ECLI:NL:RVS:2021:2296, Raad van State, 13-10-2021, 202102560/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juni 2020 heeft de raad van de gemeente Veenendaal besloten de door de stichting aangevraagde basisschool op islamitische grondslag niet op te nemen in het plan van scholen 2021-2023. De stichting houdt basisscholen op islamitische grondslag in stand in de gemeenten Ede, Zwolle, Zeist en Hoorn. De stichting wil ook in de gemeente Veenendaal een islamitische basisschool oprichten. Om per 1 augustus 2021 voor bekostiging in aanmerking te komen, heeft de stichting de raad bij brief van 28 januari 2020 verzocht om opneming in het plan van scholen 2021-2023. Bij dat verzoek dient, in een geval als dit, op grond van artikel 76, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wpo onder meer een prognose te worden overgelegd die gegevens bevat over het belangstellingspercentage voor het basisonderwijs van de desbetreffende richting in een vergelijkbare gemeente. Aan de hand van die gegevens wordt bepaald of aannemelijk is dat de op te richten school de stichtingsnorm haalt.

202102560/1/A2.
    Datum uitspraak: 13 oktober 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting Al Amana Scholen (hierna: de stichting), gevestigd te Ede,
    appellante,
    en
    de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media (hierna: de minister),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 juni 2020 heeft de raad van de gemeente Veenendaal besloten de door de stichting aangevraagde basisschool op islamitische grondslag niet op te nemen in het plan van scholen 2021-2023.
    Bij besluit van 10 maart 2021 heeft de minister het door de stichting hiertegen ingestelde administratief beroep ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 2021, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. A. Yandere, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de raad van de gemeente Veenendaal, vertegenwoordigd door ing. G. van Leeuwen, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Toepasselijk recht
    Wettelijk kader
    Aanvraag
    Besluit gemeenteraad
    Omdat beide gemeenten vanwege het verschil in regiofunctie niet vergelijkbaar zijn, kan het belangstellingspercentage van de gemeente Maastricht niet zonder meer worden toegepast in de gemeente Veenendaal. Volgens de raad is 40% van de leerlingen van de in de gemeente Maastricht gevestigde islamitische basisschool afkomstig van buiten de gemeente, met name uit België. Indien het belangstellingspercentage van de gemeente Maastricht wordt gecorrigeerd voor het aantal leerlingen dat van buiten de gemeente komt en slechts wordt uitgegaan van de gemeente als voedingsgebied, bedraagt het belangstellingspercentage 3,4%. In dat geval blijft de belangstelling voor een islamitische basisschool in de gemeente Veenendaal ruim onder de benodigde stichtingsnorm van 318 leerlingen.
    Verder heeft de raad aan het besluit ten grondslag gelegd dat de 170 in de gemeente Veenendaal wonende leerlingen die nu naar islamitische basisscholen van de stichting in de gemeente Ede gaan, op grond van artikel 78 van de Wpo in mindering moeten worden gebracht op het verwachte leerlingaantal van de nieuw te stichten islamitische basisschool in de gemeente Veenendaal. De basisscholen in de gemeente Ede liggen op 10 kilometer reisafstand van de gemeente Veenendaal. Voor openbare scholen geldt op basis van artikel 75, vierde lid, van de Wpo een afstandscriterium van 10 kilometer en dit criterium kan op overeenkomstige wijze worden toegepast op een bijzondere school. Bovendien is de reistijd per auto van de ene kant van de gemeente Veenendaal naar de andere kant volgens de raad vergelijkbaar met de reistijd van de gemeente Veenendaal naar de basisschool in de gemeente Ede. De afstand naar een islamitische basisschool in de gemeente Ede is daarom redelijk, aldus de raad. Indien op het verwachte leerlingaantal 170 leerlingen in mindering worden gebracht, is de conclusie van de raad dat de stichtingsnorm niet wordt gehaald.
    Besluit minister
    Daarbij heeft de minister zich met de raad op het standpunt gesteld dat de stichting in de prognose ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het in mindering brengen van leerlingen die al een school van dezelfde richting bezoeken, als bedoeld in artikel 78 van de Wpo. Bij de toepassing van deze bepaling gaat het om leerlingen waarvoor op redelijke afstand plaatsruimte aanwezig is op een school van dezelfde richting. Dat kan ook een school zijn die buiten het door de stichting gekozen voedingsgebied ligt, aldus de minister. Het begrip redelijke afstand in artikel 78 van de Wpo is niet nader ingevuld en dient daarom per specifieke situatie te worden bepaald. De minister heeft in dat verband gewezen op de 170 leerlingen die vanuit de gemeente Veenendaal naar de gemeente Ede reizen om de daar gevestigde islamitische basisscholen van de stichting te bezoeken. Gelet op dit aantal leerlingen kan volgens de minister niet worden gesteld dat de reisafstand een onredelijke afstand is, maar kan veeleer worden aangenomen dat de gemeente Veenendaal tot het voedingsgebied van de islamitische scholen in de gemeente Ede behoort. De minister ziet bevestiging van zijn standpunt in de omstandigheid dat de stichting bij het stichten van de tweede islamitische school in de gemeente Ede zelf heeft aangegeven dat de gemeente Veenendaal tot het voedingsgebied van de islamitische scholen in de gemeente Ede behoort.
    De minister komt daarmee tot de conclusie dat de gemeenteraad terecht 170 leerlingen in mindering heeft gebracht op het door de stichting verwachte aantal leerlingen. Met deze vermindering is het op grond van de ingediende prognose niet aannemelijk dat de door de stichting verlangde school aan de stichtingsnorm zal voldoen. Gelet hierop heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat niet meer hoeft te worden ingegaan op de vraag of de gemeenteraad terecht heeft geoordeeld dat de gemeente Maastricht niet kan worden aangemerkt als vergelijkbare gemeente.
    Beroep
    Daartoe voert de stichting aan dat volgens artikel 78 van de Wpo het aantal leerlingen dat woont binnen een redelijke afstand van een school van dezelfde richting en waarvoor plaatsruimte aanwezig is, niet wordt meegeteld bij de berekening van de belangstelling. De betreffende reisafstand van deze 170 basisschoolleerlingen, die ongeveer 10 kilometer en in sommige gevallen zelfs groter is, kan echter niet als redelijk worden aangemerkt. Dat een groot aantal ouders bereid is om hun kinderen dagelijks van de gemeente Veenendaal naar de gemeente Ede te laten vervoeren betekent niet dat de afstand redelijk is, maar toont enkel aan dat ouders ondanks de onredelijke afstand bereid zijn om hun kinderen islamitisch basisonderwijs te laten volgen.
    De wetgever heeft het begrip redelijke afstand in artikel 78 van de Wpo niet nader ingevuld, maar wel in andere bepalingen. Volgens de stichting kan de in artikel 153, vierde lid, van de Wpo genoemde afstand van 5 kilometer tussen basisscholen worden gebruikt als maatstaf voor de redelijke afstand. Dat betekent dat als een leerling precies tussen twee basisscholen zou wonen, de afstand naar beide scholen 2,5 kilometer zou zijn. In de meeste gevallen zal dat minder zijn, omdat een leerling dichter bij de ene dan bij de andere basisschool woont, aldus de stichting. De reisafstand van de Veenendaalse leerlingen is vier tot vijf keer groter en kan daarmee geen redelijke afstand worden genoemd. Tot slot wijst de stichting erop dat de gemiddelde afstand van leerlingen naar een school voor primair onderwijs op islamitische grondslag per gemeente ongeveer 3 kilometer bedraagt. Deze afstand komt grofweg overeen met de eerder genoemde 2,5 kilometer.
    Oordeel van de Afdeling
    6.1.    In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 57 van de Wet op het basisonderwijs (het huidige artikel 78 van de Wpo) is het volgende vermeld:
    "Het minder fijnmazige spreidingsnet waarvan bij het stelsel van de nieuwe stichtingsnormen wordt uitgegaan, brengt met zich dat de afstandsgrens van 3 km die tot dusverre in artikel 57 was opgenomen, niet kan worden gehandhaafd. In plaats daarvan is in artikel 57 opgenomen dat buiten beschouwing dienen te worden gelaten de leerlingen die wonen binnen redelijke afstand van een openbare, onderscheidenlijk bijzondere school van de desbetreffende richting(en) waar plaatsruimte aanwezig is. Daarmee geldt het criterium van de «redelijke afstand» zowel in het voortgezet onderwijs, het (voortgezet) speciaal onderwijs, als thans ook het basisonderwijs.
    De keus voor dit criterium is mede ingegeven door het feit dat een vaste afstandsgrens geen recht doet aan de verschillen in de feitelijke omstandigheden, die wel degelijk mede bepalend kunnen zijn voor de bereikbaarheid van een school. Aangezien bij een schoolstichting een beslissing van de minister nodig is, is daarbij heel goed te werken met een criterium dat ruimte laat voor een beoordeling aan de hand van plaatselijke omstandigheden. Dit is anders bij de opheffing van openbare scholen en de beëindiging van de bekostiging van bijzondere scholen, die rechtstreeks uit de wet voortvloeien. Met het oog hierop is voor laatstgenoemde gevallen wel een strakke kilometergrens opgenomen. Ondanks de voorafgaande mededeling van de minister vloeit ook de bekostiging van een nevenvestiging rechtstreeks uit de wet voort, zodat ook daarbij is gekozen voor een vaste afstandsgrens."
    (Kamerstukken II 1992/93, 23 070, nr. 3, blz. 21-22).
    "De leden van de D66-fractie toonden zich verbaasd over de nauwkeurige toedeling van aantallen leerlingen binnen exact aangegeven varianten van kilometeraanduidingen (pag. 2 van de memorie van toelichting), afgezet tegen de formulering «binnen redelijke afstand» in artikel 57.
    Bij het begrip «redelijke afstand», zoals dat tevens is opgenomen in de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) en de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs (ISOVSO), moet rekening gehouden worden met de bevolkingsdichtheid, de streeksituatie en de regionale verkeersmiddelen. Verschillen in feitelijke omstandigheden, bijvoorbeeld de aanwezigheid van een snelweg, vaarwater of spoorlijn, maar ook de frequentie en overstapmogelijkheden van het openbaar vervoer zijn medebepalend voor de bereikbaarheid van een school. Het aantal kilometers is niet de enige factor bij de vaststelling of er sprake is van een redelijke afstand: bij goed openbaar vervoer bijvoorbeeld kan een groot aantal kilometers als redelijk worden aangemerkt, terwijl bij minder goed openbaar vervoer een geringer aantal kilometers als redelijk zal gelden.
    Gelet op de infrastructuur van Nederland en de spreiding van de basisscholen in relatie tot de voorgestelde nieuwe normen, ligt het voor de hand dat van langere reistijden wordt uitgegaan en dat afstanden groter dan 3 km. zullen worden gehanteerd om te bepalen of er plaatsruimte aanwezig is. Indien ter plaatse een goede infrastructuur aanwezig is, kan zulks ook zonder bezwaren geschieden.
    Zoals ik reeds heb aangegeven in de memorie van toelichting is de keus voor het criterium «redelijke afstand» ingegeven door het feit dat een vaste afstandsgrens geen recht doet aan de verschillen in voornoemde feitelijke omstandigheden. Daarbij is tevens aangegeven dat bij een schoolstichting waarbij een beslissing van de minister nodig is, heel goed met het criterium redelijke afstand te werken is, maar dat bij opheffing en beëindiging van de bekostiging, die rechtstreeks uit de wet voortvloeien, een strakke kilometergrens noodzakelijk is."
    (Kamerstukken II 1992/93, 23 070, nr. 6, blz. 8-9).
    6.2.    Uit deze wetsgeschiedenis volgt dat de wetgever de afstandsgrens van 3 kilometer die voorheen in artikel 57 van de Wet op het basisonderwijs (nu: artikel 78 van de Wpo) was opgenomen, bewust niet heeft gehandhaafd in de nieuwe wettekst van die bepaling. Anders dan bij de bepaling betreffende de opheffing van openbare scholen en de beëindiging van de bekostiging van bijzondere scholen heeft de wetgever er voor gekozen om in artikel 78 van de Wpo geen kilometergrens meer te hanteren, maar het criterium redelijke afstand op te nemen. De keuze voor dit criterium is ingegeven door het feit dat een vaste afstandsgrens volgens de wetgever geen recht doet aan de verschillen in de feitelijke omstandigheden die bepalend kunnen zijn voor de bereikbaarheid van een school. Met het criterium redelijke afstand heeft de wetgever aldus beoogd om ruimte te laten voor een beoordeling aan de hand van plaatselijke omstandigheden.
    6.3.    Gelet op het voorgaande slaagt het betoog van de stichting dat voor de bepaling van de redelijke afstand moet worden aangesloten bij artikel 153, vierde lid, van de Wpo, waarin de opheffing van openbare scholen en de beëindiging van de bekostiging van bijzondere scholen is geregeld, niet. De plaatselijke omstandigheden zijn leidend voor de beoordeling van de redelijke afstand.
    6.4.    Niet in geschil is dat 170 leerlingen die in de gemeente Veenendaal wonen dagelijks één van de bestaande islamitische basisscholen van de stichting in de gemeente Ede bezoeken. De dagelijkse reisbewegingen van deze 170 leerlingen leveren, anders dan de stichting betoogt, het vermoeden op dat de afstand van de gemeente Veenendaal naar de gemeente Ede redelijk is. Daarbij moet worden betrokken dat, zoals de minister ter zitting heeft toegelicht, 119 leerlingen uit de gemeente Ede basisscholen in de gemeente Veenendaal bezoeken. Het leerlingenverkeer tussen de gemeenten Veenendaal en Ede moet daarmee in de plaatselijke situatie als normaal worden beschouwd. De minister heeft hieraan toegevoegd dat de raad heeft gesteld dat de stichting de gemeente Veenendaal als voedingsgebied heeft aangemerkt bij een aanvraag voor een tweede islamitische basisschool in de gemeente Ede. De stichting heeft weliswaar naar voren gebracht dat dit niet bij de stichting van de school maar bij de aanpassing van de huisvesting daarvan het geval is geweest, maar wat daar ook van zij, de stichting heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het bezoek van de 170 leerlingen aan de islamitische basisscholen in de gemeente Ede tot onoverkomelijke problemen leidt of dat die basisscholen niet in voldoende mate bereikbaar zijn. Daarmee heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat leerlingen uit de gemeente Veenendaal binnen een redelijke afstand wonen van de islamitische basisscholen in de gemeente Ede. Bij de berekening van het te verwachten aantal leerlingen dat de nieuwe basisschool zou bezoeken mocht de raad in ieder geval de 170 leerlingen die op het moment van de aanvraag bestaande islamitische scholen in Ede bezochten buiten beschouwing laten.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich daarmee in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de raad terecht niet aannemelijk heeft geacht dat de door de stichting verlangde islamitische basisschool in Veenendaal zal worden bezocht door het wettelijk vereiste aantal leerlingen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2021
    BIJLAGE - Wettelijk kader
    Wet op het primair onderwijs
    Artikel 74. Plan van scholen
    […]
    Artikel 75. Plaatsing openbare school op plan
    […]
    […]
    De prognose bevat gegevens omtrent:
    1˚. het voedingsgebied,
    2˚. de plaats in de gemeente waar het onderwijs moet worden gegeven,
    3˚. de bevolking in het voedingsgebied van 0 tot en met 14 jaar, verdeeld in leeftijdsgroepen van 1 jaar,
    4˚. de te verwachten instroom naar en uitstroom uit die bevolking,
    5˚. het te verwachten aantal levendgeborenen en
    […]
    De prognose kan tevens gegevens bevatten naar aanleiding van de directe meting.
    Artikel 76. Aanvraag tot opneming in plan van bijzondere school
    […]
    Artikel 77. Opneming bijzondere school in plan
    […].
    Artikel 78. Berekening aantal leerlingen
    Bij de berekening van het aantal leerlingen dat een openbare of een bijzondere school zal bezoeken, worden niet meegeteld leerlingen die wonen binnen redelijke afstand van een openbare school, onderscheidenlijk van een bijzondere school van de desbetreffende richting of richtingen en voor wie op die school plaatsruimte aanwezig is.
    Artikel 80. Administratief beroep bij weigering opneming school in plan
    […].
    Artikel 194e. Overgangsrecht plan van scholen (geldend vanaf 1 februari 2021)
    […]
    Regeling aanpassing van de stichtings- en opheffingsnormen voor het basisonderwijs 2018
    Artikel 1
    Voor de basisscholen worden voor elke gemeente de stichtings- en opheffingsnormen vastgesteld, zoals aangegeven in bijlage 1 bij deze regeling.
    Bijlage 1. Behorende bij artikel 1 van de Regeling aanpassing van de stichtings- en opheffingsnormen voor het basisonderwijs in 2018