ECLI:NL:CBB:2021:677, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-06-2021, 19/344
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-06-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Artikel 23, derde lid, Meststoffenwet. 
        Appellante heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat twee van haar stierkalveren zijn ingezet om het ingeschaarde vrouwelijk jongvee te dekken en dat zij daarmee bestemd waren voor de melkveehouderij. Verweerder heeft daarom ten onrechte geen fosfaatrecht vastgesteld voor deze twee dieren. De 35 koeien die appellante op de peildatum hield, heeft verweerder terecht aangemerkt als zoogkoeien. Voor deze dieren is daarom terecht geen fosfaatrecht vastgesteld. 
        Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling terecht afgewezen omdat het causaal verband tussen de bijzondere omstandigheid en het lagere aantal fosfaatrechten op de peildatum onvoldoende aannemelijk is gemaakt. 
        Beroep gegrond. Het College voorziet zelf in de zaak en stelt het fosfaatrecht vast op 1.256 kg. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/344
    
    
    
      
        gerectificeerde uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juni 2021 in de zaak tussen
        
      
    
    Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: M. van der Kruijt-Bos),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. R. Kuiper), 
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Op 27 maart 2018 heeft verweerder van appellante een melding bijzondere omstandigheden ontvangen. 
    
    
    
      Bij besluit van 2 oktober 2018 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 7 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het herzieningsbesluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Bij besluit van 28 april 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken, het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het herzieningsbesluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 mei 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante zijn tevens [naam 1] en zijn zoon [naam 3] verschenen. 
    
    
    
      Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het ingediende verzoek om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
      
    
    
      1.2
      
        Het begrip “melkvee” is gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw:
        1°. melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken;
        2°. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en
        3°. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren. 
      
      
    
    
      1.3
      Bij voormelde wettelijke bepaling is aansluiting gezocht bij de bestaande diercategorieën in de Msw, zoals opgenomen in tabel I van bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Msw: 
      - melk- en kalfkoeien (..), met categorienummer 100;
      - jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar, met categorienummer 101;
      - jongvee ouder dan 1 jaar (alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren), met categorienummer 102. 
      
    
    
      1.4
      Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door – voor zover hier relevant – ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een veehouderij. Op de peildatum 2 juli 2015 hield zij 35 koeien, 31 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 49 stuks jongvee van 1 jaar en ouder op haar bedrijf. 
      
    
    
      2.2
      Op 9 mei 2014 is [naam 4] , de vader van één van de maten (hierna: vader), ziek geworden en als gevolg van die ziekte is hij op 12 juni 2016 overleden. 
      
      
      
        
          Besluiten van verweerder en omvang van het geding
        
      
      
    
    
      3.1
      Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 821 kg. Hij is er daarbij van uitgegaan dat de volgende dieraantallen op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren: 17 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (cat. 101) en 30 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (cat. 102). Omdat het bedrijf van appellante grondgebonden is, heeft verweerder geen korting toegepast. 
      
    
    
      3.2
      Bij het herzieningsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 702 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de volgende dieraantallen: 16 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (cat. 101) en 25 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (cat. 102). 
      
    
    
      3.3
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 886 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de volgende dieraantallen: 17 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (cat. 101) en 33 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (cat. 102). Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling afgewezen, omdat in de vergelijking met de alternatieve peildatum 8 mei 2014 de 5%-drempel niet wordt gehaald. 
      
    
    
      3.4
      Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.237 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de volgende dieraantallen: 17 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (cat. 101) en 49 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (cat. 102). Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling afgewezen, omdat de 5%-drempel ook op basis van deze dieraantallen niet wordt gehaald. 
      
    
    
      3.5
      Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante stelt dat verweerder bij het vaststellen van het fosfaatrecht van onjuiste dieraantallen is uitgegaan. Op de peildatum had appellante jongvee ingeschaard van een melkveehouderij, de maatschap [naam 5] en [naam 6] (hierna: [naam 7] ). Twee stieren (jonger dan 1 jaar) van appellante hebben bij de ingeschaarde dieren van [naam 7] gelopen om deze drachtig te maken. Omdat deze fokstieren als doel hadden om melkvee drachtig te maken, horen zij in diercategorie 101 en had verweerder daar fosfaatrechten voor moeten vaststellen. Verder is er volgens appellante ten onrechte geen fosfaatrecht vastgesteld voor de 35 dieren die zij op de peildatum had geregistreerd in diercategorie 100 (melk- en kalfkoe). Uit de uitspraak van het College van 22 september 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:642) volgt dat de I&R-registratie leidend is. Verweerder gaat er ten onrechte vanuit dat deze 35 dieren zoogkoeien zijn. 
      
    
    
      4.2
      Appellante stelt dat verweerder haar beroep op de knelgevallenregeling ten onrechte heeft afgewezen. Verweerder heeft een verkeerde alternatieve peildatum gehanteerd. Het behandeltraject van vader is op 9 mei 2014 gestart, maar hij had al langere tijd gezondheidsklachten. Hierdoor heeft appellante al eerder maatregelen moeten treffen en heeft zij eind april 2014 besloten om de inscharing, die zou plaatsvinden van 1 mei tot en met 31 oktober 2014, voorlopig uit te stellen. Na het starten van de behandeling is vader zijn werkzaamheden weer gaan opbouwen en, omdat hij zich toen goed voelde, zijn op 6 juli 2014 de dieren alsnog ingeschaard. Later is zijn gezondheidstoestand weer verslechterd en op 12 juni 2016 is vader overleden. Appellante stelt dat 6 juli 2014 als alternatieve peildatum gehanteerd moet worden.
      
    
    
      4.3
      Ter zitting heeft appellante verzocht om vergoeding van immateriële schade vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      
        5.1.1
        Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij het fosfaatrecht van appellante juist heeft vastgesteld. Voor stierkalveren geldt dat daar alleen fosfaatrechten voor worden toegekend indien ze bestemd zijn voor de melkveehouderij. Verweerder stelt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de twee door haar genoemde stierkalveren op de peildatum 2 juli 2015 bestemd waren voor de melkveehouderij. Appellante exploiteert zelf geen melkveehouderij en heeft in haar Gecombineerde Opgave (GO) van 2015 aangegeven dat al haar runderen bestemd zijn voor de vleesproductie. Tevens blijkt uit de I&R-gegevens dat appellante op de peildatum 14 mannelijke dieren jonger dan 1 jaar op het bedrijf hield. Geen van deze dieren is aan een melkveehouder verkocht. Hoewel appellante aannemelijk heeft gemaakt dat de ingeschaarde dieren van [naam 7] op haar bedrijf drachtig zijn geworden, heeft zij niet aangetoond dat de twee genoemde stierkalveren als fokstier voor dat melkvee zijn ingezet. Ook is niet gebleken dat ze bestemd waren om later als fokstier te worden ingezet. Verweerder wijst er daarbij op dat appellante verschillende mannelijke dieren op haar bedrijf heeft gehad, waaronder verschillende die in 2015 ouder waren dan 2 jaar. 
        
      
      
        5.1.2
        Verweerder stelt zich op het standpunt dat de 35 koeien die appellante op de peildatum hield, gekwalificeerd moeten worden als zoogkoeien (cat. 120), zodat hij daar terecht geen fosfaatrecht voor heeft vastgesteld. Deze koeien leveren geen melk voor menselijke consumptie, appellante heeft geen dieren verkocht aan melkveehouders en zij heeft in de GO van 2015 opgegeven dat zij dieren houdt voor de vleesproductie. 
        
      
    
    
      5.2
      Naar aanleiding van het beroepschrift heeft verweerder een vergelijking gemaakt tussen de situatie op de peildatum 2 juli 2015 en de door appellante aangedragen alternatieve peildatum 6 juli 2014. In deze vergelijking wordt de 5%-drempel wel gehaald. Verweerder stelt zich echter op het standpunt dat het causaal verband tussen de afname van de dieraantallen tussen 6 juli 2014 en 2 juli 2015 en de ziekte van vader niet is aangetoond. Uit de GO van 2010 tot en met 2015 blijkt dat vader al geruime tijd vóór de alternatieve peildatum geen werkzaamheden meer uitvoerde op het bedrijf. Ook was hij geen maat in de maatschap. Verweerder stelt zich daarom op het standpunt dat hij het beroep van appellante op de knelgevallenregeling terecht heeft afgewezen. 
      
    
    
      5.3
      Ten aanzien van het verzoek van appellante om vergoeding van immateriële schade refereert verweerder zich aan het oordeel van het College. 
      
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        
          Dieraantallen 
        
      
      
      
        6.1.1
        Tussen partijen is in geschil of de 2 stierkalveren en 35 koeien die appellante op 2 juli 2015 op haar bedrijf hield, moeten worden aangemerkt als melkvee in de zin van de Msw en daarom betrokken hadden moeten worden bij de vaststelling van het fosfaatrecht van appellante. 
        
      
      
        6.1.2
        Ten aanzien van de 2 stierkalveren overweegt het College als volgt. Het begrip melkvee is, voor zover hier van belang, gedefinieerd als jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 2, van de Msw). Verweerder heeft er terecht op gewezen dat voor stierkalveren alleen fosfaatrechten worden toegekend indien ze zijn bestemd voor de melkveehouderij. Het College stelt vast dat appellante in 2015 en 2016 vrouwelijk jongvee heeft ingeschaard. Niet in geschil is dat die dieren op het bedrijf van appellante drachtig zijn geworden. Verweerder heeft niet betwist dat daaruit blijkt dat één of enkele mannelijke dieren van appellante ingezet zijn om het vrouwelijk jongvee te dekken. Hij betwist wel dat het daarbij om (één van) deze beide stieren gaat. Appellante heeft in haar aanvullend beroepschrift van 12 augustus 2019 toegelicht dat dit de dieren met levensnummers [… 1] en [… 2] zijn geweest. Het College ziet geen reden om daaraan te twijfelen en is van oordeel dat appellante voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat deze twee stierkalveren zijn ingezet om het vrouwelijk jongvee te dekken. Dat appellante in dezelfde periode ook andere (oudere) mannelijke dieren op haar bedrijf hield, zoals verweerder heeft aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel. Appellante heeft ter zitting namelijk toegelicht dat zij ervoor gekozen heeft om stierkalveren te gebruiken omdat het jongvee van [naam 7] voor de eerste keer gedekt werd. Het College acht daarmee voldoende aannemelijk gemaakt dat de twee genoemde stierkalveren ingezet zijn om het jongvee van [naam 7] te dekken en dat zij daarmee bestemd waren voor de melkveehouderij. Verweerder heeft daarom ten onrechte geen fosfaatrecht vastgesteld voor deze twee dieren. In zoverre slaagt deze beroepsgrond en zal het College het beroep gegrond verklaren. 
        
      
      
        6.1.3
        
          Ten aanzien van de 35 koeien overweegt het College als volgt. Het begrip melkvee is, voor zover hier van belang, gedefinieerd als melk- en kalfkoeien, te weten koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 1, van de Msw). Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:244) geldt dat een rund dat als zoogkoe binnen de vleesveesector kan worden aangemerkt, niet valt onder de definitie van melkvee als bedoeld in de Msw. Appellante heeft terecht opgemerkt dat de I&R-registratie in beginsel leidend is bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Wel kan er aanleiding zijn om nader onderzoek te doen naar de juistheid van die registratie, als die onderbouwd wordt betwist. In dit geval is het College van oordeel dat verweerder voldoende onderbouwd heeft betoogd dat uit de bedrijfsspecifieke omstandigheden niet blijkt dat de betreffende koeien werden gehouden voor de melkproductie of voor de fokkerij van jongvee voor de melkveehouderij. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze koeien desalniettemin als melkvee moeten worden aangemerkt. Verweerder heeft daarom terecht aangenomen dat deze koeien op de peildatum onder diercategorie 120 vielen en niet onder diercategorie 100 en heeft deze koeien terecht niet betrokken bij het vaststellen van het fosfaatrecht. Dat appellante plannen had om de koeien te gaan melken (als zelfzuivelaar), zoals zij ter zitting heeft betoogd, leidt niet tot een ander oordeel, nu zij deze plannen niet heeft geconcretiseerd. 
          
            Knelgevallenregeling
          
        
        
      
      
        6.2.1
        Tussen partijen is verder in geschil of verweerder het beroep op de knelgevallenregeling terecht heeft afgewezen. Niet in geschil is dat er op de peildatum sprake was van een bijzondere omstandigheid, namelijk de ziekte van vader. Ook is niet in geschil dat de 5%-drempel wordt gehaald. In geschil is of er een causaal verband bestaat tussen de ziekte van de vader en het lagere aantal fosfaatrechten op de peildatum, in vergelijking met de alternatieve peildatum 6 juli 2014.  
        
      
      
        6.2.2
        Het College is met verweerder van oordeel dat appellante onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat dit causaal verband bestaat. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat de vader al langere tijd niet meer als arbeidskracht werd aangemerkt, zodat niet is gebleken dat zijn ziekte heeft geleid tot een afname van het aantal dieren op het bedrijf. Dat de vader ondersteunende werkzaamheden verrichtte, zoals appellante ter zitting heeft gesteld, is niet met stukken of anderszins onderbouwd. Ook blijkt niet dat de maten, zoals ook ter zitting is gesteld, voor de vader hebben gezorgd toen hij ziek was en daardoor minder tijd hadden voor het bedrijf met een afname van het veebestand als gevolg. De beroepsgrond slaagt niet. Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling terecht afgewezen. 
        
        
          
            Redelijke termijn
          
        
        
      
      
        6.3.1
        Ten aanzien van het verzoek van appellante om vergoeding van de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College als volgt.
        
      
      
        6.3.2
        Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor immateriële schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
        
      
      
        6.3.3
        De termijn van bezwaar en beroep is begonnen op de datum waarop verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen, 21 januari 2018, en is geëindigd op de datum waarop deze uitspraak is gedaan, 29 juni 2021. De redelijke termijn van twee jaar is met (afgerond) achttien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar heeft geduurd en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. Van de overschrijding is na afronden een periode van zes maande n toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant, een periode van twaalf maanden, wordt toegerekend aan de beroepsfase.
        
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        
      
    
    
      7.1
      Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk. 
      
    
    
      7.2
      Zoals hiervoor onder 6.1.2 is overwogen is het beroep tegen het vervangingsbesluit gegrond. Het College zal het vervangingsbesluit vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het herzieningsbesluit te herroepen en het fosfaatrecht vast te stellen op 1.256 kg (19 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 49 stuks jongvee van 1 jaar en ouder).  
      
    
    
      7.2
      Het College zal verweerder veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
      
    
    
      7.4
      Het College zal op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500- (6/18 x € 1.500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,- (12/18 x € 1.500,-) aan appellante.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk; 
      
      
        verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit gegrond;
      
      
        vernietigt het vervangingsbesluit, herroept het herzieningsbesluit, stelt het fosfaatrecht voor appellante vast op 1.256 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde vervangingsbesluit;
      
      
        veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding van € 1.000,-;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding van € 500,-;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.068,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2021.
    
    
    
      De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.