ECLI:NL:RVS:2021:897, Raad van State, 28-04-2021, 202003483/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 maart 2019 heeft de minister van Buitenlandse Zaken de aanvraag van [appellant] voor een nieuw paspoort afgewezen. [appellant] heeft de Nederlandse nationaliteit en woont sinds 2007 in Oostenrijk. Hij wil zijn paspoort vernieuwen. De minister heeft dat geweigerd omdat [appellant] staat vermeld in het Register Paspoortsignaleringen van de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (hierna: het Register). Die vermelding is gedaan op verzoek van de Dienst Uitvoering Onderwijs in verband met een nog niet terugbetaalde studieschuld. De vraag ligt voor of de minister bij zijn besluit over de aanvraag voor een nieuw paspoort mag volstaan met te toetsen of de vermelding in het Register evident onjuist is.

202003483/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 mei 2020 in zaak nr. 19/6692 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 maart 2019 heeft de minister de aanvraag van [appellant] voor een nieuw paspoort afgewezen.
    Bij besluit van 10 september 2019 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 mei 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.J. Michielsen, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. I.D. Fleuren en I.S. IJserinkhuijsen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft de Nederlandse nationaliteit en woont sinds 2007 in Oostenrijk. Hij wil zijn paspoort vernieuwen. De minister heeft dat geweigerd omdat [appellant] staat vermeld in het Register Paspoortsignaleringen van de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (hierna: het Register). Die vermelding is gedaan op verzoek van de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: de DUO) in verband met een nog niet terugbetaalde studieschuld.
    De vraag ligt voor of de minister bij zijn besluit over de aanvraag voor een nieuw paspoort mag volstaan met te toetsen of de vermelding in het Register evident onjuist is.
    2.       Het relevante wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Besluiten
    3.       De minister heeft [appellant], in reactie op zijn aanvraag, meegedeeld dat het voornemen bestaat de aanvraag af te wijzen, tenzij hij alsnog binnen acht weken overeenstemming met de DUO bereikt over een terugbetalingsregeling. Die overeenstemming is er niet gekomen.
    De minister heeft vervolgens de aanvraag voor een nieuw paspoort afgewezen. De reden daarvoor is de vermelding van de gegevens van [appellant] in het Register. Bovendien wordt [appellant] volgens de minister door de afwijzing van zijn aanvraag niet onevenredig benadeeld.
    3.1.    In bezwaar heeft de minister dit standpunt gehandhaafd. Naar aanleiding van de door [appellant] in bezwaar aangevoerde grond dat door het doorlopen van het Oostenrijkse schuldsaneringstraject, waar [appellant] van juli 2008 tot juli 2015 in zat, de studieschuld teniet is gedaan, heeft de minister informatie ingewonnen. De DUO heeft geantwoord dat de terugbetalingsverplichting van [appellant] begon op 1 januari 2012. Pas vanaf dat moment was de studieschuld direct opeisbaar. Daarom al kon de DUO niet haar vordering indienen in 2008 in Oostenrijk en is [appellant] na het doorlopen van het schuldsaneringstraject niet bevrijd van deze studieschuld. De minister heeft geen aanleiding gezien om aan de juistheid van het standpunt van de DUO te twijfelen. Volgens de minister is er gezien de registratie een gegrond vermoeden dat [appellant] zich zal onttrekken aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van de verschuldigde gelden. Verder vindt de minister dat aan het belang van [appellant] in dit geval geen doorslaggevende betekenis toekomt.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Zij heeft geoordeeld dat de minister heeft voldaan aan zijn vergewisplicht door informatie op te vragen bij de DUO en dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor opname van de persoonsgegevens van [appellant] in het Register. Verder heeft de rechtbank overwogen dat ook als een persoon zich al in het buitenland heeft gevestigd, een paspoort kan worden geweigerd omdat het gegronde vermoeden bestaat dat die persoon zich aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van zijn schuld zal onttrekken. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [appellant] niet onevenredig wordt benadeeld, aldus de rechtbank.
    Hoger beroepsgronden
    5.       [appellant] is het niet eens met deze uitspraak. Hij vindt dat de minister ten onrechte zijn aanvraag heeft afgewezen. De minister gaat er ten onrechte vanuit dat hij nalatig zou zijn in het nakomen van zijn verplichting tot terugbetaling en dat hij zich door zijn verblijf in Oostenrijk aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van de verschuldigde gelden zal onttrekken.
    [appellant] voert aan dat een marginale toetsing van het verzoek tot opneming in het Register, zoals de minister heeft gedaan, geen met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang is. Alleen het standpunt van de DUO wordt beoordeeld. Zijn persoonlijke situatie wordt daar niet bij betrokken. Ook heeft de minister niet getoetst of het vermoeden in dit geval gegrond is. Een gegrond vermoeden kan niet zijn gelegen in het enkele feit dat [appellant] in Oostenrijk woont. Dat zou in strijd zijn met het recht op vrij verkeer van personen in een andere lidstaat van de Europese Unie en bovendien met de Invorderingsrichtlijn. Nu er nog een procedure loopt over het al dan niet bestaan van de schuld aan de DUO en om die reden nog geen betalingsregeling is getroffen, mocht de minister niet aannemen dat er geen zekerheden zijn dat [appellant] de schuld volledig zal aflossen.
    De rechtbank heeft ten slotte ten onrechte geoordeeld dat hij niet heeft gemotiveerd waarom hij ernstig wordt beperkt in zijn mobiliteit doordat hij niet buiten de Europese Unie kan reizen.
    Beoordeling door de Afdeling
    - Gegrond vermoeden
    6.       Een weigering van een reisdocument kan op grond van artikel 22 van de Paspoortwet slechts plaatsvinden indien het gegronde vermoeden bestaat dat een persoon zich door verblijf buiten de grenzen van een der landen van het Koninkrijk aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van in artikel 22 van de Paspoortwet genoemde verschuldigde gelden zal onttrekken. De wetgever heeft deze bepaling vastgesteld omdat invordering van de schulden in het buitenland aanzienlijk problematischer is dan in het Koninkrijk (zie Kamerstukken II 1987/88, 20393, nr. 3, p. 41-44, 49-50 en 63). Ook indien de persoon zich reeds in het buitenland heeft gevestigd, kan het gegronde vermoeden bestaan dat die persoon zich aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van de in artikel 22 genoemde verschuldigde gelden zal onttrekken.
    In het Register zijn de gegevens verwerkt van onder meer personen die schulden hebben. Als de gegevens van een persoon staan vermeld in het Register, moet de tot weigering bevoegde autoriteit, in dit geval de minister, zich ervan overtuigen dat de gronden tot weigering nog bestaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:845) acht de wetgever het onwenselijk dat de bezwaren van in dit geval de DUO op hun inhoud zouden worden getoetst door de minister (Kamerstukken II 1987/88, 20 393, nr. 3, blz. 48-50 en 63). De minister moet daarom marginaal toetsen. Dat houdt in de praktijk in dat de minister inlichtingen moet inwinnen bij de DUO over de actualiteit van het register en het bestaan van de schulden die aan de opname in het register ten grondslag liggen. Als de vermelding van [appellant] in het register evident onjuist was, mocht de minister het verstrekken van het paspoort niet weigeren.
    7.       Anders dan [appellant] betoogt is deze wijze van toetsing niet in strijd met het vrij verkeer van personen, zoals vastgelegd in artikel 21, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU). Met de weigering aan [appellant] een paspoort te verstrekken wordt hem zijn recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie te reizen en te verblijven niet ontzegd. [appellant] is in het bezit van een Nederlandse identiteitskaart. Daarmee kan hij binnen de Europese Unie van de ene lidstaat naar de andere reizen om daar te verblijven. Een identiteitskaart kan, anders dan een paspoort, bij verlenging alleen worden geweigerd als er een gegrond vermoeden bestaat dat de persoon zich buiten het grondgebied zal begeven met als doel zich aan te sluiten bij een organisatie die deelneemt aan een nationaal of internationaal gewapend conflict en een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat bij personen die in een andere lidstaat wonen eerder een gegrond vermoeden, als bedoeld in artikel 22 van de Paspoortwet, wordt aangenomen dan bij personen die woonachtig zijn in Nederland. Zoals de gemachtigde van de minister ter zitting heeft bevestigd, krijgen ook personen die in Nederland wonen en vermeld staan in het Register, geen paspoort.
    Voor zover [appellant] meent dat hij vanwege het recht van vrij verkeer voor personen moet kunnen reizen naar derde landen, slaagt dat niet. De reikwijdte van dat recht, dat is vastgelegd in artikel 21, eerste lid, van het VWEU, is beperkt tot de lidstaten van de Europese Unie en is niet van toepassing bij verplaatsing naar of verblijf in derde landen. Er is ook geen op algemene globalisering gebaseerd beginsel dat een persoon het recht geeft om een paspoort te verkrijgen om te allen tijde naar derde landen te reizen.
    De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn betoog dat de weigering van het paspoort in strijd is met de Invorderingsrichtlijn. Deze richtlijn en de Wet wederzijdse bijstand in de Europese Unie bij de invordering van belastingschulden en enkele andere schuldvorderingen 2012, waarin die richtlijn is geïmplementeerd, zien op schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere maatregelen. Studieschulden bij DUO vallen daar niet onder. De Invorderingsrichtlijn is dus niet van toepassing in dit geval.
    8.       De minister heeft informatie ingewonnen bij de DUO. Daaruit blijkt dat [appellant] nog steeds een achterstallige schuld heeft. Deze schuld kon niet worden ingebracht in de Oostenrijkse schuldsanering omdat die op dat moment nog niet opeisbaar was en alleen opeisbare schulden daarvoor in aanmerking komen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister heeft voldaan aan zijn vergewisplicht en redelijkerwijs geen aanleiding hoefde te zien te twijfelen aan de mededeling van de DUO. Dat de procedure van [appellant] tegen de DUO over de schuld nog niet is afgerond, brengt niet met zich dat de minister het paspoort nu moet verstrekken. [appellant] kan namelijk op ieder moment een nieuwe aanvraag voor een paspoort indienen. De signalering in het Register was niet evident onjuist en de minister mocht dus van die signalering uitgaan, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een dergelijke toetsing een met onvoldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang is. De minister heeft naar aanleiding van de door [appellant] naar voren gebrachte persoonlijke omstandigheden vragen daarover gesteld aan de DUO en dus wel de persoonlijke situatie van [appellant] betrokken bij zijn besluitvorming. Verder is van belang dat [appellant] in een afzonderlijke procedure kan verzoeken de vermelding in het Register te verwijderen.
    - Onevenredige benadeling
    9.       Nu de minister zich, zoals hiervoor is overwogen, op het standpunt mocht stellen dat het gegronde vermoeden bestaat dat [appellant] zich aan invordering van de schuld zal onttrekken en de minister geen mededeling over een afgesproken betalingsregeling heeft ontvangen, moet hij ingevolge artikel 45, tweede lid, van de Paspoortwet verstrekking van een paspoort weigeren, tenzij hij van oordeel is dat [appellant] daardoor onevenredig wordt benadeeld.
    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat daarvan geen sprake is. Dat er veel meer landen zijn waar [appellant] met een identiteitskaart niet naartoe kan dan landen waar hij wel toegang tot heeft, is onvoldoende concreet voor het oordeel dat hij onevenredig wordt benadeeld door de weigering van het paspoort. Dat is ook zo voor zover ter zitting is gesteld dat [appellant] zich in andere landen dan de lidstaten van de Europese Unie wil kunnen oriënteren op eventuele mogelijkheden op het verrichten van arbeid. Het ligt op de weg van [appellant] om aan de hand van concrete gegevens aannemelijk te maken dat er zwaarwegende belangen zijn waarom hij naar een bepaald land buiten de Europese Unie moet kunnen reizen. Dat hiervan sprake is, heeft [appellant] met de enkele, niet nader onderbouwde stelling ter zitting niet aannemelijk gemaakt.
    Slotsom
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.     Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
    De Voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2021
    290.
     
    BIJLAGE
     
    Paspoortwet
    Artikel 22
    1. Weigering of vervallenverklaring kan geschieden op verzoek van Onze Minister die het aangaat, onderscheidenlijk het college van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten, het bestuurscollege dan wel een ander tot invordering bevoegd orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, dat het aangaat, indien het gegronde vermoeden bestaat dat een persoon,
    a. […]
    b. die nalatig is in het nakomen van zijn verplichting tot terugbetaling van door de overheid aan hem verstrekte geldleningen, subsidies of renteloze voorschotten, zich door verblijf buiten de grenzen van een der landen van het Koninkrijk aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van de verschuldigde gelden zal onttrekken.
    c. […].
    Artikel 44
    1. […]
    2. Zodra een tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit een aanvraag in behandeling neemt betreffende een persoon ten aanzien van wie een mededeling als bedoeld in artikel 25, vierde lid, is gedaan, dan wel een ingevolge artikel 52 of 53 ingehouden reisdocument heeft ontvangen, overtuigt hij zich ervan of de gronden tot weigering of vervallenverklaring ten aanzien van betrokkene nog bestaan.
    3. […]
    4. Indien de gronden tot weigering of vervallenverklaring nog blijken te bestaan, deelt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit de aanvrager respectievelijk de houder terstond doch in ieder geval binnen vier weken na de aanvraag onderscheidenlijk de inhouding mede dat hij voornemens is de verstrekking van het aangevraagde reisdocument te weigeren dan wel het ingehouden reisdocument vervallen te verklaren, tenzij de aanvrager respectievelijk de houder hem binnen twee weken verzoekt de beslissing gedurende acht weken aan te houden, ten einde met de autoriteit bij wie de gronden bestaan een zodanige overeenstemming te bereiken dat tot verstrekking van het aangevraagde reisdocument of teruggave van het ingehouden reisdocument dan wel verstrekking van een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, kan worden overgegaan.
    Artikel 45
    1. Indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, door de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan aan de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit wordt medegedeeld, dat overeenstemming is bereikt met de aanvrager respectievelijk de houder, dan wel indien de gronden bij de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit zelf bestaan, door deze een dergelijke overeenstemming is bereikt, wordt zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen vier weken overeenkomstig de bereikte overeenstemming het aangevraagde reisdocument verstrekt of het ingehouden reisdocument teruggegeven dan wel het reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, verstrekt.
    2. Indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, geen mededeling wordt gedaan als bedoeld in het eerste lid, dan wel de aanvrager respectievelijk de houder geen verzoek doet als bedoeld in artikel 44, vierde lid, gaat de tot weigering of vervallenverklaring bedoelde autoriteit tot weigering of vervallenverklaring over, tenzij hij van oordeel is dat de aanvrager respectievelijk de houder door deze beslissing onevenredig zou worden benadeeld. In dat geval verstrekt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit na overleg met de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan het aangevraagde reisdocument of geeft hij het ingehouden reisdocument terug dan wel verstrekt hij een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde.
    3. […].
    Artikel 21 VWEU
    1. Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
    2. […].