ECLI:NL:RVS:2021:2667, Raad van State, 30-11-2021, 202105522/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juli 2021 heeft de raad van de gemeente Echt-Susteren het bestemmingsplan "Hotel Poort van Echt" vastgesteld. Het plan voorziet in de bouw van een hotel met 88 kamers verdeeld over meerdere verdiepingen, een speelautomatenhal, restaurant, brasserie, rooftopbar, buitenterrassen, vergader- en werkfaciliteiten, flexwerkplekken en bijbehorende voorzieningen, zoals parkeer-, infiltratie- en groenvoorzieningen. Het voorziene hotel heeft een classificatie van 4 sterren. Verder voorziet het plan in het wijzigen van de ontsluitingsroute van het naastgelegen tankstation. [verzoeker] is eigenaar en exploitant van twee hotels in het centrum van Roermond. Hij vreest door het plan te worden aangetast in zijn bedrijfseconomische belangen, onder meer door het ontstaan van langdurige leegstand in onder meer zijn hotels. Met het verzoek om een voorlopige voorziening beoogt hij te voorkomen dat zich onomkeerbare gevolgen voordoen als gevolg van het plan.

202105522/2/R2.
    Datum uitspraak: 30 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht, hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [verzoeker], wonend te Roermond,
    verzoeker,
    en
    de raad van de gemeente Echt-Susteren,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 juli 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Hotel Poort van Echt" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [verzoeker] beroep ingesteld.
    [verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [verzoeker], de raad en Ontwikkelingsmaatschappij Poort van Echt B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 21 oktober 2021, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. R.J.J.M.M. Metsemakers, advocaat te Urmond, en de raad, vertegenwoordigd door mr. S.J.H.G.M. Schils, advocaat te Urmond, drs. C. Vandewall en G.J.F.M. Thijssen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Poort van Echt, vertegenwoordigd door [gemachtigd], bijgestaan door drs. T. Hooft, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Het plan voorziet in de bouw van een hotel met 88 kamers verdeeld over meerdere verdiepingen, een speelautomatenhal, restaurant, brasserie, rooftopbar, buitenterrassen, vergader- en werkfaciliteiten, flexwerkplekken en bijbehorende voorzieningen, zoals parkeer-, infiltratie- en groenvoorzieningen. Het voorziene hotel heeft een classificatie van 4 sterren. Verder voorziet het plan in het wijzigen van de ontsluitingsroute van het naastgelegen tankstation.
    Het plangebied ligt op het bedrijventerrein "De Loop" ten westen van de kern van Echt, direct aan de afrit van en naar de rijksweg A2 op de hoek van de Loperweg en de Aasterbergerweg in Echt. Het hotel is voorzien op onbebouwde gronden met een oppervlakte van ca. 1,7 ha.
    [verzoeker] is eigenaar en exploitant van twee hotels in het centrum van Roermond. Hij vreest door het plan te worden aangetast in zijn bedrijfseconomische belangen, onder meer door het ontstaan van langdurige leegstand in onder meer zijn hotels. Met het verzoek om een voorlopige voorziening beoogt hij te voorkomen dat zich onomkeerbare gevolgen voordoen als gevolg van het plan.
    3.       De raad betwist de ontvankelijkheid van het beroep in de bodemprocedure. De raad stelt dat de hotels van [verzoeker] niet behoren tot hetzelfde verzorgingsgebied en marktgebied als het in het plan voorziene hotel, omdat de reistijd per auto volgens de raad niet minder dan 20 minuten bedraagt en de hotels zich richten op verschillende doelgroepen. Verder beschikt het in het plan voorziene hotel over meerdere voorzieningen die volgens de raad onderscheidend zijn ten opzichte van de hotels van [verzoeker], waaronder een groot restaurant met rooftopbar en een groot casino en businesspoint. Hierdoor is [verzoeker] volgens de raad geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    3.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende. Een onderneming heeft een concurrentiebelang als zij bedrijfsactiviteiten ontplooit in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment als waarin de bedrijfsactiviteiten van haar concurrent plaatsvinden.
    [verzoeker] is eigenaar en exploitant van twee hotels in het centrum van Roermond. Beide hotels hebben een classificatie van 4 sterren, een omvang van 27 respectievelijk 60 kamers en beschikken daarnaast over verschillende aanvullende voorzieningen, zoals horeca en vergaderfaciliteiten. De hotels van [verzoeker] richten zich op de zakelijke markt en leisure. Ter zitting heeft [verzoeker] nog nader toegelicht dat zowel werknemers als (buitenlandse) bezoekers van bedrijven op het bedrijventerrein "De Loop" in zijn hotels verblijven.
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de hotels van [verzoeker] actief in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als het in het plan voorziene hotel. In de verschillende onderscheidende kenmerken van het voorziene hotel die de raad heeft aangehaald ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor de voorlopige conclusie dat de activiteiten van de hotels van [verzoeker] wat betreft doelgroep en aanbod in zodanige mate verschillen van het voorziene hotel dat moet worden geoordeeld dat de hotels in een ander marktsegment actief zijn. Bovendien hebben zowel de hotels van [verzoeker] als het voorziene hotel een classificatie van 4 sterren. Verder is in de "Ladderonderbouwing Hotel Poort van Echt" van 12 maart 2021, opgesteld door Bureau Stedelijke Planning (hierna: het BSP-rapport), dat de raad aan het plan ten grondslag heeft gelegd, als uitgangspunt genomen dat de hotels binnen en buiten de gemeente Echt-Susteren, gelegen binnen een reisafstand van 20 autominuten van de projectlocatie, waaronder hotels in Roermond, voor het berekenen van het huidige aanbod en de plancapaciteit tot het onderzoeksgebied behoren. Ook staat in het BSP-rapport dat het verzorgingsgebied feitelijk ruimer is. Binnen het onderzoeksgebied vallen volgens het BSP-rapport in totaal 98 hotels, waartoe ook de hotels van [verzoeker] behoren. De enkele omstandigheid dat de specifieke locaties van de hotels van [verzoeker] volgens de raad nipt op 20 of meer autominuten liggen van de projectlocatie - wat daar ook van zij en waarvan overigens niet is gebleken - kan niet leiden tot de conclusie dat de hotels van [verzoeker] niet tot hetzelfde verzorgingsgebied behoren als het voorziene hotel.
    Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet uitgesloten is dat [verzoeker] als gevolg van het plan rechtstreeks in zijn concurrentiebelang wordt geraakt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft [verzoeker] daarom een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang en zal het beroep in de bodemprocedure naar verwachting ontvankelijk worden verklaard.
    4.       Poort van Echt heeft te kennen gegeven dat op korte termijn een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de bouw van het hotel zal worden ingediend en dat het voornemen is om in het 1e kwartaal van 2022 te starten met de bouw. Gelet hierop bestaat een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening.
    5.       [verzoeker] betoogt dat het plan in strijd met de verantwoordingsplicht uit artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) is vastgesteld, omdat de behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling niet is aangetoond. Dit zal volgens hem langdurige leegstand in bestaande hotelpanden tot gevolg hebben. [verzoeker] voert aan dat het BSP-rapport op verschillende onderdelen dusdanige gebreken en onjuistheden vertoont dat het niet aan het plan ten grondslag kon worden gelegd. Ter onderbouwing van zijn betoog verwijst [verzoeker] naar het door hem overgelegde contra-rapport "Quick-scan. Behoefte onderzoek hotelontwikkeling Echt" van 17 september 2021, opgesteld door Horwath HTL in opdracht van [verzoeker] (hierna: het Horwath HTL-rapport).
    [verzoeker] voert aan dat de kwantitatieve behoefte onvoldoende is onderbouwd. Hij stelt in dit verband onder meer dat bij het bepalen van het aanbod in de regio geen rekening is gehouden met de harde plancapaciteit. Drie hotels met een totaal aantal kamers van 330 zijn ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Er is ook geen rekening gehouden met het aanbod aan hotels in België en Duitsland die volgens het BSP-rapport binnen hetzelfde verzorgingsgebied liggen. Volgens het Horwath HTL-rapport gaat het om 7 hotels. Voorts is geen rekening gehouden met de in artikel 4.5.1 van de planregels opgenomen wijzigingsbevoegdheid om het aantal kamers uit te breiden. Verder zijn de gegevens die zijn gebruikt bij de groeiprognoses verouderd en zijn de gehanteerde gegevens wat betreft de bezettingsgraad, gemiddelde kamerprijs en de opbrengst per kamer niet representatief. [verzoeker] bestrijdt ook de juistheid en het realiteitsgehalte van de exploitatiecijfers, kwantitatieve groei, behoefte en marktruimte met betrekking tot hotelkamers in het onderzoeksgebied. Het Horwath HTL-rapport komt tot een lagere kwantitatieve marktruimte.
    Voorts stelt [verzoeker] dat de kwalitatieve behoefte onvoldoende is onderbouwd. Het voorziene hotel richt zich op de zakelijke markt en leisure, terwijl het bestaande aanbod voor die doelgroepen in de regio aanzienlijk is. De bijbehorende voorzieningen, zoals de rooftopbar, casino en flexwerkvoorzieningen, de locatie en de aanwezigheid van grote familiekamers zijn volgens [verzoeker] ook niet dusdanig onderscheidende kenmerken dat het plan voorziet in een evidente kwalitatieve behoefte zoals in het BSP-rapport wordt gesteld. Door de kwantitatieve overcapaciteit neemt volgens [verzoeker] ook de kans toe dat de kwalitatieve behoefte door een ander nieuw aanbod wordt voorzien. [verzoeker] wijst op de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1668.
    5.1.    In de plantoelichting, par. 2.2.3, staat dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Ter onderbouwing van de vraag of het plan voorziet in een actuele, regionale behoefte wordt verwezen naar het BSP-rapport, dat als bijlage 1 bij de plantoelichting is gevoegd.
    In het BSP-rapport staat dat het onderzoeksgebied is afgebakend tot hotels binnen de gemeenten die op een reisafstand van 20 autominuten liggen. Het huidige aanbod in het onderzoeksgebied is volgens het BSP-rapport 1.845 kamers, verdeeld over 98 hotels. Op basis van de meest recente cijfers kan volgens het BSP-rapport worden opgemaakt dat hotels in de provincie Limburg in 2019 een bezettingsgraad hadden van 72%, maar voor een gezonde exploitatie is het in de branche gebruikelijk om te rekenen met een bezettingsgraad van 60 tot 65 %. Er wordt daarom uitgegaan van een bezettingsgraad van 62,5%, zijnde het break-even-point. Verder is een marktgroeianalyse gemaakt. Op basis van de groeiprognoses van het ZKA voor Midden-Limburg en de landelijke prognose van het NBTC wordt uitgegaan van een verwachte groei van 2 tot 2,7 %. Ook wordt uitgegaan van een vervangingsvraag van 0,5 tot 1 % als gevolg van onder meer veroudering en faillissementen. Omdat volgens de analyse aannemelijk is dat de coronacrisis tot meer faillissementen zal leiden, wordt uitgegaan van een vervangingsvraag van 1%. Deze gegevens leiden in het BSP-rapport tot een behoefte aan extra kamercapaciteit van 417 tot 566 kamers in 2030.
    In het BSP-rapport zijn verder de hotelontwikkelingen in het onderzoeksgebied uiteengezet. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen de harde plancapaciteit (mogelijk in bestemmingsplan) en zachte plancapaciteit (initiatieven). Er zijn momenteel tien harde hotelplannen planologisch mogelijk. Deze plannen hebben een gezamenlijke capaciteit van 867 kamers. Van drie van deze harde plannen, met een gezamenlijke capaciteit van 330 kamers, is de realisatie onzeker. Zo is voor de locaties Koningsbosch in Echt-Susteren en het KI-terrein Heythuysen in Leudal de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de bouw van hotels op deze locaties afgewezen en naar verwachting zal van een ontwikkeling in de komende tijd geen sprake zijn. Voor de locatie Frans Klooster in Sittard-Geleen is de bouw in juni 2020 opnieuw uitgesteld. De oplevering zal naar verwachting minstens 5 tot 10 jaar duren. Omdat de realisatie van de plannen op de locaties Koningsbosch, het KI-terrein Heythuysen en het Frans Klooster volgens het BSP-rapport uiterst onzeker is, worden deze plannen buiten beschouwing gelaten. Daarmee komt de relevante plancapaciteit volgens het BSP-rapport uit op een totaal van 537 kamers. Als de extra vraag naar hotelkamers in het onderzoeksgebied de komende tien jaar (417-566 kamers) geconfronteerd wordt met de harde plancapaciteit van 537 kamers, blijft er vervolgens ruimte over voor maximaal 29 kamers. Het plan, dat ruimte biedt aan 88 kamers, past hier slechts gedeeltelijk in.
    Vanwege het onderscheidende, unieke karakter van het voorziene hotel wordt volgens het BSP-rapport echter eigen vraag gecreëerd vanuit zowel de leisure als de zakelijke markt. Hiermee wordt gedoeld op de combinatie van een hotel met andere faciliteiten in de vorm van een restaurant, speelautomatenhal, rooftopbar, flexwerkplekken en werkruimten, alsmede de ligging aan de A2 in een regio waar veel grote bedrijven zijn gevestigd. Hoewel de marktruimte volgens het hotelmarktonderzoek van Limburg beperkt is, zorgt het creëren van inpandige vrijetijdsvoorzieningen ervoor dat de markt wordt vergroot en nieuwe bezoekaanleidingen worden gecreëerd. De voorgenomen ontwikkeling past daarbinnen, aldus het BSP-rapport.
    De conclusie van dit rapport is dat de voorgenomen ontwikkeling zowel in kwantitatief als in kwalitatief opzicht voorziet in een actuele regionale behoefte.
    5.2.    In het door [verzoeker] overgelegde Horwath HTL-rapport wordt eveneens verslag gedaan van onderzoek naar de kwantitatieve behoefte aan hotels in Echt en de regio Midden-Limburg, de kwalitatieve behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling en de mogelijke gevolgen hiervan voor de lokale hotelmarkt. Wat betreft het hotelaanbod in het onderzoeksgebied wordt aangesloten bij de cijfers die zijn genoemd in het BSP-rapport, met dien verstande dat er in 2020 een hotel is bijgekomen, waarmee het totale aanbod aan hotelkamers in 2020 uitkomt op 1.923 kamers, verdeeld over 99 hotels. In tegenstelling tot het BSP-rapport komt het Horwath HTL-rapport tot een lagere gemiddelde bezettingsgraad en kamerprijzen en een lagere groeiverwachting van de hotelmarkt. Dit leidt tot een maximale marktruimte van 437 hotelkamers in 2031. Rekening houdend met een harde plancapaciteit van 867 hotelkamers, wordt de marktruimte in 2031 volgens het Horwath HTL-rapport met het plan ruimschoots overschreden.
    Voorts wordt de in het BSP-rapport gegeven onderbouwing van de kwalitatieve behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling bestreden. Niet is aangetoond dat de verschillende kenmerken van het hotel bijdragen aan een aanvullende kwalitatieve behoefte en daarmee een eigen marktruimte of vraag creëren. Volgens het Horwath HTL-rapport is de kwalitatieve behoefte aan het voorziene hotel met bijbehorende functies onvoldoende onderbouwd, of in ieder geval zeer beperkt, en onvoldoende om het gebrek aan kwantitatieve marktruimte te compenseren.
    De conclusie van het Horwath HTL-rapport is dat er geen kwantitatieve of kwalitatieve behoefte is aan de voorgenomen ontwikkeling en dat wanneer het beoogde hotel wordt toegevoegd aan de bestaande hotelvoorzieningen dit naar verwachting tot langdurige leegstand elders leidt.
    5.3.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    De voorzieningenrechter is van oordeel dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Tussen partijen is dat ook niet in geschil.
    Zoals de Afdeling in haar overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, heeft overwogen, is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro beoogd vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. Deze bepaling is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van dit artikellid nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. Deze bepaling schrijft geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging over die ontwikkeling.
    Bij het inzichtelijk maken van de behoefte aan een ontwikkeling, dient rekening te worden gehouden met de zogenoemde harde plancapaciteit (vergelijk uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:24). Onder harde plancapaciteit wordt verstaan het aanbod van - in dit geval - hotelkamers dat volgt uit onherroepelijke planologische besluiten, ook als dat aanbod feitelijk (nog) niet is gerealiseerd.
    5.4.    De voorzieningenrechter volgt de raad vooralsnog niet in zijn stelling dat bij het bepalen van de relevante plancapaciteit in het kader van de beoordeling of het plan voorziet in een kwantitatieve behoefte, de ontwikkelingen op de locaties Koningsbosch in Echt-Susteren, KI-terrein Heythuysen in Leudal en het Frans Klooster in Sittard-Geleen buiten beschouwing konden worden gelaten. Ter zitting is gebleken dat de planologische situatie op die locaties niet in de weg staat aan het realiseren van een hotel op die locaties. In de omstandigheid dat dat op korte termijn niet aan de orde zou zijn, onder meer doordat een aanvraag om een omgevingsvergunning is afgewezen, ziet de voorzieningenrechter vooralsnog niet dat deze locaties niet behoren tot de harde plancapaciteit, waarmee in het kader van de kwantitatieve behoefte rekening moet worden gehouden. Hieruit volgt dat niet buiten twijfel is dat in de bodemprocedure zal worden geoordeeld dat het plan in kwantitatief opzicht voorziet in een actuele regionale behoefte.
    In hetgeen [verzoeker] heeft aangevoerd ten aanzien van de kwalitatieve behoefte en hetgeen daarover in het Horwath HTL-rapport is opgemerkt, ziet de voorzieningenrechter voorts aanleiding om te twijfelen aan de overtuigingskracht van de onderbouwing van de kwalitatieve behoefte.
    6.       Uit het voorgaande volgt dat er gerede twijfel over bestaat of de door de raad gemaakte ruimtelijke afweging over deze nieuwe stedelijke ontwikkeling die ten grondslag is gelegd aan het plan voldoet aan het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en dus of het plan in de bodemprocedure stand zal houden. Om geen onomkeerbare situatie te laten ontstaan, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het verzoek toe te wijzen en de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
    7.       De overige beroepsgronden behoeven gelet op het voorgaande geen bespreking en zullen in de bodemprocedure aan de orde komen.
    8.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Echt-Susteren van 7 juli 2021, waarbij het bestemmingsplan "Hotel Poort van Echt" is vastgesteld;
    II.       veroordeelt de raad van de gemeente Echt-Susteren tot vergoeding van bij [verzoeker] opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      gelast dat de raad van de gemeente Echt-Susteren aan [verzoeker] het door hem voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.C. van Engelen, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2021
    842-911