ECLI:NL:RVS:2021:2645, Raad van State, 24-11-2021, 201907864/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 mei 2019 heeft de raad van de gemeente Kaag en Braassem het exploitatieplan "Braassemerland 2019" vastgesteld. Met het oog op de met het bestemmingsplan mogelijk gemaakte bouwplannen en het verhaal van daarbij aan de orde komende exploitatiekosten is het exploitatieplan vastgesteld. Het exploitatieplan heeft betrekking op een kleiner gebied dan het bestemmingsplan. [appellant A] en anderen zijn eigenaar van gronden binnen het exploitatiegebied. Zij zijn het niet eens met het besluit. [appellant A] en anderen betogen dat de raad de inbrengwaarde van hun percelen te laag heeft ingeschat. Zij voeren in dit verband ten eerste aan dat de taxateurs geen (recente) marktkennis en praktijkervaring hebben. De taxateurs hebben voor de uitkomst aansluiting gezocht bij een advies van 6 januari 2017, uitgebracht in een andere procedure. Ook hebben de taxateurs andere transacties niet meegenomen in het rapport.

201907864/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en anderen, allen wonend te Roelofarendsveen, gemeente Kaag en Braassem,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Kaag en Braassem,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 mei 2019 heeft de raad het exploitatieplan "Braassemerland 2019" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant A] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2021, waar [appellant A] en anderen, vertegenwoordigd door G.T.M. Stoof RT, vergezeld van [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.J. Turenhout, advocaat te Leiden, vergezeld van M. Bosman, T.M.A. van Bambost en C.A. Blankensteijn, zijn verschenen.
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De raad heeft desgevraagd nadere inlichtingen verstrekt. [appellant A] en anderen hebben daarop gereageerd.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw, op 6 september 2021, ter zitting behandeld. Op de zitting zijn [appellant A] en anderen, vertegenwoordigd door G.T.M. Stoof RT, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.J. Turenhout, advocaat te Leiden, vergezeld van ir. F.C.L.G. Schavemaker RT, verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluit van 27 mei 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Braassemerland 2019" vastgesteld.
    Met het oog op de met het bestemmingsplan mogelijk gemaakte bouwplannen en het verhaal van daarbij aan de orde komende exploitatiekosten is het exploitatieplan vastgesteld. Het exploitatieplan heeft betrekking op een kleiner gebied dan het bestemmingsplan.
    2.       [appellant A] en anderen zijn eigenaar van gronden binnen het exploitatiegebied. Zij zijn het niet eens met het besluit.
    Relevante regelgeving
    3.       Artikel 6.13 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) luidt:
    "1. Een exploitatieplan bevat:
    […];
    c. een exploitatieopzet, bestaande uit:
    1° voor zover nodig een raming van de inbrengwaarden van de gronden, welke inbrengwaarden voor de toepassing van deze afdeling worden beschouwd als kosten in verband met de exploitatie van die gronden;
    […]."
    Beoordeling van het beroep
    4.       [appellant A] en anderen betogen dat de raad de inbrengwaarde van hun percelen te laag heeft ingeschat.
    Zij voeren in dit verband ten eerste aan dat de taxateurs geen (recente) marktkennis en praktijkervaring hebben. De taxateurs hebben voor de uitkomst aansluiting gezocht bij een advies van 6 januari 2017, uitgebracht in een andere procedure. Ook hebben de taxateurs andere transacties niet meegenomen in het rapport.
    Zij voeren ook aan dat de drie door de taxateurs gebruikte referentietransacties niet bruikbaar zijn. Zij wijzen erop dat bij twee transacties [vennootschap] de koper was, en dat gemeente Kaag en Braasem één van de vennoten van die VOF is. Bij één van die twee transacties ontbrak het de verkoper bovendien aan deskundigheid. Bij de derde transactie was sprake van een verkoop tussen familieleden. Zij voeren ook aan dat er recentere transacties zijn, waarbij prijzen zijn overeengekomen die veel hoger zijn dan de prijzen van de door de taxateurs gehanteerde transacties.
    Zij voeren verder aan dat voor de residuele waardebepaling ten onrechte aansluiting is gezocht bij de uitgangspunten die zijn opgenomen in het exploitatieplan. De taxateurs zijn onvoldoende kritisch geweest over de gegevens die de raad hun heeft verstrekt. Bij de residuele waardebepaling is verder ook ten onrechte gerekend met een hogere disconteringsvoet van 6%. Dit uitgangspunt wordt tegenwoordig niet meer gehanteerd, aldus [appellant A] en anderen.
    4.1.    De raad heeft zich bij het ramen van de inbrengwaarden gebaseerd op het 'Deskundigenadvies inbrengwaarde Braassemerland 2018', opgesteld door twee taxateurs, werkzaam bij Gloudemans (hierna: het taxatierapport). In het taxatierapport zijn de complexwaarde en de gebruikswaarde van de in het exploitatieplan begrepen gronden getaxeerd, waarbij de hoogste van die twee is gehanteerd als de geraamde inbrengwaarde ervan. Daarbij is de datum van 7 augustus 2018 als peildatum aangehouden. Bij de waardering van de onroerende zaak is in het taxatierapport toepassing gegeven aan de vergelijkingsmethode en ter toetsing van de uitkomsten daarvan de residuele waardebepalingsmethode.
    In het taxatierapport is vermeld welke drie vergelijkbare transacties zijn gebruikt bij het toepassen van de vergelijkingsmethode. Deze methode resulteert in een gemiddelde van afgerond € 32,87 per m². In het taxatierapport is verder vermeld dat de taxateurs kennis hebben genomen van een deskundigenadvies van 13 januari 2011, dat is uitgebracht op grond van artikel 16, eerste lid, van de Wet voorkeursrecht gemeenten (oud), waarin de complexprijs van de daarbij betrokken gronden op € 27,50 per m² is bepaald. In het taxatierapport is ook ingegaan op een waardering van gronden, die is opgenomen in een deskundigenadvies van 6 januari 2017 dat is uitgebracht in een procedure op grond van de onteigeningswet. Volgens de taxateurs zit er geen significant verschil tussen de in dat advies gehanteerde gemiddelde taxatieprijs en de door hen gehanteerde gemiddelde taxatieprijs.
    Over de residuele waarde is in het taxatierapport vermeld dat de taxateurs een beknopte residuele berekening hebben opgesteld. Daarbij is, zo staat in het taxatierapport, gerekend met een disconteringsvoet van 6%. Die berekening resulteert in een waarde van € 24,17 per m². Om de zogenoemde gevoeligheid van die berekening inzichtelijk te maken, zijn twee varianten met een ander rentepercentage doorgerekend. De uitkomsten daarvan zijn € 24,58 per m² en € 35,24 per m².
    In het taxatierapport is vermeld dat indien de uitkomst van de residuele waarderingsmethode wordt vergeleken met de in aanmerking genomen grondtransacties, deze lager ligt. Slecht in het meest gunstige scenario ligt die uitkomst iets hoger. Verder staat er dat de taxateurs, rekening houdend met in de toekomst mogelijk plaatsvindende verwervingen op basis van een volledige schadeloosstelling, tot de conclusie komen dat uit de residuele berekening volgt dat de residueel bepaalde grondwaarde op basis van de voorziene herontwikkeling niet hoger kan zijn dan de waardering van de gronden aan de hand van de referentietransacties. In het taxatierapport staat concluderend dat, indien ook wordt gekeken naar de bandbreedte tussen de referentietransacties en de bandbreedte tussen de diverse deskundigenadviezen, de taxateurs op basis van de thans bekende gegevens komen tot een waarde van de betrokken gronden op afgerond € 32,50 per m².
    Deskundigheid
    4.2.    [appellant A] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de taxateurs niet deskundig zijn. Ir. Ing. T.A. te Winkel is geregistreerd bij het Nederlands Register Vastgoed Taxateurs als Register Taxateur in de kamers Landelijk en Agrarisch Vastgoed, Wonen en Bedrijfsmatig Vastgoed - Groot Zakelijk Vastgoed. Ir. F.C.L.G. Schavemaker is geregistreerd bij het Nederlands Register Vastgoed Taxateurs als Register Taxateur in de kamer Bedrijfsmatig Vastgoed - Groot Zakelijk Vastgoed. De omstandigheid dat de taxateurs de door [appellant A] en anderen in beroep genoemde transacties niet bij de waardebepaling hebben betrokken, betekent niet dat zij niet deskundig zijn. Dat de taxateurs bij het opstellen van het taxatierapport ook hebben gekeken naar het advies van 6 januari 2017 betekent evenmin dat zij niet deskundig zijn, alleen al omdat zij de inbrengwaarde zelfstandig hebben bepaald. In zoverre slaagt het betoog niet.
    Referentietransacties
    4.3.    Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs.
    Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
    - de referentietransacties in het taxatierapport
    4.4.    In het taxatierapport zijn drie referentietransacties gebruikt.
    4.5.    Van [appellant A] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat niet uitgegaan had mogen worden van de twee in het taxatieraapport opgenomen transacties uit 2016, waar [vennootschap] als koper optrad, omdat deze transacties niet representatief zouden zijn. De enkele omstandigheid dat de gemeente, als vennoot van [vennootschap], daarbij was betrokken, is daarvoor onvoldoende. Dat, zoals [appellant A] en anderen ter zitting hebben aangevoerd, bij één van die twee transacties sprake was van een gebrek aan deskundigheid aan de kant van de koper, is naar het oordeel van de Afdeling evenmin voldoende om deze transactie niet als geschikte transactie aan te merken. Niet is gebleken dat de verhouding tussen de koper en verkoper zo scheef was dat die transactie niet bruikbaar is.
    4.6.    [appellant A] en anderen hebben ook niet aannemelijk gemaakt dat de in november 2015 tot stand gekomen transactie niet als referentietransactie kon worden gebruikt. De Afdeling overweegt in dit verband als volgt.
    4.7.    Over deze transactie staat in het taxatierapport dat dit een transactie binnen een familie is, waardoor deze in eerste instantie niet geschikt is als referentie. Maar omdat er een derde koper bij is betrokken, die een eerste recht van koop heeft op het moment dat een ingevolge de Wet voorkeursrecht gemeenten gevestigd voorkeursrecht is komen te vervallen, en deze koper eveneens de tussen de familieleden overeengekomen prijs moet betalen, is deze transactie wel in het referentieonderzoek betrokken.
    [appellant A] en anderen hebben aangevoerd dat deze derde koper ook een familielid is. De taxateurs hadden onderzoek moeten doen naar de familierelatie. Omdat er sprake is van een transactie binnen de familie, had deze niet bij het onderzoek betrokken mogen worden.
    4.8.    Anders dan [appellant A] en anderen hebben aangevoerd, hoefden de taxateurs in de akte van levering van de transactie uit november 2015 geen aanleiding te zien om nader onderzoek te doen naar de mogelijke familierelatie tussen de derde koper en de koper en verkoper. De akte van levering bood namelijk geen enkel objectief aanknopingspunt om te vermoeden dat sprake was van een familierelatie. Maar wat hier ook van zij, inmiddels staat vast dat de derde koper de partner is van de koper en er dus sprake was van een transactie binnen de familie. [appellant A] en anderen hebben echter niet aannemelijk gemaakt dat deze transactie alleen al om die reden niet als een geschikte referentietransactie had mogen worden aangemerkt. De Afdeling betrekt hierbij de door de raad en de taxateur gegeven nadere toelichting dat de overeengekomen prijs in lijn lag met de prijzen die zijn overeengekomen bij andere transacties in dezelfde periode en als marktconform kon worden aangemerkt. De Afdeling overweegt in dit verband nog dat de vraag of de in aanmerking genomen transactie niet representatief is, de specifieke deskundigheid van de taxateur raakt, en [appellant A] en anderen het taxatierapport en de gegeven toelichting daarop niet gemotiveerd hebben bestreden met een tegenadvies van een onafhankelijke deskundige waaruit blijkt dat het taxatierapport op dit onderdeel onjuist zou zijn. Daarbij is de Afdeling van oordeel dat de gemachtigde van [appellant A] en anderen ten deze gelet op zijn hoedanigheid van gemachtigde niet als een onafhankelijke deskundige kan worden aangemerkt.
    4.9.    Uit het voorgaande volgt dat het betoog dat de drie door de taxateurs gebruikte referentietransacties niet bruikbaar zijn, ook niet slaagt.
    - recente transacties
    4.10.  Wat betreft de verwijzing van [appellant A] en anderen naar recentere transacties die door de taxateurs ten onrechte niet zijn betrokken in de vergelijkingsmethode overweegt de Afdeling als volgt.
    4.11.  Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2548, heeft overwogen moet bij de raming van inbrengwaarden een eenduidige peildatum worden gehanteerd. De aan te houden peildatum kan afwijken van het moment van vaststelling van het exploitatieplan, maar de geraamde inbrengwaarden moeten op het moment van de vaststelling van het exploitatieplan nog wel voldoende actueel zijn. Met een peildatum zo dicht mogelijk bij het moment van vaststelling van het exploitatieplan wordt bewerkstelligd dat ook de geraamde inbrengwaarden zo actueel mogelijk zijn.
    4.12.  [appellant A] en anderen hebben gewezen op tien transacties, waarbij de leveringen hebben plaatsgevonden in 2019, 2020 en 2021 en waarbij prijzen zijn overeengekomen die hoger zijn dan de prijzen van de door de taxateurs in aanmerking genomen drie transacties.
    4.13.  De transactie van 12 februari 2019 is tot stand gekomen voor de vaststelling van het exploitatieplan op 27 mei 2019. Deze datum ligt, zoals de raad heeft aangevoerd, weliswaar na de door de taxateurs gehanteerde waarderingsdatum van 7 augustus 2018, maar aan die transactie had, gelet op de hiervoor onder 4.11 vermelde uitspraak, niet zonder meer voorbij kunnen worden gegaan. Deze waarderingsdatum van 7 augustus 2018 is immers - evenals de in de exploitatieopzet van het exploitatieplan gehanteerde prijspeildatum van 1 januari 2018 - ruim voor de datum van de vaststelling van het exploitatieplan op 27 mei 2019 gelegen.
    Uit de stukken blijkt dat bij die transactie een prijs van € 96,15 per m² is overeengekomen. De door de raad bij brief van 4 juli 2021 overgelegde stukken bevatten evenwel duidelijke indicaties dat die overeengekomen prijs een schadeloosstelling betrof. De Afdeling is daarom van oordeel dat deze transactie niet behoefde te worden aangemerkt als een representatieve referentietransactie.
    4.14.  Wat betreft de overige negen transacties stelt de Afdeling vast dat niet in geschil is dat deze hebben plaatsgevonden na het bestreden besluit. Echter, uit de door [appellant A] en anderen overgelegde stukken blijkt dat bij zeven van deze negen transacties al vóór de vaststelling van het exploitatieplan tussen de verkopers en de koper schriftelijk overeenstemming was bereikt over de verkoop van de gronden en de in verband daarmee te betalen koopsommen. De koper, [vennootschap], heeft de zeven verkopers in april 2019 schriftelijk aanbiedingen gedaan om grond te kopen. Uit de ontvangstbevestiging van [vennootschap] van 7 mei 2019 blijkt dat de verkopers van die gronden deze aanbiedingen hebben ondertekend, aan [vennootschap] hebben geretourneerd en daarmee hebben geaccepteerd. Het gaat hier om de transacties, waarvan de akte van levering is gedateerd op 19 juli 2019, 29 juli 2019, 28 augustus 2019, 1 oktober 2019, 1 april 2021 en 6 april 2021. Uit de overgelegde stukken blijkt dat de [vennootschap] de koper is. Zoals hiervoor onder 4.5 al is vermeld, is de gemeente een vennoot van deze VOF. Verder blijkt uit de stukken dat bij in ieder geval twee van deze zeven transacties de gronden eerst zijn verkocht aan de gemeente, waarna de gemeente deze gronden heeft (door)verkocht aan [vennootschap]. De Afdeling gaat er gelet op de betrokkenheid van de gemeente bij de transacties van uit dat de raad van deze transacties op de hoogte was, althans had kunnen zijn. Nu voorts in het taxatierapport is uitgegaan van slechts drie transacties, in dit rapport, zoals hiervoor onder 4.13 is overwogen, voor de waardebepaling van de gronden de datum 7 augustus 2018 wordt gehanteerd, welke datum ruim voor de datum van vaststelling van het exploitatieplan is gelegen, en de (ver)koopprijzen, behorende bij door [appellant A] en anderen vermelde zeven transacties tot stand zijn gekomen na de in het taxatierapport gehanteerde waarderingsdatum van 7 augustus 2018, maar voor de vaststelling het exploitatieplan op 27 mei 2019, en welke (ver)koopprijzen substantieel hoger zijn dan de prijzen van de door de taxateurs in aanmerking genomen referentietransactie, had de raad deze zeven transacties, althans de daarbij behorende (ver)koopprijzen onder de aandacht van de taxateurs moeten brengen. De taxateurs hadden dan kunnen bezien of dat ook als referentie bij de waardering van de gronden had moeten worden meegenomen en deze waardering daaraan eventueel moeten aanpassen, met vervolgens ook alle gevolgen van dien voor de exploitatieopzet en de berekende exploitatiebijdragen van het plan. Aangezien de raad dit heeft nagelaten, is de Afdeling van oordeel dat het besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb is voorbereid en genomen.
    Residuele waardebepaling
    4.15.  Over het betoog van [appellant A] en anderen dat de residuele waardebepaling niet juist is uitgevoerd, overweegt de Afdeling dat [appellant A] en anderen niet hebben onderbouwd waarom de uitgangspunten in het exploitatieplan onjuist zijn en daar door de taxateurs niet bij kon worden aangesloten. Zij hebben evenmin onderbouwd waarom de door de taxateurs gehanteerde verdisconteringsvoet te hoog is. Voor zover [appellant A] en anderen er ter zitting op hebben gewezen dat de residuele waarde per m² niet goed kan zijn bepaald, omdat de door hen genoemde transacties een veel hogere prijs per m² laten zien, overweegt de Afdeling dat met deze verwijzing de juistheid van de residuele waardebepaling niet kan worden bestreden. De Afdeling wijst er verder nog op dat het betoog over de residuele waardebepaling ziet op de specifieke deskundigheid van de taxateur. [appellant A] en anderen hebben geen tegenadvies overgelegd waaruit blijkt dat het taxatierapport op dit onderdeel onjuist zou zijn.
    Overige gronden
    5.       [appellant A] en anderen betogen verder dat zij zich ook op andere gronden niet kunnen vinden in het vastgestelde exploitatieplan en verwijzen daarbij naar wat zij in hun zienswijze tegen het ontwerpplan hebben aangevoerd.
    De raad is in de bij het besluit behorende 'Nota van Beantwoording zienswijzen ontwerpexploitatieplan "Braassemerland 2019"' gemotiveerd op de zienswijze van [appellant A] en anderen ingegaan. Het exploitatieplan is mede naar aanleiding van deze zienswijze gewijzigd vastgesteld. Ook in zijn verweerschrift in beroep is de raad ingegaan op wat [appellant A] en anderen eerder hebben aangevoerd. [appellant A] en anderen hebben hierop niet, ook niet ter zitting, gereageerd. Zij hebben de reactie van de raad derhalve niet weersproken. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat het standpunt van de raad in zoverre onjuist is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 27 mei 2019 moet wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb worden vernietigd.
    7.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Kaag en Braassem van 27 mei 2019 tot vaststelling van het exploitatieplan "Braassemerland 2019";
    III.      draagt de raad van de gemeente Kaag en Braassem op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    IV.     veroordeelt de raad van de gemeente Kaag en Braassem tot vergoeding van bij [appellant A] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.352,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat met betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.      gelast dat de raad van de gemeente Kaag en Braassem aan [appellant A] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 vergoedt, met dien verstande dat met betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2021
    473.