ECLI:NL:RVS:2021:2404, Raad van State, 29-10-2021, 202006708/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 oktober 2020 heeft de raad van de gemeente Lochem het bestemmingsplan "FAB clustering Laren" vastgesteld. Op 6 november 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "FAB Clustering Laren" vastgesteld. Dit bestemmingsplan is door de Afdeling bij uitspraak van 6 februari 2019 gedeeltelijk vernietigd, wegens strijd met het gemeentelijke "Beleidskader Functieverandering Agrarische Bebouwing Lochum" (hierna: FAB-beleid). De raad heeft bij het thans bestreden besluit opnieuw voor deze gronden een bestemmingsplan vastgesteld. Dit plan voorziet in de bouw van vier woningen op een zogenoemde clusterlocatie. In ruil hiervoor wordt op vijf andere percelen de voormalig agrarische bedrijfsbebouwing gesloopt. Belangenvereniging MLZ en anderen kunnen zich niet verenigen met het nieuwe plan. Zij voeren onder meer aan dat de raad ook met dit plan op verschillende onderdelen heeft gehandeld in strijd met het FAB-beleid.

202006708/2/R4.
    Datum uitspraak: 29 oktober 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    Belangenvereniging MLZ en anderen,
    verzoekers,
    en
    de raad van de gemeente Lochem,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 oktober 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "FAB clustering Laren" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben Belangenvereniging MLZ en anderen beroep ingesteld. Zij hebben de voorzieningenrechter tevens verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    Belangenvereniging MLZ en anderen, Meutstege B.V. en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op
    14 oktober 2021, waar Belangenvereniging MLZ en anderen, in de persoon van [gemachtigden], bijgestaan door mr. C.M.M. van Mil, advocaat te Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door H. van Veldhuisen en ing. A. de Bert, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Meutstege B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    Overwegingen
    Oordeel niet bindend in bodemprocedure
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       Op 6 november 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "FAB Clustering Laren" vastgesteld. Dit bestemmingsplan is door de Afdeling bij uitspraak van 6 februari 2019 gedeeltelijk vernietigd, wegens strijd met het gemeentelijke "Beleidskader Functieverandering Agrarische Bebouwing Lochum" (hierna: FAB-beleid). De raad heeft bij het thans bestreden besluit opnieuw voor deze gronden een bestemmingsplan vastgesteld. Dit plan voorziet in de bouw van vier woningen op een zogenoemde clusterlocatie. In ruil hiervoor wordt op vijf andere percelen de voormalig agrarische bedrijfsbebouwing gesloopt.
    Belangenvereniging MLZ en anderen kunnen zich niet verenigen met het nieuwe plan. Zij voeren onder meer aan dat de raad ook met dit plan op verschillende onderdelen heeft gehandeld in strijd met het FAB-beleid. Voorts menen zij dat de clusterlocatie matig geschikt is en dat de ruimtelijke kwaliteitswinst beperkt is. Verder vrezen (sommige) verzoekers voor een aantasting van hun woon- en leefklimaat als gevolg van het plan.
    Spoedeisend belang
    3.       De voorzieningenrechter stelt vast dat Belangenvereniging MLZ en anderen wensen te voorkomen dat het nieuwe bestemmingsplan als toetsingskader geldt voor (aanvragen voor) omgevingsvergunningen voor de activiteit bouwen op de clusterlocatie. Volgens Belangenvereniging MLZ en anderen wordt door de initiatiefnemer niet gewacht met het doen van aanvragen voor omgevingsvergunningen voor de bouw op de clusterlocatie. Voor één van de vier woningen op de clusterlocatie is namelijk op 3 maart 2021 een omgevingsvergunning verleend, aldus Belangenvereniging MLZ en anderen.
    3.1.    De raad heeft gewezen op een verklaring van de initiatiefnemer in een nader stuk waarin hij stelt dat de overige vergunningsaanvragen voor de clusterlocatie niet eerder zullen plaatsvinden dan nadat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de hoofdzaak. De Belangenvereniging MLZ en anderen hebben ter zitting hierover naar voren gebracht dat de initiatiefnemer, voor de aanvraag om een omgevingsvergunning met het oog op de clusterlocatie eerder niet heeft gewacht, ondanks dat was toegezegd door de initiatiefnemer dat hij zou wachten. De voorzieningenrechter stelt vast dat de initiatiefnemer niet heeft betwist dat hij had toegezegd dat zou worden gewacht, maar dat eerder niet heeft gedaan. Daarom komt aan de verklaring van de initiatiefnemer (dat hij voor de overige aanvragen voor de clusterlocatie zal wachten) voor de vraag of sprake is van een spoedeisend belang niet de betekenis toe die de raad en de initiatiefnemer daaraan toegekend wensen te zien. De voorzieningenrechter acht in de gegeven omstandigheden een spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening aanwezig.
    Voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling
    4.       De voorzieningenrechter zal hierna bezien of aanleiding bestaat voor de verwachting dat de Afdeling in de bodemzaak zal oordelen dat het bestemmingsplan niet in stand blijft (een voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling). Dit betekent dat de voorzieningenrechter een voorlopige beoordeling zal verrichten van de beroepsgronden die in de bodemzaak zijn aangevoerd. De voorlopige voorzieningen-procedure leent zich echter niet voor een integrale beoordeling van alle beroepsgronden. De voorzieningenrechter beperkt zich hieronder daarom tot een voorlopige beoordeling van de beroepsgrond, die ter zitting centraal heeft gestaan, inhoudende dat het plan op onderdelen in strijd is met het FAB-beleid.
    Hierbij merkt de voorzieningenrechter nog het volgende op. De voorzieningenrechter stelt vast dat de raad zich tegen verschillende betogen van Belangenvereniging MLZ en anderen heeft verweerd met een verwijzing naar het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht. Ook meent de raad dat verzoekers niet-ontvankelijk zullen worden verklaard in de bodemprocedure met betrekking tot het beroep in zoverre dat ziet op verschillende slooplocaties. De voorzieningenrechter merkt op dat de vraag of het relativiteitsvereiste bij (alle) betogen aan (alle) betrokken verzoekers kan worden tegengeworpen, alsmede de vraag naar de ontvankelijkheid van (delen van) het beroep van (alle) verzoekers, complex is en nadere bestudering vergt, waar deze voorlopige voorzieningen-procedure zich niet voor leent. De voorzieningenrechter zal daarom het relativiteitsvereiste en het ontvankelijkheidsverweer buiten beschouwing laten bij de hierna te verrichten voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling.
    Strijd met FAB-beleid
    5.       Belangenvereniging MLZ en anderen voeren aan dat niet wordt voldaan aan voorwaarde 3 van hoofdstuk 2 van het FAB-beleid, dat overtollige bebouwing wordt gesloopt op de slooplocaties. Volgens hen blijven op de locatie Tunnelweg 4 in Laren twee bijgebouwen staan en blijven aan de Vrochterdijk 11 te Barchem maar liefst vier bijgebouwen gehandhaafd.
    Verder voeren Belangenvereniging MLZ en anderen aan dat het plan in strijd is met de gedachte achter het FAB-beleid, zoals onder meer valt af te leiden uit voorwaarde nummer 15 van hoofdstuk 2, inhoudende dat de functieverandering van gebouwen wordt geëffectueerd door bestemmingswijziging van het gehele voormalige perceel en verkleining van het bouwvlak. Zij wijzen erop dat op de locatie waar de gebouwen worden gesloopt óók een burgerwoning wordt toegestaan, naast de burgerwoningen die op de clusterlocatie elders worden toegestaan. Dit is volgens hen in strijd met de bedoeling van het FAB-beleid.
    Ook voeren Belangenvereniging MLZ en anderen aan dat het plan in strijd is met de derde voorwaarde, die in hoofdstuk 4.1 van het FAB-beleid is opgenomen, die inhoudt dat verplaatsing van bouwrechten mogelijk is naar een perceel met een agrarische bedrijfsbestemming. Aangezien op de clusterlocatie (een weiland) geen sprake is van een bedrijfsbestemming, wordt niet aan deze voorwaarde voldaan, aldus verzoekers. Zij merken hierbij op dat de voorwaarden van hoofdstuk 4.1 cumulatieve voorwaarden zijn.
    5.1.    In hoofdstuk 2 van het FAB-beleid zijn algemene voorwaarden opgenomen van functieverandering naar wonen of werken. Hierin is onder meer het volgende vermeld:
    "[…]
    3. Overtollige bebouwing wordt gesloopt met uitzondering van monumentale en karakteristieke gebouwen. Bij hergebruik van vrijkomende bebouwing voor wonen of werken is sloop van alle niet her te gebruiken bebouwing vereist. Bij nieuwbouw voor wonen of werk is sloop van alle huidige fysiek aanwezige en niet her te gebruiken vrijkomende bebouwing vereist.  Monumentale en karakteristieke bebouwing mag niet gesloopt worden.
    […]
    15. De functieverandering van gebouwen wordt geëffectueerd door bestemmingswijziging van het gehele voormalige perceel en verkleining van het bouwvlak."
    In hoofdstuk 4.1 van het FAB-beleid is het volgende vermeld:
    "Het verplaatsen van een FAB bouwrecht is mogelijk naar een locatie met en [kennelijk bedoeld: een] agrarische bedrijfsbestemming. Door het verplaatsen van een bouwrecht kan een tweede bedrijfswoning worden gerealiseerd indien dit niet mogelijk is op grond van het bestemmingsplan Buitengebied Lochum 2020 […].
    Voor het verplaatsen van bouwrechten gelden de volgende voorwaarden:
    1. De algemene voorwaarden in hoofdstuk 2.
    2. […]
    3. Een bouwrecht kan verplaats [kennelijk bedoeld: verplaatst] worden naar een perceel met een agrarische bedrijfsbestemming.
    […]
    7. Het clusteren van meerdere bouwrechten in of bij en [kennelijk bedoeld: een] kern is alleen mogelijk op een door de gemeenteraad vastgestelde clusterlocatie."
    5.2.    De voorzieningenrechter merkt op dat de raad ter zitting in de gelegenheid is gesteld inhoudelijk te reageren op het betoog van Belangenvereniging MLZ en anderen dat is gehandeld in strijd met voorwaarde 3 van hoofdstuk 2. De raad heeft hierbij aangegeven dat het relativiteitsvereiste zich volgens hem verzet tegen vernietiging van het besluit vanwege dit betoog. De voorzieningenrechter merkt (met verwijzing naar overweging 4) op, zoals overigens ook ter zitting is toegelicht, dat in het kader van de voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling het relativiteitsvereiste buiten beschouwing wordt gelaten. Desgevraagd heeft de raad evenwel geen gemotiveerde inhoudelijke reactie op dit betoog van de Belangenvereniging MLZ en anderen gegeven. Onder deze omstandigheden oordeelt de voorzieningenrechter dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat in overeenstemming met voorwaarde 3 van hoofdstuk 2 van het FAB-beleid is gehandeld.
    Verder merkt de voorzieningenrechter op dat de vraag of, zoals Belangenvereniging MLZ en anderen stellen, met het FAB-beleid al dan niet  is bedoeld om op de locatie waar de gebouwen worden gesloopt óók een burgerwoning toe te staan, naast de burgerwoningen die op de clusterlocatie elders worden toegestaan, nadere bestudering vergt, waar deze voorlopige voorzieningen-procedure zich niet voor leent.
    Voorts stelt de voorzieningenrechter vast dat in dit geval sprake is van een verplaatsing van bouwrechten. Ook staat vast dat op de clusterlocatie aan de Zutphenseweg sprake is van een agrarische bestemming, maar niet van een bedrijfsbestemming. De raad heeft zich onder meer op het standpunt gesteld dat de (derde) voorwaarde van hoofdstuk 4.1 zo moet worden begrepen dat een bouwrecht ook naar een perceel met een andere bestemming dan een agrarische bedrijfsbestemming kan worden verplaatst. De voorzieningenrechter is, gezien de tekst van voorwaarde 3 van hoofdstuk 4.1, niet ervan overtuigd dat de Afdeling in de bodemprocedure de raad in deze uitleg zal volgen, mede omdat het met die uitleg, die de raad wenst, niet valt in te zien waarom deze voorwaarde zou worden gesteld. Over het ter zitting tevens door de raad ingenomen standpunt dat de zevende voorwaarde van hoofdstuk 4.1 van toepassing is, wat volgens de raad met zich brengt dat de andere voorwaarden, waaronder de derde, niet meer gelden, overweegt de voorzieningenrechter dat, gezien de tekst en systematiek van hoofdstuk 4.1, het ook valt te betwijfelen of de Afdeling in de bodemprocedure de raad in die uitleg zal volgen.        
    Conclusie
    6.       Gezien hetgeen hiervoor is overwogen sluit de voorzieningenrechter niet uit dat de Afdeling in de bodemprocedure zal oordelen dat sprake is van strijd met het FAB-beleid. Omdat de clusterlocatie en slooplocaties onlosmakelijk met elkaar samenhangen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het gehele plan - en daarmee het gehele besluit van 26 oktober 2020 - te schorsen.
    7.       De raad moet de proceskosten vergoeden. Hierbij merkt de voorzieningenrechter het volgende op. Belangenvereniging MLZ en anderen hebben verzocht om de reiskosten te vergoeden voor het bijwonen van de zitting voor zowel de Belangenvereniging als voor één van de personen (behorend tot de groep verzoekers). De voorzieningenrechter overweegt hierover dat in de regel slechts de reiskosten van één van de vertegenwoordigers in aanmerking komen voor vergoeding. Er is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die rechtvaardigen dat in dit geval een uitzondering daarop wordt gemaakt. Dit betekent dat de raad slechts de reiskosten van één van hen hoeft te vergoeden voor het bijwonen van de zitting.
    Verder is door verzoekers verzocht om vergoeding van de gemaakte reiskosten voor het bijwonen van de zitting door een deskundige. Verzoekers hebben Nijmegen genoemd als dichtstbij gelegen treinstation.
    De voorzieningenrechter vat dit op als een verzoek om vergoeding van de reiskosten van de (in Nijmegen werkzame) advocaat van verzoekers. De reiskosten van een beroepsmatige rechtsbijstandsverlener zijn echter al verdisconteerd in de vergoeding voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze kosten komen daarom niet afzonderlijk voor vergoeding in aanmerking.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 26 oktober 2020 van de raad van de gemeente Lochem tot vaststelling van het bestemmingsplan "FAB clustering Laren";
    II. veroordeelt de raad van de gemeente Lochem tot vergoeding van bij Belangenvereniging MLZ en anderen in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van
    € 1.552,16, waarvan € 1.496,- is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    III. gelast dat de raad van de gemeente Lochem aan Belangenvereniging MLZ en anderen het voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,- vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2021
    418-993