ECLI:NL:RVS:2021:914, Raad van State, 28-04-2021, 202001192/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp [appellant] medegedeeld dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. Bij brief van 24 augustus 2017 heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat het voornemens is een last onder dwangsom op te leggen wegens een zonder omgevingsvergunning gebouwde overkapping op het voorerf van het perceel [locatie] in Nootdorp. In reactie daarop heeft [appellant] bij brief van 28 september 2017 een zienswijze ingediend over het voornemen van het college. De zienswijze bevat volgens [appellant] tevens het verzoek om een omgevingsvergunning te verlenen. Omdat op dit verzoek volgens [appellant] niet tijdig is beslist, heeft hij op 1 december 2017 het college verzocht over te gaan tot bekendmaking van de van rechtswege ontstane omgevingsvergunning. Bij het besluit van 21 december 2017 heeft het college meegedeeld dat geen vergunning van rechtswege is ontstaan, omdat geen formele aanvraag is ingediend.

202001192/1/R1.
    Datum uitspraak: 28 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Nootdorp, gemeente Pijnacker-Nootdorp,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 januari 2020 in zaak nr. 18/5658 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 december 2017 heeft het college [appellant] medegedeeld dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan.
    Bij besluit van 3 juli 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J. Siereveld en J.C. van Eeden, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij brief van 24 augustus 2017 heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat het voornemens is een last onder dwangsom op te leggen wegens een zonder omgevingsvergunning gebouwde overkapping op het voorerf van het perceel [locatie] in Nootdorp (hierna: het perceel). Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan "‘s-Gravenhout, Geerweg en omgeving" (hierna: het bestemmingsplan). De overkapping is deels gerealiseerd op gronden met de bestemming ‘Wonen’ en deels op gronden met de bestemming ‘Tuin’.
    In reactie daarop heeft [appellant] bij brief van 28 september 2017 een zienswijze ingediend over het voornemen van het college. De zienswijze bevat volgens [appellant] tevens het verzoek om een omgevingsvergunning te verlenen. Omdat op dit verzoek volgens [appellant] niet tijdig is beslist, heeft hij op 1 december 2017 het college verzocht over te gaan tot bekendmaking van de van rechtswege ontstane omgevingsvergunning.
    Bij het besluit van 21 december 2017 heeft het college meegedeeld dat geen vergunning van rechtswege is ontstaan, omdat geen formele aanvraag is ingediend. In het besluit op bezwaar van 3 juli 2018 heeft het college dit standpunt gehandhaafd.
    De rechtbank heeft op 8 januari 2020 geoordeeld dat geen sprake is van een aanvraag, zodat geen omgevingsvergunning van rechtswege kan zijn ontstaan.
    De gronden van het hoger beroep
    Horen in bezwaar
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet horen in bezwaar kon worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank heeft volgens [appellant] onvoldoende gemotiveerd waarom hij niet in zijn belangen is geschaad. Het enkele feit dat hij in beroep in de gelegenheid is gesteld om zijn standpunt aan de bestuursrechter toe te lichten, vindt hij daarvoor onvoldoende. Volgens [appellant] dient de bezwaarfase een ander doel dan de beroepsfase. In bezwaar had het college [appellant] bijvoorbeeld alsnog in de gelegenheid kunnen stellen om zijn aanvraag om omgevingsvergunning aan te vullen.
    2.1.    Artikel 6:22 van de Awb luidt:
    "Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."
    Artikel 7:2, eerste lid, luidt:
    "Voordat het bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord."
    2.2.    Niet in geschil is dat [appellant] ten onrechte niet is gehoord en dat het besluit op bezwaar van 3 juli 2018 derhalve is genomen in strijd met artikel 7:2 van de Awb. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dit gebrek in redelijkheid kunnen passeren. De Afdeling acht aannemelijk dat [appellant] door het gebrek niet is benadeeld, nu hij in beroep bij de rechtbank alsnog zijn standpunten naar voren heeft kunnen brengen. Daarbij betrekt de Afdeling dat los van dit geschil voor [appellant] de mogelijkheid bestaat om alsnog een aanvraag in te dienen.
    Het betoog faalt.
    Aanvraag
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant] niet ondubbelzinnig en duidelijk te kennen heeft gegeven dat hij met zijn zienswijze van 28 september 2017 een aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend. Omdat [appellant] zich primair op het standpunt stelde dat geen sprake is van een bijbehorend bouwwerk in de zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), maar van een ‘ander bouwwerk’ in de zin van de bestemmingsplanregels, is het verzoek om een omgevingsvergunning voor een bijbehorend bouwwerk subsidiair geformuleerd. De enkele omstandigheid dat de aanvraag subsidiair is geformuleerd, maakt volgens [appellant] niet dat deze onvoldoende concreet en ondubbelzinnig geformuleerd is. De tekst van het verzoek om omgevingsvergunning is volgens [appellant] leidend en die is voldoende concreet en ondubbelzinnig. Bovendien was de zienswijze zodanig beperkt van omvang, dat het college bij een zorgvuldige lezing ervan had behoren te begrijpen dat [appellant] beoogde een aanvraag in te dienen.
    3.1.    Artikel 1:3, derde lid, van de Awb luidt:
    "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
    Artikel 4:20b, eerste lid, luidt:
    "Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven."
    Artikel 4:20c, eerste lid, luidt:
    "Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven."
    Artikel 3.9 van de Wabo luidt:
    "1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. […]
    2. […]
    3. Paragraaf. 4.1.3.3 van de Awb is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. […]"
    3.2.    In deze zaak staat de vraag centraal of het verzoek van [appellant] van 28 september 2017 een aanvraag is als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Niet in geschil is dat, indien de brief van [appellant] van 28 september 2017, dient te worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend krachtens artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb, in samenhang met artikel 3.9, eerste en derde lid, van de Wabo. Het college heeft in dat geval niet binnen de wettelijk voorgeschreven termijn van acht weken beslist op de aanvraag dan wel de beslistermijn verlengd. Alsdan had het college de beschikking binnen twee weken bekend moeten maken.
    3.3.    [appellant] heeft bij brief van 28 september 2017 een zienswijze ingediend over de brief van het college van 24 augustus 2017 over het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom. In zijn brief schrijft de gemachtigde van [appellant] het volgende:
    "[…] dat cliënten bereid zijn om een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning in te dienen voor het oprichten […] van een ander bouwwerk […]. Dat betekent dat op grond van vaste rechtspraak moet worden aangenomen dat om die reden sprake is van een concreet zicht op legalisatie en dat het college hierom niet bevoegd is om handhavend jegens cliënten op te treden.
    Voor zover anders moet worden geoordeeld en moet worden aangenomen dat in dit geval geen sprake is van een ander bouwwerk, maar uitsluitend van een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wabo, is sprake van een situatie, die past binnen de reikwijdte van het bepaalde in artikel 4, aanhef, onderdeel 1, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. Voor zover nodig wordt door middel van deze brief daarom verzocht om een omgevingsvergunning te verlenen voor de overkapping op grond van het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2˚, van de Wabo, juncto artikel 4, aanhef, onderdeel 1 van Bijlage II bij het Bor."
    3.4.    In haar uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829, heeft de Afdeling het volgende overwogen. Gelet op de betrokken belangen en de door de wetgever met de regeling beoogde rechtszekerheid is het belangrijk dat voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is wanneer de regeling van toepassing is en waarop een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning concreet betrekking heeft. Daarom moet duidelijk zijn wanneer een aanvraag wordt gedaan en voor welke concrete activiteiten omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Die duidelijkheid is er onvoldoende wanneer in een brief aan een bestuursorgaan in algemene bewoordingen wordt gevraagd om een omgevingsvergunning te verlenen. Die duidelijkheid is er nog minder wanneer in correspondentie over andere besluiten, bijvoorbeeld over een opgelegde last onder dwangsom, wordt gesproken over een mogelijk te verlenen omgevingsvergunning. Het accepteren dat een omgevingsvergunning van rechtswege wordt gegeven bij een verzoek in dergelijke stukken, heeft het risico dat misbruik van de regeling wordt gemaakt door een verzoek om een omgevingsvergunning zodanig verhuld te doen dat het bestuursorgaan niet tijdig ontdekt dat een aanvraag is gedaan.
    De gebruikelijke weg om een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen is langs elektronische weg als bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van het Bor via het Omgevingsloket online of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Een aanvraag kan ook worden gedaan op andere wijze.
    De Afdeling oordeelt dat een verzoek om omgevingsvergunning dat op andere wijze is gedaan, alleen dan een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb is, als voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Het dient daarbij altijd te gaan om een zelfstandig stuk. Alleen bij een dergelijke evidente aanvraag kan dus een omgevingsvergunning van rechtswege zijn gegeven. Dit oordeel heeft geen gevolgen voor omgevingsvergunningen van rechtswege die reeds bekend zijn gemaakt met toepassing van artikel 4:20c van de Awb en waarbij de termijn om beroep in te stellen ongebruikt is verstreken. Evenmin heeft dit oordeel gevolgen voor een besluit, waartegen wel rechtsmiddelen zijn aangewend, en waarop een uitspraak is gevolgd die in rechte onaantastbaar is geworden.
    3.5.    Niet in geschil is dat [appellant] geen aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend via het Omgevingsloket online of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Bor. Bij een aanvraag op andere wijze, dient het te gaan om een zelfstandig stuk waaruit meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Daarvan is in dit geval geen sprake. Het verzoek van [appellant] is ingebed in een zienswijze over het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen. Het kon voor het college dus niet meteen duidelijk zijn dat werd verzocht om een omgevingsvergunning. Onder deze omstandigheden, is, anders dan [appellant] betoogt, niet van belang dat de zienswijze van geringe omvang is en het college bij zorgvuldige lezing had behoren te begrijpen dat sprake was van een aanvraag. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het verzoek van [appellant] geen aanvraag is in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Gelet hierop is geen omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan.
    Het betoog faalt.
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2021
    374-974.