ECLI:NL:RBMNE:2021:5707, Rechtbank Midden-Nederland, 24-11-2021, UTR 21/3635
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Trefwoorden: Wegenwet, artikel 4 van de Wegenwet, APV, belanghebbenden, begunstigingstermijn, functie voor de afwikkeling van verkeer, openbaarheid van een weg, rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel, uitlatingen van het bestuursorgaan.
      
      Verzoeker is eigenaar van een landgoed in Driebergen. Hij is daarmee ook eigenaar van een gedeelte van het pad dat langs zijn landgoed loopt. Verzoeker heeft in mei 2021 zijn deel van het pad afgesloten. Op verzoek van omwonenden heeft verweerder een last onder dwangsom aan verzoeker opgelegd om de afsluiting ongedaan te maken. Verzoeker heeft bezwaar gemaakt en heeft om een voorlopige voorziening verzocht. Er hebben zich verschillende derde-belanghebbenden gemeld. De voorzieningenrechter heeft geen van deze belanghebbenden toegelaten tot de procedure, omdat zij geen belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2 van de Awb. De wijkvereniging is geen belanghebbende, omdat uit de statuten niet blijkt dat het opkomen tegen de afsluiting van dit pad binnen haar statutaire doelstelling valt. Het buurtinitiatief is niet belanghebbend, omdat geen sprake is van rechtspersoonlijkheid en het buurtinitiatief ook geen informele vereniging is. Tot slot zijn de twee indieners van het verzoek om handhaving ook geen belanghebbenden, omdat zij op een te grote afstand van het pad wonen en zij zich niet voldoende onderscheiden van andere gebruikers van het pad. De voorzieningenrechter vindt dat er voldoende spoedeisend belang is bij het verzoek. De centrale vraag is vervolgens of het pad een weg is in de zin van de Wegenwet en of het pad op grond van artikel 4 van de Wegenwet door verjaring openbaar is geworden. Als dat zo is dan mag verzoeker het pad niet afsluiten. Verweerder draagt de bewijslast om aan te tonen dat het om een openbare weg gaat. Verweerder heeft erop gewezen dat er twee tijdvakken van 30 jaar zijn aan te wijzen, waarin het pad door verjaring openbaar is geworden. De voorzieningenrechter oordeelt dat verweerder er niet in is geslaagd om aannemelijk te maken dat het pad in die beide periodes wel een weg was in de zin van de Wegenwet. Hij heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat het pad in die tijdvakken een functie vervulde voor de afwikkeling van het openbare verkeer en voor een onbepaalde publieksgroep toegankelijk was. Verweerder heeft ook niet voldoende onderbouwd dat het pad openbaar is geworden door verjaring. Verzoeker heeft erop gewezen dat het pad onderdeel uitmaakt van een padenstelsel en dat aan beide uiteinden van dat stelsel bordjes staan met “verboden toegang voor onbevoegden”. Verweerder heeft alleen gekeken naar een mogelijk bordje ter hoogte van de afsluiting op het pad van verzoeker en niet naar die twee andere bordjes. Ook op dit punt moet verweerder het besluit beter motiveren. Tot slot heeft verweerder verzoekers beroep op het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel onvoldoende weerlegd. In 2012 en 2013 hebben een wethouder en een ambtenaar verklaard dat het pad geen openbare weg was. Het bezwaar heeft een redelijke kans van slagen en de belangenafweging valt in het voordeel van verzoeker uit. De voorzieningenrechter schorst het dwangsombesluit en het besluit tot verlenging van de begunstigingstermijn tot 10 dagen na het besluit op bezwaar.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 21/3635
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 november 2021 in de zaak tussen
    
      [verzoeker] , te [woonplaats] , verzoeker
    (gemachtigden: mr. L.E. Vink en mr. B.J.W. Walraven),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug, verweerder(gemachtigde: mr. T.S. van Walchren).
    
    
    Als derde-partijen hebben zich gemeld: [derde-partij 1] , en [derde-partij 2] te [woonplaats] ,(gemachtigde: mr. J.L.G. Niederer) en de [wijkvereniging] te [woonplaats] (de wijkvereniging), (gemachtigde: C. Sprenger).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 24 augustus 2021 heeft verweerder aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd die inhoudt dat verzoeker de twee afsluitingen die hij heeft aangebracht op het wandel- en fietspad aan de [straat] , ter hoogte van de woningen met de huisnummers [adres] / [adres] en [adres] , vóór 3 september 2021 verwijdert en verwijderd houdt.
      Verzoeker heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
      
        In het besluit van 31 augustus 2021 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot tien dagen na de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 10 november 2021 op een zitting behandeld. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. [derde-partij 2] is na voorafgaand bericht niet op de zitting verschenen, maar heeft zich door zijn gemachtigde laten vertegenwoordigen. [derde-partij 1] en deze gemachtigde zijn wel verschenen. Namens de wijkvereniging is bestuurslid Sprenger verschenen.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
      
        
        Inleiding
      
      1. Verzoeker is sinds 2006 eigenaar van landgoed [landgoed] in [woonplaats] . Hij is daarmee ook eigenaar van een gedeelte van een pad langs dat landgoed. Vaststaat dat verzoeker rond januari 2009 een paal en twee hardstenen kolommen op het pad ter hoogte van [adres] heeft geplaatst, waardoor een deel van het pad alleen nog toegankelijk was voor fietsers en voetgangers en niet langer meer voor auto’s. In december 2011 heeft verzoeker een hek geplaatst ter hoogte van [adres] /(het huidige) [adres] , waardoor het ook onmogelijk werd voor fietsers en voetgangers om gebruik te maken van het pad. Vrijwel direct is er door een buurtbewoner op diens eigen terrein een bypass gemaakt: een hekje naast het net geplaatste hek, waardoor fietsers en wandelaars toch gebruik konden blijven maken van het pad. Rond 18 mei 2021 heeft verzoeker nieuwe afsluitingen geplaatst, waardoor het pad in het geheel niet meer voor publiek toegankelijk is. Over deze laatste afsluitingen gaat de zaak.
    
    
      1.1.
      Naar aanleiding van een verzoek van omwonenden heeft verweerder in zijn besluit van 24 augustus 2021 verzoeker gelast om deze afsluitingen vóór 3 september 2021 ongedaan te maken. Als verzoeker dat niet doet, verbeurt hij een dwangsom ter hoogte van € 500,- voor iedere dag dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 2.500,-.
    
    
      1.2.
      Verzoeker is het niet eens met verweerders besluit en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Met het verzoek om een voorlopige voorziening wil hij bereiken dat hij de hekken tijdens de nu lopende bezwaarprocedure niet hoeft weg te halen. Zijn bezwaar is gericht tegen het besluit waarin aan hem een last onder dwangsom is opgelegd, maar wordt gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht ook gericht te zijn tegen het besluit waarmee de begunstigingstermijn is verlengd.
    
    
      1.3.
      Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb alleen een voorlopige voorziening als "onverwijlde spoed" dat vereist. Als er spoedeisend belang is, moet de voorzieningenrechter vervolgens beoordelen of het bezwaar van verzoeker een redelijke kans van slagen heeft (dat wil zeggen of dat bezwaar kansrijk is) en daarna moet hij nog een eigen belangenafweging maken. Hierna zal de voorzieningenrechter die drie deelstappen uiteenzetten. Daarbij komt ook de vraag wie in deze zaak als belanghebbenden moeten worden aangemerkt aan de orde.
    
    
      1.4.
      
        In de bijlage bij deze uitspraak heeft de voorzieningenrechter de relevante wet- en regelgeving opgenomen. Deze bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.Is er spoedeisend belang?
        2. Voordat de voorzieningenrechter een verzoek om een voorlopige voorziening inhoudelijk beoordeelt, kijkt hij dus eerst of er wel onverwijlde spoed is. Bij een geschil dat alleen financieel van aard is, is er niet snel sprake van zo’n spoedeisend belang, omdat het bedrag waarover het geschil gaat altijd nog later door een bestuursorgaan kan worden (terug)betaald of worden vergoed. Een spoedeisend belang is bijvoorbeeld wel aanwezig als er een onomkeerbare situatie dreigt, bijvoorbeeld het kappen van een boom. 
      
    
    
      2.1.
      
        De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder de begunstigingstermijn heeft verlengd tot tien dagen na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Als verzoeker het verzoek om een voorlopige voorziening niet had ingediend, zou de begunstigingstermijn al verstreken zijn op 3 september 2021 en zou hij een dwangsom verbeuren als hij het hek niet had weggehaald. De voorzieningenrechter oordeelt daarom dat in deze situatie niet gezegd kan worden dat elk spoedeisend belang bij schorsing van de last onder dwangsom op voorhand al ontbreekt. Dit betekent dat de voorzieningenrechter het verzoek inhoudelijk zal beoordelen.Wie is belanghebbende?
        3. Bij deze voorlopige voorzieningenprocedure hebben zich meerdere belanghebbenden gemeld. Het gaat om [derde-partij 1] en [derde-partij 2] , die het verzoek om handhaving hebben ondertekend. [derde-partij 1] voert eveneens het woord namens het bewonersinitiatief [naam] en [wijkvereniging] . Tot slot stelt ook de wijkvereniging een belang te hebben bij deze procedure. 
      
    
    
      3.1.
      De voorzieningenrechter moet, voordat hij verder inhoudelijk naar de zaak kan kijken, de belanghebbendheid van deze derden beoordelen, want dat iemand zichzelf als belanghebbende beschouwt is op zich niet voldoende om ook juridisch als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt.
    
    
      3.2.
      Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bepaalt wie als belanghebbende bij een bestuursrechtelijk besluit kan worden aangemerkt. Het moet gaan om iemand wiens belang rechtstreeks bij dat besluit is betrokken. Voor rechtspersonen geldt dat als hun belangen worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij op grond hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. De wijkvereniging 
      4. Zowel natuurlijke als rechtspersonen kunnen gelet op artikel 1:2 van de Awb belanghebbende zijn bij een besluit, maar daarvoor gelden wel andere regels. De voorzieningenrechter heeft op de zitting meegedeeld dat hij de wijkvereniging niet aanmerkt als belanghebbende bij het handhavingsbesluit. Voor de beantwoording van de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is, is namelijk bepalend of de rechtspersoon op grond van zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Om te beoordelen of de wijkvereniging belanghebbend is, heeft de voorzieningenrechter voor de zitting de statuten opgevraagd en bekeken. Tijdens de zitting is aan de gemachtigde van de wijkvereniging gevraagd welk doel van de wijkvereniging concreet is gediend met deelname aan deze procedure. De gemachtigde heeft erop gewezen dat de vereniging zich in artikel 2 van de statuten tot doel heeft gesteld de verkeersveiligheid te bevorderen. De voorzieningenrechter vindt echter dat de afsluiting van het pad van verzoeker geen rechtstreeks verband houdt met de verkeersveiligheid in de wijk [wijkvereniging] . Dat de wijkvereniging het pad open wil houden, heeft namelijk vooral te maken met de drukte op de [straat] waar de verkeersveiligheid kennelijk onder druk staat, maar daar gaat deze procedure niet over. De voorzieningenrechter vindt ook relevant dat uit de statuten niet blijkt dat de vereniging haar doelen onder andere nastreeft door het voeren van juridische procedures. In artikel 2 staat dat de vereniging bezwaar- en beroepsprocedures van bewoners wil ondersteunen als deze passen binnen de doelstelling van de vereniging. Hieruit volgt dat de wijkvereniging voor zichzelf meer een ondersteunende functie ziet weggelegd in juridische procedures, dan dat zij zelf een procedure zal voeren. Tot slot vindt de voorzieningenrechter van belang dat uit het handhavingsverzoek ook niet blijkt dat de wijkvereniging als rechtspersoon betrokken is geweest bij dat verzoek. Om deze redenen merkt de voorzieningenrechter de wijkvereniging niet aan als belanghebbende. De vraag of het pad van verzoeker onder het werkingsgebied van de wijkvereniging valt, hoeft dan ook niet te worden beantwoord.Het bewonersinitiatief [naam] en [wijkvereniging]
      5. De voorzieningenrechter merkt ook het bewonersinitiatief niet aan als belanghebbende bij het besluit. Uit artikel 1:2, derde lid, van de Awb volgt dat als een entiteit in rechte wil opkomen om bepaalde algemene en collectieve belangen te behartigen, er sprake moet zijn van rechtspersoonlijkheid. 
    
    
      5.1.
      Niet is in geschil dat het bewonersinitiatief geen rechtspersoonlijkheid heeft. Uit de uitspraak van de ABRvS van 12 maart 2008 volgt dat onder bepaalde voorwaarden naast natuurlijke en rechtspersonen ook andere entiteiten als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. Het bewonersinitiatief zou kunnen deelnemen aan de procedure als het aangemerkt kan worden als een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid in de zin van artikel 2:26 van het Burgerlijk Wetboek (een zogenaamde informele vereniging). Dat is hier echter niet het geval. Wie er allemaal deelnemen aan het bewonersinitiatief is namelijk niet duidelijk. [derde-partij 1] heeft erop gewezen dat hij bij het verzoek om handhaving 232 handtekeningen heeft gevoegd van sympathisanten en dat 1152 mensen een digitale petitie hebben ondertekend. Dat wijst er inderdaad op dat veel mensen het verzoek om handhaving steunen, maar dat wil nog niet zeggen dat deze personen het ledenbestand van het bewonersinitiatief vormen. Van een (informele) vereniging die als eenheid optreedt in het rechtsverkeer is geen sprake. Verder overweegt de voorzieningenrechter dat nergens uit is gebleken dat er ondertekenaars zijn die ook willen deelnemen aan deze gerechtelijke procedure en zo ja, welke personen dat dan zijn. Ook is de voorzieningenrechter niet gebleken dat het bewonersinitiatief naast voor haar eigen belang, ook als vertegenwoordiger van één of meer ondertekenaars opkomt in deze procedure. Om als gemachtigde op te kunnen treden van buurtbewoners, moet de identiteit van deze mensen bekend zijn, moeten zij zelf belanghebbende zijn en moeten zij het bewonerscollectief een concrete machtiging hebben gegeven om voor hen in rechte op te treden. Daarvan is hier geen sprake. Het bewonersinitiatief is samenvattend dus geen samenhangende club mensen die herkenbaar is in het rechtsverkeer. Daarvoor is de groep te ongedefinieerd.  en [derde-partij 2]
      6. Tot slot merkt de voorzieningenrechter ook [derde-partij 1] en [derde-partij 2] zelf niet aan als belanghebbende. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, moet een natuurlijke persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. [derde-partij 1] woont hemelsbreed gemeten op een afstand van circa 230 m van het pad en [derde-partij 2] ruim 600 m. Zij hebben geen zicht op de hekken die het pad afsluiten en er verandert door de afsluiting van het pad ook feitelijk niets in hun directe leefomgeving. [derde-partij 1] en [derde-partij 2] hebben geen bijzonder individueel belang naar voren gebracht dat hen onderscheidt van willekeurige andere personen die ook gebruik maken van het pad van verzoeker en het ook vervelend vinden dat het pad dicht is. Daarom zijn [derde-partij 1] en [derde-partij 2] geen belanghebbenden in dit geschil. [derde-partij 1] heeft er tijdens de zitting op gewezen dat hij opkomt voor alle bewoners die het handhavingsverzoek ondersteunen, waarvan sommigen dichterbij het pad wonen dan hij, maar dat is – zoals hiervoor ook is overwogen – een te ongedefinieerde groep personen van wie niet duidelijk is of zij ook door [derde-partij 1] vertegenwoordigd willen worden. Er is dus meer nodig om [derde-partij 1] te zien als gemachtigde voor anderen. [derde-partij 1] heeft geen concrete machtiging van een persoon die dichterbij het pad woont laten zien. Ten overvloede overweegt de voorzieningenrechter dat de gemachtigde van [derde-partij 1] en [derde-partij 2] ook niet heeft gesteld dat hij namens bij name genoemde andere personen opkomt. Gevoelens van betrokkenheid van de omwonenden
      7. De voorzieningenrechter is zich ervan bewust dat de afsluiting van het pad in de omgeving [woonplaats] de gemoederen flink bezighoudt. Dat blijkt uit de vele handtekeningen die [derde-partij 1] en [derde-partij 2] hebben ingediend ten behoeve van het verzoek om handhaving, de belangstelling voor het (virtueel) bijwonen van de zitting en de aandacht die er voor deze zaak is in de pers. Daarom heeft de voorzieningenrechter tijdens de zitting [derde-partij 1] aanvankelijk toegelaten als partij om namens de buurt te spreken. Dit neemt niet weg dat [derde-partij 1] , ondanks dat hij zich duidelijk persoonlijk zeer betrokken voelt bij deze kwestie, juridisch gezien zelf geen belanghebbende is bij het besluit en dat hij ook – op dit moment – geen machtiging heeft om op te treden namens iemand die wel belanghebbend is. 
    
    
      7.1.
      
        Het belang van de omwonenden wordt echter in deze specifieke zaak ook behartigd door verweerder, die het verzoek om handhaving van [derde-partij 1] en [derde-partij 2] heeft ingewilligd. Verweerder heeft er verder tijdens de zitting op gewezen dat hij ook zonder het verzoek om handhaving gehouden was om op te treden tegen het in zijn ogen onrechtmatig plaatsen van hekken op het pad. Omdat deze voorlopige voorzieningenprocedure in de eerste plaats een procedure is tussen verzoeker en verweerder, heeft de vaststelling dat de wijkvereniging, het bewonersinitiatief en [derde-partij 1] en [derde-partij 2] geen belanghebbenden zijn, geen gevolg voor het dictum van deze uitspraak. Pas als één van de gestelde belanghebbenden in een mogelijke vervolgprocedure zelf een rechtsmiddel zal willen instellen, kan het ontbreken van het belang leiden tot een ontvankelijkheidsprobleem. Daar zullen zij dus rekening mee moeten houden bij eventuele vervolgstappen. Heeft het bezwaar een redelijke kans van slagen?
        8. De voorzieningenrechter zal hieronder eerst de standpunten van verweerder en verzoeker weergeven en daarna ingaan op alle juridische vragen die van belang zijn om te kunnen beoordelen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft.
      
      
    
    
      8.1.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat verzoeker met het plaatsen van de hekken artikel 2:10, lid 1a, onder a, van de Algemene Plaatselijke Verordening Utrechtse Heuvelrug 2019 (APV) heeft overtreden. Dit artikel strekt volgens verweerder tot handhaving van de openbaarheid van wegen in de zin van de Wegenwet. Verweerder heeft vervolgens geconstateerd dat het pad waar het over gaat een weg is in de zin van de Wegenwet, omdat het een functie vervult voor het afwikkelen van het verkeer. Het is gedeeltelijk verhard, vormt een verbinding tussen de [straat] en het [straat] en het [straat] en het [straat] , het is een ontsluitingsroute (omdat het niet alleen leidt naar een aantal woningen maar ook naar het nabijgelegen voormalige klooster) en het verbindt ook andere (wandel)paden met elkaar (genoemd wordt het klompenpad, een doorgaande wandelroute, in het verlengde van het [straat] ). Het gaat hier bovendien om een openbare weg in de zin van artikel 4 van de Wegenwet, omdat het gedurende 30 jaar na 1902 voor iedereen toegankelijk is geweest. Volgens verweerder is het pad in de periode 1902-1975 dan wel in de periode 1975-2006 openbaar geworden. In die tijdvakken was het pad vrij toegankelijk en stonden er geen borden met “verboden toegang” of “eigen weg”. Daarom is het plaatsen van de hekken in strijd met artikel 2:10 van de APV. Verweerder heeft de belangen van verzoeker bij de beoordeling betrokken en komt tot de conclusie dat hij handhavend moest optreden. 
    
    
      8.2.
      
        Verzoeker voert aan dat het pad geen weg is in de zin van de Wegenwet. Het pad staat niet op de wegenlegger en het vervult ook geen functie ten behoeve van het afwikkelen van het verkeer. Het pad wordt alleen gebruikt door hardlopers en wandelaars en het heeft volgens verzoeker alleen een recreatieve functie. Verweerder heeft volgens verzoeker verder niet voldoende onderbouwd dat het pad openbaar is in de zin van artikel 4 van de Wegenwet, terwijl op hem wel de bewijslast rust. Tot slot wijst verzoeker erop dat de wethouder in 2013 heeft bevestigd dat het pad niet openbaar is. Dat is ook de insteek geweest van verschillende bestemmingsplanprocedures die in het verleden zijn gevoerd. Het is volgens verzoeker in strijd met het vertrouwensbeginsel en met het rechtszekerheidsbeginsel dat verweerder nu van dat standpunt terugkomt.Is het pad een weg in de zin van de Wegenwet?
        9. Volgens vaste rechtspraak houdt de Wegenwet een regeling in ten behoeve van het openbaar verkeer. Zij heeft betrekking op verkeersbanen die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer en dus naar hun aard of functie een onbepaalde publieksgroep dienen. De bewijslast om aan te tonen dat het pad een weg in de zin van de Wegenwet is, berust bij verweerder.
      
    
    
      9.1.
      Verweerder heeft in deze kwestie twee relevante tijdvakken aangewezen waarin volgens hem het pad door de verjaring uit artikel 4 van de Wegenwet openbaar zou zijn geworden. Het gaat om de tijdvakken 1902-1975 en 1975-2006. Om te kunnen vaststellen of artikel 4 van de Wegenwet in die twee tijdvakken op het pad van toepassing was, moet dus eerst de vraag worden beantwoord of het pad in die twee tijdvakken wel een weg was. De vraag is dus of het pad in die twee perioden een functie vervulde voor de afwikkeling van het openbare verkeer en of een onbepaalde publieksgroep gebruik maakte van dit pad. 
    
    
      9.2.
      Uit de motivering van het dwangsombesluit blijkt naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende dat verweerder bij de beoordeling of het pad een weg is, ook specifiek heeft gekeken naar de situatie zoals die was in de twee genoemde tijdvakken. Verweerder noemt bijvoorbeeld de aansluiting van het pad op het Reepad. Dit pad is echter – dat is tussen partijen niet in geschil – pas in 2014 aangelegd en dat maakt dat een verbinding met dit pad geen rol kan spelen bij de vraag of het pad in de twee eerdere tijdvakken een functie had in het verkeer. 
    
    
      9.3.
      Verweerder heeft verder verwezen naar getuigenverklaringen, waaruit onder andere blijkt dat het pad toegang gaf tot verschillende aanpalende woningen, boerderijen en een boomkwekerij. Dat maakt echter nog niet dat het pad ook een verkeersfunctie heeft. Verkeer dat gebruik maakt van het pad om de daaraan liggende woningen en bedrijven te bereiken, is namelijk aan te merken als bestemmingsverkeer en is niet bedoeld voor een onbepaalde publieksgroep. Bewoners en bezoekers, zoals de postbode naar wie verweerder verwijst, kunnen dus gebruik hebben gemaakt van het pad zonder dat het pad een verkeersfunctie had. Uit de verklaringen blijkt verder dat het pad vooral werd gebruikt voor verschillende vormen van recreatie. Getuigen verklaren dat zij als kind op het pad hebben gespeeld en dat zij er later graag een wandeling maakten. Meerdere getuigen verklaren dat de avondvierdaagse gebruik maakte van het pad en dat er ook wel speurtochten en gymlessen plaatsvonden. Verzoeker heeft echter gesteld dat er voor toegang van de avondvierdaagse op het pad vooraf toestemming werd gevraagd aan de eigenaars van het pad. Dit heeft verweerder niet betwist. Veel getuigen maken melding van hun goede herinneringen aan wandelingen op het landgoed van verzoeker en op het pad. Verzoeker heeft terecht gesteld dat dit signalen zijn dat het pad vooral een recreatieve functie had in die tijd. 
    
    
      9.4.
      Dat het pad onderdeel is van een padenstelstel, zoals verweerder zegt, is onvoldoende om aan te nemen dat het pad een functie had voor de afwikkeling van het verkeer. Verzoeker heeft verwezen naar de uitspraak van de ABRvS van 18 november 2020 waarin het ook ging om de vraag of een pad dat behoorde tot een padenstelsel een weg was in de zin van de Wegenwet. Als het om een padenstelsel gaat dat alleen een recreatieve functie heeft en niet aansluit op andere wegen, is dat niet het geval. Verweerder heeft onvoldoende onderbouwd dat die aanvullende eis, dat het padenstelsel een verbindende functie heeft met andere openbare wegen, ook vroeger al aanwezig was bij dit pad. Dat het pad toegang geeft tot het voormalige klooster waar vroeger diensten werden gehouden, maakt evenmin dat de verkeersfunctie van het pad vaststaat. Het klooster is namelijk primair te bereiken via het [straat] . Verweerder heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de ontsluiting van het klooster en buitenplaats [buitenplaats] via het pad plaatsvond. Het is aannemelijk dat die ontsluiting juist plaatsvond via het [straat] , omdat dit pad oorspronkelijk – dus vóór de aanleg van het [straat] – een L-vormige weg was tussen het [straat] en de [kerk] en dat het daarom geen logische route is om gebruik te maken van het pad van verzoeker om het klooster en buitenplaats [buitenplaats] te bereiken. 
    
    
      9.5.
      Verweerder heeft onder verwijzing naar de eerder in deze uitspraak genoemde uitspraak van de ABRvS van 11 september 2013 over het [straat] overwogen dat dat die weg niet alleen enkele woningen ontsloot, maar ook bijbehorende percelen met de bestemming ‘Maatschappelijke voorzieningen’ en dat deze bestemming meebrengt dat een onbepaalde publieksgroep wordt aangetrokken. Verweerder wijst erop dat enkele woningen en omliggende percelen bij het pad in deze zaak ook de bestemming ‘Maatschappelijke voorzieningen’ heeft. Bovendien zijn er bestemmingen als ‘Natuur’ en ‘Landgoed en Buitenplaats’ die volgens verweerder eveneens maken dat een onbepaalde publieksgroep wordt aangetrokken. De voorzieningenrechter ziet echter ook hierin geen overtuigende aanwijzing dat het pad een weg is. Verweerder heeft namelijk nog onvoldoende toegelicht om welke woningen of percelen het precies gaat en of op die woningen en percelen in de twee genoemde tijdvakken ook de genoemde bestemmingen rustte. 
    
    
      9.6.
      
        Verweerder heeft daarmee naar het oordeel van de voorzieningenrechter nu niet het benodigde bewijs aangedragen dat het pad in de genoemde tijdvakken een weg was in de zin van de Wegenwet. Hij zal op dat punt in bezwaar een aanvullende en meer specifieke motivering moeten geven, waaruit die verkeersfunctie in het verleden blijkt. Als hij daarin niet slaagt, zal hij het primaire besluit moeten herroepen, omdat hij dan niet bevoegd is om op grond van artikel 2:10 van de APV handhavend op te treden tegen de afsluiting van het pad. Is het pad openbaar geworden?
        10. Hoewel verweerder nu nog niet voldoende heeft onderbouwd dat het hier gaat om een weg in de zin van de Wegenwet, zal de voorzieningenrechter toch ingaan op verweerders standpunt dat het pad door verjaring openbaar is geworden. Volgens vaste rechtspraak is het aan verweerder om aannemelijk te maken dat de voorwaarden van artikel 4 van de Wegenwet zich hebben voorgedaan. Dat wil zeggen dat hij voor de twee hiervoor genoemde tijdvakken moet aantonen dat het pad voor eenieder toegankelijk is geweest én dat er niet tenminste één jaar in zo’n tijdvak een bordje heeft gestaan met een opschrift als ‘eigen weg’ of ‘verboden toegang’. Tussen partijen is niet in geschil dat het pad in beide tijdvakken voor iedereen feitelijk toegankelijk is geweest. Dit geschilpunt spitst zich toe op de vraag of er al dan niet in die tijdvakken bordjes hebben gestaan bij het pad. 
      
    
    
      10.1.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat er over het eerste tijdvak van 1902 tot 1975 te weinig informatie is aangedragen om hierover iets te kunnen vinden. Verzoeker en verweerder hebben hierover geen concrete informatie verschaft. Het is duidelijk dat het dus gaat over de vraag of er tijdens de tweede periode van 1975 tot 2006 één of meerdere bordjes hebben gestaan bij het pad, die het voor de bezoeker van dat pad duidelijk maakten dat het pad eigen terrein was en dat het pad alleen met toestemming van de eigenaar mocht worden betreden. 
    
    
      10.2.
      Verweerder heeft verklaringen van getuigen overgelegd, waaruit volgens hem blijkt dat er in de periode van 1975 tot 2006 geen bordje heeft gestaan waaruit de bezoeker kon opmaken dat het pad alleen kon worden betreden met toestemming van de eigenaar. Daarbij heeft verweerder ook foto’s overgelegd van het begin van het pad van verzoeker, waar nu de afsluiting is geplaatst. De foto die is genomen aan het begin van het pad ter hoogte van [adres] is van 31 augustus 2006 en daarop is geen bordje te zien. Pas nadat verzoeker eigenaar is geworden van het landgoed en van het pad, is het pad afgesloten en zijn er volgens verweerder verbodsbordjes geplaatst.
    
    
      10.3.
      Tegenover dit standpunt van verweerder staan getuigenverklaringen die verzoeker heeft ingebracht. Verzoeker stelt zich op het standpunt dat het pad onderdeel uitmaakt van meerdere paden. Het deel van de [straat] , dat nu vanaf de [kerk] naar [adres] loopt, was vroeger de oprit van [adres] , waar de familie [familie] een boomkwekerij exploiteerde. Aan het begin van die oprit, ter hoogte van de [kerk] , stond een bordje ‘verboden toegang voor onbevoegden’. Dit bordje staat er volgens verzoeker nog steeds, zij het zeer verweerd en vrijwel onleesbaar. Het pad van verzoeker loopt vanaf [adres] over in het pad van de eigenaar van [adres] , [A] . Aan het begin van zijn pad, vanaf het [straat] , heeft [A] in 1980 een bord geplaatst ‘verboden toegang voor onbevoegden’. Verzoeker heeft een verklaring overgelegd van [A] , die bevestigt dat deze beide bordjes er in het tijdvak van 1975 tot 2006, of althans een groot deel ervan, hebben gehangen. Verzoeker heeft ook van andere bewoners van [woonplaats] verklaringen overgelegd die dit standpunt bevestigen. Foto’s van de genoemde bordjes zijn bijgevoegd. Verzoeker heeft tot slot verklaard dat, toen hij in 2006 eigenaar werd van het landgoed, er al een bordje ‘verboden toegang voor onbevoegden’ stond ter hoogte van de [adres] . Hij wijst daarbij op het feit dat dit bordje er ook nu nog hangt en duidelijk oud is. [A] en zijn echtgenote bevestigen deze stelling. Als ervan wordt uitgegaan dat het pad onderdeel uitmaakt van een groter (L-vormig) geheel, dan geldt dat de bezoeker die gebruik maakte van het pad er in beide richtingen op werd gewezen dat het pad eigen weg was, oftewel slechts ter bede voor een ieder toegankelijk. Ook bij het deel van het pad dat van verzoeker was, werd de bezoeker daarop volgens verzoeker specifiek gewezen door een verbodsbord.
    
    
      10.4.
      De voorzieningenrechter benadrukt dat de bewijslast in deze kwestie bij verweerder ligt. Hij is dus aan zet. Met de door verweerder overgelegde verklaringen en met de foto’s heeft hij niet aan die bewijslast voldaan. De getuigenverklaringen geven namelijk niet voldoende duidelijkheid of er ter hoogte van [adres] wel of niet een bordje stond vóór 2006. Aan het feit dat er in een deel van de getuigenverklaringen geen melding wordt gemaakt van de aanwezigheid van een mogelijk verbodsbordje, kan niet de conclusie worden verbonden dat zo’n bordje er dus ook niet heeft gestaan. Daarover hebben die getuigen namelijk helemaal geen standpunt ingenomen. Er zijn weliswaar ook verklaringen van getuigen die inhouden dat er op het pad van verzoeker voor 2006 nóóit een verbodsbordje heeft gestaan, maar daartegenover staan ook verklaringen van de kant van verzoeker dat zo’n bordje er juist wel stond. Verweerder vindt dat aan de door hem overgelegde verklaringen meer waarde moet worden gehecht, omdat volgens hem een deel van de verklaringen van verzoeker is ingediend door personen die een duidelijk eigen belang hebben bij de door verzoeker gewenste uitkomst. De voorzieningenrechter stelt echter vast dat ook verweerder getuigenverklaringen heeft ingediend, waarvan zou kunnen worden gezegd dat de indiener ervan een eigen belang heeft, al is het maar de wens om het pad nu open te houden. Er bestaat zonder verdere motivering geen aanleiding om voorbij te gaan aan de verklaringen die verzoeker heeft ingediend en voorrang te geven aan de verklaringen waar verweerder zich op beroept. 
    
    
      10.5.
      Het door verweerder overgelegde fotomateriaal uit 2006 alléén is niet genoeg om te concluderen dat er geen bordjes hebben gestaan die duidelijk maakten dat het pad uitsluitend met toestemming van de eigenaar kon worden betreden. Verweerder is namelijk niet voldoende ingegaan op het punt dat verschillende getuigen verklaren dat er zowel bij de [kerk] als bij het [straat] wel een verbodsbordje hing. Verweerder had hier onderzoek naar moeten doen. De verwijzing naar de verklaring van [familie] is niet voldoende om de stelling van verzoeker over de bordjes te weerleggen. [familie] verklaart immers niet dat er géén bordje bij de oprit naar [adres] heeft gestaan in de tijd dat hij er woonde. Hij zegt daar in zijn verklaring niets over. Dat het hier om een padenstelsel gaat, maakt dat ook relevant is wat er aan het begin en eind van het pad staat waar dit specifieke pad onderdeel van uitmaakt. De wandelaar die het pad van verzoeker betreedt, zal eerst over andere paden hebben gelopen en als daar al stond dat de paden eigen weg zijn, dan strekt die mededeling zich ook uit tot het pad van verzoeker. De voorzieningenrechter roept hierbij nogmaals in herinnering, dat de beoordeling gaat over de tijd vóór de aanleg van het [straat] . Verweerder moet dus in het kader van de volledige heroverweging in bezwaar nadere aandacht geven aan de bordjes bij de [kerk] en aan het begin van het pad van [A] .
    
    
      10.6.
      
        Uit het voorgaande volgt dat verweerder op het punt van de verjaring uit artikel 4 van de Wegenwet in bezwaar nader onderzoek zal moeten doen naar de situatie in het tijdvak 1975-2006 en zijn standpunt beter moeten motiveren.Is er strijd met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel?
        11. Verzoeker heeft erop gewezen dat namens verweerder door een wethouder in 2013 duidelijke uitlatingen zijn gedaan over de openbaarheid van het pad, in die zin dat het pad niet openbaar zou zijn. Dit is door een ambtenaar van verweerder ook al eerder persoonlijk meegedeeld aan verzoeker. Dat dergelijke mededelingen zijn gedaan heeft verweerder niet betwist. Tijdens de zitting heeft verweerder verklaard dat het hier gaat om een fout van een individuele ambtenaar, die na onderzoek een verkeerde juridische conclusie heeft getrokken. Binnen de organisatie van verweerder is die fout een eigen leven gaan leiden. Dat betekent volgens verweerder niet dat hij die fout nu niet kan herstellen.
      
    
    
      11.1.
      
        De voorzieningenrechter vindt dat verweerder hiermee verzoekers beroep op het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel onvoldoende heeft weerlegd. Het gaat hier kennelijk om een vaststelling van de juridische status van een pad door een ambtenaar van verweerder, die overgenomen is door de wethouder en die kennelijk ook een rol heeft gespeeld bij de vaststelling van de bestemmingsplannen rond de paardenfokkerij die toentertijd is gevestigd op het perceel [adres] . Van verweerder mag verwacht worden dat hij hierover in het besluit op bezwaar een duidelijk standpunt inneemt met inachtneming van de geldende rechtspraak over het vertrouwensbeginsel, waaronder de uitspraak van de ABRvS van 29 mei 2019. Verweerder zal ook aandacht moeten geven aan het rechtszekerheidsbeginsel. 
        
          Conclusie over het voorlopig rechtmatigheidsoordeel.
        
      
      
        12. Samenvattend komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat verweerder in het besluit op bezwaar moet motiveren waarom het pad in de periode 1975-2006 een weg was in de zin van de Wegenwet. Als verweerder ook na die herbeoordeling vindt dat het om zo’n weg gaat, moet hij onderzoeken en motiveren hoe het zit met de openbaarheid van die weg. Tot slot moet verweerder ingaan op het beroep van verzoeker op het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Alleen dan kan verweerder uiteindelijk ook de conclusie trekken dat sprake is van een overtreding van de APV waarop hij handhavend kan optreden met een last onder dwangsom. Dit alles leidt tot de conclusie dat het bezwaar van verzoeker een redelijke kans van slagen heeft.Belangenafweging
        12. De voorzieningenrechter moet, zoals hiervoor onder 1.3 is overwogen, bij een verzoek om een voorlopige voorziening ook altijd een belangenafweging maken. Daarbij weegt hij aan de ene kant zijn conclusie over de rechtmatigheid van het besluit en andere kant de belangen zoals die door partijen naar voren zijn gebracht. 
      
    
    
      13.1.
      Verzoeker heeft als zijn belang naar voren gebracht dat het al dan niet tijdelijk verwijderen van de hekken € 10.000,- zal gaan kosten. Daarbij heeft verzoeker de hekken geplaatst, omdat hij zich als bewoner van het landgoed onveilig voelt en overlast ervaart van mensen die gebruik maken van het pad. Hoewel de meeste mensen die gebruikmaken van het pad aardig en netjes zijn, komt het tegenovergestelde ook voor en wordt het pad soms gebruikt voor criminele activiteiten. Verzoeker vindt dat zijn gevoel van onveiligheid onvoldoende serieus is genomen.
    
    
      13.2.
      Verweerder komt op voor het belang van de omwonenden die nu geen gebruik meer kunnen maken van het pad en dat wel graag zouden willen. Verweerder heeft van de politie, van boa’s en van omwonenden ook geen meldingen gekregen die wijzen op overlast of criminaliteit op het pad. Verweerder komt ook op voor het algemeen belang dat is gemoeid bij het naleven van de APV.
    
    
      13.3.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het bewijs dat verweerder moet leveren, nu niet is geleverd en dat dus nu niet gezegd kan worden dat verzoeker de APV overtreedt. Weliswaar is niet uitgesloten dat verweerder in bezwaar tot een deugdelijk gemotiveerd besluit komt waarbij het bewijs wél wordt geleverd, maar dat is nog niet zeker. Bij deze stand van zaken is onvoldoende aannemelijk dat sprake is van een overtreding van artikel 2:10 van de APV. Deze twijfel aan de rechtmatigheid van verweerders besluit leidt er toe dat het belang van verzoeker zwaarder moet wegen. Het pad is immers zijn eigendom en hij mag er hekken plaatsen als het pad geen openbare weg is. Of er wel of geen criminaliteit en overlast op het pad plaatsvindt, is in dat kader niet relevant – en evenmin is relevant dat omwonenden hierdoor (in elk geval voorlopig) geen gebruik kunnen maken van het pad. 
      
        14. De voorzieningenrechter zal daarom de voorziening treffen dat het besluit waarin de last onder dwangsom is opgelegd en het aanvullende besluit tot verlenging van de begunstigingstermijn zullen worden geschorst tot tien dagen na de beslissing op het bezwaar. Dit betekent dat deze besluiten geen werking hebben en dat verzoeker het hek in elk geval mag laten staan tot tien dagen nadat verweerder op het bezwaar heeft beslist. 
        15. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
      
      
      16. Omdat het verzoek wordt toegewezen, krijgt verzoeker een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting). Die punten hebben een waarde van € 748,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.496,-.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      
        schorst de besluiten van 24 en 31 augustus 2021 tot tien dagen nadat op het bezwaar zal zijn beslist;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan verzoeker te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 1.496,-.
      
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. O. Veldman, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is uitgesproken op 24 november 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
    
    
      BIJLAGEAlgemene wet bestuursrechtArtikel 1:2
    
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    2 Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
    3 Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    
    
      Artikel 6:19
    
    1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
      […]
      Artikel 8:81
    
    1. Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.[…]
    
    
      Artikel 8:85
    
    1. De voorzieningenrechter kan in zijn uitspraak bepalen wanneer de voorlopige voorziening vervalt.
    […]
    
    
      
        Algemene Plaatselijke Verordening Utrechtse Heuvelrug
        Artikel 2:10 Het plaatsen van voorwerpen op of aan de openbare plaats in strijd met de publieke functie ervan
      1a. Het is verboden, de openbare plaats anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan, als dat gebruik:a. schade toebrengt of kan toebrengen aan de openbare plaats, de bruikbaarheid van de openbare plaats belemmert of kan belemmeren, gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de openbare plaats of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering vormt of kan vormen voor het doelmatig beheer of onderhoud van de openbare plaats.[…]
    
    
    
      
        Wegenwet 
        Artikel 4 
    
    1. Een weg is openbaar:I. wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende dien tijd is onderhouden door het Rijk, eene provincie, eene gemeente of een waterschap;III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbaren weg heeft gegeven.
    2 Het onder I en II bepaalde lijdt uitzondering wanneer, loopende den termijn van dertig of van tien jaren, gedurende een tijdvak van ten minste een jaar duidelijk ter plaatse is kenbaar gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is.
    3 Dit kenbaar maken kan geschieden door het stellen van opschriften als: eigen weg, particuliere weg, private weg en soortgelijke, of door andere kenteekenen.
  
  
     Zie voor het juridische kader als voorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 8 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2031.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2008:BC6406.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3539.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 11 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1063.
  
  
     Zie bijv. de uitspraak van de ABRvS van 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2109.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:2776.
  
  
     Zie noot 4.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 november 2013, noot 5.
  
  
     Zie artikel 4, tweede en derde lid, van de Wegenwet.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1694.