ECLI:NL:RVS:2021:2935, Raad van State, 22-12-2021, 202007139/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het aanbrengen van een inpandige liftinstallatie in het hotel en het realiseren van een dakopbouw op het pand [locatie 1] te Amsterdam.

202007139/1/R1.
    Datum uitspraak: 22 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 november 2020 in zaak nr. 19/5878 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 december 2019 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het aanbrengen van een inpandige liftinstallatie in het hotel en het realiseren van een dakopbouw op het pand [locatie 1] te Amsterdam.
    Bij uitspraak van 19 november 2020 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellante] tegen het besluit van 4 december 2019 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.R. Dobbelsteijn Bisschops, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J. de Groot , zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij A] en anderen, vertegenwoordigd mr. I.F. Kieft, advocaat te Rotterdam, en [partij B], bijgestaan door mr. I.F. Kieft, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       [appellante] is eigenaar van de panden [locatie 2] en [locatie 1] te Amsterdam. In deze panden is een hotel gevestigd. De panden zijn aangemerkt als rijksmonumenten. Het bouwplan voorziet in het aanbrengen van een inpandige liftinstallatie in het hotel en het realiseren van een dakopbouw op het pand [locatie 1].
    2.       Het college heeft geweigerd een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) te verlenen voor het project. De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (de Rijksdienst) heeft op 3 november 2015 positief geadviseerd over de voorgenomen wijziging(en) van het monument. De afdeling Monumenten en Archeologie van de gemeente heeft op 23 september 2015 niet positief geadviseerd op het bouwplan. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwen van de lift en de dakopbouw tot gevolg heeft dat de kap wordt aangetast en daarmee de kapvorm wordt verstoord. Daarom wil het college geen medewerking verlenen aan het veranderen, slopen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo. Het project is volgens het college voorts in strijd met de bouwregels van de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Oud West" en "Paraplubestemmingsplan Stadsdeel West, Amsterdam Deel 1" en is niet bereid medewerking te verlenen aan het afwijken daarvan. Verder heeft de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit aangegeven bezwaar te hebben tegen het project. Het college heeft dit advies overgenomen en zich op het standpunt gesteld dat het project in strijd is met redelijke eisen van welstand.
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college terecht de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure heeft gevolgd, gelet op het advies van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed van 3 november 2015. Volgens haar diende het college de reguliere voorbereidingsprocedure te volgen. Omdat niet op tijd is beslist op de aanvraag van 29 januari 2015 is een vergunning van rechtswege ontstaan, aldus [appellante]. Uit de redengevende omschrijving van het project en het positieve advies van de Rijksdienst van 3 november 2015 blijkt dat geen sprake is van slopen dan wel het ingrijpend wijzigen voor zover de gevolgen daarvan vergelijkbaar zijn met slopen van een deel van een rijksmonument. Verder wijst [appellante] op de toelichting op artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo.
    3.1.    Artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    [..]
    d. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, voor zover voor die activiteit krachtens artikel 2.26, derde lid, een adviseur is aangewezen;
    [..]."
    Artikel 6.4, eerste lid, van het Bor luidt:
    "Met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de wet, worden als adviseurs aangewezen:
    a. Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, indien de activiteit betrekking heeft op:
    1°. het slopen van een rijksmonument of een deel daarvan voor zover van ingrijpende aard,
    2°. het ingrijpend wijzigen van een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan, voor zover de gevolgen voor de waarde van het rijksmonument vergelijkbaar zijn met de gevolgen van het geval, bedoeld onder 1°,
    3°. het reconstrueren van een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan, waarbij de staat van het monument wordt teruggebracht naar een eerdere staat of een veronderstelde eerdere staat van dat monument, of
    4°. het geven van een nieuwe bestemming aan een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan;
    [..]."
    3.2.    De vraag of al dan niet van rechtswege vergunning is verleend hangt, gelet op de bepalingen in de Wabo en de Awb, af van het antwoord op de vraag welke procedure op de aanvraag van toepassing is; zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1495.
    Ingevolge artikel 3.7, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, is op een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, tenzij de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1952) is de beantwoording van de vraag of op een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, gelet op artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag om een omgevingsvergunning van toepassing is. Het college heeft hierin derhalve geen vrije keuze, maar dient die voorbereidingsprocedure toe te passen die uit de Wabo voortvloeit. Uit artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo volgt dat voor het wijzigen van een rijksmonument de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is als krachtens artikel 2.26, derde lid, van de Wabo een adviseur is aangewezen.
    In dit geval moet voor de beantwoording van de vraag welke voorbereidingsprocedure van toepassing is worden vastgesteld of het een ingreep als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, van het Bor betreft in welk geval de Rijksdienst, die optreedt namens de minister, om advies gevraagd dient te worden.
    3.3.    Het bouwplan voorziet in het aanbrengen van een inpandige liftinstallatie in het hotel en het realiseren van een dakopbouw op het pand [locatie 1] ten behoeve van de realisering van meer kamers. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het in dit geval om het ingrijpend wijzigen van een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, onder 2, van het Bor gaat en heeft de Rijksdienst om advies gevraagd. Volgens het college is, gelet hierop, de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing.
    Het door [appellante] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van het ingrijpend wijzigen van een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van het Bor. Anders dan [appellante] betoogt, biedt de memorie van toelichting bij artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo (Kamerstukken II, 2009-2010, 32 433, nr. 3) geen aanknopingspunten voor het standpunt dat een ingreep als hier aan de orde niet ingrijpend is. Verder wordt in aanmerking genomen dat op de website van de Rijksdienst een lijst met voorbeelden van adviesplichtige ingrepen is opgenomen waar onder meer is vermeld "Ingrijpende structurele wijzigingen van het casco (dat wil zeggen muren, kap, balklagen, gevels), zoals het aanbrengen van liften en nieuwe trappenhuizen".
    Dat de Rijksdienst zich in eerste instantie in de brief van 15 september 2015 op het standpunt heeft gesteld dat er geen adviesplicht is, maakt het voorgaande niet anders. De Rijksdienst heeft immers op 3 november 2015 alsnog geadviseerd over de gevraagde omgevingsvergunning. Dat de Rijksdienst het college positief heeft geadviseerd over de voorgenomen wijzigingen van het rijksmonument, maakt evenmin dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het om een wijziging van het rijksmonument als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van het Bor gaat. Nog daargelaten dat de behandelend medewerker van de Rijksdienst bij e-mail van 19 december 2016 te kennen heeft gegeven dat het positieve advies van 3 november 2015 op basis van onjuiste aannames tot stand is gekomen, betreft de inhoud van het advies van de Rijksdienst niet de vraag of het om een adviesplichtige activiteit gaat, maar of monumentale waarden worden aangetast.
    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college terecht de uitgebreide voorbereidingsprocedure heeft toegepast, wat betekent dat, ingevolge artikel 3:10, vierde lid, van de Awb, geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Daar doet, anders dan [appellante] heeft aangevoerd, niet aan af dat het verzoek aan de Rijksdienst om advies en het daaropvolgende advies van de Rijksdienst van 3 november 2015 dateren van na het verstrijken van de beslistermijn voor de reguliere voorbereidingsprocedure. Zoals hiervoor is aangegeven is in de Wabo geregeld dat de activiteit die wordt aangevraagd bepaalt welke voorbereidingsprocedure gevolgd moet worden. Op de aanvraag van [appellante] is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te verlenen en in dat kader ten onrechte heeft overwogen dat het overnachtingsbeleid van de gemeente op de aanvraag van toepassing is. Volgens [appellante] is dit in strijd met het verbod op willekeur, dan wel handelt het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat door het college veelvuldig omgevingsvergunning ten behoeve van de uitbreiding van het aantal overnachtingsmogelijkheden wordt verleend.
    4.1.    Het bouwplan is in strijd met de bouwregels van de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Oud West" en "Paraplubestemmingsplan Stadsdeel West, Amsterdam Deel 1". [appellante] heeft dit niet betwist. Het college heeft bij de door hem te maken belangenafweging in het kader van de vraag of het bereid is af te wijken van deze bestemmingsplannen het overnachtingsbeleid betrokken. Niet in geschil is dat dit beleid ten tijde van belang gold. Het bouwplan is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, in strijd met dit beleid, hetgeen evenmin is bestreden door [appellante]. Dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel is niet gebleken. Het college heeft, onbetwist, toegelicht dat bij de door [appellante] genoemde andere gevallen gebonden beschikkingen zijn genomen waarbij, anders dan bij de aanvraag van [appellante], geen sprake was van strijdigheid met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2021