ECLI:NL:RVS:2021:2383, Raad van State, 27-10-2021, 202006045/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 oktober 2020 heeft de raad van de gemeente Middelburg het bestemmingsplan "Veersepoort 5" vastgesteld. Het plangebied ligt ten noordoosten van de binnenstad van Middelburg en betreft de laatste fase van het woongebied Veersepoort. Het bestemmingsplan voorziet in de bouw van maximaal 109 woningen en kent aan de gronden de bestemmingen "Wonen", "Verkeer" en "Groen" toe. Het sportcomplex en de atletiekbaan die nu in het plangebied liggen worden verwijderd. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 1], op een afstand van ongeveer 80 m van de beoogde bebouwing in het plangebied. [appellant sub 1] woont aan het [locatie 2], op een afstand van ongeveer 50 m van de beoogde bebouwing. Zij kunnen zich niet met het bestemmingsplan verenigen.

202006045/1/R1.
    Datum uitspraak: 27 oktober 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Middelburg,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Middelburg,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Middelburg,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 oktober 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Veersepoort 5" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 september 2021, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2] en de raad, vertegenwoordigd door M.C. Köther, bijgestaan door mr. A. Schreijenberg, advocaat te Middelburg, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plangebied ligt ten noordoosten van de binnenstad van Middelburg en betreft de laatste fase van het woongebied Veersepoort. Het bestemmingsplan voorziet in de bouw van maximaal 109 woningen en kent aan de gronden de bestemmingen "Wonen", "Verkeer" en "Groen" toe. Het sportcomplex en de atletiekbaan die nu in het plangebied liggen worden verwijderd.
    2.       [appellant sub 2] woont aan de [locatie 1], op een afstand van ongeveer 80 m van de beoogde bebouwing in het plangebied. [appellant sub 1] woont aan het [locatie 2], op een afstand van ongeveer 50 m van de beoogde bebouwing. Zij kunnen zich niet met het bestemmingsplan verenigen.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Inspraak en betrokkenheid bij advisering
    4.       [appellant sub 2] betoogt dat de raad niet adequaat en volgens de regels is omgegaan met de inbreng van burgers en van de klankbordgroep waarvan hij deel uitmaakt. Hij voert verder aan dat de raad niet volledig is ingegaan op de door hem ingediende inspraakreactie tegen het voorontwerp van het bestemmingsplan en dat hij geen inzage heeft gekregen in de jaarverslagen van het Walchers Adviesteam Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: het WARK). Ook voert hij aan dat hij de vergaderingen van het WARK over het bestemmingsplan niet heeft mogen bijwonen en dat hij zijn spreekrecht niet heeft mogen gebruiken.
    4.1.    De Afdeling stelt vast dat de voorbereiding van de vaststelling van het bestemmingsplan heeft plaatsgevonden overeenkomstig afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan maakt geen onderdeel uit van de in de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet dan wel onvoldoende bieden van inspraak in die eerdere fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan.
    4.2.    Het betoog van [appellant sub 2] over de handelwijze van het WARK gaat ook over de fase voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan. Dit betoog kan daarom geen doel treffen.
    Beantwoording zienswijze
    5.       [appellant sub 2] betoogt dat de raad in strijd met artikel 3:46 van de Awb heeft gehandeld omdat in de Notitie beantwoording zienswijzen niet of onvoldoende is ingegaan op de grond in zijn zienswijze over het verstorende effect van de bouwhoogte op zijn leefomgeving.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat de raad in de Notitie beantwoording zienswijzen is ingegaan op de door [appellant sub 2] ingediende zienswijze. Daarbij heeft de raad bij de beantwoording van zijn zienswijze over de gestelde te grote hoogte van de appartementen en het verstorende effect daarvan op de leefomgeving, verwezen naar de beantwoording van een andere zienswijze over de bouwhoogte. In de reactie waarnaar de raad verwijst, is gesteld dat de maximale bouwhoogten van het bestemmingsplan passend zijn in de omgeving. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich daarmee op het standpunt heeft gesteld dat het bestemmingsplan geen onaanvaardbaar verstorend effect heeft op de leefomgeving van [appellant sub 2]. Voor het oordeel dat de raad in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb heeft gehandeld, is geen aanleiding.
    Het betoog slaagt niet.
    Noodzaak woningbouw
    6.       [appellant sub 2] en [appellant sub 1] betogen dat het bestemmingsplan niet voorziet in een behoefte omdat er geen noodzaak is voor woningbouw. Volgens hen is er gelet op de ontwikkeling van het aantal inwoners in Middelburg geen noodzaak voor de bouw van nieuwe woningen en zal het bestemmingsplan daarom leiden tot leegstand elders. Zij verwijzen daarbij naar 15 onderzoeken die volgens hen dit standpunt ondersteunen. Volgens hen probeert de raad tevergeefs deze onderzoeken te weerleggen door te stellen dat de onderzoeken veelal betrekking hebben op de regio Middelburg en niet op Middelburg zelf. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] stellen dat de ontwikkeling van de inwonersaantallen in dorpen en buurtschappen in de omgeving Middelburg niet wezenlijk verschilt van die in Middelburg. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] voeren aan dat de raad zich slechts baseert op één rapport. Volgens hen geeft het rapport waarnaar de raad verwijst geen zekerheid over de noodzaak van woningbouw. De raad zou daarom de bevolkingsontwikkeling moeten afwachten. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] voeren verder, onder verwijzing naar twee nieuwsberichten van lokale media, aan dat het bestemmingsplan alleen is ingegeven door de financiële behoefte van de gemeente.
    6.1.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van Bro luidt:
    "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    6.2.    De Afdeling stelt voorop dat het aantal woningen in het bestemmingsplan ten hoogste 109 bedraagt en dat, gelet op artikel 1.1.1, onder i, van het Bro, een dergelijke ontwikkeling moet worden aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro van toepassing is. Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 6.3.
    6.3.    Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is bedoeld uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder voor duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar zorgt ervoor dat de wens om een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk te maken met het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het bevoegd gezag, dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging over die ontwikkeling, moet beoordelen of het bereikte resultaat optimaal is.
    6.4.    In hoofdstuk 3 van de plantoelichting is de raad ingegaan op de woningbehoefte. Daarin staat dat in opdracht van de provincie en de drie Walcherse gemeenten het rapport van de Stec groep "Woningkwaliteit en woningmarktonderzoek Zeeland 2019" van 10 januari 2020 (hierna: Woningmarktonderzoek) en het rapport van de Stec groep "Locatieonderzoek Walcheren" van 8 januari 2020 (hierna: Locatieonderzoek) zijn opgesteld. Daaruit volgt, gebaseerd op de bevolkings- en huishoudensprognose 2019 van de provincie Zeeland voor de periode 2020-2029, een verwachte huishoudensgroei voor de gemeente Middelburg van 1.769. In het Locatieonderzoek Walcheren wordt aangegeven dat de woningbehoefte in de komende tien jaar in de gemeente Middelburg 1.504 tot 2.034 zal bedragen. Door middel van regionale woningmarktafspraken stemmen de woningmarktregio’s van Zeeland de woningbouwplannen binnen de regio op elkaar af. Op 21 mei 2019 heeft de provincie Zeeland de woningmarktafspraken, neergelegd in de Actualisatie Regionale woningmarktafspraken Walcheren 2016-2025 (hierna: Actualisatie) voor Walcheren vastgesteld. Daarin is vermeld dat de behoefte voor reguliere woningen in de periode 2016-2025 wordt geschat op 4.031 woningen. De ontwikkeling van Veersepoort is hierin opgenomen.
    6.5.    De raad stelt zich op het standpunt dat aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is voldaan door de behoefte aan woningbouw te onderbouwen met het Woningmarktonderzoek, het Locatieonderzoek en de Actualisatie. Volgens de raad zijn de onderzoeken en de woningmarktafspraken die ten grondslag liggen aan het plan specifiek gericht op de gemeente Middelburg, opgesteld op basis van recente bevolkings- en huishoudensprognoses uit 2019 en met inachtneming van de laatste ontwikkelingen.
    De raad stelt verder dat in tegenstelling tot wat er in het Omgevingsplan Zeeland 2012-2018 van de provincie Zeeland staat, nieuwe bevolkingsprognoses juist laten zien dat de bevolking van Zeeland groeit. De algemene conclusies uit het Omgevingsplan ten aanzien van de gehele provincie (inclusief de krimpgebieden) gaan volgens de raad niet op voor de gemeente Middelburg. Daarnaast stelt de raad dat de leegstand van 490 woningen in Middelburg frictieleegstand betreft en dat Middelburg met 2,1% een relatief lage leegstand heeft. De andere onderzoeken die door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] worden genoemd zijn volgens de raad verouderd of bevatten behoefteramingen op provinciaal/bovenlokaal niveau waardoor hieruit geen conclusies voor de gemeente Middelburg zijn te trekken.
    6.6.             De Afdeling is van oordeel dat de raad terecht heeft gesteld dat de onderzoeken waarnaar [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben verwezen niet specifiek zijn gericht op de gemeente Middelburg en minder actueel zijn dan de aan het bestemmingsplan ten grondslag gelegde onderzoeken van de Stec groep. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben met hun enkele verwijzing naar 15 onderzoeken niet aannemelijk gemaakt dat de raad niet in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat er behoefte is aan het aantal in het bestemmingsplan voorziene woningen. Daarbij is van belang dat er over de behoefte aan woningen geen zekerheid hoeft te bestaan. Het gaat om een prognose gebaseerd op een verwachting over de bevolkingsontwikkeling. De door [appellant sub 1] gestelde onvolledigheid over recente informatie over woningbouwprojecten in Middelburg geeft de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan de behoefte onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt. In dit verband is van belang dat, anders dan [appellant sub 1] veronderstelt, uit de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2214, niet kan worden afgeleid dat er geen ruimte is voor de nu mogelijk gemaakte woningen in Veersepoort.
    Van strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is geen sprake. De gestelde omstandigheid dat de raad zich bij de vaststelling van het bestemmingsplan alleen heeft laten leiden door financiële overwegingen, wat daar ook van zij, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel.
    Het betoog slaagt niet.
    Overlast gedurende bouwfase
    7.       [appellant sub 2] vreest overlast door de bouwactiviteiten in het plangebied. Hij voert aan dat in het bestemmingsplan zou moeten worden opgenomen dat alle woningen binnen drie jaar nadat het plan onherroepelijk is geworden, gebouwd moeten zijn om langdurige overlast te voorkomen. De werkzaamheden zullen volgens hem zeker tot 2027 duren.
    7.1.    De bouwactiviteiten hebben betrekking op de uitvoering van het bestemmingsplan. Dit uitvoeringsaspect hoeft niet in het bestemmingsplan te worden geregeld, is in het voorliggende bestemmingsplan ook niet geregeld en kan dus verder in deze procedure niet aan de orde komen.
    Het betoog slaagt niet.
    Overlast door parkeerplaatsen
    8.       [appellant sub 2] vreest dat hij, door het parkeren van auto’s op het parkeerterrein ten oosten van het noordoostelijk gelegen appartementengebouw overlast zal ervaren door het geluid en de koplampen van auto’s en de zonlichtreflectie op auto’s. Hij voert verder aan dat onduidelijk is wat de raad in de Notitie beantwoording zienswijzen bedoelt met de opmerking dat de parkeerplaatsen iets verdiept worden ingepast in het parklandschap. Volgens [appellant sub 2] is onduidelijk waarom de parkeerplaatsen niet overkapt zouden kunnen worden. Verder acht hij een verdiepte parkeerplaats onlogisch omdat de gelijkvloerse appartementen voor senioren zijn bedoeld.
    8.1.    De raad stelt dat het WARK heeft geadviseerd om de parkeerplaatsen lager aan te leggen en met hagen te omgeven zodat auto’s aan het zicht worden onttrokken. Ter zitting heeft de raad gesteld dat het verdiept inpassen van de parkeerplaatsen wel de bedoeling is, maar niet noodzakelijk wordt geacht voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. Ook bij parkeren op maaiveldniveau is geen sprake van onaanvaardbare overlast. Volgens de raad werd een overkapping door het WARK niet wenselijk geacht omdat het open karakter van het plan dan zou worden aangetast.
    De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verdiept of overkapt inpassen van de parkeerplaatsen niet noodzakelijk is voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. Gelet op de afstand van ongeveer 80 m vanaf de woning van [appellant sub 2] tot het plangebied acht de Afdeling het niet aannemelijk dat, ook al zou worden afgezien van een verdiepte aanleg van de parkeerplaatsen, sprake zal zijn van onaanvaardbare overlast ten gevolge van het parkeren van auto’s.
    8.2.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    Voor zover [appellant sub 2] niet opkomt voor zijn eigen belangen maar voor de belangen van toekomstige bewoners in het plangebied verzet het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb zich hiertegen.
    Het betoog slaagt niet.     
    Verkeersveiligheid
    9.       [appellant sub 2] betoogt dat in het bestemmingsplan onvoldoende rekening is gehouden met de verkeersveiligheid ter plaatse. Hij voert aan dat de nieuwe wijk slechts één ontsluiting voor gemotoriseerd verkeer krijgt, dat onlangs bekend is geworden dat op de hoek van deze ontsluiting een appartementengebouw met 32 wooneenheden zal worden gebouwd en dat de kruising nabij die locatie daardoor nog gevaarlijker zal worden.
    9.1.    In paragraaf 4.2 van de plantoelichting staat dat het plangebied wordt ontsloten op de Buurtweg, dat de Buurtweg aan de zuidwestkant zal aansluiten op het bestaande wegennet via het kruispunt van de Nassaulaan en de Sportlaan en dat voor het langzaam verkeer een extra ontsluiting op de Dillenburglaan wordt aangelegd. Verder is daarin de verkeersgeneratie van de nieuwe ontwikkeling inzichtelijk gemaakt op basis van de kengetallen uit de CROW-publicatie 381 'Toekomstbestendig parkeren". Daaruit volgt dat de verkeerstoename als gevolg van het plan ten opzichte van de planologisch toegestane situatie 446 mvt/etmaal is, dat het grootste deel van het verkeer zal worden afgewikkeld via de Nassaulaan en de Krooneveldweg richting de N57 en dat deze wegen voldoende capaciteit bieden om deze toename te verwerken.
    Het aangevoerde biedt geen aanleiding om aan de gegeven toelichting te twijfelen. Onder deze omstandigheden heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt mogen stellen dat het plan niet leidt tot verkeersonveilige situaties. De Afdeling acht van betekenis dat de wegen in de omgeving van het plangebied, met uitzondering van de Krooneveldweg en de N57, erftoegangswegen zijn waar een maximumsnelheid van 30 km per uur geldt. Ook wordt in aanmerking genomen dat, zoals ook door de raad is aangegeven, zo nodig aanvullende verkeersbesluiten zullen worden genomen. De voorziene ontwikkeling van het appartementengebouw leidt niet tot een ander oordeel, omdat die ontwikkeling dateert van na de vaststelling van het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Belemmering van uitzicht
    10.     [appellant sub 2] betoogt dat de voorziene ontwikkeling leidt tot een belemmering van zijn uitzicht in de richting van de binnenstad van Middelburg. In dat verband voert hij aan dat de voorziene woningbouw te hoog is en dat de bebouwing in een rechte lijn wordt gesitueerd.
    10.1.  Uit de verbeelding en de planregels blijkt dat de voorziene ontwikkeling diverse bouwhoogten kent, variërend van 7 m tot 17 m. De afstand van de woning van [appellant sub 2] tot het dichtstbijzijnde bouwvlak bedraagt ongeveer 80 m. De Afdeling acht aannemelijk dat het bestemmingsplan voor [appellant sub 2] enige aantasting van het uitzicht op de binnenstad van Middelburg met zich zal brengen, maar acht deze niet zodanig dat de raad het plan niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Daarbij is van betekenis dat geen blijvend recht op een vrij uitzicht bestaat.
    De Afdeling is van oordeel dat de raad zich, gelet op de gegeven toelichting, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorziene woningbouw niet te hoog is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     De beroepen zijn ongegrond.
    12.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2021
    91-970