ECLI:NL:RBMNE:2020:5567, Rechtbank Midden-Nederland, 15-12-2020, UTR - 20 _ 1097
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2020-12-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: WOB-verzoek subsidieverlening provincie Flevoland. Ten onrechte geweigerd openbaar te maken: organisatienamen ogv art. 10.2.e Wob; intern beraad waarbij mogelijk externe derde met eigen belang (11.1 Wob); concepten/dubbele documenten. Beroep gegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 20/1097
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2020 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser,
    
    
      en
    
    
    
      Gedeputeerde Staten van Flevoland, verweerder
      (gemachtigden: mr. S. Sadradein en C. Klepper).
    
    
    
      Als derde-belanghebbenden hebben aan het geding deelgenomen: [organisatie] en [instituut], te [vestigingsplaats] , beide vertegenwoordigd door [A] .
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 13 augustus 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser op grond van de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) gedeeltelijk toegewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 29 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en besloten meer stukken openbaar te maken dan hij bij het primaire besluit had gedaan.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft via Skype for Business plaatsgevonden op 10 september 2020. Eiser was daarbij aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-belanghebbenden hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
    
    
    
      Ter zitting is het onderzoek geschorst om eiser in de gelegenheid te stellen om te reageren op de stukken die verweerder op 7 september 2020 aan de rechtbank heeft gestuurd. Nadien zijn nog stukken gewisseld.
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek op 3 november 2020 gesloten.
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Wob-verzoek en besluitvorming
      
    
    
    1. Op 28 april 2019 heeft eiser verweerder verzocht hem op grond van de Wet openbaarheid bestuur (Wob) alle gegevens te verstrekken over het projectvoorstel ‘ [projectvoorstel] ’, alle correspondentie rond dit project en alle stukken met betrekking tot de subsidieverlening aan [instituut] . In ditzelfde verzoek heeft hij verzocht om alle meetgegevens, alle projectverslagen, de tussenresultaten en de tussenrapportages met betrekking tot het project. 
    
    2. In het bestreden besluit volgt verweerder het advies van de bezwaarcommissie om het bezwaar van eiser gegrond te verklaren en het primaire besluit opnieuw te beoordelen. Naar aanleiding van deze herbeoordeling heeft verweerder besloten een aantal documenten alsnog gedeeltelijk openbaar te maken.
    
    3. Verweerder heeft op 7 september 2020 per mail alle deels geweigerde WOB-stukken naar de rechtbank gestuurd, nadat was gebleken dat niet alle relevante stukken waren overgelegd. Deze set stukken bleek niet geheel te corresponderen met de stukken die eiser bij de beslissing op bezwaar had ontvangen. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om eiser in de gelegenheid te stellen om te reageren op de door verweerder op 7 september 2020 ingediende stukken. Dit heeft hij gedaan op 28 september 2020. Verweerder heeft vervolgens op 13 oktober 2020 gereageerd, met indiening van een herbeoordeelde en opnieuw gewijzigde set (aan eiser gedeeltelijk openbaar gemaakte) WOB-stukken en een gewijzigde inventarislijst van de WOB-stukken.
    
    
    
      
        Beoordeling na gewijzigde stukken
      
    
    
    4. De wijzigingen in de documenten en de inventarislijst beschouwt de rechtbank als aanvullingen van en wijzigingen op het bestreden besluit. De rechtbank stelt vast  dat verweerder kennelijk naar aanleiding van het beroep door eiser het bestreden besluit twee maal heeft gewijzigd. Dit leidt tot de conclusie dat het beroep terecht is ingediend en daarmee gegrond is en het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank zal hierna beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit wel in stand kunnen blijven. De rechtbank zal dit doen door te beoordelen of de gedeeltelijke weigering van de laatste set   WOB-stukken van 13 oktober 2020 in combinatie met de laatste inventarislijst kan worden gedragen door de toegepaste weigeringsgronden. Dit zal de rechtbank beoordelen aan de hand van de gronden die eiser in beroep heeft aangevoerd. 
    
    
    
      
        Beoordeling beroepsgronden
      
    
    
    5. Eiser heeft de rechtbank in beroep verzocht om te controleren of het weglakken van  passages in de jaarrekening van [organisatie] op basis van juiste gronden heeft plaatsgevonden (artikel 10, eerste lid, onder c van de Wob), of niet ten onrechte namen van organisaties in mailadressen zijn weggelakt (artikel 10, tweede lid, onder e Wob) en of de op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerde passages wel echt persoonlijke beleidsopvattingen betreffen, opgesteld ten behoeve van intern beraad. Ten aanzien van de laatste weigeringsgrond heeft hij gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 31 januari 2018, waarin is bepaald dat feitelijke gegevens die geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn niet geweigerd mogen worden en ten tweede op de uitspraak van de ABRvS van 20 december 2017, waarin de Afdeling heeft bepaald dat aan een beraad het interne karakter ontvalt als daarbij een externe partij is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Eiser heeft de rechtbank specifiek verzocht de betrokkenheid van [organisatie] na te gaan. Ook heeft hij de rechtbank gevraagd de stukken te controleren die zijn geweigerd omdat het dubbele stukken of concepten zouden zijn. Eiser heeft de rechtbank toestemming gegeven om kennis te nemen van de vertrouwelijk overgelegde stukken. Tot slot vraagt hij de rechtbank de controleren of verweerder de wettelijke termijnen op de juiste wijze in acht heeft genomen.   
    6. Voor het leesgemak noemt de rechtbank  “Bijlage B, Inventarisatielijst deel 1 Wob- verzoek inzake project [project] ”  lijst 1 en “Bijlage C, Inventarisatielijst deel 2 Wob- verzoek inzake project [project] ” lijst 2.
    
    
    
      
        Weigeringsgrond artikel 10.1.c Wob – vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens
      
    
    
    7. Na kennisneming van de geheime stukken is de rechtbank van oordeel dat de geweigerde gedeelten van de jaarrekening van [organisatie] B.V. (lijst 1, doc.nr. 4) gegevens bevatten, waaruit wederwaardigheden over de (financiële) bedrijfsvoering en bedrijfsprocessen op te maken zijn. Het is aannemelijk dat die uit oogpunt van concurrentie gevoelig zijn, zodat ze geweigerd mogen worden. 
    
    
    
      
        Weigeringsgrond artikel 10.2.e. Wob - Eerbiediging persoonlijke levenssfeer 
      
    
    
    8. Eiser heeft aangegeven dat het hem niet om namen of andere persoonsgegevens van personen te doen is. Hij vraagt zich wel af of verweerder op de juiste wijze gebruik heeft gemaakt van de weigeringsgrond 10.2.e Wob. Hij heeft ingestemd met de voorgestelde werkwijze van de rechtbank om door middel van een steekproef te controleren of met deze weigeringsgrond niet ook andere onderdelen dan persoonsgegevens zijn geweigerd, zoals namen van organisaties en bedrijven. Het gaat eiser dan met name om de betrokkenheid van de derde-belanghebbenden.
    9. Bij wijze van steekproef heeft de rechtbank de documenten 15, 25 en 36 van lijst 1 beoordeeld en 1, 14, 24, 34, 42, 122, 134 en 253 van lijst 2. De rechtbank stelt vast dat de onder de noemer 10.2.e. Wob namen zijn geweigerd hetgeen in overeenstemming is met de weigeringsgrond. In document 25 van lijst 1 is in een e-mailadres ook de naam van een bedrijf/organisatie geweigerd, maar omdat de naam op het “briefpapier” en in de handtekening van de ondergetekende niet is gelakt is de herkomst wel duidelijk, zodat de rechtbank hierin geen reden voor vernietiging ziet. 
    10. Wel is het aanleiding geweest om andere documenten te controleren. De rechtbank heeft hierbij in ogenschouw genomen dat indien de organisatienaam is weggelakt, maar de verzender en ontvanger(s) van het mailbericht ook uit de inventarisatielijst duidelijk worden, er geen gebrek kleeft aan het bestreden besluit, omdat dan sprake is van een andere wijze van openbaarmaking en de openbaarheid hierdoor niet tekort wordt gedaan.
    11. De rechtbank stelt vast dat in de steekproef van 10 documenten die zij vervolgens heeft gedaan, bij de documenten 52, 56, 61, 78, 84, 97, 104 en 111 van lijst 2, gecombineerd met de inventarisatielijst, geen gegevens ten onrechte zijn geweigerd. In documenten 123 en 133 van lijst 2 zijn evenwel (organisatie)namen geweigerd, waarbij de inventarisatielijst niet (alle) namen noemt van geadresseerde organisaties. Het bestreden besluit schiet in dit opzicht dan ook tekort. Eiser heeft aangegeven dat het hem niet in het algemeen om de namen gaat, maar wel om de betrokkenheid van derde-belanghebbenden). Ook wat deze organisaties betreft is de inventarisatie niet compleet in document 123, waarin met toepassing van 10.2.e Wob bedrijfsnamen zijn geweigerd, terwijl in de inventarisatielijst de desbetreffende bedrijfsnamen niet zijn vermeld. Het is een mailwisseling over voortgang van werkzaamheden, (en/of uitbreiding ervan) met mogelijk een eigen belang voor deze partijen. In beginsel is de weigeringsgrond 10.2.e Wob hierop niet van toepassing en zonder nadere motivering is ook niet duidelijk dat een andere weigeringsgrond van toepassing zou kunnen zijn.
    
    12. Gezien de resultaten van de steekproeven zijn er meer gegevens en met name organisatienamen geweigerd, dan deze weigeringsgrond mogelijk maakt. Ook de beschrijving in de inventarisatielijst dekt de lading niet. De rechtbank ziet daarom aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit op dit onderdeel niet in stand te laten. Verweerder dient in een nieuw besluit alsnog de organisatienamen openbaar te maken, of de inventarisatielijst zodanig aan te vullen dat duidelijk wordt welke organisaties, waaronder met name derde belanghebbende, bij het desbetreffende document betrokken zijn. Dit beroepsonderdeel treft dus doel.
    
    
    
      
        Weigeringsgrond artikel 11.1 Wob- Persoonlijke beleidsopvattingen in een document voor intern beraad 
      
    
    
    13. De rechtbank stelt vast dat met de aanvullingen op de beslissing op bezwaar 9 documenten deels zijn geweigerd op basis van dit artikel, te weten de documenten 13, 52, 62, 123, 125, 144, 217,  226 en 254 van lijst 2.
    
    14. Na kennisneming van de documenten stelt de rechtbank vast dat deze weigeringsgrond voor de volgende documenten op de juiste wijze is toegepast. In documenten 13, 62, 123 gaat het om ambtelijk commentaar op en voorbereiding van rapportages/beleidsstukken en in document 144 en 226 om een opvatting van een ambtenaar in ambtelijk e-mail verkeer. Er is geen sprake van betrokkenheid van een derde met een eigen belang op grond waarvan het interne karakter aan het beraad is ontvallen.
    
    15. In de documenten 52 en 125 ziet de rechtbank geen geweigerde onderdelen die aan artikel 11 relateren. De ook gebruikte weigeringsgrond 10.2.e  Wob kan de weigeringen wel dragen.
    
    16. Wat betreft de documenten 217, 254 is de motivering van de toepassing van artikel 11, eerste lid, Wob evenwel ontoereikend. Hiertoe overweegt de rechtbank ten aanzien van document 217 dat de op grond van artikel 11.1 geweigerde alinea uit de mail van 24 september 2015, 8:34 uur, niet afkomstig is van een ambtenaar en (mede) in het kader van de mogelijke financiering van een (vervolg)project is opgesteld. Daarom is zonder nadere toelichting niet vast te stellen dat de externe betrokkene geen eigen ter zake relevant belang heeft en is sprake van een gebrekkige motivering van de toepassing van deze weigeringsgrond. In beginsel geldt dat ook voor de mail van 23 september 2015, 12.09 uur.
    De in document 254 met toepassing van artikel 11.1 geweigerde tekstdelen betreffen correspondentie over financiering/aanbesteding met een externe partij die bij uitvoering van een werk is of kan worden betrokken en daarmee in beginsel een eigen belang kan hebben dat als zodanig bij het beraad een rol speelt, waardoor uit oogpunt van de Wob het interne karakter aan het beraad kan komen te ontvallen. 
    
    17. Ook op dit onderdeel is daarom sprake van een gebrek in de motivering. Ook dit beroepsonderdeel treft doel .
    
    
    
      
        Dubbele documenten
      
    
    
    18. Bij de aanvulling van het besluit stelt verweerder dat hij ook fouten in verwijzingen in de inventarisatielijst herstelt. Dit betreft onder meer document 69, dat in de visie van eiser openbaar gemaakt had moeten worden. Verweerder stelt dat dit hetzelfde document is als document 67, dat wel openbaar is gemaakt. Eiser heeft aangevoerd dat concepten niet zo maar geweigerd mogen worden en dat ook hierbij moet worden beoordeeld of sprake is van intern beraad.
    
    19. De rechtbank overweegt dat documenten die gelijk zijn aan andere openbare documenten niet nogmaals openbaar gemaakt hoeven worden en dus om die reden mogen worden geweigerd. Verweerder stelt dat daarvan sprake is bij (lijst 2) document 64 en 69 (gelijk aan 67: [project] d.d. 13 november 2014), 75 (gelijk aan 165),  83 (gelijk aan document 2 van lijst 1), 93 (gelijk aan 115), 139 (gelijk aan 145), 171 en 257 (gelijk aan 63) en  273 (gelijk aan 159).
    
    20. De rechtbank stelt vast dat document 159 net als document 273 openbaar gemaakt is gemaakt zodat er geen sprake is van een onterechte of ongemotiveerde weigering. Ook 75, 165, 257 en 171 zijn openbaar gemaakt zodat de rechtbank hier verder geen overwegingen aan wijdt. Dat geldt ook voor documenten 75 dat een incomplete versie is van 165, maar beide zijn openbaar gemaakt. Documenten 83 en 93 zijn gelijk aan wel openbaar gemaakte documenten 2 van lijst 1 en 115.
    
    21. De rechtbank stelt vast dat document 64 niet gelijk is aan 67. Het gaat om een (andere) conceptversie van dezelfde datum, maar met andere commentaren erin (bijvoorbeeld p. 8). Verweerder moet hierover een nadere overweging geven en een andere weigeringsgrond hanteren, als die van toepassing is. Dit geldt ook voor document 69, met wederom wel dezelfde datum, maar nu genoemd “ [project] fase 2” en met andere commentaren. Ook is de rechtbank onduidelijk gebleven of van deze concepten een eindversie is die wel openbaar is gemaakt, zodat niet duidelijk is of de documenten als concepten geweigerd hadden mogen worden.
    
    22. Ook is het geweigerde document 145 niet gelijk aan 139 omdat het meer (financiële) informatie bevat. Als verweerder die wil weigeren, dient hij daarvoor een andere motivering te geven omdat de weigering niet kan worden gedragen door de huidige motivering.
    
    
      
        Concepten 
      
    
    
    23. De rechtbank overweegt dat concepten niet openbaar gemaakt hoeven te worden als de eindversie openbaar is en deze dezelfde feitelijkheden bevat. Als het concept persoonlijke beleidsopvattingen bevat, hoeven deze evenmin openbaar gemaakt te worden, om de vrije gedachtegang omtrent bijvoorbeeld beleidskeuzes niet te belemmeren. Als evenwel in deze fase derden met een eigen belang dat als zodanig bij het beraad een rol speelt aan dit (papieren) overleg deelnemen, komt het interne karakter aan dit overleg te ontvallen.
    
    24. Documenten 15, 64, 69 en 93 zijn helemaal geweigerd omdat het concepten zijn waarvan een latere versie openbaar is gemaakt. Bij document 15 is dit het geval (concept-onderdeel van document 75 en 165)  Niet gebleken is dat hierbij feitelijke informatie verloren is gegaan zodat het mocht worden geweigerd. 
    
    25. Document 159 is een conceptversie van document 2 van lijst 1, maar ook openbaar gemaakt zodat de openbaarheid hoe dan ook niet tekort is gedaan. De documenten 64, 67 en 69 zijn kennelijk allemaal concepten, maar gezien hetgeen daarover in overweging 21 is overwogen, is de weigeringsgrond niet toereikend, want niet volledig.
    
    
      
        Termijnen
        
      
    
    26. Ten aanzien van eisers verzoek om te controleren of verweerder de wettelijke termijnen in acht heeft genomen overweegt de rechtbank als volgt. Een bestuursorgaan is in een Wob-zaak geen dwangsom verschuldigd als niet tijdig wordt beslist. De rechtbank vat het verzoek om de termijnen te controleren daarom op als een beroep op voortvarende behandeling die meebrengt dat een geschil binnen een redelijke termijn moet zijn beoordeeld. Aangezien sinds de indiening van het bezwaarschrift nog geen 2 jaar zijn verstreken is die termijn niet overschreden, zodat er geen reden voor een financiële compensatie is.
    
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    27. De rechtbank komt tot de conclusie dat ook na de wijzigingen van het bestreden besluit, het besluit op bovengenoemde onderdelen niet kan worden gedragen door de motivering die eraan wordt gegeven. Voor de desbetreffende onderdelen genoemd in de rechtsoverwegingen 11/12, 16/17, 21/22 (en 25) kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit dan ook niet in stand blijven. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder nogmaals de gelegenheid te geven het besluit aan te passen, omdat dit eerder niet tot een toereikend besluit heeft geleid. Verweerder zal dan ook met inachtneming van voorgaande punten een nieuw besluit moeten nemen.
    
    28. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding, omdat eiser geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten heeft opgegeven. Wel dient verweerder het betaalde griffierecht aan eiser te vergoeden.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:-	verklaart het beroep gegrond;-	vernietigt het bestreden besluit; 
    
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven, met uitzondering van de onderdelen genoemd in rechtsoverwegingen 11/12, 16/17, 21/22 en 25;
    - draagt verweerder op binnen 8 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiser te vergoeden;
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, rechter, in aanwezigheid van mr. E.H.W. Schierbeek, griffier. De beslissing is uitgesproken op 15 december 2020 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
  
  
    ECLI:NL:RVS:2018:314
  
  
    ACLI:NL:RVS:2017:3497