ECLI:NL:RBZWB:2021:4939, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 01-10-2021, AWB- 21_3180 VV
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2021-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Opleggen last onder dwangsom voor: het bouwen/plaatsen van bouwwerken zonder omgevingsvergunning, het gebruik van een gedeelte van het bedrijfsgebouw als woning, het zonder omgevingsvergunning gebruiken van gebouwen/gronden voor de huisvesting van arbeidsmigranten en de overschrijding van het maximaal aantal te huisvesten arbeidsmigranten.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 21/3180 GEMWT VV
    
    
    uitspraak van 1 oktober 2021 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
    
    
      [naam verzoeker 1] en [naam verzoeker 2] , te [woonplaats verzoekers] , verzoekers,
    gemachtigde: mr. M.M. de Jong,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Borsele, verweerder.
    
    
      Als derde partij hebben aan het geding deelgenomen: 
      
        
          [naam derde partij 1]
        , te [woonplaats derde partij 1] ,
    
    
    
      en 
    
    
    
      [naam derde partij 2] , te [woonplaats derde partij 2] ,
    gemachtigde: mr. R.H.U. Keizer.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
      Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 7 juli 2021 (bestreden besluit) van verweerder inzake het opleggen van een last onder dwangsom voor: 
      (1) het bouwen/plaatsen van bouwwerken zonder omgevingsvergunning,
      (2) het gebruik van een gedeelte van het bedrijfsgebouw als woning, 
      (3) het zonder omgevingsvergunning gebruiken van gebouwen/gronden voor de huisvesting van arbeidsmigranten en 
      (4) de overschrijding van het maximaal aantal te huisvesten arbeidsmigranten. 
      Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 17 september 2021. Verzoekers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger 1] en [naam vertegenwoordiger 2] . Namens derde partij [naam derde partij 1] is verschenen zijn echtgenote [naam echtgenote derde partij 1] . Derde partij [naam derde partij 2] is verschenen, vergezeld van zijn echtgenote en bijgestaan door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      Verzoekers zijn eigenaar van het perceel [straatnaam] 2 (bedrijfsgebouw) en 2A (bedrijfswoning) in [plaatsnaam] (hierna: het perceel). 
    
    
    
      Op 6 juni 2016 is aan verzoekers een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van huisvesting voor 9 arbeidsmigranten en flexwerkers op het perceel. 
    
    
    
      Op respectievelijk 11 mei 2020, 10 september 2020 en 22 april 2021 heeft de toezichthouder namens het college een controle uitgevoerd in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Geconstateerd is dat op het perceel nieuwe bouwwerken zijn gebouwd/geplaatst zonder omgevingsvergunning. De bouwwerken zijn aangeduid als A tot en met I. Daarnaast is geconstateerd dat een gedeelte van het bedrijfsgebouw wordt gebruikt voor permanente bewoning, dat de bedrijfswoning verbouwd is tot huisvestingsgebouw en dat in de woning arbeidsmigranten worden gehuisvest, en dat het maximaal aantal te huisvesten arbeidsmigranten wordt overschreden. 
    
    
    
      Op 11 mei 2021 heeft het college een voornemen voor een last onder dwangsom verzonden en aan verzoekers laten weten voornemens te zijn deze last op te leggen. Verzoekers zijn in de gelegenheid gesteld hun zienswijze kenbaar te maken.
    
    
    
      Op 21 mei 2021, aangevuld op 18 juni 2021, hebben verzoekers gebruik gemaakt van de mogelijkheid om hun zienswijze kenbaar te maken. In deze zienswijze hebben verzoekers onder meer aangegeven dat het aantal arbeidsmigranten al is teruggebracht naar 9. 
    
    
    
      Bij het bestreden besluit heeft het college aan verzoekers een last onder dwangsom opgelegd in verband met de overtredingen van de Wabo.
    
    
    
      Op 9 juli 2021 heeft een bespreking plaatsgevonden tussen verzoekers en het college. 
    
    
    
      Op 20 juli 2021 hebben verzoekers een bezwaarschrift ingediend tegen dit besluit. Ook hebben zij het onderhavige verzoek tot voorlopige voorziening ingediend. 
    
    
    2. Verzoekers hebben, samengevat, aangevoerd dat zij door het besluit direct, onmiddellijk en onherstelbaar geraakt worden in het hart van de bedrijfsvoering. Aan de last onder dwangsom is een (te) korte begunstigingstermijn verbonden waarbinnen onmogelijk besluiten genomen kunnen worden naar aanleiding van het ingediende bezwaarschrift. Indien voldaan wordt aan de last zal dit tot onherstelbare schade leiden. 
    
      Inhoudelijk hebben verzoekers aangevoerd dat de bouwwerken wellicht gelegaliseerd kunnen worden, dan wel vergunningvrij kunnen blijven staan. Zij stellen zich op het standpunt dat de bouwwerken E, F en G geen bouwwerken zijn, omdat deze verplaatsbaar zijn. Op de zitting hebben zij dit standpunt ten aanzien van de bouwwerken E en G verlaten en ten aanzien van gebouw F gehandhaafd. Ten aanzien van de bouwwerken A, C en D is er volgens verzoekers concreet zicht op legalisatie. Zij hebben inmiddels een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de bouwwerken C en D ingediend. De bouwwerken H en I staan er al jaren, waardoor handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De evenredigheidstoets zou dus in het voordeel van verzoekers moeten uitvallen.
      Daarnaast hebben verzoekers een vergunning om arbeidsmigranten te huisvesten en zijn de bouwwerken feitelijk dienstbaar aan de reguliere bedrijfsvoering. Verzoekers zijn van mening dat er toezeggingen zijn gedaan om meer arbeidsmigranten te mogen huisvesten. Verder zien zij belemmeringen om zelf in de bedrijfswoning [straatnaam] 2A te gaan wonen, omdat zij van daaruit geen toezicht kunnen houden op het perceel en zij investeringen hebben gedaan voor een brandmeldinstallatie, die in de woning niet hoorbaar is. 
    
    
    
      Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen tot op het bezwaarschrift is beslist.
    
    
    3. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
    
    
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoeker een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.
    
    
    
      Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemprocedure niet.
    
    
    4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
      
        Ten aanzien van de overtredingen 2, 3 en 4
      
    
    
      5.1
      Op de zitting hebben verzoekers aangegeven het aantal arbeidsmigranten inmiddels te hebben teruggebracht naar 9. Dit aantal is op grond van de verleende omgevingsvergunning toegestaan. Verder is de bedrijfswoning op het adres [straatnaam] 2A niet meer in gebruik als logiefunctie. Er is dan ook geen sprake meer van de hiervoor onder 3 en 4 genoemde overtredingen. 
      
      
        Aangezien de bedrijfswoning [straatnaam] 2A niet meer in gebruik is ten behoeve van de arbeidsmigranten, kunnen verzoekers daar zelf gaan wonen en kan het onder 2 genoemde strijdige gebruik van het appartement [straatnaam] 2 worden beëindigd. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoekers hebben aangevoerd geen reden om de opgelegde last onder dwangsom ten aanzien van deze overtreding te schorsen. Bovendien is de voorzieningenrechter van oordeel dat de last dient te worden gehandhaafd om herhaling van de eerder gepleegde overtreding te voorkomen. Gevaar voor herhaling is aanwezig, omdat verzoekers hebben aangegeven door de last onmiddellijk en onherstelbaar te worden geraakt in het hart van hun bedrijfsvoering.  
      
      
      
        
          Ten aanzien van overtreding 1
        
      
    
    
      5.2
      Ten aanzien van bouwwerk F (camper/vrachtwagen) overweegt de voorzieningenrechter als volgt. In de jurisprudentie van de ABRvS is een bouwwerk gedefinieerd als: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”. Dat de constructie bedoeld moet zijn om ter plaatse te functioneren, houdt in dat plaatsgebondenheid wezenlijk is om een constructie als bouwwerk te kwalificeren. Vast staat dat de camper/vrachtwagen langdurig op een vaste plaats op het perceel heeft gestaan. Gelet hierop heeft de camper/vrachtwagen een plaatsgebonden karakter en is de voorzieningenrechter van oordeel dat deze moet worden aangemerkt als bouwwerk.
      
      
        Verzoekers betwisten niet dat de bouwwerken zonder de benodigde omgevingsvergunning zijn opgericht/gebouwd en dat zij daarmee handelen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. 
        Het college is bevoegd een last onder dwangsom op te leggen.
      
      
      
        
          Handhavingsplicht 
        
      
    
    
      5.3
      Uit vaste jurisprudentie van de ABRvS volgt dat in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Hierbij geldt dat het enkele feit dat een college niet bereid is planologische medewerking te verlenen, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden
        
      
    
    
      5.4
      Verzoekers hebben aangevoerd dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan in dit geval van handhavend optreden moet worden afgezien. Ten aanzien van de gebouwen A, C en D bestaat er volgens hen concreet zicht op legalisatie. Handhavend optreden ten aanzien van de bouwwerken H en I is volgens verzoekers niet evenredig, omdat deze bouwwerken er al jaren staan. 
      
      
        - Bouwwerken A, C en D
      
      De voorzieningenrechter overweegt dat, wil een concreet zicht op legalisatie door middel van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kunnen worden aangenomen, ten tijde van de besluitvorming ten minste een begin dient te zijn gemaakt met de voor de verlening van een dergelijke vergunning vereiste procedure, hetgeen niet mogelijk is zonder een daartoe ingediende aanvraag (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3467). 
      
      
        Verzoekers hebben nog geen vergunningaanvraag voor bouwwerk A (aankapping aan bedrijfswoning) ingediend, maar wel de intentie uitgesproken om dat op korte termijn te zullen doen. Het college heeft aangegeven bereid te zijn mee te werken aan de legalisatie van bouwwerk A en toegezegd om voorlopig geen controles te zullen uitvoeren, mits verzoekers binnen redelijke termijn een aanvraag om een omgevingsvergunning indienen. De voorzieningenrechter ziet hierin aanleiding om het bestreden besluit te schorsen in afwachting van het besluit op bezwaar. 
      
      
      
        Voor de legalisatie van de bouwwerken C en D (vrijstaande berging met een carport/overkapping) hebben verzoekers een vergunningaanvraag ingediend. Weliswaar heeft het college op de zitting aangekondigd niet te willen meewerken aan de legalisatie van deze bouwwerken, maar de vergunningaanvraag is pas recent door het college ontvangen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat zolang het college zich daarover nog geen gedegen oordeel heeft kunnen vormen en het besluit op bezwaar heeft kunnen nemen, de last onder dwangsom dient te worden geschorst.
      
      
      
        - Bouwwerken H en I
      
      Ten aanzien van de bouwwerken H en I overweegt de voorzieningenrechter dat enkel tijdsverloop waarbij gedurende een lange tijd door het college niet handhavend is opgetreden tegen de in strijd met het bestemmingsplan aanwezige bouwwerken, niet in de weg staat aan handhavend optreden. Er zijn door verzoekers geen andere redenen aangevoerd die zouden maken dat zij  erop mochten vertrouwen dat nimmer tot handhavend optreden zou worden overgegaan. Het verzoek tot voorlopige voorziening voor deze bouwwerken wordt afgewezen.
      
      
        - overige bouwwerken
      
      Ten aanzien van de overige bouwwerken (B en E tot en met G) ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om de last onder dwangsom te schorsen in afwachting van het besluit op bezwaar. Het verzoek zal dan ook in zoverre worden afgewezen. 
      
      
        
          Begunstigingstermijn
        
      
    
    
      5.5
      Volgens vaste en bestendige rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen. Een begunstigingstermijn mag ook niet korter zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen.
      
      
        Dat – zoals verzoekers hebben aangevoerd – de begunstigingstermijn te kort is voor het doorlopen van de bezwaarprocedure, is niet het criterium om te bepalen of de termijn lang genoeg is. De termijn moet lang genoeg zijn om aan de overtredingen een einde te kunnen maken. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de door het college bepaalde begunstigingstermijn van twee maanden meer dan voldoende om de overtredingen te beëindigen. Nu verzoekers in afwachting van de onderhavige procedure kennelijk nog geen aanvang hebben gemaakt met het verwijderen van de bouwwerken, terwijl de termijn waarbinnen dit diende te gebeuren, inmiddels is verstreken, zal de voorzieningenrechter de begunstigingstermijn bepalen op 4 weken na deze uitspraak. 
      
      
      
        
          Conclusie 
        
      
    
    
      6.1
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek ten aanzien van de bouwwerken A, C en D toe en schorst ten aanzien daarvan het bestreden besluit tot de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Voor het overige wijst de voorzieningenrechter het verzoek af. 
      
    
    
      6.2
      Omdat de voorzieningenrechter het verzoek ten dele toewijst, dient het college aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht te vergoeden.
      
    
    
      6.3
      De voorzieningenrechter veroordeelt het college tevens in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,‑ en wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    De voorzieningenrechter: 
    
      
        schorst het bestreden besluit ten aanzien van de bouwwerken A, C en D tot 2 weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar; 
      
      
        wijst het verzoek om voorlopige voorziening voor het overige af;
      
      
        bepaalt dat de begunstigingstermijn ten aanzien van de bouwwerken B en E tot en met I wordt gesteld op 4 weken na deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan verzoekers te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1.496,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N. Graumans, griffier, op 1 oktober 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzieningenrechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
    
  
  
    Bijlage: wettelijk kader
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      Ingevolge artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet is het college bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang.
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      Op grond van artikel 5:32 van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
    
    
    
      In artikel 2.1 van de Wabo is, voor zover hier van belang, bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    b. (..);
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (..).
    
    
      Ingevolge artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo is het verboden om te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i.
    
    
    
      
        Bestemmingsplan
      
    
    
    
      Het perceel [straatnaam] 2 en 2A in [plaatsnaam] is gelegen in het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”. Op het perceel rust de bestemming “Bedrijf”.  
    
    
    
      Ingevolge artikel 5.1.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor “Bedrijf” aangeduide gronden bestemd voor de uitoefening van bedrijfsactiviteiten voor zover die voorkomen in categorie 1 en 2 van de bij deze regels behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten. Onder d is bepaald dat de gronden ter plaatse van de aanduiding “bedrijfswoning” bestemd zijn voor het wonen ten dienste van het bepaalde in a tot en met b.
    
    
    
      In artikel 5.1.2 is bepaald dat op deze gronden, met inachtneming van de op de kaart aangegeven aanduidingen, uitsluitend ten dienste van de in lid 5.1.1 genoemde bestemming mogen worden gebouwd:
    
    
      
        bedrijfsgebouwen;
      
      
        ter plaatse van de aanduiding “bedrijfswoning”: één bedrijfswoning met aan- en uitbouwen en bijgebouwen;
      
      
        bouwwerken, geen gebouw zijnde.
      
    
    
    
      In artikel 5.2.2 is bepaald dat bedrijfswoningen met aan- en uitbouwen en bijgebouwen worden gebouwd met inachtneming van de volgende regels:
    
    
      
        bedrijfswoningen worden met de voorgevel gebouwd in de op de kaart aangegeven voorgevellijn, daar waar een dergelijke lijn op de kaart is aangegeven;
      
      
        het bewoonbaar vloeroppervlak van een bedrijfswoning inclusief aan- en uitbouwen bedraagt maximaal 200 m², de inhoud bedraagt maximaal 750 m³;
      
      
        bij iedere bedrijfswoning mogen bijgebouwen worden gebouwd met een gezamenlijke oppervlakte van maximaal 40 m²;
      
      
        e goothoogte van de bedrijfswoning bedraagt maximaal 6 meter en de totale hoogte maximaal 10 meter;
      
      
        de goothoogte van aan- en uitbouwen en bijgebouwen bedraagt maximaal 3,25 meter en de totale hoogte maximaal 7 meter;
      
      
        bij toepassing van hellende dakvlakken bedraagt de dakhelling minimaal 30o.