ECLI:NL:RVS:2021:615, Raad van State, 24-03-2021, 201907159/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Almelo [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het handelen in strijd met het bestemmingsplan te (laten) staken en gestaakt te houden door de bedrijfsactiviteiten van ‘[bedrijf]’ op het perceel [locatie] in Aadorp te beëindigen en beëindigd te houden. [appellant] exploiteert sinds januari 2017 een cateringbedrijf onder de naam ‘[bedrijf]’ in een door haar gehuurde loods op het perceel. De loods fungeert ook als kantine voor de lokale biljart- en dartvereniging en als keuken voor privédoeleinden. Op het perceel staat ook een woning. Omdat tijdens controles op 19 september 2017, 16 november 2017 en 7 en 8 december 2017 is geconstateerd dat ter plaatse maaltijden in een professionele keuken worden bereid en dat deze maaltijden met de auto worden bezorgd bij de klant, heeft het college besloten om in het besluit van 6 juli 2018 een last onder dwangsom aan [appellant] op te leggen.

201907159/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Aadorp, gemeente Almelo,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel (hierna: de rechtbank) van 21 augustus 2019 in zaken nrs. 19/1204 en 19/1346 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Almelo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 juli 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het handelen in strijd met het bestemmingsplan te (laten) staken en gestaakt te houden door de bedrijfsactiviteiten van ‘[bedrijf]’ op het perceel [locatie] in Aadorp (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 25 juni 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last onder dwangsom van 6 juli 2018 aangepast wat betreft de motivering en de gestelde begunstigingstermijn.
    Het college heeft op 25 juni 2019 een brief aan [appellant] verzonden over de last onder dwangsom.
    Bij uitspraak van 21 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 december 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. D.A. Cohen en mr. R. Wilschut, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       De toepasselijke regelgeving uit het bestemmingsplan "Noord Aadorp" is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] exploiteert sinds januari 2017 een cateringbedrijf onder de naam ‘[bedrijf]’ in een door haar gehuurde loods op het perceel. De loods fungeert ook als kantine voor de lokale biljart- en dartvereniging en als keuken voor privédoeleinden. Op het perceel staat ook een woning.
    3.       Omdat tijdens controles op 19 september 2017, 16 november 2017 en 7 en 8 december 2017 is geconstateerd dat ter plaatse maaltijden in een professionele keuken worden bereid en dat deze maaltijden met de auto worden bezorgd bij de klant, heeft het college besloten om in het besluit van 6 juli 2018 een last onder dwangsom aan [appellant] op te leggen. Het college heeft [appellant] gelast om het handelen in strijd met het bestemmingsplan te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden door de bedrijfsactiviteiten van ‘[bedrijf]’ te (laten) staken en gestaakt te houden. Als [appellant] hier niet aan voldoet, moet zij een dwangsom betalen.
    4.       Op 25 juni 2019 heeft het college twee brieven aan [appellant] gestuurd. Eén brief is gericht aan de gemachtigde van [appellant] en één brief aan haar persoonlijk.
    5.       De rechtbank heeft in de uitspraak van 21 augustus 2019 geoordeeld dat beide besluiten op bezwaar slechts op één aan [appellant] opgelegde dwangsom zien, zodat slechts sprake kan zijn van één beroep en één verzoek om een voorlopige voorziening. De ten onrechte geregistreerde beroepsprocedure AWB 19/1206 en het verzoek om voorlopige voorziening met nummer AWB 19/1347 zijn administratief afgedaan.
    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het procesbelang voor een oordeel over (de hoogte van) de opgelegde dwangsom ontbreekt, omdat de dwangsom door de ontruiming van de loods niet meer kan worden verbeurd. [appellant] heeft volgens de rechtbank een afgeleid belang bij het beroep tegen de opgelegde last onder dwangsom, omdat het belang alleen afhangt van haar civielrechtelijke relatie met een derde partij, de verhuurder van de loods. De rechtbank overweegt dat het afgeleide belang toekomstig en onzeker is. Het is volgens de rechtbank onduidelijk of vernietiging van het besluit tot oplegging van de last tot het door [appellant] beoogde resultaat zal leiden, omdat de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd is wegens strijd met het bestemmingsplan.
    Brief 25 juli 2019
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat beide besluiten op bezwaar van 25 juli 2019 slechts zien op één aan [appellant] opgelegde dwangsom, zodat slechts sprake kan zijn van één beroep en één verzoek om een voorlopige voorziening. [appellant] stelt zich op het standpunt dat de brief van 25 juli 2019 die tot haar persoonlijk is gericht een apart besluit is en dat de rechtbank het beroep tegen deze brief ten onrechte administratief heeft afgedaan.
    6.1.    Artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat het college op 25 juni 2019 twee brieven aan [appellant] heeft gestuurd. Een brief was gericht aan de gemachtigde van [appellant] en een brief was aan haar persoonlijk gericht. Niet in geschil is dat de brief gericht aan de gemachtigde van [appellant] moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    In de brief die aan [appellant] persoonlijk is gericht (hierna: de brief) staat:
    "Naar aanleiding van de behandeling van het bezwaar tegen de door ons opgelegde dwangsom van 6 juli 2018 zijn er wijzigingen in de last onder dwangsom. Het gaat dan om de motivering en de verlenging van de begunstigingstermijn. Om voor u overzichtelijk te houden welke last wij u opleggen en wat u kunt doen om het verbeuren van een dwangsom te voorkomen hebben wij een vernieuwde last opgesteld".
    Gelet hierop bevat de brief informatie over hoe de al opgelegde last naar aanleiding van de behandeling van het bezwaar komt te luiden. De brief bevat daarmee geen nieuwe last onder dwangsom. Verder bevat de brief geen beslissing op het bezwaar van [appellant] en komt de daarin weergegeven motivering en aangepaste beslistermijn overeen met wat in het besluit van 25 juni 2019 staat. In dit besluit is het bezwaar van [appellant] onder aanpassing van de motivering en de begunstigingstermijn ongegrond verklaard. Met de brief is dan ook niet beoogd een bevoegdheid, recht of verplichting te doen ontstaan of teniet te doen of de juridische status van een persoon of zaak vast te stellen. De brief is niet gericht op rechtsgevolg en daarmee geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    De Afdeling gaat dan ook - net als de rechtbank in de aangevallen uitspraak - uit van één primair besluit van 6 juli 2018 en één besluit op bezwaar van 25 juni 2019. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de brief geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is waartegen beroep openstaat.
    Het betoog slaagt niet.
    Ontvankelijkheid beroep
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank haar beroep tegen de last onder dwangsom ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. [appellant] stelt zich op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij alleen een afgeleid belang heeft bij de last onder dwangsom en dat procesbelang bij het beroep tegen de last onder dwangsom ontbreekt. [appellant] stelt dat zij schade heeft geleden als gevolg van de opgelegde last onder dwangsom, omdat de ontruiming van de loods een gevolg hiervan is. Ook vanwege de proceskosten stelt [appellant] procesbelang te hebben.
    7.1.    Omdat [appellant] vanwege de beëindiging van de huurovereenkomst en de ontruiming van de loods geen dwangsom meer kon verbeuren, was het de vraag of [appellant] ten tijde van de uitspraak van de rechtbank nog procesbelang had bij een oordeel over de last onder dwangsom.
    Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in de uitspraken van 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1927) en 28 februari 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:AZ9541)), kan procesbelang bestaan indien de betrokkene stelt schade te hebben geleden ten gevolge van de bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat de gestelde schade daadwerkelijk als gevolg van deze bestuurlijke besluitvorming is geleden.
    Voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] geen rechtstreeks belang meer heeft bij de opgelegde last, maar alleen nog een afgeleid belang, overweegt de Afdeling dat dit een aspect is dat van betekenis is bij de vraag of [appellant] als belanghebbende bij de opgelegde last kan worden aangemerkt en niet bij de vraag of [appellant] nog procesbelang heeft. Of [appellant] procesbelang kon ontlenen aan de mogelijkheid om met een oordeel over de last onder dwangsom de beëindiging van de huurovereenkomst en de ontruiming ongedaan te maken en zo de loods weer in gebruik te nemen, laat de Afdeling in het midden om de reden die hierna staat.
    [appellant] heeft tijdens de beroepsprocedure naar voren gebracht dat zij schade heeft geleden doordat het college haar een last onder dwangsom heeft opgelegd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] met de cijfermatige onderbouwing van haar schade in de brief van 16 juli 2019, die deel uitmaakt van het dossier van de rechtbank met zaaknummer 19/1346, aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van deze last. Daarom al had [appellant] ten tijde van de uitspraak van de rechtbank procesbelang bij de uitkomst van de procedure.
    Het betoog slaagt.
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit op bezwaar van 25 juni 2019 beoordelen. Dit betekent dat de Afdeling niet toekomt aan een beoordeling van een beroepsgrond die voor het eerst in hoger beroep is aangevoerd. De beroepsgrond over de duur van de begunstigingstermijn zal de Afdeling daarom niet inhoudelijk bespreken.
    Overtreding
    9.       [appellant] betoogt dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen het cateringbedrijf. Zij stelt dat de exploitatie van het cateringbedrijf niet in strijd is met het bestemmingsplan, zodat geen omgevingsvergunning is vereist.
    9.1.    In het bestemmingsplan "Noord Aadorp" is aan het perceel de bestemming "Woondoeleinden A" met de functieaanduiding "Biljart/dartvereniging" toegekend.
    Uit de artikelen 15.1 en 15.6 gelezen in samenhang met de artikelen 1.15 en 1.40 van de planvoorschriften volgt dat het perceel alleen mag worden gebruikt voor wonen, het in verenigingsverband darten en biljarten en een kantine waar in verenigingsverband op niet-commerciële/bedrijfsmatige basis etenswaren en zwakalcoholische en niet-alcoholische dranken worden verstrekt.
    De exploitatie van een cateringbedrijf kan niet worden aangemerkt als wonen of als het in verenigingsverband darten en biljarten. Ook kan het niet worden aangemerkt als de exploitatie van een kantine ten behoeve van het in verenigingsverband darten en biljarten. Voor zover [appellant] aanvoert dat het cateringbedrijf een aan huis verbonden beroep is, overweegt de Afdeling dat een aan huis verbonden beroep op grond van artikel 15.4.1 van de planvoorschriften pas is toegestaan nadat het college ontheffing heeft verleend. Een dergelijke ontheffing is niet verleend. De exploitatie van het cateringbedrijf ‘[bedrijf]’ is daarom in strijd met het bestemmingsplan, zodat daarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Deze is niet verleend. Het college was bevoegd om handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Beginselplicht tot handhaving
    10.     [appellant] betoogt dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien, omdat concreet zicht op legalisering bestaat. [appellant] voert hiertoe aan dat zij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het cateringbedrijf bij het college heeft ingediend.
    10.1.  Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    10.2.  Onder verwijzing naar de uitspraak van 24 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2568) overweegt de Afdeling dat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat in beginsel het enkele feit volstaat dat het college niet bereid is om een omgevingsvergunning te verlenen voor de afwijking van het bestemmingsplan.
    [appellant] heeft op 9 augustus 2017 een aanvraag ingediend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van de loods op het perceel voor het bereiden en leveren van maaltijden aan groepen mensen vanaf twee personen. In het besluit van 22 januari 2019 heeft het college opnieuw geweigerd om de omgevingsvergunning te verlenen, welke weigering door de rechtbank Overijssel in de uitspraak van 1 april 2019 in stand is gelaten. Inmiddels heeft de Afdeling in de uitspraak van 10 juni 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1362) het hoger beroep van [appellant] tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 1 april 2019 ongegrond verklaard en het besluit van 22 januari 2019 in stand gelaten.
    Op 10 juni 2019 heeft [appellant] een aanvraag ingediend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van de loods op het perceel voor "Catering evenementcatering, het bereiden en leveren van maaltijden aan groepen vanaf 2 mensen". Bij besluit van 11 juli 2019 heeft het college deze aanvraag, met een verwijzing naar de aanvraag van 9 december 2017, aangemerkt als een herhaald verzoek en de aanvraag afgewezen. Uit het besluit van 11 juli 2019 volgt dat het college niet bereid is om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. In wat [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand al moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt onjuist is.
    Gelet op het voorgaande bestond ten tijde van het besluit op bezwaar van 25 juni 2019 geen concreet zicht op legalisering.
    Het betoog slaagt niet.
    Last te verstrekkend?
    11.     [appellant] betoogt dat de last onder dwangsom te verstrekkend is, omdat de last er toe strekt om alle keuken-activiteiten van welke aard dan ook te staken, terwijl in de keuken ook activiteiten in overeenstemming met het bestemmingplan plaatsvinden zoals het bereiden van maaltijden voor de dart- en biljartvereniging en het bereiden van maaltijden voor [appellant] en haar familieleden. Verder stelt [appellant] zich op het standpunt dat het privégebruik van de keuken op grond van het overgangsrecht is toegestaan.
    11.1.  Bij besluit van 6 juli 2018 heeft het college de last als volgt geformuleerd:
    "Wij gelasten u:
    Het handelen in strijd met het bestemmingsplan te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden;
    Dit kunt u (laten) doen door:
    De bedrijfsactiviteiten van Broodje bij Brug te (laten) staken en gestaakt te houden."
    11.2.  Gelet op deze omschrijving van de last strekt deze zich alleen uit tot het beëindigen van de bedrijfsactiviteiten van ‘[bedrijf]’ en niet tot het beëindigen van het gebruik van de keuken voor de dart- en biljartvereniging en door [appellant] en haar familieleden voor privédoeleinden. Gelet op het voorgaande is de last niet te verstrekkend.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    12.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 6 juli 2018 van het college alsnog ongegrond verklaren.
    13.     Het college dient ten aanzien van [appellant] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Gelet op rechtsoverweging 6 van de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1106) wordt het college op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten veroordeeld.
    14.     De griffier van de Raad van State zal aan [appellant] het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 21 augustus 2019 in zaken nrs. 19/1204 en 19/1346;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Almelo tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 534,00 (zegge: vijfhonderdvierendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.      verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 (zegge: honderdeenentachtig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2021
    270-964.
     
    Bijlage
     
    Bestemmingsplan Noord Aadorp
    Artikel 1 Begrippen
    1.15 Biljart-/dartvereniging
    Het in verenigingsverband darten en biljarten.
    1.40 Kantine
    Een ruimte waar in verenigingsverband op niet-commerciële/bedrijfsmatige basis etenswaren en zwakalcoholische en niet -alcoholische dranken worden verstrekt.
    Artikel 15 Woondoeleinden A
    15.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor Woondoeleinden A aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen;
    b. biljart-/dartvereniging, alleen op het perceel dat is voorzien van de aanduiding "biljart/dartvereniging toegestaan";
    met de daarbij behorende bijgebouwen, andere bouwwerken, tuinen en andere bijbehorende voorzieningen;
    15.4 Ontheffing van de bouwregels
    15.4.1 Burgemeester en wethouders zijn bevoegd ontheffing te verlenen :
    a van het bepaalde in 15.1 Bestemmingsomschrijving:
    voor een wijziging in het gebruik van de woning en/of de daarbij behorende bijgebouwen ten behoeve van een aan huis verbonden beroep (met uitzondering van een kindercentrum), mits voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:
    […]
    15.6 Specifieke gebruiksregels
    Zelfstandige horeca of evenementen zijn binnen de aanduiding "biljart-/dartvereniging" niet toegestaan. Alleen een kantine is toegestaan.