ECLI:NL:RVS:2021:2504, Raad van State, 10-11-2021, 202101006/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer [appellant sub 1] gelast om de woning en garage op het adres [locatie] in Lisserbroek te verwijderen en verwijderd te houden, uiterlijk op 30 juni 2020, onder dreiging van verbeurte van een dwangsom van € 15.000,00 ineens. [appellant sub 1] woont sinds 30 december 1970 in de woning op het perceel [locatie] te Lisserbroek (hierna: het perceel). Het bestemmingsplan "Lisserbroek", zoals vastgesteld op 24 juli 2013 (hierna: het bestemmingsplan), kent aan de gronden van het perceel de bestemming "Agrarisch" toe en de gebiedsaanduiding "Geluidzone - gezoneerd industrieterrein". Op 7 mei 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente een inspectie uitgevoerd op het perceel en is geconstateerd dat de woning is gebouwd zonder de daartoe vereiste bouwvergunning of omgevingsvergunning. In verband daarmee heeft het college op 17 mei 2018 [appellant sub 1] verzocht een aanvraag in te dienen.

202101006/1/R1.
    Datum uitspraak:10 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te Lisserbroek, gemeente Haarlemmermeer,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord­Holland (hierna: de rechtbank) van 5 februari 2021 in zaak nrs. 20/6720 en 20/6721, in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 december 2019 heeft het college [appellant sub 1] gelast om de woning en garage op het adres [locatie] in Lisserbroek te verwijderen en verwijderd te houden, uiterlijk op 30 juni 2020, onder dreiging van verbeurte van een dwangsom van € 15.000,00 ineens.
    Bij besluit van 18 november 2020 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 18 november 2020 vernietigd voor zover dat ziet op het deel van het besluit van 5 december 2019 waarbij [appellant sub 1] is gelast de garage volledig te verwijderen en verwijderd te houden. Voorts heeft de rechtbank het besluit van 5 december 2019 wat dit deel betreft herroepen en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2021, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. L. Bolier, rechtsbijstandverlener te Elspeet, en het college, vertegenwoordigd door C. Baarse, zijn verschenen.
    Na de zitting heeft het college op verzoek van de Afdeling en buiten bezwaar van [appellant sub 1] een nader stuk ingediend. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 1] woont sinds 30 december 1970 in de woning op het perceel [locatie] te Lisserbroek (hierna: het perceel). Het bestemmingsplan "Lisserbroek", zoals vastgesteld op 24 juli 2013 (hierna: het bestemmingsplan), kent aan de gronden van het perceel de bestemming "Agrarisch" toe en de gebiedsaanduiding "Geluidzone - gezoneerd industrieterrein".
    2.       Op 7 mei 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente een inspectie uitgevoerd op het perceel en is geconstateerd dat de woning is gebouwd zonder de daartoe vereiste bouwvergunning of omgevingsvergunning. In verband daarmee heeft het college op 17 mei 2018 [appellant sub 1] verzocht een aanvraag in te dienen om een vergunning voor het bouwen van de woning, om de bestaande situatie te kunnen legaliseren. Bij brief van 22 mei 2018 heeft [appellant sub 1] gereageerd onder bepaalde voorwaarden bereid te zijn een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen.
    3.       Op 25 juli 2018 heeft het college aan [appellant sub 1] een vooraankondiging van een last onder dwangsom gestuurd, omdat de woning niet is verwijderd en [appellant sub 1] geen aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend om de woning te legaliseren. Hierop heeft [appellant sub 1] op 14 augustus 2018 een zienswijze ingediend.
    4.       Op 5 december 2019 heeft het college besloten om [appellant sub 1] onder oplegging van een dwangsom te gelasten om uiterlijk op 30 juni 2020 de woning op het perceel, inclusief de zich op het perceel bevindende garage, volledig te verwijderen en verwijderd te houden.
    Het college heeft het daartegen gerichte bezwaar van [appellant sub 1] bij besluit van 18 november 2020 ongegrond verklaard.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college wat de woning zelf betreft bevoegd was om handhavend op te treden en in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Daarbij betrekt de rechtbank dat de woning is ontstaan uit het samenvoegen van twee schuren en een noodwoning, terwijl één van de schuren en de noodwoning niet zijn vergund. Omdat voor het bouwen van de woning een omgevingsvergunning is vereist, is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De rechtbank wijst erop dat het [appellant sub 1] nog steeds vrij staat een aanvraag in te dienen om de woning alsnog te legaliseren.
    Ten aanzien van de garage oordeelt de rechtbank dat deze is gerealiseerd in een in 1955 vergunde trekkas. De garage is dus niet gerealiseerd in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Het college was om die reden niet bevoegd om handhavend op te treden tegen de garage. De rechtbank heeft daarom het besluit van 18 november 2020 vernietigd voor zover dat besluit ziet op het deel van het besluit van 5 december 2019 waarbij [appellant sub 1] is gelast de garage volledig te verwijderen en verwijderd te houden.
    Het hoger beroep van het college is gericht tegen dat deel van de uitspraak van de rechtbank waarbij de rechtbank het besluit van 18 november 2020 heeft vernietigd. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gericht tegen het oordeel van de rechtbank voor zover de rechtbank daarbij het besluit op bezwaar van 18 november 2020 in stand heeft gelaten.
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    Bevoegdheid college
    6.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de woning onder de werking van het overgangsrecht van het bestemmingsplan is gebracht, zodat het college niet handhavend kon optreden tegen de woning.
    6.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat als het beroep van [appellant sub 1] op het overgangsrecht al zou slagen, dit geen bouwvergunning vervangende titel verschaft. Een omgevingsvergunning voor bouwen blijft vereist. Het college heeft in dit verband opgemerkt dat het in het gemeentearchief geen vergunning heeft kunnen vinden voor de bouw van de woning op het perceel. Het vermoeden is ontstaan dat de woning zonder de benodigde vergunning(en) is gebouwd. [appellant sub 1] beschikt zelf niet over een dergelijke vergunning en heeft in zijn hoger beroepschrift erkend dat het niet meer mogelijk is om te traceren of deze ooit is verleend.
    Gelet op het voorstaande moet worden aangenomen dat de woning is gebouwd zonder de daartoe vereiste vergunning, zodat het college bevoegd was terzake handhavend op te treden. Het betoog faalt.
    Is [appellant sub 1] overtreder?
    7.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij de woning niet zelf heeft gebouwd en hij dus niet kan worden aangemerkt als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Hij heeft slechts de op 30 december 1970 aanwezige bebouwing ten behoeve van woondoeleinden in gebruik genomen en/of het gebruik van de bebouwing als woning vanaf die datum voortgezet.
    7.1.    De Afdeling acht het op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting aannemelijk dat na 30 december 1970 - in de periode waarin [appellant sub 1] hoofdbewoner van het perceel was - nog aanzienlijke wijzigingen en uitbreidingen van de bebouwing hebben plaatsgevonden zonder de daarvoor vereiste vergunningen. Om die reden kan niet kan worden volgehouden dat [appellant sub 1] geen overtreder is. Het betoog faalt.
    Zijn er redenen om geen gebruik te maken van de bevoegdheid handhavend op te treden?
    8.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    8.1.    Vast staat dat er ten tijde van de besluitvorming van het college geen aanvraag was ingediend om een vergunning waarmee de bebouwing op het perceel en het gebruik van die bebouwing kan worden gelegaliseerd.
    [appellant sub 1] betoogt echter dat de rechtbank heeft miskend dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel, door in 2019 handhavend op te treden terwijl het college op 22 maart 2011 per brief heeft medegedeeld dat de feitelijke situatie voldeed aan de van toepassing zijnde milieu- en bouwregelgeving.
    8.2.    Het college bestrijdt de door [appellant sub 1] geschetste gang van zaken niet, maar stelt niet meer te kunnen achterhalen waar de controle in 2011 precies op was gericht. Het college heeft in het eigen archief geen documenten over de inventarisatie van 2011 kunnen vinden. Het college vermoedt dat de inventarisatie vooral verband hield met het ter plaatse gevestigde bedrijf en dat werd gecontroleerd of de (bedrijfs)activiteiten op het perceel voldeden aan het bestemmingsplan.
    8.3.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
    8.4.    De brief van 22 maart 2011 vermeldt dat de milieu-inspecteur en een ambtenaar van het cluster Ruimtelijke Ontwikkeling op 7 februari 2011 een bezoek hebben gebracht aan het perceel om te inventariseren of de (bedrijfs)activiteiten die op het perceel worden uitgevoerd, voldoen aan het bestemmingsplan en of de juiste vergunningen zijn verstrekt in het kader van de milieu- en bouwregelgeving. De bevindingen bestaan eruit dat geen afwijkingen zijn geconstateerd en dat [appellant sub 1] geen actie hoeft te ondernemen. In de brief wordt opgemerkt dat een controle slechts een tijdelijke indruk geeft.
    8.5.    Voor zover [appellant sub 1] onder verwijzing naar de brief van 22 maart 2011 stelt dat het college niet handhavend mocht optreden omdat dat in strijd is met het in die brief gewekte vertrouwen, overweegt de Afdeling het volgende.
    In de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, wordt onder 11.2 ingegaan op de vraag wanneer sprake is van een toezegging of andere uitlating. De Afdeling heeft in dit kader onder meer het volgende overwogen: "Hierbij is van belang dat op degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel doet een onderzoeksplicht rust. De welbewuste standpuntbepaling zal doorgaans in een schriftelijk stuk zijn vastgelegd."
    De Afdeling leidt uit de brief van 22 maart 2011 niet af dat het college het standpunt heeft ingenomen dat het niet handhavend zou optreden tegen de woning. Los van het feit dat de brief geen afzender vermeldt en geen ondertekening bevat, overweegt de Afdeling in dit verband dat de brief uitdrukkelijk vermeldt dat het een inventarisatie betrof van de (bedrijfs)activiteiten op het perceel en dat een controle slechts een tijdelijke indruk geeft. Uit de brief blijkt niet welke aspecten de milieu-inspecteur en de ambtenaar van het cluster Ruimtelijke Ontwikkeling precies hebben onderzocht of aan welke wet- en regelgeving precies is getoetst. De Afdeling acht het gelet op de inhoud van de brief niet onaannemelijk dat niet is getoetst of de woonbebouwing op het perceel legaal aanwezig was.
    Gezien het voorgaande heeft [appellant sub 1] naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college niet handhavend zou optreden tegen de zonder de vereiste vergunning gebouwde woning. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het vertrouwensbeginsel niet is geschonden.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.
    Het hoger beroep van het college
    Garage vergund als trekkas?
    10.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de garage in 1960 is vergund als trekkas en dat de huidige garage daarom niet is gebouwd zonder de vereiste vergunning. Volgens het college is een volledig nieuwe garage gebouwd op de locatie van de voormalige trekkas. Daarbij voert zij aan dat het glazen dak is vervangen door een houten dak met dakbedekking, de zijwanden zijn vervangen door nieuwe wanden van metalen beplating, de voorkant is aangepast en de oude deuren zijn vervangen voor schuifdeuren en een deel van de oude trekkas bij de woning is betrokken.
    10.1.  Ter zitting heeft [appellant sub 1] zich op het standpunt gesteld dat de garage niet nieuw is gebouwd, maar dat slechts het dak is vervangen en dat asbest is verwijderd. De zijwanden zijn volgens hem onveranderd. De wijzigingen die aan de oorspronkelijke trekkas zijn aangebracht, betreffen geen vergunningplichtige activiteiten, aldus [appellant sub 1].
    10.2.  Op grond van het verhandelde ter zitting, overgelegde foto’s en de tekeningen bij een constateringsrapport van 19 februari 2021, opgesteld naar aanleiding van een hercontrole op het perceel, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk gemaakt dat, anders dan de rechtbank heeft geconcludeerd, de in 1960 vergunde trekkas in de periode daarna zodanig is aangepast dat hiervoor een bouwvergunning, thans een omgevingsvergunning voor bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist. Daarbij is in aanmerking genomen dat de garage blijkens de foto's wat de vormgeving van de wanden en het dak betreft geen enkele gelijkenis vertoont met een trekkas zoals die normaal gesproken is vormgegeven. Verder is in het constateringsrapport gedetailleerd beschreven uit welke materialen de wanden en het dak van de trekkas bestonden en uit welke, daarvan afwijkende, materialen de garage is opgebouwd. Hetgeen [appellant sub 1] hierover aanvoert biedt onvoldoende aanknopingspunten om aan de juistheid van die omschrijving te twijfelen. De enkele omstandigheid dat de garage rust op de oorspronkelijke fundering van de trekkas, vormt geen grond voor het oordeel dat voor de verrichte aanpassingen geen vergunning nodig zou zijn. Gelet op het voorgaande acht de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat voor de garage een vergunning is verleend, niet juist.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    11.     Het voorgaande leidt de Afdeling tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat voor de garage een omgevingsvergunning geldt. Het hoger beroep van het college is gegrond. In verband daarmee moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd voor zover daarbij het beroep gegrond is verklaard, het besluit van 18 november 2020 is vernietigd voor zover dat ziet op het deel van het besluit van 5 december 2019 waarbij [appellant sub 1] is gelast de garage volledig te verwijderen en verwijderd te houden, het besluit van 5 december 2019 wat dit deel betreft is herroepen, is bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit, een proceskostenveroordeling is uitgesproken en een opdracht is gegeven tot het vergoeden van het betaalde griffierecht. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingediende beroep alsnog ongegrond verklaren. Daarbij is van belang dat het college wegens het ontbreken van een omgevingsvergunning voor bouwen bevoegd was handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van de garage op het perceel. Voorts mocht het college, gelet op wat hiervoor is overwogen ten aanzien van de overige bebouwing op het perceel, [appellant sub 1] als overtreder aanmerken en mocht het gebruik maken van de bevoegdheid om tot handhavend optreden over te gaan. Nu het beroep ongegrond wordt verklaard, vervalt ook de grondslag voor de door de rechtbank uitgesproken proceskostenveroordeling en voor de opdracht van de rechtbank om het betaalde griffierecht te vergoeden. Dit betekent dat de besluiten van het college van 5 december 2019 en van 18 november 2020 alsnog volledig in stand blijven. Gelet op het voorgaande behoeft het hoger beroep van het college voor het overige geen bespreking.
    Proceskosten
    12.     De proceskosten hoeven niet te worden vergoed. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en       wethouders van Haarlemmermeer gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord­Holland van 5 februari 2021 in zaak nrs. 20/6720 en 20/6721 voor zover daarbij het beroep gegrond is verklaard, het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer van 18 november 2020 gedeeltelijk is vernietigd, het besluit van dat college van 5 december 2019 gedeeltelijk is herroepen, is bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit, een proceskostenveroordeling is uitgesproken en een opdracht is gegeven tot het vergoeden van het betaalde griffierecht;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.     bevestigt de uitspraak voor het overige.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2021
    195-974