ECLI:NL:RBROT:2021:9306, Rechtbank Rotterdam, 28-09-2021, ROT 21/30
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-09-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak – bestuurlijke lus. Opnieuw intrekking van de toestemming om aan een beveiligingsorganisatie leiding te mogen geven en van de vergunning om die organisatie in stand te houden nadat een eerder soortgelijk besluit door verweerder was ingetrokken. Rechtszekerheid. Besluit is onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet draagkrachtig gemotiveerd.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 21/30
    
    
    
      
        tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 september 2021 in de zaak tussen
      
    
    
    
      [eiser] , te [plaats] , eiser,
    gemachtigde: mr. I. Stolting,
    
    
      en
    
    
    de minister voor Rechtsbescherming, verweerder.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 10 september 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten om de aan eiser verleende toestemming om aan de particuliere beveiligingsorganisatie [naam beveiligingsorganisatie] (de beveiligingsorganisatie) leiding te mogen geven, in te trekken. Ook heeft verweerder daarbij de vergunning voor het in stand houden van de beveiligingsorganisatie ingetrokken.
    
    
    
      Bij besluit van 23 november 2020 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het besluit van 23 november 2020 beroep ingesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 26 februari 2021 (bestreden besluit 2) heeft verweerder het besluit van 23 november 2020 vervangen en heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft laten weten dat hij het niet met het bestreden besluit 2 eens is en heeft daartegen beroepsgronden ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Nadat geen van partijen heeft aangegeven ter zitting te willen worden gehoord, heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:57, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht het onderzoek gesloten.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding en voorgeschiedenis
      
    
    1. Verweerder heeft tot de intrekking van de toestemming en van de vergunning in de zin van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr) besloten op basis van veroordelingen van eiser tot boetes en taakstraffen voor het rijden zonder rijbewijs op 22 mei 2017, 25 december 2017, 27 januari 2018 en 16 maart 2018. Volgens verweerder is eiser vanwege deze veroordelingen onvoldoende betrouwbaar om voor een
    
      beveiligingsorganisatie of een recherchebureau werkzaamheden te verrichten dan
      wel onvoldoende betrouwbaar om de belangen van de veiligheidszorg of de
      goede naam van de bedrijfstak niet te schaden. 
    
    
    2. Dit is niet de eerste keer dat verweerder tot intrekking van de aan eiser verleende toestemming en vergunning heeft besloten. Bij besluit van 18 oktober 2018 heeft verweerder een besluit van gelijke strekking genomen. Het daartegen gemaakte bezwaar heeft verweerder eveneens ongegrond verklaard, waarna eiser ook tegen dat besluit beroep bij deze rechtbank heeft ingesteld. Verweerder heeft echter tijdens die procedure bij besluit van 4 juli 2019 het in die procedure bestreden besluit op bezwaar ingetrokken en het besluit van 18 oktober 2019 herroepen. Aan de intrekking van de toestemming en de vergunning lagen in die procedure naast veroordelingen voor rijden zonder rijbewijs op eerdere data ook de veroordelingen voor rijden zonder rijbewijs op 22 mei 2017, 25 december 2017 en 27 januari 2018 ten grondslag. In het besluit van 4 juli 2019 is daarnaast over de overtreding op 16 maart 2018, waarvoor eiser destijds gedagvaard was, overwogen dat ook dat feit geen grond oplevert om eiser onvoldoende betrouwbaar te achten omdat ook dat niet kwalificeert als misdrijf maar als overtreding. Verweerder hanteerde daarbij een uitleg van zijn Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2014 (hierna: de Beleidsregels) die erop neer komt dat er geen grond was voor het oordeel dat eiser onvoldoende betrouwbaar was omdat eiser niet was veroordeeld voor het plegen van een misdrijf en het feit waarvoor hij gedagvaard was ook geen misdrijf maar een overtreding was.
    
    3. In een geschil tussen eiser en de korpschef van politie over de intrekking door de korpschef van aan eiser verleende toestemmingen om werkzaamheden te verrichten voor particuliere beveiligingsorganisaties, ging het om dezelfde overtredingen als verweerder aan zijn herroepen besluit van 18 oktober 2018 ten grondslag had gelegd. Dat geschil is beëindigd met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:456. Daarin heeft de Afdeling geoordeeld dat paragraaf 2.3, aanhef en onder c, van de Beleidsregels zo moet worden uitgelegd “dat feiten die geen betrekking hebben op een misdrijf dat onder de a- of b-grond valt tot deze restcategorie kunnen behoren en dat de zinsnede dat de betrokkene onvoldoende betrouwbaar is, kan worden aangenomen op basis van andere, niet uit veroordeling of transacties gebleken, omtrent betrokkene bekende feiten aldus moet worden begrepen dat niet alleen veroordelingen voor misdrijven maar ook lichtere of nog niet vaststaande feiten en gedragingen tot het oordeel kunnen leiden dat een betrokkene onvoldoende betrouwbaar is.” Verder heeft de Afdeling overwogen: “dat de korpschef, gelet op de aard en hoeveelheid van de strafbare feiten waarvan [eiser] werd verdacht en waarvoor hij is veroordeeld, en het stelselmatige karakter daarvan, zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [eiser] onvoldoende betrouwbaar is als bedoeld in paragraaf 2.3, aanhef en onder c, van de Beleidsregels. De korpschef heeft het structureel overtreden van de rechtsregel dat niet zonder rijbewijs mag worden gereden in redelijkheid kunnen aanmerken als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde. Hierbij is van belang dat de wetgever met de derhalve meermalen door [eiser] overtreden rechtsregel heeft beoogd de verkeersveiligheid te beschermen. Verder heeft de korpschef in zijn afweging aan het belang bij een betrouwbare veiligheidszorg en een goede naam van de beveiligingsbranche een groter gewicht mogen toekennen dan aan het belang van [eiser] bij het behoud van zijn werk en inkomen. De conclusie is dat de korpschef de verleende toestemmingen heeft mogen intrekken.”
    Op grond van deze uitspraak heeft verweerder opnieuw tot intrekking van de aan eiser verleende toestemming en vergunning besloten. 
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    4. Eiser stelt dat verweerder met het bestreden besluit 2 terugkomt van zijn eerdere beslissing op bezwaar van 4 juli 2019 om de intrekking van de vergunning terug te draaien, dat deze eerdere beslissing formele rechtskracht heeft en dat er geen relevante nieuwe feiten bestaan om het doorbreken van het beginsel van formele rechtskracht te rechtvaardigen. In dat verband voert eiser aan dat verweerder op 4 juli 2019 op basis van vijf veroordelingen / transacties wegens rijden zonder rijbewijs heeft besloten om de intrekking van de toestemming terug te draaien en dat verweerder in het bestreden besluit 2 op basis van dezelfde maar minder overtredingen de toestemming weer intrekt. Hierbij is volgens eiser niet van belang dat de overtreding van 16 maart 2018 op 4 juli 2019 nog een openstaande zaak was, omdat verweerder de overtreding van 16 maart 2018 al in de beslissing op bezwaar van 4 juli 2019 heeft verwerkt. In dat verband heeft verweerder in die beslissing op bezwaar uitdrukkelijk overwogen dat ook de openstaande zaak van 16 maart 2018 op een strafbaar feit ziet dat als overtreding en niet als misdrijf is gekwalificeerd. Ook stond het volgens eiser voor alle partijen vast dat dit tot een veroordeling zou leiden. Verder stelt eiser dat verweerder bij het bestreden besluit 2 geen serieus eigen oordeel heeft gevormd. In dat verband voert eiser aan dat verweerder in een eerdere procedure heeft toegelicht dat er geen kruisbestuiving tussen de verschillende beslissingen kon plaatsvinden en dat verweerder die kruisbestuiving nu wel wil toe te passen door het oordeel van de korpschef over te nemen.
    
    5. Verweerder voert aan dat de beslissing op bezwaar van 4 juli 2019 op een andere situatie ziet. Volgens verweerder is het juist dat deze beslissing op bezwaar formele rechtskracht heeft en blijft die beslissing ook intact. Wel stond in de periode dat verweerder die beslissing heeft genomen een van de vijf door eiser begane overtredingen nog als een openstaande zaak geregistreerd. Inmiddels is eiser voor die overtreding veroordeeld, waardoor er een nieuwe situatie is ontstaan en er geen sprake is van een feit dat in een eerdere beslissing is meegenomen. Op basis hiervan, het ambtsbericht van de korpschef en de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2020 is verweerder tot een andere conclusie gekomen dan in de beslissing op bezwaar van 4 juli 2019.
    
    
      
        Oordeel van de rechtbank 
      
    
    
      6.1.
      Het standpunt van verweerder dat met het bestreden besluit 2 geen inbreuk wordt gemaakt op de formele rechtskracht van het besluit van 4 juli 2019 is juist. Het rechtsgevolg van dat besluit, de intrekking van de beslissing op bezwaar en de herroeping van de intrekking van de toestemming en de vergunning, blijft immers intact. Verweerder komt met het bestreden besluit 2 echter wel terug van zijn in dat besluit neergelegde standpunt dat de veroordelingen van eiser voor rijden zonder rijbewijs op 22 mei 2017, 25 december 2017 en 27 januari 2018 niet betekenen dat eiser onvoldoende betrouwbaar is, ook niet als daarbij de dagvaarding voor een zelfde feit gepleegd op 16 maart 2018 wordt betrokken. Anders dan verweerder, is de rechtbank van oordeel dat dit laatste feit wel degelijk door verweerder is betrokken bij zijn besluit van 4 juli 2019. Verweerder heeft in dat besluit immers overwogen dat ook het feit gepleegd op 16 maart 2018 slechts een overtreding oplevert en dus onvoldoende is voor de conclusie dat eiser onvoldoende betrouwbaar is. Dat betekent dat verweerder in het bestreden besluit 2 op basis van dezelfde feiten tot een diametraal andere conclusie komt als in het besluit van 4 juli 2019. Duidelijk is dat deze standpuntwijziging is ingegeven door de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2020. Gelet op die uitspraak kan verweerder zich inhoudelijk in redelijkheid op het standpunt stellen dat eiser vanwege de veroordelingen voor rijden zonder rijbewijs op 22 mei 2017, 25 december 2017, 27 januari 2018 en 16 maart 2018 onvoldoende betrouwbaar is. In de belangenafweging dient echter ook de voorgeschiedenis te worden meegewogen, namelijk dat eerder op basis van dezelfde feiten door verweerder het standpunt werd ingenomen dat eiser niet onvoldoende betrouwbaar was. Met het bestreden besluit 2 wordt weliswaar geen inbreuk gemaakt op de formele rechtskracht van het besluit van 4 juli 2019, maar wel op een van de aan de formele rechtskracht ten grondslag liggende beginselen, namelijk op de rechtszekerheid van eiser. Hij mocht er immers op vertrouwen dat verweerder met zijn besluit van 4 juli 2019 tot intrekking van een eerder besluit op bezwaar en herroeping van een intrekkingsbesluit, een weloverwogen en definitief standpunt had ingenomen over de aan dat besluit ten grondslag liggende feiten. In het bestreden besluit 2 heeft verweerder daaraan ten onrechte geen aandacht besteed en is niet gemotiveerd waarom die inbreuk op de rechtszekerheid van eiser in dit geval gerechtvaardigd is. Het bestreden besluit 2 is daarom onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet draagkrachtig gemotiveerd.
      
    
    
      6.2.
      Omdat sprake is van herstelbare gebreken, mag de rechtbank het primaire besluit niet herroepen. De rechtbank ziet aanleiding om een zogenoemde bestuurlijke lus toe te passen. Verweerder krijgt zes weken de tijd om het gebrek te herstellen door een nieuw besluit op bezwaar bekend te maken of een aanvullende motivering in te dienen. Als verweerder kiest voor een aanvullende motivering zal ingegaan moeten worden op de inbreuk op de rechtszekerheid die het bestreden besluit 2 maakt en zal moeten worden gemotiveerd waarom die inbreuk gerechtvaardigd is. Daarbij kan verweerder niet volstaan met een verwijzing naar het belang dat wordt nagestreefd met de Wpbr nu ook het besluit van 4 juli 2019 in overeenstemming met dat belang moet worden geacht.
      
    
    
      6.3.
      Verweerder moet de rechtbank zo spoedig mogelijk meedelen of hij gebruikmaakt van de gelegenheid om de gebreken in het bestreden besluit 2 te herstellen. Als verweerder van die gelegenheid gebruikmaakt, krijgt eiser de gelegenheid om zijn zienswijze op de herstelpoging te geven.
      
    
    
      6.4.
      Eiser heeft geen belang meer bij beoordeling van zijn beroep voor zover dat is gericht tegen bestreden besluit 1. Het beroep is daarom in zoverre niet-ontvankelijk.
      
      
        7.	In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    
      
        stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak en met inachtneming van wat in deze tussenuitspraak is overwogen een nieuw besluit op bezwaar bekend te maken of een aanvullende motivering in te dienen;
      
      
        houdt iedere verdere beslissing aan.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, rechter, in aanwezigheid van mr. P.F.H.M. Terstegge, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 28 september 2021.
    
    
    
    
      
        De griffier is buiten staat	    De rechter is verhinderd te tekenen
      
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat slechts hoger beroep open tegelijk met de einduitspraak.