ECLI:NL:RBAMS:2021:6651, Rechtbank Amsterdam, 04-11-2021, AMS 20/2185
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiser heeft na contact te hebben gehad met de gemeente (verweerder) en Waternet, een steiger gebouwd achter zijn woning. Aan eiser is tijdens dat contact medegedeeld dat hij de steiger vergunningsvrij mocht bouwen, maar is hem niet verteld dat hij nog wel een ontheffing moest aanvragen op grond van de Verordening op het binnenwater (de Vob). Enkele jaren nadat eiser de steiger heeft gerealiseerd heeft hij een handhavingsbesluit (met een last onder dwangsom) gekregen van verweerder. De vraag in dit beroep is of er een geslaagd beroep kan worden gedaan op het vertrouwensbeginsel. Het beroep op het vertrouwensbeginsel wordt in deze uitspraak beoordeeld aan de hand van de drie stappen die advocaat-generaal Wattel in zijn conclusie (ECLI:NL:RVS:2019:896) heeft beschreven en die de Afdeling ook heeft overgenomen (ECLI:NL:RVS:2019:1694). Beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt, beroep gegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 20/2185
    
    
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 november 2021 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser] , te Amsterdam, eiser
    (gemachtigde: mr. D.A.J. Sturhoofd)
    
    
      en
    
    
  
  
    het College van Burgemeester en Wethouders van Amsterdam, verweerder
    (gemachtigde: mr. E.G. Blees)
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het handhavend optreden van verweerder tegen de achter zijn woning geplaatste steiger. Eiser heeft in maart 2014 contact gehad met verweerder en met Waternet over het plaatsen van een steiger achter zijn woning. Aan eiser is toen medegedeeld dat hij vergunningsvrij een steiger kon bouwen. Eiser heeft vervolgens in april 2014 de steiger gebouwd. Omdat de steiger van eiser in strijd is met de Verordening op het binnenwater (Vob) heeft verweerder bij besluit van 10 november 2017 aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Eiser heeft bezwaar aangetekend tegen dat besluit. De bezwaarschriftencommissie heeft geconcludeerd dat het bezwaar gegrond moet worden verklaard, omdat het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. Er is echter ook een contrair advies uitgebracht waarin is geconcludeerd dat het bezwaar ongegrond moet worden verklaard. Het contraire advies is overgenomen en het bezwaar van eiser is ongegrond verklaard bij besluit van 5 maart 2020 (het bestreden besluit). Eiser is het daar niet mee eens en heeft daarom dit beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.2
      Verweerder heeft op het beroepschrift van eiser gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3
      De rechtbank heeft het beroep op 14 oktober 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen en heeft zich laten bijstaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
      
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      2.1
      De rechtbank beoordeelt of verweerder handhavend mocht optreden tegen de steiger van eiser en of de last onder dwangsom in dat kader terecht is opgelegd. Daarbij is de vraag of door eiser een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan. De rechtbank maakt de beoordeling aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
      
    
    
      2.2
      De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      2.3
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wettelijke regels en beleidsregels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Kan eiser een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel?
        
      
      
    
    
      3.1
      Partijen zijn het niet eens over de vraag of het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel slaagt.
      
    
    
      3.2
      Eiser stelt daarover dat hij erop mocht vertrouwen dat hij zijn steiger mocht bouwen. Hij heeft namelijk verweerder gebeld met zijn verhaal, waardoor hij is doorverwezen naar Waternet als de bevoegde instantie. Waternet heeft eiser vervolgens expliciet medegedeeld dat hij zijn steiger vergunningsvrij mocht bouwen. Dit is ook per e-mail van 12 maart 2014 bevestigd aan eiser. Daarbij is geen voorbehoud gemaakt, waardoor eiser niet kon weten dat hij ook nog moest voldoen aan andere regelgeving. 
      
    
    
      3.3
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser er niet op mocht vertrouwen dat hij zijn steiger mocht bouwen en dat verweerder niet handhavend zou optreden. Verweerder voert namelijk al jaren een streng beleid om de openbare wateren te beschermen. Dit beleid zou bekend moeten zijn bij eiser. Als eiser de e-mail goed had gelezen kon hij zien dat daarin alleen stond dat hij geen vergunning nodig had op grond van de Keur. Dit betekent niet dat eiser ervan mocht uitgaan dat niet ook nog een ontheffing op grond van de Vob nodig had. 
      
    
    
      3.4
      Voor de beantwoording van de vraag of eiser een geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel, is de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 29 mei 2019 leidend. Om te beoordelen of er een geslaagd beroep kan worden gedaan op het vertrouwensbeginsel moet worden getoetst aan de hand van drie stappen. De rechtbank zal hieronder per stap beoordelen welke conclusie juist is. 
      
      
        
          Stap 1: kan de uitlating van Waternet worden gezien als een toezegging?
        
      
      
    
    
      4.1
      Allereerst moet worden beoordeeld of de uitlating van Waternet juridisch gezien kan worden aangemerkt als een toezegging. Om aan te nemen dat  sprake is van een toezegging, moet degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk maken dat  sprake is van uitlatingen van ambtenaren die redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Met andere woorden, eiser moet aannemelijk maken dat de uitlatingen van Waternet bij hem de indruk hebben gewekt dat hij de steiger kon plaatsen zonder dat  sprake zou zijn van handhaving. De nadruk ligt hierbij op hoe de uitlating op een redelijk denkende burger is overgekomen en niet op hoe de uitlating door het bestuursorgaan is bedoeld. 
      
    
    
      4.2
      De rechtbank oordeelt dat eiser aannemelijk heeft gemaakt dat bij hem de indruk is gewekt dat hij de steiger mocht bouwen en dat hiertegen niet handhavend zou worden opgetreden. Daarvoor vindt de rechtbank het volgende van belang.  
      
    
    
      4.3
      Vooropgesteld zijn de verklaringen van eiser dat hij heeft geïnformeerd naar de procedures om een steiger te mogen bouwen en dat hij vervolgens is doorverwezen naar Waternet als bevoegde instantie overtuigend. Verweerder heeft dit niet onderbouwd betwist en heeft zelf ook geen onderzoek gedaan naar hoe het voortraject eruit zag. Dit had, gelet op wat eiser hierover heeft aangevoerd, wel op de weg van verweerder gelegen. Dat dit is nagelaten komt dan ook voor rekening en risico van verweerder. 
      
    
    
      4.4
      De verklaring van eiser past ook bij wat uit de e-mail van Waternet blijkt. In het onderwerp van de e-mail is ook duidelijk aangegeven dat het gaat om een steiger en ligplaats aan het woonadres van eiser. Daarnaast staat in de e-mail expliciet dat eiser vergunningsvrij een steiger mag plaatsen als deze zwevend en van het genoemde formaat is. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een concrete uitlating zonder dat daarin een voorbehoud is gemaakt. Dat in de e-mail alleen de Keur is vermeld en niet de Vob, maakt niet dat eiser er niet op mocht vertrouwen dat hij zijn steiger mocht bouwen. Uit de hierboven aangehaalde conclusie en uitspraak blijkt namelijk dat leidend is hoe deze uitlating op eiser als redelijk denkende burger is overgekomen. De rechtbank meent dat van eiser, die niet deskundig is op dit vlak zoals verweerder op zitting heeft erkend, niet kon worden verwacht dat hij het onderscheid tussen de Keur en de Vob scherp had moeten hebben en dus de e-mail niet als toezegging mocht zien. Zeker nu de medewerker van Waternet, die werkzaam is bij de afdeling planadvies & vergunningen, op dit vlak juist wel als deskundige zal worden gezien door de gemiddelde burger.  
      
    
    
      4.5
      Het voorgaande betekent dat de uitlating van Waternet een toezegging is. Eiser mocht erop vertrouwen dat hem was toegezegd dat hij de steiger mocht bouwen. De beroepsgrond van eiser die ziet op deze stap slaagt. 
      
      
        
          Stap 2: kan de toezegging van Waternet aan verweerder worden toegerekend?
        
      
      
    
    
      5.1
      Vervolgens moet worden bekeken of de toezegging van Waternet aan verweerder kan worden toegerekend. Hiervoor is van belang dat de Afdeling, anders dan voorheen, van oordeel is dat aan de precieze bevoegdheidsverdeling minder belang toekomt. Dat houdt in dat als eiser op goede gronden mocht veronderstellen dat de medewerker van Waternet die de toezegging heeft gedaan de opvatting van verweerder vertolkte, de toezegging aan verweerder kan worden toegerekend. 
      
    
    
      5.2
      De rechtbank is van oordeel dat de toezegging aan verweerder kan worden toegerekend. Eiser is namelijk door verweerder zelf doorverwezen naar Waternet als bevoegde instantie. Ook staat in de e-mail van 12 maart 2014 expliciet dat Waternet onder de gemeente valt. Zoals eisers gemachtigde op zitting heeft opgemerkt staat in het primaire besluit dat Waternet namens verweerder handelt. Op zitting heeft verweerder bevestigd dat Waternet inderdaad in naam van verweerder handelde vanwege een samenwerkingsverband. Alles in samenhang bezien vindt de rechtbank daarom dat eiser ervan mocht uitgaan dat namens het bevoegde bestuursorgaan werd gehandeld. Daarvoor is niet vereist dat de toezegging expliciet is ondertekend door het bevoegde bestuursorgaan. De toezegging wordt dus toegerekend aan verweerder. Eisers beroepsgrond die ziet op deze stap slaagt ook. 
      
      
        
          Stap 3: moet het bij eiser gewekte vertrouwen worden nagekomen?
        
      
      
    
    
      6.1
      Tot slot moet worden beoordeeld of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen. Dat is het geval als er geen zwaarder wegende belangen zijn die het nakomen van de gewekte verwachtingen in de weg staan. Eiser stelt dat zijn belangen zwaarder wegen dan het algemene handhavingsbelang van verweerder. Zo is er vooraf een toezegging gedaan, zijn er geen derden-belangen die spelen, zijn er nooit problemen of klachten over de steiger geweest, zou eiser geconfronteerd worden met aanzienlijke kosten als hij de steiger moet verwijderen en is er drie en een half jaar lang niet gehandhaafd door verweerder terwijl er geregeld boten (van verweerder en Waternet) langs de steiger kwamen. Verweerder stelt daar het algemene belang om te handhaven tegenover. 
      
    
    
      6.2
      De rechtbank stelt vast dat eiser een aantal concrete persoonlijke belangen heeft genoemd die hij heeft bij het behouden van zijn steiger en dat verweerder daar enkel een algemeen handhavingsbelang tegenover heeft gezet. De Afdeling heeft geoordeeld dat het algemene handhavingsbelang zwaar weegt, maar niet doorslaggevend is als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis genoemd worden. Nu verweerder geen concrete bedreigde belangen heeft gezet tegenover de specifieke belangen van eiser, oordeelt de rechtbank dat het vertrouwensbeginsel in dit geval voor moet gaan. Dit betekent dat het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7.1
      Eiser krijgt gelijk. Het beroep is dus gegrond. Eiser mag zijn steiger behouden. Verweerder heeft ten onrechte een last onder dwangsom opgelegd aan eiser. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Ook ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien, omdat er gelet op het oordeel van de rechtbank geen andere uitkomst mogelijk is. De rechtbank bepaalt dat het bezwaar van eiser gegrond is, herroept het primaire besluit op grond van artikel 7:11, tweede lid van de Awb en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 
      
    
    
      7.2
      Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. Ook veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiser gemaakte kosten voor de behandeling van het beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluiten bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van €178,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        draagt verweerder op om de proceskosten van €1.496,- aan eiser te vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Biçer, rechter, in aanwezigheid van mr. R.C. Kroeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 november 2021.
    
    
    
      griffier
       rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleid
    
    
      
        Vob
      
    
    
    
      Artikel 1.1.2, eerste lid, van de Vob bepaalt dat deze verordening van toepassing is op het binnenwater. 
    
    
    
      Artikel 2.1.3, eerste lid, van de Vob bepaalt dat het verboden is om een object in, op of boven het water te plaatsen of te houden. Vervolgens bepaalt het tweede lid dat het college ontheffing kan verlenen voor het in het eerste lid bedoelde, indien de overige vereiste vergunningen of ontheffingen voor het aanbrengen of plaatsen van objecten zijn verleend. 
    
    
    
      Op grond van artikel 1.1.1 van de Vob wordt onder het begrip ‘object’ verstaan, een al dan niet drijvend voorwerp of vaartuig dat in, op of boven het water is aangebracht of afgemeerd en dat niet behoort tot enig andere in dit artikel genoemde categorie.
    
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      Volgens artikel 125 van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang. 
    
    
    
      
        Awb
      
    
    
    
      Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen. 
    
    
  
  
     ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694 (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl) met de verwijzing naar de conclusie van advocaat-generaal Wattel van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:896 (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl).
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:896, overweging 3.14 en ECLI:NL:RVS:2019:1694, rechtsoverweging 11.2.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:896, overweging 3.17 en ECLI:NL:RVS:2019:1694, rechtsoverweging 11.3.
  
  
     Zie e-mail 12 maart 2014, laatste pagina:
    - ‘Waternet is de gemeenschappelijke organisatie van Waterschap Amstel, Gooi en Vecht en de Gemeente Amsterdam’
    - ‘Waternet works on behalf of the Amstel, Gooi en Vecht Water Authority and the City of Amsterdam’
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:896, overweging 3.21 en ECLI:NL:RVS:2019:1694, rechtsoverweging 11.4.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:896, overweging 3.23 en ECLI:NL:RVS:2019:1694, rechtsoverweging 11.4.