ECLI:NL:RBNHO:2021:11317, Rechtbank Noord-Holland, 12-11-2021, HAA 20/6209
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2021-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het criterium ‘wangedrag’ is niet in strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. Gelet op de omstandigheid dat het incident plaatsvond aan het begin van de coronapandemie, dat de marktmeesters bij hun aanwijzingen de coronamaatregelen volgden die opgelegd waren door de overheid en dat uit artikel 1.5 van het Inrichtingsplan duidelijk volgt dat een ieder op de markt direct de aanwijzingen van de marktmeesters dient op te volgen, acht de rechtbank het niet onredelijk dat verweerder het gedrag van eiser heeft bestempeld als wangedrag. Hierbij heeft verweerder in redelijkheid aansluiting kunnen zoeken bij wat in het normale spraakgebruik onder ‘wangedrag’ wordt verstaan.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 20/6209 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 november 2021 in de zaak tussen
    
      [eiser], te [woonplaats], eiser
    (gemachtigde: mr. M.C. van Meppelen Scheppink),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem, Middelen & Services, verweerder
      (gemachtigde: [naam 1]).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 16 april 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser geschorst voor de eerstvolgende marktdag van de donderdagmarkt in de [straat] te Haarlem.
    
    
    
      Bij besluit van 23 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 14 september 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de waarnemer van zijn gemachtigde, [naam 2]. Tevens was [naam 3] namens verweerder aanwezig.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1.
      Eiser is marktkoopman en voor onbepaalde tijd in het bezit van een vaste-standplaatsvergunning voor de algemene warenmarkt op donderdag aan de [straat] in [plaats]. 
      
    
    
      1.2.
      Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser geschorst voor de eerstvolgende marktdag van de donderdagmarkt in de [straat] te Haarlem. Eiser heeft zich volgens verweerder op donderdag 15 april 2020 schuldig gemaakt aan wangedrag door het bewust negeren van de aanwijzingen van de marktmeesters. Ten gevolge van het coronavirus was het volgens de marktmeesters noodzakelijk dat eiser een andere standplaats zou innemen dan aan hem was toegewezen. Eiser weigerde hieraan gehoor te geven. 
      
    
    
      1.3.
      In bezwaar heeft eiser aangevoerd dat hij door de schorsing schade leidt in de vorm van omzetderving. Het bepaalde in artikel 10, tweede lid, onder b, van de Marktverordening voldoet niet aan de Dienstenrichtlijn, omdat uit dit artikel niet blijkt wanneer sprake is van wangedrag. Het artikel is daarom onverbindend. Eiser heeft zich ook niet schuldig gemaakt aan wangedrag. De marktmeester had niet de bevoegdheid om de sanctie op te leggen, omdat eiser de hem toegewezen standplaats heeft ingenomen en er geen noodzaak was om een andere standplaats in te nemen. Het besluit is in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De opgelegde sanctie staat niet in verhouding tot de aard en de ernst van hetgeen eiser wordt verweten.
      
    
    
      2.1.
      
        In het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie voor de bezwaarschriften (hierna: de commissie), het primaire besluit in stand gelaten. 
        Volgens de commissie is het in artikel 10, tweede lid, onder b, van de Marktverordening gebezigde begrip ‘wangedrag’ voldoende duidelijk. Daarbij kan aansluiting worden gezocht bij wat hieronder in het normale spraakgebruik wordt verstaan. Op basis van het verslag van de twee marktmeesters kan worden vastgesteld dat eiser de aanwijzingen van de marktmeesters niet heeft opgevolgd, zoals bedoeld in artikel 1.5 van het Inrichtingsplan. In dat geval kan volgens dit artikel een sanctie opgelegd worden zoals genoemd in artikel 4.2 van het Inrichtingsplan. Het niet opvolgen van aanwijzingen van de marktmeester is aan te merken als wangedrag. Bij wangedrag kan een eerste sanctie worden opgelegd van schorsing van twee marktdagen. De schorsing van eiser is beperkt tot één marktdag en is dus in overeenstemming met dit artikel. 
        Eiser weerspreekt de verklaring van de marktmeester, maar volgens de commissie kan worden uitgegaan van de feiten zoals de marktmeester die heeft weergegeven. 
        Volgens artikel 10, tweede lid, onder b, van de Marktverordening kan verweerder een vaste-standplaatsvergunning voor bepaalde tijd intrekken als de vergunninghouder zich op de markt schuldig heeft gemaakt aan wangedrag of een bij of krachtens deze verordening gestelde bepaling heeft overtreden. In artikel 2, eerste lid, van de Marktverordening staat dat de burgemeester en wethouders voor elke markt een inrichtingsplan vaststellen. De bepalingen van het Inrichtingsplan zijn dus aan te merken als krachtens de Marktverordening gestelde bepalingen. 
        Volgens artikel 19 van de Marktverordening is de marktmeester door de burgemeester en de wethouders belast met toezicht op de naleving. Gelet hierop was de marktmeester bevoegd om eiser een andere standplaats toe te wijzen. Hiertoe was voldoende aanleiding omdat met betrekking tot de inrichting van de markt de aanwijzingen van de overheid in verband met het coronavirus dienden te worden nageleefd. Dat rechtvaardigt ook dat eiser een andere standplaats werd toegewezen dan de standplaats die was aangewezen op de een dag eerder toegezonden tekening waarop de indeling van de markt was aangegeven. 
        De opgelegde sanctie is niet onevenredig. Volgens artikel 4.2 van het Inrichtingsplan kan in geval van wangedrag de sanctie worden opgelegd voor schorsing voor twee marktdagen. Eiser is geschorst voor één marktdag. Daarmee is voldoende rekening gehouden met de belangen van eiser.
      
      
    
    
      2.2.
      
        In beroep heeft eiser aangevoerd dat het criterium ‘wangedrag’ in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Hij verwijst naar uitspraken over het vergelijkbare begrip ‘levensgedrag’.
        Verder vindt eiser het besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De maatregel staat niet in verhouding tot de aard en de ernst van hetgeen eiser verweten wordt. Eiser heeft een lange en goede staat van dienst en er hebben zich nooit eerder incidenten voorgedaan. Eiser heeft de hem toegewezen standplaats ingenomen. Het lag aan de gebrekkige communicatie van de gemeente dat eiser blijkbaar een andere standplaats moest innemen. Er is bovendien geen sprake geweest van verstoring van de gang van zaken op de markt en er is niet in strijd met de coronaregels gehandeld. Als al sprake zou zijn geweest van enig wangedrag, had volstaan kunnen worden met een waarschuwing.
      
      
      
        3.	De rechtbank overweegt als volgt.
      
      
      
        
          Procesbelang
        
      
    
    
      4.1.
      De schorsing heeft inmiddels al plaatsgevonden. Daarom beoordeelt de rechtbank eerst of er nog wel procesbelang is. 
      
    
    
      4.2.
      Eiser heeft aangevoerd dat hij door de schorsing schade heeft geleden in de vorm van omzetderving. Uit vaste jurisprudentie volgt dat indien iemand stelt dat hij schade heeft geleden en tot op zekere hoogte aannemelijk maakt dat hij die schade daadwerkelijk en als gevolg van het in geding zijnde besluit heeft geleden, diegene in beginsel belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling. Die beoordeling kan immers tot gevolg hebben dat het besluit onrechtmatig is. Dit is voor de betrokkene van belang om de uit het besluit voortvloeiende schade te kunnen verhalen. Het is niet noodzakelijk dat al een verzoek om schadevergoeding is ingediend. Omdat eiser stelt dat hij schade heeft geleden, heeft hij dus een belang bij de beoordeling of de schorsing terecht is opgelegd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiser procesbelang heeft.
      
      
        
          Schorsing
        
      
    
    
      5.1.
      Aan de vaste-standplaatsvergunning van eiser zijn voorwaarden verbonden, die zijn opgenomen in de Marktverordening en het Inrichtingsplan. 
      
    
    
      5.2.
      In artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Marktverordening staat – onder meer – dat een vaste-standplaatsvergunning voor een bepaalde tijd kan worden gewijzigd of ingetrokken als de vergunninghouder zich op de markt schuldig heeft gemaakt aan wangedrag.
      
    
    
      5.3.
      In artikel 1.5 van het Inrichtingsplan staat dat een ieder op de markt direct de aanwijzingen van de marktmeester dient op te volgen. Het niet (direct) opvolgen kan leiden tot sancties zoals genoemd in hoofdstuk 4 van het Inrichtingsplan.
      
    
    
      5.4.
      Artikel 4.2 van het Inrichtingsplan vermeldt dat wanneer een vergunninghouder artikel 10 van de Marktverordening overtreedt, de vergunning kan worden ingetrokken of voor een of meerdere marktdagen geschorst conform de opgenomen tabellen. Uit tabel 1 volgt dat bij wangedrag de eerste sanctie een schorsing van twee marktdagen is.
      
    
    
      6.1.
      Niet in geschil is dat eiser zich op de bewuste donderdag niet aan de aanwijzingen van de marktmeesters heeft gehouden. Door verweerder is dit aangemerkt als wangedrag. In geschil is de vraag of voldoende duidelijk is wat moet worden verstaan onder de term ‘wangedrag’. 
      
    
    
      6.2.
      Eiser heeft aangevoerd dat het criterium ‘wangedrag’ in strijd is met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn, omdat niet op voorhand ondubbelzinnig duidelijk is wat onder wangedrag wordt verstaan en welke grens door dit begrip ‘wordt gesteld aan de wijze van uitoefening van de bevoegdheid door het bevoegd gezag. De rechtbank kan eiser hierin niet volgen. De Dienstenrichtlijn is inderdaad van toepassing op deze vergunning, maar dat laat onverlet dat er ook verplichtingen en voorwaarden aan zijn verbonden. Het niet opvolgen daarvan kan gevolgen hebben. De gevolgen zijn neergelegd in de Marktverordening en het Inrichtingsplan en zijn voor een ieder gelijk en inzichtelijk. 
      
    
    
      6.3.
      Uit de door eiser genoemde uitspraken volgt dat wanneer aan een aanvrager wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, dit per geval door de burgemeester moet worden onderbouwd en van geval tot geval zal verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag van de aanvrager. Het feit dat de burgemeester beoordelingsruimte heeft, betekent niet dat reeds daarom moet worden gevreesd voor een willekeurige bevoegdheidsuitoefening, die in strijd is met artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn. Dat is pas het geval indien van die vrijheid op inconsistente, niet inzichtelijke en niet met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid strokende wijze gebruik wordt gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat verweerder op deze wijze gebruik heeft gemaakt van zijn beoordelingsvrijheid.
      
    
    
      6.4.
      Volgens de marktmeesters was het ten gevolge van de coronamaatregelen die de overheid had opgelegd noodzakelijk dat eiser een andere standplaats zou innemen dan de plaats die hem eerder was toegewezen. Door het niet opvolgen van de aanwijzingen van de marktmeesters voor de inrichting van de markt heeft eiser zich volgens verweerder schuldig gemaakt aan wangedrag. Daarbij heeft verweerder mee laten wegen dat eiser zich reeds voor de bewuste marktdag op de app ongenuanceerd had uitgelaten over de coronamaatregelen van de overheid. Gelet op de omstandigheid dat het incident plaatsvond aan het begin van de coronapandemie, dat de marktmeesters bij hun aanwijzingen de coronamaatregelen volgden die opgelegd waren door de overheid en dat uit artikel 1.5 van het Inrichtingsplan duidelijk volgt dat een ieder op de markt direct de aanwijzingen van de marktmeesters dient op te volgen, acht de rechtbank het niet onredelijk dat verweerder het gedrag van eiser heeft bestempeld als wangedrag. Hierbij heeft verweerder in redelijkheid aansluiting kunnen zoeken bij wat in het normale spraakgebruik onder ‘wangedrag’ wordt verstaan.
      
    
    
      6.5.
      Tot slot is de rechtbank van oordeel dat de door verweerder opgelegde sanctie niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Op basis van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Marktverordening in samenhang met de artikelen 1.5 en 4.2 van het Inrichtingsplan heeft verweerder vanwege het wangedrag van eiser een sanctie kunnen opleggen. Uit tabel 1 bij artikel 4.2 van het Inrichtingsplan volgt dat bij wangedrag de eerste sanctie een schorsing van twee marktdagen is. In plaats daarvan heeft verweerder geoordeeld dat een schorsing van één marktdag voldoende was. Hiermee heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in het licht van de door eiser gestelde feiten en omstandigheden voldoende rekening gehouden met de belangen van eiser.
      
      7. Het beroep is ongegrond.
      
      8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P.E. Oomens, rechter, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 november 2021.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              Rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Marktverordening Haarlem 2014.
  
  
     Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt.
  
  
     Inrichtingsplan Weekmarkten Haarlem.
  
  
     ECLI:NL:RBAMS:2019:4070, ECLI:NL:RBMNE:2018:6217, ECLI:NL:RVS:2020:2168, ECLI:NL:RVS:2020:2169 en ECLI:NL:RVS:2020:2174.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2018:3329.
  
  
    Zie de onder noot 4 genoemde uitspraken, waaronder ECLI:NL:RVS:2020:2168, ECLI:NL:RVS:2020:2169 en ECLI:NL:RVS:2020:2174.