ECLI:NL:RVS:2021:666, Raad van State, 31-03-2021, 202002362/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 februari 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 148.500,00 wegens onttrekking van woonruimten aan de bestemming tot bewoning. Het college heeft naar aanleiding van een anonieme melding woonfraude van 30 juli 2016 en een telefonische melding van een buurtbewoner van 12 augustus 2016 over mogelijk gebruik van het pand [locatie 1] voor verhuur aan toeristen een onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van dit pand. Op 15 augustus en 13 september 2016 hebben toezichthouders van de afdeling Wonen van de gemeente [woonplaats] een bezoek gebracht aan het pand. Tijdens het eerste bezoek zijn in acht wooneenheden toeristen aangetroffen en tijdens het tweede bezoek zijn in drie andere wooneenheden geen toeristen aangetroffen, maar in twee daarvan wel beslapen tweepersoonsbedden. Bij beide bezoeken zijn geen persoonlijke spullen van eventuele bewoners aangetroffen.

202002362/1/A3
    Datum uitspraak: 31 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 februari 2020 in zaak nr. 19/3950 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 februari 2017 heeft het college [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 148.500,00 wegens onttrekking van woonruimten aan de bestemming tot bewoning.
    Bij besluit van 18 juni 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft vanwege de duur van de afhandeling van het bezwaar wel aanleiding gezien om de boete te matigen tot € 118.800,00.
    Bij uitspraak van 26 februari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. P. Nicolaï, advocaat te Amsterdam, is verschenen en waaraan het college, vertegenwoordigd door mr. R.H. Lo Fo Sang, via een videoverbinding heeft deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college heeft naar aanleiding van een anonieme melding woonfraude van 30 juli 2016 en een telefonische melding van een buurtbewoner van 12 augustus 2016 over mogelijk gebruik van het pand [locatie 1] voor verhuur aan toeristen een onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van dit pand. Uit dit onderzoek kwam naar voren dat [appellant] sinds 1975 eigenaar is van het pand. Uit raadpleging van de Kamer van Koophandel is gebleken dat op de begane grond, [locatie 2], een winkel is gevestigd en uit raadpleging van de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (hierna: BAG) dat in het gebouw twaalf verblijfsobjecten als bedoeld in de Wet basisregistraties adressen en gebouwen (hierna: Wet BAG) met een eigen nummeraanduiding en gebruiksdoel "woonfunctie" zijn geregistreerd. Uit raadpleging van de Basisregistratie Personen (hierna: brp) is gebleken dat er niemand ingeschreven stond op deze adressen. De wooneenheden werden aangeboden op www.Airbnb.com. Op 15 augustus en 13 september 2016 hebben toezichthouders van de afdeling Wonen van de gemeente Amsterdam een bezoek gebracht aan het pand. Tijdens het eerste bezoek zijn in acht wooneenheden toeristen aangetroffen en tijdens het tweede bezoek zijn in drie andere wooneenheden geen toeristen aangetroffen, maar in twee daarvan wel beslapen tweepersoonsbedden. Bij beide bezoeken zijn geen persoonlijke spullen van eventuele bewoners aangetroffen en is geconstateerd dat de wooneenheden op soortgelijke, voor toeristische verhuur geschikte, wijze zijn ingericht. Van de bezoeken hebben de toezichthouders op ambtseed of ambtsbelofte twee afzonderlijke rapporten opgemaakt.
    Het college heeft bij besluit van 2 februari 2017 een bestuurlijke boete van € 148.500,00 opgelegd aan [appellant] vanwege het onttrekken zonder vergunning van elf woningen aan de bestemming tot bewoning. Dit bedrag bestaat uit cumulatief elf boetes van € 13.500,00. Het college heeft het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, maar de boete wel met 20% gematigd tot € 118.800,00 in verband met de lange afhandelingsduur van het bezwaar.
    Wet- en regelgeving
    2.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft vastgesteld dat het adres [locatie 3] tot in ieder geval 22 september 2014 bij de gemeente stond geregistreerd als deel van een gebouw met één adres waar kamers (onzelfstandige woonruimten) werden verhuurd en dat de gemeente dit adres bij besluit van 22 september 2014 heeft omgezet in de adressen [12 locaties]. Dit besluit, waartegen [appellant] niet is opgekomen, is genomen omdat feitelijk sprake was van twaalf appartementen op de eerste, tweede en derde verdieping. In een bijlage bij dit besluit is als gebruiksdoel vermeld "woonfunctie (woning)". Volgens de rechtbank is met dit besluit de juridische status van het gebouw vastgesteld. Omdat niet het feitelijke gebruik doorslaggevend is, maar de bij de gemeente geregistreerde bestemming, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank terecht geconcludeerd dat de woningen tot de voor permanente bewoning bestemde woonruimtevoorraad behoorden. [appellant] heeft deze woningen volgens de rechtbank aan de woonruimtevoorraad onttrokken door deze aan toeristen te verhuren. De rechtbank heeft in de overschrijding van de redelijke termijn geen aanleiding gezien om de boete op nihil vast te stellen of verdergaand te matigen dan het college heeft gedaan bij het besluit van 18 juni 2019.
    Hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat met het besluit van 22 september 2014 tot toekenning en intrekking van nummeraanduidingen juridisch is komen vast te staan dat in zijn pand elf voor permanente bewoning bestemde woningen aanwezig zijn. Volgens [appellant] heeft dit besluit uitsluitend betrekking op de toekenning van nummeraanduidingen en is in dit besluit ook uitdrukkelijk bepaald dat "aan deze nummerbeschikking geen overige rechten kunnen worden ontleend". Een nummerbeschikking en de gevolgde wijziging van de registratie in de BAG zijn volgens [appellant] niet doorslaggevend voor de vraag of een gebouw tot de aangewezen woonruimtevoorraad behoort. Daarvoor moet buiten iedere twijfel zijn dat de verblijfsruimten op enig moment voor permanentte bewoning zijn bestemd. Uit de historie van het gebouw blijkt dat het nooit bestemd is geweest voor permanente bewoning, maar voor tijdelijke bewoning waaraan het college door middel van vergunningverlening heeft meegewerkt. Het gaat ook om gemeubileerde wooneenheden in een verblijfsinrichting, waar de voorziening van gas, water en elektriciteit door de verhuurder geregeld werd. Hij beschikt over een vergunning voor het gebruik van het pand als een verblijfsinrichting en het is steeds de intentie geweest om de woonverblijfsruimten voor een korte duur te verhuren. Hierover bestond volgens [appellant] in het verleden ook geen verschil van mening met de gemeente en hij is op 28 juni 2019 geconfronteerd met een sluitingsbevel voor het pand dat mede is gegrond op overtreding van voorschriften die gelden voor een logiesgebouw. Met betrekking tot de registratie in de BAG voert [appellant] verder aan dat de Wet BAG geen wettelijke grondslag biedt voor het maken van een onderscheid tussen een woonfunctie gericht op permanente bewoning en een woonfunctie gericht op tijdelijke bewoning.
    Aan [appellant] wordt ten onrechte tegengeworpen dat hij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het huisnummerbesluit van 22 september 2014. De registratie van de woonfunctie in de BAG is niet op een rechtsgevolg gericht en hierom konden geen rechtsmiddelen tegen deze registratie worden aangewend.
    Het college dient zodanige bewijsmiddelen aan te dragen dat buiten twijfel komt vast te staan dat de verblijfsruimten in de verblijfsinrichting op enig moment voor permanente bewoning zijn bestemd. Het huisnummerbesluit kan niet tot bewijs dienen evenmin als de historie, waarbij de wooneenheden waaraan in 2014 een eigen nummeraanduiding is toegekend niet verschilden van de wooneenheden die hij heeft gerealiseerd in de verblijfsinrichting, waarvoor op 26 januari 1983 een bouwvergunning en op 2 februari 2000 een gebruiksvergunning is verleend. Als bewijs dat sprake is van elf woningen bestemd voor permanente bewoning kan ook niet dienen dat er tot in 2014 personen langer dan zes maanden in de brp geregistreerd hebben gestaan. [appellant] verhuurde onder meer aan expats en het kwam voor dat zij zich niet uitschreven terwijl zij de verblijfsruimte niet meer feitelijk bewoonden. Bovendien betreffen deze registraties maar één adres, omdat ten tijde van de inschrijvingen in de brp van een toekenning van aparte nummeraanduidingen aan de verblijfsruimten nog geen sprake was en uit die inschrijvingen niet valt af te leiden in welke wooneenheid een ingeschreven persoon verbleef. De rechtbank heeft dus ten onrechte geoordeeld dat voor elk van de elf wooneenheden zou zijn bewezen dat er van een overtreding van het verbod tot woningonttrekking sprake was en dat elf keer een boete mocht worden opgelegd, aldus [appellant].
    Beoordeling
    5.       Niet in geschil is dat de elf wooneenheden ten tijde van de controles op 15 augustus en 13 september 2016 werden verhuurd aan toeristen. In geschil is de vraag of sprake is van woningen die tot de woonruimtevoorraad behoorden en dus in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hw) in samenhang met artikel 3.1.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: Hv) werden gebruikt.
    6.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van
    29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261, kan onttrekking in de zin van de Hw slechts plaatsvinden, indien het desbetreffende gebouw op enig moment is bestemd voor permanente bewoning. Of dat het geval is moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven, waarbij noch het feitelijk gebruik noch de registratie van bewoning in de brp doorslaggevend is. Uit de uitspraak van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:428, volgt dat als objectieve maatstaf om vast te stellen of een gebouw op enig moment is bestemd voor permanente bewoning van belang kan zijn hoe dit gebouw in de BAG is geregistreerd.
    7.       [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat met het nummeraanduidingsbesluit van 22 september 2014 de juridische status van het gebouw is vastgesteld. Zoals uit de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1980, volgt, houdt het gebruik van de term woning in het nummeraanduidingsbesluit geen relevante juridische kwalificatie in. Met het nummeraanduidingsbesluit is tot uitdrukking gebracht dat een ruimte kwalificeert als verblijfsobject in de zin van artikel 1, aanhef en onder q, van de Wet BAG en daarom dus een nummeraanduiding moet krijgen. Daarmee staat nog niet vast dat deze verblijfsobjecten ook voor permanente bewoning zijn bestemd. Daarvoor is aanvullend bewijs nodig. Het college heeft het boetebesluit mede gebaseerd op de registratie in de BAG en op registraties van personen in de brp. Hoewel de registratie van het gebouw in de BAG als verblijfsobject met gebruiksdoel "woonfunctie" van belang kan zijn, kan ook aan deze registratie geen doorslaggevende betekenis worden toegekend voor het oordeel dat het hier gaat om elf woningen bestemd voor permanente bewoning in de zin van de Hw en Hv. Wat de registratie in de brp betreft stelt [appellant] terecht dat er weliswaar tot in 2014 meerdere personen langdurig ingeschreven hebben gestaan op het adres [locatie 3], maar dat het desbetreffende gedeelte van het pand toen nog in de BAG stond geregistreerd als één adres waar kamers werden verhuurd zijnde onzelfstandige woonruimten. Ook hieruit kan niet eenduidig worden afgeleid dat in het pand elf voor permanente bewoning bestemde woningen aanwezig zijn, die tot de aangewezen woonruimtevoorraad behoren.
    Uit het voorgaande volgt dat in dit geval niet is voldaan aan de strenge maatstaven die worden gesteld aan het opleggen van een punitieve sanctie. Dan moet namelijk buiten redelijke twijfel zijn komen vast te staan dat de overtreding is begaan. Naar het oordeel van de Afdeling is dat hier niet het geval en heeft het college daarom ten onrechte aangenomen dat [appellant] de overtreding heeft begaan. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college terecht heeft aangenomen dat [appellant] artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw in samenhang met artikel 3.1.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hv heeft overtreden.
    8.       Het betoog slaagt.
    9.       Gelet op het voorgaande behoeft dat wat [appellant] voor het overige heeft aangevoerd geen bespreking.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van [appellant] gegrond verklaren en het besluit van 18 juni 2019 vernietigen. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien nu niet buiten redelijke twijfel is komen vast te staan dat [appellant] een overtreding heeft begaan. De Afdeling herroept het besluit van 2 februari 2017 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 18 juni 2019. Dit betekent dat [appellant] geen boete hoeft te betalen. Voor zover [appellant] de boete al heeft betaald, zal het college tot terugbetaling moeten overgaan.
    11.     Het college dient op hierna te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 februari 2020 in zaak nr. 19/3950;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 18 juni 2019, kenmerk: WO.18.011991.001/BEB 112329;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 2 februari 2017, kenmerk: 1017 GE 121;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam] tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.335,00 (zegge: duizend driehonderdvijfendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.136,00 (zegge: tweeduizend honderdzesendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 (zegge: vierhonderdnegenendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2021
    582-898.
     
    BIJLAGE
     
    Wet basisregistraties adressen en gebouwen
    Artikel 1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    q. verblijfsobject: kleinste binnen één of meer panden gelegen en voor woon-, bedrijfsmatige, of recreatieve doeleinden geschikte eenheid van gebruik die ontsloten wordt via een eigen afsluitbare toegang vanaf de openbare weg, een erf of een gedeelde verkeersruimte, onderwerp kan zijn van goederenrechtelijke rechtshandelingen en in functioneel opzicht zelfstandig is;
    […]
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    […]
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
    1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet:
    a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
    […]