ECLI:NL:RBDHA:2021:12066, Rechtbank Den Haag, 18-10-2021, 20 2829
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2021-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhaving. Monumentale panden. Beroep ongegrond. Verzoek om schadevergoeding voor overschrijding redelijke termijn afgewezen.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 20/2829 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 oktober 2021 in de zaak tussen
    
      [eiseres] B.V., te [vestigingsplaats], eiseres
    (gemachtigden: mr. R. Olivier en mr. B.T. Tonino),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Gouda, verweerder
    (gemachtigde: R.C. de Jong, werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden-Holland (ODMH)). 
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 2 augustus 2018 (primair besluit I) heeft verweerder aan eiseres de last opgelegd om uiterlijk binnen zes maanden na de datum van verzending van het besluit het met de verleende omgevingsvergunning van 3 juli 2015 (of een door verweerder goedgekeurde wijziging daarvan) strijdig gebruik van de panden aan de [straat] [huisnummer] te herstellen, onder verbeurte van een dwangsom van € 60.000,-.
    
    
    
      In het besluit van 30 april 2019 (primair besluit II) heeft verweerder besloten aan eiseres een last onder bestuursdwang op te leggen ten aanzien van de [straat] [huisnummer], inhoudende de stillegging van de bouwwerkzaamheden. Daarnaast is er een last onder dwangsom opgelegd voor het geval de bouwwerkzaamheden worden voortgezet.
    
    
    
      In het besluit van 26 september 2019 (primair besluit III) heeft verweerder de op 10 juni 2019 van rechtswege verbeurde dwangsom van € 60.000,- ingevorderd. 
    
    
    
      In het besluit van 24 februari 2020, verzonden op 27 februari 2020, (bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres gericht tegen de primaire besluiten I, II en III ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Hierna hebben eiseres en verweerder aanvullende reacties ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 26 juli 2021 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door A. de Wilde en bij laten staan door haar gemachtigde mr. R. Olivier. Namens verweerder zijn R.C. De Jong en [A] verschenen. 
    
    
    
      Ter zitting heeft eiseres verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. 
      
        Overwegingen
      
    
    
    
      1.1
      Bij besluit van 3 juli 2015 heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het reconstrueren en verbouwen van drie monumentale panden op het perceel gelegen aan [straat] [huisnummer] te [plaats] (het perceel) op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor de activiteiten bouwen (artikel 2.1, lid 1a, van de Wabo) en gemeentelijk monument (artikel 2.2 lid 1b van de Wabo). Aan deze vergunning zijn voorschriften verbonden. 
      
    
    
      1.2
      Een toezichthouder in dienst van verweerder heeft op 30 mei 2018 geconstateerd dat het dak van twee van de drie panden is ingestort en dat het derde dak deels intact is. Omdat de voorgevel op de aangrenzende straat dreigde te vallen, heeft ODMH bouwhekken laten plaatsen en de gevel laten stutten.	
      
    
    
      1.3
      Bij brief van 13 juli 2018 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld voornemens te zijn eiseres een last onder dwangsom op te leggen. Door de monumentale panden niet adequaat te onderhouden is sprake van strijdig gebruik van de panden op het perceel op grond van artikel 2.2 sub b van de Wabo, gelezen in samenhang bezien met artikel 2.9 van de Erfgoedverordening van de gemeente Gouda (Erfgoedverordening). De panden dienen binnen zes maanden na verzending van het nog te nemen definitieve besluit te worden hersteld, onder verbeurte van een dwangsom van € 60.000,-. Voor het wijzigen van twee van de drie voorgevels dient eiseres voorts een aanvraag te doen. Ook is een actueel asbestinventarisatieonderzoek nodig voordat het asbest kan worden verwijderd. Aan eiseres is de mogelijkheid geboden om een zienswijze kenbaar te maken. 
      
    
    
      1.4
      Vervolgens heeft verweerder bij primair besluit I de last onder dwangsom opgelegd. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze in te brengen. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen primair besluit I. 
      
    
    
      1.5
      Bij besluit van 17 oktober 2018, verzonden op 18 oktober 2018, heeft verweerder op verzoek van eiseres de begunstigingstermijn verlengd tot 11 maart 2019. Voor het overige blijft primair besluit I onverkort van kracht. 
      
    
    
      1.6
      Op 21 februari 2019 heeft verweerder opnieuw een controle uitgevoerd inzake het gebruik van de panden op het perceel. Daarbij is door verweerder geconstateerd dat op dat moment voorbereidingen werden getroffen voor het storten van de begane grondvloer en dat de wapening zo goed als gereed was.
      
    
    
      1.7
      Bij besluit van 7 maart 2019 heeft verweerder de begunstigingstermijn opnieuw verlengd tot en met 10 mei 2019. Voor het overige blijft primair besluit I onverkort van kracht. Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 14 maart 2019 gemeld dat sprake is van een verschrijving in het besluit van 7 maart 2019. Daar waarin het besluit “vrijdag 10 mei 2019” staat genoemd moet “maandag 10 juni 2019” gelezen worden. 
    
    
      1.8
      Vervolgens is er opnieuw een controle uitgevoerd op 26 maart 2019, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in het inspectierapport van 29 april 2019. Daarbij is volgens verweerder geconstateerd dat er in afwijking van de omgevingsvergunning is gebouwd. De begane grondvloer is 0.50 meter hoger aangebracht dan in de omgevingsvergunning is aangegeven. Daarnaast voldoet de stalen draagconstructie niet aan de constructieve eisen. Tot slot komen rioolbuizen op diverse plaatsen boven straatniveau uit de nieuw gestorte begane grondvloer. 
      
    
    
      1.9
      Naar aanleiding van de voornoemde constateringen heeft er op 9 april 2019 een gesprek plaatsgehad tussen eiseres, de architect Massar en inspecteurs in dienst van verweerder. Eiseres zou in dit gesprek hebben aangegeven dat zij de bouwwerkzaamheden in weerwil van de constateerde afwijkingen wil voortzetten. Door de inspecteurs is daarop aangegeven dat dit betekent dat de bouwwerkzaamheden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang stilgelegd zullen worden. 
      
    
    
      1.10
      Vervolgens heeft verweerder bij primair besluit II een last onder bestuursdwang opgelegd, waarin verweerder gelast om alle bouwwerkzaamheden op het perceel te staken voor zover deze betrekking hebben op het reconstrueren en verbouwen van de drie monumentale panden in het kader van de verleende omgevingsvergunning. Verweerder stelt eiseres daarbij in de gelegenheid om binnen vijf dagen na verzending van dit besluit de bouwwerkzaamheden te staken. Dit betekent dat verweerder na het verstrijken van de begunstigingstermijn de bouwwerkzaamheden zal stilleggen. Daarnaast legt verweerder een last onder dwangsom op om te voorkomen dat de bouwwerkzaamheden in strijd met de stillegging worden voortgezet. Verweerder gelast eiseres de bouwwerkzaamheden gestaakt te houden tot het moment dat schriftelijk met de voortzetting daarvan is ingestemd. Indien eiseres hieraan niet voldoet, verbeurt eiseres een dwangsom van € 10.000,- per keer dat verweerder constateert dat ondanks stillegging toch werkzaamheden zijn of worden verricht. Het maximumbedrag aan te verbeuren dwangsommen bedraagt € 60.000,-. Er zal niet vaker dan één keer per dag worden geconstateerd dat een dwangsom is verbeurd. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
    
    
      1.11
      Bij besluit van 7 juni 2019 heeft verweerder de begunstigingstermijn ten aanzien van primair besluit I niet opnieuw verlengd. Dit berust op het standpunt dat eiseres welbewust in afwijking van de verleende omgevingsvergunningen heeft gebouwd en de geconstateerde afwijkingen niet kunnen worden gelegaliseerd. De opgelegde bouwstop per 30 april 2019 laat onverlet dat eiseres na sloop van de geconstateerde afwijkingen de bouwwerkzaamheden kan voortzetten. Eiseres is zelf verantwoordelijk voor de vertraging in de bouwwerkzaamheden, zodat verweerder niet akkoord gaat met een verlenging van de begunstigingstermijn. Eiseres heeft hiertegen geen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.12
      Op 18 juni 2019 heeft verweerder opnieuw een controle uitgevoerd en geconstateerd dat er geen zichtbare verandering van het gebouwde heeft plaatsgevonden. In verband met deze gedane constateringen is door verweerder op 27 augustus 2019 een verbeuringsbrief verzonden, die betrekking heeft op de last onder dwangsom opgelegd bij primair besluit I. Hierin is de mogelijkheid geboden om binnen twee weken een zienswijze in te brengen. 
      
    
    
      1.13
      Vervolgens heeft verweerder in primair besluit III de op 10 juni 2019 van rechtswege verbeurde dwangsom van € 60.000,- ingevorderd. Daarbij heeft verweerder de door eiseres ingebrachte zienswijze betrokken. Volgens verweerder is er geen reden om uit te gaan van bijzondere omstandigheden op grond waarvan kan worden afgezien van de invordering. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.14
      
        Bij besluit van 25 november 2019 is besloten tot het verlenen van uitstel van betaling tot zes weken na de beslissing op de bezwaarschriften.
        2.	Naar aanleiding van de bezwaren gericht tegen primaire besluiten I, II en III heeft verweerder het bestreden besluit genomen en, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie (de Commissie), de primaire besluiten gehandhaafd. Dit berust ten aanzien van primair besluit I – kort samengevat – op het standpunt dat uit primair besluit I voldoende duidelijk blijkt welke overtreding het betreft, dat de opgelegde dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging en dat de begunstigingstermijn tweemaal is verlengd, zodat eiseres niet wordt gevolgd in het betoog dat de begunstigingstermijn te kort is. Ten aanzien van primair besluit II komt verweerder tot de conclusie dat de bouwstop terecht is opgelegd. De waterproblematiek in Gouda heeft volgens verweerder geen directe relatie met de opgelegde bouwstop. De bouwstop is immers opgelegd omdat er in afwijking van de verleende omgevingsvergunning is gebouwd. Ten aanzien van primair besluit III komt verweerder tot de conclusie dat volgens vaste jurisprudentie de wijze waarop en de verantwoordelijkheid om binnen de gestelde begunstigingstermijn de overtreding ongedaan te maken voor rekening en risico komt van degene aan wie de last onder dwangsom is opgelegd. Dat eiseres pas later is gestart met de werkzaamheden en dat vervolgens een bouwstop is opgelegd is te wijten aan het gedrag van eiseres. Voorts voldoet primair besluit III volgens verweerder aan de daarvoor gestelde eisen.
      
      
    
    
      3.1
      Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Eiseres stelt zich – samengevat weergegeven – op het standpunt dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, evenredigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel. De rechtbank zal in het navolgende, voor zover relevant, de beroepsgronden van eiseres bespreken. 
      
    
    
      3.2
      
        Ter zitting heeft eiseres verzocht om schadevergoeding als gevolg van overschrijding van de redelijke termijn. 
        
          De inhoudelijke beoordeling van de last onder dwangsom (primair besluit I)
        
      
      
      
        
          Overtreding
        
      
      
    
    
      4.1
      De rechtbank dient allereerst de vraag te beantwoorden of verweerder bevoegd was handhavend op te treden. Volgens verweerder is eiseres in overtreding, omdat het verboden is een gemeentelijk monument te beschadigen of te vernielen, of daaraan onderhoud te onthouden dat voor de instandhouding daarvan noodzakelijk is. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de gemeentelijk monumentale panden op het perceel in gevaar zijn gebracht door langdurig achterstallig onderhoud, wat heeft geleid tot het gedeeltelijk instorten van de panden. 
      
    
    
      4.2
      Tussen partijen is niet in geschil dat twee van de drie daken van de panden zijn ingestort en dat het derde dak nog deels intact is. Vast staat daarmee dat de panden in slechte staat verkeerden. Partijen zijn wel verdeeld over de vraag of sprake is van een overtreding. Daarbij verschillen zij van mening over de oorzaak van de gedeeltelijke instorting van de panden. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de panden niet zijn ingestort door achterstallig onderhoud, maar doordat de panden vele malen zijn ondergelopen, mede veroorzaakt door het overlopen van rioleringsputten. Volgens eiseres is de constructie daardoor aan overtollige relatieve vochtigheid bezweken en zijn de panden ingestort. Daarnaast heeft eiseres betoogd dat (geringe) schade aan de panden is veroorzaakt door een storm. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst eiseres naar brieven die zij eerder in de procedure naar verweerder heeft verstuurd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres sinds 2015 een omgevingsvergunning heeft voor de herbouw van de panden, dat de panden toentertijd al in slechte staat waren, echter heeft eiseres sindsdien geen actie ondernomen en dat heeft volgens verweerder geleid tot het gedeeltelijk instorten van twee van de drie panden. De rechtbank stelt vast dat door eiseres niet is betwist dat twee van de drie daken van de panden zijn ingestort en dat het derde dak nog deels intact was. Het ontbreken van een rapport hieromtrent brengt in dit geval niet mee dat een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ontbreekt. De rechtbank acht de verklaring van eiseres dat de gedeeltelijke instorting van de panden is veroorzaakt door wateroverlast dan wel is veroorzaakt door een storm onaannemelijk. Dit is ook niet onderbouwd door eiseres. Wel acht de rechtbank, mede gelet op de in 2015 verleende omgevingsvergunning, aannemelijk dat het onthouden van onderhoud aan de panden tot de instorting van twee van de drie daken van de panden heeft geleid. Dit betekent dat eiseres een overtreding heeft begaan door te handelen in strijd met artikel 2.2, eerste lid onder b, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 2.9 van de Erfgoedverordening. Verweerder was daarom in beginsel bevoegd handhavend op te treden. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Omvang last 
        
      
      
    
    
      4.3
      Eiseres betoogt dat de last onder dwangsom onduidelijk is. Ingevolge artikel 5:32a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen. In deze verplichting ligt besloten dat de last voldoende concreet moet zijn. Anders is de last in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel. Voor zover de bewoordingen van de last ruimte voor discussie laten met betrekking tot de vraag of aan de last is voldaan, dient uit het oogpunt van rechtszekerheid iedere onduidelijkheid in de last voor rekening te blijven van het bestuursorgaan.De rechtbank stelt vast dat de last onder dwangsom zich richt op naleving van artikel 2.2, eerste lid onder b, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 2.9 van de Erfgoedverordening. In het laatst genoemde artikel staat vermeld dat het verboden is een gemeentelijk monument te beschadigen of te vernielen, of daaraan onderhoud te onthouden dat voor de instandhouding daarvan noodzakelijk is. Anders dan eiseres heeft betoogd is het naar het oordeel van de rechtbank duidelijk waar de overtreding op ziet, te weten het niet adequaat onderhouden van de panden, wat heeft geleid tot het gedeeltelijk instorten daarvan. Er is geen sprake van een subsidiaire grondslag. De wetsartikelen dienen in samenhang te worden bezien. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit de last voldoende duidelijk en kenbaar volgt wat eiseres moest doen om de overtreding ongedaan te maken en om te voorkomen dat de dwangsom verbeurt. Dit betekent dat de last voldoende concreet is en er geen sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      4.4
      
        Eiseres wordt evenmin gevolgd in haar standpunt dat de opgelegde last verder strekt dan noodzakelijk. Doordat de panden gedeeltelijk waren ingestort, zijn de panden immers gesloopt en in dit licht bezien gaat de omschreven herstelmaatregel, te weten bouwen conform de verleende omgevingsvergunning (of een door verweerder goedgekeurde wijziging daarvan) niet verder dan noodzakelijk. De rechtbank ziet niet in hoe verweerder de herstelmaatregel inzichtelijker (of concreter (zoals de gemachtigde van eiseres ter zitting verklaarde)) had kunnen omschrijven. Indien de omgevingsvergunning volgens eiseres achterhaald is, dan staat het eiseres vrij om een nieuwe omgevingsvergunning of een aanpassing van de verleende omgevingsvergunning aan te vragen.
        
          Hoogte dwangsom
        
      
    
    
      4.5
      Voorts betoogt eiseres dat de hoogte van de dwangsom te hoog is. Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb dient de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de vaststelling van de hoogte van een dwangsom beleidsruimte toekomt, zodat de rechterlijke toets in zoverre terughoudend dient te zijn. Voorts heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Verweerder heeft aangegeven dat de vaststelling van de hoogte van de dwangsom is afgestemd op de hoogte van de door eiseres (geschatte) bouwkosten van € 125.000,-. Dat verweerder in dit geval aansluiting heeft gezocht bij de bouwkosten acht de rechtbank niet onredelijk en zij neemt daarbij in overweging dat verweerder de hoogte heeft vastgesteld volgens het eigen handhavingsbeleid, waarin de rechtbank evenmin aanknopingspunten heeft gevonden dat het bedrag te hoog is vastgesteld. De verwijzing van eiseres naar een uitspraak van deze rechtbank kan haar ook niet baten. Er is sprake van een andere situatie, nu het in dat specifieke geval slechts ging om herstel van het kozijnenstel inclusief openslaande balkondeuren en/of het vervangen van de slechte onderdelen waarvoor een dwangsom ter hoogte van € 5.000,- werd opgelegd. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het door verweerder vastgestelde dwangsombedrag van € 60.000,- in redelijke verhouding staat tot de belangen die worden beschermd met de overtreden regelgeving en de beoogde werking van de dwangsom. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Verlenging begunstigingstermijn
        
      
      
    
    
      4.6
      Tot slot heeft eiseres in de nadere reactie van 12 juli 2021 nog aangevoerd dat de begunstigingstermijn ten onrechte niet volgens het beleid van verweerder is verlengd hangende bezwaar. Ter onderbouwing verwijst eiseres naar uitspraken van een voorzieningenrechter van deze rechtbank (SGR 21/3232 en SGR 21/3233). Verweerder heeft in reactie op deze beroepsgrond van eiseres in het aanvullend verweerschrift van 21 juli 2021 nogmaals gemotiveerd waarom de begunstigingstermijn niet voor een derde keer is verlengd. Ook ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder desgevraagd verklaard dat er geen sprake is van strijd met het handhavingsbeleid, omdat de omstandigheden van het geval (eiseres heeft bij het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn als reden de opgelegde bouwstop opgegeven) volgens verweerder geen aanleiding konden geven om tot verlenging van de begunstigingstermijn over te gaan. De rechtbank stelt vast dat de begunstigingstermijn volgens het eigen handhavingsbeleid in principe wordt verlengd hangende bezwaar, echter laat deze formulering ruimte om anders te beslissen. Verweerder heeft uitgebreid toegelicht waarom gelet op alle omstandigheden bij het derde verzoek niet is overgegaan tot verlenging van de begunstigingstermijn. Daartegen is ook geen bezwaar gemaakt. De rechtbank ziet in de beroepsgrond geen aanleiding om verweerder niet te volgen. Deze beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      4.7
      In het licht van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in dit geval in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Voorts heeft eiseres geen gronden aangevoerd die de rechtbank aanleiding geven tot het oordeel te komen dat verweerder van handhaving had moeten afzien. 
      
      
        
          Ten aanzien van de last onder bestuursdwang en tevens last onder dwangsom (primair besluit II)
        
      
      
      
        
          Overtreding
          
        
      
    
    
      5.1
      De rechtbank dient allereerst de vraag te beantwoorden of verweerder bevoegd was handhavend op te treden. De rechtbank stelt vast dat de last onder bestuursdwang en tevens last onder dwangsom in primair besluit II zich richt op naleving van de artikelen 2.1, eerste lid onder a van de Wabo en artikel 2.2, eerste lid onder b van de Wabo en artikel 1b, eerste lid, van de Woningwet in samenhang bezien met het Bouwbesluit 2012. Partijen zijn verdeeld over de vraag of sprake is van (een) overtreding(en). Volgens verweerder is eiseres in de eerste plaats in overtreding, omdat de nieuw gestorte betonvloer circa 0,35 hoger ligt ten opzichte van het straatniveau en het vloerniveau van de andere op het perceel aanwezige bebouwing. De in de betonvloer aangebrachte riooluitgangen komen hierdoor boven het straatniveau uit. Daarnaast is eiseres volgens verweerder in overtreding omdat op de nieuw gestorte betonvloer een staalconstructie bestaande uit twee portalen is aangebracht die onvoldoende zijn bevestigd aan de ondergrond. De bouten zijn op de meeste plekken te diep ingestort en diverse bouten zijn op de verkeerde plaats ingestort. Hierdoor is het volgens verweerder niet mogelijk om de staalconstructie vast aan de vloer te bevestigen. De last onder bestuursdwang is volgens verweerder toegepast om de bouw onmiddellijk stil te leggen. Om te voorkomen dat eiseres de bouwwerkzaamheden in strijd met de stillegging toch voortzet is tevens een last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van een overtreding in de toekomst. 
      
    
    
      5.2
      Eiseres betoogt niet in strijd met de Wabo, het Bouwbesluit en de omgevingsvergunning te hebben gehandeld. Daartoe heeft zij in de eerste plaats aangevoerd dat een vloer geen bouwwerk is en daardoor kan volgens haar geen sprake zijn van een overtreding.  De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om eiseres hierin te volgen. Naar het oordeel van de rechtbank is een vloer een onderdeel van het bouwwerk. De uitspraak waar eiseres naar heeft verwezen ziet op een andere situatie, omdat het in dat specifieke geval ging om een paalmatras die werd aangemerkt als onderdeel van een aan te leggen weg. Nu de paalmatras onderdeel uitmaakt van een weg en een weg geen bouwwerk is, is ook de paalmatras geen bouwwerk. Deze beroepsgrond slaagt derhalve niet. 
      
    
    
      5.3
      Daarnaast stelt eiseres dat zij de verhoogde vloer mocht leggen, zodat zij niet in strijd heeft gehandeld met de omgevingsvergunning. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst eiseres naar een e-mailbericht van 4 september 2012, naar een wijziging van de omgevingsvergunning in 2018 en naar een door verweerder overgelegde technische analyse (peilmatenkaart). Verweerder heeft zich ten aanzien van het e-mailbericht op het standpunt gesteld dat daarin inderdaad te lezen is dat de vloer verhoogd mag worden aangelegd, maar dat de toezegging van de verhoogde vloer is vertaald in de verleende omgevingsvergunning van 3 juli 2015. Volgens verweerder is de huidige hoogte nimmer afgesproken. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder onder verwijzing naar de tekeningen bij de verleende omgevingsvergunning desgevraagd verklaard dat de vloer 16,5 centimeter (cm) hoger mocht zijn, gemeten vanaf -3,5 cm boven maaiveld en dit betekent dat de vloer maximaal 13 cm hoger mag worden aangelegd. Op grond van de gedingstukken en hetgeen partijen hieromtrent hebben verklaard acht de rechtbank het standpunt van verweerder aannemelijk en is daarom van oordeel dat het e-mailbericht – anders dan eiseres heeft betoogd – ziet op de maximaal toegestane hoogte van de vloer die is bepaald ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning in 2015. 
      
      
        Gebleken is dat eiseres de vloer uiteindelijk hoger heeft gelegd dan volgens de verleende omgevingsvergunning in 2015 was toegestaan. Eiseres stelt echter dat dit was toegestaan op grond van een wijziging van de omgevingsvergunning in 2018 en de daarbij overgelegde tekeningen, maar ook op grond van de door verweerder overgelegde peilmatenkaart(en). Volgens eiseres heeft verweerder ingestemd met de tekeningen, zodat de vloer hoger kon worden aangelegd. De rechtbank volgt eiseres hierin niet, omdat de gewijzigde omgevingsvergunning ziet op een wijziging van de gevels en niet op wijzigingen ten aanzien van de hoogte van de aan te brengen vloer. Dat eiseres de vloer hoger mocht aanleggen op grond van de peilmatenkaart(en) volgt de rechtbank evenmin. Verweerder heeft aangevoerd dat de peilmatenkaart niet geldt voor de [straat], omdat hierop is aangegeven dat het perceel is gelegen in een overgangsgebied. Voor zover de peilmatenkaart al van toepassing zou zijn, mocht eiseres niet zomaar in afwijking van de verleende omgevingsvergunning bouwen op grond van een verstrekte peilmatenkaart. De rechtbank kan zich voorstellen dat de intentie van eiseres goed was, maar zij is er ten onrechte van uitgegaan dat de peilmatenkaart leidend was. Eiseres had ten aanzien van de hoogte van de vloer een wijziging van de omgevingsvergunning moeten aanvragen.  
      
    
    
      5.4
      Hetgeen overwogen onder 5.1 , 5.2 en 5.3 levert een overtreding op. Dit geldt zowel voor het te hoog leggen van de vloer als voor het onvoldoende bevestigen van de staalconstructie aan de gestorte betonvloer. Gelet hierop was verweerder in beginsel bevoegd handhavend op te treden. 
      
      
        
          Omvang lasten 
          
        
      
    
    
      5.5
      Eiseres betoogt dat de lasten onduidelijk en in strijd met het rechtszekerheids- en motiveringsbeginsel zijn. Ook in dit geval geldt dat de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom ingevolge de artikelen 5:24, eerst lid, en 5:32a, eerste lid, van de Awb de te nemen herstelmaatregelen omschrijft. In deze verplichting ligt besloten dat de last voldoende concreet moet zijn. Anders is de last in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel. De rechtbank verwijst volledigheidshalve naar de vaste rechtspraak waarnaar zij in punt 4.3 heeft verwezen. Daarnaast heeft de rechtbank onder punt 5.1 vastgesteld dat de last onder bestuursdwang en tevens last onder dwangsom zich richt op naleving van de artikelen 2.1, eerste lid onder a van de Wabo, artikel 2.2, eerste lid onder b van de Wabo en artikel 1b, eerste lid, van de Woningwet. In het laatst genoemde artikel staat vermeld dat tenzij een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk het uitdrukkelijk toestaat, het verboden is om een bouwwerk te bouwen, voor zover daarbij niet wordt voldaan aan de op dat bouwen van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel a, tweede lid, aanhef en onderdeel d, derde en vierde lid van de Woningwet. De van toepassing zijnde voorschriften zijn vervolgens uitgewerkt in het Bouwbesluit 2012 (Bouwbesluit). Het enkel niet noemen van het expliciete artikel van het Bouwbesluit leidt niet tot het oordeel dat de last onder bestuursdwang en tevens last onder dwangsom onduidelijk is. Uit het besluit blijkt naar het oordeel van de rechtbank duidelijk dat de verwijzing naar het artikel van de Woningwet (en daarmee het Bouwbesluit) gaat over de staalconstructie en het volgens verweerder niet voldoen aan de constructieve eisen die daarvoor zijn vastgesteld in het Bouwbesluit. Ook is het duidelijk dat de verwijzing naar de artikelen in de Wabo ziet op de gestorte betonvloer. Gelet hierop is het naar het oordeel van de rechtbank duidelijk waar de overtredingen op zien en dit betekent dat de lasten voldoende concreet zijn en er geen sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
    
    
      5.6
      
        Daarnaast stelt eiseres zich op het standpunt dat de last onder bestuursdwang verder strekt dan noodzakelijk. Volgens eiseres gaat de in de last genoemde herstelmaatregel verder dan nodig is voor herstel van de in de last genoemde overtreding. Hiertoe verwijst eiseres naar vaste rechtspraak van de Afdeling. De rechtbank volgt dit standpunt van eiseres niet en overweegt daartoe dat het stoppen van alle bouwwerkzaamheden om te voorkomen dat eiseres verder bouwt op een te hoge vloer en met een onveilige staalconstructie niet verder strekt dan noodzakelijk.  
        
          Hoogte dwangsom
        
      
    
    
      5.7
      Eiseres wordt evenmin gevolgd in haar standpunt dat de opgelegde last onder dwangsom onevenredig hoog is. De rechtbank verwijst hiertoe allereerst naar de vaste rechtspraak waarnaar is verwezen in punt 4.5 en voegt daaraan toe dat een bedrag van € 10.000,- per keer dat wordt geconstateerd dat ondanks de stillegging toch werkzaamheden zijn of worden verricht, met een maximumbedrag van € 60.000,-, in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Deze beroepsgrond faalt. 
      
      
        
          Ongeoorloofde cumulatie
        
      
      
    
    
      5.8
      Anders dan door eiseres is betoogd, is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van ongeoorloofde cumulatie. De last onder bestuursdwang is toegepast zodat de bouw onmiddellijk werd stilgelegd en de last onder dwangsom is gericht op het voorkomen van hervatting van de bouw (een nieuwe overtreding) in de toekomst. Volgens vaste rechtspraak zien beide lasten in zo’n situatie op twee verschillende overtredingen. 
      
      
        
          Handhaving
        
      
      
    
    
      5.9
      De rechtbank zal nu ingaan op de vraag of handhavend optreden in dit geval redelijk was. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift in de regel gebruik zal moeten maken van deze bevoegdheid. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
    
    
      5.10
      Eiseres heeft betoogd dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar mogelijkheden op legalisering van de situatie en zij verwijst ter onderbouwing hiervan naar uitspraken van de Afdeling. Verweerder stelt zich op het standpunt dat onderzoek naar legalisering niet nodig was, omdat er dan wel een wet moet zijn waarin de niet-vergunde situatie past. In dit geval is onder meer sprake van een constructief onveilige staalconstructie en daarom is legalisatie volgens verweerder niet mogelijk. Voorts is een verdere verhoging van de vloer volgens verweerder eerder ook niet goedgekeurd door de welstandscommissie vanwege de monumentale waarden van de panden. Het door eiseres aangevoerde biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat moet worden geconcludeerd dat het door verweerder ingenomen standpunt onjuist is. De uitspraken waar eiseres naar heeft verwezen kunnen haar evenmin baten, omdat het in die gevallen gaat om het onderzoeken van de mogelijkheid om van een bestemmingsplan af te wijken. Daarvan is in de onderhavige situatie geen sprake. Deze beroepsgrond faalt. 
      
    
    
      5.11
      Eiseres voert verder aan dat het voorkomen van wateroverlast in de belangenafweging had moeten worden meegenomen/daaraan onvoldoende gewicht is toegekend. Eiseres stelt dat vaak sprake is van wateroverlast en dat de hoogte van de door haar gelegde vloer noodzakelijk is om in de toekomst overlast te voorkomen. Hoewel aannemelijk is geworden dat er sprake is van enige wateroverlast, hetgeen ook door verweerder is erkend, blijkt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende uit de gedingstukken dat er sprake is van dusdanige wateroverlast dat de hoogte van de door eiseres aangelegde vloer noodzakelijk is.  
      
    
    
      5.12
      Tot slot betoogt eiseres dat ten onrechte geen gelegenheid is geboden een zienswijze in te brengen. Het gesprek van 9 april 2019 is volgens haar ten onrechte aangemerkt als zienswijze in de zin van artikel 4:11, eerste lid (lees: onder a of b), van de Awb. Daarnaast stelt zij dat geen sprake kan zijn geweest van een spoedeisende situatie. Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres niet in haar belangen geschaad. Voordat verweerder primair besluit II heeft genomen heeft er op 9 april 2019 immers een gesprek plaatsgehad. Eiseres heeft toen verklaard dat zij de bouwwerkzaamheden in weerwil van de constateerde afwijkingen wil voortzetten en daarop is haar vervolgens medegedeeld dat dan een last onder bestuursdwang zal worden opgelegd, zodat de bouwwerkzaamheden stilgelegd moeten worden. Eiseres is daarmee in de gelegenheid gesteld om haar zienswijze naar voren te brengen. 
      
    
    
      5.13
      Van overige bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had moeten afzien van handhavend optreden is de rechtbank ook niet gebleken. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      5.14
      In het licht van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in dit geval in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Voorts heeft eiseres geen gronden aangevoerd die de rechtbank aanleiding geven tot het oordeel te komen dat verweerder van handhaving had moeten afzien. 
      
      
        
          Ten aanzien van het invorderingsbesluit (primair besluit III)
        
      
      
    
    
      6.1
      Bij een besluit omtrent invordering van een dwangsom moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. Hierin is vermeld dat een toereikende handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
      
    
    
      6.2
      Bij een overtreding als omschreven in primair besluit I  is van rechtswege de last onder dwangsom verbeurd, die in beginsel door verweerder ingevorderd dient te worden. Eiseres voert ten aanzien van het invorderingsbesluit aan dat het besluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van feiten en omstandigheden ontbeert en zij verwijst hiertoe naar vaste rechtspraak van de Afdeling. Volgens eiseres is pas bij de heroverweging in bezwaar een inspectierapport van 18 juni 2019 overgelegd en dit gebrek kan niet in zo’n laat stadium worden hersteld. Daarnaast stelt eiseres dat de feitenvaststelling in het rapport van 18 juni 2019 dan wel het rapport van 26 maart 2019 niet aan de daarvoor gestelde eisen voldoet. Naar het oordeel van de rechtbank voldoet het in deze procedure aangevochten invorderingsbesluit aan de in de vaste rechtspraak genoemde voorwaarden. Het aan dit besluit ten grondslag gelegde bevindingenrapport van 18 juni 2019 is immers in opdracht van verweerder opgesteld door een daartoe bevoegde toezichthouder van ODMH. In voornoemd rapport heeft de toezichthouder de door hem waargenomen situatie omschreven en ter onderbouwing daarvan verschillende foto’s genomen. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de bevindingen en de bevoegdheid van de toezichthouder te twijfelen. Uit het rapport van 18 juni 2019, waaruit blijkt dat de situatie onveranderd is ten opzichte van het rapport van 29 april 2019, kan worden afgeleid dat er geen sprake is van herstel van de panden conform de verleende omgevingsvergunning. Voorts is de rechtbank van oordeel dat niet gesproken kan worden van een benadeling van eiseres doordat het rapport niet is bijgevoegd bij primair besluit III. Dat doet immers niet af aan de vaststelling van de feiten. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      6.3
      Voorts stelt eiseres zich op het standpunt dat het haar door de opgelegde bouwstop (primair besluit II) onmogelijk is gemaakt om aan de last onder dwangsom (primair besluit I) te voldoen, zodat de dwangsom niet is verbeurd en de invordering onevenredig is. Verweerder stelt daar tegenover dat eiseres ruimschoots in de gelegenheid is gesteld met de werkzaamheden te starten en dat de wijze waarop dat gebeurt voor rekening en risico van eiseres komt. Nog daargelaten dat het betoog van eiseres feitelijk betrekking heeft op primair besluit I, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat het de verantwoordelijkheid van eiseres was en is om in overeenstemming met het vergunde te bouwen. Bovendien had eiseres de vloer kunnen verwijderen en – na schriftelijke instemming van verweerder - verder kunnen bouwen. Het betoog van eiseres dat zij tijdens de begunstigingstermijn is verhinderd om aan de last onder dwangsom te voldoen doordat zij de bouwwerkzaamheden moest staken naar aanleiding van primair besluit II, slaagt dan ook niet. Verweerder had hierin dan ook geen aanleiding moeten zien om van de invordering af te zien. 
      
    
    
      6.4
      Voor zover eiseres zich ten aanzien van de invordering heeft gekeerd tegen het opleggen van de last onder dwangsom in primair besluit I, overweegt de rechtbank dat eiseres ten aanzien van de invordering in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die tegen het opleggen van de last onder dwangsom naar voren gebracht hadden kunnen worden. Dat is slechts anders in uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld als evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of de betrokkene geen overtreder is. Een uitzonderlijk geval als hier bedoeld doet zich in deze zaak niet voor.
      
    
    
      6.5
      Hetgeen eiseres heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder wegens bijzondere omstandigheden had moeten afzien van de invordering van de verbeurde dwangsom. Nu de gestelde begunstigingstermijn op 10 juni 2019 reeds was verstreken, was verweerder dan ook bevoegd om tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      7. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep van eiseres ongegrond is. 
      
      8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
      
      
        
          Overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      
    
    
      9.1
      Ter zitting heeft eiseres verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Verweerder heeft ter zitting aangegeven hier niet op te reageren.
      
    
    
      9.2
      Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van eiseres gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van eiseres.
      
    
    
      9.3
      In het voorliggende geval betreft het een procedure in twee instanties, te weten bezwaar en beroep. In een zaak zoals deze, die uit een bezwaarschriftprocedure en een rechterlijke instantie bestaat, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste twee jaar redelijk. De termijn vangt aan op de datum waarop het bezwaarschrift door verweerder is ontvangen en eindigt op de datum waarop de rechtbank uitspraak doet. Heeft de totale periode langer geduurd dan twee jaar, dan dient vervolgens per instantie te worden bezien of sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd, waarbij de verschillende instanties in beginsel de volgende termijnen zouden moeten hanteren: bezwaar een half jaar en beroep anderhalf jaar. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven om een langere behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. Indien de redelijke termijn is overschreden, dient voor de schadevergoeding als uitgangspunt een tarief te worden gehanteerd van € 500,- per half jaar, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
      
    
    
      9.4
      De redelijke termijn is aangevangen op de dag van ontvangst van het bezwaarschrift, te weten 24 augustus 2018. Vanaf deze datum tot aan de datum van deze uitspraak (18 oktober 2021) zijn 3 jaar en (bijna) twee maanden verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling in bezwaar door verweerder vanaf de ontvangst van het bezwaar tot het bestreden besluit van 24 februari 2020 iets meer dan 18 maanden geduurd. De behandeling door de rechtbank heeft vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 7 april 2020 tot de datum van deze uitspraak eveneens iets meer dan 18 maanden geduurd. 
      
    
    
      9.5
      De rechtbank heeft aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan twee jaren zou mogen bedragen. Daartoe overweegt de rechtbank in de eerste plaats dat de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom (primair besluit I) op verzoek van eiseres tweemaal is verlengd en daarmee op 10 juni 2019 is bepaald. De rechtbank vindt het daarom redelijk om de periode van ontvangst van het bezwaarschrift tot aan het verstrijken van de begunstigingstermijn, derhalve een periode van 9 ½  maand, voor rekening van eiseres te laten komen. Voor de overige 4 ½ maand is de rechtbank van oordeel dat dit niet voor rekening van verweerder kan komen, gelet op de samenhang van de drie primaire besluiten. De gemachtigde van eiseres heeft per e-mailbericht van 28 januari 2020 ook zelf verzocht om de drie bezwaarschriften zoveel mogelijk gezamenlijk te behandelen en in één beslissing op bezwaar te vervatten. 
      
    
    
      9.6
      Gelet op de bijzondere omstandigheden die een verlenging van de termijn met 14 maanden rechtvaardigen, is er geen sprake van een overschrijding van de redelijke termijn. Het verzoek om schadevergoeding wordt dan ook afgewezen. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om schadevergoeding voor overschrijding van de redelijke termijn af.  
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.B. Wijnholt, rechter, in aanwezigheid van mr.L. Lemmen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2021. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Zie als voorbeeld de uitspraak van de AbRvS van 11 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7132.
  
  
     Zie als voorbeeld de uitspraak van de AbRvS van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:504. 
  
  
     Zie als voorbeeld de uitspraken van de AbRvS van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4452 en van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:164. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1099, r.o. 3.2. 
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 28 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1057 en 23 februari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS7245. 
  
  
     Zie als voorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3486. 
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3277 en 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:444. 
  
  
     Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1012. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:117, r.o. 8.  
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
  
  
     Onder meer het arrest van 27 juni 2000 inzake Frydlender tegen Frankrijk, nr. 30979/96, ECLI:NL:XX:2000:AN6601 en het arrest van 29 maart 2006 inzake Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, ECLI:NL:XX:2006:AX7382.