ECLI:NL:CBB:2021:910, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 05-10-2021, 20/742
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-10-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrecht. Artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Geen individuele en buitensporige last. Appellanten zijn vanaf 2013 voor het eerst concrete investeringen gaan doen in de uitbreiding van het bedrijf. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, niet navolgbaar. Dat appellanten een verouderde stal hadden, maakt nog niet dat het bedrijfseconomisch noodzakelijk was om uit te breiden naar een omvang 300 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee. Appellanten hebben deze omvang onder meer gewenst om het bedrijf toekomstbestendig en duurzaam te maken. Zoals het College eerder heeft geoordeeld kunnen ook deze omstandigheden niet worden gezien als een bedrijfseconomische noodzaak in het kader van de beoordeling van een individuele en buitensporige last.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/742
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 oktober 2021 in de zaak tussen
    
      
        
          [naam VOF] en haar vennoten en [naam BV], Ospel, appellanten
      (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. T. Meijer).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 8 mei 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellanten kennelijk nietontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Bij besluit van 30 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van 8 mei 2018 ingetrokken en het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juli 2021. Partijen zijn – met bericht – niet verschenen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellanten exploiteren een melkveehouderij. De oorspronkelijke stal dateert uit 1974. In juni 2013 zijn appellanten begonnen met de bouw van een nieuwe stal, die in januari 2014 is opgeleverd. In de nieuwe stal kunnen 300 melk- en kalfkoeien worden gehouden en in de oude stal 120 stuks jongvee. Appellanten hebben vervolgens jongvee gekocht en geïnsemineerd. Op enig moment hebben appellanten een mestverwerkingscontract afgesloten. Op 2 juli 2015 hielden appellanten 217 melk- en kalfkoeien en 194 stuks jongvee.
      
    
    
      2.2
      Op 3 april 2013 hebben appellanten 4.72.84 hectare grond gekocht voor € 295.525,-. Op 10 april 2013 hebben zij een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal voor € 1.230.300,-. Om de grondaankoop en de bouw van de stal te kunnen betalen hebben appellanten op 8 mei 2013 een lening afgesloten van € 2.000.000,- en hun rekening-courant met € 250.000,- verhoogd. De bouw van de nieuwe stal is in juni 2013 gestart. Op 14 juni 2014 hebben appellanten een overeenkomst gesloten voor het installatiewerk in deze nieuwe stal voor € 63.000,- en hebben zij ook een melktank gekocht voor € 45.500,-. Op 29 juni 2013 zijn vier melkrobots gekocht voor in totaal € 367.800,-. Op 24 augustus 2013 is een overeenkomst gesloten voor de stalinrichting voor € 85.221,70.
      
    
    
      2.3
      Op 12 maart 2013 zijn aan appellanten twee omgevingsvergunningen verleend voor het veranderen van een rundveehouderij en het slopen van een werktuigenberging. Op 20 augustus 2013 is aan appellanten een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een rundveehouderij. Op 22 augustus 2013 is aan appellanten een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het houden van 300 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee.
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 11.557 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het besluit van 8 mei 2018 heeft verweerder het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit van 8 mei 2018 ingetrokken en het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard, omdat volgens hem geen sprake is van een schending van artikel 1 van het EP.
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellanten voeren aan dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn en het ongestoord genot van hun eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in hun geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellanten zijn voor de peildatum onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op de ontwikkeling van hun bedrijf. Het was noodzakelijk om het bedrijf uit te breiden omdat de verouderde bedrijfsgebouwen uit 1974 toe waren aan vervanging, er onvoldoende stalruimte was en ook in overeenstemming moest worden gebracht met de welzijnseisen en omdat het bedrijf toekomstbestendig en duurzaam moest worden gemaakt. Om deze investeringen haalbaar te maken en terug te verdienen, moest het bedrijf ook worden uitgebreid. In 2012 zijn appellanten daarom begonnen met de voorbereidingen voor de uitbreiding. Met de toegekende fosfaatrechten kunnen appellanten echter niet de benodigde dieraantallen houden om de gedane investeringen terug te verdienen. Appellanten beschikten verder over alle benodigde vergunningen voor deze uitbreiding. In dat verband wijst hij op de uitspraak van het College van 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:123). Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last hebben appellanten een financieel verslag over 2020 van ABAB accountants en adviseurs overgelegd.
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn en het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellanten een individuele en buitensporige last rust. Appellanten hebben fors willen groeien van 115 melk- en kalfkoeien en 90 stuks jongvee naar 300 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee. Dit hebben zij willen doen met natuurlijke aanwas, wat een ondernemerskeuze is die voor hun eigen rekening komt. Verweerder benadrukt in dat verband de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel, zodat de gevolgen van de uitbreiding voor appellantens eigen rekening en risico moeten komen. Appellanten hebben ook niet inzichtelijk gemaakt waarom de uitbreiding noodzakelijk was. De uitspraak van 3 maart 2020 waar zij naar verwijzen is niet vergelijkbaar met de onderhavige zaak, onder meer omdat daar al vier jaar eerder is begonnen met investeringsbeslissingen. Verweerder wijst er verder op dat de gekochte grond geen onderdeel van de last vormt, omdat die zijn waarde behoudt en nog te gelde kan worden gemaakt. Tot slot merkt verweerder op dat appellanten 74 stuks jongvee meer hielden op de peildatum dan vergund was. Daarvoor heeft zij ook fosfaatrecht gekregen, waarmee zij ruim 21 melk- en kalfkoeien kan houden.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      6.1
      Het betoog van appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met de Nitraatrichtlijn en artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.2
      Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
      
        6.3.1
        Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
        
      
      
        6.3.2
        Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 
        
      
      
        6.3.3
        Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
        
      
      
        6.3.4
        Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
        
      
      
        6.3.5
        In het geval van appellanten komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 300 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie en stalcapaciteit) en de vastgestelde 11.557 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (217 melk- en kalfkoeien en 194 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.4 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hun genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
        
      
      
        6.3.6
        Daarbij is het volgende van belang. Appellanten zijn vanaf 2013 voor het eerst concrete investeringen gaan doen in de uitbreiding van het bedrijf. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat appellanten een verouderde stal hadden, maakt nog niet dat het bedrijfseconomisch noodzakelijk was om uit te breiden naar een omvang 300 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee. Appellanten hebben deze omvang onder meer gewenst om het bedrijf toekomstbestendig en duurzaam te maken. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 februari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:196, onder 6.3.6) kunnen ook deze omstandigheden niet worden gezien als een bedrijfseconomische noodzaak in het kader van de beoordeling van een individuele en buitensporige last. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellanten hadden daarom ten tijde van hun uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
        
      
      
        6.3.8
        Het College is met verweerder van oordeel dat de uitspraak van 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:123) waar appellanten naar verwijzen een niet-vergelijkbare situatie betreft. De melkveehouder in die uitspraak is al in 2010 en 2011 gaan uitbreiden en onderscheidt zich daarmee van melkveehouders die met het oog op de afschaffing van het melkquotum vanaf 2013 investeringen hebben gedaan (zie de uitspraak van 3 maart 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.3.8). Appellanten vallen onder deze laatste groep melkveehouders en verschillen daarmee dus van de melkveehouder uit deze uitspraak. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel gaat daarom niet op. 
        
      
      
        6.3.9
        De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.	
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        
      
    
    
      7.1
      Het beroep is ongegrond.
      
    
    
      7.2
      Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 oktober 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.