ECLI:NL:RBNNE:2021:4396, Rechtbank Noord-Nederland, 20-10-2021,  C/17/179019 /HA RK 21/65
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-10-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Ontvankelijkheid gemeente in Landinrichtingszaak.
        Geen zienswijze ingediend.
        Verwijzing naar ECLI:NL:RVS:2021:786

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    Afdeling privaatrecht
    Locatie Leeuwarden
    
    
      Landinrichtingskamer
    
    
    
      zaaknummer: C/17/179019 /HA RK 21/65 
    
    
    
    
      
        beschikking van de enkelvoudige landinrichtingskamer van 20 oktober 2021
      
    
    
    
      inzake
    
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      
        Gemeente Waadhoeke,
      
      gevestigd te Franeker,
      gemachtigden: mr. I. Grijpma en J. Vriese
    
    
    
      en
    
    
    
      
        Dorpsbelang Herbayum, Kie en Kiesterzijl,
      gevestigd te Herbayum,
      gemachtigde: [X] ;
    
    
    
      verzoeksters inzake het ruilplan dat is opgemaakt door de Bestuurscommissie in de Gebiedsinrichting "Franekeradeel-Harlingen" en dat is vastgesteld bij besluit van Gedeputeerde Staten van Fryslân van 19 januari 2021.
      Verzoeksters zullen in het hierna volgende Dorpsbelang en gemeente Waadhoeke worden genoemd. Verweerster zal met - enkelvoudig - met Gedeputeerde Staten worden aangeduid.
    
    
    
  
  
    
      1Procesverloop
    
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      
        
          het ontwerp-ruilplan van de Gebiedsinrichting 'Franekeradeel-Harlingen',
        
        
          de hiertegen door Dorpsbelang ingediende zienswijze, geregistreerd onder nummer 129,
        
      
      - het ruilplan, hierna aangeduid als het ruilplan, dat van 22 april 2021 tot en met 3 juni 2021 ter inzage heeft gelegen,
      - het verzoekschrift van Dorpsbelang en gemeente Waadhoeke van 25 mei 2021, bij de rechtbank binnengekomen op 3 juni 2021, 
      
        
          het verweerschrift van Gedeputeerde Staten met de stukken als bedoeld in artikel 69 derde lid van de Wet inrichting Landelijk Gebied (hierna: Wilg),
        
        
          de mondelinge behandeling van 20 september 2021 ten overstaan van de enkelvoudige landinrichtingskamer van de rechtbank.
        
      
      
    
    
      1.2.
      
        Bij de mondelinge behandeling is namens Dorpsbelang verschenen [X] en [Y] en namens gemeente Waadhoeke mr. I. Grijpma en J. Vriese. 
        Verder zijn verschenen vertegenwoordigers namens Gedeputeerde Staten, de Bestuurscommissie en het Kadaster. Namens Gedeputeerde Staten en de Bestuurscommissie is het woord gevoerd door ing. mr. J. Heinen. Van het behandelde ter zitting zijn door de griffier aantekeningen gemaakt. 
      
      
    
    
      1.3.
      Ten slotte is beschikking bepaald.
      
      
        
          RECHTSOVERWEGINGEN
        
      
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
    
      2.1.
      Dorpsbelang ziet graag een wandelroute gerealiseerd ten zuiden van het dorp Herbayum, langs het Van Harinxamakanaal richting Kiesterzijl. De gemeente Waadhoeke heeft zich achter dit plan geschaard. Het traject van de wandelroute ligt deels over door (de rechtsvoorgangster van) de gemeente Waadhoeke ingebrachte en aan de gemeente Waadhoeke toegedeelde gronden. Een daar tussengelegen deel van het traject zou moeten lopen over een tweetal door een particuliere derde en de provincie Fryslân ingebrachte kavels die na samenvoeging zijn toegedeeld aan agrarisch bedrijf [A en B] , thans alleen nog [A] . 
      
    
  
  
    
      3Het beroep en het verweer
    
    
      3.1.
      Dorpsbelang en de gemeente Waadhoeke willen met hun beroep bereiken dat ten behoeve van de wandelroute alsnog een strook van het aan [A] en Hauser toegedeelde kavel aan de gemeente Waadhoeke wordt toegedeeld, zodat daarop het wandelpad kan worden aangelegd. Dorpsbelang heeft in verband hiermee een zienswijze in gediend tegen het ontwerp-ruilplan. De gemeente Waadhoeke heeft ten aanzien van deze kwestie geen zienswijze tegen het ontwerp-ruilplan ingediend.
      
    
    
      3.2.
      
        Gedeputeerde Staten heeft zich naar aanleiding van het ingediende beroep primair op het standpunt gesteld dat zowel Dorpsbelang als de gemeente Waadhoeke niet-ontvankelijk zijn. Dorpsbelang omdat zij geen rechtspersoon en aldus geen belanghebbende is en de gemeente Waadhoeke omdat zijn geen zienswijze heeft ingediend.
        Subsidiair, inhoudelijk, voert Gedeputeerde Staten aan dat het beroep ongegrond is omdat het wandelpad niet is opgenomen op de bij het inrichtingsplan behorende ambitiekaart en daarom er geen grondslag is voor het vrijmaken van grond in het ruilplan ten behoeve van dit pad. Er is ter plaatse ook geen sprake van overtollige grond waarop het pad gerealiseerd zou kunnen worden en [A] wenst niet vrijwillig mee te werken aan het realiseren van het pad.
      
      
    
    
      3.3.
      Dorpsbelang en de gemeente Waadhoeke hebben het standpunt van Gedeputeerde Staten bestreden. Daarop zal hierna worden ingegaan.
      
      
    
  
  
    
      4De beoordeling van het beroep
    
    
      
        De ontvankelijkheid
      
    
    
      4.1.
      De rechtbank zal allereerst ingaan op het door Gedeputeerde Staten aangevoerde formele verweer dat strekt tot niet-ontvankelijkheid van beide verzoekers. Zowel Gedeputeerde Staten als de verzoekers hebben daarbij onder meer verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7 (het 'Varkens in Nood'-arrest) en de naar aanleiding daarvan door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) gewezen uitspraken van 14 april 2012 (ECLI:NL:RVS:2021:786) en 4 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:953). In deze uitspraken is de werking van het Verdrag van Aarhus aan de orde gekomen.
      
    
    
      4.2.
      Met betrekking tot Dorpsbelang overweegt de rechtbank als volgt. Dorpsbelang heeft ter zitting aangevoerd dat zij een rechtspersoonlijkheid bezittende vereniging is die is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel en waarvan de dorpsbewoners lid zijn. Verder valt het willen realiseren van de wandelroute volgens haar onder de doelstellingen die zij als vereniging van dorpsbelang heeft, welke mede bestaan uit het bezig zijn met recreatieve activiteiten ten behoeve van de betrokken dorpen en de inwoners ervan. Gedeputeerde Staten heeft dit niet weersproken en zich gerefereerd aan het oordeel van de rechtbank omtrent de doelstellingen van Dorpsbelang.
      
    
    
      4.3.
      
        Volgens artikel 69 lid 1 van de Wet inrichting landelijk gebied (Wilg) kunnen belanghebbenden bij de rechtbank in beroep komen tegen een besluit tot vaststelling van een ruilplan. Artikel 1:2 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Onder het regiem van de Landinrichtingswet, de voorganger van de Wilg, heeft de Hoge Raad in het arrest van 21 juni 2002 (ECLI:NL:HR:2002:AF3670) geoordeeld dat aan het in de Landinrichtingswet gehanteerde begrip 'belanghebbende' in beginsel dezelfde betekenis toekomt als in artikel 1:2 lid 1 Awb. De rechtbank is van oordeel dat er geen grond is om in het verband van de Wilg anders te oordelen, te meer nu in de Wilg ten aanzien van zowel de voorbereidingsprocedure als de procedure bij de rechtbank onderdelen van de Awb van toepassing zijn verklaard. 
        De rechtbank oordeelt verder dat gelet op de voldoende gestelde en toegelichte en niet door Gedeputeerde Staten weersproken rechtspersoonlijkheid en doelstellingen van Dorpsbelang het belang van deze vereniging rechtstreeks bij het ruilplan is betrokken, zodat zij als belanghebbende in de zin van artikel 69 Wilg heeft te gelden en in haar beroep zal worden ontvangen.
      
      
    
    
      4.4.
      Ten aanzien van de ontvankelijkheid van de gemeente Waadhoeke overweegt de rechtbank als volgt. Artikel 6:13 Awb, dat in artikel 69 lid 1 Wilg voor de onderhavige procedure van toepassing te verklaard, bepaalt kort gezegd dat iemand die niet geen zienswijze heeft ingediend geen beroep tegen een besluit bij de rechter kan indienen. Vast staat dat de gemeente Waadhoeke, anders dan Dorpsbelang, geen zienswijze tegen dit onderdeel van het ruilplan heeft ingediend. De gemeente Waadhoeke heeft zich echter beroepen op de hiervoor onder 4.1. genoemde uitspraken van de ABRvS en aangevoerd dat zij op grond hiervan ondanks het ontbreken van een zienswijze ontvankelijk is in het beroep. Gedeputeerde Staten stelt zich op het standpunt dat herverkaveling geen omgevingsrechtelijke zaak betreft waarop de ABRvS in de genoemde uitspraken het oog had en eveneens niet een milieurechtelijke zaak betreft waarop het Verdrag van Aarhus van toepassing is.
      
    
    
      4.5.
      
        De rechtbank oordeelt hierover als volgt. Het Verdrag van Aarhus van 25 juni 1998 (hierna: het verdrag) heeft volgens artikel 1 onder meer het doel het waarborgen door een verdragsluitende partij van de rechten op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. Bijlage 1 bij dit verdrag bevat een lijst van activiteiten op het toestaan waarvan de bepalingen van het verdrag van toepassing zijn. Artikel 6 van het verdrag verwijst naar deze lijst. Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 14 januari 2021, kort gezegd, bepaald dat artikel 6:13 Awb in bepaalde gevallen de toegang tot de rechter te zeer beperkt en daarmee in strijd is met artikel 9 lid 2 van het verdrag. De ABRvS heeft naar aanleiding van deze uitspraak in de uitspraak van 14 april 2021 onder meer overwogen: 
        "De Afdeling verwacht dat er in de praktijk zo veel situaties zullen zijn waarin zo’n inhoudelijke en soms zeer gecompliceerde beoordeling moet worden verricht om na te gaan of het besluit onder de werkingssfeer van artikel 6 van het verdrag valt, dat de Afdeling het afbakenen van situaties waarin artikel 6:13 van de Awb niet mag worden tegengeworpen aan belanghebbenden, voor de rechtspraktijk onwerkbaar acht. In afwachting van een oplossing door de wetgever kiest de Afdeling daarom voor een uit oogpunt van rechtsbescherming ruimhartige uitleg van het verdrag, vooral ook om te verzekeren dat het uit het verdrag voorvloeiende recht op toegang tot de rechter niet een te beperkte invulling krijgt. Daarom zal in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, artikel 6:13 van de Awb niet worden tegengeworpen aan belanghebbenden.
        
          Daarbij beschouwt de Afdeling als omgevingsrechtelijke zaken de zaken over besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening." 
      
    
    
      4.6.
      De rechtbank zal deze uitspraak als uitgangspunt nemen en is, anders dan door Gedeputeerde Staten is aangevoerd, van oordeel dat deze uitspraak in beginsel op de Wilg van toepassing is gezien de door de ABRvS vooralsnog voorgestane "ruimhartige uitleg" met betrekking tot alle omgevingsrechtelijke zaken waarin de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast. Dat landinrichting niet wordt genoemd in Bijlage 1 bij het verdrag is derhalve niet doorslaggevend. Alhoewel de Wilg vervolgens door de ABRvS niet wordt genoemd in het rijtje van omgevingsrechtelijke wetten moet deze wet daar naar het oordeel van de rechtbank wel onder worden geschaard. Niet valt uit de hiervoor geciteerde overweging af te leiden dat de door de ABRvS gegeven opsomming van wetten uitputtend is. De toevoeging "en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening" wijst op het tegendeel. De Wilg, in het bijzonder voor zover het betreft het inrichtingsplan en het ruilplan, raakt - alhoewel het ruilplan sterk eigendomsrechtelijke aspecten heeft - onmiskenbaar de ruimtelijke ordening. De landinrichting heeft thans en anders dan in het (verdere) verleden een breder doel dan alleen een efficiënte verkaveling ten behoeve van de landbouw. Tevens zijn de bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht zijn ten aanzien van de voorbereidings- en beroepsprocedure deels van toepassing en ligt het in de bedoeling om de regeling van de Wilg op te nemen in de op stapel staande Omgevingswet, hetgeen de hiervoor bedoelde rangschikking van de landinrichting onder het omgevingsrecht bevestigt. 
      
    
    
      4.7.
      Desondanks is de rechtbank van oordeel dat de gemeente Waadhoeke niet-ontvankelijk is. Het verdrag beoogt de belangen van 'het publiek' te waarborgen. Uit de in artikel 2 van het verdrag gegeven begripsomschrijvingen leidt de rechtbank af dat een overheidsinstantie zoals de gemeente Waadhoeke niet tot het publiek kan worden gerekend, nu beide begrippen in de leden 2, 4 en 5 van genoemd artikel afzonderlijk worden gedefinieerd. Artikel 2 van het verdrag biedt gelet op de daar gegeven begripsomschrijvingen ook geen grondslag om een overheidsinstantie rechten toe te kennen die het verdrag aan het publiek beoogt te verschaffen, ook niet indien die overheidsinstantie niet als besluitnemend orgaan was betrokken. De gemeente Waadhoeke kan daarom geen rechten ontlenen aan de door de ABRvS in het leven geroepen bescherming voor degenen die geen zienswijze hebben ingediend en zij zal niet-ontvankelijk worden verklaard. 
      
      
        
          De inhoudelijke beoordeling
        
      
    
    
      4.8.
      
        Na het voorgaande dient het beroep van Dorpsbelang te worden beoordeeld. Het komt er zoals al gezegd op neer dat Dorpsbelang wenst dat er alsnog een strook grond aan de gemeente Waadhoeke wordt toegedeeld. 
        Het wettelijk uitgangspunt bij de toedeling volgt uit artikel 52 Wilg en komt er voor zover voor deze zaak van belang op neer een inbrengende eigenaar recht heeft op een toedeling. Dorpsbelang heeft geen grond ingebracht en kan daarom geen aanspraak op een toedeling maken. Ten aanzien van de gemeente Waadhoeke is dit anders en naar het oordeel van de rechtbank kan Dorpsbelang zich als belanghebbende sterk maken voor een bepaalde toedeling aan de gemeente Waadhoeke, nu deze laatste dat onderschrijft. 
      
      
    
    
      4.9.
      De uitgangspunten voor deze herverkaveling zijn weergegeven in de 'Uitgangspunten herverkaveling Franekeradeel-Harlingen'. Als algemeen beginsel is daarbij onder 3 van deze uitgangspunten geformuleerd dat er wordt gestreefd naar onder meer het realiseren van de doelstellingen voor het gebied met betrekking tot onder andere recreatie. Als relevante doelstelling is onder 2 van de uitgangspunten in dit verband is verbetering van recreatie en leefbaarheid gegeven. Deze uitgangspunten zijn onder meer gebaseerd op het inrichtingsplan. In dit inrichtingsplan is aangegeven dat het de ambitie is om de mogelijkheden voor wandelen en fietsen te verbeteren, hetgeen kan door bestaande routes op te knappen en vooral ontbrekende schakels aan te leggen. 
      
    
    
      4.10.
      Het inrichtingsplan vormt naast de geformuleerde uitgangspunten en de regels die in de Wilg, het Besluit inrichting landelijke gebied en de Regeling inrichting landelijk gebied zijn gesteld de basis voor het ruilplan en de rechtbank is van oordeel dat de realisering van de door verzoekers gewenste wandelroute past binnen de hiervoor genoemde algemeen geformuleerde uitgangspunten. Dat brengt echter niet mee dat Gedeputeerde Staten gehouden zijn om deze wandelroute door middel van de voorgestelde toedeling mogelijk te maken. Daartoe geldt dat, zoals door Gedeputeerde Staten is aangevoerd, de gewenste wandelroute niet in het inrichtingsplan, meer specifiek de bij dit plan behorende ambitiekaart, is opgenomen. Dat leidt er naar het oordeel van de rechtbank toe dat het inrichtingsplan geen verplichting bevat tot het realiseren van een wandelroute op de plaats waar het nu om gaat, zodat daarmee bij de toedeling van de desbetreffende gronden in het ruilplan geen rekening behoefde te worden gehouden. Dat, zoals door Dorpsbelang is aangevoerd, het inrichtingsplan met betrekking tot paden elders flexibel is uitgevoerd maakt dit niet anders omdat Gedeputeerde Staten, en namens haar de Bestuurscommissie, bij de totstandbrenging van het ruilplan binnen de wettelijke kaders en de kaders die het inrichtingsplan geeft beleidsruimte toe komt en de rechtbank besluiten dienaangaande slechts terughoudend kan toetsen.
      
    
    
      4.11.
      De gewenste toedeling zou verder ten koste gaan van de toedeling aan [A] . [A] heeft, zo begrijpt de rechtbank, deze toedeling aanvaard en het alsnog 'afnemen' van de deel van zijn toedeling valt gelet op hetgeen hiervoor is overwogen niet te rechtvaardigen. Het argument van Dorpsbelang dat deze grond minder geschikt is voor de landbouw onder meer omdat het is opgehoogd met steenslag kan niet tot haar voordeel strekken, nu [A] dit gelet op de aanvaarde toedeling kennelijk niet als zodanig ervaart. Anders dan door verzoekers ter zitting vragenderwijs nog is opgeworpen hoeft Gedeputeerde Staten in dit geval van door derden ingebrachte percelen niet de motiveren waarom het betreffende kavel aan [A] is toegedeeld. 
      
    
    
      4.12.
      Het voorgaande leidt er toe dat de gemeente Waadhoeke niet-ontvankelijk zal worden verklaard en dat het beroep van Dorpsbelang als zijnde ongegrond zal worden afgewezen.
      
    
    
      4.13.
      De rechtbank ziet verder aanleiding om de proceskosten te compenseren in die zin dat ieder der partijen de eigen kosten zal dragen.
      
      
    
  
  
    
      5Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      5.1.
      verklaart de gemeente Waadhoeke niet-ontvankelijk in haar beroep;
      
    
    
      5.2.
      wijst het verzoek van Dorpsbelang af; 
      
    
    
      5.3
      compenseert de proceskosten in die zin dat ieder der partijen de eigen kosten zal dragen.
      
      
      
        Deze beschikking is gewezen door mr. J.Y.B. Jansen, rechter, en door hem in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2021 in aanwezigheid van de griffier.
      
      
      
      
        c. 439
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          Rechtsmiddelenverwijzing
        
        
          Tegen deze beschikking staat voor de belanghebbenden, waaronder verzoeker, die voor de rechtbank zijn verschenen en voor de bestuurscommissie beroep in cassatie open bij de Hoge Raad te 's-Gravenhage overeenkomstig de artikelen 426 tot en met 429 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Het beroep in cassatie moet worden ingesteld binnen drie maanden, te rekenen vanaf de dag van de uitspraak. Het beroep wordt aangebracht bij een door een advocaat bij de Hoge Raad getekend verzoekschrift en ingediend bij de griffie van de Hoge Raad.