ECLI:NL:RVS:2021:900, Raad van State, 28-04-2021, 201907084/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een aanvraag van [appellante] om een subsidie voor energiebesparende maatregelen afgewezen. [appellante] heeft op 17 april 2017 een subsidie van € 19.875,00 aangevraagd op grond van de Subsidieregeling energiebesparing eigen huis om aan een gebouw aan de [locatie] in Rijsbergen energiebesparende maatregelen te treffen. De aangevraagde maatregelen bestaan uit het aanbrengen van dak-, gevel, en vloerisolatie, het plaatsen van HR++ glas en een aantal aanvullende energiebesparende maatregelen. De minister heeft de aanvraag afgewezen en de afwijzing bij het besluit van 17 mei 2018 gehandhaafd, omdat deze niet voldoet aan artikel 2 van de Regeling.

201907084/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 augustus 2019 in zaak nr. 18/4307 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft de minister een aanvraag van [appellante] om een subsidie voor energiebesparende maatregelen afgewezen.
    Bij besluit van 17 mei 2018 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De wetsartikelen die in deze zaak van belang zijn, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    2.       [appellante] heeft op 17 april 2017 een subsidie van € 19.875,00 aangevraagd op grond van de Subsidieregeling energiebesparing eigen huis (hierna: de Regeling) om aan een gebouw aan de [locatie] in Rijsbergen energiebesparende maatregelen te treffen. De aangevraagde maatregelen bestaan uit het aanbrengen van dak-, gevel, en vloerisolatie, het plaatsen van HR++ glas en een aantal aanvullende energiebesparende maatregelen.
    3.       De minister heeft de aanvraag afgewezen en de afwijzing bij het besluit van 17 mei 2018 gehandhaafd, omdat deze niet voldoet aan artikel 2 van de Regeling. Daarin is bepaald dat de Regeling tot doel heeft energiebesparing te stimuleren in bestaande koopwoningen. De aanvraag heeft daar volgens de minister geen betrekking op omdat de subsidie wordt aangevraagd voor een kalvermesterij/stal die aangepast wordt naar een woning. Geen subsidie wordt verleend voor energiebesparende maatregelen die geen betrekking hebben op bestaande woningen. In de situatie van [appellante] is volgens de minister sprake van een losstaande garage die wordt omgebouwd ter uitbreiding van de woning. Dit standpunt is gebaseerd op een inspectie die een EPA-adviseur (Energie Prestatie Advies-adviseur) op 4 oktober 2017 heeft verricht. Daarmee is er volgens de minister geen sprake van een bestaande gebouwde onroerende zaak die een (zelfstandige) woongelegenheid vormt. Nu de subsidie wordt aangevraagd voor een bijgebouw staat daar bovendien geen energieverlaging tegenover, hetgeen strijdig is met de doelstelling van de Regeling.
    In beroep heeft de minister verder gewezen op artikel 4 van de Regeling. Op grond van dat artikel kan alleen subsidie worden verleend voor maatregelen die in de bestaande thermische schil worden uitgevoerd. Het feit dat het gebouw waarvoor de subsidie is aangevraagd losstaat van de (hoofd)woning maakt dat het gebouw geen onderdeel uitmaakt van de thermische schil. Bovendien is het geen zelfstandige woongelegenheid omdat het geen eigen toegang, toilet en keuken heeft. Het feitelijke gebruik van het gebouw staat volgens de minister niet langer ter discussie.
    De uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft het beroep dat [appellante] tegen het besluit van 17 mei 2018 heeft ingesteld, ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de subsidieaanvraag terecht afgewezen omdat het gebouw waarin [appellante] de energiebesparende maatregelen wil treffen niet aangemerkt kan worden als woning als bedoeld in de Regeling. Het gebouw staat los van de woning en is geen zelfstandige woonruimte omdat het geen eigen keuken en toilet heeft. Het gebouw wordt gebruikt als sport-, speel- en wasruimte en vervult geen primaire woonfuncties. Het betoog van [appellante] dat de hoofdwoning en het bijgebouw samen één woning in de zin van Regeling vormen, kan volgens de rechtbank al vanwege de bouwkundige scheiding tussen de twee van elkaar losstaande gebouwen niet gevolgd worden. Ook is de rechtbank van oordeel dat het standpunt van de minister dat de aanvraag moet worden afgewezen omdat het gebouw losstaat van de woning, slechts een nadere motivering is van het eerder in het bestreden besluit door de minister ingenomen standpunt, zodat geen sprake is van een motiveringsgebrek.
    Het hoger beroep van [appellante]
    5.       [appellante] bestrijdt het standpunt van de minister dat het losstaande karakter van het gebouw al maakt dat de aanvraag moet worden afgewezen. Dat het gebouw losstaat van de hoofdwoning maakt volgens [appellante] niet dat sprake is van twee onroerende zaken, zodat het gebouw onderdeel is van de woning als bedoeld in de Regeling. Daarbij wijst [appellante] erop dat op grond van artikel 5:20 sub e van het Burgerlijk Wetboek het eigendom van gebouwen het eigendom van de grond volgt. En ook in het kader van de Wet waardering onroerende zaken worden de gebouwen als één onroerende zaak aangemerkt. Van een onzelfstandige woonruimte is evenmin sprake, aldus [appellante]. De twee gebouwen vormen volgens haar tezamen dan ook de zelfstandige woonruimte van haar huishouden.
    Daarnaast betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het argument dat het gebouw losstaat van de rest van de woning en daarom niet onder het begrip ‘woning’ valt, als een nadere onderbouwing van het standpunt zoals ingenomen in het bestreden besluit moet worden aangemerkt. In het besluit op bezwaar is dit argument volgens haar niet als afwijzingsgrond gehanteerd. Het oordeel van de rechtbank dat de aanvraag reeds om die reden afgewezen kon worden is dan ook onjuist. Door dit standpunt pas in beroep in te nemen, heeft de minister volgens haar zijn motiveringsplicht geschonden.
    Ten slotte betoogt [appellante] dat de ruimte naast wasruimte, zoals vastgesteld door de adviseur, ook in gebruik is als kinderspeelkamer. Zij wijst er verder op dat zij het voorgaande ook al in haar bezwaarschrift naar voren heeft gebracht. De minister had er daarom niet zonder nader onderzoek van uit kunnen gaan dat de kwalificatie van de ruimte door de adviseur als schuur/garage juist is, zodat de minister zijn vergewisplicht heeft geschonden.
    Het oordeel van de Afdeling
    5.1.    Uit artikel 2 van de Regeling volgt dat de regeling tot doel heeft energiebesparing te stimuleren in bestaande koopwoningen. In artikel 1, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat in de regeling onder ‘woning’ wordt verstaan een bestaande gebouwde onroerende zaak, die een zelfstandige woongelegenheid vormt, niet zijnde een woonwagen of een woonboot, dan wel een bestaand appartement, dat een zelfstandige woongelegenheid vormt. [appellante] wijst er terecht op dat het gebouw waarvoor de subsidie is aangevraagd onderdeel uitmaakt van de onroerende zaak. Dat maakt echter nog niet dat de voorgenomen maatregelen aan het gebouw ook voor subsidiëring in aanmerking komen. Uit artikel 7 van de Regeling volgt dat de minister aan een eigenaar-bewoner ten behoeve van zijn woning subsidie kan verstrekken voor het laten uitvoeren van twee of meer energiebesparende maatregelen. In artikel 4 van de Regeling is bepaald dat dergelijke maatregelen alleen in aanmerking komen voor subsidie als deze worden uitgevoerd in de bestaande thermische schil. Met de thermische schil wordt volgens de minister de denkbeeldige schil rond het huis bedoeld die wordt gevormd door het dak, de gevel en de grondvloer. Dit vormt één geheel. De Afdeling volgt deze uitleg van de minister die de minister met name in het verweerschrift in beroep bij de rechtbank heeft uiteen gezet. Daarbij is van belang dat het blijkens de definitie van ‘woning’, moet gaan om het deel van de onroerende zaak dat wordt gebruik als zelfstandige woongelegenheid. Doordat het gebouw losstaat van het hoofdgebouw, dat in gebruik is als zelfstandige woongelegenheid, vormt het gebouw geen onderdeel van die thermische schil. Dat zou slechts anders zijn als het zelf een zelfstandige woongelegenheid zou zijn, hetgeen niet het geval is nu niet in geschil is dat het gebouw in de bestaande situatie in gebruik is als washok, voor opslag en als speelkamer voor de kinderen. De minister heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het gebouw niet binnen de thermische schil valt, zodat de energiebesparende maatregelen die [appellante] in het gebouw wil realiseren, niet voor subsidie in aanmerking komen.
    Het betoog faalt.
    5.2.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de Afdeling evenwel van oordeel dat dit standpunt van de minister geen nadere onderbouwing is van het door de minister in het besluit ingenomen standpunt. Weliswaar is in het bestreden besluit vermeld dat het gaat om een losstaande garage, maar hieruit volgt niet dat de minister het losstaande karakter van het gebouw van belang heeft geacht bij de vraag of sprake is van een onderdeel van de bestaande woning. In het bestreden besluit heeft de minister alleen het gebruik van het gebouw van doorslaggevend belang geacht, welk gebruik volgens het standpunt van de minister in beroep niet meer van belang werd geacht. [appellante] wijst er dan ook terecht op dat de minister hiermee is teruggekomen op de aan het bestreden besluit te grondslag gelegde motivering, waaruit volgt dat het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering berust. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat het betoog slaagt.
    6.       Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 mei 2018 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Met het oog op de definitieve beslechting van het geschil ziet de Afdeling gelet op hetgeen overwogen onder 5.1 evenwel aanleiding om de rechtgevolgen van het besluit in stand te laten, nu daaruit volgt dat de minister de aanvraag op de eerst in beroep gegeven wel deugdelijke motivering terecht heeft afgewezen.
    7.       De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de in beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 augustus 2019 in zaak nr. 18/4307;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 17 mei 2018;
    V.       bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    VI.      veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1602,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2021
    674.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 7:12
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
    [..]
    Artikel 8:72
    1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk.
    2. De vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit brengt vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee.
    3. De bestuursrechter kan bepalen dat:
    a.de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, of
    b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.
    [..]
    Subsidieregeling energiebesparing eigen huis
    Artikel 1
    In deze regeling wordt verstaan onder:
    1. [..]
    [..]
    - koopwoning: woning van een eigenaar-bewoner;
    [..]
    - woning: bestaande gebouwde onroerende zaak, die een zelfstandige woongelegenheid vormt, niet zijnde een woonwagen of een woonboot, dan wel een bestaand appartement, dat een zelfstandige woongelegenheid vormt;
    [..]
    Artikel 2
    Deze regeling heeft tot doel energiebesparing te stimuleren in bestaande koopwoningen in de particuliere sector alsmede in bestaande gebouwen van verenigingen van eigenaars, woonverenigingen en wooncoöperaties, waarvan een of meer leden eigenaar-bewoner zijn
    Artikel 4
    1. Energiebesparende maatregelen zijn: spouwmuurisolatie, gevelisolatie, dakisolatie, vloer- of bodemisolatie en hoogrendementsglas, waarbij wordt verstaan onder:
    -spouwmuurisolatie: het isoleren van bestaande spouwmuren in de thermische schil met isolatiemateriaal met een minimale Rd-waarde van 1,1 [m2K/W];
    -gevelisolatie: het isoleren van de bestaande binnen- en buitengevel met isolatiemateriaal met een minimale Rd-waarde van 3,5 [m2K/W];
    -dakisolatie: het isoleren van het bestaande dak in de thermische schil of van de bestaande zolder- of vlieringvloer, indien de zolder of vliering onverwarmd is met isolatiemateriaal met een minimale Rd-waarde van 3,5 [m2K/W];
    -vloer- of bodemisolatie: het isoleren van de bestaande vloer of de bestaande bodem in de thermische schil met isolatiemateriaal met een minimale Rd-waarde van 3,5 [m2K/W];
    -hoogrendementsglas: het vervangen van glas in de thermische schil door HR++ glas of triple-glas;
    -HR++ glas: glas met een maximale U-waarde van 1,2 [W/m2K];
    -triple-glas: glas met een maximale U-waarde van 0,8 [W/m2K].
    [..]
    Artikel 7
    1.De minister kan aan een eigenaar-bewoner ten behoeve van zijn woning subsidie verstrekken voor:
    a. het na de datum van indiening van de subsidieaanvraag laten uitvoeren door een bedrijf dat is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel, van twee of meer energiebesparende maatregelen over de gehele daarvoor in aanmerking komende oppervlakten van de woning of over ten minste de oppervlakten, genoemd in artikel 4, tweede, derde, vierde of vijfde lid;
    [..];