ECLI:NL:RVS:2021:2703, Raad van State, 01-12-2021, 202005276/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 maart 2019 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan BMG onder aanzegging van het verbeuren van een dwangsom van € 875,00 per dag, met een maximum van € 40.000,00 per werknemer, gelast om over te gaan tot betaling van achterstallig loon en vakantiebijslag.  Naar aanleiding van een melding hebben arbeidsinspecteurs van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid bij BMG onderzoek uitgevoerd naar de naleving van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. Uit het daarvan opgemaakte boeterapport blijkt dat BMG vier werknemers heeft onderbetaald in de periode van 1 oktober 2016 tot en met 31 maart 2017. Dit levert volgens het boeterapport overtredingen op van de artikelen 7 en 15 van de Wml. BMG is hiervan per brief op de hoogte gesteld en in de gelegenheid gesteld alsnog aan haar verplichtingen te voldoen.

202005276/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    BMG People B.V. (hierna: BMG), gevestigd te Nijmegen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 augustus 2020 in zaak nr. 19/5509 in het geding tussen:
    BMG
    en
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 maart 2019 heeft de staatssecretaris aan BMG onder aanzegging van het verbeuren van een dwangsom van € 875,00 per dag, met een maximum van € 40.000,00 per werknemer, gelast om over te gaan tot betaling van achterstallig loon en vakantiebijslag.
    Bij besluit van 20 augustus 2019 heeft de staatssecretaris het door BMG daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 augustus 2020 heeft de rechtbank het door BMG daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft BMG hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 8 oktober 2021, waar BMG, vertegenwoordigd door haar [directeur] en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. Odijk, zijn verschenen.
    Ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek geschorst met toepassing van artikel 8:64 Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    BMG en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een nadere zitting behandeld op 29 oktober 2021, waar BMG, vertegenwoordigd door haar [directeur] en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. Odijk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Naar aanleiding van een melding hebben arbeidsinspecteurs van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de inspectie) bij BMG onderzoek uitgevoerd naar de naleving van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: de Wml). Uit het daarvan opgemaakte boeterapport blijkt dat BMG vier werknemers heeft onderbetaald in de periode van 1 oktober 2016 tot en met 31 maart 2017. Dit levert volgens het boeterapport overtredingen op van de artikelen 7 en 15 van de Wml. BMG is hiervan per brief op de hoogte gesteld en in de gelegenheid gesteld alsnog aan haar verplichtingen te voldoen. Omdat niet is gebleken dat BMG dat alsnog heeft gedaan, heeft de staatssecretaris een kennisgeving last onder dwangsom verzonden en vervolgens bij besluit van 14 maart 2019 BMG onder aanzegging van het verbeuren van een dwangsom gelast om binnen twee weken over te gaan tot betaling van het achterstallige loon en vakantiebijslag van de desbetreffende vier werknemers. In het besluit op bezwaar heeft de staatssecretaris de last onder dwangsom gehandhaafd. De rechtbank heeft het beroep van BMG daartegen ongegrond verklaard.
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    3.       BMG heeft geen beroep ingesteld tegen het boetebesluit en de openbaarmaking van de inspectiegegevens, de waarschuwing preventieve stillegging en de betalingsregeling. Hierover heeft de rechtbank dan ook geen oordeel gegeven. Dit betekent ook dat in hoger beroep deze kwesties niet aan de orde kunnen komen. De Afdeling kan in deze zaak alleen de uitspraak van de rechtbank op het beroep van BMG tegen de opgelegde last onder dwangsom beoordelen.
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat BMG de artikelen 7 en 15 van de Wml heeft overtreden en dat de staatssecretaris in redelijkheid tot het opleggen van de last onder dwangsom heeft kunnen komen. Daarbij heeft zij betrokken dat het onderzoek van de inspectie met de vereiste zorgvuldigheid is uitgevoerd. De staatssecretaris heeft volgens de rechtbank terecht geconcludeerd dat voor de desbetreffende werknemers geen sprake was van een gedeeltelijke stageovereenkomst maar van een volledig dienstverband, waarvoor zij niet het volledige wettelijk minimumloom en vakantiebijslag hebben ontvangen.
    5.       BMG betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij de artikelen 7 en 15 van de Wml heeft overtreden. Er was immers sprake van een combinatie van stage- en arbeidsovereenkomsten. Zij heeft op een gegeven moment voor die combinatie gekozen omdat zij vond dat er voor stagiairs iets tegenover moest staan. Over de combinatie van een stage- en arbeidsovereenkomst heeft zij mondeling advies ingewonnen bij onder meer een advocaat. Mede gelet op een uitspraak van voormalig minister Asscher in 2013 over onbetaalde stages was de conclusie dat met deze vorm de wet niet werd overtreden. Afspraken over de invulling van stages zijn, net als in het verleden, alleen mondeling gemaakt. Verder voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar betoog dat de handelswijze van de inspectie niet voldeed aan de vereisten van de Awb. Volgens BMG stond voor de inspectie al bij voorbaat vast dat zij een overtreding had begaan en stonden de inspecteurs niet open voor een toelichting over de vorm van stages zoals die bij BMG gebruikelijk was. Daarnaast is het onderzoek op een zeer onzorgvuldige manier uitgevoerd. Indien het onderzoek zorgvuldig was uitgevoerd, had de conclusie niet kunnen zijn dat zij een overtreding heeft begaan, aldus BMG.
    6.       Anders dan BMG stelt is de rechtbank in haar uitspraak ingegaan op de gestelde onzorgvuldigheid van het onderzoek van de inspectie. Zij heeft daarover terecht overwogen dat het onderzoek van de inspectie met de vereiste zorgvuldigheid is uitgevoerd. Begrijpelijk is dat BMG het onderzoek als ingrijpend heeft ervaren, maar dat betekent niet dat het onderzoek niet zorgvuldig is geweest. De wijze waarop het onderzoek is uitgevoerd is in het opgemaakte boeterapport beschreven. Een aantal inspecteurs heeft het bedrijf bezocht en een administratieve en werkplekcontrole uitgevoerd. Daar zijn verschillende getuigen en leidinggevenden gehoord. Naderhand zijn de directieleden van BMG nog een keer apart gehoord. Van de gehoren zijn gedetailleerde verslagen gemaakt. Dat die verslagen zijn opgesteld in de vorm van vraag en antwoord is niet ongebruikelijk en geeft, anders dan BMG stelt, geen aanleiding voor het oordeel dat de inspecteurs vooringenomen waren. Hoewel de Afdeling zich kan voorstellen dat zij de werkplekcontrole gelet op het grote aantal inspecteurs dat daaraan deel heeft genomen en het aparte verhoor, dat heeft plaatsgevonden op een politiebureau, als onaangenaam heeft ervaren, is niet gebleken dat de inspecteurs bij hun onderzoek onzorgvuldig te werk zijn gegaan. BMG heeft verder de gelegenheid gekregen haar zienswijze te geven op de kennisgeving last onder dwangsom en haar bezwaar tijdens een hoorzitting toe te lichten.
    6.1.    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat geen sprake was van een gedeeltelijke stageovereenkomst waardoor de werknemers geen aanspraak konden maken op het volledige wettelijk minimumloon en vakantiebijslag. Daarbij heeft zij terecht betrokken dat uit het boeterapport en de daarbij behorende verslagen van de gehoren blijkt dat de desbetreffende werknemers met BMG een volledig dienstverband zijn aangegaan. In hun arbeidsovereenkomst is niet vermeld dat zij een deel van hun werktijd zouden invullen met een stage. Zoals BMG heeft erkend is de invulling van stages ook niet in andere stukken vastgelegd. Uit de afgelegde verklaringen blijkt verder dat de desbetreffende werknemers dezelfde werkzaamheden verrichtten als andere werknemers bij BMG. Uit de verklaringen blijkt dus niet dat de feitelijke invulling van de werkzaamheden wel deels als stage was. De enkele stelling van BMG dat afspraken over de stages, net als in het verleden, mondeling zijn gemaakt, is onvoldoende om te oordelen dat desondanks toch sprake was van een gedeeltelijke stageovereenkomst. Omdat geen sprake is van een gedeeltelijke stageovereenkomst, is de uitspraak van voormalig minister Asscher over onbetaalde stages niet relevant voor deze zaak.
    6.2.    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat BMG de artikelen 7 en 15 van de Wml heeft overtreden en dat de staatssecretaris daarom bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen. Het betoog faalt.
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2021
     
    BIJLAGE
     
    Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
    Artikel 7
    1. De werknemer die de leeftijd van 21 jaar heeft bereikt heeft voor de arbeid door hem in dienstbetrekking verricht, jegens de werkgever recht op een loon ten minste tot het bedrag, bij of krachtens de volgende artikelen onder de benaming minimumloon vastgesteld.
    […]
    Artikel 15
    1. De werknemer heeft jegens de werkgever recht op een vakantiebijslag ten minste tot een bedrag van 8% van zijn ten laste van de werkgever komende loon, alsmede van de uitkeringen waarop hij tijdens de dienstbetrekking krachtens de Ziektewet, hoofdstuk 3, afdeling 2, paragraaf 1, van de Wet arbeid en zorg en de Werkloosheidswet aanspraak heeft, met dien verstande, dat het bedrag waarmede de som van dit loon en deze uitkeringen het drievoud van het minimumloon overschrijdt buiten beschouwing blijft.
    […]
    Artikel 18n
    1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen onder hem ressorterende ambtenaar kan een werkgever die de op hem op grond van artikel 7 rustende verplichting aangaande het voldoen van hetgeen in hoofdstuk II is aangeduid als minimumloon niet of onvoldoende nakomt, een werkgever die inhoudt op of verrekent met het minimumloon in strijd met artikel 13, alsmede een werkgever die de op hem op grond van artikel 15 rustende verplichting niet of onvoldoende nakomt, een last onder dwangsom opleggen.
    […]