ECLI:NL:GHARL:2021:9530, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 12-10-2021, GEMW 200.277.282/01, 200.277.283/01 en 200.277.284/01
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2021-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete overlast openbare ruimte. Over de wettelijke basis voor het opleggen van bestuurlijke boetes, de bevoegdheid van de gemeenteraad, de consequenties van het niet-uitreiken of toezenden van het boeterapport, de vraag of sprake is van een gedoogbeleid en de gevolgen van het overschrijden van een aantal termijnen van orde.

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN  
    zittingsplaats Leeuwarden
    
    
      
        
        
        
          
            
              Zaaknummer 
            
            
              : GEMW 200.277.282/01, 200.277.283/01 en 200.277.284/01
            
          
          
            
              Uitspraak d.d.
            
            
              : 12 oktober 2021
            
          
        
      
    
    
    
    
      
        Arrest op het hoger beroep tegen de beslissingen van de kantonrechter van de rechtbank Amsterdam van 13 februari 2020, betreffende
    
    
    
    
      [eiseres] (hierna: eiseres),
    wonende te [woonplaats] .
    
    
    De beslissingen van de kantonrechter
    De kantonrechter heeft de beroepen van eiseres ongegrond verklaard. Deze waren ingesteld tegen drie beslissingen op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders in de gemeente Amsterdam (hierna te noemen: verweerder) naar aanleiding van de oplegging van drie bestuurlijke boetes aan eiseres op grond van artikel 154b van de Gemeentewet (kenmerken [nummer1] ,  [nummer2] en [nummer3] ).
    
    
  
  
    Het verloop van de procedure
    
      Eiseres heeft hoger beroep ingesteld tegen de beslissingen van de kantonrechter. 
      Verweerder heeft de gelegenheid gekregen een verweerschrift in te dienen. Van die gelegenheid is geen gebruik gemaakt. 
    
    
    
  
  
    De beoordeling
    1. Bij de beschikkingen met voormelde kenmerken zijn aan eiseres drie boetes van € 95,- opgelegd voor overtredingen van artikel 5.13, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening voor de gemeente Amsterdam (APV Amsterdam). Deze overtredingen zouden zijn begaan op 26 oktober 2018, 2 januari 2019 en 26 februari 2019 op de Weesperzijde in Amsterdam.
    
    2. Artikel 5.13 van de APV Amsterdam luidt, voor zover hier relevant, als volgt:
    “1. Het is de eigenaar of houder verboden zich met een hond op of aan de weg te bevinden als deze niet is aangelijnd.
    2. Het college kan plaatsen aanwijzen waar het verbod van het eerste lid niet geldt.” 
    
    3. Eiseres voert aan dat haar in strijd met de artikelen 5:48 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en 154c van de Gemeentewet niet een rapport van de overtreding is uitgereikt of toegezonden. Een plausibele reden daarvoor is niet gegeven. Het bleek problematisch om bij verweerder simpele vragen beantwoord te krijgen, zoals waar en wanneer de overtredingen precies zijn geconstateerd. Door het ontbreken van dit soort gegevens was het voor eiseres niet mogelijk op tijd bewijs te verzamelen voor een plausibel alibi. Eiseres betoogt dat daarmee haar recht op een eerlijke procedure is geschonden. Zij voert verder aan ondanks haar verweer geen duidelijkheid te hebben verkregen over artikel 154b van de Gemeentewet. Verder zijn vragen die eiseres heeft gesteld over de proportionaliteit van de handhaving genegeerd. Eiseres, wijlen haar man en haar zoon lopen al meer dan dertig jaar probleemloos met onaangelijnde honden op de Weesperzijde. Om onduidelijke redenen is verweerder plotseling keihard gaan handhaven, onder meer met opsporingsambtenaren undercover. Die methode staat niet in verhouding tot de overtredingen. Op de stelling van eiseres dat feitelijk sprake is van een gedooggebied, is niet gerespondeerd. Verder is de ziekte van eiseres, waardoor zij af en toe in verward is, wat bij ambulancedienst en wijkagent bekend is, niet bij de zaak betrokken. Tot slot wijst eiseres erop dat termijnen voor de gemeente minder strikt lijken te gelden dan voor de burger. Een en ander geeft haar het gevoel dat de rechter met verweerder samenspant. 
    
    4. Artikel 154c, eerste lid, van de Gemeentewet luidt als volgt:
    “Zo mogelijk maakt het bestuursorgaan of de ondergeschikte, bedoeld in het tweede lid, terstond na constatering van de overtreding daarvan een rapport op en reikt een afschrift van dat rapport uit aan de overtreder.”
    
    5. De drie door de handhavende ambtenaren opgemaakte ‘brondocumenten bestuurlijke boete’, die deel uitmaken van de boetedossiers, kunnen worden beschouwd als rapporten in de zin van artikel 154c, eerste lid, van de Gemeentewet. Uit de dossiers blijkt niet dat aan eiseres boeterapporten zijn uitgereikt, zodat het ervoor moet worden gehouden dat dit niet is gebeurd. Het hof ziet zich gesteld voor de vraag of, en zo ja welke, consequentie daaraan moet worden verbonden. 
    
    6. In de Memorie van Toelichting staat met betrekking tot deze bepaling onder meer:“In de praktijk zal de beschikking tot het opleggen van de bestuurlijke boete niet onmiddellijk na het moment van constatering van de overtreding kunnen worden overgelegd. Om praktische redenen wordt daarom meteen een aankondiging van de beschikking aan de overtreder overhandigd. Deze aankondiging vindt plaats door middel van de uitreiking van een gedagtekend rapport, dat kan worden beschouwd als het bestuursrechtelijke equivalent van een proces-verbaal. Dit rapport wordt uitgereikt door de toezichthouder overlast in de openbare ruimte. De beschikking (bedoeld in het eerste lid) volgt later. Via het rapport wordt de overtreder onverwijld en in bijzonderheden op de hoogte gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging, waarmee wordt voldaan aan de eisen van onderdeel a van het derde lid van artikel 6 EVRM.
    
      Bij de feiten waarvoor de bestuurlijke boete kan worden opgelegd zal het in de meeste gevallen gaan om overtredingen die op heterdaad worden geconstateerd, zoals wildplassen. De aankondiging van de boetebeschikking dient dan zo mogelijk op dat moment te worden gedaan. Deze bepaling sluit aan bij artikel 4, tweede lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften. 
      In enkele gevallen zal het echter niet mogelijk zijn aanstonds na constatering van de overtreding een aankondiging van de boetebeschikking uit te reiken. Zo is het mogelijk dat bij het vroegtijdig aanbieden van huisvuil de overtreder niet onmiddellijk bekend is. Nader onderzoek kan uitwijzen waar de overtreder woont. Indien dat onderzoek zodanig lang duurt dat de datum van de aankondiging en van de boetebeschikking vrijwel zullen samenvallen, zou een aparte aankondiging dubbelop zijn. In een dergelijk geval kan worden volstaan met de toezending van de boetebeschikking.”
    
    
    7. Uit deze toelichting volgt dat de wetgever voor ogen heeft gehad het begrip ‘zo mogelijk’ restrictief uit te leggen. Met andere woorden is kennelijk bedoeld slechts in uitzonderingssituaties toe te staan dat van het uitreiken van een boeterapport wordt afgezien. In de onderhavige zaken is telkens sprake geweest van een situatie waarbij de ambtenaar die de vermeende overtreding heeft geconstateerd de door hem als overtreder aangemerkte persoon heeft aangesproken. Een dergelijke situatie valt niet onder de uitzonderingsgevallen waarin van uitreiking van een rapport kan worden afgezien. Het hof stelt dan ook vast dat het voorschrift van 154c, eerste lid, Gemeentewet in elk van de drie zaken is geschonden.
    
    
    8. De wet verbindt geen consequenties aan het niet naleven van de verplichting om zo mogelijk terstond na constatering van de overtreding een boeterapport uit te reiken. Het is daarmee aan de rechter gelaten om te bepalen of, en zo ja welke, gevolgen aan dit verzuim moeten worden verbonden. Daarbij is in het bijzonder van belang of eiseres door dit verzuim van de opsporingsambtenaar in rechtens te respecteren belangen is geschaad.
    
    9. De ambtenaren hebben in de respectievelijke brondocumenten telkens vermeld dat wanneer een overtreding werd geconstateerd de identiteit van eiseres is vastgesteld aan de hand van haar legitimatie, dat haar de cautie is gegeven en dat zij de gelegenheid heeft gekregen een verklaring af te leggen over de geconstateerde overtreding. Gezien deze gang van zaken is eiseres telkens onmiddellijk op de hoogte gesteld van de overtreding die haar werd verweten, zodat weliswaar niet aan de letter, maar wel aan de strekking van het voorschrift van artikel 154c, eerste lid, Gemeentewet is voldaan. Dat eiseres niettemin in een rechtens te respecteren belang is geschaad door het niet uitreiken van een boeterapport, acht het hof niet gebleken. 
    
    10. Van belang is verder dat de wetgever aan het boeterapport een bijzondere betekenis toekent, aangezien met de uitreiking van het boeterapport volgens de Memorie van Toelichting uitvoering wordt gegeven artikel 6, derde lid, aanhef en onder a van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Die verdragsbepaling legt aan de autoriteiten de verplichting op om een ieder tegen wie een beschuldiging is ingebracht onverwijld op de hoogte te stellen van de aard en de reden daarvan. Ook aan de strekking van dit voorschrift is door de mondelinge aanzeggingen van de handhavend ambtenaren en vervolgens de toezending van de boetebeschikkingen in voldoende mate voldaan. Daarbij merkt het hof nog op dat volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens bij de oplegging van minder ingrijpende administratieve sancties niet zonder meer alle waarborgen uit het EVRM ten volle gelden (zie onder meer EHRM 23 november 2006, nr. 73053/01, Jussila v. Finland).
    
    11. Artikel 5:48, derde lid, van de Awb luidt als volgt: 
    “Een afschrift van het rapport wordt uiterlijk bij de bekendmaking van de beschikking tot oplegging van de bestuurlijke boete aan de overtreder toegezonden of uitgereikt.”
    
    12. Uit de dossiers blijkt niet dat aan eiseres bij de bekendmakingen van de beschikkingen het boeterapport is toegezonden. Ook op het niet naleven van dit voorschrift is geen wettelijke sanctie gesteld. Onder verwijzing naar wat hiervoor is overwogen, is het hof van oordeel dat eiseres ook door dit (vorm)verzuim niet in een rechtens te respecteren belang is geschaad. De stelling van eiseres dat zij – kort gezegd – over onvoldoende informatie beschikte om zich adequaat te verdedigen, volgt het hof niet. Eiseres is telkens ter plekke staande gehouden en aangesproken en heeft bovendien de belangrijkste gegevens van de haar verweten overtredingen telkens op de toegezonden beschikkingen kunnen nalezen. Aan de hand van deze informatie is zij, mede in aanmerking genomen de betrekkelijk eenvoudige aard van de overtreding, voldoende in staat gesteld zich te verweren. Daar komt bij dat eiseres op de voet van artikel 7:4, tweede en vierde lid, van de Awb van de - als op de zaak betrekking hebbende stukken aan te merken - boeterapporten kennis heeft kunnen nemen door daarvan inzage te nemen of om toezending daarvan te verzoeken. 
    
    13. Gelet op het voorgaande ziet het hof geen aanleiding consequenties te verbinden aan het niet uitreiken en niet toezenden van de boeterapporten. 
    
    14. Eiseres heeft verder aangevoerd dat het verweer met betrekking tot artikel 154b van de Gemeentewet, dat zij bij de kantonrechter heeft gevoerd, niet is weerlegd. Volgens eiseres interpreteert de gemeente haar macht oneigenlijk door in de APV Amsterdam loslopende honden aan te merken als ‘overlast in de openbare ruimte’. Loslopende honden geven geen overlast. Nu de Gemeentewet van hogere orde is dan de APV, is de gemeente buiten het wettelijk kader getreden, zo betoogt eiseres.
    15. Met eiseres constateert het hof dat de kantonrechter niet op dit verweer is ingegaan. In zoverre is de beslissing van de kantonrechter gebrekkig gemotiveerd. 
    
    16. Artikel 154b, eerste lid, van de Gemeentewet luidt, voor zover hier relevant, als volgt:
    “De raad kan bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd voor overtreding van:
    a. voorschriften uit zijn verordeningen betreffende gedragingen die kunnen leiden tot overlast in de openbare ruimte en die tevens krachtens artikel 154 strafbaar zijn gesteld, met uitzondering van de bij algemene maatregel van bestuur bepaalde voorschriften (…)”.
    
    17. Artikel 154 van de Gemeentewet luidt, voor zover hier relevant, als volgt:
    “De raad kan op overtreding van zijn verordeningen en van die van organen waaraan ingevolge artikel 156 verordenende bevoegdheid is gedelegeerd, straf stellen maar geen andere of zwaardere dan hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie, al dan niet met openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak.”
    
    18. Artikel 154b, zesde lid, van de Gemeentewet luidt, voor zover hier relevant, als volgt:
    “Bij algemene maatregel van bestuur worden de verschillende boetecategorieën en de hoogte van de bestuurlijke boete bepaald. Voor zover voor een voorschrift de boetecategorie en de hoogte van de boete niet bij algemene maatregel van bestuur zijn bepaald, stelt de raad deze vast in de verordening, bedoeld in het eerste lid. (…)”
    
    19. In de Bijlage bij het Besluit bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte is onder feitcode A.22 onder meer de volgende overtreding opgenomen:
    
      “Als eigenaar of houder van een hond, deze laten verblijven of laten lopen op 
      – een openbare plaats gelegen binnen de bebouwde kom zonder dat de hond is aangelijnd”.
    
    
    20. In artikel 6.1 van de APV is overtreding van het aanlijngebod strafbaar gesteld. In artikel 1 van de Verordening van de raad van Amsterdam houdende bepalingen over het opleggen van bestuurlijke boete bij de overtreding van gemeentelijke regelingen is bepaald dat voor overtreding van het aanlijngebod een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. 
    
    21. Het hof volgt eiseres niet in haar standpunt dat het niet-aanlijnen van honden op de openbare weg niet onder het begrip overlast in de openbare ruimte kan worden gebracht. In de Toelichting op de Model-APV van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is hierover opgemerkt dat met het aanlijngebod onder meer wordt beoogd hinder voor voetgangers te voorkomen, verontreiniging te bestrijden en schade en dierenleed als gevolg van het mogelijk aanvallen door honden van andere dieren te voorkomen. Nu genoegzaam vaststaat dat in zijn algemeenheid (enige) overlast kan ontstaan door loslopende honden en de mogelijkheid daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen berust op een wettelijke grondslag, is de gemeente niet buiten de wettelijke kaders getreden. 
    
    22. Naar het oordeel van het hof heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat ter plaatse feitelijk een gedoogbeleid gold, omdat eerder nooit handhavend werd opgetreden. Voor zover aan eiseres, om welke reden dan ook, voorafgaand aan 26 oktober 2018 geen boetes zijn opgelegd voor het niet aanlijnen van haar hond, blijkt daaruit niet zonder meer dat verweerder een bestendig beleid voerde om ten aanzien van deze overtredingen niet te handhaven. Voor het niet eerder beboeten kunnen immers verschillende andere oorzaken zijn geweest, zoals een schaarse handhavingscapaciteit, een wisselende prioriteit ten aanzien van verschillende vormen van overlast en een inschatting van de individuele situatie door een ambtenaar. Ten aanzien van de tweede en de derde overtreding komt daar overigens nog bij dat eiseres na 26 oktober 2018, toen haar voor de eerste maal een boete werd aangezegd, er in ieder geval niet meer gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat het niet-aanlijnen van honden werd gedoogd. Ook dit verweer treft geen doel. 
    23. Dat verweerder, kennelijk om de effectiviteit van de handhaving te vergroten, buitengewoon opsporingsambtenaren in burgerkleding inzet of deze verdekt laat opstellen, is met geen rechtsregel in strijd. De klacht van eiseres daaromtrent slaagt dan ook niet.
    
    24. Eiseres heeft verder aandacht gevraagd voor haar gezondheidstoestand. Zij is af en toe verward als gevolg van epilepsie. Het hof overweegt dat deze aandoening, hoe vervelend ook, eiseres niet ontslaat van de verplichting tot het naleven van het aanlijngebod. Dat in de onderhavige concrete gevallen verwardheid bij eiseres debet is geweest aan het begaan van de overtreding, acht het hof niet aannemelijk geworden, mede in aanmerking genomen hetgeen eiseres in de bezwaarprocedure uitvoerig heeft uitgelegd over haar redenen voor het niet aanlijnen van haar hond. Het hof concludeert dan ook dat de ziekte van eiseres geen grond vormt voor het achterwege laten van de opgelegde boetes of het matigen van het bedrag daarvan. 
    
    25. Tot slot klaagt eiseres erover dat de rechter voor verweerder minder strikte termijnen hanteert dan voor burgers. Zo is het niet voldoen aan de dertienwekentermijn zonder gevolgen gebleven. Ook heeft de behandeling van het beroep bij de kantonrechter niet binnen zes weken plaatsgevonden. Ten aanzien van de dertienwekentermijn heeft de kantonrechter terecht overwogen dat dit een termijn van orde is. Aan overschrijding ervan kan de rechter, afhankelijk van de mate waarin als gevolg daarvan belangen zijn geschaad, de gevolgen verbinden die hij geraden acht. Net als de kantonrechter is het hof van oordeel dat eiseres door de overschrijding van de termijn van dertien weken van artikel 5:51 Awb, waarbinnen na dagtekening van het rapport tot oplegging van een bestuurlijke boete kan worden besloten, niet in haar belangen is geschaad. Feiten of omstandigheden die tot een ander oordeel leiden, zijn niet gebleken. Anders dan eiseres stelt, geldt voor de behandeling van het beroep bij de kantonrechter niet een termijn van zes weken. Wel dient verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken binnen zes weken nadat zekerheid is gesteld in te sturen naar de rechtbank. Nog daargelaten dat ook dit een termijn van orde is, blijkt uit de dossiers niet dat verweerder deze termijn heeft overschreden. 
    
    26. Het voorgaande brengt met zich dat de kantonrechter de beroepen terecht ongegrond heeft verklaard. Het hof zal daarom de beslissingen van de kantonrechter bevestigen. Nu de kantonrechter niet op alle beroepsgronden van eiseres heeft gerespondeerd, is sprake van een motiveringsgebrek. Het hof zal daarom de gronden van de beslissingen verbeteren. 
    
    
  
  
    De beslissing
    Het gerechtshof:
    
    
      bevestigt de beslissingen van de kantonrechter met verbetering van gronden.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door mr. Van Schuijlenburg, in tegenwoordigheid van mr. Huizenga als griffier en op een openbare zitting uitgesproken.
    
    
    
  
  
    
      Kamerstukken II, 2004-2005, 30101, nr. 3.