ECLI:NL:RVS:2021:2436, Raad van State, 03-11-2021, 202007112/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zundert een aanvraag van [appellanten] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellanten] zijn sinds 1997 eigenaar van een woning aan de [locatie] in Rijsbergen. Zij hebben het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die zij in de vorm van waardevermindering van die woning hebben geleden als gevolg van, voor zover thans nog van belang, de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘De Groene Kamers’ op 1 juni 2017. Met dit plan zijn maximaal 40 nieuwe woningen mogelijk gemaakt op de gronden tegenover hun woning, aan de andere kant van de N394. Bij besluit van 19 juni 2018, welk besluit het college met het besluit van 21 mei 2019 heeft gehandhaafd, heeft het college op basis van een advies van Thorbecke van 30 mei 2018 de aanvraag van [appellanten] afgewezen.

202007112/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellanten], beiden wonend te Rijsbergen, gemeente Zundert,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 25 november 2020 in zaak nr. 19/3132 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zundert.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 juni 2018 heeft het college een aanvraag van [appellanten] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 21 mei 2019 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 november 2020 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juli 2021, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. P.J.A. Engelvaart, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellanten] zijn sinds 1997 eigenaar van een woning aan de [locatie] in Rijsbergen. Zij hebben het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die zij in de vorm van waardevermindering van die woning hebben geleden als gevolg van, voor zover thans nog van belang, de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘De Groene Kamers’ (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) op 1 juni 2017. Met dit plan zijn maximaal 40 nieuwe woningen mogelijk gemaakt op de gronden tegenover hun woning, aan de andere kant van de N394.
    2.       Bij besluit van 19 juni 2018, welk besluit het college met het besluit van 21 mei 2019 heeft gehandhaafd, heeft het college op basis van een advies van Thorbecke van 30 mei 2018 de aanvraag van [appellanten] afgewezen. Volgens Thorbecke zijn [appellanten] als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘De Groene Kamers’ planologisch gezien in een nadeliger situatie komen te verkeren. Met dit plan worden op een afstand van ongeveer 32 meter van hun woning nieuwe woningen mogelijk gemaakt. Dit leidt tot een wezenlijke toename van bouwmassa en een intensivering van het gebruik van de tegenover hun woning gelegen gronden. Het waardeverlies als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe plan is in het advies vastgesteld op een bedrag van € 21.000,00. Volgens het advies is in dit geval een normale maatschappelijke risico van vijf procent van de waarde van de woning van [appellanten] voorafgaand aan de planologische wijziging gerechtvaardigd. Dit is een bedrag van € 22.850,00, zodat het hele schadebedrag volgens het advies binnen het normale maatschappelijke risico valt.
    3.       De rechtbank heeft het daartegen door [appellanten] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat de planschadetaxatie onjuistheden bevat en dat het normale maatschappelijke risico op een lager percentage had moeten worden vastgesteld.
    Het hoger beroep
    Taxatie
    4.       In hoger beroep bestrijden [appellanten] het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde taxatierapport. Zij betwisten de in het taxatierapport vastgestelde waardedaling. Ter onderbouwing daarvan wijzen zij op de waarde van hun woning die in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: WOZ) is vastgesteld. In die procedure is de waarde van de woning als gevolg van de gewijzigde omgeving namelijk met € 51.000,00 naar beneden bijgesteld. Bovendien verschilt de in het kader van de WOZ vastgestelde waarde € 109.000,00 met de in het taxatierapport vastgestelde waarde, terwijl van dezelfde inhoudsmaat is uitgegaan.
    4.1.    In het advies van Thorbecke is de waarde van de woning van [appellanten] voorafgaand aan de planologische wijziging getaxeerd op een bedrag van € 457.000,00 en na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘De Groene Kamers’ op een bedrag van € 436.000,00. Daarmee is de waardedaling van de woning als gevolg van het geleden planologische nadeel vastgesteld op een bedrag van € 21.000,00. De waardedaling is mede gebaseerd op de verkoopcijfers van een aantal vergelijkbare woningen.
    4.2.    De Afdeling is van oordeel dat het betoog van [appellanten] geen grond biedt voor het oordeel dat de taxatie onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd. In het rapport is op inzichtelijke wijze uiteengezet op welke wijze de waarden zijn vastgesteld. Weliswaar is de WOZ-waarde waarop [appellanten] wijzen beduidend lager dan de waarde van de woning na de planologische wijziging die in het taxatierapport is vastgesteld, maar uit de door [appellanten] ingebrachte stukken blijkt niet op basis van welke referentieobjecten de nieuwe WOZ-waarde is vastgesteld dan wel op basis van welke andere methode tot deze waarde is gekomen. Het biedt daarmee geen grond om te twijfelen aan de juistheid van de in het advies, mede op basis van referentieobjecten, vastgestelde waarde. Voor zover zij wijzen op het verschil tussen de waardedaling die in het kader van de WOZ is vastgesteld als gevolg van de gewijzigde ligging van de woning en de door de taxateur vastgestelde waardedaling, biedt dat evenmin aanleiding om aan de juistheid van de taxatie te twijfelen. Daarbij is van belang dat de WOZ-waarde, blijkens de door [appellanten] overgelegde stukken, is aangepast omdat in eerste instantie een vergelijking is gemaakt met woningen in het buitengebied en niet met woningen binnen de bebouwde kom. Bij de vaststelling van de waarde van de woning in de situatie voorafgaand aan de planologische wijziging is de taxateur evenwel niet uitgegaan van een woning in het buitengebied, maar van een woning binnen de bebouwde kom, omdat de woning door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘Wonen Werken Water’ al niet langer meer in het buitengebied gelegen was ten tijde van de peildatum. Dat de waardedaling in het taxatierapport minder groot is dan de waardedaling die in de WOZ procedure is vastgesteld, is daarmee in lijn.
    Dit maakt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college geen aanleiding heeft hoeven zien om aan de juistheid van het taxatierapport te twijfelen, zodat het betoog niet slaagt.
    Het normale maatschappelijke risico
    5.       [appellanten] bestrijden verder het oordeel van de rechtbank over het door het college gehanteerde percentage van 5 procent wegens het normale maatschappelijke risico. Uit de Structuurvisie Rijsbergen 2020, zoals vastgesteld in 2011, blijkt volgens hen dat het toenmalige provinciale beleid woningen op deze locatie niet toestond. Woningbouw op deze gronden lag daarmee volgens [appellanten] niet in de lijn der verwachtingen. Hierbij wijzen zij ook op de StructuurvisiePlus.
    Bij de beoordeling van de vraag of een percentage van 5 procent gerechtvaardigd is, is volgens [appellanten] verder ten onrechte uitgegaan van een ontwikkeling op een locatie die zich kenmerkt als een inbreidingslocatie. Uit de Structuurvisie Rijsbergen 2020 volgt volgens hen dat het plangebied buiten het stedelijk gebied ligt. Ter zitting hebben zij in aanvulling hierop betoogd dat het gebied met de bouw van een nieuwe woonwijk, zoals voorzien met het nieuwe plan, een totaal andere invulling heeft gekregen dan voorheen.
    Verder is in het advies volgens hen ten onrechte gesteld dat de nieuwe bebouwing buiten hun directe invloedssfeer ligt en heeft het 20 jaar geduurd voordat de bestemming is aangepast, zodat het toepassen van een drempel van vijf procent volgens [appellanten] niet gerechtvaardigd is.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen Hierbij komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past (uitspraak van de Afdeling van heden, ECLI:NL:RVS:2021:2402).
    5.2.    Over de beantwoording van de vraag of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt, is in het advies gesteld dat de planlocatie als een uitbreidingslocatie is aan te merken. Het college heeft zich, in navolging van het advies, terecht op het standpunt gesteld dat woningbouwontwikkelingen op zowel in- als uitbreidingslocaties als normale maatschappelijke ontwikkelingen kunnen worden aangemerkt.
    5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college verder aannemelijk gemaakt dat de ontwikkeling van woningbouw in het plangebied past in het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. In het advies is in dit kader gewezen op het gemeentelijk beleid zoals opgenomen in de StructuurvisiePlus van 14 februari 2002 en de Structuurvisie Rijsbergen 2020 van 19 december 2011. In de StructuurvisiePlus is het gebied aangeduid als ‘zoekgebied/-richting verstedelijk’. Daarbij is vermeld dat het gebied tussen de Ettenseweg, Bredaseweg en Watermanseweg, waarin ook het plangebied ligt, een mogelijkheid voor verstedelijking biedt indien inbreidingslocaties en uitbreidingslocaties tot 2015 niet tijdig ruimte bieden voor het programma. Anders dan [appellanten] betogen maakt deze voorwaarde niet dat woningbouw ter plaatse niet in de lijn van de verwachtingen lag. Zij moesten er immers op basis van dit beleid rekening mee houden dat in de toekomst mogelijk ter plaatse woningen zouden worden voorzien.
    Het enkele tijdsverloop tussen het vaststellen van de StructuurvisiePlus in 2002 en de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan in 2017 maakt evenmin dat de realisatie van woningbouw niet langer in de lijn der verwachtingen lag. Uit de Structuurvisie Rijsbergen 2020 uit 2011 volgt dat het gemeentelijke beleid in de loop van de jaren op dit punt niet is gewijzigd. In dit beleidsstuk is het plangebied op een kaart aangeduid als ‘ontwikkelingslocatie wonen’ en is het verder aangemerkt als uitbreidingslocatie voor woningbouw. Voor het oordeel dat dit beleid onvoldoende concreet is omdat het op een groot gebied ziet, zoals [appellanten] ter zitting hebben betoogd, ziet de Afdeling geen grond. Dat woningbouw in het plangebied op grond van het provinciale beleid lange tijd niet was toegestaan, doet er ten slotte niet aan af dat deze ontwikkeling in het gedurende een reeks van jaren gevoerde gemeentelijke beleid wel was voorzien, zodat [appellanten] er bij de aankoop van hun woning rekening mee had kunnen houden.
    5.4.    Het college heeft evenwel niet aannemelijk gemaakt dat de ontwikkeling past in de bestaande ruimtelijke structuur van de omgeving. Volgens het advies past de ontwikkeling in de bestaande ruimtelijke structuur omdat er rondom de woning van [appellanten] meerdere geschakelde en vrijstaande woningen liggen en omdat het qua bebouwingsmassa ook aansluit. Hiermee is niet ingegaan op de vraag of de ontwikkeling past binnen de bestaande structuur tegenover de woning van [appellanten], terwijl de ontwikkeling daar mogelijk is gemaakt. [appellanten] wijzen er in dat kader terecht op dat met de realisatie van een woningwijk afwijkt van de bestaande structuur van het gebied, die alleen bestaat uit lintbebouwing.
    5.5.    In het advies is verder uiteengezet dat de ontwikkeling, die volgens Thorbecke op ruime afstand aan de overzijde van de weg en de secundaire weg ligt, zich niet volledig in de directe invloedssfeer van [appellanten] bevindt. [appellanten] betogen terecht dat dit aspect ten onrechte is betrokken bij de beoordeling van de omvang van het normale maatschappelijke risico. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen komt aan de afstand tussen het plangebied en de onroerende zaak van de aanvrager bij indirecte planschade geen zelfstandige betekenis toe. De afstand is alleen relevant bij het beantwoorden van de vraag of de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving past en of past binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. Aan die afstand komt geen zelfstandige betekenis toe omdat de omvang van de waardevermindering van onroerende zaken wordt bepaald door de afstand van de onroerende zaak tot de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden, zodat het ervoor dient te worden gehouden dat die afstand, en daarmee de vraag welke invloed de ontwikkeling heeft op de woning, al in de waardevermindering van de onroerende zaak is verdisconteerd (uitspraak van de Afdeling van heden, ECLI:NL:RVS:2021:2402, onder 7.16).
    5.6.    Uit het voorgaande volgt dat het college het toepassen van een drempel van 5 procent onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 21 mei 2019 vernietigen wegens schending van artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Definitieve beslechting van het geschil
    8.       Met het oog op de finale beslechting van het geschil, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Dit betekent dat het college geen nieuw besluit op bezwaar hoeft te nemen.
    9.       De woning had op de peildatum een waarde van € 457.000,00 onder het oude planologische regime en van € 436.000,00 onder het nieuwe planologische regime. [appellanten] hebben als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan dus een schade in de vorm van een waardevermindering van de woning van € 21.000,00 geleden. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro wordt in overeenstemming met overweging 7.15 van de genoemde uitspraak van heden een drempel van 3 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade toegepast en niet van 5 procent zoals het college in het bestreden besluit heeft gedaan en de rechtbank ten onrechte rechtens juist heeft geoordeeld. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het gaat om een normale maatschappelijke ontwikkeling, die past in het gedurende een reeks van jaren gevoerde beleid, maar die niet past in de bestaande ruimtelijke structuur van de omgeving. De drempel is gelijk aan € 13.710,00. De schade valt niet geheel onder het normale maatschappelijke risico. De Afdeling zal het besluit van 19 juni 2018 daarom herroepen voor zover daarbij de aanvraag van [appellanten] om een tegemoetkoming in schade is afgewezen, en de tegemoetkoming vaststellen op een bedrag van € 7.290,00, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag. Dit brengt met zich dat het college, gelet op artikel 6.4, vierde lid, van de Wro, het door [appellanten] betaalde recht ook moet terugstorten.
    10.     De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 21 mei 2019.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 25 november 2019 in zaak nr. 19/3132;
    III.      verklaart het door [appellanten] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 21 mei 2019;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 19 juni 2018;
    VI.     bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Zundert aan [appellanten] een tegemoetkoming in planschade moet betalen van € 7.290,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 9 oktober 2017 tot aan de dag van algehele voldoening;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zundert aan [appellanten] het door hen betaalde recht als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening vergoedt;
    IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zundert tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van het genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    X.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zundert tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.992,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van het genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    XI.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zundert aan [appellanten] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van het genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Donner-Haan
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 november 2021
    674