ECLI:NL:RVS:2021:2752, Raad van State, 08-12-2021, 202005603/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 januari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven [wederpartijen] gelast om: - de bouwkundige splitsing van het pand aan de [locatie] in Eindhoven zonder een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik binnen 10 weken na de verzenddatum van dit besluit ongedaan te maken, onder oplegging van een dwangsom van € 800,00 per week, met een maximum van €8.000,00, zodat de strijdigheid met artikel 2.1, eerste lid, onder a, en artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt opgeheven. - de overtreding van artikelen 2.38 en 2.39 van het Bouwbesluit 2012 binnen 10 weken na de verzenddatum van dit besluit te beëindigen en herhaling te voorkomen, onder oplegging van een dwangsom van €250,00 per week, met een maximum van €2.500,00. [wederpartijen] zijn eigenaar van het pand aan de [locatie] in Eindhoven. Op 4 september 2019 heeft de gemeentelijk toezichthouder de woning bezocht en geconstateerd dat er in de woning bouwwerkzaamheden plaatsvinden.

202005603/1/R2.
    Datum uitspraak: 8 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost­Brabant (hierna: de rechtbank) van 11 september 2020 in zaak nrs. 20/1951 en 20/1962 in het geding tussen:
    [wederpartij A] en [wederpartij B], wonend te Eindhoven, gemeente Eindhoven
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 januari 2020 heeft het college [wederpartijen] gelast om:
    - de bouwkundige splitsing van het pand aan de [locatie] in Eindhoven (hierna: de woning) zonder een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik binnen 10 weken na de verzenddatum van dit besluit ongedaan te maken, onder oplegging van een dwangsom van €800,00 per week, met een maximum van €8.000,00, zodat de strijdigheid met artikel 2.1, eerste lid, onder a, en artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) wordt opgeheven.
    - de overtreding van artikelen 2.38 en 2.39 van het Bouwbesluit 2012 binnen 10 weken na de verzenddatum van dit besluit te beëindigen en herhaling te voorkomen, onder oplegging van een dwangsom van €250,00 per week, met een maximum van €2.500,00.
    Bij brief van 10 maart 2020 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na het besluit op bezwaar.
    Bij besluit van 8 juli 2020 heeft het college het door [wederpartijen] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 september 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartijen] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 8 juli 2020 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartijen] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [wederpartij A] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T.I. van Term en A.M.C. van Herk, en [wederpartij A], bijgestaan door mr. T.I.P. Jeltema, advocaat te Veldhoven, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartijen] zijn eigenaar van het pand aan de [locatie] in Eindhoven. Op 4 september 2019 heeft de gemeentelijk toezichthouder de woning bezocht en geconstateerd dat er in de woning bouwwerkzaamheden plaatsvinden. Deze werkzaamheden zijn op 5 september 2019 stilgelegd. De woning is op 4 december 2019 nogmaals door de toezichthouder gecontroleerd.
    Naar aanleiding van de rapporten van de inspecties in en rondom de woning, heeft het college een last onder dwangsom aan [wederpartijen] opgelegd. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat [wederpartijen] in strijd met artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo twee zelfstandige wooneenheden in de woning hebben gerealiseerd. Door de inpandige verbouwing in de woning is de brandcompartimentering volgens het college bovendien zonder een daarvoor vereiste omgevingsvergunning gewijzigd. Het college meent daarnaast dat de buitentrap aan de achterzijde van de woning, en die vanaf de begane grond naar de eerste verdieping gaat, niet voldoet aan de voorschriften in artikelen 2.38 en 2.39 van het Bouwbesluit 2012.
    [wederpartijen] kunnen aan de last voldoen door (1) de woningsplitsing ongedaan te maken door de woning in overeenstemming te brengen met de vergunde situatie en de woning alleen kan worden bewoond door één huishouden of maximaal twee personen die geen gezamenlijk huishouden voeren, en (2) de hoogte van de bovenste trede en de aantrede van de overige treden van de buitentrap aan te passen, zodat wordt voldaan aan de eisen in het Bouwbesluit 2012 of de buitentrap te verwijderen en de opening ter plaatse van de trap dicht te zetten met een vloerafscheiding.
    Toetsingskader
    2.       Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Tongelre buiten de Ring 2019" (hierna: het bestemmingsplan). Aan het perceel is de bestemming "Wonen" toegekend. De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn op grond van artikel 23.1.1, onder a en p, van de planregels onder meer bestemd voor woongebouwen. Dit zijn gebouwen met een woning bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden of de huisvesting van maximaal twee personen die geen gezamenlijk huishouden voeren. Dit volgt uit artikel 1.99 en artikel 1.100 van de planregels.
    2.1.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van de uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het besluit van 8 juli 2020 vernietigd, omdat uit de door het college vastgestelde feiten niet duidelijk blijkt dat de woning is gesplitst in twee zelfstandige wooneenheden. Volgens de rechtbank hebben de wooneenheden geen aparte entree en de eerste verdieping is alleen toegankelijk via een niet-afsluitbare glazen deur in de hal achter de voordeur. De verdiepingen beschikken weliswaar over (woon)voorzieningen voor zelfstandige bewoning, maar uit de door het college overgelegde stukken blijkt niet dat tijdens de bouwwerkzaamheden een extra keuken is gerealiseerd, aldus de rechtbank. Hoewel de foto’s in het rapport van de toezichthouder het gebruik van de pantry als keuken volgens de rechtbank niet uitsluiten, waren de bouwwerkzaamheden tijdens de controle nog bezig. Hierdoor acht de rechtbank niet aannemelijk dat [wederpartijen] de woning daadwerkelijk wilden splitsen en de (woon)voorzieningen zouden handhaven. Op 4 december 2019 heeft een tweede controle plaatsgevonden door de toezichthouder, maar op de tekeningen in het rapport is naar het oordeel van de rechtbank slechts een klein keukenblok, en geen andere aanwezige voorzieningen, te zien. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van zelfstandige woonruimten. Het college heeft volgens de rechtbank bovendien onvoldoende onderzocht of na voltooiing van de bouwwerkzaamheden sprake is van bewoning door twee personen die geen gezamenlijk huishouden voeren, omdat dit niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
    Het hoger beroep
    Is er sprake van een overtreding?
    4.       Het college stelt dat de rechtbank heeft miskend dat feitelijk sprake is van twee zelfstandige wooneenheden. Volgens het college zijn er aan de voorzijde van de woning twee aparte ingangen gerealiseerd en zijn (woon)voorzieningen aanwezig voor twee zelfstandige wooneenheden. Zo is op de begane grond onder meer een douche, een apart toilet en een volledig keukenblok gerealiseerd. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, stelt het college in dit verband dat daarvoor voldoende is dat de keuken door het (terug)plaatsen van apparaten door aanwezige aansluitingen en de betegeling in de pantry snel voor gebruik geschikt kan worden gemaakt. Verder voert het college aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de intentie van [wederpartijen] om de woning te splitsen ook van belang is bij het opleggen van de last. Omdat [wederpartijen] tegenstrijdige verklaringen hebben afgelegd over het gebruik van de woning en ten tijde van de inspectie op 4 september 2019 is vastgesteld dat de begane grond op de website van een vastgoedbedrijf als zelfstandige woonruimte te huur is aangeboden, acht het college aannemelijk dat de woning in twee zelfstandige wooneenheden is gesplitst.
    4.1.    Het geschil in hoger beroep is beperkt tot de vraag of er in de woning twee zelfstandige woonruimten zijn. Wanneer dat het geval is, is tussen partijen niet in geschil dat het bouwen van twee zelfstandige wooneenheden in strijd is met het bestemmingsplan en dat de brandcompartimentering in strijd met artikel 3, onderdeel 8, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht en de technische eisen inzake brandcompartimentering in het Bouwbesluit 2012 is gewijzigd.
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraken van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1109 (overweging 3.2), 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1128 (overweging 3.3) en 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3254 (overweging 2.3.1)), dient de vraag of sprake is van een zelfstandige woning beoordeeld te worden aan de hand van de feitelijke situatie. Dit is het geval als de betreffende ruimte door de inrichting en de aanwezige (woon)voorzieningen als zelfstandige woning kan worden gebruikt.
    Op grond van de rapporten van de inspecties van 4 september 2019 en 4 december 2019 en de daarbij behorende foto’s en tekeningen, stelt de Afdeling vast dat er op de begane grond van de woning oorspronkelijk een tuinkamer/werkkamer, toilet, hobbykamer/speelkamer en pantry (inclusief keukenblok met spoelbak en mengkraan) was. Daarnaast was er in de oorspronkelijke hal, tegenover de ingang van de woning, een open trap die naar de verdiepingen van de woning leidt. Deze situatie was ook als zodanig vergund en vormde geen zelfstandige woning op de begane grond.
    Uit de door het college overgelegde controlerapporten en de daarbij behorende foto’s en tekeningen blijkt dat tijdens de inspecties is vastgesteld dat de indeling van de begane grond en de hal is veranderd. De toezichthouder heeft vastgesteld dat [wederpartijen] op de begane grond een woonkamer/keuken, een toilet- en badruimte met douche en slaapkamer aan het realiseren waren. Volgens de toezichthouder zijn deze ruimten niet meer direct toegankelijk vanuit de gemeenschappelijke hal, omdat er in de hal twee niet-afsluitbare glazen deuren zijn geplaatst, waarvan er één deur toegang geeft tot de begane grond en de andere deur toegang geeft tot een trap die naar de verdiepingen leidt. Ook heeft de toezichthouder vastgesteld dat de oorspronkelijke muur in de hal naar achteren is geplaatst, zodat de trapopgang kan worden gebruikt zonder gebruik te hoeven maken van het resterende deel van de begane grond. Door de gewijzigde indeling van de begane grond heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [wederpartijen] op de begane grond een tweede zelfstandige woonruimte hebben gerealiseerd. Tussen partijen is niet in geschil dat de eerste en tweede verdieping van de woning, gelet op de daar aanwezige (woon)voorzieningen, samen geschikt zijn als een zelfstandige wooneenheid.
    4.3.    Het college kon in de controle op 4 september 2019 en de op internet geplaatste advertentie waarin de begane grond als zelfstandige woning te huur werd aangeboden in redelijkheid aanleiding zien voor het standpunt dat [wederpartijen] tijdens de bouwwerkzaamheden een begin hebben gemaakt met het realiseren van een zelfstandige woning op de begane grond. Ter zitting is gebleken dat [wederpartijen] naar aanleiding van de controles de voorzieningen in de keuken hebben verwijderd, omdat zij naar aanleiding van de controles hebben begrepen dat splitsing van de woning niet is toegestaan.
    Toch is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van het opleggen van de last op 15 januari 2020 daadwerkelijk op de begane grond van de woning een tweede zelfstandige wooneenheid is gerealiseerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat weliswaar niet is uitgesloten dat de ruimte die was vergund als pantry na enkele aanpassingen kan worden gebruikt als keuken, maar dat de bouwwerkzaamheden tijdens de controle niet waren afgerond en van twee zelfstandige wooneenheden geen sprake was.
    De Afdeling acht verder van belang dat de toezichthouder de woning op 4 december 2019 nogmaals heeft gecontroleerd en de ter plaatse aangetroffen situatie heeft ingetekend op de plattegronden in de overgelegde Funda-verkoopbrochure uit 2018. Op de tekening "nieuwe zelfstandige woonruimte 1" is slechts een woonkamer/keuken op de begane grond te zien die, net als de pantry in de oorspronkelijke situatie, over een keukenblok met spoelbak en mengkraan beschikt waaruit uitsluitend koud water komt, zoals [wederpartij A] ter zitting onweersproken heeft toegelicht. Uit de toelichting van partijen ter zitting blijkt dat tijdens de controle op 4 december 2019 door de toezichthouder is vastgesteld dat de afzuigkap en de koel/vriescombinatie die op 4 september 2019 op de begane grond zijn aangetroffen, waren verwijderd. De toezichthouder heeft in het rapport verder niet beschreven welke andere (kook)voorzieningen of aansluitingen zijn aangetroffen. Dat er in de pantry stroomvoorzieningen zijn en de muur boven het keukenblok is betegeld, hoeft naar het oordeel van de Afdeling niet te betekenen dat de betreffende ruimte zonder meer als keuken kan worden gebruikt. Ook is niet gebleken dat de begane grond van de woning over een aparte elektriciteitsgroep beschikt om huishoudelijke apparaten te plaatsen in een keuken. De Afdeling acht daarnaast aannemelijk dat ook bij het toegestane gebruik van de ruimten stroomvoorzieningen nodig zijn om apparaten te kunnen aansluiten. Hoewel [wederpartijen] niet betwisten dat op de begane grond naast de ruimten die zijn vergund als toilet en pantry met de genoemde voorzieningen ook een badruimte met douche is gerealiseerd, maakt dit, anders dan het college betoogt, naar het oordeel van de Afdeling niet dat daarmee een tweede zelfstandige wooneenheid is gerealiseerd. Daarbij speelt vooral een rol, zoals ook door het college ter zitting erkend, dat van een volwaardige keuken op de begane grond geen sprake is, zodat niet van een tweede zelfstandige woning kan worden gesproken.
    Verder overweegt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de aanwezigheid van niet-afsluitbare deuren in de hal achter de gemeenschappelijke voordeur van de woning niet maakt dat de woning in twee zelfstandige woningen is gesplitst. Het college heeft weliswaar terecht gesteld dat niet is vereist dat een deur afsluitbaar moet zijn om als aparte ingang te worden aangemerkt, maar de Afdeling acht in dit geval van belang dat het gaat om tussendeuren van mat glas, waardoor, mede door de niet-afsluitbaarheid van de deuren, een interne verbinding blijft bestaan tussen de ruimten op de begane grond en de verdiepingen van de woning.
    Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat aannemelijk is dat de woning na voltooiing van de bouwwerkzaamheden geschikt is voor bewoning door twee personen die geen gezamenlijk huishouden voeren. Dit is niet in strijd met het bestemmingsplan.
    4.4.    Anders dan het college stelt, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1128 (overwegingen 3.3-3.4) slechts dat aan de hand van de feitelijke situatie moet worden vastgesteld of sprake is van woningsplitsing. Omdat uit het voorgaande blijkt dat niet aannemelijk is dat de woning is gesplitst, kan aan het betoog van het college dat [wederpartijen] de intentie hebben om de woning te splitsen, omdat er een verhuuradvertentie op het internet is geplaatst en er tegenstrijdige verklaringen zijn afgelegd over wie de woning gaat bewonen, geen doorslaggevende betekenis worden toegekend. De rechtbank heeft onder deze omstandigheden terecht geoordeeld dat niet aannemelijk is dat [wederpartijen] de woning in strijd met het bestemmingsplan hebben gesplitst.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college moet de proceskosten van [wederpartijen] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven tot vergoeding van bij [wederpartijen] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €1.496,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van het genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2021
    723-975
     
    Bijlage
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan […]".
    Artikel 2.3a, eerste lid, luidt:
    "Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten."
    Bestemmingsplan "Tongelre buiten de Ring 2019"
    Artikel 23.1.1, aanhef en onder a en p, luidt:
    " De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. woongebouwen […], met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding "maximaal aantal wooneenheden" maximaal het daar aangegeven aantal wooneenheden mag worden gerealiseerd;
    met dien verstande dat:
    p. een woning en/of kamersgewijs verhuurde woning niet mag worden gewijzigd in twee of meerdere woningen."
    Artikel 1.53 luidt:
    "huishouden: een meerderjarige alleenstaande, dan wel twee of meer personen waarvan er ten minste één meerderjarig is, die duurzaam een gemeenschappelijke huishouding voeren."
    Artikel 1.99 luidt:
    "woning: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden, dan wel voor de huisvesting van maximaal twee personen die geen gezamenlijk huishouden voeren. Een woonwagen wordt niet tot een woning gerekend."
    Artikel 1.100 luidt:
    "woongebouw: een gebouw, dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden."