ECLI:NL:RVS:2021:717, Raad van State, 07-04-2021, 202000423/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 6 februari 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe [appellante] en anderen een last onder dwangsom opgelegd vanwege de binnen de inrichting aanwezige avi-bodemassen. Op het perceel Oosterwijk Westzijde (hierna: de locatie) is een inrichting die avi-bodemassen opslaat. De bodemas die achterblijft in afvalverbrandingsinstallaties wordt AVI-bodemas genoemd. Bodemas wordt hergebruikt en bijvoorbeeld toegepast in de wegenbouw. Bij besluit van 18 april 2011 is op grond van de Wet milieubeheer een vergunning aan Bowie Recycling B.V. verleend voor opslag van avi-bodemassen binnen de inrichting. Volgens voorschrift 7.2 van die vergunning geldt binnen de inrichting een maximale opslagcapaciteit van 8.000 ton avi-bodemassen. Nadat Bowie Recycling B.V. failliet is gegaan, heeft [appellante] de exploitatie overgenomen.

202000423/1/R4.
    Datum uitspraak: 7 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante] en anderen, gevestigd te Landhorst, gemeente Sint Anthonis, appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 december 2019 in zaken nrs. 18/2695 en 19/115 in het geding tussen:
    [appellante] en anderen
    en
    het college van gedeputeerde staten van Drenthe.
    Procesverloop
    Bij afzonderlijke besluiten van 6 februari 2018 heeft het college [appellante] en anderen een last onder dwangsom opgelegd vanwege de binnen de inrichting aanwezige avi-bodemassen.
    Bij brief van 20 februari 2018 hebben [appellante] en anderen het college verzocht om de begunstigingstermijn te verlengen.
    Bij besluit van 27 februari 2018 heeft het college het verzoek van [appellante] en anderen om de begunstigingstermijn te verlengen afgewezen.
    Bij afzonderlijke besluiten van 19 juni 2018 is het college overgegaan tot invordering van door [appellante] en anderen verbeurde dwangsommen.
    Bij besluit van 13 juli 2018 heeft het college het door [appellante] en anderen tegen de besluiten van 6 februari 2018 en 27 februari 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 29 november 2018 heeft het college het door [appellante] en anderen tegen de besluiten van 19 juni 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 december 2019 heeft de rechtbank de door [appellante] en anderen tegen de besluiten van 13 juli 2018 en 29 november 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [appellante] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd [gemachtigde] en bijgestaan door mr. R.E. Izeboud, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door R. Huijgen en E. Riedstra, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Op het perceel Oosterwijk Westzijde (hierna: de locatie) is een inrichting die avi-bodemassen opslaat. De bodemas die achterblijft in afvalverbrandingsinstallaties wordt AVI-bodemas genoemd. Bodemas wordt hergebruikt en bijvoorbeeld toegepast in de wegenbouw. Bij besluit van 18 april 2011 is op grond van de Wet milieubeheer een vergunning aan Bowie Recycling B.V. verleend voor opslag van avi-bodemassen binnen de inrichting. Volgens voorschrift 7.2 van die vergunning geldt binnen de inrichting een maximale opslagcapaciteit van 8.000 ton avi-bodemassen. Nadat Bowie Recycling B.V. failliet is gegaan, heeft [appellante] de exploitatie overgenomen.
    Tijdens een controle op 28 november 2017 heeft een toezichthouder geconstateerd dat er meer dan 8.000 ton aan avi-bodemassen binnen de inrichting werd opgeslagen. Dit is ook op 4 december 2017 geconstateerd. Bij brief van 20 december 2017 heeft het college het voornemen om een last op te leggen kenbaar gemaakt. Op 1 februari 2018 heeft een toezichthouder van het college geconstateerd dat er nog steeds meer dan 8.000 ton aan avi-bodemassen binnen de inrichting werd opgeslagen en dat er nog steeds nieuwe van buiten de inrichting afkomstige avi-bodemassen werden aangevoerd. Volgens het college handelen [appellante] en anderen daarmee in strijd met voorschrift 7.2 van de vergunning. Het college heeft daarom bij afzonderlijke besluiten van 6 februari 2018 besloten om tot handhaving over te gaan jegens [appellante] en anderen. Het college heeft vervolgens geconstateerd dat niet tijdig aan de last is voldaan. Bij afzonderlijke besluiten van 19 juni 2018 heeft het college besloten tot invordering over te gaan. Daarbij is vermeld dat het voldoen door de ene vermeende overtreder ook de anderen bevrijdt.
    Geschil
    2.       Op grond van de bij het besluit van 18 april 2011 verleende vergunning mag in de inrichting niet meer dan 8.000 ton aan avi-bodemassen worden opgeslagen. Gelet op de door het college aan het besluit van 6 februari 2018 ten grondslag gelegde processen-verbaal was op het perceel meer dan 8.000 ton aan avi-bodemassen aanwezig. Daarmee wordt in strijd met de verleende vergunning gehandeld en is het college bevoegd om handhavend op te treden.
    De last is opgelegd aan [appellante], [bedrijf A], [bedrijf B] en [bedrijf C]. [appellante] is in ieder geval een overtreder. Dat is tussen partijen ook niet in geschil. Tussen partijen is ook niet in geschil dat er sprake was van een overtreding, zodat het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. Het partijen nog verdeeld houdende geschil concentreert zich op een aantal punten, namelijk op de vraag of ook de andere rechtspersonen als overtreder kunnen worden aangemerkt, of er sprake was van concreet zicht op legalisatie en of de last goed is geformuleerd. [appellante] en anderen zijn het verder niet eens met de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom.
    Is de last onduidelijk?
    3.       [appellante] en anderen betogen dat de last onduidelijk is. Zoals de last is geformuleerd, wordt eerst na het verstrijken van de begunstigingstermijn een last onder dwangsom opgelegd.
    3.1.    Volgens artikel 5:32a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zo duidelijk en concreet geformuleerd moet worden dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2671.
    3.2.    In het besluit van 6 februari 2018 staat het volgende: "[…] Deze zienswijze heeft niet geleid tot honorering van het verzoek om van handhaving af te zien. Wij hebben daarom besloten om een last onder dwangsom op te leggen.
    […]Besluit last onder dwangsom
    Wij zijn bevoegd […] om de volgende lasten onder dwangsom op te leggen.
    1. Last 1 (afvoeren avi-bodemassen > 8.000 ton)
    U dient zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen 5 weken na de verzenddatum van deze brief de hoeveelheid opgeslagen avi-bodemassen binnen uw inrichting te verminderen tot 8.000 ton. […] Doet u dit niet dan wordt een last onder dwangsom opgelegd van € 20.000,— per dag dat wordt geconstateerd dat binnen de inrichting op het perceel plaatselijk gemerkt Oosterwijk WZ 32 b te Nieuw-Dordrecht, kadastraal bekend gemeente Emmen, sectie F, nummer 16299, in strijd met artikel 2.1, eerste lid, sub e, van de Wabo en voorschrift 7.2 van de vigerende Wm-vergunning, avi-bodemassen worden opgeslagen. Het maximum van de te verbeuren dwangsommen bedraagt € 100.000,—. […]
    3.3.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de last voldoende duidelijk is. Anders dan [appellante] en anderen stellen, volgt uit het besluit dat indien de hoeveelheid avi-bodemassen binnen de inrichting na vijf weken nog meer dan 8.000 ton is, een dwangsom van € 20.000 per dag wordt verbeurd. Daarmee maakt de last voldoende duidelijk en concreet wat [appellante] en anderen moeten doen en wat het gevolg is als ze dat niet tijdig doen. De volgens [appellante] en anderen onduidelijke zinsnede "Doet u dit niet dan wordt een last onder dwangsom opgelegd van € 20.000,-- per dag" is ongelukkig geformuleerd omdat het de indruk kan wekken dat er nog een last moet worden opgelegd. Dit moet als een kennelijke verschrijving worden opgevat. Uit de rest van het besluit blijkt gelet op de bewoordingen zoals weergegeven onder 3.2 dat het college heeft beoogd om bij dit besluit een last onder dwangsom op te leggen.
    Het betoog slaag niet.
    Is de begunstigingstermijn niet te kort?
    4.       Volgens het besluit van 6 februari 2018 hadden [appellante] en anderen vijf weken de tijd om de avi-bodemassen af te voeren. [appellante] en anderen hebben te kennen gegeven van plan te zijn om de hoeveelheid avi-bodemassen te verminderen door deze af te voeren naar Attero maar daar meer tijd voor nodig te hebben. Het college heeft bij besluit van 27 februari 2018 het verzoek van [appellante] en anderen om verlenging van de begunstigingstermijn afgewezen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat niet is gebleken dat [appellante] en anderen bezig zijn geweest met het verminderen van de hoeveelheid opgeslagen avi-bodemassen. Verder heeft het college aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat Attero op basis van haar vergunning nog ruimte heeft voor de opslag van avi-bodemassen. Over het vervoer van de avi-bodemassen heeft het college opgemerkt dat het gelet op het jaargetijde niet onmogelijk is om transport te regelen. In bezwaar heeft het college zijn besluit gehandhaafd. De termijn is volgens het college redelijk omdat was gebleken dat het mogelijk was om binnen een periode van 10 dagen de hoeveelheid aan opgeslagen avi-bodemassen te reduceren naar een toegestane hoeveelheid.
    De rechtbank heeft doorslaggevend geacht dat [appellante] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat de begunstigingstermijn van vijf weken onvoldoende was om aan de last te kunnen voldoen.
    5.       [appellante] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gestelde begunstigingstermijn niet te kort was. Het college heeft in het besluit van 27 februari 2018 ten onrechte het verzoek om verlenging van de termijn afgewezen. Daartoe voeren zij aan dat zij voor de afvoer van avi-bodemassen afhankelijk zijn van derden. De avi-bodemassen konden naar Attero worden afgevoerd, maar daarvoor moest eerst onderhandeld worden over het beschikbaar te stellen van ruimte en moest die ruimte nog vrij gemaakt worden. Vervolgens moesten de avi-bodemassen nog worden vervoerd. Voor het transport van avi-bodemassen zijn echter niet veel trailers op de markt beschikbaar. Dat het uiteindelijk is gelukt om binnen een periode van 10 dagen de hoeveelheid AVI-bodemassen te reduceren, neemt niet weg dat de voorbereiding daarvan veel tijd in beslag heeft genomen. Daarom is het niet gelukt om aan de last te voldoen binnen de begunstigingstermijn van vijf weken. Verder merken zij op dat zij wel bereid waren om het af te voeren.
    5.1.    De Afdeling overweegt als volgt. [appellante] en anderen hadden tot en met 13 maart 2018 om aan de last te voldoen. Uit de tabel behorende bij het proces-verbaal van bevindingen van de toezichthouder volgt dat de eerste afvoer van avi-bodemassen op 12 maart 2018 is geconstateerd en dat op 23 maart 2018 aan de last was voldaan. Op 20 februari 2018, ruim voor het verstrijken van de termijn voor het voldoen van de last, hebben [appellante] en anderen aangegeven dat het niet mogelijk was om tijdig aan de last te voldoen. Zij hebben verzocht om verlenging van de termijn met ruim zeven weken.
    Tijdens de zitting is door partijen toegelicht dat de avi-bodemassen die niet op de locatie mochten worden opgeslagen, naar Attero zouden gaan. Attero is het enige bedrijf binnen de provincie bij wie [appellante] en anderen terecht konden met de avi-bodemassen. Daarvoor moest de vergunning van Attero worden aangepast, omdat zij geen avi-bodemassen mocht innemen van anderen. De gewijzigde vergunning van Attero is medio februari 2018 verleend. Nadien moest er volgens [appellante] en anderen nog een aantal zaken administratief worden geregeld. Zo moest Attero aan [appellante] en anderen een nummer verstrekken voordat zij konden beginnen met het verplaatsen van de avi-bodemassen. Daarnaast waren er vervoersproblemen. De trailers voor het vervoeren van de avi-bodemassen worden ook ingezet voor het vervoeren van bieten. De periode waarin aan de last moest worden voldaan viel samen met de bietencampagne. Er waren daardoor geen geschikte trailers om de avi-bodemassen te vervoeren. Volgens [appellante] en anderen was het niet mogelijk om voor week 11 te starten. Uiteindelijk zijn [appellante] en anderen in week 11 gestart met het verplaatsen van de avi-bodemassen.         
    5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling is  de in het besluit van 6 februari 2018 gestelde termijn van vijf weken op zich niet onredelijk kort. Gelet echter op de tijdens de zitting geschetste gang van zaken hebben [appellante] en anderen aannemelijk gemaakt dat het in dit geval niet mogelijk was om binnen vijf weken aan de last te voldoen. Het college heeft de afwijzing van het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn in bezwaar ten onrechte gehandhaafd. Het feit dat het daadwerkelijk afvoeren van de avi-bodemassen uiteindelijk maar 10 dagen in beslag heeft genomen, rechtvaardigt niet de conclusie dat aan de last kon worden voldaan binnen de gegeven termijn van vijf weken. Daarvoor was meer tijd nodig. Zoals tijdens de zitting is gebleken, moest er een aantal zaken, zoals vervoer en administratieve handelingen, worden geregeld, voordat men daadwerkelijk kon beginnen met het afvoeren. Dat de juridische, administratieve en logistieke randvoorwaarden om te kunnen starten met het afvoeren nog niet  rond waren, was ook op het moment van het afwijzen van het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn al duidelijk. Ook was toen al duidelijk dat nadat wel aan die randvoorwaarden zou zijn voldaan, het nog een aantal  dagen zou duren voordat alle avi-bodemassen naar Attero waren afgevoerd. Het afvoeren moest namelijk in etappes. De Afdeling is van oordeel dat het college met deze omstandigheden rekening had moeten houden bij de beoordeling van het verzoek om verlenging van de termijn.
    Het standpunt van het college dat het tussentijds verlengen van de termijn met zeven weken niet nodig was, acht de Afdeling niet onredelijk. Daarbij is van belang dat de gewijzigde omgevingsvergunning aan Attero medio februari 2018 is afgegeven en de bietencampagne toen richting het einde ging. Maar de bij het besluit gestelde termijn van vijf weken was gelet op al de hiervoor genoemde omstandigheden te kort. Daaruit volgt dat het verzoek om verlenging in redelijkheid niet geheel mocht worden afgewezen. Gelet op alle omstandigheden had het college bij zijn beslissing op bezwaar van 13 juli 2018 het besluit van 27 februari 2018 moeten herroepen en de begunstigingstermijn moeten verlengen met minstens twee weken. De rechtbank heeft het voorgaande niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Gevolgen voor de procedure
    5.3.    Uit het voorgaande volgt dat het college in ieder geval bevoegd was om handhavend op te treden jegens [appellante] vanwege handelen in strijd met voorschrift 7.2 van de geldende vergunning. Hieruit volgt verder dat de gestelde begunstigingstermijn met twee weken had moeten worden verlengd. Dat betekent dat [appellante] en anderen tot 27 maart 2018 de tijd hadden om aan de last te voldoen. Op 23 maart 2018 hebben [appellante] en anderen aan de last voldaan. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, zijn dus geen dwangsommen verbeurd en was het college niet bevoegd om tot invordering over te gaan. De besluiten van 19 juni 2018 waarbij het college heeft besloten tot invordering over te gaan en het besluit op bezwaar van 29 november 2018 kunnen om die reden niet in stand blijven. De gronden die [appellante] en anderen daartegen hebben aangevoerd, behoeven dan ook geen bespreking. Ook de overige gronden tegen de last behoeven geen bespreking, omdat op 4 oktober 2018 aan [appellante] en anderen vergunning is verleend voor het opslaan van 100.000 ton aan avi-bodemassen, dat wil zeggen aanzienlijk meer dan de eerder toegestane hoeveelheid (8.000 ton) en ook aanzienlijk meer dan de hoeveelheid die moest worden afgevoerd en waartegen het college handhavend is opgetreden. [appellante] en anderen hebben daarom geen belang meer bij de beoordeling van de overige aangevoerde gronden.
    Conclusie
    6.       De conclusie is dat [appellante] en anderen geen dwangsommen hebben verbeurd als gevolg van de bij besluit van 6 februari 2018 opgelegd last.
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de bij de rechtbank ingestelde beroepen alsnog gegrond verklaren. Het besluit van 13 juli 2018 komt voor vernietiging in aanmerking voor zover het college daarbij het bezwaar tegen het besluit van 27 februari 2018 ongegrond heeft verklaard. Het besluit van 27 februari 2018 moet worden herroepen en de Afdeling zal bepalen dat het verzoek om verlenging van de termijn wordt toegewezen. De termijn wordt met twee weken verlengd. Het besluit van 29 november 2018 komt eveneens voor vernietiging in aanmerking. De besluiten van 19 juni 2018 worden herroepen. Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 december 2019 in zaken nrs. 18/2695 en 19/115;
    III.      verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 13 juli 2018, kenmerk Z2018-00002642, voorzover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 27 februari 2018 ongegrond is verklaard;
    V.      vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 29 november 2018, kenmerk Z2018-00025440;
    VI.     verklaart de door [appellante] en anderen tegen de besluiten van 27 februari 2018 en 19 juni 2018 gemaakte bezwaren gegrond;
    VII.     herroept de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 27 februari 2018, kenmerk Z2017-00019186 en 19 juni 2018, kenmerk Z2017-00019186;
    VIII.    wijst het verzoek van 20 februari 2018 tot verlenging van de begunstigingstermijn met twee weken toe;
    IX.     bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 13 juli 2018;
    X.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van bij [appellante] en anderen in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    XI.     veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van bij [appellante] en anderen in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.136,00 (zegge: tweeduizend honderdzesendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    XII.     gelast dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe aan [appellante] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 870,00 (zegge: achthonderdzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    voorzitter
    w.g. De Koning
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2021
    712.