ECLI:NL:RBZWB:2021:5183, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 14-10-2021, AWB- 21_3407 VV
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2021-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Opleggen last onder dwangsom tot staken gebruiken woning voor verblijf buitenlandse werknemers

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 21/3407 GEMWT VV
    
    
    uitspraak van 14 oktober 2021 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
    
    
      [naam verzoekers] , te [vestigingsplaats verzoekers] , verzoekster,
    gemachtigde: mr. R.J.G. Ensink,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk, het college.
    
    
    
      Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen: 
      
        
          [naam belanghebbenden]
        , te [woonplaats belanghebbenden] ,
      gemachtigde: mr. P.R. Botman.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 28 juli 2021 (bestreden besluit) van het college inzake het opleggen van een last onder dwangsom in verband met het gebruiken van de woning op het perceel [adres perceel] te [plaats perceel] in strijd met het bestemmingsplan door steeds tijdelijke buitenlandse werknemers op dit adres te laten verblijven. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 30 september 2021. Verzoekster is verschenen bij haar directeur [naam directeur] , bijgestaan door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door A.J.C.A. Hamers en S. Bierkens. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    Feiten
    
    1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      Op 11 januari 2021 hebben [naam belanghebbenden] , woonachtig op het adres [adres belanghebbenden] te [woonplaats belanghebbenden] , het college verzocht om handhavend op te treden tegen de bewoning van het pand [adres perceel] 56 te [plaats perceel] door meerdere buitenlande arbeidsmigranten. 
    
    
    
      Bij brief van 1 april 2021 heeft het college aangegeven tijdens een controle te hebben geconstateerd dat er op het adres tijdelijk wordt verbleven door buitenlandse werknemers. Dit gebruik is in strijd met het bestemmingsplan en kan niet worden gelegaliseerd. Aangegeven is dat na een periode van acht weken een hercontrole wordt uitgevoerd. Als de overtreding niet is beëindigd ontvangt verzoekster een voornemen van een last onder dwangsom. Verzoekster heeft op deze brief gereageerd. 
    
    
    
      Op 7 juli 2021 heeft het college het voornemen kenbaar gemaakt een last onder dwangsom op te leggen aan verzoekster vanwege het gebruiken van de woning aan [adres perceel] te [plaats perceel] in strijd met het bestemmingsplan door steeds tijdelijk verschillende buitenlandse werknemers op dit adres te laten verblijven. 
      Verzoekster heeft een zienswijze ingediend.
    
    
    
      Bij het bestreden besluit van 28 juli 2021 heeft het college verzoekster gelast om binnen acht weken na verzending van het besluit de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden, door de woning [adres perceel] in [plaats perceel] niet meer te laten gebruiken voor de tijdelijke huisvesting van steeds wisselende buitenlandse werknemers (arbeidsmigranten). Indien verzoekster dit niet of niet volledig binnen de genoemde termijn doet verbeurt zij na afloop van de termijn een bedrag van € 1.500,- per constatering per week, met een maximum van € 15.000,-. 
    
    
    
      Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht het besluit van 28 juli 2021 te schorsen totdat het college heeft beslist op het ingediende bezwaar.
    
    
    
      Het college heeft aangegeven de begunstigingstermijn te verlengen tot een week na de uitspraak van de voorzieningenrechter. 
    
    
    
    
      
        Standpunt verzoekster
      
    
    
    2. Verzoekster heeft, samengevat, aangevoerd dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Op het perceel rust de bestemming ‘wonen’. In het bestemmingsplan is aangegeven dat een woning is bestemd voor de huisvesting van één houdhouden. Uit begripsbepaling van ‘huishouden’ volgt dat sprake dient te zijn van ‘enige mate van verbondenheid en continuïteit’ in de samenstelling van een groep personen die in de woning wordt gehuisvest. Volgens verzoekster is sprake van onderlinge verbondenheid, aangezien de bewoners gebruik maken van dezelfde voorzieningen zoals keuken, sanitair en entree. Het begrip continuïteit is in de planregels niet nader omgeschreven. Het college legt dit begrip uit aan de hand van het algemeen spraakgebruik en spreekt over duurzaamheid. Duurzaamheid is echter geen criterium. Er is sprake van ononderbroken voortzetting.
    
      Nu niet evident is wat onder ‘continuïteit’ wordt verstaan in begrip ‘huishouden’, kan niet worden gesteld dat de planregels zijn overtreden. Er is volgens verzoekster geen grondslag voor handhavend optreden. 
      Verzoekster stelt verder dat de begunstigingstermijn te kort is. Zij beschikt niet over alternatieve huisvesting voor de werknemers. Door krapte op de arbeidsmarkt dreigen de bewoners dakloos te worden. De dwangsom is verder volgens verzoekster te hoog
      Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen.  
    
    
    
      
        Voorlopige voorziening
      
    
    
    3. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
    
    
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoekster een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.
    
    
    
      Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemprocedure niet.
    
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      4.1
      Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
      
      
        Artikel 125 van de Gemeentewet luidt:
      
      1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
      2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last onder bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
      
      
        Artikel 5:4, tweede lid, van Awb bepaalt dat een bestuurlijke sanctie slechts wordt opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
      
      
      
        Artikel 5:31d van de Awb bepaalt dat onder een last onder dwangsom wordt verstaan de herstelsanctie inhoudende:
      
      a. de last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
      b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
      
      
        Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.
      
      
      
        Artikel 5:32b, tweede lid, van de Awb bepaalt dat de bedragen van de vastgestelde dwangsom in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
      
      
    
    
      4.2
      Op grond van de ter plaatse geldende bestemmingsplannen ‘ [naam bestemmingsplan 1] ’ en het ‘ [naam bestemmingsplan 2] ’ rust op het onderhavige perceel de bestemming ‘wonen’. 
      
      
        In de begripsomschrijving zijn onder meer de volgende begrippen opgenomen:   
        -Wonen: het houden van verblijf, het huren of het gehuisvest zijn in een woning;
        -Woning: een complex van ruimten, niet zijde onzelfstandige woonruimte, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden.
        -Huishouden: een zelfstandig(e) dan wel samenwonend persoon of groep van personen met een zekere mate van verbondenheid en continuïteit in de samenstelling daarvan. Van een onderlinge verbondenheid is sprake indien de personen binnen een complex van ruimten gebruik maken van dezelfde voorzieningen zoals een keuken, sanitaire voorzieningen en de entree.
      
      
      
        
          Beoordeling van het geschil
        
      
      
    
    
      5.1
      Het college heeft in het bestreden besluit aangegeven dat de woning op het perceel [adres perceel] te [plaats perceel] de bestemming ‘wonen’ heeft. Een woning is volgens het bestemmingsplan bestemd voor de huisvesting van één huishouden. Een huishouden is gedefinieerd als een zelfstandig(e) dan wel samenwonend persoon of groep van personen met een zekere mate van verbondenheid en continuïteit in de samenstelling daarvan. Van een onderlinge verbondenheid is volgens de begripsomschrijving sprake indien de personen binnen een complex van ruimten gebruik maken van dezelfde voorzieningen, zoals een keuken, sanitaire voorzieningen en de entree. 
      
      
        Volgens het college is sprake van strijdig gebruik omdat in de woning op het perceel [adres perceel] te [plaats perceel] geen sprake is van ‘wonen' zoals bedoeld in het bestemmingsplan. Er is geen sprake van huisvesting van één huishouden. Dat sprake is van onderlinge verbondenheid van de in de woning verblijvende personen, in die zin dat gebruik wordt gemaakt van dezelfde voorzieningen, wordt door het college niet betwist. Er is echter geen sprake continuïteit in de samenstelling van de groep personen die ter plaatse aanwezig is. Er verblijven volgens het college steeds kortdurend verschillende buitenlandse werknemers in de woning. 
      
      
      
        De voorzieningenrechter kan dit standpunt volgen en wijst op de controles gehouden op 28 maart 2021 en 5 juli 2021. Tijdens de eerste controle bleken drie personen in de woning aanwezig, die verklaarden voor een periode variërend van drie weken tot drie maanden in de woning te verblijven. Zij gaven aan door verzoekster in de woning te zijn ondergebracht. Tijdens de tweede controle gaf de uit Zweden afkomstige aanwezige persoon aan sinds een dag in de woning te verblijven en niet te weten hoe lang hij in de woning zou verblijven. Verder gaf hij aan dat er nog drie andere personen in de woning verbleven.  
        Uit wat tijdens de controles is vastgesteld heeft het college naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kunnen stellen dat geen sprake was van continuïteit in de samenstelling van de groep ter plaatse aanwezige personen. De groep personen die in de woning werd gehuisvest varieerde in samenstelling en tijdsduur. Hiermee is niet voldaan aan de definitie van ‘huishouden’ als bedoeld in het bestemmingsplan. Van ‘wonen’ in de zin van het bestemmingsplan is dan ook geen sprake (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3017)
      
      
      
        De voorzieningenrechter komt tot het voorlopig oordeel dat het college op goede gronden strijdig gebruik van de planvoorschriften heeft aangekomen. 
      
      
      
      
    
    
      5.2
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de AbRS van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4040).
      
      
        Het college heeft in het bestreden besluit onder verwijzing naar het beleid ‘Integrale aanpak arbeidsmigratie gemeente Moerdijk 2020’ aangegeven dat alleen huishoudens met verbondenheid en continuïteit in samenstelling zijn toegestaan binnen de bestemming wonen. Het college stelt expliciet niet bereid te zijn om huisvesting van buitenlandse werknemers in de woning alsnog toe te staan. Van concreet zicht op legalisering is dan ook geen sprake.
      
      
    
    
      5.3
      
        De hoogte van de dwangsom is volgens het college bepaald op basis van de Beleidsregel dwangsommen Moerdijk 2015 (de Beleidsregel). Het college stelt dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de ernst en aard van de overtreding. Ter zitting heeft de gemachtigde van het college toegelicht dat is uitgegaan van een gemiddelde van vier slaapplaatsen in de woning. Op grond van het beleid bedraagt de dwangsom € 250,- per slaapplaats. Omdat de Beleidsregel verouderd is en de richtbedragen niet meer actueel zijn, is rekening gehouden met een inflatiecorrectie en huidige marktprijzen. De totale hoogte van de dwangsom is op grond hiervan vastgesteld op € 1.500,- per constatering per week, met een maximum van € 15.000,-.  
        Ter zitting heeft verzoekster aangegeven dat met de door de gemachtigde van het college ter zitting gegeven toelichting het gebrek in het primaire besluit is hersteld. 
        Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de dwangsom gelet hierop niet onevenredig te achten. 
      
      
    
    
      5.4
      
        Ten aanzien van de begunstigingstermijn is de voorzieningenrechter van oordeel dat de termijn van acht weken na verzenddatum van het bestreden besluit niet te kort is te achten. Verzoekster heeft reeds in het voornemen dat op 7 juli 2021 is verzonden kunnen lezen dat het college voornemens was een last onder dwangsom op te leggen. Het ligt op de weg van verzoekster om tijdig elders huisvesting voor haar werknemers te regelen.
        De begunstigingstermijn van acht weken sluit bovendien aan bij de Beleidsregel dwangsommen Moerdijk 2015. 
      
      
      
        
          Conclusie 
        
      
      
      
        6.	De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E.A. Vermunt, griffier, op 14 oktober 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzieningenrechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.