ECLI:NL:RVS:2021:1065, Raad van State, 19-05-2021, 202004656/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-05-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 december 2018 heeft de burgemeester een vergunning verleend aan ’t Gashoes Venlo B.V. voor de exploitatie van een horeca-inrichting aan de Panhuisstraat 10 te Venlo. Vergunninghouder heeft een exploitatievergunning aangevraagd om een horecabedrijf te exploiteren in een bedrijfsverzamelgebouw aan de Panhuisstraat. [appellant] woont aan de [locatie], naast het bedrijfsverzamelgebouw. In de Beleidsregels ten aanzien van horeca in aangewezen gebieden is bepaald dat aan de Kaldenkerkerweg geen nieuwe horecavestigingen meer worden toegestaan. De burgemeester is met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht afgeweken van de beleidsregels en heeft de vergunning verleend. Gezien de aard en omvang van het horecabedrijf zag de burgemeester onvoldoende reden om vast te houden aan het beleid. [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen de verlening van de exploitatievergunning omdat hij vreest dat het horecabedrijf zal leiden tot een toename van overlast door feesten.

202004656/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 mei 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Venlo,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 16 juli 2020 in zaak nr. 19/1325 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Venlo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 december 2018 heeft de burgemeester een vergunning verleend aan ’t Gashoes Venlo B.V. (hierna: vergunninghouder) voor de exploitatie van een horeca-inrichting aan de Panhuisstraat 10 te Venlo.
    Bij besluit van 1 april 2019 heeft de burgemeester het hiertegen gerichte bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 mei 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.M.H. van Kuijk, rechtsbijstandverlener te Den Bosch en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C.H.J.M. Michels, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Vergunninghouder heeft een exploitatievergunning aangevraagd om een horecabedrijf te exploiteren in een bedrijfsverzamelgebouw dat is gelegen aan de Panhuisstraat 10 te Venlo en grenst aan de Kaldenkerkerweg. [appellant] woont aan de [locatie], naast het bedrijfsverzamelgebouw. In de Beleidsregels ten aanzien van horeca in aangewezen gebieden (hierna: de beleidsregels) is bepaald dat aan de Kaldenkerkerweg geen nieuwe horecavestigingen meer worden toegestaan. De burgemeester is met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) afgeweken van de beleidsregels en heeft de vergunning aan vergunninghouder verleend. Gezien de aard en omvang van het horecabedrijf zag de burgemeester onvoldoende reden om vast te houden aan het beleid. [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen de verlening van de exploitatievergunning omdat hij vreest dat het horecabedrijf zal leiden tot een toename van overlast doordat hier feesten zullen worden gehouden. Dit is in het verleden namelijk herhaaldelijk gebeurd. De burgemeester had niet van het beleid mogen afwijken, aldus [appellant].
    1.1.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de plaats waar het horecabedrijf is gevestigd, is aan te merken als een nieuwe locatie als bedoeld in de beleidsregels, in een van de gebieden waar een verscherpt regime van toepassing is. Volgens de rechtbank ziet de motivering die de burgemeester heeft gegeven om af te wijken van de beleidsregels niet op de gevolgen voor een of meer belanghebbenden die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. In de motivering heeft de burgemeester uitsluitend de negatieve gevolgen die de komst van het horecabedrijf voor [appellant] zou hebben besproken. Op de gevolgen voor vergunninghouder of anderen is de burgemeester niet ingegaan. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester evenmin kenbaar de met de beleidsregels te dienen doelen meegewogen in het bestreden besluit. Om deze redenen acht de rechtbank de in het bestreden besluit genoemde omstandigheden onvoldoende om afwijking van de beleidsregels te rechtvaardigen. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, maar de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten, omdat de burgemeester in beroep aanvullende omstandigheden heeft genoemd die maken dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan in redelijkheid in afwijking van de beleidsregels een exploitatievergunning aan vergunninghouder kon worden verleend.
    Wettelijk kader
    2.       De relevante bepalingen uit de Awb, de Algemene plaatselijke verordening Venlo (hierna: de APV) en de beleidsregels zijn vermeld in de bijlage bij deze uitspraak.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven, omdat de rechtbank van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. Hiertoe voert hij aan dat de stelling van de burgemeester dat het vasthouden aan de beleidsregel tot leegstand zou leiden, niet is onderbouwd. De burgemeester gaat er ten onrechte van uit dat de vestiging van het horecabedrijf niet zal leiden tot de verstoring van de openbare orde. Het toevoegen van horeca betekent een toename van de druk op de openbare ruimte en leidt tot regelmatige geluidsoverlast. Verder valt het horecabedrijf niet als ondergeschikte horeca aan te merken, vanwege de openingstijden en de toegankelijkheid voor relaties van de kantoorgebruikers. Zijn belangen zijn niet meegewogen in de beoordeling op grond van artikel 4:84 van de Awb, waarbij van belang is dat hij al een grote mate van geluidsoverlast en parkeeroverlast ervaart door al vergunde horeca in het gebied, aldus [appellant].
    Beoordeling hoger beroep
    4.       Op grond van artikel 2:29c, derde lid, van de APV heeft de burgemeester beoordelings- en beleidsruimte bij zijn besluit om een exploitatievergunning op grond van die bepaling al dan niet te weigeren. Het is aan de burgemeester om de situatie te beoordelen en de betrokken belangen af te wegen. De bestuursrechter toetst of de burgemeester geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van zijn beoordelings- en beleidsruimte en of het besluit geen onevenredig nadelige gevolgen heeft voor één of meer belanghebbenden (uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1560).
    4.1.    In de beleidsregels staat dat in een tweetal aangewezen gebieden een verscherpt regime geldt omdat het woon- en leefklimaat daar onder bijzonder grote druk staat, onder andere vanwege de handel in verdovende middelen dan wel de illegale teelt van hennep. De Kaldenkerkerweg, met inbegrip van de aan de Kaldenkerkerweg gelegen percelen, is een van de aangewezen gebieden. Voor dit gebied geldt dat er geen nieuwe horecavestigingen meer zijn toegestaan.
    4.2.    In artikel 4:84 van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan handelt overeenkomstig zijn beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet alleen al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan moet aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840.
    4.3.    In het besluit op bezwaar heeft de burgemeester geconstateerd dat bijzondere omstandigheden aanwezig waren die reden gaven om af te wijken van de beleidsregels. Het horecabedrijf betreft aan de kantoorfunctie ondergeschikte horeca. Het horecabedrijf is bedoeld voor een beperkte doelgroep, is beperkt toegankelijk en kent openingstijden van maandag tot en met zaterdag, tot maximaal 20:00 uur in de avond. Het horecabedrijf heeft toegevoegde waarde voor de kantoorfunctie die een hedendaags karakter heeft met flexibele werkplekken en vergaderruimtes. De burgemeester heeft daarom overwogen dat, gezien de aard van het horecabedrijf, er onvoldoende reden was om vast te houden aan het beleid. De burgemeester heeft de belangen van [appellant] betrokken bij deze beoordeling. De burgemeester heeft in dat verband overwogen dat de woning van [appellant] niet is gelegen in een omgeving die een overconcentratie aan horeca kent. Naast dat het horecabedrijf zich zal moeten houden aan de op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer geldende milieunormering voor onder andere geluid, heeft de burgemeester geen indicatie dat de activiteiten die bij het horecabedrijf kunnen plaatsvinden dusdanig van aard, omvang en/of frequentie zullen zijn en plaatsvinden op een dusdanig tijdstip dat gezegd kan worden dat de avondrust of nachtrust verstoord wordt. Gezien de aard en de omvang van het horecabedrijf heeft de burgmeester niet aannemelijk geacht dat het woon- en leefklimaat in die mate nadelig wordt beïnvloed dat geen vergunning had mogen worden verleend. Bij de burgemeester waren geen meldingen bekend van overlast als gevolg van het horecabedrijf, gedaan in het jaar voorafgaand aan het besluit op bezwaar.
    4.4.    In beroep heeft de burgemeester verder verduidelijkt waarom volgens hem kon worden afgeweken van de beleidsregels. De beleidsregels zijn ingegeven door drugsproblematiek in openbare horecagelegenheden. De burgemeester heeft geen indicatie gezien om aan te nemen dat vanuit dit horecabedrijf criminele activiteiten zouden worden ontplooid die de openbare veiligheid in gevaar zouden kunnen brengen. De vergunningverlening leidt ertoe dat beter gegarandeerd is dat de huidige invulling van het pand toekomstbestendig en levensvatbaar is. In het verleden was het moeilijk een invulling voor het pand te vinden. Ter zitting bij de rechtbank heeft de burgemeester toegelicht dat niet afwijken van het beleid leegstand en daardoor verloedering tot gevolg kan hebben. Leegstand en verloedering staan volgens de burgemeester niet in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen belangen. De burgemeester heeft tot slot uitgelegd dat met deze vorm van horeca bij de totstandkoming van de beleidsregels geen rekening is gehouden.
    4.5.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het horecabedrijf - het gaat hier om horeca die is verbonden aan een bedrijfsverzamelgebouw - een vorm van horeca betreft waarmee in de beleidsregels geen rekening is gehouden en waarvan geen drugsproblematiek is te verwachten. Hierdoor is sprake van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan in redelijkheid in afwijking van de beleidsregels een exploitatievergunning aan vergunninghouder kon worden verleend. De burgemeester heeft adequaat toegelicht waarom het horecabedrijf in dit geval ondergeschikt is aan de kantoorfunctie. Hij heeft daarbij voldoende duidelijk gemaakt welke belangen gemoeid zijn met de vergunningverlening en welke gevolgen zijn verbonden aan weigering van de vergunning. De burgemeester heeft ook voldoende rekening gehouden met het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Hij heeft toegelicht waarom de vergunningverlening, gezien de aard van het horecabedrijf, niet leidt tot aantasting hiervan. Daarbij is ook rekening gehouden met de mate van overlast die de vergunningverlening voor het woonklimaat van [appellant] geeft. Dit blijkt ook uit het feit dat de burgemeester beperkende voorwaarden aan de vergunning heeft verbonden. Ter zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester toegelicht dat alleen gebruikers van de kantoorruimtes toegang hebben tot het horecabedrijf, dat het terras in de avond kan worden afgesloten en dat het niet mogelijk is dat passanten  binnenlopen. De burgemeester heeft bovendien aangegeven dat hem ten tijde van het besluit op bezwaar geen recente  meldingen van overlast bekend waren. [appellant] heeft dit niet bestreden. Tijdens de hoorzitting in bezwaar is bovendien door alle aanwezige omwonenden, onder wie [appellant], beaamd dat er sinds 2018 bij het horecabedrijf geen feesten meer zijn geweest en daarvan geen overlast meer is ondervonden. Ter zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester ook nog benadrukt dat het horecabedrijf niet afgehuurd kan worden voor feesten, maar uitsluitend toegankelijk is voor de gebruikers van de kantoorruimtes. Dat de vergunningverlening ondanks de aan de vergunning gestelde beperkingen leidt tot geluidsoverlast en druk op de openbare ruimte, heeft [appellant] niet onderbouwd.
    [appellant] heeft terecht gesteld dat er een aantal horecabedrijven aan de Kaldenkerkerweg is gevestigd. Dit leidt er echter niet toe dat het standpunt van de burgemeester dat geen sprake is van overconcentratie aan horeca in de directe nabijheid van de woning van [appellant], onjuist is. De bedrijven bevinden zich op enige afstand van de woning van [appellant] en de burgemeester heeft terecht gesteld dat [appellant] in het stedelijk gebied woont, waar een ander verwachtingspatroon bij hoort dan in niet stedelijk-gebied. Verder is niet gebleken dat de vergunningverlening voor [appellant] onevenredig nadelige gevolgen zal hebben. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de nadere motivering van de burgemeester ertoe leidt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven.
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    6.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2021
    176-973.
     
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:84
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Algemene plaatselijke verordening Venlo
    Artikel 2:29c
    […]
    3. De burgemeester kan de vergunning weigeren indien naar zijn oordeel door de aanwezigheid van de inrichting de openbare orde wordt aangetast en/of het woon-of leefklimaat in de omgeving van de inrichting nadelig wordt beïnvloed.
    4. Bij de toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met:
    a. het karakter van de straat en van de wijk waarin de inrichting is gelegen of zal komen te liggen;
    b. de aard van de inrichting;
    c. de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van de inrichting;
    d. de concentratie van inrichtingen in een bepaald gebied;
    e. de wijze van bedrijfsvoering van een leidinggevende van de inrichting in deze of in andere inrichtingen;
    f. de wijze van exploitatie van de inrichting in het verleden.
    Beleidsregels ten aanzien van horeca in aangewezen gebieden
    In een tweetal aangewezen gebieden geldt een verscherpt regiem omdat het woon- en leefklimaat daar onder bijzonder grote druk staat, onder andere vanwege de handel in verdovende middelen dan wel de illegale teelt van hennep.
    Het betreft:
    […]
    de Kaldenkerkerweg, deze loopt vanaf het Keulseplein tot aan het Koninginneplein, met inbegrip van de aan de Kaldenkerkerweg gelegen percelen. Dit gebied wordt aangevuld met de percelen gelegen aan de Heutzstraat, de Prinsenstraat tot aan de Oranjestraat, en de Maagdenbergweg tot aan de Groenveldsingel.
    In deze gebieden gelden de volgende extra regels:
    • er worden geen nieuwe horecavestigingen (nieuwe locaties) meer toegestaan;
    • gedwongen sluiting van een bestaande horecavestiging leidt ertoe dat de exploitatievergunning wordt ingetrokken en geen exploitatievergunning meer wordt verleend;
    • een pand wordt niet meer aangemerkt als een bestaande horecavestiging, indien het voor de duur van één aaneengesloten jaar leegstand vertoont, althans niet meer als zodanig wordt geëxploiteerd (= géén gebruik);
    • een pand wordt met onmiddellijke ingang niet meer aangemerkt als een bestaande horecavestiging, indien en vanaf het moment dat er sprake is van andersoortig gebruik.