ECLI:NL:RVS:2021:2302, Raad van State, 14-10-2021, 202105315/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juli 2021 heeft de raad van de gemeente Rotterdam het bestemmingsplan "Oude Noorden en Agniesebuurt" vastgesteld. Uit de plantoelichting blijkt dat de raad hiermee wil voorzien in een plan ter actualisatie van verschillende bestemmingsplannen, met een overwegend consoliderend karakter.  Soetendaal B.V. is eigenaar van het complex Hoyledestraat 35 tot en met 39 en Soetendaalseweg 95 tot en met 103 te Rotterdam. Soetendaal B.V. wil de locatie herontwikkelen en wil daartoe de huidige bebouwing slopen. In het voorliggende plan is aan de gronden van het complex onder meer de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie 2" toegekend. Op grond van artikel 38, lid 38.2.1, van de planregels is het op grond van deze bestemming verboden om zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college van burgemeester en wethouders bouwwerken geheel of gedeeltelijk te slopen, al dan niet in het kader van verbouwingswerkzaamheden.

202105315/2/R3.
    Datum uitspraak: 14 oktober 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    Soetendaal B.V., gevestigd te Rotterdam,
    verzoekster,
    en
    de raad van de gemeente Rotterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 juli 2021 heeft de raad van de gemeente Rotterdam het bestemmingsplan "Oude Noorden en Agniesebuurt" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Soetendaal B.V. beroep ingesteld.
    Soetendaal B.V. heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 28 september 2021, waar Soetendaal B.V., vertegenwoordigd door mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Rotterdam, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. A.M.H. Dellaert, mr. J.M. Tang, E.A. de Bruijn en A.D. Harteveld, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       Bij besluit van 8 juli 2021 heeft de raad van de gemeente Rotterdam het bestemmingsplan "Oude Noorden en Agniesebuurt" vastgesteld. Uit de plantoelichting blijkt dat de raad hiermee wil voorzien in een plan ter actualisatie van verschillende bestemmingsplannen, met een overwegend consoliderend karakter.
    3.       Soetendaal B.V. is eigenaar van het complex Hoyledestraat 35 tot en met 39 en Soetendaalseweg 95 tot en met 103 te Rotterdam (hierna: het complex). Soetendaal B.V. wil de locatie herontwikkelen en wil daartoe de huidige bebouwing slopen. In het voorliggende plan is aan de gronden van het complex onder meer de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie 2" toegekend. Op grond van artikel 38, lid 38.2.1, van de planregels is het op grond van deze bestemming verboden om zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college van burgemeester en wethouders bouwwerken geheel of gedeeltelijk te slopen, al dan niet in het kader van verbouwingswerkzaamheden.
    Spoedeisend belang
    4.       De raad betwist dat met het verzoek om voorlopige voorziening een spoedeisend belang is gemoeid. Volgens de raad is er een omgevingsvergunning voor het bouwen en een omgevingsvergunning voor het afwijken van het toentertijd geldende bestemmingsplan "Oude Noorden", vastgesteld op 24 september 2010, aangevraagd en zijn deze omgevingsvergunningen vervolgens geweigerd onder andere vanwege een  met dat bestemmingsplan strijdige bouwhoogte en strijd met de van toepassing zijnde parkeereisen.
    5.       Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat Soetendaal B.V. bezwaar gaat maken tegen de geweigerde omgevingsvergunningen. Daarnaast volgt uit de stukken dat bij brief van 29 december 2020 het college van burgemeester en wethouders de door Soetendaal B.V. ingediende sloopmelding inclusief het verwijderen van asbesthoudende materialen heeft geaccepteerd. Ter zitting stelt Soetendaal B.V. dat omdat de omgevingsvergunningen nog niet zijn verleend, zij heeft gewacht met het slopen van het complex ondanks dat dit op grond van de acceptatie van de sloopmelding van 29 december 2020 wel al mogelijk was.
    6.       Gelet op het vorenstaande acht de voorzieningenrechter niet uitgesloten dat het bestreden plan van invloed kan zijn op de voorgenomen sloop- en bouwwerkzaamheden van Soetendaal B.V. zodat een spoedeisend belang in zoverre wordt aangenomen.
    Beoordeling van het verzoek
    7.       Soetendaal B.V. betoogt dat er onvoldoende basis is voor het opleggen van de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie 2" op de gronden van het complex. Zij wijst erop dat de raad ten onrechte is uitgegaan van een verkennend cultuurhistorisch onderzoek dat uit 2014 dateert en daarom aanzienlijk is verouderd. Daarnaast is het cultuurhistorisch onderzoek niet uitgevoerd met inachtneming van de richtlijnen van bouwhistorisch onderzoek zoals uitgegeven door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. Zo is het verkennend onderzoek niet uitgevoerd door een gespecialiseerd bouwhistorisch adviesbureau, maar heeft de gemeente zelf een kunsthistoricus ingehuurd. Ook is in het verkennend onderzoek niet inzichtelijk gemaakt om welke redenen het complex de aanduiding ‘bijzondere bebouwing’ moet krijgen. Soetendaal B.V. heeft zelf een bouwhistorisch onderzoek laten opstellen, namelijk het rapport "Bouwhistorische verkenning. Soetendaalseweg 95-103 & Hoyledestraat 35-41 Rotterdam" van Veerman bouwhistorie. Uit dit rapport volgt volgens Soetendaal B.V. dat slechts heel summier sprake is van een cultuurhistorische waarde van het complex. Gelet hierop is er volgens Soetendaal B.V. onvoldoende grondslag om aan de gronden van het complex de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie 2" toe te kennen.
    Verder wijst Soetendaal B.V. erop dat op 29 december 2020 de door haar ingediende sloopmelding voor het complex is geaccepteerd. Zij stelt dat in verband daarmee uitgangspunt had moeten zijn dat zij al dusdanig ver gevorderd was met haar bouwplannen op het moment van het nemen van het vaststellingsbesluit met betrekking tot het bestemmingsplan dat de dubbelbestemming niet langer op het complex kon worden gelegd, omdat de gemeente haar sloopmelding al had geaccepteerd. Daarop kan naar haar oordeel niet meer worden teruggekomen, althans niet op de wijze als waartoe de raad nu heeft besloten. Soetendaal B.V. stelt dat haar geen enkel perspectief is geboden dat zij alsnog de beoogde nieuwbouw kan plegen. In dat kader stelt Soetendaal B.V. ook dat artikel 38, lid 38.2.1, aanhef en onder b, van de planregels niet duidelijk is. De voorwaarden om een sloopvergunning te krijgen zijn onvoldoende concreet. Zo wijst zij erop dat de situering, de schaal, de vorm en de geleding van het gebouw van alles kan zijn.  De voorwaarden zijn volgens Soetendaal B.V. niet objectief genoeg.
    8.       Aan de gronden van het complex is onder meer de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie 2" toegekend.
    Artikel 38, lid 38.1, van de planregels luidt:
    "De voor 'Waarde - Cultuurhistorie 2' aangewezen gronden zijn behalve voor de daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor het behoud van de aan het gebied eigen zijnde cultuurhistorische waarden."
    Lid 38.2.3, van de planregels luidt:
    "Vergunning wordt verleend, indien:
    a. sprake is van zwaarwegende maatschappelijke, technische, dan wel economische overwegingen, en
    b. nieuwbouw mogelijk is en aanvrager aannemelijk heeft gemaakt dat op de plaats van het (gedeeltelijk) te slopen bouwwerk nieuwbouw zal plaatsvinden met inachtneming van de vanuit cultuurhistorisch oogpunt van belang zijnde stedenbouwkundige, bouwkundige, architectonische en ensemble waarden, die onder andere worden gevormd door de situering, schaal, vorm en geleding van de bebouwing."
    9.       De raad stelt dat hij aan de gronden van het complex de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie 2" heeft toegekend op grond van de "Cultuurhistorisch verkenning 19e-eeuwse wijken in Noord. Oude Noorden, Agniesebuurt en Provenierswijk" van 6 februari 2014 (hierna: de cultuurhistorische verkenning). Met de dubbelbestemming moet voorkomen worden dat beschermingswaardige delen van een pand eenvoudig verloren zouden kunnen gaan of minder beeldbepalende elementen en aanpalende elementen op een zodanig wijze zouden kunnen worden vernieuwd dat daarmee afbreuk wordt gedaan aan de zonder meer beeldbepalende elementen, aldus de raad. De raad stelt dat op grond van de beleidsnota Erfgoedagenda 2017-2020 het beleid is om cultuurhistorische waarden nadrukkelijk mee te nemen bij het maken van bestemmingsplannen en dat ingezet wordt op bescherming, behoud en hergebruik, en instandhouding van gebouwd erfgoed binnen de gemeente Rotterdam.
    10.     De voorzieningenrechter ziet in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in zoverre niet in redelijkheid de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie 2" aan de gronden van het complex heeft kunnen toekennen. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat uit de cultuurhistorische verkenning volgt dat het complex is aangemerkt als bijzondere bebouwing. Op de kaart behorende bij de cultuurhistorische verkenning zijn de gronden van het complex rood ingekleurd wat inhoudt dat het complex beeldbepalend is. De voorzieningenrechter ziet niet in waarom de raad zich niet mocht baseren op de cultuurhistorische verkenning. Weliswaar dateert de cultuurhistorische verkenning uit 2014 en is deze dus ouder dan twee jaar, maar zoals de Afdeling al eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1075, staat artikel 3.1.1a van het Besluit ruimtelijke ordening er niet aan in de weg dat onderzoeksgegevens ouder dan twee jaar aan een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan ten grondslag worden gelegd. Daarbij mag het echter niet zo zijn dat de cultuurhistorische verkenning zo verouderd is, dan wel dat zich na de totstandkoming van dit onderzoek zulke ontwikkelingen in het plangebied hebben voorgedaan dat de raad dit onderzoek in redelijkheid niet langer aan het besluit van 8 juli 2021 ten grondslag had mogen leggen. Maar niet is gebleken dat het complex bijvoorbeeld sinds het opstellen van de cultuurhistorische verkenning zodanig in verval is geraakt dat - kort gezegd - de cultuurhistorische waarden ervan daarmee verloren zijn gegaan en daarmee ook de grondslag voor de typering ervan als bijzondere bebouwing in de cultuurhistorische verkenning. Daarnaast heeft de raad ter zitting desgevraagd toegelicht dat voordat het bestreden plan werd opgesteld, er een check is gedaan naar de staat van onder andere het complex. Voor zover Soetendaal B.V. wijst op de richtlijnen van bouwhistorisch onderzoek van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, overweegt de voorzieningenrechter dat dit document weliswaar richtlijnen bevat voor eigenaren, gebruikers en beheerders van gebouwen, complexen en gebieden, en dat deze richtlijnen een handreiking kunnen bieden aan onder andere overheden, maar dat de raad niet gehouden is die richtlijnen toe te passen. Ook neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat iemand, die verbonden was aan de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, is ingehuurd voor het opstellen van de cultuurhistorische verkenning. Weliswaar staat in het colofon ervan dat ook ambtenaren van de gemeente aan het opstellen van de cultuurhistorische verkenning hebben meegewerkt, maar zij hebben niet meegewerkt aan de inhoud van het onderzoek, maar enkel aan de inhoudsopgave en de vormgeving van de cultuurhistorische verkenning, aldus de raad.
    Daarnaast heeft Soetendaal B.V. niet aan de hand van stukken aannemelijk gemaakt dat het complex niet zodanige cultuurhistorische waarden heeft dat de raad daaraan de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie 2" heeft kunnen toekennen. Uit het door Soetendaal B.V. overgelegde rapport van Veerman bouwhistorie blijkt ook dat het complex cultuurhistorisch waarden heeft. Zo volgt uit dat rapport dat de vormgeving van de centrale gevel architectonische en stedenbouwkundige kwaliteiten heeft en dat een plaats gevonden hebbende verschraling op detailniveau, zoals bij de vensters, niet onherstelbaar is en daarom in principe weinig afdoet aan de gesignaleerde waarde. Daarnaast volgt uit dat rapport dat de zadeldaken van het complex beeldbepalend zijn. Ook uit de waarderingsplattegrond, behorende bij dat rapport, volgt dat delen van het complex hoge cultuurhistorische waarden hebben, in het bijzonder de voorgevel ervan. De raad stelt in zijn verweerschrift dat weliswaar bepaalde delen van het complex op zichzelf bezien wellicht niet de kwalificatie beeldbepalend verdienen, maar dat het gaat om het ensemble, dat het complex vormt. Dat ensemble maakt het complex beeldbepalend. De raad heeft met de toekenning van de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie 2" willen voorkomen dat beschermingswaardige delen van het complex eenvoudig verloren zouden kunnen gaan of de minder beeldbepalende elementen en aanpalende elementen ervan op een zodanig wijze zouden kunnen worden vernieuwd dat daarmee afbreuk wordt gedaan aan de zonder meer wel beeldbepalende elementen.
    Voor zover Soetendaal B.V. verder stelt dat de raad het plan niet had moeten vaststellen omdat zij al een geaccepteerde sloopmelding had, leidt dit niet tot een ander oordeel. De voorzieningenrechter overweegt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1965, dat uit de acceptatie van een sloopmelding geen rechtsgevolgen voortvloeien. Bovendien komen bij een dergelijke acceptatie cultuurhistorische waarden niet aan de orde.
    Het betoog faalt.
    11.     De voorzieningenrechter overweegt verder dat artikel 38, lid 38.2.1, onder b, van de planregels voldoende duidelijk is geformuleerd. Deze bepaling ziet op de bescherming van de cultuurhistorische waarden van een pand. Ter zitting heeft de raad desgevraagd voorts toegelicht dat hij er niet voor heeft gekozen om per pand de mogelijke cultuurhistorische waarden ervan vast te leggen, omdat hij dit niet nodig vindt. De voorzieningenrechter ziet niet in dat de regeling zodanig is geredigeerd dat op voorhand nooit de benodigde omgevingsvergunning voor sloop kan worden verleend. Daarbij wijst de voorzieningenrechter erop dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat de gemeente Rotterdam een woningbouwopgave heeft die het maakt dat een woningbouwproject een zwaarwegende maatschappelijke of economische overweging als bedoeld in artikel 38, lid 38.2.3. van de planregels kan opleveren, en dat de uit hoofde van dat artikelonderdeel benodigde medewerking dan kan worden verleend als - kort gesteld - aanwezige beeldbepalende elementen maar behouden blijven.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    12.     Gelet op het voorgaande bestaat onvoldoende aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het daartoe strekkende verzoek wordt daarom afgewezen.
    13.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. S.M.W. van Ewijk, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.  De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2021