ECLI:NL:RVS:2021:903, Raad van State, 28-04-2021, 202002550/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 maart 2018 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit naar aanleiding van een verzoek besloten om documenten met toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur openbaar te maken. De minister heeft op 29 augustus 2017 het verzoek gekregen om een lijst met namen van bedrijven waar in 2007 en 2008 Q-koorts heerste, te verstrekken. In aanvulling op dat verzoek heeft verzoekster bij brief van 7 september 2017 benadrukt dat het van belang is om te weten of de met Q-koorts besmette bedrijven in 2007 en 2008 dieren lieten slachten in slachthuizen. Als die gegevens beschikbaar zijn, wil verzoekster ook die gegevens hebben. Verzoekster heeft verklaard dat de gegevens van belang waren in een procedure die zij voerde tegen haar werkgever op grond van artikel 7:658 van het Burgerlijk Wetboek. De minister heeft het verzoek aangemerkt als een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur

202002550/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 maart 2020 in zaak nr. 19/1063 in het geding tussen:
    een melkgeitenhouderij
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 maart 2018 heeft de minister naar aanleiding van een verzoek besloten om documenten met toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur openbaar te maken.
    Bij besluit van 2 april 2019 heeft de minister het door de melkgeitenhouderij daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 maart 2020 heeft de rechtbank het door de melkgeitenhouderij daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 april 2019 vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het in deze zaak gedane verzoek, de aanvulling daarop, het document waarvan openbaarmaking is uitgesteld en een mededeling van verzoekster. De Afdeling heeft bij uitspraak van 10 juli 2020 geoordeeld dat het document waarvan openbaarmaking is uitgesteld onderwerp van geschil is en dat daarom gehandeld moet worden alsof het verzoek gerechtvaardigd is. Verder heeft de Afdeling geoordeeld dat het verzoek van de minister gerechtvaardigd is voor zover het gaat om persoonsgegevens van verzoekster en de namen van slachthuizen. De melkgeitenhouderij heeft de Afdeling ter zitting de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2021, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Looijs, en de melkgeitenhouderij, bijgestaan door mr. E.T. Stevens, rechtsbijstandverlener, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De minister heeft op 29 augustus 2017 het verzoek gekregen om een lijst met namen van bedrijven waar in 2007 en 2008 Q-koorts heerste, te verstrekken. In aanvulling op dat verzoek heeft verzoekster bij brief van 7 september 2017 benadrukt dat het van belang is om te weten of de met Q-koorts besmette bedrijven in 2007 en 2008 dieren lieten slachten in slachthuizen. Als die gegevens beschikbaar zijn, wil verzoekster ook die gegevens hebben. Verzoekster heeft verklaard dat de gegevens van belang waren in een procedure die zij voerde tegen haar werkgever op grond van artikel 7:658 van het Burgerlijk Wetboek.
    1.1.    De minister heeft het verzoek aangemerkt als een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob-verzoek). Bij besluit van 26 maart 2018 is de minister deels aan het Wob-verzoek tegemoetgekomen. Bij het onderzoek naar relevante documenten heeft de minister een overzicht van locaties aangetroffen waar in 2008 onderzoek naar Q-koorts is verricht en waar de Q-koortsbacterie is aangetroffen. Hij heeft besloten dat hij dat document deels openbaar wil maken. De namen van hobbyhouders en particulieren maakt hij niet openbaar met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Hun adressen wil de minister wel openbaar maken. Daarnaast maakt de minister de namen van veehouderijen niet openbaar met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. De adressen wil hij wel openbaar maken, omdat volgens hem het belang van openbaarheid daarvan zwaarder weegt dan het nadeel bij openbaarmaking van die adressen. Van het jaar 2007 zijn geen documenten aangetroffen. Verder heeft de minister geen documenten aangetroffen waarop staat vermeld of de dieren van de besmette locaties naar slachterijen zijn afgevoerd.
    1.2.    De melkgeitenhouderij, die op het overzicht staat vermeld, vreest dat zij mogelijk aangesproken wordt op een eventuele Q-koortsbesmetting in 2008 en heeft tegen het besluit van 26 maart 2018 bezwaar gemaakt. Zij stelt dat nooit een Q-koortsbesmetting op haar bedrijf is geconstateerd. Bij het besluit van 2 april 2019 is de minister niet van zijn standpunt afgeweken en heeft hij het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft hij zich op het standpunt gesteld dat de vraag of de inhoud van de openbaar te maken gegevens juist is, in beginsel niet beoordeeld wordt in het kader van de Wob. Los daarvan heeft hij wel gecontroleerd of de melkgeitenhouderij terecht op het overzicht is opgenomen. Volgens de minister is dat het geval, aangezien uit onderzoek is gebleken dat bij een geit de Q-koortsbacterie is aangetroffen. Ook zijn bij zes geiten antistoffen in het bloed aangetroffen tegen de Q-koortsbacterie.
    1.3.    De minister heeft de openbaar te maken documenten openbaar gemaakt, behoudens de gegevens van de melkgeitenhouderij.
    Het oordeel van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat op basis van de tekst van het verzoek niet geheel duidelijk is wat verzoekster openbaar gemaakt wil hebben. Het verzoek kan volgens de rechtbank op twee manieren worden geïnterpreteerd. Het had daarom op de weg van de minister gelegen om na te vragen wat verzoekster beoogde. Omdat de minister dat niet heeft gedaan, heeft hij het besluit onzorgvuldig voorbereid, aldus de rechtbank. De minister moet daarom een nieuw besluit nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Vanwege dit oordeel heeft de rechtbank de door de melkgeitenhouderij aangevoerde gronden over de gebruikte onderzoeksmethoden om Q-koorts vast te stellen en artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, en tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob onbesproken gelaten.
    Het hoger beroep
    3.       De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij zijn besluit onzorgvuldig heeft voorbereid. Volgens de minister wil hij de informatie openbaar maken waarom is gevraagd in het verzoek van 29 augustus 2017. Daarbij is van belang dat de verzoekster heeft toegelicht dat herleiding tot de bron van de Q-koortsbacterie voor haar van groot belang is. Zij kan daarmee aantonen dat zij in aanraking is gekomen met de Q-koortsbacterie. De minister is dan ook van mening dat hij geen navraag hoefde te doen bij de verzoekster wat met het Wob-verzoek werd beoogd, aangezien het voor hem geheel duidelijk was dat de informatie aansluit bij de door verzoekster gewenste informatie. De rechtbank heeft ten onrechte een onderscheid gemaakt tussen de vraag ‘waar de Q-koortsbacterie is aangetroffen’ en ‘waar Q-koorts heerste’. Dat onderscheid is vergezocht en blijkt niet uit het Wob-verzoek of de aanvulling daarop. Naar de verstrekte informatie was de verzoekster op zoek, omdat zij wilde achterhalen of er bij de specifiek genoemde slachthuizen dieren waren geslacht die besmet waren met de Q-koortsbacterie. Daarbij wilde de verzoekster vaststellen of zij tijdens haar werkzaamheden in aanraking is gekomen met de Q-koortsbacterie. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat hij het Wob-verzoek te ruim heeft uitgelegd. Ook als de verstrekte informatie meer informatie zou bevatten dan de verzoekster wenste, kan dit hem niet worden tegengeworpen. Daarbij verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 24 september 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF2158. Het kan niet zo zijn dat een verzoek te ruim is opgevat. Dat gaat ook in tegen de uitgangspunten van de Wob, waarbij informatie in beginsel openbaar moet zijn. Dat op de lijst meer informatie zou staan dan is gevraagd, is in beginsel niet van belang. Op basis van de Wob mag hij meer informatie openbaar maken dan dat met een Wob-verzoek wordt gevraagd, aldus de minister. Daarbij wijst hij op artikel 8 van de Wob.
    Verder is de rechtbank niet toegekomen aan de vraag wat de gevolgen zijn van het openbaar maken van de in de lijst vervatte informatie. Voor zover de Afdeling wel aan die vraag toekomt, betoogt de minister dat hij duidelijk heeft aangegeven waar de lijst op ziet en daarmee voldoende contextinformatie heeft gegeven. Zelfs als potentiële klanten en/of andere derden kunnen worden afgeschrikt om zaken te doen met de melkgeitenhouderij, mag dit op voorhand geen reden zijn om van openbaarmaking af te zien. Openbaarmaking van de lijst met informatie is weliswaar benadelend voor de melkgeitenhouderij, maar dat is niet zodanig onevenredig dat van openbaarmaking moet worden afgezien, aldus de minister.
    Het wettelijk kader
    4.       Artikel 2, eerste lid, van de Wob luidt: ‘Een bestuursorgaan verstrekt bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.’
    Artikel 3, eerste lid, van de Wob luidt: ‘Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.’
    Artikel 8, eerste lid, van de Wob luidt: ‘Het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat, verschaft uit eigen beweging informatie over het beleid, de voorbereiding en de uitvoering daaronder begrepen, zodra dat in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering.’
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister zijn besluit onzorgvuldig heeft voorbereid. Openbaarheid van informatie is het uitgangspunt van de Wob. Verzoeken op grond van die wet mogen daarom in beginsel niet restrictief worden uitgelegd. Voor zover de minister meer informatie openbaar wil maken dan waar verzoekster om heeft gevraagd, geldt dat hij op grond van artikel 8 van de Wob uit eigen beweging informatie openbaar maakt als dat in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering. De melkgeitenhouderij heeft niet aannemelijk gemaakt dat dat niet het geval is. Daar komt bij dat, wat de bewoordingen van het Wob-verzoek ook mogen zijn, de verzoekster kennelijk geen bezwaar heeft gehad tegen de uitleg die de minister aan haar verzoek heeft gegeven. Er bestond voor de minister daarom geen reden om na te gaan wat de reikwijdte was van het verzoek.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie over het hoger beroep
    6.       Het voorgaande betekent dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de bij de rechtbank onbesproken beroepsgronden over de gebruikte onderzoeksmethoden om Q-koorts vast te stellen en artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, en tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob beoordelen.
    Geen Q-koorts bij het bedrijf van de melkgeitenhouderij aangetroffen
    7.       De melkgeitenhouderij betoogt dat de verzoekster om een lijst heeft verzocht van bedrijven waar in 2008 officieel Q-koorts heerste. De minister wil een lijst verstrekken van bedrijven waar in 2008 de Q-koortsbacterie is ontdekt via een zogeheten Swab-onderzoek. Een dergelijk onderzoek geeft minder zekerheid over een Q-koortsbesmetting. Op basis van de Swab-uitslag kan niet de conclusie worden getrokken dat bij het bedrijf van de melkgeitenhouderij Q-koorts is aangetroffen.
    7.1.    Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 1 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1121, kan in deze procedure niet aan de orde komen of de in de openbaar gemaakte informatie juist is. Ter beoordeling staat enkel of de minister de door verzoekster gevraagde informatie met inachtneming van de relevante bepalingen van de Wob openbaar heeft gemaakt.
    Het betoog faalt.
    Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, en tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob
    8.       De melkgeitenhouderij betoogt dat de minister de door verzoekster gevraagde informatie niet openbaar mag maken op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, en tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.
    8.1.    Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob luidt: ‘Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
    d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.’
    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob luidt: ‘Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;’
    8.2.    De minister heeft toegelicht dat hij niet de bedrijfsnamen, maar wel de adresgegevens van veehouderijen openbaar wil maken. Adresgegevens zijn geen bijzondere persoonsgegevens als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob. Bijzondere persoonsgegevens zijn bijvoorbeeld gegevens over ras of etnische afkomst, politieke opvattingen en religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen. De minister heeft dan ook niet op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob hoeven weigeren om adresgegevens openbaar te maken.
    De melkgeitenhouderij kan in de uitoefening van haar bedrijf evenmin een beroep doen op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. In beginsel kunnen alleen burgers dat. Er bestaat geen aanleiding in dit geval af te wijken van dit uitgangspunt.
    Het betoog faalt.
    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob
    9.       Tot slot stelt de melkgeitenhouderij dat zij wil voorkomen dat zij mogelijk wordt aangesproken op een Q-koortsbesmetting in 2008 en dat zij een schadevergoeding moet betalen. Ter zitting heeft zij daarbij erop gewezen dat zij in het verleden brieven heeft ontvangen waarin zij werd aangesproken op de Q-koortsbesmettingen. Ook nu bestaat het risico dat derden met de gegevens aan de haal gaan en dat zij haar op Q-koortsbesmettingen willen aanspreken. Openbaarmaking van de gegevens zal leiden tot schade voor het bedrijf, aldus de melkgeitenhouderij. Daarbij doet zij een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
    9.1.    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob luidt: ‘Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.’
    9.2.    De Afdeling is van oordeel dat de minister niet op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob hoefde te weigeren om de adresgegevens van de melkgeitenhouderij openbaar te maken. Weliswaar is niet uitgesloten dat de melkgeitenhouderij benadeeld zal worden bij openbaarmaking van de adresgegevens, maar zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat die benadeling onevenredig is in verhouding met het belang van openbaarmaking van die adresgegevens. Voorop staat het zwaarwegende belang van openbaarheid zoals ook al geduid in rechtsoverweging 5. De mogelijkheid dat deze gegevens gebruikt zouden worden in een civiele procedure tegen de melkgeitenhouderij, leidt niet tot het oordeel dat al daarom sprake is van een onevenredige benadeling van de melkgeitenhouderij. Verder is van belang dat de melkgeitenhouderij bij openbaarmaking van de adresgegevens desgevraagd kan toelichten hoe zij op de lijst van de minister is terechtgekomen en daarbij haar uitleg kan geven. De minister heeft dus het belang van openbaarmaking van de adresgegevens zwaarder mogen laten wegen dan het belang van de melkgeitenhouderij om de adresgegevens niet openbaar te maken.
    Het betoog faalt.
    Conclusie over het beroep
    10.     Gelet op wat hiervoor onder overweging 6 is uitgelegd, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 2 april 2019 van de minister alsnog ongegrond verklaren.
    11.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 maart 2020 in zaak nr. 19/1063;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. F.D. van Heijningen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2021
    176-857.