 5] en [eiseres 2] ;
      
      
        
          [eiser 6] en [eiseres 3] ;
      
      
        
          [eiser 7] en [eiseres 4] ;
      
      
        
          [eiser 8] en [eiser 9] ,
      
      uit [woonplaats] , eisers,
      (gemachtigde: mr. E.M. Oskam),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (het college), verweerder,
      (gemachtigde: mr. A. Erdogan).
      Als derde-partij neemt aan het geding deel: Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), gevestigd in 's-Gravenhage,
      (gemachtigde: mr. J. Zweers).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Het COA is van plan om in de woning aan de [adres] in [woonplaats] 16 tot 20 alleenstaande minderjarige asielzoekers te huisvesten, in de leeftijdsgroep 15-18 jaar. Het COA heeft bij het college een omgevingsvergunning en een vergunning om het pand aan de woningvoorraad te onttrekken (onttrekkingsvergunning) aangevraagd. Deze uitspraak gaat over de omgevingsvergunning. Eisers zijn omwonenden. Zij zijn het niet eens met de plannen van het COA.
    
    2. In het besluit van 28 januari 2020 heeft het college aan het COA een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen en uitbreiden van de bestaande woning en het gebruik in strijd met het bestemmingsplan, voor de duur van 10 jaar. In de beslissing op bezwaar van 14 juli 2020 heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen deze beslissing op bezwaar beroep ingesteld. 
    
    3. De rechtbank heeft het beroep op 15 oktober 2021 op zitting behandeld, gelijktijdig met het beroep over de onttrekkingsvergunning (UTR 21/2657). Eisers zijn vertegenwoordigd door [eiser 1] en hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [A] . Het COA heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door locatiemanager [B] . Namens het COA waren ook [C] en mr. [D] aanwezig.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    4. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep van eisers ongegrond. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot die conclusie is gekomen. 
    
    5. Eerst bespreekt de rechtbank de ontvankelijkheid van het beroep en vervolgens de beroepsgronden van eisers. De beroepsgronden die op de zitting zijn ingetrokken (over de waardedaling van de omliggende woningen en over de uitbouw) laat de rechtbank buiten beschouwing.
    
    
      
        De ontvankelijkheid van het beroep
      
    
    
    6. Op de zitting heeft de gemachtigde van eisers meegedeeld dat eisers [eiser 8] en [eiser 9] inmiddels verhuisd zijn en niet meer in de buurt van de [straat] wonen. De rechtbank heeft aan de orde gesteld of deze eisers nog procesbelang hebben. De gemachtigde van eisers heeft er terecht op gewezen dat eisers hebben verzocht om vergoeding van de proceskosten in bezwaar. Eisers [eiser 8] en [eiser 9] hebben in het kader van het verzoek om vergoeding van hun proceskosten in bezwaar belang bij het beoordelen van de rechtmatigheid van het besluit. Zij hebben daarom procesbelang en hun beroep is ontvankelijk.
    
    
      
        Zorgvuldigheid van de besluitvorming
      
    
    
    7. Eisers voeren aan dat de besluitvorming onzorgvuldig is. Het college heeft namelijk gebruik gemaakt van ambtelijk advies van de stedenbouwkundige dienst, maar dat advies is niet kenbaar gemaakt. 
    
    8. Het college stelt zich op het standpunt dat van het advies van de stedenbouwkundige dienst kennis is gegeven op pagina 13 van het besluit van 28 januari 2020.
    
    9. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van onzorgvuldigheid. Een intern ambtelijk advies hoeft niet in een afzonderlijk document neergelegd te worden, maar mag ook worden verwerkt in het besluit van het college. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Omzetting en leefbaarheidstoets
      
    
    
    10. Eisers voeren aan dat het college ten onrechte geen leefbaarheidstoets heeft uitgevoerd. In artikel 4.4 van het bestemmingsplan ‘Chw algemene regels over bouwen en gebruik’ is voorgeschreven dat een leefbaarheidstoets uitgevoerd moet worden als sprake is van een omzetting van een woning naar onzelfstandige woonruimten. Volgens eisers is er sprake van omzetting, omdat er een woonbestemming op het perceel rust en de minderjarige asielzoekers het pand feitelijk gaan gebruiken als onzelfstandige woonruimte. Eisers vinden dat het gebruik, op de begeleiding na, eigenlijk niet verschilt van het gebruik van studentenwoningen.
    
    11. Het college stelt zich op het standpunt dat artikel 4.4 van het bestemmingsplan ‘Chw algemene regels over bouwen en gebruik’ niet van toepassing is. Volgens het college is er geen sprake van omzetting naar onzelfstandige woonruimte, maar van onttrekking van woonruimte. Het pand zal gebruikt worden als maatschappelijke voorziening en daar is een vergunning voor gebruik in strijd met bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ voor verleend.
    
    12. De rechtbank overweegt dat in artikel 4.4 van het bestemmingsplan ‘Chw algemene regels over bouwen en gebruik’ is voorgeschreven dat een leefbaarheidstoets uitgevoerd moet worden voordat omzetting van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte toegestaan kan worden. In artikel 1 zijn de begrippen uitgelegd. Daaruit blijkt dat omzetting inhoudt dat (een deel van) een zelfstandige woning in gebruik wordt gegeven als onzelfstandige woonruimte. Een woonruimte wordt gedefinieerd als een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met één of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning van één huishouden. Onzelfstandige woonruimte is woonruimte die niet zelfstandig is, en die dus geen eigen toegang heeft en/of afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte.
    
    13. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van omzetting. De minderjarige asielzoekers worden 24 uur per dag begeleid door 2 professionele begeleiders. Eisers, het college en het COA zijn het erover eens dat vanwege die begeleiding sprake is van een maatschappelijke voorziening. Het gebruik als maatschappelijke voorziening past niet binnen de woonbestemming. Daarom heeft het college een vergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan verleend. Als er sprake is van een maatschappelijke voorziening, dan is er niet tegelijk ook sprake van wonen. Er kan daarom niet tegelijk sprake zijn van onttrekking van woonruimte, waarbij het gebruik niet meer binnen de woonbestemming past, en omzetting van woonruimte, waarbij het gebruik wel binnen de woonbestemming past. Omdat er geen sprake is van omzetting, is artikel 4.4 van het bestemmingsplan ‘Chw algemene regels over bouwen en gebruik’ niet van toepassing en hoefde het college geen leefbaarheidstoets uit te voeren. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Woon- en leefmilieu en overlast
      
    
    
    14. Eisers voeren aan dat de aanvraag in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat het gebruik zal leiden tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefmilieu van de omwonenden. Zij maken zich zorgen over overlast en over de gevolgen van het aantal jongeren op de leefbaarheid van de wijk. Op de zitting heeft eiser [eiser 1] uitgelegd dat de overlast door de opvanglocatie (die inmiddels is gerealiseerd) nu nog meevalt, omdat er nog maar 8 minderjarige asielzoekers gehuisvest zijn, maar dat de geplande instroom van nog 8 tot 12 extra jongeren op deze locatie en in deze buurt echt te veel is. Eisers wijzen op de beleidsregel ‘Woningsplitsen en omzetten’ van de gemeente Utrecht, waarin als uitgangspunt geldt dat per persoon minimaal 18 m2 gebruiksoppervlak beschikbaar moet zijn. Het COA heeft wel een beheersplan en een inpassingsplan opgesteld, maar de naleving daarvan is niet als voorschrift in de omgevingsvergunning opgenomen en is dus niet afdwingbaar. Bovendien zijn dat dynamische documenten en kunnen die dus gewijzigd worden.
    
    15. Het college stelt zich op het standpunt dat het aangevraagde gebruik niet zal leiden tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefmilieu van de omwonenden. Het is duidelijk wat van het COA verwacht wordt om overlastgevende situaties te voorkomen en daarover bestaat tussen het college en het COA ook geen discussie. Het COA heeft dat op de zitting ook bevestigd. Het COA heeft huisregels opgesteld voor de minderjarige asielzoekers. Het beheersplan en het inpassingsplan zijn onderdeel van de aanvraag en maken daarmee ook onderdeel uit van de verleende vergunning. De feedback daarop en de zienswijzen over de leefbaarheid en de vrees voor overlast zijn betrokken in de besluitvorming. De uitgangspunten uit de beleidsregel ‘Woningsplitsen en omzetten’ van de gemeente Utrecht zijn niet van toepassing.
    
    16. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het aangevraagde gebruik niet zal leiden tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefmilieu van de omwonenden. Artikel 2.2.2, tweede lid, van de beleidsregel ‘Woningsplitsen en omzetten’, waarin bepalingen zijn opgenomen over het minimale gebruiksoppervlak per bewoner, is alleen van toepassing op omzetting. De rechtbank heeft al geoordeeld dat van omzetting geen sprake is. Het college hoefde dus niet aan die bepalingen te toetsen. In het kader van de beoordeling of de aanvraag in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening moet het college wel afwegen of het aantal minderjarige asielzoekers dat gehuisvest wordt niet te hoog ligt. Het maximum aantal van 20 jongeren ligt vast in de aanvraag, die de basis is voor de vergunningverlening. Het college hoeft dat aantal niet ook nog specifiek in een voorschrift op te nemen. Het college heeft zijn afweging bovendien kunnen baseren op het beheersplan en het inpassingsplan. Dat het dynamische documenten betreft maakt nog niet dat het college die niet mee kan nemen in zijn beoordeling. Het college heeft de gevolgen voor het woon- en leefmilieu van de omwonenden beoordeeld. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit wat eisers aanvoeren niet dat het college een andere afweging had moeten maken. Het is bovendien vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State dat vrees voor overlast in beginsel een handhavingskwestie is. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Verkeer en parkeren
      
    
    
    17. Eisers voeren aan dat het gebruik een verkeersaantrekkende werking zal hebben. Er zullen niet alleen vaste begeleiders aanwezig zijn. Ook vrijwilligers, overige begeleiders en dienstverleners zullen naar de locatie komen. Daarom had een verkeerskundig onderzoek uitgevoerd moeten worden. Bovendien moet er voldoende parkeergelegenheid gerealiseerd worden. Er is een kaartje waarop 4 parkeerplaatsen staan, maar dat is volgens eisers niet genoeg en deze zijn ook niet vastgelegd in de vergunning. Bovendien is volgens eisers alleen voor het gebouw een vergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan verleend en niet voor het terrein eromheen, dus daar mogen geen parkeerplaatsen worden aangelegd die niet voor de woonbestemming bedoeld zijn.
    
    18. Het college stelt zich op het standpunt dat er voortdurend 2 professionele begeleiders aanwezig zullen zijn. De begeleiding door overige begeleiders, vrijwilligers en andere dienstverleners zal grotendeels vanuit andere locaties plaatsvinden. Volgens het college zal de toename van verkeersbewegingen en parkeren ten opzichte van een woonhuis minimaal zijn. Op eigen terrein worden 4 parkeerplaatsen gerealiseerd en bovendien zijn er in de directe omgeving voldoende openbare parkeerplaatsen. De tekening met daarop de parkeerplaatsen is onderdeel van de beslissing op bezwaar en daarmee onderdeel van de vergunningverlening. Het omliggende terrein waar de parkeerplaatsen gerealiseerd worden hoort bij het pand en staat ten dienste aan het vergunde gebruik.
    
    19. Naar het oordeel van de rechtbank is aannemelijk dat het vergunde gebruik niet zal leiden tot onaanvaardbare verkeer- of parkeeroverlast. Het college heeft in redelijkheid kunnen afwegen dat de toename van verkeersbewegingen ten opzichte van een woonhuis minimaal zal zijn. Het college mocht uitgaan van een parkeerbehoefte van 4 parkeerplaatsen. Uit wat eisers aanvoeren blijkt niet dat het gebruik intensiever zal zijn dan het college heeft ingeschat. Het college heeft bij de vergunningverlening betrokken dat er 4 parkeerplekken op eigen terrein zullen komen en die zijn inmiddels ook gerealiseerd. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Belangenafweging
      
    
    
    20. Eisers voeren aan dat het college geen zorgvuldige belangenafweging heeft uitgevoerd, omdat de belangen van de omwonenden niet expliciet zijn onderzocht of afgewogen. Volgens eisers had er ook naar alternatieve locaties gekeken moeten worden. Op de zitting hebben eisers de Groenewoudsedijk in Papendorp als voorbeeld genoemd.
    
    21. Het college stelt zich op het standpunt dat de belangen van de omwonenden wel zijn onderzocht en afgewogen. Het college heeft de omwonenden gelegenheid gegeven om zienswijzen in te dienen. In de reactie op die zienswijzen, die onderdeel uitmaakt van het besluit van 28 januari 2020, is het college ingegaan op de belangen die door de indieners naar voren zijn gebracht. Daarnaast heeft het college de gemeenteraad geconsulteerd. De meerderheid van de gemeenteraad was voorstander van het plan. Het college heeft de belangen van de huisvesting van de minderjarige asielzoekers afgewogen tegen de belangen van de omwonenden en weloverwogen een positief besluit genomen op de aanvraag.
    
    22. Het COA heeft op de zitting toegelicht dat er wel naar alternatieve locaties gekeken is, maar dat die niet aan de voorwaarden voldoen. Het COA heeft ook gewezen op vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat alternatieven alleen relevant zijn voor de beoordeling van een aanvraag als daarmee hetzelfde kan worden bereikt met aanzienlijk minder bezwaren.
    
    23. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat het college de belangen van de omwonenden onvoldoende heeft onderzocht en afgewogen. Het zou duidelijker zijn geweest als het college daar in de besluiten afzonderlijk aandacht aan had besteed. Maar uit het geheel van de besluitvorming, bijvoorbeeld uit de reactie op de zienswijzen, blijkt dat het college de belangen van de omwonenden wel degelijk heeft meegewogen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het belang van huisvesting van minderjarige asielzoekers in redelijkheid zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van de omwonenden. Dat er alternatieven zijn waarmee hetzelfde kan worden bereikt met aanzienlijk minder bezwaren is niet gebleken. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    24. Het beroep is ongegrond. 
    
    25. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. S.C.A. van Kuijeren en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. M. van der Knijff, griffier. De beslissing is uitgesproken op 11 november 2021 en wordt openbaar gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.