ECLI:NL:CBB:2021:981, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 09-11-2021, 20/593
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-11-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: randvoorwaardenkorting; niet volledig oormerken; opzet; hoogte randvoorwaardenkorting.

uitspraak
    
    
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/593
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 9 november 2021 in de zaak tussen 
    Melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellante
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 22 november 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 20% op de aan appellante voor het jaar 2018 te verstrekken rechtstreekse betalingen.
    
    
    
      Bij besluit van 12 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Tegen het bestreden besluit heeft appellante bezwaar gemaakt bij verweerder. Met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft verweerder het bezwaarschrift doorgezonden naar het College ter behandeling als beroepschrift.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 september 2021. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , maten van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Verweerder heeft een randvoorwaardenkorting opgelegd vanwege een nietnaleving door appellante, die op 13 september 2018 is geconstateerd tijdens een controle door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Volgens het Rapport Nalevingsspecificatie en het rapport Welzijn meldingen van 23 november 2018 (hierna samen: rapporten) ziet de niet-naleving op het niet volledig oormerken van nagenoeg alle op het bedrijf van appellante aanwezige runderen. Meer concreet waren de runderen volgens deze rapporten voorzien van slechts één oormerk dat voldeed aan de wettelijke voorwaarden (goedgekeurd oormerk); het andere oormerk beschikte over een eigen bedrijfsnummer en betrof een door de minister niet-toegelaten oormerk (eigen oormerk).
    2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een opzettelijke niet-naleving. Het is sinds 2000 voor de houder verplicht alleen toegelaten identificatiemiddelen voor runderen te gebruiken. Appellante heeft doelbewust niet toegelaten oormerken bij haar runderen aangebracht, terwijl zij wist of had moeten weten dat dit verboden is. Gelet daarop is er sprake van opzet. Verweerder heeft daarom een randvoorwaardenkorting opgelegd van 20%. De ernst en omvang van de overtreding vormen in dit geval geen rechtvaardiging voor een verlaging van de korting naar 15%.
    
    3. Appellante kan zich niet vinden in de aan haar opgelegde randvoorwaardenkorting van 20% en voert ter onderbouwing het volgende aan. Hoewel appellante niet betwist dat de niet-naleving zich heeft voorgedaan, betwist zij wel dat sprake is geweest van (voorwaardelijk) opzet. Appellante heeft in het verleden er alles aangedaan om haar runderen op de juiste wijze te registeren. Probleem is echter dat het systeem dat is gebaseerd op de Regeling identificatie en registratie van dieren (I&R-systeem) geen duidelijke volgorde van de toegewezen identificatiecodes hanteert, waardoor het voor appellante niet altijd even duidelijk is om welk rund het gaat. Appellante heeft daarom als oplossing bedacht om – naast het verplichte I&R-systeem – een eigen registratiesysteem te hanteren als gevolg waarvan haar runderen beschikten over twee verschillende soorten oormerken, namelijk één goedgekeurd oormerk en één eigen oormerk. Toen appellante van de toezichthouder van de NVWA te horen kreeg dat dit niet was toegestaan, heeft zij direct haar eigen oormerken verwijderd en de runderen alsnog voorzien van twee goedgekeurde oormerken. Van opzet is gelet daarop geen sprake; de hoogte van de boete van 20% voelt daarom voor haar als een te zware straf. Bovendien begrijpt appellante ook niet dat zij deze boete opgelegd heeft gekregen, nu de toezichthouder heeft verklaard dat er geen boete zou volgen als zij de overtreding binnen zes weken zou herstellen. Appellante heeft hier netjes gehoor aan gegeven, maar er is alsnog een boete aan haar opgelegd. Tot slot stelt appellante dat zij ten onrechte niet in de bezwaarfase is gehoord. Verweerder zou telefonisch aan haar hebben gevraagd of ze gehoord wilde worden, maar appellante kan zich dit niet herinneren.
    
      4.1
      Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. In bijlage II wordt onder meer verwezen naar artikel 4 van de Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten (Verordening 1760/2000). Alle dieren op een bedrijf die na 31 december 1997 zijn geboren of na 31 december 1997 worden bestemd voor het intracommunautaire handelsverkeer, worden geïdentificeerd met een door de bevoegde autoriteit goedgekeurd merk in elk oor, zo is bepaald in artikel 4 van Verordening 1760/2000. Deze beheerseis is in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, en bijlage 3, punt 7.1 van de Uitvoeringsregeling (zoals die luidde ten tijde hier van belang). Daarin wordt onder meer verwezen naar de artikelen 8 en 12a van de Regeling identificatie en registratie van dieren (Regeling). Artikel 8 van de Regeling bepaalt, voor zover hier van belang, dat het merk waarmee runderen ingevolge artikel 4 van Verordening 1760/2000 worden geïdentificeerd, een oormerk is dat aan voldoet aan de eisen zoals bepaald in Verordening (EG) nr. 911/2004 van de Commissie van 29 april 2004 en voor zover het rund in Nederland is geboren, aan de eisen, bedoeld in artikel 12a. In artikel 12a van de Regeling is – kort gezegd – bepaald dat het model van het merk is goedgekeurd door de minister, dat het merk afkomstig is van een door de minister geregistreerde leverancier en dat op het merk een door de minister afgegeven identificatiecode is aangebracht.
    
    
      4.2
      Op grond van artikel 97, eerste lid, eerste alinea, van Verordening 1306/2013 wordt een administratieve sanctie opgelegd wanneer voorschriften betreffende de randvoorwaarden (waartoe de beheerseisen behoren) op enig moment in een bepaald kalenderjaar ("betrokken kalenderjaar") niet worden nageleefd en de niet-naleving in kwestie rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de begunstigde die de steunaanvraag of de betalingsaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend.
      
    
    
      4.3
      De hoogte van de randvoorwaardenkorting bedraagt in de regel 20% wanneer een begunstigde de geconstateerde niet-naleving met opzet heeft begaan. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden een tot en met vier, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% (artikel 40 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014)). De criteria genoemd in artikel 38, leden een tot en met vier, van Verordening 640/2014 zijn – kort gezegd – herhaling, omvang, ernst en permanent karakter van een niet-naleving.
      
    
    
      5.1
      Het College stelt voorop dat op grond van de hiervoor weergegeven bepalingen de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. 
      
    
    
      5.2
      Anders dan waarvan appellante uitgaat, en zoals ter zitting ook besproken, gaat het hier niet om een boete die aan haar is opgelegd, maar om een randvoorwaardenkorting. Verweerder heeft die korting opgelegd, omdat op het moment van de controle nagenoeg alle op appellantes bedrijf aanwezige dieren beschikten over slechts één goedgekeurd oormerk, in plaats van over twee goedgekeurde oormerken. Appellante bestrijdt dit niet. Dit betekent dat sprake is van een niet-naleving van de hiervoor weergegeven randvoorwaarde. In geschil is of verweerder terecht ervan is uitgegaan dat de niet-naleving opzettelijk heeft plaatsgevonden en of verweerder een randvoorwaardenkorting van 20% mocht toepassen. Hierover oordeelt het College als volgt.
      
    
    
      5.3
      Met verweerder is het College van oordeel dat sprake is van een opzettelijke niet-naleving, omdat appellante de oormerken bij haar runderen doelbewust heeft aangebracht. Dat appellante met haar eigen oormerk een gemakkelijke herkenning van haar dieren wilde bewerkstelligen vormt weliswaar een verklaring voor haar handelwijze maar rechtvaardigt die handelwijze niet, terwijl dat evenmin afdoet aan de opzet.
      
    
    
      5.4
      Nu sprake is van een opzettelijke niet-naleving geldt op grond van artikel 40 van Verordening 640/2014 in beginsel een korting van 20%. Verweerder heeft in de omstandigheid dat appellante meteen na het constateren van de niet-naleving haar eigen oormerken heeft vervangen door goedgekeurde oormerken geen aanleiding hoeven zien om de korting te verlagen naar 15%, nu deze omstandigheid op zich zelf genomen niet valt onder een van de criteria als genoemd in artikel 38 van Verordening 640/2014 en bovendien niet afdoet aan de ernst van de overtreding. Appellante stelt nog dat de korting van 20% voor haar als een te zware straf voelt. Voor zover zij hiermee een beroep heeft willen doen op het evenredigheidsbeginsel, moet worden geoordeeld dat de belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden op grond van het eerste lid van artikel 3:4 van de Awb wordt beperkt voor zover het besluit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. In dit geval is de belangenafweging beperkt door het bepaalde in artikel 97, eerste lid, van Verordening 1306/2013, in samenhang met de artikelen 38, tweede, derde en vierde lid, en 40, van Verordening 640/2014, op basis waarvan verweerder de mogelijkheid heeft om de korting te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag indien de ernst, omvang en/of het (permanente) karakter van de niet-naleving daartoe aanleiding geeft. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat die aanleiding er in dit geval niet is.
      
    
    
      5.5
      Het College volgt appellante niet in haar standpunt dat verweerder haar in de bezwaarfase ten onrechte niet heeft gehoord. Verweerder heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat aan appellante tijdens een informeel telefoongesprek op 10 februari 2020 over het bezwaarschrift is gevraagd of zij een hoorzitting wenste. Omdat appellante heeft aangegeven daarvan geen gebruik te willen maken, heeft verweerder met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder d, van de Awb afgezien van het horen van appellante. Dat appellante zich dat niet kan herinneren, is onvoldoende om aan die weergave in het bestreden besluit te twijfelen. 
      
      
        6.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. I.M. Ludwig en mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 november 2021. 
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd				De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen		         		de uitspraak te ondertekenen