ECLI:NL:RVS:2021:630, Raad van State, 24-03-2021, 202002638/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een bestuurlijke boete van € 41.000,00 aan [appellante] opgelegd voor het zonder vergunning onttrekken van zijn woningen aan de bestemming tot bewoning. [appellante] is eigenaar van de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Amsterdam. Op 13 augustus 2018 hebben toezichthouders van de gemeente de woningen gecontroleerd. Bij de toezichthouders is vanwege het aantreffen van een sleutelkastje het vermoeden van toeristische verhuur ontstaan. De toezichthouders hebben daarom nader onderzoek ingesteld en hebben de woningen op 30 augustus 2018 nogmaals gecontroleerd. Hun bevindingen hebben zij vastgelegd in de op ambtsbelofte opgemaakte rapporten van bevindingen van 31 augustus en 3 september 2018. Op beide adressen stond niemand in de Basisregistratie Personen ingeschreven.

202002638/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 maart 2020 in zaak nr. 19/3179 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 oktober 2018 heeft het college een bestuurlijke boete van € 41.000,00 aan [appellante] opgelegd voor het zonder vergunning onttrekken van zijn woningen aan de bestemming tot bewoning.
    Bij besluit van 25 juni 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. Lo Fo Sang en mr. J. van den Boorn, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Amsterdam. Op 13 augustus 2018 hebben toezichthouders van de gemeente de woningen gecontroleerd. Bij de toezichthouders is vanwege het aantreffen van een sleutelkastje het vermoeden van toeristische verhuur ontstaan. De toezichthouders hebben daarom nader onderzoek ingesteld en hebben de woningen op 30 augustus 2018 nogmaals gecontroleerd. Hun bevindingen hebben zij vastgelegd in de op ambtsbelofte opgemaakte rapporten van bevindingen van 31 augustus en 3 september 2018. Op beide adressen stond niemand in de Basisregistratie Personen (hierna: Brp) ingeschreven. De toezichthouders hebben op 30 augustus 2018 in de woning op zowel de [locatie 1] als [locatie 2] een logiesverblijf met 6 slaapplaatsen aangetroffen waar op dat moment 4 toeristen verbleven. De toeristen hebben verklaard dat [persoon] hun contactpersoon was en dat zij de sleutel met een code uit het sleutelkastje hebben gehaald. Op basis hiervan heeft het college twee boetes van € 20.500,00 aan [appellante] opgelegd voor het zonder vergunning onttrekken van de woningen aan de woonruimtevoorraad.
    Hoger beroep
    2.       [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Huisvestingswet 2014 een wettelijke grondslag biedt voor het opleggen van een boete voor het onttrekken van de woningen aan de bestemming tot bewoning. Daarnaast betoogt [appellante] dat het college de overtreding niet aan hem kan toerekenen, omdat hij voldoende toezicht heeft gehouden op het gebruik van de woningen. Het college had in ieder geval de boete moeten matigen omdat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid, aldus [appellante].
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage en maakt deel uit van deze uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Is er een wettelijke grondslag voor het opleggen van een boete?
    4.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:317, onder 4.1, volgt uit de verhuur van een woning aan en het gebruik van een woning door toeristen dat deze niet beschikbaar was voor duurzame bewoning en dat deze om die reden aan de woonruimtevoorraad was onttrokken. Ook het eenmaal voor een korte periode verhuren van een woning aan toeristen kan worden aangemerkt als woningonttrekking, zo volgt uit die uitspraak. Tussen partijen is niet in geschil dat de woningen zijn verhuurd aan toeristen en dat [appellante] daar geen vergunning voor had. Daarmee staat vast dat de woningen in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet aan de woonruimtevoorraad zijn onttrokken. Dat de huurder niet ingeschreven staat in de Brp biedt, anders dan [appellante] betoogt en gelet op het voorgaande, geen grondslag voor het oordeel dat artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet niet is overtreden. Artikel 35, eerste lid, van de Huisvestingswet bepaalt dat de gemeenteraad (hierna: de raad) in de Huisvestingsverordening kan bepalen dat het college voor overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet een bestuurlijke boete kan opleggen. De raad heeft in artikel 4.2.2, eerste en tweede lid, onder b, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 bepaald, dat het college bij een eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2 een boete kan opleggen van € 20.500,00. Anders dan [appellante] betoogt, is die boete gelet op het voorgaande niet gebaseerd op het, door de Afdeling in haar uitspraak van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261, onverbindend verklaarde, artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Huisvestingsverordening, welk artikel bepaalt dat voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur geen vergunning nodig is. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de onverbindendheid van dat artikel geen gevolgen heeft voor de boete die het college aan [appellante] heeft opgelegd.
    Het betoog faalt.
    Heeft het college [appellante] als overtreder kunnen aanmerken?
    5.       Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2521, onder 4.3) volgt dat de overtreder degene is die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en daarmee als overtreder worden aangemerkt. Daarbij is in dit geval van belang dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand op die manier werd gebruikt.
    5.1.    [appellante] heeft de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] respectievelijk sinds 1 mei en 1 juli 2018 verhuurd aan [huurder]. Het lag op de weg van [appellante] om, als eigenaar en verhuurder van de woningen, concreet toezicht te houden op het gebruik van de woningen. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:707, onder 4.2, kan uit de omstandigheid dat [appellante] in artikel 9.1 van beide huurovereenkomsten heeft opgenomen dat de huurder de woningen niet mag verhuren, niet worden afgeleid dat hij feitelijk toezicht op het gebruik van de woningen heeft gehouden.
    [huurder] huurde vanaf 1 juli 2018 een tweede woning en betaalde voor beide woningen samen € 4.000,00 huur per maand. Dit bedrag riep bij [appellante] terecht vragen op over de reden voor de huur van een tweede woning en de wijze waarop zij de huur zou kunnen betalen. [huurder] verklaarde aan [appellante] desgevraagd weliswaar dat zij de woning voor haar echtgenoot wilde huren, maar daarbij werd niet concreet aangegeven wanneer hij in Amsterdam zou komen wonen. [appellante] was er van op de hoogte dat de echtgenoot voor zijn werk nog in Berlijn verbleef. Dat [huurder] zich volgens [appellante] als goed huurder gedroeg, de eerst gehuurde woning feitelijk juist gebruikte en over voldoende financiële waarborgen beschikte, zodat hij zich geen zorgen maakte over mogelijk onrechtmatig gebruik van de woning, neemt niet weg dat de tweede woning niet direct door [huurder] gebruikt zou gaan worden en dat het gezin van [huurder] hoge woonlasten had. De vaststelling door [appellante] dat [huurder] zich als goede huurder gedroeg en de woning feitelijk juist gebruikte, was daarnaast slechts gebaseerd op de ontvangst van één maand huur van de eerste woning. Daarbij wist [appellante] dat een inschrijving van [huurder] in de Brp op de betreffende adressen ontbrak. Enige alertheid met betrekking tot de mogelijkheid dat het huurbedrag door de verhuur van de woningen aan toeristen zou worden bekostigd en het nemen van voorzorgsmaatregelen om dergelijke illegale verhuur te voorkomen was dan ook op zijn plaats geweest. Dit klemt temeer, omdat [appellante] wist dat [huurder] in augustus 2018 drie of vier weken op vakantie zou gaan en er een verhoogd risico op misbruik van de woningen bestond. Daarbij is van belang dat [appellante] ervaring heeft met het verhuren van andere woningen in Amsterdam en bekend is met de problematiek met toeristenverhuur in Amsterdam.
    Anders dan [appellante] stelt, volgt uit de door hem opgestelde inspectierapporten van 22 mei, 25 juni en 3 augustus 2018 niet dat hij concreet toezicht heeft gehouden. De inspectierapporten vermelden namelijk niets over de feitelijke situatie in de woningen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:396, onder 3.2. Daarbij komt dat [huurder] in een e-mailbericht van 6 september 2018 aan de gemeente heeft verklaard dat zij met haar kinderen in september nog niet in Amsterdam zou kunnen komen wonen en dat zij pas op zijn vroegst in januari 2019 naar Amsterdam zou verhuizen. Verder heeft zij verklaard dat zij van plan was om een bed and breakfast te exploiteren in de woning en dat er weinig persoonlijke spullen in de woning aanwezig waren, omdat hun meubilair nog in Berlijn stond. Deze verklaring verhoudt zich niet met de inspectierapporten waarin [appellante] vermeld heeft dat de woning overeenkomstig de huurovereenkomst werd gebruikt, zodat aan die inspectierapporten niet de waarde toekomt die [appellante] daaraan hecht.  Dat de woningen tot slot niet met de exacte adresgegevens op internet werden aangeboden en [huurder] hierbij een valse naam en profielfoto van haarzelf gebruikte, doet niet af aan de mogelijkheid te ontdekken dat de woningen te huur werden aangeboden. [appellante] heeft te kennen gegeven dat hij periodiek op internet, waaronder op www.airbnb.com, controleerde op illegale verhuur van zijn woningen. Nu de woningen werden aangeboden op de adressen ‘[adres A]’ en ‘[adres B], Amsterdam’, had dit bij het controleren moeten opvallen en had het op de weg van [appellante] gelegen om hier nader onderzoek naar te doen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3040, onder 6 en 6.1.
    De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet kon weten dat de woningen door [huurder] via www.airbnb.com werden verhuurd aan toeristen, omdat hij onvoldoende toezicht heeft gehouden. Dat betekent dat de rechtbank met het college [appellante] terecht als overtreder heeft aangemerkt.
    Het betoog faalt.
    Had de rechtbank de boete moeten matigen?
    6.       Het college heeft op grond van artikel 4.2.2, tweede lid, onder b, van de Huisvestingsverordening overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 opgenomen tabel 2 een bestuurlijke boete van € 41.000,00 opgelegd. Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    6.1.    Weliswaar heeft de Afdeling eerder overwogen dat het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, al op zichzelf genomen een ernstige overtreding is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403), maar daarmee is niet gezegd dat zich geen bijzondere omstandigheden kunnen voordoen die aanleiding kunnen geven om de boete te matigen. Dat  het boetestelsel wettelijk gefixeerd is en relevante omstandigheden daarin door de gemeenteraad zouden zijn verdisconteerd, doet daar niet aan af, gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, kan eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2850.
    6.2.    Zoals onder 5.1 overwogen heeft [appellante] onvoldoende toezicht gehouden op het gebruik van de woningen door de huurder. Anders dan [appellante] betoogt, is van verminderde verwijtbaarheid daarom geen sprake. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die hadden moeten leiden tot matiging van de boete.
    Het betoog faalt.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2021
    176-960.
     
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
     
    Artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden.
    Artikel 35, eerste lid, van de Huisvestingswet
    De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    Artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Huisvestingsverordening
    (zoals dat gold ten tijde van het onderzoek op 30 augustus 2018)
    Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
    a.       de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
    b.       vakantieverhuur maximaal 60 dagen per jaar plaatsvindt;
    c.       aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend;
    d.       geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en
    e.       de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
    Artikel 4.2.2, eerste en tweede lid, onder b, van de Huisvestingsverordening
    1.       Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
    2.       Burgemeester en wethouders leggen een boete op: voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2.
    Bijlage 3 behorende bij artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete