ECLI:NL:RVS:2021:1372, Raad van State, 30-06-2021, 202003500/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2020 heeft de raad van de gemeente Amsterdam het bestemmingsplan "Willemspark - Vondelpark 2019" vastgesteld.  Het plan vormt een actualisering van de voorheen geldende bestemmingsplannen "Willemspark - Van Eeghenstraat" uit 2002 en "Vondelpark" uit 2004. Het plangebied dat gevormd wordt door het Vondelpark, de Willemsparkbuurt en de Van Eeghenstraat kenmerkt zich door hoge architectonische, cultuurhistorische en landschappelijke waarden. De bebouwing binnen het gebied kent een open structuur. Het plan voorziet onder meer in een beperking van onbenutte bouwrechten in de Willemsparkbuurt en de Van Eeghenstraat. Daarnaast wordt met het plan beoogd cultuurhistorische waarden beter te beschermen. [appellant sub 1] en anderen wonen op percelen die zijn gelegen in dan wel in de nabije omgeving van het plangebied.

202003500/1/R1.
    Datum uitspraak: 30 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Amsterdam,
    2.       Vereniging van Eigenaren [locatie 1], gevestigd te Amsterdam, en anderen, gevestigd onderscheidenlijk wonend te Amsterdam, (hierna: VvE en anderen)
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Amsterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 april 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Willemspark - Vondelpark 2019" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en VvE en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 1] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2021, waar [appellant sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.W. Tellegen, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. E. de Vries en drs. J. Rozema, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan vormt een actualisering van de voorheen geldende bestemmingsplannen "Willemspark - Van Eeghenstraat" uit 2002 en "Vondelpark" uit 2004. Het plangebied dat gevormd wordt door het Vondelpark, de Willemsparkbuurt en de Van Eeghenstraat kenmerkt zich door hoge architectonische, cultuurhistorische en landschappelijke waarden. De bebouwing binnen het gebied kent een open structuur. Het plan voorziet onder meer in een beperking van onbenutte bouwrechten in de Willemsparkbuurt en de Van Eeghenstraat. Daarnaast wordt met het plan beoogd cultuurhistorische waarden beter te beschermen.
    2.       [appellant sub 1] en anderen wonen op percelen die zijn gelegen in dan wel in de nabije omgeving van het plangebied. Volgens hen biedt het plan op diverse onderdelen onvoldoende waarborgen om cultuurhistorische waarden in het plangebied te beschermen en ongewenste (bouw)ontwikkelingen tegen te gaan. VvE en anderen zijn gevestigd onderscheidenlijk wonen op de percelen [locatie 1] en [locatie 2], die zich in het plangebied bevinden. Zij kunnen zich niet met het plan verenigen, voor zover daarbij aan de gronden van het naastgelegen perceel [locatie 3] de functieaanduiding "parkeergarage" is toegekend. [appellant sub 1] en anderen en VvE en anderen vrezen in het bijzonder voor negatieve gevolgen voor de waterstromen als gevolg van met het plan toegestane ondergrondse parkeergarages.
    3.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bij deze uitspraak behorende bijlage.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Beroepen [appellant sub 1] en anderen en VvE en anderen
    Ondergrondse parkeergarages
    5.       De beroepen van [appellant sub 1] en anderen en VvE en anderen richten zich beide tegen de functieaanduiding "parkeergarage" die aan gronden binnen de percelen [locatie 3] respectievelijk [locatie 4] zijn toegekend. Zij kunnen zich er niet mee verenigen dat het plan in de mogelijkheid voorziet om ondergrondse parkeergarages te realiseren. Zij betogen dat voor het realiseren van parkeergarages op deze percelen weliswaar omgevingsvergunningen zijn verleend, maar dat de raad - nu deze nog niet onherroepelijk zijn - deze niet als zodanig in het plan had mogen verankeren. [appellant sub 1] en anderen en VvE en anderen voeren verder aan dat, mede gezien het kwetsbare gebied aan de rand van het Vondelpark, de raad zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de negatieve effecten van ondergrondse bebouwing op de grondwaterhuishouding en van het gevaar voor de constructieve veiligheid van hun panden. Zij wijzen erop dat volgens het recente beleid van de gemeente het onderkelderen van woningen en het uitbreiden van bestaande kelders inmiddels ongewenste vormen aanneemt. Toenemende kelderbebouwing kan volgens het beleid grote negatieve effecten hebben op de grondwaterstromen. [appellant sub 1] en anderen stellen tevens dat niet voldoende te controleren valt op welke wijze met grondwaterneutraal bouwen als bedoeld in artikel 24, onder a, sub 7, van de planregels geen belemmering van het grondwater optreedt. De term "grondwaterneutraal" laat te veel ruimte voor interpretatie, zo stellen [appellant sub 1] en anderen.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de omgevingsvergunningen in het plan mochten worden verwerkt. Er zijn volgens de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening geen redenen om de omgevingsvergunningen niet in het plan te verwerken. Volgens de raad is voldoende gewaarborgd dat er door het realiseren van de parkeergarages geen problemen met het grondwater zullen ontstaan. De raad acht de parkeergarages in overeenstemming met het gemeentelijk beleid.
    5.2.    Aan de percelen [locatie 3] en [locatie 4] is de bestemming "Wonen" met gedeeltelijk de functieaanduiding "parkeergarage" toegekend. In de plantoelichting staat hierover dat het vervangen van parkeren op maaiveld door ondergronds parkeren in een parkeergarage in de tuin als wenselijke ontwikkeling wordt gezien. Een nieuwe parkeergarage in de tuin wordt echter alleen als een gewenste ontwikkeling gezien, indien er reeds op maaiveld in de tuin wordt geparkeerd, al dan niet in combinatie met een bovengrondse parkeergarage. In dat geval leidt het vervangen van het bovengrondse parkeren door een parkeergarage ertoe dat de op maaiveld geparkeerde auto's en/of garages uit de tuin verdwijnen. Daarmee kunnen de doorzichten worden verbeterd en hersteld en kan de tuin groener worden ingericht, aldus de plantoelichting.
    De raad onderkent evenwel, zo volgt uit de plantoelichting, dat het gezien de kwetsbare grondwatersituatie binnen het plangebied van belang is om grondwateroverlast als gevolg van kelderbouw te voorkomen. In het rapport "grondwatereffecten onderkeldering in Amsterdam" van 13 maart 2019 van Waternet en Ingenieursbureau Amsterdam (hierna: rapport grondwatereffecten) is onderzoek gedaan naar de gevolgen van de bouw van kelders op de grondwaterstromen in Amsterdam. In dit rapport wordt beschreven in welke gebieden op kortere, dan wel langere termijn problemen kunnen ontstaan met het grondwater als gevolg van de bouw van kelders. Uit het rapport grondwatereffecten komt naar voren dat op langere termijn bij een cumulatie van het aantal kelders effecten op de grondwaterhuishouding kunnen optreden, zoals het stijgen en/of dalen van de grondwaterstand met overlast door te hoge of te lage grondwaterstanden tot gevolg. In dit rapport wordt daarom geadviseerd om nieuwe kelders voortaan grondwaterneutraal te bouwen en een zo generiek mogelijk afwegingskader op te stellen voor verschillende wijken in de stad. Dit kader wordt gevormd door het "Afwegingskader Grondwaterneutrale Kelders Amsterdam" van 21 oktober 2020, (hierna: toetsingskader) dat door de raad is vastgesteld. In hoofdstuk 2 van dit toetsingskader wordt een gebiedsanalyse gegeven, waarbij wordt ingegaan op het per buurt globaal bepalen welke generieke maatregelen er kunnen gelden voor het grondwaterneutraal bouwen van kleine kelders. Uit het rapport grondwatereffecten en het toetsingskader komt naar voren dat grondwaterneutraal bouwen mogelijk is. Dit betekent dat geen negatieve effecten voor de grondwaterstand en -stromen mogen optreden. Daarbij is onder meer van belang dat er maximaal één bouwlaag diep wordt gebouwd en kelders los van elkaar komen te staan zodat er geen ondergrondse muur van kelders ontstaat, aldus de raad.
    De raad heeft het rapport grondwatereffecten en het toetsingskader betrokken bij de vaststelling van het plan met het oog op de gewenste balans tussen het beschermen van doorzichten en het voorkomen van grondwateroverlast. Daartoe heeft de raad in artikel 24, onder a, sub 7, van de planregels een binnenplanse afwijkingsbevoegheid opgenomen. Er wordt alleen een afwijking toegestaan indien in de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van nieuwe of het vergroten van bestaande kelders met een geohydrologisch rapport van een deskundige wordt aangetoond dat er grondwaterneutraal kan worden gebouwd. Alle in dat verband noodzakelijke maatregelen dienen in het deskundigenrapport te worden beschreven en te worden verwerkt in het bouwplan. Waternet toetst het geohydrologisch rapport op juistheid en volledigheid en adviseert, indien nodig, welke voorschriften in de omgevingsvergunning moeten worden opgenomen ter voorkoming van grondwaterproblemen, zo volgt uit de plantoelichting. [appellant sub 1] en anderen en VvE en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de desbetreffende maatregelen niet mogelijk zijn dan wel dat deze maatregelen niet afdoende kunnen zijn ter voorkoming van negatieve effecten op de grondwaterstand en -stromingen. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling daarom op het standpunt mogen stellen dat het bouwen van ondergrondse (parkeer)kelders in het plangebied mogelijk is zonder dat negatieve effecten op de grondwaterhuishouding, en daarmee gevaar voor de stabiliteit van de panden, optreden.
    Dat, zoals [appellant sub 1] en anderen stellen, in het plan niet is uitgewerkt op welke wijze grondwaterneutraal wordt gebouwd, levert gelet op het voorgaande naar het oordeel van de Afdeling geen strijd op met het rechtszekerheidsbeginsel. Daarbij acht de Afdeling van belang dat met de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid per geval wordt getoetst of de gewenste onderkeldering grondwaterneutraal kan worden aangelegd. Bij die beoordeling wordt, zoals de raad ter zitting naar voren heeft gebracht, tevens rekening gehouden met een wijkbrede benadering van de grondwaterproblematiek als bedoeld in de door [appellant sub 1] en anderen overgelegde brief van 23 augustus 2020 van dr. ir. T.J. Heimovaara.
    5.3.    De raad heeft zich voor de functieaanduiding "parkeergarage" voor het perceel [locatie 3] mede gebaseerd op de omgevingsvergunning die op 4 oktober 2019 aan [partij A] is verleend voor het bouwen van een ondergrondse parkeergarage. Voor het perceel [locatie 4] heeft de raad zich voor deze aanduiding mede gebaseerd op de omgevingsvergunning die op 4 juli 2019 aan [partij B] is verleend voor het realiseren van een parkeervoorziening met een parkeerlift, gedeeltelijk boven- en gedeeltelijk ondergronds gelegen in de zijtuin.
    Ten tijde van de vaststelling van het plan waren deze omgevingsvergunningen nog niet onherroepelijk. Zoals volgt uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1812, vormt een niet onherroepelijke omgevingsvergunning een zwaarwegend belang bij de besluitvorming. Dit betekent dat de raad bij de vaststelling van het plan rekening diende te houden met de verleende omgevingsvergunningen en moest afwegen of er uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening redenen zijn deze vergunningen al dan niet in het plan in te passen. De raad stelt dat de ondergrondse parkeergarages ruimtelijk aanvaardbaar zijn. Daartoe heeft hij toegelicht dat het vervangen van bovengrondse parkeervoorzieningen op eigen terrein door een ondergrondse parkeergarage in de zin van de functieaanduiding "parkeergarage" in het gemeentelijk beleid past om doorzichten te behouden en waar mogelijk te verbeteren. In dit verband wordt opgemerkt dat op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "Willemspark / Van Eeghenstraat 2002", dat is vastgesteld op 20 april 2005, (hierna: het vorige plan) ter plaatse van de zijtuin op de percelen [locatie 3] en [locatie 4] de bestemming "PT" gold, op grond waarvan parkeren op maaiveldniveau was toegestaan. Tevens heeft de raad erop gewezen dat de oppervlakte waarbinnen een ondergrondse parkeergarage is toegestaan beperkt is tot hetgeen met de omgevingsvergunningen mogelijk is gemaakt. Verder heeft de raad, wat betreft de belangen van [appellant sub 1] en anderen en VvE en anderen, toegelicht dat juist om te waarborgen dat er geen wateroverlast zal optreden als gevolg van ondergrondse bebouwing, de binnenplanse afwijkingsbevoegheid voor de bouw van kelders in het plan is aangescherpt ten opzichte van de regeling die in bestaande andere bestemmingsplannen in stadsdeel Zuid is opgenomen. De bouw van nieuwe kelders is aldus alleen onder voorwaarden, als vermeld onder 5.2, toegestaan.
    Onder voornoemde omstandigheden, daarbij mede in aanmerking genomen dat in het plangebied de hoeveelheid planologisch mogelijk gemaakte ondergrondse bebouwing relatief beperkt is, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling het in redelijkheid aanvaardbaar kunnen achten dat op de percelen [locatie 3] en [locatie 4] ondergrondse parkeergarages planologisch mogelijk worden gemaakt. Daarbij acht de Afdeling van belang dat zij in het door [appellant sub 1] en anderen en VvE en anderen aangevoerde geen aanleiding kan vinden voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gevolgen van de parkeergarages voor de waterhuishouding zodanig zijn dat daaraan bij afweging van de in aanmerking te nemen belangen doorslaggevend gewicht had moeten worden toegekend. Voor zover [appellant sub 1] en anderen inhoudelijke bezwaren tegen de omgevingsvergunning van 4 juli 2019 in het beroep tegen de vaststelling van het bestemmingsplan naar voren hebben gebracht, met name dat de omgevingsvergunning niet bewerkstelligt dat bovengrondse parkeergelegenheden verdwijnen en de omgevingsvergunning niet past binnen het beleid van de gemeente, moet dit buiten beschouwing blijven. De omgevingsvergunning is als zodanig niet aan de orde in deze procedure.
    Over de stelling van VvE en anderen dat geen sprake is van het inpassen van bestaande bouwmogelijkheden, aangezien zich op het perceel [locatie 3] sinds 1992 geen parkeervoorziening bevindt, overweegt de Afdeling dat voor de thans te verrichten beoordeling dient te worden uitgegaan van de juridisch planologische situatie en niet van de feitelijke situatie. Nu op grond van het vorige plan op het perceel op maaiveldniveau parkeren planologisch was toegestaan, slaagt het betoog niet. Voor zover [appellant sub 1] en anderen aanvoeren dat in het plan niet is uitgesloten dat parkeren in de tuin op het perceel [locatie 4] is toegestaan, overweegt de Afdeling dat het plan noch gebouwde noch ongebouwde parkeervoorzieningen op dat perceel toestaat. Immers, ingevolge artikel 14.1, onder d en e, van de planregels zijn alleen ter plaatse van de functieaanduidingen "parkeerterrein" en "garage" bestaande, ongebouwde respectievelijk gebouwde parkeervoorzieningen in de tuin toegestaan. In het plan is aan het perceel geen van deze functieaanduidingen toegekend. Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 1] en anderen dat de vergunde oppervlakte voor een ondergrondse parkeergarage voor het perceel [locatie 4] niet overeenkomt met de oppervlakte van het aanduidingsvlak op de verbeelding, heeft de raad in het verweerschrift toegelicht en onderbouwd dat de afmetingen overeenkomen. De Afdeling ziet geen aanleiding aan deze toelichting te twijfelen. Het betoog mist derhalve feitelijke grondslag.
    5.4.    Gelet op al het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] en anderen en VvE en anderen hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad om redenen van een goede ruimtelijke ordening de functieaanduiding "parkeergarage" niet aan de gronden binnen de percelen [locatie 3] en [locatie 4] had mogen toekennen.
    De betogen falen.
    Beroep [appellant sub 1] en anderen voor het overige
    6.       [appellant sub 1] en anderen hebben verschillende beroepsgronden aangevoerd tegen specifieke planregels en percelen. Daarbij voeren [appellant sub 1] en anderen aan dat zij het uitgangspunt van het plan om de cultuurhistorische waarden in het plangebied te beschermen en ongewenste (bouw)ontwikkelingen tegen te gaan weliswaar ondersteunen, maar dat het plan op diverse onderdelen nog te weinig bescherming biedt tegen diverse ingrijpende bouwplannen om dat uitgangspunt te realiseren.
    Op de beroepsgronden tegen specifieke planregels wordt hierna eerst ingegaan. Daarna worden beroepsgronden behandeld tegen de planologische situatie op specifieke percelen.
    Specifieke planregels
    - Bestemming "Wonen"
    7.       [appellant sub 1] en anderen stellen dat het plan de cultuurhistorische waarden en de aanwezige bebouwing met doorzichten in het plangebied niet voldoende beschermt. Daartoe voeren zij aan dat op grond van de planregels binnen de bestemming "Wonen" in verbinding met het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) bouwwerken vergunningvrij kunnen worden opgericht op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijke hoofdgebouw met een maximale oppervlakte van 150 m2. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:571, stellen [appellant sub 1] en anderen dat deze mogelijkheid had moeten worden ingeperkt door in de planregels op te nemen dat de gronden niet dienen te worden beschouwd als erf in de zin van artikel 1 van bijlage II van het Bor. Door het oprichten van bouwwerken met een dergelijke omvang wordt hun zicht op het Vondelpark ontnomen, aldus [appellant sub 1] en anderen.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat de raad ervoor heeft gekozen de bestaande doorzichten die werden beschermd door het vorige plan ook in het voorliggende plan een beschermde status te geven door in artikel 19.2 van de planregels te bepalen dat de gronden met de dubbelbestemming "Waarde - Landschap" niet dienen te worden beschouwd als erf in de zin van artikel 1 van bijlage II van het Bor. Deze beperking geldt niet voor de strook grond aan de achtergevel van gebouwen en laat, daarbij in aanmerking genomen hetgeen hierna onder 8.2 wordt overwogen, de mogelijkheden om aan de achtergevel vergunningvrije bouwwerken in de zin van artikel 2 van bijlage II van het Bor op te richten onverlet.
    Voor zover [appellant sub 1] en anderen betogen dat de raad bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening heeft gehouden met deze mogelijkheid om bijbehorende bouwwerken op te richten aan de achtergevels van de panden, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft toegelicht dat niet de keuze is gemaakt om de mogelijkheid tot het vergunningvrij oprichten van bijbehorende bouwwerken geheel te verbieden. Dit sluit volgens de raad aan bij de specifieke bebouwingsstructuur in het plangebied. Deze heeft een andere structuur dan de meeste andere vooroorlogse stadswijken in Amsterdam. De meeste vooroorlogse stadswijken in Amsterdam kenmerken zich door gesloten bouwblokken en ondiepe percelen. Het plangebied kenmerkt zich door vrijstaande bouwmassa’s en halfopen bouwblokken. De meeste achtertuinen zijn veel dieper dan in andere vooroorlogse stadswijken. Er is volgens de raad dan ook geen stedenbouwkundige noodzaak om de bouwdiepte van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken aan de achtergevel in het plangebied verdergaand te beperken. Evenmin loopt de infiltratie van hemelwater gevaar als dergelijke bouwwerken mogen worden gebouwd, aldus de raad. Naar het oordeel van de Afdeling is de keuze van de raad om alleen de beschermde doorzichten uit het vorige plan te behouden en geen verdere beperkingen te stellen aan de mogelijkheid om bijbehorende bouwwerken vergunningvrij op te richten op de strook grond aan de achtergevel van de panden, niet onredelijk.
    Het betoog faalt.
    - Dubbelbestemming "Waarde - Landschap"
    8.       [appellant sub 1] en anderen kunnen zich niet verenigen met de dubbelbestemming "Waarde - Landschap". Daartoe voeren zij aan dat de raad ten onrechte de mogelijkheden om vergunningvrij te bouwen op grond van het Bor in artikel 19.2 niet beperkt voor bouwwerken en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, omdat dergelijke bebouwing een negatieve invloed heeft op de bestaande doorzichten. De planregel dient volgens hen daarom zodanig te worden gewijzigd dat het oprichten van deze bouwwerken wordt beperkt.
    Voorts voeren [appellant sub 1] en anderen aan dat artikel 19.2, in samenhang gelezen met artikel 1.17, van de planregels rechtsonzeker is, omdat niet duidelijk is wat moet worden verstaan onder bestaande gebouwen die aanwezig zijn op het tijdstip van de ter inzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan. Zij willen dat de planregels op dit punt zo worden gewijzigd dat bestaande bebouwing alleen die bebouwing is die op het tijdstip van de ter inzagelegging reeds was opgeleverd en in gebruik genomen.
    8.1.    De raad heeft toegelicht dat één van de karakteristieke elementen van de ruimtelijke structuur in het plangebied is dat sprake is van vrijstaande bouwvolumes en de ruimte hiertussen waardevolle doorzichten mogelijk maakt. Voor het beschermen van deze cultuurhistorische waarden heeft de raad als uitgangspunt genomen dat de doorzichten tussen de vrijstaande bouwvolumes die in het vorige plan al beschermd waren, in het voorliggende plan eveneens beschermd worden met een bouwverbod, uitgezonderd reeds bestaande bebouwing.
    8.2.    De Afdeling merkt op dat ingevolge artikel 2.3, tweede lid, van het Bor in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geen omgevingsvergunning is vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 van bijlage II van het Bor. Het uitgangspunt van artikel 2 van bijlage II van het Bor is dat de gevallen die in dat artikel worden genoemd niet worden getoetst aan het bestemmingsplan. Voor de daar genoemde gevallen is zowel voor de activiteit bouwen als voor de activiteit strijd met het bestemmingsplan geen omgevingsvergunning vereist. Een bestemmingsplan kan dus in beginsel niet in de weg staan aan het bouwen op grond van dit artikel. Uit de nota van toelichting bij het besluit tot wijziging van onder meer het Bor (Stb. 2014, 333, blz. 43-45), zoals geciteerd in bijvoorbeeld de door [appellant sub 1] en anderen genoemde uitspraak van 21 februari 2018, overweging 3.4.1, volgt wel dat de planwetgever door het opnemen van een dubbelbestemming tot uitdrukking kan brengen dat percelen of perceelsgedeelten mede een ander planologisch doel dienen. Indien de bestemmingsregeling in zo’n geval gepaard gaat met belemmeringen om een perceel of delen van een perceel te gebruiken en feitelijk in te richten ten dienste van het hoofdgebouw, is er geen sprake van een erf. Indien van een dergelijke bestemmingsregeling sprake is, heeft dit echter alleen gevolgen voor die gevallen in artikel 2 van bijlage II van het Bor, waarbij alleen in het achtererfgebied of op een erf mag worden gebouwd.
    Dit betekent dat voor gronden met de dubbelbestemming "Waarde - Landschap", die op grond van artikel 19.2 van de planregels niet dienen te worden aangemerkt als erf in de zin van het Bor, alleen bouwwerken zijn uitgesloten die op grond van het Bor op het erf vergunningvrij kunnen worden gebouwd. Bouwwerken die op grond van het Bor vergunningvrij kunnen worden gebouwd, zonder dat daarbij de voorwaarde geldt dat zij op een erf worden geplaatst, kunnen nog steeds op de gronden met de dubbelbestemming "Waarde - Landschap" worden gebouwd. Dat uit artikel 19.1 van de planregels volgt dat de gronden met de dubbelbestemming "Waarde - Landschap" mede zijn bestemd voor de instandhouding en het versterken van de aanwezige doorzichten naast de andere aan deze gronden toegekende bestemmingen, doet niet af aan het voorgaande. Het zodanig wijzigen van de planregeling voor de dubbelbestemming "Waarde - Landschap" dat het plaatsen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zoals bedoeld in de genoemde bepalingen van het Bor, uitsluit, zoals [appellant sub 1] en anderen kennelijk wensen, zou zich naar het oordeel van de Afdeling niet verdragen met de door de Amvb-regelgever in het Bor gemaakte keuze om deze activiteiten vergunningvrij mogelijk te maken. De Afdeling is daarom van oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan terecht de mogelijkheden voor het vergunningvrij bouwen niet verder heeft beperkt. Tot slot merkt de Afdeling op dat ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Bor de in artikel 3 van bijlage II van het Bor genoemde gevallen wel worden getoetst aan het bestemmingsplan, en daarmee aan het bepaalde in artikel 19.1 van de planregels, en dat artikel 4 van bijlage II van het Bor geen betrekking heeft op vergunningvrij bouwen.
    Het betoog faalt in zoverre.
    8.3.    Voorts is de Afdeling van oordeel dat de definitie voor "bestaand" als opgenomen in artikel 1.17 van de planregels voldoende duidelijkheid biedt voor reeds opgerichte bebouwing en voor bebouwing die mag worden gebouwd krachtens een aangevraagde of verleende vergunning. Niet valt in te zien dat de rechtszekerheid zou meebrengen dat deze definitie, die naar de raad ter zitting heeft verklaard gebruikelijk is en wordt toegepast in alle bestemmingplannen in stadsdeel Zuid, wordt beperkt tot alleen reeds opgeleverde en in gebruik genomen bebouwing.
    Ter zitting hebben [appellant sub 1] en anderen nader toegelicht dat er diverse procedures lopen over het al dan niet vergunningvrij zijn van op te richten bouwwerken waarbij de bouwwerkzaamheden wel zijn aangevangen maar waarbij thans nog geen sprake is van oplevering of gebruik. In dit verband hebben zij gewezen op het perceel [locatie 5]. Dit leidt evenwel niet tot het oordeel dat de planregeling als zodanig onvoldoende duidelijk is. Hierbij betrekt de Afdeling dat ter zitting desgevraagd geen andere concrete gevallen in voornoemde zin zijn genoemd door [appellant sub 1] en anderen. Verder heeft de raad benadrukt dat bij de totstandkoming van het plan per specifiek perceel een afweging heeft plaatsgevonden. Het betoog dat artikel 1.17 van de planregels met het oog op de rechtszekerheid gewijzigd dient te worden, kan in het licht van het voorgaande geen doel treffen.
    Ook biedt het betoog van [appellant sub 1] en anderen geen aanknopingspunten voor de conclusie dat de planregeling in zoverre afbreuk doet aan de door de raad onder 8.1 genoemde uitgangspunten van het plan. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in het betoog van [appellant sub 1] en anderen geen aanleiding voor het oordeel dat de gekozen wijze van bestemmen in zoverre onduidelijk en daarmee rechtsonzeker is.
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    - Dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie"
    9.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" ten onrechte alleen het kapprofiel en niet ook de gevels van de panden beschermt met het oog op het behoud van de gevarieerde bouw- en goothoogte van de individuele panden in het plangebied.
    9.1.    In de plantoelichting staat vermeld dat de strook langs het Vondelpark wordt gekenmerkt door een grote diversiteit aan bebouwings- en dakvormen die in belangrijke mate bijdragen aan de stedenbouwkundige en cultuurhistorische waarde van het plangebied. De raad beoogt met het plan de bestaande gevarieerdheid in bouwhoogten van panden zoveel mogelijk te beschermen. Daartoe is voor het weergeven van de maximale bouw- en goothoogte op de verbeelding voor alle bebouwing bij de huidige goot- en bouwhoogte aangesloten. Om de cultuurhistorische waarde te behouden, heeft de raad ervoor gekozen aan alle bebouwing die is aangewezen als architectuurorde 1, 2 of 3 de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" toe te kennen. Ingevolge artikel 17 van de planregels mag het kapprofiel van deze bebouwing niet worden gewijzigd, afgezien van ondergeschikte wijzigingen. Voor zover [appellant sub 1] en anderen in het verlengde hiervan betogen dat in het plan aanvullende eisen hadden moeten worden opgenomen om de gevels te beschermen, overweegt de Afdeling dat de raad zich op het standpunt mocht stellen dat de gemeentelijke Welstandsnota "De schoonheid van Amsterdam" (hierna: de welstandsnota) voldoende aanvullende waarborgen bevat voor het behoud van de gevels. Hierbij merkt de Afdeling op dat in een bestemmingsplan in beginsel geen welstandseisen worden opgenomen. Het toetsen van voornemens voor het oprichten van gebouwen of andere bouwwerken aan de welstandseisen is pas aan de orde in de procedure met betrekking tot een aan te vragen vergunning.
    Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de dubbelbestemming "Waarde - cultuurhistorie" niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen, zoals hij heeft gedaan.
    Het betoog faalt.
    Specifieke percelen
    - [locatie 4] en [locatie 6]: "Waarde - Landschap"
    10.     Wat het betoog van [appellant sub 1] en anderen betreft dat de raad aan de gronden tussen de bebouwing op de percelen [locatie 4] en [locatie 6] ten onrechte niet de bestemming "Waarde - Landschap" heeft toegekend, overweegt de Afdeling als volgt. Vast staat dat de doorzichten tussen de bebouwing op deze percelen in het vorige plan niet beschermd waren. De raad heeft opgemerkt dat in dat licht, en mede gelet op het gegeven dat op het perceel [locatie 6] een garagebox is gerealiseerd waarmee het doorzicht tussen de bebouwing op voornoemde percelen al is aangetast, aan de gronden binnen de percelen [locatie 4] en [locatie 6] geen dubbelbestemming "Waarde - Landschap" is toegekend. De Afdeling acht deze keuze, in aanmerking genomen hetgeen onder 8.2 is overwogen, niet onredelijk.                    
    Het betoog faalt.
    - [locatie 4] en [locatie 7]: peilhoogte
    11.     [appellant sub 1] en anderen betogen dat de raad de gronden met bestaande en reeds vergunde gebouwen en andere bouwwerken niet in alle gevallen nauwkeurig heeft bestemd. Dit geldt onder meer voor de percelen [locatie 4] en [locatie 7]. Volgens hen is bij het vaststellen van de maximale bouwhoogtes op deze percelen geen rekening gehouden met het peil vanaf waar de bouwhoogte van bebouwing wordt gemeten, temeer nu de grond richting het Vondelpark afloopt.
    11.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat bij het vastleggen van de maximaal toegestane bouw- en goothoogten op elk perceel binnen het plangebied de definitie van peil als bedoeld in artikel 1.65 van de planregels is toegepast.
    11.2.  Aan de gronden ter plaatse van een uitbreiding aan de achterkant van het pand op het perceel [locatie 4] is een maximale bouwhoogte van 6 m toegekend. Over deze uitbreiding heeft de raad toegelicht dat op 16 maart 2018 omgevingsvergunning is verleend voor - onder meer - het realiseren van een kelder en het aanbouwen van een tuinkamer aan de ondergrondse bouwlaag aan de achterzijde. Uit de bouwtekeningen bij de aanvraag kan worden afgeleid dat deze 2-laagse aanbouw 5,9 meter hoog is gemeten vanaf peil, dat hier wordt bepaald door de weg aan de zijde waar de hoofdtoegang van het pand is gelegen. De raad heeft ervoor gekozen om bouwhoogtes in het plan af te ronden op hele getallen, zodat de maximaal toegestane bouwhoogte ter plaatse van de aanbouw op het perceel [locatie 4] op de verbeelding op 6 m is weergegeven.
    Voor het perceel [locatie 7] geldt dat op de verbeelding ter plaatse van het hoofdgebouw een bouwvlak met een maximale bouwhoogte van 16 m en een maximale goothoogte van 13,5 m is weergegeven. Wat betreft de stelling van [appellant sub 1] en anderen dat aan de kleine strook aan de achterzijde van dit bouwvlak een uitbouw van 2 m hoogte is gerealiseerd en de raad reeds daarom meer positief heeft bestemd dan thans aanwezig is, heeft de raad toegelicht dat deze strook onderdeel uitmaakt van de hoofdmassa van het gebouw.
    Aan het bouwvlak in de zijtuin op het perceel [locatie 7] is op de verbeelding een maximale bouwhoogte van 3 m op de verbeelding weergegeven. Hierover heeft de raad toegelicht dat op 16 juli 2018 omgevingsvergunning is verleend voor - onder meer - het realiseren van een aanbouw en dakterras met hekwerk. Uit de bouwtekeningen bij de aanvraag volgt dat de aanbouw 2,05 m hoog is vanaf peil, dat hier eveneens wordt bepaald door de weg aan de zijde waar de hoofdtoegang van het pand is gelegen. Het hekwerk van het dakterras is 1 m hoog. De maximale bouwhoogte van de aanbouw met hekwerk komt daarmee uit op 3,05 m. Deze hoogte heeft de raad in het plan afgerond op 3 m.
    11.3.  De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de toelichting van de raad. Gelet hierop ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat de raad het peil vanaf waar de bouwhoogte wordt gemeten als bedoeld in artikel 1.65 van de planregels voor de percelen [locatie 7] en [locatie 4] onjuist heeft bepaald.
    Het betoog faalt.
    Conclusie en proceskosten
    12.     De beroepen zijn ongegrond.
    13.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2021
    195-890.
     
    BIJLAGE
     
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 1
    1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
    achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    […]
    erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
    […]
    Artikel 2
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    […]
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw,
    […]
    f. […]
    30. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m2: 90 m2, vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m2,
    […]
    Artikel 4,
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    3. een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 10 m, en
    b. de oppervlakte niet meer dan 50 m²;
    […]
    Planregels van het bestemmingsplan "Willemspark - Vondelpark 2019"
    Artikel 1 Begrippen
    […]
    Artikel 1.17 Bestaand
    a. Bebouwing, zoals aanwezig op het tijdstip van de ter inzagelegging van het ontwerp bestemmingsplan, dan wel zoals die mag worden gebouwd krachtens een vóór dat tijdstip aangevraagde of verleende vergunning.
    b. Het gebruik van grond en opstallen, zoals aanwezig op het tijdstip dat het bestemmingsplan inwerking treedt.
    […]
    Artikel 1.65 Peil
    a. voor gebouwen waarvan de toegang onmiddellijk aan de weg grenst: de hoogte van de kruin van de weg ter plaatse van de hoofdtoegang;
    b. voor een bouwwerk in het water: het plaatselijk aan te houden waterpeil;
    c. in andere gevallen: de gemiddelde hoogte van het bestaande aansluitende afgewerkte maaiveld ter plaatse van de naar de weg gerichte gevel; Indien er meerdere gevels naar de weg zijn gericht, geldt de hoogte van het bestaande aansluitende afgewerkte maaiveld ter plaatse van de gevel waar de hoofdtoegang is gesitueerd.
    […]
    Artikel 14 Wonen
    Artikel 14.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. (zorg)woningen, inclusief huisgebonden beroep of huisgebonden bedrijf en bed & breakfast, met inachtneming van het bepaalde in 14.3.1;
    b. kantoren, uitsluitend ter plaatse van de functieaanduiding 'kantoor';
    c. ondersteunende horeca, uitsluitend binnen kantoren, met inachtneming van het bepaalde in 14.3.2;
    d. bestaande, ongebouwde parkeervoorzieningen in de tuin, uitsluitend ter plaatse van de functieaanduiding 'parkeerterrein';
    e. bestaande, gebouwde parkeervoorzieningen in de tuin, uitsluitend ter plaatse van de functieaanduiding 'garage';
    f. bestaande, gebouwde parkeervoorzieningen in de kelder, het souterrain en/of de eerste bouwlaag van het hoofdgebouw en/of bestaande, ondergrondse parkeervoorzieningen in de tuin, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'parkeergarage';
    g. short stay, uitsluitend ter plaatse van de functieaanduiding 'specifieke vorm van wonen - 1'
    h. (ondergrondse) nutsvoorzieningen;
    i. tuinen;
    j. groenvoorzieningen;
    k. voet- en fietspaden.
    Artikel 14.2 Bouwregels
    Artikel 14.2.1 Algemeen
    Op en onder de in artikel 14.1 genoemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat gebouwen slechts zijn toegestaan binnen de op de verbeelding aangegeven bouwvlakken.
    Artikel 14.2.2 Gebouwen
    Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
    a. maximale bouwhoogte: zoals op de verbeelding staat aangegeven;
    b. maximale goothoogte: zoals op de verbeelding staat aangegeven;
    c. minimale hoogte van de eerste bouwlaag van het hoofdgebouw bij sloop-nieuwbouw: 3,5 meter;
    d. maximum bebouwingspercentage binnen het bouwvlak: 100%;
    e. uitsluitend bestaande kelders en souterrains zijn toegestaan.
    […]
    Artikel 14.2.4 Bouwwerken, geen gebouwen zijnde
    Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde gelden de volgende regels:
    a. maximale bouwhoogte voor erf- en terreinafscheidingen in het voorerfgebied, danwel in het achtererfgebied grenzend aan de openbare weg: 1 meter;
    b. maximale bouwhoogte overige bouwwerken geen gebouwen zijnde: 2 meter.
    […]
    Artikel 17 Waarde - Cultuurhistorie
    Artikel 17.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Waarde - Cultuurhistorie' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor het behoud, herstel en de uitbouw van de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het gebied en zijn bebouwing.
    Artikel 17.2 Bouwregels
    Op en onder de in 17.1 genoemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd in aanvulling op het bepaalde bij de andere daar voorkomende bestemming(en), met inachtneming van de volgende regels:
    a. het bestaande kapprofiel mag niet worden gewijzigd.
    b. in afwijking van het bepaalde onder a zijn ondergeschikte overschrijdingen van het kapprofiel ten behoeve van ornamenten, dakkapellen en daklijsten toegestaan.
    […]
    Artikel 19 Waarde - Landschap
    Artikel 19.1 Bestemmingsomschrijving
    1. De voor ‘Waarde - Landschap’  aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor de instandhouding en het versterken van de aanwezige doorzichten.
    2. De dubbelbestemming ‘Waarde - Landschap’ is primair ten opzichte van de andere aan deze gronden toegekende bestemmingen.
    Artikel 19.2 Bouwregels
    Op en onder de in artikel 19.1 genoemde gronden mogen geen gebouwen worden opgericht, bestaande gebouwen daarop uitgezonderd. Deze gronden dienen niet te worden beschouwd als erf in de zin van artikel 1 van bijlage II behorende bij het Besluit omgevingsrecht, zoals dat artikel luidt op het moment van de datum van inwerkingtreding van dit plan."
    […]
    Artikel 24 Algemene afwijkingsregels
    a. Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd bij omgevingsvergunning af te wijken van regels van dit plan, voor:
    […]
    7. het bouwen van kelders en souterrains, het vergroten van bestaande kelders en souterrains onder voorwaarde dat:
    •        het ondergrondse bouwwerk wordt gebouwd onder het hoofdgebouw en/of de met een bouwvlak op de verbeelding opgenomen bijbehorend bouwwerk aan de achterzijde van het hoofdgebouw;
    •        het ondergrondse bouwwerk maximaal één bouwlaag onder de grond bevat;
    •        de bouw van het ondergrondse bouwwerk niet ten koste gaat van de aanwezige bomen;
    •        de diensten, die belast zijn met de zorg op het terrein van milieu- en bouwtoezicht en de bescherming van monumenten en archeologie, geen bezwaar hebben tegen de ontwikkeling;
    •        er grondwaterneutraal wordt gebouwd, zodat er geen belemmering van het grondwater optreedt.
    […]