ECLI:NL:RVS:2020:3004, Raad van State, 16-12-2020, 202000101/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij 23 afzonderlijke besluiten heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân vergunning verleend op grond van de Wet natuurbescherming voor het exploiteren en/of uitbreiden en wijzigen van 23 verschillende agrarische bedrijven in Friesland. Vergunning is verleend voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Het college heeft daarbij toepassing gegeven aan het Programma Aanpak Stikstof. Deze vergunningen kunnen volgens het college worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is opgesteld. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 overwogen dat het college de vergunningen voor de verschillende agrarische bedrijven niet kon verlenen. Het college komt in hoger beroep uitsluitend op tegen de proceskostenveroordeling door de rechtbank.

202000101/1/R2.
    Datum uitspraak: 16 december 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 november 2019 in zaken nrs. 17/4298, 19/2576, 19/2577, 19/2578, 19/2579, 19/2580, 19/2581, 19/2582, 19/2583, 19/2584, 19/2585, 19/2586, 19/2587, 19/2588, 19/2589, 19/2590, 19/2591, 19/2592, 19/2593, 19/2594, 19/2595, 19/2596 en 19/2597 in het geding tussen:
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu, beide gevestigd te Nijmegen (hierna: MOB en Leefmilieu),
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij 23 afzonderlijke besluiten van 14 april, 21 april, 26 april, 4 mei, 12 mei en 19 mei 2017 heeft het college vergunning verleend op grond van de Wet natuurbescherming voor het exploiteren en/of uitbreiden en wijzigen van 23 verschillende agrarische bedrijven in Friesland.
    MOB en Leefmilieu hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Bij besluit van 31 oktober 2017 heeft het college zichzelf onbevoegd geacht om te oordelen over de bezwaren voor zover gericht tegen het Programma Aanpak Stikstof en de primaire besluiten onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 28 november 2019 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 oktober 2017 vernietigd, de afzonderlijke primaire besluiten herroepen en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De rechtbank heeft het college veroordeeld tot vergoeding van de bij MOB en Leefmilieu opgekomen proceskosten tot een bedrag € 23.552,00 in verband met de behandeling van het bezwaar en tot een bedrag van € 23.552,00 in verband met de behandeling van het beroep. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    MOB en Leefmilieu hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college, MOB en Leefmilieu hebben nadere stukken ingediend.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het college heeft bij de afzonderlijke primaire besluiten aan 23 verschillende agrarische bedrijven in Friesland vergunning verleend voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Het college heeft daarbij toepassing gegeven aan het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (hierna: PAS) en de daarbij behorende regelgeving die vanaf 1 juli 2015 van kracht is. Deze vergunningen kunnen volgens het college worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is opgesteld. Met de toepassing en uitvoering van het PAS is volgens het college gewaarborgd dat de stikstofdepositie die de agrarische bedrijven zullen veroorzaken niet zal leiden tot een aantasting van de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Bij het besluit op bezwaar van 31 oktober 2017 heeft het college zichzelf niet bevoegd geacht om te oordelen over de bezwaren voor zover gericht tegen het PAS. Verder heeft het college de motivering van de afzonderlijke primaire besluiten aangevuld met een herberekening met de geactualiseerde versie van AERIUS (2016L) en deze besluiten met deze aanvullingen in stand gelaten.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, waarin is geoordeeld dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn voortvloeien, overwogen dat het college de betreffende vergunningen voor de verschillende agrarische bedrijven niet kon verlenen onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt en, voor zover van toepassing, naar artikel 7, eerste lid, van de Verordening Wet natuurbescherming Fryslân. De rechtbank heeft het besluit van 31 oktober 2017 vernietigd en de afzonderlijke primaire besluiten herroepen.
        De rechtbank heeft het college vervolgens ingevolge artikel 8:75 van de Awb veroordeeld in de proceskosten van MOB en Leefmilieu, te weten € 23.552,00 vanwege door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in verband met de behandeling van het beroep, en € 23.552,00 vanwege door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in verband met de behandeling van het bezwaar.
    3.    Het college komt in hoger beroep uitsluitend op tegen de proceskostenveroordeling door de rechtbank. 
    Gronden van het hoger beroep
    4.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de kosten in bezwaar die MOB en Leefmilieu redelijkerwijs hebben moeten maken, voor vergoeding in aanmerking komen omdat sprake zou zijn van een aan hem te wijten onrechtmatigheid. Volgens het college is in de periode tussen het besluit op bezwaar en de uitspraak van de rechtbank het wettelijk kader waaraan de vergunningen dienden te worden getoetst, gewijzigd, omdat de Afdeling bij de uitspraken van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS:2019:1604 de wettelijke regeling die zag op het PAS onverbindend heeft geacht. Volgens het college is de herroeping dan ook niet het gevolg van een aan hem te wijten onrechtmatigheid.
    4.1.    Artikel 7:15 van de Awb bepaalt:
    "[…]
    2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    […]
    4. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop de vergoeding uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.
    […]"
        Artikel 8:75, eerste lid, bepaalt:
    "De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld."
    4.2.    De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb zelf in de zaak voorzien en de afzonderlijke primaire besluiten herroepen, omdat de passende beoordeling en het PAS niet voldoen aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn, zodat het college de vergunningen niet kon verlenen onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. De omstandigheid dat de uitspraken van de Afdeling van 29 mei 2019 dateren van na deze primaire besluiten, neemt anders dan het college betoogt niet weg dat ook ten tijde van de primaire besluiten de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag lag niet aan de Habitatrichtlijn voldeed. Gelet hierop zijn de primaire besluiten herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid. Daarmee is voldaan aan het vereiste van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, zodat de rechtbank het college terecht heeft veroordeeld tot vergoeding van de kosten in bezwaar van MOB en Leefmilieu.
        Het betoog faalt.
    5.    Het college betoogt dat de rechtbank voor zowel de bezwaar- als de beroepsfase niet heeft onderkend dat uit artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb), gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, van dat besluit volgt dat sprake is van samenhangende zaken. Hierdoor valt de proceskostenveroordeling in bezwaar en beroep door de rechtbank onevenredig hoog uit, aldus het college. Het college voert hiertoe aan dat in bezwaar weliswaar met afzonderlijke bezwaarschriften is opgekomen tegen afzonderlijke primaire besluiten, maar dat de bezwaren inhoudelijk zijn voorzien van een nagenoeg identieke motivering waarbij door dezelfde gemachtigde van MOB en Leefmilieu rechtsbijstand is verleend. De bezwaren zijn gelijktijdig behandeld op één hoorzitting en op deze bezwaren is beslist met één besluit op bezwaar. De gemachtigde van MOB en Leefmilieu heeft tegen het besluit op bezwaar vervolgens één beroepschrift ingediend dat ter zitting bij de rechtbank is behandeld. De rechtbank had de 23 zaken daarom als samenhangende zaken moeten aanmerken, aldus het college.
    5.1.    Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bpb luidt:
    "Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Awb kan uitsluitend betrekking hebben op: kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand."
        Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a luidt:
    "Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak, onderscheidenlijk de beslissing op het bezwaar of het administratief beroep als volgt vastgesteld: a. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief."
        Artikel 3 luidt:
    "1. Samenhangende zaken worden voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, beschouwd als één zaak.
    2. Samenhangende zaken zijn: door een of meer belanghebbenden gemaakte bezwaren of ingestelde beroepen, die door het bestuursorgaan of de bestuursrechter gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld, waarin rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onder a, is verleend door dezelfde persoon dan wel door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van die zaken nagenoeg identiek konden zijn."
    5.2.    De rechtbank heeft onder toepassing van het Bpb de kosten in verband met de behandeling van het beroep van de 23 zaken begroot op in totaal € 23.552,00 in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Zij heeft deze zaken niet als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Bpb aangemerkt en 23 punten x € 1.024,00 toegekend (beroepschrift 1 punt en het verschijnen ter zitting 1 punt; waarde per punt € 512,00; gewicht van de zaken: gemiddeld). De rechtbank heeft verder aanleiding gezien om met toepassing van de hardheidclausule de proceskostenveroordeling te matigen, in die zin dat geen vergoeding voor het verschijnen van de gemachtigde op de nadere zitting is toegekend. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat het in de afzonderlijke zaken om dezelfde rechtsvraag gaat en dat die rechtsvraag tevens in voormelde uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 aan de orde is geweest. De rechtbank heeft daarnaast op grond van artikel 7:15 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:75 van die wet, het college veroordeeld in de kosten in bezwaar van MOB en Leefmilieu. Deze kosten heeft de rechtbank eveneens begroot op in totaal € 23.552,00 (23 punten x € 1.024,00, bezwaarschrift 1 punt, verschijnen ter hoorzitting 1 punt) in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    5.3.    De Afdeling stelt vast dat ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Bpb aan een aantal criteria moet zijn voldaan om zaken als samenhangende zaak te kunnen aanmerken. Allereerst moeten de gemaakte bezwaren en ingestelde beroepen door het bestuursorgaan en de bestuursrechter gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld. Uit de stukken is gebleken dat namens MOB en Leefmilieu afzonderlijk bezwaar is gemaakt tegen een groot aantal besluiten waarbij het college op grond van de Wet natuurbescherming vergunningen heeft verleend voor het exploiteren en/of uitbreiden en wijzigen van verschillende agrarische bedrijven. Deze bezwaarschriften zijn op 14 september 2017 door de Commissie voor bezwaar- en beroepschriften en klachten gezamenlijk tijdens één hoorzitting behandeld en het college heeft vervolgens op de bezwaren beslist met één besluit op bezwaar van 31 oktober 2017. Uit het voorgaande concludeert de Afdeling dat het college de gemaakte bezwaren gelijktijdig heeft behandeld. Ten aanzien van de beroepsfase geldt dat MOB en Leefmilieu tegen het besluit van 31 oktober 2017 één beroepschrift hebben ingediend. De rechtbank heeft de zaak behandeld op een regiezitting van 3 juli 2018, de zaak vervolgens gesplitst in afzonderlijke zaken en de 23 hier aan de orde zijnde zaken gezamenlijk behandeld op een nadere zitting van 15 oktober 2019. Gelet hierop moet worden geconcludeerd dat de beroepen gelijktijdig door de rechtbank zijn behandeld. 
    5.4.    In de tweede plaats dient rechtsbijstand te zijn verleend door dezelfde persoon dan wel door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband. Deze rechtsbijstand is verleend door mr. V. Wösten. Aan dit criterium wordt derhalve voldaan.
    5.5.    In de derde plaats dienen de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek te zijn of te kunnen zijn geweest. Naar het oordeel van de Afdeling is daarvan in dit geval sprake. Daarvoor acht de Afdeling van belang dat MOB en Leefmilieu weliswaar afzonderlijke bezwaarschriften hebben ingediend, maar dat deze nagenoeg gelijkluidende bezwaren bevatten. In de beroepsfase is één beroepschrift ingediend met gronden die betrekking hebben op alle zaken. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat het onderwerp en het toetsingskader in de betrokken zaken in zodanige mate overeenkomen dat het redelijk is om ervan uit te gaan dat in vergelijking met de behandeling van één zaak de behandeling van meer dan één zaak voor de rechtshulpverlener geen reële extra inspanning vergde.
    5.6.    Gelet op het voorgaande heeft het college terecht naar voren gebracht dat de rechtbank de 23 zaken ten onrechte niet heeft aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Bpb, die voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten in bezwaar en in beroep als één zaak worden beschouwd.
        Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling ziet aanleiding om de aangevallen uitspraak te vernietigen, voor zover de rechtbank het college heeft veroordeeld tot vergoeding van de door MOB en Leefmilieu gemaakte kosten in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank ter hoogte van € 23.552,00 en tot vergoeding van de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar ter hoogte van € 23.552,00. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, deze kosten, ex nunc, vaststellen op in totaal € 3.543,75. Dat bedrag bestaat uit 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor de regiezitting en 0,5 punt voor de nadere zitting x € 525,00 per punt, waaraan met toepassing van het bepaalde in de bijlage bij het Bpb onder C2 een wegingsfactor van 1,5 wordt toegekend. 
    7.    Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 november 2019 in zaken nrs. 17/4298, 19/2576, 19/2577, 19/2578, 19/2579, 19/2580, 19/2581, 19/2582, 19/2583, 19/2584, 19/2585, 19/2586, 19/2587, 19/2588, 19/2589, 19/2590, 19/2591, 19/2592, 19/2593, 19/2594, 19/2595, 19/2596 en 19/2597, voor zover de rechtbank het college van gedeputeerde staten van Fryslân heeft veroordeeld tot vergoeding van de bij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu opgekomen proceskosten tot een bedrag € 23.552,00 in verband met de behandeling van het bezwaar en tot een bedrag van € 23.552,00 in verband met de behandeling van het beroep;
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.543,75 (zegge: drieduizend vijfhonderddrieënveertig euro en vijfenzeventig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2020
    388-842.