ECLI:NL:RBNNE:2021:3576, Rechtbank Noord-Nederland, 13-08-2021, LEE 21/1959
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-08-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Naar voorlopig oordeel is in redelijkheid geen twijfel mogelijk dat rechtens sprake is van verlening van een vergunning in fasen met toepassing van artikel 2.5 van de Wabo. Hieruit volgt dat verweerder artikel 6.3, eerste lid van de Wabo heeft geschonden door in de beschikking van 27 mei 2021 te bepalen dat die in werking treedt op de dag na verzending daarvan. De voorzieningenrechter treft een voorlopige voorziening.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 21/1959
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 augustus 2021 op het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen in de zaak tussen
      
    
    
      [verzoekster] , te [woonplaats] , verzoekster
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo, verweerder.
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      
        Huis te Zeijen B.V., te Zeijen , de aanvraagster.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 27 mei 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder een beschikking afgegeven voor het verbouwen van een boerderij tot bedrijfswoning, het verbouwen van de stal tot vier B&B-kamers [de rechtbank leest: bed & breakfastkamers] en twee zorggeschikte woningen en het bouwen van 2x twee vrijstaande B&B-verblijven.
    
    
    
      Verzoekster heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      De aanvraagster is aangemerkt als derde-partij.
    
    
    
      Verweerder heeft een reactie op het verzoek ingediend.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft schriftelijke vragen aan verweerder gesteld. Verweerder heeft daarop gereageerd.
    
    
    
      De voorzieningenrechter doet uitspraak zonder zitting (artikel 8:83, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht; Awb).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    2. De voorzieningenrechter gaat uit van het volgende.
    
    
      2.1.
      In het handelsregister is vermeld dat de bedrijfsactiviteiten van de aanvraagster bestaan uit de ontwikkeling, het beheer, de exploitatie en de verkoop van vastgoed in combinatie met zorg.
      
    
    
      2.2.
      De locatie van het plangebied is plaatselijk bekend als Minister Cremerstraat 8 , te Zeijen . De woning van verzoekster is gelegen [verwijderd: identificerende omschrijving] .
      
    
    
      2.3.
      De aanvraagster heeft op 24 december 2020 een aanvraag ingediend. Daarin is als projectomschrijving vermeld:
      
      
        “Verbouw Huis te Zeijen en bestaande stal. Nieuwbouw logiesverblijven en woningen.”
      
      
      
        Een toelichting op de aanvraag, eveneens gedateerd 24 december 2020, bevindt zich onder de gedingstukken.
      
      
      
        3.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder een beschikking afgegeven voor het verbouwen van een boerderij tot bedrijfswoning, het verbouwen van de stal tot vier B&B-kamers en twee zorggeschikte woningen en het bouwen van 2x twee vrijstaande B&B-verblijven. Uit het besluit is het volgende citaat afkomstig:
      
      
    
  
  
    “Activiteit
    Uw aanvraag heeft betrekking op het bouwen van een bouwwerk.
    
  
  
    Besluit
    Wij hebben besloten de omgevingsvergunning te verlenen. In de bijlage treft u de deelvergunning aan. Zij vormt samen met deze brief de omgevingsvergunning. […]”
    
    
      Uit de deelvergunning is het volgende citaat afkomstig:
    
    
    
      “Deelactiviteit(en):	Bouwen van een bouwwerk
    
    
    
      Omschrijving project:	het verbouwen van de boerderij tot bedrijfswoning, het verbouwen van de stal tot vier B&B kamers en twee zorggeschikte woningen en het bouwen van 2x twee vrijstaande B&B verblijven
    
    
    
      Perceel:			Minister Cremerstraat 8 te Zeijen
    
    
    
      […]”
    
    
    
      
        Wettelijk kader
      
      4.	Artikel 8:81, eerste lid van de Awb bepaalt dat indien […] voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt […] de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd […] kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
    
      Artikel 8:83, eerste lid bepaalt dat partijen zo spoedig mogelijk worden uitgenodigd om op een in de uitnodiging te vermelden plaats en tijdstip op een zitting te verschijnen. […]
    
    
    
      Het derde lid bepaalt dat indien […] het verzoek kennelijk […] gegrond is, de voorzieningenrechter uitspraak kan doen zonder toepassing van het eerste lid.
    
    
    
      4.1.
      Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdelen a. en b., van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepalen dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
      
      
        a. het bouwen van een bouwwerk;
      
      
      
        b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan […] is bepaald.
      
      
      
        Artikel 2.5, eerste lid bepaalt dat op verzoek van de aanvrager een omgevingsvergunning in twee fasen wordt verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten.
      
      
      
        Het zevende lid bepaalt dat het bepaalde bij of krachtens deze wet met betrekking tot een omgevingsvergunning, met uitzondering van artikel 2.7, van overeenkomstige toepassing is op de beschikkingen met betrekking tot de eerste en tweede fase.
      
      
      
        Het achtste lid bepaalt dat de beschikkingen waarbij positief is beslist op de aanvragen met betrekking tot de eerste en tweede fase, als deze in werking zijn getreden, tezamen worden aangemerkt als een omgevingsvergunning.
      
      
      
        Artikel 6.3, eerste lid bepaalt dat, indien een vergunning met toepassing van artikel 2.5 in fasen wordt verleend, – in afwijking van de artikelen 6.1 en 6.2a tot en met 6.2c – de beschikkingen met betrekking tot de eerste en tweede fase op dezelfde dag in werking treden. Deze dag is de laatste van de dagen waarop de beschikkingen, met toepassing van de artikelen 6.1 en 6.2a tot en met 6.2c, elk afzonderlijk in werking zouden treden.
      
      
      
        Het tweede lid bepaalt dat in gevallen waarin de vergunning met toepassing van artikel 2.5 in fasen wordt verleend en de beschikkingen in de eerste en de tweede fase tegelijkertijd in bezwaar of beroep aanhangig zijn, die beschikkingen voor de behandeling in bezwaar, onderscheidenlijk beroep als één besluit worden aangemerkt.
      
      
    
    
      4.2.
      De raad van verweerders gemeente heeft het bestemmingsplan “ Minister Cremerstraat 8 te Zijen ” vastgesteld. Daarbij is het nummer NL.IMRO. 1730.BPCremerstr8Zeij-0401 toegekend (www.ruimtelijkeplannen.nl, het bestemmingsplan). Op het perceel van de aanvraagster rust de enkelbestemming “Gemengd – Wonen met zorg” en de dubbelbestemming “Waarde – Archeologische verwachting 2”.
      
      
        Artikel 4.4., onderdeel a., subonderdelen 1., 2., 3., en 5. bepalen dat het verboden is zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende andere werken of werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren:
      
      
      
        1. grondwerkzaamheden dieper dan 0,3 m onder het maaiveld, waartoe worden gerekend diepploegen, mengwoelen, egaliseren van natuurlijk reliëf, ontginnen, aanleggen of vergraven van sloten, het aanleggen of rooien van bos of boomgaard, waarbij stobben worden verwijderd;
      
      
      
        2. bodem verlagen of afgraven (ook voor het verwijderen van bestaande funderingen) van gronden waarvoor geen ontgrondingenvergunning is vereist;
      
      
      
        3. het aanplanten van bomen of een houtig gewas voor zover het gaat om planten waarvan zeker is dat bij de oogst van de plant, dan wel het verwijderen van de gehele plant, de bodem dieper dan 0,3 m onder het maaiveld zal worden geroerd;
      
      
      
        4. […]
      
      
      
        5. het aanleggen van ondergrondse transport-, energie- of telecommunicatieleidingen en daarmee verband houdende constructies, installaties of apparatuur.
      
      
      5. Verzoekster heeft op 7 juli 2021 een verzoek ingediend waarin is verzocht om vernietiging van het verlenen van de omgevingsvergunning [de voorzieningenrechter leest, gelet op artikel 2.5, achtste lid van de Wabo: “beschikking”] fase 1, voor de Minister Cremerstraat 8 te Zeijen .
      
      
        Zij heeft op 9 juli 2021, om 01:26 een verzoek ingediend waarin is verzocht om uitstel van de uitvoering van de verbouwing totdat het volledige plan is ingediend met onderbouwing.
      
      
      6. De voorzieningenrechter beschouwt de verzoeken ingediend op 7 juli 2021, 23:01 en 9 juli 2021, 01:26 als één verzoek waarop één uitspraak zal worden gedaan.
      
      7. Verzoekster stelt dat zij niet kan wachten op de uitspraak van de rechter omdat de projectontwikkelaar heeft besloten het plan in te delen in twee fases.
      
    
    
      7.1.
      Verweerder heeft zich desgevraagd op het standpunt gesteld dat géén sprake is van een gefaseerde vergunning als bedoeld in artikel 2.5 van de Wabo. Onder verwijzing naar het aanvraagformulier (aanvraagnummer 5702741) stelt hij dat de omgevingsvergunning niet als zodanig is aangevraagd.
      
    
    
      7.2.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het verzoek kennelijk gegrond. Daarom zullen partijen niet worden uitgenodigd om op een zitting te verschijnen (artikel 8:83, derde lid, van de Awb). De voorzieningenrechter overweegt daartoe het volgende.
      
      
        7.2.1.
        Onder “kennelijk” wordt verstaan dat in redelijkheid geen twijfel mogelijk is.
        
      
      
        7.2.2.
        De Wabo geeft in artikel 2.5 de mogelijkheid om het bevoegd gezag, in dit geval verweerder, te verzoeken de omgevingsvergunning in twee fasen te verlenen. Voor de beantwoording van de vraag of er sprake is van verlening van een vergunning in fasen met toepassing van artikel 2.5 van de Wabo, is doorslaggevend wat de aanvraagster heeft beoogd. Naar de kern genomen gaat het er om of het de kennelijke bedoeling van de aanvraagster is om voor één project meer dan één beschikking aan te vragen.
        
      
      
        7.2.3.
        De voorzieningenrechter overweegt dat een omgevingsvergunningverlening in fasen essentieel verschilt van een omgevingsvergunningverlening voor deelprojecten. Een omgevingsvergunning voor een deelproject geeft de bevoegdheid dat deelproject ook daadwerkelijk uit te voeren.
        
        
          Het besluit dat bij gefaseerde omgevingsvergunningverlening in de eerste fase wordt genomen, geeft de bevoegdheid bedoeld in de vorige alinea niet. Om misverstanden te voorkomen worden de beslissingen met betrekking tot de eerste en tweede fase in deze uitspraak daarom aangeduid als “beschikkingen”. Van een “omgevingsvergunning” kan pas sprake zijn als in beide fasen gunstig op de aanvraag is beslist (vgl. artikel 2.5, achtste lid van de Wabo).
        
        
      
      
        7.2.4.
        Artikel 2.5, eerste lid van de Wabo heeft het over een fasering in de te vergunnen activiteiten. Als de gevraagde omgevingsvergunning betrekking heeft op slechts één activiteit als bedoeld in artikel 2.1 of artikel 2.2 van de Wabo, dan is een gefaseerde verlening van de vergunning op grond van artikel 2.5 van de Wabo niet aan de orde.
        
      
      
        7.2.5.
        Naar voorlopig oordeel is de aanvraag innerlijk tegenstrijdig. In het aanvraagformulier staat het volgende:
        
          
            
          
        
        
          
            Afbeelding 1 Aanvraaggegevens
          
        
        
      
      
        7.2.6.
        Weliswaar stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat in het aanvraagformulier is vermeld dat van een gefaseerde aanvraag geen sprake is, maar er zijn drie aanwijzingen dat het rechtens toch gaat om een gefaseerde aanvraag.
        
        
          7.2. 6 .1.	Ten eerste staat op (pagina 6 e.v. van) de toelichting op de aanvraag, gedateerd 24 december 2020, die als bijlage 4 door verweerder is overgelegd, het volgende:
        
        
        
          “Uitwerking fase 1
          […]
          
            Fase 1
          
          A	Verbouw van schuur tot 2 zorggeschikte woningen, 4 B&B-kamers, gemeenschappelijke ruimte centrale warmteopwekking, centrale bergruimte, berging bedrijfswoning
        
        
        
          D	Nieuwbouw van 2 B&B-kamers
        
        
        
          E	Nieuwbouw van 2 B&B-kamers
        
        
        
          F	Verbouw boerderij Huis te Zeijen met herinrichting begane grond met ontmoetingsplekken, theehuis, zorgsteunpunt, en op verdieping kantoorruimte en bedrijfswoning. 1e fase parkeren en erfinrichting
        
        
      
    
  
  
    Fase 2
    B	Nieuwbouw van 5 zorggeschikte woningen
    
    
      C1	Nieuwbouw van 3 zorggeschikte woningen
    
    
    
      C2	Nieuwbouw van 3 zorggeschikte woningen
    
    
    
      C3	Nieuwbouw van 3 zorggeschikte woningen
    
    
    
      2e fase parkeren en erfinrichting […]”
    
    
    
      7.2. 6 .2.	Ten tweede kan in de toelichting worden gelezen dat de aanvraagster voornemens was de aanvraag voor de eerste fase van het project eind 2020 in te dienen, waarna indiening van de aanvraag voor de tweede fase van het project in het voorjaar van 2021 zou moeten plaatsvinden.
    
    
    
      7.2. 6 .3.	Ten slotte is van belang dat KR8architecten bij brief van 24 maart 2021 tekeningen aan verweerders gemeente heeft gezonden. Eén van die tekeningen is genummerd BA01 en getiteld “situatie nieuw”. Op basis van die tekening is aannemelijk dat het project tevens voorziet in:
    
    
    
      a. de realisatie van in totaal 46 geasfalteerde parkeerplaatsen (waarvan acht met elektrische laadmogelijkheid);
    
    
    
      b. de aanpassing van een sloot en 
    
    
    
      c. overige erfinrichting.
    
    
    
      Voorts is aannemelijk dat voor ten minste een deel van die werken of werkzaamheden geldt dat het verboden is die zonder, of in afwijking van, een omgevingsvergunning uit te (laten) voeren (vgl. artikel 4.4., onderdeel a., subonderdelen 1., 2., 3., en 5, van het bestemmingsplan). Daaruit volgt dat het project uit ten minste twee activiteiten als bedoeld in artikel 2.1 of artikel 2.2 van de Wabo bestaat, te weten:
    
    
    
      a. het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel a. van de Wabo);
    
    
    
      b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan […] is bepaald (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel b. van de Wabo).
    
    
    
      7.2.7.
      Naar voorlopig oordeel is in redelijkheid geen twijfel mogelijk dat rechtens sprake is van verlening van een vergunning in fasen met toepassing van artikel 2.5 van de Wabo. Hieruit volgt dat verweerder artikel 6 .3, eerste lid van de Wabo heeft geschonden door in de beschikking van 27 mei 2021 te bepalen dat die in werking treedt op de dag na verzending daarvan.
      
      
        8 .	De voorzieningenrechter ziet aanleiding de volgende voorlopige voorziening te treffen.
      
      
    
    
      8.1.
      De voorzieningenrechter zal de werking van de beschikking van 27 mei 2021 schorsen tot de dag waarop de beschikking met betrekking tot de tweede fase in werking treedt (vgl. artikel 6 .3, eerste lid, van de Wabo).
      
      
        Deze voorlopige voorziening is bedoeld om te voorkomen dat handelingen plaatsvinden ter uitvoering van de activiteiten waar de beschikking van 27 mei 2021 op ziet. Tot het moment dat de voorlopige voorziening is vervallen kan geen rechtmatig gebruik worden gemaakt van de beschikking die is gedateerd 27 mei 2021.
      
      
    
    
      8.2.
      De voorzieningenrechter zal het verzoek afwijzen voor zover het anders luidt of verder strekt.
      
      9. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek zal toewijzen, zal hij verweerder opdragen het door verzoekster betaalde griffierecht te vergoeden.
      
      10. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
      
        
          Beslissing
        
        De voorzieningenrechter:
      
      
      
        
          schorst de werking van de beschikking van 27 mei 2021 (WABO-20201272) tot de dag waarop de beschikking met betrekking tot de tweede fase in werking treedt;
        
        
          wijst het verzoek af voor zover het anders luidt of verder strekt;
        
        
          draagt verweerder op het door verzoekster betaalde griffierecht van € 181,– (zegge: honderdéénentachtig euro) te vergoeden.
        
      
      
      
        
          Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. D.H. ter Beek, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 augustus 2021.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        griffier	voorzieningenrechter
      
      
        
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          Afschrift verzonden aan partijen op:
      
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.