ECLI:NL:RBDHA:2021:8730, Rechtbank Den Haag, 02-08-2021, AWB - 20 _ 1985
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2021-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Besluit tot opschorting handhavingstraject wegens concreet zicht op legalisering. Naar het oordeel van de rechtbank is met betrekking tot de op het perceel aanwezige silo’s niet op voorhand duidelijk dat het ontwerpwijzigingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen. Met betrekking tot de opslag in de open lucht op het perceel heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom dit geen strijd met het bestemmingsplan oplevert waartegen handhavend opgetreden moet worden. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover het betrekking heeft op de weigering om te handhaven tegen de opslag. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Het beroep is gegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 20/1985 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 augustus 2021 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. B.M. Brandenburg-Stroo),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard, verweerder
    (gemachtigden: mr. A.D. Bouwman en K. Brandwijk).
    Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde-partij] , te [woonplaats] .
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 25 september 2019 (primair besluit) heeft verweerder besloten het handhavingstraject met betrekking tot het perceel Zuidbroek 143 te Bergambacht op te schorten.
    
    
    
      Eiseres is tegen dit primaire besluit in bezwaar gegaan op 15 oktober 2019. 
    
    
    
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het niet-tijdig nemen van een beslissing op bezwaar.
    
    
    
      In het besluit van 2 juni 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en beslist dat in heroverweging het verzoek om handhaving wordt afgewezen.
    
    
    
      Eiseres heeft vervolgens aanvullende beroepsgronden ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 1 juli 2021 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij [derde-partij] is in persoon verschenen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. [derde-partij] exploiteert een boerenbedrijf op zijn perceel, waar hij onder meer drie silo’s heeft laten bouwen. Eiseres woont op het naastgelegen perceel.
    
    2. Op 24 augustus 2017 heeft eiseres verweerder verzocht om handhavend op te treden. Het handhavingsverzoek betreft de plaatsing van de drie silo’s. Deze silo’s zijn buiten het bouwvlak gebouwd en zijn daarmee in strijd met het geldende bestemmingsplan. Daarnaast heeft het verzoek betrekking op stapels kuilgras en dakbedekkingsplaten, die op het perceel van [derde-partij] liggen.
    
    3. Vervolgens heeft verweerder een controle uitgevoerd bij [derde-partij] en is door verweerder op 30 november 2017 besloten handhavend op te treden tegen de geplaatste silo’s, de kuilvoeropslag en de golfplaten. In dat verband heeft verweerder waarschuwingsbrieven verzonden naar [derde-partij] . 
    
    4. Op 3 januari 2018 heeft verweerder van [derde-partij] een principeverzoek ontvangen. Het verzoek betrof de bouw van een nieuwe, grotere stal. In dit verzoek is onder meer verzocht om legalisering van de silo’s en de kuilvoeropslag.
    
    5. Verweerder heeft vervolgens besloten om te onderzoeken of medewerking kan worden verleend aan het verzoek tot legalisering. Het handhavingstraject is ondertussen niet doorgezet. Dit heeft verweerder bij brief van 15 februari 2018 aan eiseres gemeld.
    
    6. Op 10 september 2019 heeft eiseres een (nieuw) verzoek tot handhaving ingediend bij verweerder. In de brief is door eiseres onder meer vermeld dat er wederom handhaving wordt verzocht omdat er van enig zicht op legalisering geen sprake is en er alsnog handhavend moet worden opgetreden. Ook staat in de brief dat er in strijd met het bestemmingsplan golfplaten, buizen en ander materiaal zijn gedumpt, direct achter het perceel van eiseres.
    
    7. Bij brief van 25 september 2019, het primaire besluit, heeft verweerder laten weten dat het handhavingstraject vooralsnog wordt opgeschort. In de brief is onder meer vermeld dat in het kader van een onderzoek naar legalisering handhaving niet wordt doorgezet.
    
    8. Bij brief van 15 oktober 2019 heeft eiseres bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt. Toen een beslissing uitbleef, heeft zij verweerder in gebreke gesteld en beroep bij de rechtbank ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. 
    
    9. Op 2 juni 2020 heeft verweerder alsnog, door middel van het bestreden besluit, op het bezwaar van eiseres beslist. Verweerder heeft besloten om het verzoek om handhaving af te wijzen. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat er op 29 mei 2020 een ontwerpwijzigingsplan ter inzage is gelegd. Op grond van dit wijzigingsplan wordt het bouwblok op het perceel van [derde-partij] vergroot, zodat volgens verweerder de illegale activiteiten gelegaliseerd worden. Daarmee is er, aldus verweerder, concreet zicht op legalisering op grond waarvan van handhaving wordt afgezien.
    
    10. Eiseres kan zich hier niet in vinden. Volgens eiseres is er geen concreet zicht op legalisering. Het is – aldus eiseres – namelijk op voorhand duidelijk dat het ontwerpwijzigingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen. Dit is volgens eiseres om de volgende redenen het geval: 1) verweerder gaat de wijzigingsbevoegdheid die hem toekomt op grond van het bestemmingsplan te buiten door een nieuwe materiële norm aan het bestemmingsplan toe te voegen, 2) er ligt aan het ontwerpwijzigingsplan geen m.e.r.-beoordeling ten grondslag, 3) er is sprake van discrepanties ten aanzien van dierenaantallen en terreininrichting en 4) de noodzaak tot wijziging ten behoeve van de continuïteit van de bedrijfsvoering is niet aangetoond. Tot slot worden volgens eiseres niet alle overtredingen gelegaliseerd, zelfs als het ontwerpwijzigingsplan rechtskracht zou verkrijgen. Het storten van de (mogelijk) asbesthoudende golfplaten, buizen en ander materiaal is en blijft – aldus eiseres – verboden op grond van het bestemmingsplan.
    
    11. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
    
    
      11.1.
      Het handhavingsverzoek valt in twee delen uiteen. In de eerste plaats heeft het betrekking op de op het perceel van [derde-partij] aanwezige silo’s. In de tweede plaats gaat het om de op het perceel aanwezige opslag. De rechtbank gaat in het navolgende op deze beide punten in.
      
      
        
          Silo’s
        
      
      
    
    
      11.2.
      Ten aanzien van de silo’s is niet in geschil dat deze ten tijde van het bestreden besluit buiten het in het bestemmingsplan gemarkeerde bouwvlak stonden; een overtreding is daarom gegeven.
      
    
    
      11.3.
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:31).
      
    
    
      11.4.
      Het is vaste rechtspraak dat om concreet zicht op legalisering in verband met een nieuw bestemmingsplan aan te kunnen nemen, ten minste is vereist dat een ontwerpwijzigingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen de bouw en het gebruik past (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:71). Dit lijdt uitzondering indien op voorhand duidelijk is dat het plan geen rechtskracht zal verkrijgen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2702).
      
    
    
      11.5.
      Het staat vast dat er, toen verweerder het bestreden besluit nam, een ontwerpwijzigingsplan ter inzage was gelegd en dat daarmee het bouwvlak op het perceel van [derde-partij] werd uitgebreid. De silo’s zouden hiermee binnen het grotere bouwvlak komen te liggen. Eiseres heeft verschillende gronden aangevoerd waarom er desondanks geen sprake is van concreet zicht op legalisering, waarbij eiseres ook heeft verwezen naar de door haar ingediende zienswijze op het ontwerpbestemmingsplan. De rechtbank stelt voorop dat er in deze handhavingsprocedure geen plaats is voor een diepgaande beoordeling van eiseres haar argumenten (zie de eerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018 waarin in soortgelijke zin is overwogen). Een meer diepgaande beoordeling kan plaatsvinden in een (eventuele) beroepsprocedure tegen het wijzigingsplan zelf. In deze zaak wordt beoordeeld of op voorhand duidelijk is dat het plan geen rechtskracht zal verkrijgen. Dat is naar het oordeel van de rechtbank niet het geval. Ter toelichting dient het volgende.
      
    
    
      11.6.
      In artikel 3.7.1 van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2011’ (het bestemmingsplan) is het volgende bepaald met betrekking tot de wijzigingsbevoegdheid van verweerder:
      
      
        “Burgemeester en wethouders zijn bevoegd het plan te wijzigen, indien de wijziging betrekking heeft op:
      
      
        
          
            het wijzigen van de situering van de bouwgrens dan wel het uitbreiden van de oppervlakte van een bouwvlak tot een oppervlakte van ten hoogste 1,5 ha, indien zulks voor een doelmatige bedrijfsuitoefening noodzakelijk is en waarbij aanduidingen als bedoeld in lid 3.1.4 tot en met 3.1.8 niet mag worden vergroot;
          
        
        
          
            het verwijderen van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - voormalig agrarisch bedrijf", alsmede het verruimen van het bouwvlak indien sprake is van een perspectiefvolle reële agrarische bedrijfsvoering
          
        
        
          
            het toevoegen van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - voormalig agrarisch bedrijf" aan een bestaand bouwvlak;
          
        
      
      
        Met betrekking tot de uitbreiding van agrarische bedrijfscentra onder a, wordt uitsluitend medewerking verleend, indien:
      
      
      
        1. Is aangetoond, dat de continuïteit van de bedrijfsvoering de uitbreiding noodzakelijk maakt.
      
      
      
        […]”
      
      
    
    
      11.7.
      Uit het geciteerde artikel volgt dat verweerder bevoegd is het bouwvlak te vergroten. Dat staat niet ter discussie. Het gaat om een aanvullend voorschrift dat verweerder heeft opgenomen in het ontwerpbestemmingsplan. Verweerder heeft aan artikel 3.2.2. van het bestemmingsplan namelijk een onderdeel toegevoegd, waarin is bepaald dat binnen het bouwvlak de drempelwaarden als genoemd in de bijlage behorende bij het Besluit milieueffectrapportage onderdeel D 14 niet mogen worden overschreden. 
      
    
    
      11.8.
      Van opname van dit voorschrift kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat op voorhand duidelijk is dat dit eraan in de weg staat dat het ontwerpbestemmingsplan rechtskracht verkrijgt. De rechtbank verwijst in dat verband naar de door eiseres aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 3 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3260, waarin wordt overwogen dat een (voorwaardelijke) verplichting geen nieuwe materiële norm is, maar een middel om een bestaande wijzigingsvoorwaarde nader te reguleren en binnen de aan het college toegekende bevoegdheid om het bouwvlak te vergroten past.
      
    
    
      11.9.
      Op grond van artikel 3.7.1. van het bestemmingsplan wordt alleen medewerking verleend aan uitbreiding indien de noodzaak van die uitbreiding voor de continuïteit van de bedrijfsvoering is aangetoond. Eiseres heeft betoogd dat deze noodzaak onvoldoende is aangetoond. 
      
    
    
      11.10.
      In de toelichting bij het ontwerpwijzigingsplan staat vermeld dat de initiatiefnemer voornemens is om zijn bedrijf te vernieuwen en uit te breiden en dat dit noodzakelijk is voor de beoogde bedrijfsvoering. Het gaat onder meer om modernisering en extra opslagcapaciteit. In de winter is er – zo staat in de toelichting – onvoldoende capaciteit om de mest op te kunnen bergen. Het bouwvlak moet worden vergroot om in de extra capaciteit te kunnen voorzien. In het licht van deze toelichting, kan eiseres niet worden gevolgd in haar betoog dat op voorhand duidelijk is dat het ontwerpwijzigingsplan geen rechtskracht kan verkrijgen omdat de noodzaak van de wijziging niet voldoende is aangetoond. Daarvoor heeft zij onvoldoende aangevoerd en de rechtbank ziet voor deze conclusie dan ook onvoldoende aanknopingspunten.
      
    
    
      11.11.
      Wat betreft de vraag of er een m.e.r.-beoordeling aan het ontwerpbestemmingsplan ten grondslag had moeten liggen, geldt dat verweerder onweersproken heeft toegelicht dat het toegestane gebruik niet wordt gewijzigd. Met andere woorden: het bouwvlak wordt vergoot, maar de wijziging brengt in de mate waarin er milieubelastende activiteiten mogen worden uitgevoerd geen verandering. Dat er feitelijk wellicht wel een verandering van het gebruik gaat plaatsvinden, doet daar niet aan af. Ook in zoverre ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat op voorhand duidelijk is dat het ontwerpwijzigingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen. 
      
    
    
      11.12.
      Eiseres heeft er verder op gewezen dat in de toelichting bij het ontwerpwijzigingsplan andere aantallen dieren en een andere terreininrichting tot uitgangspunt worden genomen dan wat is vermeld in de beoordeling van de Agrarische beoordelingscommissie. De rechtbank is echter van oordeel dat, zelfs als wordt aangenomen dat dit een motiveringsgebrek betreft, de conclusie dat het op voorhand duidelijk is dat het ontwerpwijzigingsplan op basis hiervan geen rechtskracht kan verkrijgen te ver strekt. In dat verband verdient opmerking dat de enkele omstandigheid dat een vaststellingsbesluit mogelijk wordt vernietigd niet genoeg is voor die conclusie (zie r.o. 4 van de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1835).
      
    
    
      11.13.
      De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat – ten tijde van het nemen van het bestreden besluit – ten aanzien van de silo’s op het terrein van [derde-partij] concreet zicht op legalisering bestond door de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan.
      
      
        
          Opslag
        
      
      
    
    
      11.14.
      Het handhavingsverzoek van eiseres heeft verder betrekking op de opslag op het perceel van [derde-partij] . Eiseres heeft in dit verband naar voren gebracht dat er (mogelijk) asbesthoudende golfplaten, buizen en ander materiaal op het perceel van [derde-partij] zijn gedumpt. Volgens eiseres komt dit neer op een overtreding van artikel 3.1.2. sub j onder 2 van de bestemmingsplanregels. Voor zover het ontwerpbestemmingsplan al rechtskracht verkrijgt, wordt deze overtreding – aldus eiseres – niet gelegaliseerd. 
      
    
    
      11.15.
      Verweerder heeft hier tegenin gebracht dat de betreffende bepaling alleen betrekking heeft op nevenactiviteiten; de buitenopslag ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering is volgens verweerder wel toegestaan. 
      
    
    
      11.16.
      
        In artikel 3.1.2. sub j onder 2 van het bestemmingsplan is voor zover relevant bepaald dat ter plaatse van de bestaande bebouwing tevens de volgende ondergeschikte nevenactiviteiten zijn toegestaan:“(…)
        
          b. opslag en stalling van niet-milieugevaarlijke, niet agrarische goederen, alsmede opslag voor internetverkoop;
          (…)j. met dien verstande dat:	(…)2. geen opslag van goederen in de openlucht mag plaatsvinden.”
      
      
    
    
      11.17.
      Niet in geschil is dat er sinds 2014 verschillende platen op het perceel van [derde-partij] liggen. Ook de opslag van de buizen en het overige materiaal is niet weersproken. Naar het oordeel van de rechtbank is uit (de motivering bij) het bestreden besluit en de toelichting ter zitting niet gebleken dat het hier gaat om activiteiten ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering. [derde-partij] heeft weliswaar toegelicht dat de opslag plaatsvindt met het oog op de vergroting van het bouwvlak en de uitbreiding van zijn onderneming, maar daarmee is nog niet gezegd dat de platen en het overige materiaal, voor de tijd waarin deze worden opgeslagen – inmiddels meerdere jaren – een functie hebben binnen het agrarische bedrijf. Op basis van de toelichting van verweerder en [derde-partij] valt daarom niet in te zien waarom er geen sprake is van een nevenactiviteit als bedoeld in artikel 3.1.2. sub b, van het bestemmingsplan (zie 11.16.). Op grond van artikel 3.1.2. sub j, onder 2, van het bestemmingsplan is opslag in de openlucht in dat geval niet toegestaan. Het voorgaande komt erop neer dat de toelichting van verweerder het bestreden besluit niet kan dragen. Het besluit komt in zoverre in aanmerking voor vernietiging. 
      
    
    
      11.18.
      Voor de volledigheid wordt overwogen dat de rechtbank in het betoog van eiseres onvoldoende aanknopingspunten ziet om aan te nemen dat er – zoals zij meent – sprake is van asbesthoudend materiaal en dat om die reden moet worden gehandhaafd.
      
      
        
          Slotsom en proceskosten
        
      
      
    
    
      11.19.
      Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is wat betreft de weigering om handhavend op te treden tegen de opslag op het perceel van [derde-partij] in de openlucht. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom deze opslag geen strijd met het bestemmingsplan oplevert waartegen handhavend opgetreden moet worden. Het bestreden besluit komt in zoverre in aanmerking voor vernietiging. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Een nieuw besluit vergt immers een nadere afweging door verweerder.
      
    
    
      11.20.
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt.
      
    
    
      11.21.
      Vanwege de gegrondverklaring van het beroep krijgt eiseres tevens een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. Overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht wordt een vergoeding toegekend voor beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze vergoeding komt in dit geval neer op € 2.564,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting op 1 juli 2021 met een waarde per punt van € 748,-, alsmede 1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting op 16 januari 2020 met een waarde van € 534,- per punt). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover het betrekking heeft op de weigering om te handhaven tegen de opslag in de openlucht op het perceel van [derde-partij] ;
      
      
        draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het griffierecht van € 174,- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres voor een bedrag van € 2.564,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Pereth, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P.G. van Egeraat, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.