ECLI:NL:RVS:2021:2852, Raad van State, 22-12-2021, 202005082/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juli 2020, kenmerk 1544444, heeft het college van burgemeester en wethouders van Katwijk aan Boskalis Nederland B.V. (hierna: Boskalis) een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van 122 vergunningplichtige bomen voor de RijnlandRoute langs de Ir. G. Tjalmaweg (N206). Bij besluiten van 10 december 2014 en 23 maart 2016 heeft het college van gedeputeerde staten het provinciaal inpassingsplan "RijnlandRoute" vastgesteld. Uit het document "Nota van zienswijzen (Ontwerp)omgevingsvergunning tijdelijke verlegging N206 kapvergunning" van 24 juli 2020 (hierna: de nota van zienswijzen) blijkt dat de voorziene kap van de bomen noodzakelijk wordt geacht vanwege de aanleg van het traject van de tijdelijke N206, een snelfietspad en een watergang. KSV en anderen zijn volgens hun beroepschrift een burgerinitiatief, een basisschool en omwonenden van het projectgebied. Zij vrezen onder andere dat door de kap van de bomen natuurwaarden verloren gaan.

202005082/1/R3.
    Datum uitspraak: 22 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Katwijk Smart Village en anderen (hierna: KSV en anderen) te Valkenburg (ZH), gemeente Katwijk,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Katwijk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 juli 2020, kenmerk 1544444, heeft het college aan Boskalis Nederland B.V. (hierna: Boskalis) een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van 122 vergunningplichtige bomen voor de RijnlandRoute langs de Ir. G. Tjalmaweg (N206).
    Tegen dit besluit hebben KSV en anderen beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    KSV en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2021, waar KSV en anderen, bij monde van [gemachtigden], bijgestaan door mr. R.Th.G. van der Veldt en mr. T.E. Burghardt, beiden advocaat te Leiden, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.J.M.J.J. Houben, bijgestaan door mr. F.P. van Galen, advocaat te Leiden, zijn verschenen.
    Voorts zijn ter zitting het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college van gedeputeerde staten), vertegenwoordigd door C.F. Bakker en C.A. Haakman, bijgestaan door mr. J.S. Kramer, advocaat te Den Haag en Boskalis, vertegenwoordigd door mr. G. ’t Hart en mr. M. Schuurman, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluiten van 10 december 2014 en 23 maart 2016 heeft het college van gedeputeerde staten het provinciaal inpassingsplan "RijnlandRoute" vastgesteld. Met de uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2038, is het provinciaal inpassingsplan onherroepelijk geworden. Het provinciaal inpassingsplan voorziet in een nieuwe provinciale weg tussen de A44 bij Katwijk en de A4 bij Leiden alsmede in aanpassingen aan weggedeelten van de bestaande provinciale weg N206 en de rijkswegen A4 en A44. Zo wordt onder meer de N206/ir.G. Tjalmaweg tussen de aansluiting N441 te Katwijk en de aansluiting Leiden-West verbreed naar 2x2 rijstroken en wordt de N206/Europaweg tussen de aansluiting met de A4 en de Rooseveltstraat te Leiden eveneens verbreed naar 2x2 rijstroken.
    2.       Uit het document "Nota van zienswijzen (Ontwerp)omgevingsvergunning tijdelijke verlegging N206 kapvergunning" van 24 juli 2020 (hierna: de nota van zienswijzen) blijkt dat de voorziene kap van de bomen noodzakelijk wordt geacht vanwege de aanleg van het traject van de tijdelijke N206, een snelfietspad en een watergang.
    3.       KSV en anderen zijn volgens hun beroepschrift een burgerinitiatief, een basisschool en omwonenden van het projectgebied. Zij vrezen onder andere dat door de kap van de bomen natuurwaarden verloren gaan en hebben daarom beroep tegen het besluit ingesteld.
    Bespreking beroepsgronden
    Discrepantie genoemde aantal bomen op het aanvraagformulier en in het bestreden besluit
    4.       KSV en anderen voeren aan dat er een discrepantie bestaat tussen het aanvraagformulier, waarop een aantal van 199 te kappen vergunningplichtige bomen staat vermeld en de verleende vergunning voor 122 bomen. KSV en anderen zijn van mening dat de kap van 122 bomen gelet daarop niet is toegestaan.
    4.1.    Het college heeft erop gewezen dat in de begeleidende brief van Boskalis van 4 november 2019 bij het aanvraagformulier is vermeld dat voor het kappen van 122 vergunningplichtige bomen een aanvraag ingediend wordt. Verder heeft het college erop gewezen dat aan de hand van een opgesteld ontwerpbesluit is geïnventariseerd welke bomen gekapt moeten worden en voor welke bomen, vanwege de kap daarvan, een omgevingsvergunning vereist is. Het college stelt dat de aanvraag, inclusief alle bijlagen, in haar totaliteit is beoordeeld en dat uit de samenhang van de ingediende documenten kan worden opgemaakt dat die aanvraag betrekking heeft op de kap van 122 vergunningplichtige bomen. Het college stelt dan ook dat er geen discrepantie is tussen het in de aanvraag genoemde aantal vergunningplichtige bomen en het aantal bomen genoemd in het bestreden besluit.
    4.2.    De Afdeling acht het standpunt van het college dat niet meer te kappen bomen zijn vergund dan aangevraagd juist.
    Het betoog slaagt niet.
    Onlosmakelijke samenhang activiteiten
    5.       KSV en anderen voeren aan dat volgens de aanvraag de kap van de bomen noodzakelijk is voor de tijdelijke verlegging van de N206, de realisatie van de nieuwe parkzone, de realisatie van een snelfietspad en de wijziging van de waterhuishouding. KSV en anderen wijzen er evenwel op dat alleen voor de tijdelijke verlegging van de N206 een omgevingsvergunning is aangevraagd en (gelijktijdig) met de onderhavige omgevingsvergunning (in ontwerp) ter inzage is gelegd. Dat betekent volgens KSV en anderen dat er geen noodzaak is voor de kap van de bomen die samenhangen met de andere projecten dan de tijdelijke weg en dat de verleende omgevingsvergunning dan ook alleen betrekking kan hebben op de 41 bomen die in de weg staan aan de tijdelijke verlegging van de N206. Gelet hierop zijn KSV en anderen van mening dat ten onrechte een omgevingsvergunning voor de kap van 122 bomen is verleend, omdat het college volgens hen geen omgevingsvergunning voor het kappen van bomen had mogen verlenen voor projecten waarvoor nog geen omgevingsvergunning is aangevraagd dan wel verleend.
    5.1.    Het college stelt dat er geen onlosmakelijke samenhang is tussen de activiteit kappen van bomen en de activiteit aanleggen ten aanzien van werkzaamheden die plaats zullen vinden nadat de bomen zijn gekapt. Volgens het college is het tevens bevoegd een omgevingsvergunning voor het kappen van bomen te verlenen voor projecten die niet samenhangen met de tijdelijke verlegging van de N206.
    5.2.    Artikel 2.2, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) luidt:
    "Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
    […];
    g. houtopstand te vellen of te doen vellen;
    […]
    geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning."
    Artikel 2.7, eerste lid, luidt:
    "Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend."
    Artikel 2.18 luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening."
    Artikel 4.12 van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Katwijk (hierna: de APV) luidt:
    "Onverminderd het gestelde in artikel 1:8 kan de vergunning worden geweigerd op grond van:
    a. registratie door het bevoegd gezag als waardevolle of monumentale boom;
    b. de houtopstand is onderdeel van de hoofdgroenstructuur;
    c. de natuurwaarde van de houtopstand;
    d. de landschappelijke en beeldbepalende waarde van de houtopstand;
    e. de waarde van de houtopstand voor stads- en dorpsschoon;
    f. de cultuurhistorische waarde van de houtopstand;
    g. de waarde voor de leefbaarheid van de houtopstand".
    5.3.    Voor zover KSV en anderen betogen dat het college geen omgevingsvergunning voor het kappen van bomen had mogen verlenen voor projecten waarvoor nog geen omgevingsvergunning is aangevraagd, overweegt de Afdeling dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het kappen van de bomen en de andere activiteiten niet onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn in de zin van artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. Het kappen van de bomen gaat vooraf aan de andere activiteiten en is aldus fysiek daarvan te onderscheiden. De Afdeling verwijst naar overweging 3.4 van haar uitspraak van 28 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8952.
    5.4.    Voor zover KSV en anderen betogen dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning slechts betrekking mag hebben op de bomen die gekapt moeten worden in verband met het project tijdelijke verlegging N206, overweegt de Afdeling het volgende.
    5.5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld onder 15.3 in de uitspraak van 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1299, dient het college, gelet op het bepaalde in artikel 2.18 van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onderdeel g, van die wet, een aanvraag om omgevingsvergunning voor het vellen van houtopstand te toetsen aan het in de daarvoor in de APV opgenomen beoordelingskader. Dit beoordelingskader staat los van bijvoorbeeld het beoordelingskader van de Wet ruimtelijke ordening. De Afdeling wijst als voorbeeld op overweging 2.4.1 van de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR4883. De omstandigheid dat voor de andere genoemde projecten, zoals de parkzone en de snelfietspad, nog geen (onherroepelijke) omgevingsvergunningen zijn verleend, leidt in dit geval niet tot het oordeel dat het college de voorliggende omgevingsvergunning had moeten weigeren, omdat artikel 4.12 van de APV niet vereist dat voor die projecten een omgevingsvergunning is verleend.
    Het betoog slaagt niet.
    Belangenafweging
    6.       KSV en anderen betogen dat het college de omgevingsvergunning in strijd met artikel 4.12 van de APV heeft verleend. KSV en anderen voeren in dat kader aan dat de projecten waarvoor de bomen moeten worden gekapt, leiden tot een onevenredige verslechtering van het woon- en leefklimaat van omwonenden. Zij wijzen erop dat als gevolg van het kappen van de bomen, de expliciet aangelegde natuurlijke barrière tussen de N206 enerzijds en de woningen en de basisschool anderzijds verdwijnt. Ook verdwijnt hierdoor volgens hen het nagenoeg enige recreatiegebied in het dorp Valkenburg. Tevens betogen KSV en anderen dat er natuurwaarden worden aangetast. Omdat de gronden waarop de te kappen bomen staan buiten het plangebied van het provinciaal inpassingsplan RijnlandRoute vallen, zijn volgens hen de vergunningen en ontheffingen die in het kader van dat inpassingsplan zijn verleend, waaronder de op 13 november 2015 verleende ontheffing krachtens de toenmalige Flora- en faunawet, niet geldig voor de bestreden omgevingsvergunning en kunnen deze dan ook niet aan deze omgevingsvergunning ten grondslag worden gelegd. Bovendien zijn de onderzoeken die aan die vergunningen en ontheffingen ten grondslag liggen volgens KSV en anderen niet bruikbaar, omdat die onderzoeken inmiddels gedateerd zijn. Gelet hierop had het college volgens KSV en anderen nader onderzoek moeten verrichten naar de aanwezigheid van vleermuizen in de bomen en de mogelijke gevolgen van het kappen van die bomen voor de verblijfplaatsen en de foerageergebieden van vleermuizen. Het college heeft dit volgens hen ten onrechte nagelaten, met als gevolg dat de omgevingsvergunning volgens hen in strijd met de Wet natuurbescherming (Wnb) is verleend.
    KSV en anderen zijn gelet op het voorgaande van mening dat het college in het kader van de vergunningverlening bij zijn belangenafweging doorslaggevend belang aan de voornoemde omstandigheden had moeten hechten en gelet daarop de gevraagde omgevingsvergunning had moeten weigeren.
    6.1.    Het college stelt dat hij rekening heeft gehouden met de door KSV en anderen genoemde belangen.
    Het college stelt verder dat deugdelijk onderzoek is verricht naar de aanwezigheid van beschermde diersoorten, waaronder vleermuizen. Daarbij stelt het college dat er geen aanwijzingen zijn dat eerdere adviezen dan wel onderzoeken inmiddels zo gedateerd zijn dat deze niet aan de bestreden omgevingsvergunning ten grondslag konden worden gelegd. Het college stelt verder dat er verschillende maatregelen worden getroffen die negatieve effecten voor de genoemde diersoorten voorkomen, zoals de herplant van bomen. Het college heeft er verder op gewezen dat bij besluit van 12 november 2020 door de Omgevingsdienst Haaglanden een nieuwe Wnb-ontheffing is verleend (hierna: de Wnb-ontheffing), waarbij onder andere voor de periode 1 januari 2021 tot en met 31 december 2025 ontheffing is verleend voor het overtreden van de verbodsbepalingen uit de Wnb die betrekking hebben op de aanwezigheid van vleermuizen.
    6.2.    Het college heeft toegelicht dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning aan alle in de APV opgenomen voorwaarden hiervoor is getoetst. Het college heeft in dat kader ter zitting gesteld dat ook als zich een of meer weigeringsgronden genoemd in artikel 4.12 van de APV voordoen, dat niet betekent dat het college dan verplicht is de vergunning te weigeren. Artikel 4.12 biedt in dat geval de beleidsruimte om alsnog de omgevingsvergunning te verlenen. Het college heeft verder toegelicht dat voorafgaand aan de verlening van de omgevingsvergunning een belangenafweging heeft plaatsgevonden, waarbij ook de belangen van KSV en anderen bij het behoud van de bomen zijn meegewogen. Ten behoeve van de aanleg van de RijnlandRoute is een landschapsplan opgesteld, waarin is voorzien in de compensatie van de kap van de 122 vergunningplichtige bomen. Verder is aan de omgevingsvergunning een voorschrift verbonden dat de vergunninghouder verplicht bomen te herplanten conform het bij de omgevingsvergunning horende bomen masterplan. Gelet op deze omstandigheden is het college van mening dat de aantasting van de betrokken waarden als gevolg van de kap van de bomen van tijdelijke aard is, omdat vanwege de voornoemde compensatie en de herplant van de bomen de aangetaste waarden zullen herstellen. Gezien dit gegeven alsmede het gegeven dat de kap van de bomen noodzakelijk is voor de aanleg van de tijdelijke N206, het bereiken van de eindsituatie van de RijnlandRoute en de aanleg van de parkzone, waarbij volgens het college sprake zal zijn van een verbetering van de landschappelijke kwaliteit in het hele gebied, heeft het college meer belang gehecht aan het maatschappelijk belang dat is gemoeid met het kappen van de bomen dan aan de door KSV en anderen genoemde belangen.
    6.3.    Met betrekking tot het betoog van KSV en anderen dat de omgevingsvergunning in strijd met artikel 4:12 van de APV is verleend, stelt de Afdeling voorop dat deze bepaling het college niet dwingend voorschrijft de vergunning te weigeren indien er sprake is van een of meer van de aldaar genoemde weigeringsgronden. Het college heeft in een dergelijk geval beleidsruimte een vergunning te weigeren.
    6.4.    Voor zover KSV en anderen hebben willen betogen dat de omgevingsvergunning niet kon worden verleend vanwege de aanwezigheid van vleermuizen, overweegt de Afdeling het volgende.
    6.5.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving."
    Artikel 2.2aa, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt:
    "Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen:
    a. het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, […] voor zover dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend;
    […]".
    6.6.    Als voor een activiteit naast een omgevingsvergunning voor het vellen van houtopstand als bedoeld in artikel 2.2 van de Wabo ook een vergunning in het kader van de Wet natuurbescherming nodig is, kan de aanvrager kiezen of hij deze trajecten afzonderlijk of gecoördineerd wil doorlopen. Alleen als er op het moment van het besluit over de aanvraag om omgevingsvergunning nog geen Wnb-vergunning is gevraagd of verleend, bestaat op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa, aanhef en onder a van het Besluit omgevingsrecht de verplichting om tegelijkertijd voor die activiteit een natuurtoestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i van de Wabo aan te vragen (vergelijk overweging 12.2 van de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1332).
    De Afdeling stelt vast dat ten tijde van de verlening van de omgevingsvergunning een ontheffing krachtens de Flora- en Faunawet gold. Omdat die ontheffing een looptijd kende tot 31 december 2020, heeft de provincie Zuid-Holland in het kader van het project "RijnlandRoute" op 14 mei 2020, voorafgaand aan de verlening van de omgevingsvergunning, een Wnb-ontheffing aangevraagd ten behoeve van het renoveren van de N206 aan de Ir. G. Tjalmaweg, tussen Leiden en Katwijk, waar ook de voorliggende omgevingsvergunning betrekking op heeft. Bij besluit van 12 november 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van
    Zuid-Holland deze Wnb-ontheffing verleend voor de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2025. De daarin opgenomen ontheffing voor het overtreden van verbodsbepalingen uit de Wnb vanwege de aanwezigheid van vleermuizen, ziet onder andere specifiek op het kappen van de vergunde bomen. Gelet hierop kon de omgevingsvergunning zonder de natuurtoestemming worden verleend, nu daarvoor in dit geval een afzonderlijk traject is gevolgd wat ingevolge artikel 2.2 van de Wabo en artikel 2.2aa van het Bor uitdrukkelijk is toegestaan.
    6.7.    Met betrekking tot het betoog van KSV en anderen dat het college meer belang had moeten hechten aan hun belangen bij het behoud van de bomen vanwege hun woon- en leefklimaat, stelt de Afdeling vast dat in de nota van zienswijzen, die mede ten grondslag ligt aan de omgevingsvergunning, deze belangen worden onderkend. Uit de nota van zienswijzen volgt dat het college aan deze belangen geen doorslaggevend belang heeft gehecht, omdat het verdwijnen van de natuurlijke barrière niet leidt tot een onevenredige toename van hinder, bijvoorbeeld geluidhinder. Verder is vermeld dat het aan de omgevingsvergunning ten grondslag gelegde bomen masterplan ervan uitgaat dat minimaal een vergelijkbare groenwaarde wordt teruggeplaatst en dat de hoofdgroenstructuur in het gebied er uiteindelijk op vooruitgaat. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college in zoverre een onredelijke belangenafweging heeft gemaakt.
    Wat betreft het standpunt van KSV en anderen dat het onderzoek naar de aanwezigheid van vleermuizen voorafgaand aan de vergunningverlening tekortschiet, omdat aan deze vergunning gedateerde onderzoeken ten grondslag zijn gelegd, stelt de Afdeling vast dat de onderzoeken die volgens KSV en anderen gedateerd zijn in het kader van de Wnb-ontheffing zijn geactualiseerd. Verder stelt de Afdeling vast dat aan de omgevingsvergunning onder andere de Memo Bomenkap Parkzone en vleermuizen van 17 januari 2020 van een ecoloog ten grondslag is gelegd. Het standpunt van KSV en anderen dat alleen is uitgegaan van gedateerde onderzoeken en gelet daarop sprake is van onzorgvuldig onderzoek, mist dus feitelijke grondslag.
    Voor zover KSV en anderen in dit verband ter zitting nog hebben gesteld dat activiteiten worden verricht die in strijd zijn met de voorschriften uit de genoemde Wnb-ontheffing, is dat een kwestie van handhaving die in deze procedure niet aan de orde kan komen.
    6.8.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid meer belang heeft kunnen hechten aan het door hem toegelichte maatschappelijke belang dat is gemoeid met het kappen van de bomen dan aan de door KSV en anderen genoemde belangen.
    Het betoog slaagt niet.
    Relativiteit
    7.       Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond niet slaagt, behoeft de vraag of het relativiteitsvereiste aan de vernietiging van dat besluit in de weg staat geen bespreking en heeft de Afdeling zich dus niet uitgesproken over de vraag of artikel 8:69a van de Awb van toepassing is.
    Conclusie
    8.       Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    Proceskosten
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2021
    817