ECLI:NL:CBB:2021:1016, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-11-2021, 19/1587
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boetes op grond van de Meststoffenwet
      
      
        Voor één transport geldt dat uit de gegevens die de minister aan de boetes ten grondslag heeft gelegd niet onomstotelijk blijkt dat de container op de gestelde datum is afgevoerd. Nu niet ervan wordt uitgegaan dat dit vervoer van dierlijke meststoffen heeft plaatsgevonden, heeft de minister niet aangetoond dat appellante de gestelde, met dit vervoer samenhangende, overtredingen heeft begaan.
        Wat appellante aanvoert tegen de vier overtredingen met feitcode M311 slaagt. Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:709) gaat het gezien de omschrijving van de feitcode om het elektronisch indienen van gegevens afkomstig van een onjuist vervoersbewijs en niet om het onjuist elektronisch indienen van de op een vervoersbewijs ingevulde gegevens. Uit het rapport blijkt niet dat – na de daarop aangebrachte wijzigingen – de VDM’s met de hiervoor genoemde nummers onjuistheden bevatten en dat die onjuistheden elektronisch zijn doorgegeven. 
        Voor één overtreding met feitcode M259 kan geen boete worden opgelegd wegens een storingsmelding.
        Wat appellante aanvoert tegen de overige overtredingen slaagt niet.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1587
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 23 november 2021 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      [naam 1] B.V., te [woonplaats 1] , appellante
    (gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 juni 2019, kenmerk 18/3091, in het geding tussen
    
    
    appellanteende minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 juni 2019 (aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellante heeft aanvullende gronden en nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift en nadere stukken ingediend.
      
        Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 juli 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      De rechtbank heeft in de (niet gepubliceerde) aangevallen uitspraak als volgt overwogen over het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden:
      
      
        “ (…)Procesverloop
        Bij besluit van 19 juni 2018 (het primaire besluit) heeft de minister eiseres meerdere boetes opgelegd voor overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) en de daarop gebaseerde regelgeving. Het totaalbedrag van de boetes bedraagt € 6.555,–.
        Bij besluit van 29 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
        (…)
      
      
      
        
          De feiten
        
      
      1. Eiseres exploiteert een intermediaire onderneming waarbij zij vrachten mest vervoert. Op 15 juni 2017 hebben toezichthouders van de NVWA een administratieve controle uitgevoerd op de naleving van de Meststoffenwet bij [naam 4] in [woonplaats 2] . Gelet op de resultaten van dit administratieve onderzoek en omdat eiseres ook mest afvoerde bij [naam 4] in [woonplaats 3] , is besloten ook een administratief onderzoek uit te voeren bij [naam 5] en bij eiseres. Het onderzoek bij eiseres heeft op 12 september 2017 en op 5 oktober 2017 plaatsgevonden en gaat over de periode 16 november 2016 tot en met 14 juni 2017.
      
        In het over deze onderzoeken opgemaakte rapport van bevindingen is vermeld dat de overgelegde Vervoersbewijzen Dierlijke Meststoffen (VDM’s) van eiseres zijn vergeleken met digitale foto’s van de VDM’s van [naam 4] in [woonplaats 3] en dat die niet allemaal overeenkwamen.
        Bij bief [brief, College] van 19 januari 2018 heeft de minister eiseres laten weten dat hij het voornemen heeft om eiseres een bestuurlijke boete van € 8.100,– op te leggen wegens meerdere overtredingen. Eiseres heeft daartegen een zienswijze ingediend. De minister heeft vervolgens bij het primaire besluit eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 6.900,–.
        
          Het bestreden besluit
        
      
      2. In het bestreden besluit heeft de minister het primaire besluit gehandhaafd. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres niet heeft voldaan aan de administratieve voorwaarden van de artikelen 15, 34 tot en met 37 van de Msw in samenhang bezien met de artikelen 49, vierde lid, 53 en 54 van het Uitvoeringsbesluit Msw (Uitvoeringsbesluit) en de artikelen 55, 56, 61, 64, 78, tweede lid en 124, eerste lid van de Uitvoeringsregeling Msw (Uitvoeringsregeling). Meer in het bijzonder heeft de minister eiseres verweten dat zij de volgende overtredingen heeft begaan:
      
        1. De vervoersgegevens zijn bij negen vrachten dierlijke meststoffen niet of niet op de juiste manier vastgelegd (feitcode M259). De boete per vracht is € 300,–. De totale boete voor deze overtreding is € 2.700,–.
        2. Eiseres heeft als vervoerder het VDM bij twee vrachten van dierlijke meststoffen niet volledig opgemaakt (feitcode M302). De boete per overtreding is € 200,–. De totale boete voor deze overtreding is € 400,–.
        3. Eiseres heeft als vervoerder de gegevens op vier VDM’s gewijzigd (feitcode M305). De boete is per overtreding van het vervoersbewijs € 300,–. De totale boete is € 1.200,–.
        4. Eiseres heeft bij vijf vervoersbewijzen de gegevens op het VDM niet tijdig (uiterlijk dertig werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen) ingediend (feitcode M309). De boete is per overtreding van het vervoersbewijs 100,–. De totale boete voor deze overtreding is € 500,–.
        5. Eiseres heeft vier VDM’s niet naar waarheid ingevuld (feitcode M311). De boete is per overtreding van het vervoersbewijs € 300,–. De totale boete voor deze overtreding is € 1.200,–.
        6. Eiseres heeft drie vrachten mest niet op de juiste manier bemonsterd (feitcode M507). De boete per overtreding is € 300,–. De totale boete voor deze overtreding is € 900,–.
        De totale boete voor deze zes overtredingen is € 6.900,–. Omdat tussen de dagtekening van het NVWA rapport en de oplegging van de boete meer dan dertien weken zijn verstreken, heeft de minister de totale boete met 5% gematigd en het boetebedrag vastgesteld op € 6555,-.
        (…)”
      
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
      
    
    
      2.2
      De rechtbank heeft het betoog van appellante dat bij zes vrachten wel een laad- en losmelding heeft plaatsgevonden en dat daarvoor dus geen boete kan worden opgelegd, verworpen. Uit het NVWA-rapport en de toelichting van de minister ter zitting blijkt dat de laadplek niet correct is ingevuld. Voor zover zich een calamiteit voordeed, had appellante de daarvoor bedoelde code 46 moeten invullen om dit te melden. De rechtbank is van oordeel dat de minister appellante terecht twee overtredingen van feitcode M302 verwijt. Appellante heeft niet de postcode van de losplaats en de datum en het tijdstip van lossen vermeld. De rechtbank is van oordeel dat de minister appellante terecht vier overtredingen van feitcode M305 verwijt. Appellante heeft tweemaal het kenteken op een VDM gewijzigd en tweemaal de naam van de leverancier doorgehaald. Dat sprake zou zijn geweest van calamiteiten betekent niet dat de minister geen boete had moeten opleggen. Appellante heeft niet code 46 gebruikt en er zijn geen verklaringen over de calamiteiten die zich hebben voorgedaan. Over de bemonstering heeft de rechtbank overwogen dat in de administratie van appellante geen labuitslagen van de monsterneming aanwezig waren. De enkele stelling van appellante dat zij wel heeft bemonsterd maar dat de drie monsters verloren zijn gegaan, is onvoldoende. De rechtbank heeft geen reden om te twijfelen aan de mededeling van de minister dat hij is nagegaan of resultaten van de monsterneming zijn ontvangen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht geen aanleiding gezien om de boete te matigen. Het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel slaagt ook niet. Appellante heeft naar het oordeel van de rechtbank te laat, namelijk ter zitting, een beroep gedaan op verminderde draagkracht. De rechtbank heeft dit wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten.
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    3. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    4. Vooraf is van belang dat bij beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), als uitgangspunt geldt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund (overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324). Verder geldt bij een bestuursrechtelijk boetebesluit als uitgangspunt dat het bestuursorgaan het dragend bewijs van een overtreding (uiterlijk) bij de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming dient te leveren (uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4034).
    
    5. Het College komt tot de volgende beoordeling en zal de hogerberoepsgronden per VDM met de bijbehorende verweten gedragingen (feitcodes) bespreken. 
    
    
    
      
        VDM met nummer 1126115576 (bijlage 1 bij het NVWA-rapport); feitcodes M259 en M305 
      
    
    
      5.1
      Voor de overtredingen met feitcode M259 op de VDM’s in bijlagen 1 en 7 tot en met 11 bij het NVWA-rapport voert appellante aan dat voor deze feitcode niet van belang is of de laadplek correct is ingevuld op het VDM. Appellante erkent dat de chauffeur is vergeten de apparatuur aan te zetten en dat de laadmelding niet bij [naam 4] is gedaan, terwijl de meststoffen wel door [naam 4] zijn geleverd. Volgens appellante zijn de vervoersbewegingen van de vrachten mest echter vastgelegd met AGR-GPS-apparatuur en blijkt uit het rapport niet dat dit niet op de juiste wijze is gebeurd. Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. Appellante betwist niet voldoende gemotiveerd dat met de apparatuur niet de daadwerkelijke route die het transport heeft afgelegd, is vastgelegd. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is de laadmelding niet bij [naam 4] gedaan, terwijl dat de plaats is waar de mest is geladen. Dit betekent dat de vervoersgegevens niet op juiste wijze zijn vastgelegd en dat voldaan is aan de delictsomschrijving van feitcode M259.
      
    
    
      5.2
      Appellante betwist met betrekking tot de overtredingen met feitcode M305 niet dat zij op twee VDM’s de naam van de leverancier heeft doorgehaald en op twee VDM’s het kenteken van het voertuig heeft gewijzigd. Appellante stelt echter dat zij niet anders kon dan de regels overtreden en dat de overtreding haar dus niet te verwijten valt. Had zij de gegevens niet gewijzigd, dan waren de VDM’s niet naar waarheid opgemaakt en had zij in strijd met artikel 53, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling gehandeld. Appellante moest dus kiezen tussen twee kwaden. Gezien het verwijt dat appellante onder feitcode M259 wordt gemaakt, gaan ook de minister en de rechtbank ervan uit dat het laden bij [naam 5] heeft plaatsgevonden. Dit is volgens appellante niet te rijmen met het verwijt aan appellante dat zij de laadplaats op de VDM’s ook in deze zin – terecht – heeft gewijzigd. Er kan gezien hun handtekeningen en het stempel van [naam 5] geen onduidelijkheid bestaan over wie leverancier, vervoerder en afnemer waren. Appellante heeft bij de VDM’s waarop het kenteken is gewijzigd het juiste kenteken nog doorgegeven middels de Report VDM’s. De door de minister genoemde mogelijkheid om code 46 in te vullen op de VDM’s vormt geen oplossing, want deze code ziet niet op een calamiteit.
      
    
    
      5.3
      Het College volgt met de rechtbank appellante niet in dit betoog. Op het VDM met het nummer eindigend op -576 zijn de naam, de postcode en het huisnummer van de leverancier en de postcode van de laadplaats en het kenteken van het voertuig gewijzigd. Het betreft niet een enkele verschrijving. Appellante heeft voor de doorhalingen ook geen begin van een verklaring gegeven. Verder is niet gebleken dat appellante bij de minister heeft gemeld dat er een probleem was met het VDM en mogelijke oplossingen heeft besproken, zoals voor de hand had gelegen. Of code 46 al dan niet geschikt is om een calamiteit te melden kan in het midden worden gelaten, nu niet is gebleken dat sprake was van een calamiteit en appellante kennelijk ook niet bij verweerder heeft geïnformeerd naar mogelijkheden om fouten te corrigeren. Al met al heeft appellante dan ook onvoldoende aannemelijk gemaakt dat sprake was van een vergissing. Of geen onduidelijkheid zou kunnen bestaan over wie de leverancier was, zoals appellante stelt, laat het College in het midden. Het is op grond van artikel 53, vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit immers expliciet niet toegestaan om de gegevens op het ingevulde VDM te wijzigen of onleesbaar te maken. Het vervoersbewijs dient ervoor om de aan- en afgevoerde dierlijke meststoffen in de gehele keten in beeld te krijgen (nota van toelichting bij het Besluit van 9 november 2005, houdende regels ter uitvoering van de Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet), Stb. 2005, 645, p. 94). Het verbod op het wijzigen en het onleesbaar maken van het vervoersbewijs, zoals opgenomen in artikel 53, vierde lid, vloeit voort uit het karakter van het vervoersbewijs als bewijsstuk, aldus de nota van toelichting. Dat appellante middels het Report VDM nog het juiste kenteken heeft doorgegeven doet niet eraan af dat appellante het VDM heeft gewijzigd en daarmee afbreuk heeft gedaan aan de bewijsfunctie van het VDM. 
      
      
        
          VDM met nummer 1126117129 (bijlage 2); feitcodes M259, M302, M309, M507
        
      
    
    
      5.4
      De minister erkent met betrekking tot de overtreding met feitcode M259 dat een storingsmelding is gedaan. De boete voor deze overtreding houdt dus geen stand.
      
    
    
      5.5
      Appellante erkent de overtredingen met feitcodes M302 en M309, zodat deze niet hoeven te worden besproken.
      
    
    
      5.6
      Over het niet (op juiste wijze) bemonsteren van een vracht vaste mest door de vervoerder (feitcode M507) voert appellante aan dat de minister haar nu kennelijk verwijt dat de labcode niet is ingevuld op het VDM. De rechtbank is volgens appellante ten onrechte meegegaan in de redenering van de minister dat gezien het ontbreken van labcodes op de VDM’s en het niet tijdig indienen van laboratoriumuitslagen er geen bemonstering heeft plaatsgevonden. Op grond van artikel 61, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling hoeven de labcodes niet te worden ingevuld bij het laden. Appellante stelt dat de vracht wel is bemonsterd en dat uit het rapport en het besluit van 29 oktober 2018 niet blijkt dat bemonstering achterwege is gebleven. Volgens appellante wordt zij in strijd met artikel 5:43 van de Algemene wet bestuursrecht tweemaal beboet voor hetzelfde feit, aangezien zij ook een boete heeft gekregen voor het onvolledig opmaken van het VDM. 
      
    
    
      5.7
      Ook deze hogerberoepsgrond slaagt niet. Het verwijt aan appellante is dat geen bemonstering heeft plaatsgevonden. Dit heeft de minister geconcludeerd uit het ontbreken van analyserapporten van de laboratoria die mestmonsters onderzoeken. Uit de administratie van appellante blijkt niet dat bemonstering heeft plaatsgevonden. Appellante weerlegt deze constatering van de minister niet. Daarmee is voorshands voldoende aangetoond dat de overtreding is gepleegd. De verklaring die appellante eerder gaf voor het ontbreken van de bemonsteringsgegevens, namelijk dat deze door een grote inval niet langer beschikbaar waren, achtte de rechtbank onvoldoende onderbouwd. Appellante voert hier in hoger beroep niets over aan. Daarom staat de overtreding voor het College vast. Aangezien het, anders dan appellante meent, niet gaat om het ontbreken van de labcodes op het VDM, is appellante niet dubbel beboet voor hetzelfde feit.
      
      
        
          VDM met nummer 1126117404 (bijlage 3); feitcodes M259, M309 en M507
        
      
    
    
      5.8
      Appellante erkent dat voor dit transport geen vervoersgegevens zijn vastgelegd en dat daarmee feitcode M259 is overtreden. De overtreding met feitcode M309 heeft appellante ook hier niet betwist. Voor de overtreding met feitcode M507 geldt wat hiervoor in 5.7 is geoordeeld. De minister wijst bovendien erop dat uit controle van de NVWA-toezichthouders is gebleken dat het op het VDM vermelde monsternummer eerder was gebruikt bij een transport op 7 maart 2017. Het monsternummer is volgens de minister een uniek nummer dat niet dubbel gebruikt kan worden. Daarmee heeft de minister voorshands voldoende aangetoond dat de overtreding is gepleegd. Appellante heeft daartegen ter zitting in hoger beroep ingebracht dat wellicht iets fout is gegaan bij het printen of er een fout is gemaakt door de leverancier van de monsterzakken. De minister stelt daar tegenover dat hem daarvan geen gevallen bekend zijn bij monsterdeksels voor vaste mest (de soort mest die in deze zaak aan de orde is), alleen één geval bij drijfmest. Vanwege het verder ontbreken van onderbouwing door appellante van haar standpunt, in combinatie met het ontbreken van bewijs voor bemonstering en het dubbele monsternummer, acht het College het standpunt van appellante en de door haar geschetste gang van zaken niet aannemelijk. Ook deze overtreding staat daarom vast.
      
      
        
          VDM met nummer 1126118435 (bijlage 4); feitcode M309, en met nummer 1126118443 (bijlage 5); M309 
          5.9		Ook deze overtredingen heeft appellante erkend.
      
      
      
        
          VDM met nummer 1126118613 (bijlage 6); feitcodes M259, M302, M309 en M507
        
      
    
    
      5.10
      Appellante stelt dat het transport waarop het VDM met nummer 1126118613 ziet, niet heeft plaatsgevonden. Het document is weliswaar opgenomen in de administratie, maar met een groot kruis erdoorheen. Het VDM is vooraf ingevuld. Op dat moment ging men ervan uit dat de desbetreffende container dierlijke meststoffen op 14 april 2017 zou worden afgevoerd. Nadat de container op die datum was gewogen, kon de container echter niet meer dezelfde dag worden afgevoerd. Deze is toen elders op het terrein van [naam 4] geplaatst. De container is uiteindelijk tegelijk met een andere container onder een ander VDM afgevoerd op 20 april 2017. Nu het mesttransport niet heeft plaatsgevonden op 14 april 2017 valt appellante ook niet te verwijten dat geen AGR-GPS-gegevens zijn vastgelegd, dat het VDM onvolledig is ingevuld en niet elektronisch is ingediend bij de minister en dat de vracht niet bemonsterd is (feitcodes M259, M302, M309 en M507). Appellante heeft de weegbon van de andere container en het VDM van 20 april 2017 met nummer 1144529743 overgelegd. De minister heeft de registratie van twee vrachten mest ook geaccepteerd, aldus appellante. In reactie op het verweerschrift, waarin de minister erop wijst dat vanaf het moment van laden een VDM moet worden opgemaakt, stelt appellante dat de container op 14 april 2017 het terrein van [naam 4] niet heeft verlaten en dat dus sprake was van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf.
      
    
    
      5.11
      De minister baseert zich op de gegevens van [naam 4] , waaruit blijkt dat de container op 14 april 2017 is gevuld en gewogen. Volgens de minister blijkt uit de administratie van [naam 4] ook dat deze vracht is gefactureerd. De minister gaat gezien de administratie van [naam 4] ervan uit dat de container op 14 april 2017 is afgevoerd. Van een calamiteit op 14 april 2017 als door appellante gesteld, blijkt niets. Gezien de stellingen van appellante zelf over de werkwijze van [naam 4] , inhoudende dat [naam 4] de mest steeds zo snel mogelijk afgevoerd wil hebben, vindt de minister het niet aannemelijk dat een container met mest zoveel dagen is blijven staan, terwijl appellante in de periode tussen 14 en 20 april 2017 – namelijk op 18 en 19 april 2017 – wel mesttransporten heeft uitgevoerd. Subsidiair stelt de minister zich in hoger beroep op het standpunt dat ook als de container op 14 april 2017 slechts is verplaatst op het terrein van [naam 4] , dit vervoer in de zin van de meststoffenregelgeving is, waarbij aan de vereisten met betrekking tot het vervoersbewijs, het vastleggen van AGR-GPS-gegevens en bemonstering moet worden voldaan. 
      
    
    
      5.12
      Het College oordeelt dat uit de gegevens die de minister aan de boete ten grondslag heeft gelegd niet blijkt dat de container op 14 april 2017 is afgevoerd van het terrein van [naam 4] . Op de minister rust de bewijslast van de overtredingen. De minister stelt hierover in het algemeen dat de productielijn van [naam 4] zo werkt dat containers worden afgevoerd als ze zijn gewogen en hij leidt hieruit af dat de container het terrein op 14 april 2017 heeft verlaten. De minister vindt het verder onwaarschijnlijk dat de container na het wegen enkele dagen op het terrein heeft gestaan. Hiermee heeft de minister niet aan zijn bewijslast van de overtredingen voldaan. Bovendien heeft appellante de stellingen van de minister ook voldoende gemotiveerd weersproken, onder andere door te wijzen op het kruis dat door het VDM is gezet dat zich in haar administratie bevindt. De gegevens van de vracht van 20 april 2017 zouden kunnen stroken met haar stelling dat de container uiteindelijk op die datum is afgevoerd. De minister heeft hier niets tegenover gesteld. Ter zitting in hoger beroep heeft de minister toegelicht dat hij niet heeft nagevraagd bij [naam 4] of vanaf 14 april 2017 enige dagen een container op haar terrein is blijven staan. Het ligt op de weg van de minister om aan te tonen dat appellante de gestelde overtredingen heeft begaan. Wat de minister hiervoor aandraagt, is onvoldoende.
      
    
    
      5.13
      In hoger beroep stelt de minister zich op het standpunt dat, ook als de container alleen op het terrein van [naam 4] is verplaatst, sprake zou zijn van vervoer waarbij aan de eisen daarvoor voldaan moet zijn. Dat zou volgens de minister dus ook een overtreding opleveren. Het College overweegt naar aanleiding van dit betoog dat de minister tot en met de beslissing op het bezwaar de stelling heeft betrokken dat de container op 14 april 2017 het terrein heeft verlaten. Vervoer op het terrein van [naam 4] houdt een wezenlijk ander feitelijk verwijt in, dat niet eerder aan de boete ten grondslag is gelegd en bovendien niet onderbouwd is. Het betoog van de minister slaagt dan ook niet.
      
    
    
      5.14
      
        Het voorgaande betekent dat de hogerberoepsgrond over het VDM met nummer 1126118613 slaagt. Nu niet ervan wordt uitgegaan dat op 14 april 2017 vervoer van dierlijke meststoffen heeft plaatsgevonden, heeft de minister niet aangetoond dat appellante de gestelde, met dit vervoer samenhangende, overtredingen heeft begaan. De daarvoor opgelegde boetes houden daarom geen stand. De aangevallen uitspraak kan op dit punt ook niet in stand blijven. 
        
          VDM met nummer 1144528763 (bijlage 7); feitcodes M259 en M305
        
      
    
    
      5.15
      Ook voor dit transport geldt dat een onjuiste laadplaats ( [naam 6] ) is geregistreerd, zodat feitcode M259 is overtreden. Het College verwijst naar wat in 5.1 is overwogen. Voor feitcode M305 verwijst het College naar 5.3. Ook op dit VDM is de naam van de leverancier gewijzigd, wat appellante niet betwist.
      
      
        
          VDM met nummer 1144528860 (bijlage 8); feitcodes M259 en M311
        
      
    
    
      5.16
      Ook hier geldt voor feitcode M259 wat in 5.1 is overwogen. Volgens de AGR-GPS-gegevens was de leverancier [naam 7] , terwijl niet in geschil is dat de vracht feitelijk bij [naam 4] is geladen. 
      
    
    
      5.17
      Tegen de vier overtredingen met feitcode M311 voert appellante aan dat de gedragingen die de minister haar verwijt niet overeenkomen met de omschrijving van de desbetreffende feitcode. Feitcode M311 luidde ten tijde van belang: “Gegevens elektronisch indienen van een onjuist vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder”. De (papieren) VDM’s met de nummers eindigend op -860, -956, -688 en -742 bevatten echter geen onjuistheid, aldus appellante. Dit betoog slaagt. Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:709) gaat het gezien de omschrijving van de feitcode om het elektronisch indienen van gegevens afkomstig van een onjuist vervoersbewijs en niet om het onjuist elektronisch indienen van de op een vervoersbewijs ingevulde gegevens. Uit het rapport blijkt niet dat – na de daarop aangebrachte wijzigingen – de VDM’s met de hiervoor genoemde nummers onjuistheden bevatten en dat die onjuistheden elektronisch zijn doorgegeven. De leverancier was blijkens het rapport [naam 4] en dat staat ook op het papieren VDM. Hieruit volgt dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, de boetes met feitcode M311 geen stand houden. 
      
      
      
        
          VDM met nummer 1144529956 (bijlage 9); feitcodes M259, M305 en M311, en VDM met nummer 1144550688 (bijlage 10); feitcodes M259, M305 en M311
        
      
    
    
      5.18
      Voor deze transporten geldt eveneens wat hiervoor in 5.1, 5.3 en 5.17 is overwogen. De laadmelding is bij [naam 7] gedaan, terwijl bij [naam 4] is geladen. Op het VDM is het ingevulde kenteken doorgehaald en gewijzigd. 
      
      
        
          VDM met nummer 1144550742 (bijlage 11); feitcodes M259 en M311
        
      
    
    
      5.19
      Ook hier is de laadmelding niet op de juiste plaats gedaan, namelijk bij [naam 7] in plaats van bij [naam 4] (feitcode M259, zie hiervoor in 5.1). Voor feitcode M311 verwijst het College weer naar 5.17. 
      
      
        
          Slotsom overtredingen
        
      
    
    
      5.20
      De slotsom van het voorgaande is dat twee boetes voor overtredingen met feitcode M259 (VDM’s in bijlagen 2 en 6 van het NVWA-rapport) geen stand houden, eenmaal de boete voor feitcodes M302, M309 en M507 (VDM in bijlage 6 van het rapport) en de vier boetes in verband met overtreding van feitcode M311 (VDM’s in bijlagen 8 tot en met 11 van het rapport). Dat betekent dat het totale oorspronkelijke boetebedrag van € 6.900,- wordt verminderd met tweemaal € 300,- (M259), eenmaal € 200,- (M302), eenmaal € 100,- (M309), viermaal € 300,- (M311) en eenmaal € 300,- (M507), in totaal € 2.400,-, tot € 4.500,-.
      
      
        
          Beroep op matiging
        
      
    
    
      5.21
      De minister is het met appellante eens dat op grond van zijn inmiddels gewijzigde beleid de boetes met 10% in plaats van 5% gematigd moeten worden wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het NVWA-rapport en het opleggen van de boetes. 
      
    
    
      5.22
      Appellante doet verder een beroep op matiging wegens haar geringe draagkracht. Onder verwijzing naar haar jaarrekening over 2018 stelt zij een negatief eigen vermogen te hebben van € 487.994,- op 31 december 2016 en van € 839.541,- op 31 december 2018. Zij heeft in aanvulling daarop nog een draagkrachtformulier met een rekeningafschrift van 17 oktober 2019 overgelegd. Geringe draagkracht kan op zichzelf een reden zijn de boete te matigen. De actuele situatie is daarbij maatgevend. Het is aan appellante om deze niet alleen te stellen maar ook te onderbouwen. Nu actuele gegevens ontbreken, is haar stelling dat (nog steeds) sprake is van geringe draagkracht niet van een (toereikende) onderbouwing voorzien. Het gestelde gebrek aan draagkracht vormt voor het College daarom geen reden de boete verder te matigen. Hierbij tekent het College wel aan dat de rechtbank ten onrechte het beroep op een geringe draagkracht buiten beschouwing heeft gelaten wegens strijd met de goede procesorde, zoals appellante aanvoert. In boetezaken kan in ieder stadium van de procedure nog een beroep op bijzondere omstandigheden of een geringe draagkracht worden gedaan. De rechtbank had die omstandigheden dan ook bij de beoordeling van het besluit moeten betrekken. 
      
      
        
          Beroep op overschrijding van de redelijke termijn
        
      
    
    
      5.23
      Appellante doet ten slotte een beroep op overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het EVRM. Zij voert daartoe aan dat de procedure in hoger beroep niet langer dan twee jaren in beslag mag nemen en dat die periode zal zijn verstreken als het College uitspraak doet binnen zes weken na de zitting. Dit betoog slaagt niet. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 19 januari 2018, op welke datum de minister appellante heeft meegedeeld voornemens te zijn haar bestuurlijke boetes op te leggen wegens overtreding van de Msw. Ten tijde van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar dus nog niet overschreden. 
      
      
        
          Slotsom geheel
        
      
    
    
      5.24
      
        Uit wat in 5.4, 5.12 tot en met 5.14 en 5.17 is overwogen, volgt dat de aangevallen 
        uitspraak dient te worden vernietigd. Het beroep zal, doende wat de rechtbank zou behoren te 
        doen, gegrond worden verklaard en het besluit van 29 oktober 2018 zal worden vernietigd. Het College zal de boetes genoemd in 5.20 herroepen. Ook voor het overige zullen de boetes worden herroepen, in die zin dat over het geheel een matiging van 10% in plaats van 5% zal worden toegepast. De hoogte van de totale boete zal dan ook worden vastgesteld op € 4.050,- (€ 6.900,- minus € 2.400,- = € 4.500,- minus 10%). 
      
      
      
        
          Proceskosten
        
      
    
    
      5.25
      
        Het College zal de minister veroordelen in de door appellante in bezwaar, beroep en 
        hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit 
        proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast 
        op € 3.526,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van 
        het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beroep, 1 punt voor het indienen 
        van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in hoger beroep, met een
        waarde per punt van € 534,- voor de kosten in bezwaar en van € 748,- voor de kosten in 
        beroep en hoger beroep en een wegingsfactor 1). Voorts zal het College de minister 
        veroordelen tot vergoeding van het door appellante in beroep en hoger beroep betaalde 
        griffierecht.	
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak; 
    - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van appellante gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 29 oktober 2018;
    
      
        herroept het besluit van 19 juni 2018 in die zin dat de negen boetes voor de in 5.20 genoemde feitcodes vervallen en de resterende boetes worden gematigd;
      
      
        stelt de resterende boetes vast op in totaal € 4.050,-;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 857,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.526,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. J.L. Verbeek en 
      mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 november 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd					De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen.					de uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
      Bijlage:
    
    
    1. Artikel 51 van de Msw luidde ten tijde van belang als volgt:“Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, vijfde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.”
    
    
      Artikel 62, tweede en derde lid, van de Msw luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
    
    
    
      “2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen ten hoogste kan worden opgelegd ter zake van overtreding van het bij of krachtens artikel 9, tweede en derde lid, 11, vijfde lid, 13, vierde lid, 15, 33b, vijfde lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40 bepaalde.
    
    3. De op grond van het tweede lid te bepalen bestuurlijke boete bedraagt per overtreding ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.”
    
    
      Artikel 73 van het Uitvoeringsbesluit luidde ten tijde van belang als volgt:
    
    
    
      “1. De hoogte van de op grond van artikel 62, tweede lid, van de wet te bepalen bestuurlijke boete bedraagt voor de volgende categorieën: 
    
    a. niet op de voorgeschreven wijze administreren, registreren, melden of invullen van gegevens: € 50;
    b. niet tijdig administreren, registreren, melden of indienen: € 100;
    c. niet volledig administreren, registreren, melden of invullen of niet ondertekenen: € 200;
    d. niet naar waarheid administreren, registreren, melden of invullen: € 300;
    e. niet administreren, registreren, melden, indienen of aanwezig hebben: € 300.
    2. Bij ministeriële regeling wordt per overtreding de hoogte van de bestuurlijke boete aangewezen overeenkomstig het eerste lid.”
    
    
      Artikel 130 van de Uitvoeringsregeling luidde ten tijde van belang als volgt: 
    
    
    
      “De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.”
    
    
    2. Artikel 49 van het Uitvoeringsbesluit luidt voor zover hier van belang als volgt: 
    “1. Het vervoer van een vracht drijfmest geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met de krachtens artikel 70, vierde lid, onderdeel b, voorgeschreven apparatuur die op naam van de intermediair is geregistreerd. 2. Het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde apparatuur voor automatische gegevensregistratie.
    3. Het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met satellietvolgapparatuur.
    4. Met behulp van de in het tweede en derde lid bedoelde apparatuur worden gegevens 
    	betreffende het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen vastgelegd.”
    
    
      De artikelen 55 en 56 van de Uitvoeringsregeling luidden ten tijde van belang als volgt: 
      “1. De vervoerder legt voordat het laden van drijfmest plaatsvindt het nummer van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen vast in de AGR-apparatuur door het nummer elektronisch vanaf het vervoersbewijs dierlijke meststoffen in te lezen.
    
    2. De vervoerder draagt er zorg voor dat tijdens het laden van drijfmest door de AGR-apparatuur tenminste de volgende gegevens automatisch worden vastgelegd:
    a. het serienummer van de AGR-apparatuur;
    b. de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking; en
    c. het combinatienummer.
    3. De vervoerder draagt er zorg voor dat bij het vervoer van drijfmest de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens voortdurend en automatisch in de AGR-apparatuur worden vastgelegd.
    4. De vervoerder draagt er zorg voor dat op het tijdstip van het laden en het lossen van drijfmest door de AGR-apparatuur de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens inzake de locatie, de datum en het tijdstip van het laden van het transportmiddel, onderscheidenlijk de locatie, de datum en het tijdstip van het lossen van het transportmiddel automatisch worden vastgelegd en met de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens elektronisch aan de minister worden verzonden.
    5. De vastlegging van de op een vracht dierlijke meststoffen betrekking hebbende gegevens in de AGR-apparatuur geschiedt zodanig dat er een eenduidig verband is tussen de in het eerste tot en met het vierde lid bedoelde gegevens.”
    
    
      “Artikel 55 is van overeenkomstige toepassing op het vervoer van vaste mest, met dien verstande dat:
    
    a. de gegevens, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, van dat artikel, niet automatisch door de AGR-apparatuur, maar door de vervoerder in de gegevensdrager van de AGR-apparatuur worden vastgelegd door deze gegevens elektronisch vanaf de monsterverpakking in te lezen;
    b. de gegevens, bedoeld in het tweede lid, onderdeel c, van dat artikel, niet behoeven te worden vastgelegd.”
    
    
      Omschrijving van de regelovertreding in Bijlage M bij artikel 130 van de Uitvoeringsregeling, feitcode M259:
    
    
    
      “Niet of niet op juiste wijze vastleggen van vervoersgegevens met behulp van apparatuur voor automatische gegevensregistratie of satellietvolgapparatuur door de vervoerder.	
    
    
    
      		Hoogte bestuurlijke boete: € 300,-”
    
    
    3. De artikelen 53 en 54 van het Uitvoeringsbesluit luiden voor zover hier van belang als volgt:
    
    
      “1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
    
    2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
    3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:
    a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;
    b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;
    c. de hoeveelheid meststoffen; en
    d. het soort meststoffen.
    4. De gegevens op het vervoersbewijs worden niet gewijzigd of onleesbaar gemaakt.
    5. (…).
    6. De op het vervoersbewijs ingevulde gegevens worden op elektronische wijze bij Onze Minister ingediend.
    (…)”
    
    
      	Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over:
    
    a. de overige op het vervoersbewijs te vermelden gegevens;
    b. de wijze en het tijdstip waarop het vervoersbewijs door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt opgemaakt en ondertekend;
    c. de overige ter zake van een vracht dierlijke meststoffen te verstrekken gegevens;
    d. de wijze en het tijdstip waarop de op het vervoersbewijs ingevulde gegevens alsmede de gegevens, bedoeld in onderdeel c, worden ingediend; en
    e. de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder artikel 53 geheel of gedeeltelijk niet van toepassing is.”
    
    
      Omschrijving van de regelovertreding in Bijlage M bij artikel 130 van de Uitvoeringsregeling, feitcode M302:
    
    
    
      “Niet volledig opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder, de leverancier of de afnemer.
    
    
    
      		Hoogte bestuurlijke boete: € 200,-”
    
    
    4. Omschrijving van de regelovertreding in Bijlage M bij artikel 130 van de Uitvoeringsregeling, feitcode M305:
    
    
      		“Wijzigen of onleesbaar maken van gegevens op het vervoersbewijs dierlijke 
      		meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer.	
    
    
    
      		Hoogte bestuurlijke boete: € 300,-”
    
    
    5. De Uitvoeringsregeling luidt voor zover hier van belang als volgt:
    
    
      	“Artikel 64
    
    1. De op het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens worden door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen op elektronische wijze bij de minister ingediend. 
    (…)”
    
    
      Omschrijving van de regelovertreding in Bijlage M bij artikel 130 van de Uitvoeringsregeling, feitcode M309:
    
    
    
      “Niet elektronisch indienen van de gegevens het vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen.
    
    
    
      	Hoogte bestuurlijke boete: € 100”
    
    
    6. Artikel 124 van de Uitvoeringsregeling luidt voor zover hier van belang:
    
    
      “1. Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid.” 
    
    
    
      Omschrijving van de regelovertreding in Bijlage M bij artikel 130 van de Uitvoeringsregeling, feitcode M311:
    
    
    
      “Gegevens elektronisch indienen van een onjuist vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder.	
    
    
    
      		Hoogte bestuurlijke boete: € 300,-”
    
    
    7. Artikel 61 van de Uitvoeringsregeling luidt als volgt: 
    
    
      “1. Uiterlijk bij het laden van de dierlijke meststoffen worden de onderdelen 1, 3a, met uitzondering van het CMR-nummer, 3b, met uitzondering van de postcode van de losplaats en de datum en het tijdstip van het lossen, en 3c, met uitzondering van de code van het laboratorium, de code monsternemer en de kilogrammen fosfaat en stikstof, van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevuld en wordt het vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier ondertekend.
      2. Uiterlijk bij het lossen van de dierlijke meststoffen worden onderdeel 3b, voor zover dit betrekking heeft op de postcode van de losplaats en op de datum en het tijdstip van het lossen, en onderdeel 5 van het op die vracht betrekking hebbende en overeenkomstig het eerste lid ingevulde vervoersbewijs ingevuld en wordt het vervoersbewijs door de vervoerder en de afnemer ondertekend.
      3. (…)
      4. (…)
      5. (…)”
    
    
    
      Artikel 78, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling luidde ten tijde in geding als volgt: 
    
    
    
      “1. (…).
      2. De bemonstering van een vracht vaste mest geschiedt door de vervoerder. Hij stelt een representatief monster samen met een gewicht van minimaal 500 gram en maximaal 800 gram, bestaande uit deelmonsters die handmatig evenredig verspreid uit de betrokken vracht meststoffen worden genomen.
      (…).”
    
    
    
      Omschrijving van de regelovertreding in Bijlage M bij artikel 130 van de Uitvoeringsregeling, feitcode M507:
    
    
    
      “Niet of niet op juiste wijze bemonsteren van een vracht vaste mest door de vervoerder.	
    
    
    
      Hoogte bestuurlijke boete: € 300”