ECLI:NL:RVS:2021:2331, Raad van State, 20-10-2021, 202004427/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juni 2020 heeft de raad van de gemeente Reimerswaal het bestemmingsplan "Klooster van Rilland" vastgesteld. Het "Klooster van Rilland" staat op het perceel Hoofdweg 60 in Rilland, gelegen aan de westelijke entree van Rilland. Het perceel grens aan de zuidzijde aan de woonpercelen van de Gardiaanhof en aan de oostzijde aan de woningen van de Pontiaanstraat. Op grond van het bestemmingsplan "Klooster van Rilland" is in de bebouwing op het perceel plaats voor de huisvesting van 200 arbeidsmigranten. De initiatiefnemers van het in beroep bestreden plan, [bedrijf] en Rafaly B.V., zijn voornemens om het aantal arbeidsmigranten dat wordt gehuisvest in het klooster, uit te breiden naar 300. Daartoe wordt een deel van de bestaande bebouwing gesloopt en wordt nieuwe bebouwing opgericht. Voorliggend plan maakt dit mogelijk. [appellant A] en [appellant B] stellen zich op het standpunt dat voorliggend bestemmingsplan hun woon- en leefklimaat aantast en dat hun woning daardoor in waarde vermindert.

202004427/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 oktober 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Rilland, gemeente Reimerswaal,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Reimerswaal,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 juni 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Klooster van Rilland" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant A] en [appellant B] en Rafaly B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2021, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door [gemachtigde A] en mr. J.S.W. van Vossen, advocaat te Goes, en de raad, vertegenwoordigd door drs. C.H. van den Dikkenberg-Stoutjesdijk en drs. ing. D.J. Steenbergen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Rafaly B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door [gemachtigde C], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het "Klooster van Rilland" staat op het perceel Hoofdweg 60 in Rilland (hierna: het perceel), gelegen aan de westelijke entree van Rilland. Het perceel grens aan de zuidzijde aan de woonpercelen van de Gardiaanhof en aan de oostzijde aan de woningen van de Pontiaanstraat.
    Op grond van het bestemmingsplan "Klooster van Rilland", zoals vastgesteld op 14 juli 2015, is in de bebouwing op het perceel plaats voor de huisvesting van 200 arbeidsmigranten.
    De initiatiefnemers van het in beroep bestreden plan, [bedrijf] en Rafaly B.V., zijn voornemens om het aantal arbeidsmigranten dat wordt gehuisvest in het klooster, uit te breiden naar 300. Daartoe wordt een deel van de bestaande bebouwing gesloopt en wordt nieuwe bebouwing opgericht. Voorliggend plan maakt dit mogelijk.
    [appellant A] en [appellant B] wonen op het perceel [locatie] te Rilland, dat ligt ten zuidoosten van het perceel, op een hemelsbrede afstand van circa 200 m tot het plangebied. Tussen hun, in een woongebied gelegen, woning en het Klooster van Rilland is woonbebouwing aanwezig.
    [appellant A] en [appellant B] stellen zich, samengevat, op het standpunt dat voorliggend bestemmingsplan hun woon- en leefklimaat aantast en dat hun woning daardoor in waarde vermindert. Zij vinden dat het aantal van 300 arbeidsmigranten niet in verhouding staat tot het aantal inwoners van Rilland. Verder vrezen zij voor een aantasting van de archeologische, cultuurhistorische en landschappelijke waarden van het plangebied en voor een aantasting van de natuurwaarden in de omgeving.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Beroepsgronden
    Sociale disbalans
    3.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de raad ten onrechte gemeentelijke financiële belangen zwaarder heeft laten wegen dan particuliere belangen. Zij betogen meer in het bijzonder dat de afweging van de gemeente om 300 arbeidsmigranten in het klooster te huisvesten niet in verhouding staat tot het aantal inwoners van Rilland.
    3.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de uitbreiding met 100 arbeidsmigranten op deze locatie, ten opzichte van de bestaande situatie, het sociale evenwicht niet zal verstoren. De in het plan neergelegde planologische keuze is het resultaat van een afweging van het maatschappelijk draagvlak en het economisch belang van de initiatiefnemers.
    De raad heeft bij zijn afweging in aanmerking genomen dat de vraag naar arbeidsmigranten vanuit bedrijven binnen de gemeente en binnen de provincie Zeeland groot is
    Volgens de raad is de verhouding tussen de 300 in het Klooster van Rilland te huisvesten arbeidsmigranten en het aantal inwoners van de kern Rilland aanvaardbaar. Rilland had op 1 januari 2019 3.187 inwoners. In het klooster waren reeds 200 arbeidsmigranten legaal gehuisvest en elders in Rilland nog 54 arbeidsmigranten
    De locatie Klooster van Rilland heeft zich, volgens de raad, de afgelopen jaren bewezen als een goed functionerende huisvestingsaccommodatie. De huidige huisvesting van 200 arbeidsmigranten in het klooster functioneert, volgens de raad, zonder dat sprake is van overlast voor de omgeving. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de bestaande huisvesting van 200 arbeidsmigranten niet tot klachten heeft geleid. [appellant A] en [appellant B] hebben dat niet onderbouwd betwist.
    Op basis van deze ervaringen en de reeds aanwezige faciliteiten ter plaatse wordt deze locatie door de raad geschikt beoordeeld om de huisvestingscapaciteit te vergroten.
    De raad ziet geen aanleiding te veronderstellen dat de uitbreiding van het klooster en de huisvestingsmogelijkheden tot 300 arbeidsmigranten tot overlast zal leiden. De bedrijfsvoering van [bedrijf] zal, volgens de raad, als gevolg van de uitbreiding niet wezenlijk veranderen. Bovendien zal de kwaliteit van de woongelegenheid als gevolg van de nieuwbouw zelfs verbeteren, waarvoor de regeling in het bestemmingsplan de nodige waarborgen biedt
    In de toelichting bij het plan heeft de raad aangegeven dat met de in het plan voorziene uitbreiding van het aantal op deze locatie, in het Klooster van Rilland, te huisvesten arbeidsmigranten het maximaal aanvaardbare aantal daar te huisvesten arbeidsmigranten bereikt is
    De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat er geen wettelijk voorschrift of algemeen aanvaarde richtlijn is ter bepaling van een uit een oogpunt van sociaal evenwicht aanvaardbaar aantal arbeidsmigranten dat wordt gehuisvest binnen een gemeente of een kern binnen die gemeente. De Afdeling dient daarom te toetsen of de raad de uitbreiding met 100 arbeidsmigranten op deze locatie in het licht van de specifieke omstandigheden van dit geval uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar heeft mogen achten. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid deze uitbreiding aanvaardbaar heeft kunnen achten. Wat [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd over de door hen gevreesde sociale disbalans biedt geen aanknopingspunten om te veronderstellen dat wat de raad op dit punt heeft overwogen, onjuist is. Het betoog faalt.
    3.2.    Wat betreft het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat de raad ten onrechte steeds planwijzigingen doorvoert waarbij eerder vastgestelde maximale aantallen toegelaten arbeidsmigranten worden aangepast, overweegt de Afdeling dat, wat er feitelijk van dit betoog ook zij, in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Hieruit volgt dat appellanten geen aanspraak kunnen maken op een blijvend maximum van 200 op deze locatie te huisvesten arbeidsmigranten, ook niet als het vorige bestemmingsplan daar de huisvesting van maximaal 200 arbeidsmigranten toestond. Het betoog faalt.
    Archeologie
    4.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de verschillende archeologische categorieën niet juist zijn weergegeven in relatie tot de archeologische waarden die worden gehanteerd in het bestemmingsplan.
    4.1.    In artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) staat dat "de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept." Dit is het zogeheten relativiteitsvereiste.
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met deze bepaling de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    4.2.    Ingevolge de artikelen 9.1, 10.1, 11.1 en 12.1 van de planregels zijn de gronden waarop de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie" rust, mede bestemd voor het behoud van het ter plaatse aanwezige archeologisch waardevol gebied.
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.72 tot en met 10.75, strekken de normen waarom het hier gaat ter bescherming van de in de gronden van het plangebied voorkomende en te verwachten archeologische waarden. Deze normen strekken kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant A] en [appellant B], nu hun belang is gelegen in het gevrijwaard blijven van de ruimtelijke invloed van de uitbreidingsmogelijkheid van de huisvesting van arbeidsmigranten. Naar het oordeel van de Afdeling zijn hun belangen ook niet verweven met de belangen tot bescherming waarvan deze normen strekken. Hierbij betrekt de Afdeling dat de afstand tussen de woning van appellanten en het plangebied ongeveer 200 meter bedraagt en dat appellanten, wat er ook zij van het zicht dat zij vanuit de bovenverdieping van hun woning hebben op het gebouw van het klooster, geen zicht hebben op de zich in de gronden voorkomende en te verwachten archeologische waarden. Dat betekent dat deze beroepsgrond op grond van artikel 8:69a Awb niet kan leiden tot vernietiging van het plan. De Afdeling laat deze beroepsgrond dan ook buiten beschouwing.
    Stikstofdepositie
    5.       Volgens [appellant A] en [appellant B] is onvoldoende aangetoond dat geen sprake is van significante negatieve effecten op de Natura 2000-gebieden die liggen in de invloedsfeer van het plangebied. [appellant A] en [appellant B] hebben onderzoek laten verrichten door NOX Advies. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het memo "Second opinion stikstofberekening Klooster van Rilland" van 25 augustus 2020. In dat memo wordt geconstateerd dat een aantal gegevens op verkeerde wijze is ingevoerd in de depositieberekening.
    5.1.    Het betoog van [appellant A] en [appellant B] strekt ertoe dat het plan vernietigd moet worden omdat de daarin voorziene gedeeltelijke sloop en aanbouw van het kloostergebouw leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van beschermde natuurgebieden. [appellant A] en [appellant B] doen hiermee een beroep op de normen van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Deze normen strekken tot bescherming van de natuurwaarden van de betrokken Natura 2000-gebieden. Dit is een algemeen belang waarvoor [appellant A] en [appellant B] niet in rechte kunnen opkomen. Het daadwerkelijke belang waarin zij zouden kunnen worden geraakt als gevolg van het plan, is het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving. Belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving kunnen zo verweven zijn met de algemene belangen bij het voorkomen van de aantasting van de waarden van een beschermd natuurgebied, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van deze omwonenden. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.51 en 10.52. Deze situatie doet zich concreet voor ingeval het betrokken natuurgebied deel uitmaakt van de leefomgeving van [appellant A] en [appellant B]. In dat geval raakt de aantasting van het gebied immers ook het belang dat zij hebben bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving.
    Ter zitting hebben [appellant A] en [appellant B] betoogd dat het betrokken natuurgebied deel uitmaakt van hun leefomgeving. Daartoe hebben zij aangevoerd dat Rilland zich bevindt op een landengte die ligt ingeklemd tussen de Oosterschelde en de Westerschelde en dat zij direct zicht hebben op de natuurgebieden.
    Op enige afstand van het plangebied ligt een aantal Natura 2000-gebieden. Het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied is Westerschelde & Saeftinghe, dat ligt op een afstand van circa 1,8 km tot het perceel van [appellant A] en [appellant B]. Gelet op deze afstand is de Afdeling van oordeel dat geen verwevenheid bestaat tussen de belangen van [appellant A] en [appellant B] bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving en de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen. De afstand is dusdanig groot dat geen doorslaggevende betekenis kan toekomen aan de door appellanten gestelde omstandigheid dat het landschap ter plaatse een open karakter heeft en dat [appellant A] en [appellant B] daardoor, naar zij stellen, vanuit hun woning zicht hebben op het Natura 2000-gebied. Hetzelfde geldt voor de ligging van Rilland op een landengte. Deze beroepsgrond kan daarom naar het oordeel van de Afdeling vanwege het relativiteitsvereiste dat is neergelegd in artikel 8:69a van de Awb, niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Gelet hierop laat de Afdeling deze beroepsgrond van [appellant A] en [appellant B] buiten beschouwing.
    Woon- en leefklimaat
    6.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat hun woon- en leefklimaat wordt aangetast als gevolg van het plan.
    Zij voeren daarbij aan dat de uitstraling van het klooster als cultuurhistorisch waardevol gebouw zal worden aangetast door het realiseren van het plan.
    Daarnaast betogen [appellant A] en [appellant B] dat het plan onvoldoende bescherming biedt van de nog beperkt aanwezige landschappelijke waarden. De aanbouw gaat ten koste van 200 m² kloostertuin en van vijf bomen, waarvan er drie als zeer waardevol in het bomenplan staan aangegeven. Omdat de toegestane bouwhoogte in het voorliggende bestemmingsplan 10 m is, zal het zicht op de beeldbepalende zij- en achterkant van het klooster en de kloosterkapel grotendeels verdwijnen. De totale toename aan bebouwing is 1.640 m² en zal deels in de richting van de woonwijk van [appellant A] en [appellant B] worden gerealiseerd. Dit heeft volgens [appellant A] en [appellant B] een negatief effect op het imago van de wijk. Ter onderbouwing verwijzen zij naar het rapport "Analyse van de cultuurhistorische aspecten van het bestemmingsplan Klooster Rilland" van 25 augustus 2020, dat zij hebben laten opstellen door A=M Adviespraktijk voor archeologie, ruimtelijke ontwikkeling en cultuurhistorie.
    Verder betogen [appellant A] en [appellant B] dat het verkeer in de Hoofdstraat zal toenemen. De raad is in zijn onderbouwing op dit punt uitgegaan van een memo dat initiatiefnemers zelf hebben overgelegd, zodat volgens [appellant A] en [appellant B] geen sprake is van een onafhankelijke onderbouwing. De raad heeft onvoldoende rekening gehouden met de al bestaande verkeersproblematiek op de Hoofdweg, zo stellen zij.
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat [appellant A] en [appellant B] geen beroep kunnen doen op een eventuele aantasting van de culturele en landschappelijke waarden, omdat zij daarbij geen belang hebben.
    Daarnaast stelt de raad dat het klooster niet is aangewezen als rijksmonument. Wel is de locatie volgens de plantoelichting aangewezen als cultuurhistorisch waardevol object (MIP-object). Naar de mening van de raad zal het historisch karakteristieke aangezicht van het voormalig kloostergebouw niet worden aangetast als gevolg van de uitbreiding daarvan. De uitbreiding vindt plaats aan de achterzijde en grotendeels losstaand van het hoofdgebouw en verhoudt zich zowel in schaal als in uitstraling goed tot de historische gedeelten van het gebouw, zo stelt de raad.
    Ten aanzien van de landschappelijke waarden heeft de raad toegelicht dat de uitbreiding gedeeltelijk valt binnen de zone van de dubbelbestemming "Waarde - Landschap" van het voorheen geldende bestemmingsplan "Klooster van Rilland" uit 2015. Ook moeten enkele bomen worden gekapt, maar dit moet in de kloostertuin worden gecompenseerd. In de planregels is daarom een voorwaardelijke verplichting opgenomen om ervoor te zorgen dat de landschappelijke kwaliteit in het gebied behouden blijft en zelfs zal toenemen. Als daaraan niet wordt voldaan, wordt daartegen handhavend opgetreden, zo stelt de raad.
    Ten aanzien van het betoog over de verkeerstoename, heeft de raad toegelicht dat het door [bedrijf] opgestelde verkeersmemo tot stand is gekomen in samenspraak met de gemeente en met gebruikmaking van de CROW-publicatie 317 "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie". In paragraaf 2.2 van de plantoelichting is toegelicht dat geen cijfers beschikbaar zijn voor de specifieke berekening van verkeersbewegingen door arbeidsmigranten en dat daarom is aangesloten bij de kencijfers voor kamerverhuur. Daarbij is aangegeven dat de verkeersgeneratie door de arbeidsmigranten lager zal liggen, omdat autobezit onder hen beperkt is en zij veelal van en naar hun werk worden vervoerd door middel van busjes. Ten aanzien van de gestelde verkeersproblematiek op de Hoofdweg heeft de raad toegelicht dat de Hoofdweg een erftoegangsweg is, waarvan de maximale capaciteit 5.000 à 6.000 mvt/etmaal bedraagt. De huidige verkeersintensiteit op de Hoofdweg is circa 1.220 mvt/werkdagetmaal. De verkeersintensiteit na realisatie van het plan wordt geschat op circa 1.350 mvt/werkdagetmaal, aldus de raad.
    6.2.    In hetgeen [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd over de aantasting van cultuurhistorische en landschappelijke waarden, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad daarin aanleiding had moeten zien om de uitbreiding van het kloostergebouw niet mogelijk te maken. In dat verband overweegt de Afdeling dat in de plantoelichting is vermeld dat het bestaande historisch waardevolle gebouw niet wordt veranderd en dat bij het ontwerp van de nieuwbouw rekening is gehouden met de historische waarde van het gebouw. Het betoog van [appellant A] en [appellant B] geeft geen grond om aan de juistheid daarvan te twijfelen. Voorts is in het "inpassingsplan" beschreven hoe de landschappelijke waarde van de tuin behouden blijft. De landschappelijke inpassing is verzekerd dankzij de voorwaardelijke verplichting die is opgenomen in artikel 5.4.3 van de planregels. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de onttrekking van een stuk grond aan de dubbelbestemming "Waarde - Landschap" wordt gecompenseerd door het toekennen van die dubbelbestemming aan de gehele resterende tuin, zodat de totale zone waarbinnen deze dubbelbestemming geldt, zal toenemen. Ook hetgeen [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd over de gevreesde verkeerstoename biedt geen aanknopingspunten om te veronderstellen dat wat de raad op dit punt heeft overwogen, onjuist is. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat er op de Hoofdweg voldoende capaciteit is om de verkeerstoename op te vangen en dat de verkeerstoename niet zal leiden tot vergrote verkeersproblematiek.
    Het betoog faalt.
    6.3.    Wat betreft de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van het perceel van appellanten, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
    6.4.    Nu de beroepsgronden van [appellant A] en [appellant B] niet slagen wat betreft de vrees voor aantasting van hun woon- en leefklimaat en van cultuurhistorische en landschappelijke waarden binnen het plangebied en voor verkeerstoename op de Hoofdweg, behoeft de vraag of het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb zich ertegen verzet dat deze beroepsgronden zouden kunnen leiden tot vernietiging van het plan, geen verdere bespreking.
    Conclusie
    7.       In hetgeen [appellant A] en [appellant B] aanvoeren ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    8.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2021
    195-974