ECLI:NL:RBAMS:2021:6953, Rechtbank Amsterdam, 29-10-2021, AMS 21/4850, AMS 21/4851, AMS 21/4852, AMS 21/4853, AMS 21/4854, AMS 20/854, AMS 20/856, AMS 20/1676, AMS 20/1677 en AMS 20/1678
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: woonboten zonder vergunning, maar jarenlang gedoogd / geen overgangsrecht / verweerder mocht handhavend optreden / verzoeken afgewezen

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      Zaaknummers (voorlopige voorzieningen): AMS 21/4850, AMS 21/4851, AMS 21/4852, AMS 21/4853 en AMS 21/4854
    
    
    
      Zaaknummers (beroepen): AMS 20/854, AMS 20/856, AMS 20/1676, AMS 20/1677 en AMS 20/1678
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 november 2021 op de beroepen en de verzoeken om voorlopige voorziening tussen
      
    
    
    
      [verzoeker 1] , te Amsterdam, verzoeker,
    
      
        
          [verzoekster 1]
        , te Amsterdam, verzoekster,
      
        
          [verzoeker 2]
        , te Amsterdam, verzoeker,
      
        
          [verzoeker 3]
        , te Amsterdam, verzoeker,
      
        
          [verzoekster 2]
        , te Amsterdam, verzoekster,
      hierna samen te noemen: verzoekers
      (gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      ( [gemachtigde verweerder] ).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluiten van 25 februari 2019 en 26 maart 2019 (de primaire besluiten I) heeft verweerder verzoekers een last onder bestuursdwang opgelegd die inhoudt dat verzoekers diverse bouwwerken, objecten en voorwerpen op het dijklichaam voor de [dijk] [huisnummer 1] , [huisnummer 2] , [huisnummer 3] , [huisnummer 4] en [huisnummer 5] in Amsterdam moeten verwijderen en verwijderd moeten houden.
    
    
    
      Bij besluiten van 9 augustus 2019 (de primaire besluiten II) heeft verweerder verzoekers eveneens een last onder bestuursdwang opgelegd die inhoudt dat verzoekers hun woonboten inclusief toegangsvoorzieningen op de [dijk] [huisnummer 1] , [huisnummer 2] , [huisnummer 3] , [huisnummer 4] en [huisnummer 5] in Amsterdam te verwijderen en verwijderd te houden
    
    
    
      Met de besluiten van 6 februari 2020 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van verzoekers tegen de primaire besluiten I en II ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Verzoekers hebben in februari en maart 2020 beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. Zij hebben verder de voorzieningenrechter op 30 september 2021 verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt de bestreden besluiten te schorsen totdat is beslist op hun beroepen.
    
    
    
      Op 6 juli 2021 en 26 oktober 2021 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Op 27 oktober 2021 hebben verzoekers een nadere reactie ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2021. Verzoekers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Is sprake van spoedeisend belang?
      
    
    
    1. Verweerder heeft primair het standpunt ingenomen dat verzoekers geen spoedeisend belang hebben bij hun verzoeken om voorlopige voorziening. De ontruiming van de oevers is weliswaar reeds in gang gezet, maar levert namelijk geen onomkeerbare situatie op. De toegangsvoorziening en de nutsvoorzieningen ten behoeve van de bewoning van de woonboten kunnen blijven tot 1 april 2022. Daarnaast heeft verweerder verzoekers meegedeeld dat de woonboten pas vóór 1 april 2022 moeten zijn verwijderd. 
    
    2. Verzoekers zijn het eens met verweerders standpunt dat ten aanzien van de verwijdering van hun woonboten geen sprake is van spoedeisend belang. Verzoekers bestrijden echter dat geen sprake is van spoedeisend belang ten aanzien van de ontruiming van de oevers.
    
    3. De voorzieningenrechter is in het kader van deze voorlopige voorzieningenprocedure van oordeel dat de besluiten die zien op de verwijdering van de woonboten en de besluiten die zien op de ontruiming van de oevers onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Volgens verzoekers vormen de oevers een belangrijk deel van hun woongenot en de voorzieningenrechter ziet – gelet op wat op de zitting is besproken – geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Het ontruimen van de oevers ligt dan ook in het verlengde van de ontruiming van de woonboten. Gelet hierop neemt de voorzieningenrechter aan dat verzoekers spoedeisend belang hebben bij beide verzoeken om voorlopige voorziening.
    
    
      
        Wat aan deze procedures vooraf ging
      
    
    
    
      4.1.
      Verzoekers wonen in woonboten die liggen aangemeerd op het water ter hoogte van de [dijk] [huisnummer 1] , [huisnummer 2] , [huisnummer 3] , [huisnummer 4] en [huisnummer 5] in Amsterdam. Die woonboten liggen er al decennia. 
      
    
    
      4.2.
      Aan deze procedures is veel vooraf gegaan. De voorzieningenrechter zal hieronder de meest relevante feiten en omstandigheden weergeven.
      
      
        In 1994, 2001 en 2009 zijn gedoogbeschikkingen verleend totdat een bestemmingsplan was vastgesteld of totdat andere ligplaatsen voor de woonboten beschikbaar waren. In de gedoogbeschikking van 17 december 2009 is nadrukkelijk geen recht gegeven om definitief een ligplaats in te nemen. In de gedoogbeschikking staat vermeld dat deze geldt totdat een bestemmingsplan voor het gebied is vastgesteld of een andere ligplaats voor de woonboot is gevonden. Ook staat daarin vermeld dat het bestemmingsplan uiterlijk 1 juli 2013 moet zijn vastgesteld. In de gedoogbeschikkingen is er steeds op gewezen dat de woonboten op de locatie niet gewenst zijn, omdat de [dijk] niet geschikt is voor woonboten vanwege de ligging in de ecologische verbindingszone en de hoofdgroenstructuur. Bij de eerder genoemde gedoogbeschikking van 17 december 2009 is verder aangegeven dat in januari 2010 gestart zal worden met de voorbereiding van de verplaatsing van de woonboten.
      
      
      
        Op 5 februari 2013 heeft de gemeenteraad van stadsdeel Oost de ‘Haalbaarheidsstudie woonboten [dijk] ’ vastgesteld waarin de raad opdracht gaf een einde te maken aan de gedoogsituatie door alternatieve ligplaatsen aan de bewoners van de boten te bieden. Op 12 maart 2012 heeft de raad het bestemmingsplan ‘Het Nieuwe Diep 2012’ vastgesteld, waarmee de raad besloot dat de woonboten definitief moesten worden verwijderd. 
      
      
      
        Naar aanleiding van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 januari 2014 is dit bestemmingsplan (deels) herzien. Op 13 juli 2016 is het bestemmingsplan ‘Eerste herziening Het Nieuwe Diep 2012’ vastgesteld. In dat bestemmingsplan is opnieuw besloten om de woonboten weg te bestemmen. De locatie waar de woonboten liggen aangemeerd heeft volgens dit bestemmingsplan de bestemming “Water” met de dubbelbestemming “Waarde Archeologie-4”, “Waarde-Ecologie” en “Waterstaat Waterkering”. Dat bestemmingsplan is onherroepelijk geworden met een tussenuitspraak van 12 juli 2017 en de uitspraak van 
        1 augustus 2018. 
      
      
      
        In het ‘Uitvoeringsplan Woonboten [dijk] ’ uit 2015 staan de stappen omschreven die genomen moeten worden om de woonboten aan de [dijk] daadwerkelijk te verplaatsen of te handhaven. Onderdeel daarvan was dat drie aanbiedingsrondes zouden worden gedaan voor een alternatieve ligplaats in erfpacht in combinatie met een financiële compensatie aan de bewoners. Als de bewoners geen gebruik zouden maken van het aanbod, zou het handhavingstraject worden opgestart. De gemeenteraad van Amsterdam heeft verzoekers conform het bepaalde in het ‘Uitvoeringsplan Woonboten [dijk] ’ over een periode van ongeveer drie jaar drie keer (namelijk op 1 oktober 2014, 1 februari 2016 en 18 oktober 2017) een aanbod voor een alternatieve ligplaats gedaan. Tussen partijen is niet in geschil dat verzoekers op geen enkel bod hebben gereageerd. 
      
      
    
    
      4.3.
      Met de primaire besluiten I heeft verweerder verzoekers opgedragen diverse bouwwerken, diverse objecten en diverse voorwerpen op het dijklichaam voor de [dijk] in Amsterdam te verwijderen en verwijderd te houden. De begunstigingstermijn is al verstreken. De bouwwerken op het dijklichaam moeten als bouwwerken worden aangemerkt in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo waarvoor een omgevingsvergunning vereist is. Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. Verder is in artikel 4.3, eerste lid, van de APV bepaald dat het verboden is zonder vergunning van verweerder voorwerpen of stoffen op, aan, in of boven de weg te plaatsen, aan te brengen, te hebben of te storten. Aan verzoekers is geen omgevingsvergunning voor de bouwwerken of een vergunning voor de objecten en voorwerpen op het dijklichaam verleend.
      
    
    
      4.4.
      Met de primaire besluiten II heeft verweerder verzoekers opgedragen hun woonboten inclusief toegangsvoorzieningen op de [dijk] in Amsterdam te verwijderen en verwijderd te houden. De woonboten van verzoekers moeten ook als bouwwerken worden aangemerkt in de zin van in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo waarvoor voor het realiseren een omgevingsvergunning vereist is. Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. Verder is in artikel 2.3.1, eerste lid, van de Vob bepaald dat het verbonden is zonder vergunning een ligplaats in te nemen. Verweerder heeft de last opgelegd, omdat verzoekers de vereiste vergunningen niet hebben en dus sprake is van een overtreding.
      
    
    
      4.5.
      Tegen die besluiten hebben verzoekers bezwaar gemaakt. In het kader van de bezwaarprocedure heeft een ambtelijke bezwaarschriftencommissie advies uitgebracht aan verweerder. In dat advies van 16 januari 2020 heeft de bezwaarschriftencommissie verweerder geadviseerd de bezwaren tegen de primaire besluiten I en II ongegrond te verklaren en de besluiten in stand te laten. In de bestreden besluiten heeft verweerder dat advies overgenomen en, onder verwijzing naar de inhoud van dat advies, het standpunt ingenomen dat verweerder beide lasten onder bestuursdwang terecht heeft opgelegd.
      
      
        
          Gronden van verzoekers
        
      
      
      5. Verzoekers voeren desgevraagd – kort samengevat – aan dat geen sprake is van een illegale situatie. Hun woonboten liggen al jaren aangemeerd, wat ook bekend was bij verweerder. Verweerder kan daarom niet meer handhavend optreden. Verder vallen de woonboten onder het bouwovergangsrecht van het bestemmingsplan. Tot slot snappen verzoekers niet waarom verweerder handhavend optreedt als verweerder volgens haar eigenaar is van de gronden aan de [dijk] .
      
      
        
          Het oordeel van de voorzieningenrechter 
        
      
      
      
        
          Kortsluiten 
        
      
      
      6. De voorzieningenrechter is na afloop van de zitting tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaken. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht niet alleen uitspraak op de verzoeken om een voorlopige voorziening, maar ook op de beroepen.
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
      
      
      
        Juridisch kader
      
      
    
    
      7.1.
      Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
      
      
        Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
      
      
      
        Op grond van artikel 4.3, eerste lid, van de APV is het verboden zonder vergunning van verweerder voorwerpen of stoffen op, aan, in of boven de weg te plaatsen, aan te brengen, te hebben of te storten. 
      
      
    
    
      7.2
      De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekers geen omgevingsvergunning hebben voor de bouwwerken op het dijklichaam en geen vergunning voor de objecten en voorwerpen op het dijklichaam. Wat betreft de bouwwerken, objecten en voorwerpen op de oever is daarom sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, in samenhang bezien met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo en artikel 4.3, eerste lid, van de APV.
      
    
    
      7.3.
      De voorzieningenrechter is eveneens met verweerder van oordeel dat het op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo verboden is de woonboten zonder omgevingsvergunning in stand te laten en het op grond van artikel 2.3.1, eerste lid, van de Vob verboden is zonder vergunning ligplaats in te nemen. De voorzieningenrechter stelt ook in dit geval vast dat verzoekers voor het aanleggen van de woonboten noch een ligplaatsvergunning, noch een omgevingsvergunning hebben. Wat betreft de ligplaats van de woonboten is daarom sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, in samenhang bezien met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo en artikel 2.3.1, eerste lid, van de Vob.
      
      
        
          Is het overgangsrecht van toepassing?
        
      
      
      8. Volgens verzoekers geldt echter een ander juridisch kader, omdat sprake is van overgangsrecht. Dit volgt de voorzieningenrechter niet. De voorzieningenrechter heeft hiervoor al vastgesteld dat de woonboten zonder omgevingsvergunning zijn aangemeerd. Een geslaagd beroep op het overgangsrecht voor een bouwwerk dat zonder omgevingsvergunning is gebouwd, levert geen vervangende titel op waarmee deze overtreding wordt gelegaliseerd. De overtredingen blijven dus bestaan. Met het overgangsrecht wordt uitsluitend het strijdige gebruik beschermd. Dit geldt niet voor het bouwen zelf. Verzoekers hebben onvoldoende onderbouwd waarom het overgangsrecht de overtreding voor wat betreft het gebruik van de woonboten legaliseert.
      
      
        
          Mocht verweerder handhavend optreden?
        
      
      
      9. In het kader van de beginselplicht tot handhaving is verweerder in de regel ook verplicht van deze bevoegdheid gebruik te maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      10. Verweerder stelt zich op het standpunt dat wat betreft de aanwezigheid van de woonboten en het oevergebruik geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat de aanwezigheid van de woonboten en het oevergebruik in strijd is met het geldende bestemmingsplan en verweerder niet bereid is daarvan af te wijken uit het oogpunt van goede ruimtelijke ordening. Verder is, zoals hiervoor ook al is overwogen, voor de woonboten ook een ligplaatsvergunning vereist. Omdat in artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob staat dat alleen een ligplaatsvergunning kan worden verleend als de overige vergunningen zijn verleend, kan verlening van een ligplaatsvergunning niet aan de orde zijn. Er bestaat daarom geen concreet zicht op een legale realisatie van de aanwezigheid van de woonboten en het oevergebruik en dus op legalisatie. Er bestond dan ook geen concreet zicht op legalisatie op het moment van het opleggen van de last onder dwangsom en ook niet ten tijde van het bestreden besluit. 
      
    
    
      11.1.
      Verzoekers hebben naar voren gebracht dat zij een groot belang hebben om in hun boten aan de [dijk] in Amsterdam te blijven wonen, omdat zij daar al heel lang wonen en de omgeving van de woonboten hun woonomgeving is. Verder heeft één van de verzoekers op de zitting naar voren gebracht dat verzoekers om andere redenen dan die verweerder heeft aangevoerd hun woonboten niet meer mogen aanmeren op het water ter hoogte van de [dijk] in Amsterdam. Verweerder heeft er namelijk ook financieel belang bij om hun woonomgeving te gebruiken voor het organiseren van evenementen of voor het uitbreiden van ‘Camping Zeeburg’. 
      
    
    
      11.2.
      Hoewel de voorzieningenrechter inziet dat het voor verzoekers zeer ingrijpend is dat zij hun woonboten en de rest van de voorzieningen eromheen moeten verwijderen en verwijderd moeten houden, is de voorzieningenrenrechter toch van oordeel dat verweerder het algemeen belang bij de verwijdering van de woonboten zwaarder heeft mogen laten wegen dan het individuele belang van verzoekers bij (illegale) bewoning van de boten aan de [dijk] . Hierbij heeft verweerder kunnen betrekken dat als gevolg van de geluidshinder vanwege de nabijgelegen rijksweg A10 ter plaatse geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd en de woonboten een optimale ontwikkeling van de ecologische hoofdstructuur en de ecologische verbindingszone belemmeren. Daar komt bij dat steeds is geprobeerd met verzoekers tot een oplossing te komen en dat verzoekers alternatieve ligplaatsen aangeboden hebben gekregen, waarvoor wel de benodigde vergunningen verleend konden worden. Verzoekers hebben ervoor gekozen hier geen gebruik van te maken.
      
      
        12.	Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder beide lasten onder bestuursdwang terecht heeft opgelegd. Wat verzoekers hebben aangevoerd over de vraag wiens eigendom de gronden zijn maakt niet uit voor de vraag of de lasten onder bestuursdwang terecht zijn opgelegd. Op die vraag gaat de voorzieningenrechter in deze procedures dan ook niet nader in. 
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      13.1.
      De beroepen zijn ongegrond. Omdat de voorzieningenrechter op de beroepen heeft beslist, worden de verzoeken om voorlopige voorziening afgewezen. 
      
    
    
      13.2.
      De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart de beroepen ongegrond;
    - wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.K. Mireku, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R.S.H.M. Hussien, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2021.
    
    
    
      griffier	
      						voorzieningenrechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan, voor zover daarmee op de beroepen is beslist, binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2014:136
  
  
    Zie de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2017 op het hoger beroep van [verzoeker 1] (en anderen), ECLI:NL:RVS:2017:1886.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:2591.
  
  
     Verordening op het binnenwater 2010. 
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1454.
  
  
    Dit heeft de Afdeling ook al overwogen in rechtsoverweging 6.1 van de hierboven genoemde uitspraak van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1886.