ECLI:NL:RBOBR:2021:6407, Rechtbank Oost-Brabant, 09-12-2021, 20/3808
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2021-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: De zaak gaat over een weigering voor een omgevingsvergunning (buwen) voor een supermarkt in Cranendonck. De zaak ligt in het verlengde van een bestemmingsplanprocedure en een hoger beroep zaak die beiden zijn afgerond met uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 6 oktober 2021  ECLI:NL:RVS:2021:2190 en ECLI:NL:RVS:2021:2189. De door verweerder na de rechtbank uitspraak verleende omgevingsvergunning werd hierin door de Afdeling vernietigd. Eiseres vraagt nu een omgevingsvergunning voor de supermarkt met een kleine verandering ten opzichte van de vernietigde omgevingsvergunning en doet een beroep op het standaardbouwovergangsrecht. De rechtbank beschouwt de aanvraag van eiseres van 2 september 2020 als een aanvraag voor een nieuw bouwwerk. Er staat immers nog geen supermarkt. Mag dit nieuwe bouwwerk worden veranderd en kan daar dan vergunning voor worden verleend op basis van het bouwovergangsrecht? Naar het oordeel van de rechtbank ziet het standaard bouwovergangsrecht alleen op een bouwwerk dat mag worden gebouwd op basis van een omgevingsvergunning voor bouwen die is verleend uiterlijk op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Het overgangsrecht van het bestemmingsplan kan niet zien op een omgevingsvergunning die is verleend na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Dit zou slechts mogelijk anders kunnen zijn als de omgevingsvergunning voor bouwen wordt verleend op basis van het daarvoor geldende bestemmingsplan omdat de aanvraag niet in strijd is met het oude bestemmingsplan. Deze situatie doet zich echter hier niet voor.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 20/3808 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 december 2021 in de zaak tussen
    
      [eiseres] ., uit [vestigingsplaats] , 
    
      eiseres
      (gemachtigde: mr. H.G.M. van der Westen),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Cranendonck, verweerder
      (gemachtigde: mr. M.J.O. Copier).
    
    
    
      
        De gemeenteraad van Cranendonck heeft als derde-partij aan het geschil deelgenomen.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 18 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het oprichten van een supermarkt met een woning op het perceel aan de [adres] te [woonplaats] (de projectlocatie).  
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 21 september 2021 op zitting behandeld. Namens eiseres zijn de gemachtigde verschenen alsmede [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en D.C.F.J. Velings en P. Brandts. Zij traden ook op namens de gemeenteraad.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten: 
     Eiseres heeft eerder, op 19 september 2017, bij verweerder een aanvraag ingediend voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het oprichten van een supermarkt en een woning. Deze aanvraag is 1 februari 2018 geweigerd. Het daartegen gerichte bezwaar is ongegrond verklaard. Het daartegen gerichte beroep is gegrond verklaard in de uitspraak van de rechtbank van 15 januari 2019. Deze uitspraak is bevestigd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 6 oktober 2021.
     Bij besluit van 29 januari 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Kom Budel en Kom Maarheeze, herziening supermarkten en parkeren" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld. In dit bestemmingsplan is de vestiging van een supermarkt op de projectlocatie nadrukkelijk verboden. Dit bestemmingsplan is op 28 maart 2019 in werking getreden. De Afdeling heeft in de uitspraak van 6 oktober 2021 het beroep van eiseres tegen dit bestemmingsplan gegrond verklaard, het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan vernietigd maar de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
    
       Op 2 april 2019 heeft verweerder alsnog de in 2017 gevraagde omgevingsvergunning verleend. Tegen dit besluit hebben derden beroep ingesteld. 
       In de uitspraak van de Afdeling van 6 oktober 2021in het hoger beroep tegen de uitspraak van deze rechtbank heeft de Afdeling de beroepen van deze derden gegrond verklaard omdat verweerder de aanvraag van eiseres in het besluit van 2 april 2019 ten onrechte niet aan het op dat moment geldende bestemmingsplan "Kom Budel en Kom Maarheeze, herziening supermarkten en parkeren" heeft getoetst. Daarom heeft de Afdeling de omgevingsvergunning van 2 april 2019 vernietigt.
    
    
       Tijdens deze procedure heeft eiseres een nieuwe aanvraag ingediend op 2 september 2020. Het bouwplan omvat een hoofdgebouw met een oppervlakte van 2.144 m2, een winkelwagenstalling van 25 m2, een (huur)woning van 195 m2 en het plaatsen van een erf- of perceelafscheiding, drie vlaggenmasten en een reclamezuil. Die heeft geleid tot het bestreden besluit.
       Verweerder heeft op 3 september 2020 aan eiseres bericht dat hij de aanvraag heeft ontvangen en dat de behandeling zal plaatsvinden op basis van de uitgebreide procedure. 
       Op de projectlocatie is het bestemmingsplan “Kom Budel” van toepassing. Daarnaast is het bestemmingsplan “Kom Budel en Kom Maarheeze, herziening supermarkten en parkeren” dat op 29 januari 2019 is vastgesteld en op 29 maart 2019 in werking is getreden en het bestemmingsplan “Kom Budel” dat op een aantal punten wijzigt, van toepassing. Daarin wordt voor vijf locaties binnen het plangebied, waaronder voor het perceel, vestiging van een supermarkt uitgesloten. Op grond van het bestemmingsplan “Kom Budel” rust op het perceel de bestemming ‘wonen’. Verder liggen op het perceel gronden met de bestemming ‘Tuin’ en de dubbelbestemmingen ‘Waarde-Archeologie 3’ en ‘Waarde-Archeologie 4’. Een deel van de gronden met de bestemming ‘wonen’ heeft de functieaanduiding ‘detailhandel’. 
       Op grond van het bestemmingsplan “Kom Budel en Kom Maarheeze, herziening supermarkten en parkeren” is aan lid 20.1 (Bestemmingsomschrijving) sub c, onder 3 vervangen door het volgende sub: 'detailhandel': detailhandel, met uitzondering van supermarkten.
       Op 15 september 2020 heeft verweerder een ontwerpbesluit genomen tot weigering van de gevraagde vergunning. Ook de verklaring van geen bedenkingen is geweigerd door de raad van de gemeente op 15 september 2020. 
    
    
    2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat de aanvraag om een omgevingsvergunning naast de activiteit (ver)bouwen van een bouwwerk ook de activiteit “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan” omvat. Op de aanvraag is de uitgebreide procedure van toepassing. Een supermarkt aan de [adres] te [woonplaats] is niet in overeenstemming met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. De vergunning kan niet worden verleend met artikel 2.12 eerste lid, onder a, onder 3 van de Wabo omdat de activiteit in strijd is een met een goede ruimtelijke ordening. De gemeenteraad heeft de verklaring van geen bedenkingen geweigerd omdat het detailhandelsbeleid van de gemeente onder meer tot doel heeft de leefbaarheid van het centrum te bevorderen, in het bijzonder door supermarkten te concentreren in de centra van de kernen van de gemeente. De [adres] in [woonplaats] maakt geen onderdeel uit van een centrum in de zin van het detailhandelsbeleid. Het weigeren van de omgevingsvergunning levert een zinvolle bijdrage aan het detailhandelsbeleid. 
    
    
      3.1
      Eiseres stelt dat de aanvraag in overeenstemming is met bestemmingsplan 'Kom Budel en Kom Maarheeze, herziening supermarkten en parkeren’. Zij is van mening dat het bouwovergangsrecht ook van toepassing is in de huidige situatie, ook al was de vergunning nog niet verleend ten tijde van het inwerkingtreding van het Parapluplan. De zinsnede “dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan” ziet slechts op de bouwwerken die aanwezig zijn of in uitvoering zijn. Voor bouwwerken die kunnen worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning (en dus nog niet in uitvoering zijn) geldt niet dat de omgevingsvergunning moet zijn verleend op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Verweerder heeft ten onrechte geen rekening gehouden met het gegeven dat reeds een supermarkt mag worden gebouwd op grond van de op 2 april 2019 verleende vergunning.  
      
    
    
      3.2
      Volgens verweerder kan geen beroep gedaan  worden op het bouwovergangsrecht. Nog daargelaten dat het bouwovergangsrecht uit artikel 5.1, onder a, van de planregels geen betrekking heeft op het geheel vernieuwen van een reeds vergund maar nog niet gebouwd bouwwerk, is het bouwovergangsrecht uit artikel 5.1 van de planregels slechts van toepassing op bouwwerken die op het tijdstip van inwerkingtreding krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen mogen worden gebouwd. De eerste omgevingsvergunning is verleend na de inwerkingtreding van genoemd bestemmingsplan. Volgens verweerder is op grond van artikel 5.1, onder a, tweede lid, van de planregels, het bouwovergangsrecht alleen van toepassing  op een gehele vernieuwing van het bouwwerk, indien het bouwwerk door een calamiteit teniet is gegaan. Daarvan is hier geen sprake. 
      
    
    
      3.3
      In artikel 5.1 van de planregels is het standaard voorgeschreven bouwovergangsrecht opgenomen (het volledige artikel staat in de bijlage bij deze uitspraak). 
      
    
    
      3.4
      De rechtbank beschouwt de aanvraag van eiseres van 2 september 2020 als een aanvraag voor een nieuw bouwwerk. Er staat immers nog geen supermarkt. Mag dit nieuwe bouwwerk worden veranderd en kan daar dan vergunning voor worden verleend op basis van het bouwovergangsrecht? Naar het oordeel van de rechtbank ziet het standaard bouwovergangsrecht alleen op een bouwwerk dat mag worden gebouwd op basis van een omgevingsvergunning voor bouwen die is verleend uiterlijk op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Het overgangsrecht van het bestemmingsplan kan niet zien op een omgevingsvergunning die is verleend na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Dit zou slechts mogelijk anders kunnen zijn als de omgevingsvergunning voor bouwen wordt verleend op basis van het daarvoor geldende bestemmingsplan omdat de aanvraag niet in strijd is met het oude bestemmingsplan. Deze situatie doet zich echter hier niet voor. Uit rechtsoverweging 14 van de uitspraak van de Afdeling van 6 oktober 2021 in het hoger beroep vloeit voort dat de eerste aanvraag van eiseres in strijd was met het bestemmingsplan en dat er moet worden getoetst op het moment van het nemen van het besluit, niet op het moment van het indienen van de aanvraag. 
      
    
    
      4.1
      Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de uitgebreide procedure. Dat had volgens eiseres ook niet op grond van artikel 2.10 tweede lid van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)gehoeven.
      
    
    
      4.2
      Verweerder heeft de aanvraag om omgevingsvergunning getoetst aan artikel 2.10 van de Wabo. Het bouwplan is in strijd met bestemmingsplan 'Kom Budel en Kom Maarheeze, herziening supermarkten en parkeren’. Hij heeft daarom de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag voor afwijking van het bestemmingsplan. In dit geval kan slechts worden afgeweken met toepassing van artikel 2.12, eerste lid onder a onder 3 van de Wabo. Artikel 3.10, eerste lid, onder a van de Wabo schrijft in dat geval dwingend voor dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden doorlopen.
      
    
    
      4.3
      Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de tweede aanvraag van eiseres in strijd is met bestemmingsplan 'Kom Budel en Kom Maarheeze, herziening supermarkten en parkeren’. Verweerder merkt terecht op dat hij slechts kan afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid onder a onder 3 van de Wabo. Het bestemmingsplan zelf biedt geen mogelijkheid om af te wijken. Er is sprake van een uitbreiding van de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume. Er kan dus  ook niet worden afgeweken met toepassing van artikel 2.12, eerste lid onder a onder 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 9 van bijlage II van het Bor. Gezien artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is daarom in dit geval de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      5.1
      Eiseres vindt dat er is gehandeld in strijd met de goede procesorde omdat verweerder een besluit heeft genomen voordat de behandeling van een verzoek om voorlopige voorziening van eiseres bij de Afdeling ter zitting, zodat dit verzoek is afgewezen vanwege het ontbreken van spoedeisend belang. 
      
    
    
      5.2
      Verweerder heeft vanwege de voorgeschiedenis en de meerdere andere procedures snel een besluit kunnen nemen. Hij ziet niet in waarom dit in strijd is met een goede procesorde.
      
    
    
      5.3	.
      Verweerder heeft niet gehandeld in strijd met procedurele bepalingen in de Wabo. Ook de rechtbank ziet niet in waarom verweerder, door op tijd te besluiten, zou hebben gehandeld in strijd met een goede procesorde. 
      
    
    
      6.1
      Eiseres voert verder aan dat verweerder geen goede belangenafweging heeft gemaakt omdat hij hier niet bij heeft betrokken dat de eerste aanvraag wel is vergund na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan.
      
    
    
      6.2
      Deze beroepsgrond slaagt niet, gelet op de vernietiging van de omgevingsvergunning van 2 april 2019. Verweerder hoeft zich niet twee keer te stoten aan dezelfde steen. 
      
    
    
      7.1
      Volgens eiseres blijkt uit de weigering van de verklaring van geen bedenkingen onvoldoende waarom de reguliere detailhandelsfunctie op de projectlocatie wel in stand kan blijven terwijl een supermarktfunctie niet wordt toegestaan. Dit wordt niet verboden in de  Beleidsregel detailhandel A2-gemeenten” (Beleidsregel). 
      
    
    
      7.2
      
        Verweerder vindt een supermarkt op de projectlocatie niet in overeenstemming met de Beleidsregels detailhandel A2-gemeenten. Het gemeentelijke detailhandelsbeleid heeft onder meer tot doel de leefbaarheid van het centrum te bevorderen, in het bijzonder door supermarkten te concentreren in de centra van de kernen van de gemeente. De projectlocatie maakt geen onderdeel uit van een centrum in de zin van het detailhandelsbeleid. De vestiging van een supermarkt is in strijd met het detailhandelsbeleid.
        Dat geen supermarkten worden toegestaan op een bedrijventerrein en ook niet buiten het stedelijk weefsel, brengt nog niet met zich dat op iedere andere locatie wel een supermarkt wordt toegestaan. In het gemeentelijke detailhandelsbeleid wordt ingezet op clustering van winkelvoorzieningen en het voorkomen van een verdere verspreiding van perifere locaties. 
      
      
    
    
      7.3
      In de Beleidsregel geldt voor Budel het versterken van het aanbod in het hart van het centrum en het transformeren van leegstand aan de randen van het centrum als belangrijkste opgave. Verder doel is het versterken van de supermarktsector in stad- en dorpscentra en het streven naar elkaar aanvullend boodschappenaanbod in de hoofdwinkelgebieden als motor voor de passantenstromen. In de Beleidsregel staat ook dat geen supermarkten worden toegestaan op bedrijventerreinen of buiten het stedelijk weefsel.
      
    
    
      7.4
      Naar het oordeel van de rechtbank ligt de projectlocatie niet in het hart van het centrum van Budel maar op enige afstand van de dorpskern. Verweerder en de gemeenteraad hebben zich op het standpunt kunnen stellen dat de vestiging van een supermarkt op de projectlocatie niet overeenkomt met de doelstellingen in de Beleidsregel. Dat de Beleidsregel de vestiging van een supermarkt op de projectlocatie niet verbiedt wil niet zeggen dat reeds daarom verweerder een supermarkt op de projectlocatie zou moeten toelaten. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in rechtsoverweging 5 van de uitspraak van de Afdeling van 6 oktober 2021 in de bestemmingsplanprocedure.
      
    
    
      8.1
      Eiseres doet een beroep op artikel 15 van de Dienstenrichtlijn en vindt dat sprake is van een onrechtmatige beperking. 
      
    
    
      8.2
      Verweerder stelt dat de weigering van de omgevingsvergunning niet evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Verder verwijst verweerder naar het verweer van de gemeenteraad in de bestemmingsplanprocedure. 
      
    
    
      8.3
      In de uitspraak van de Afdeling van 6 oktober 2021 in de bestemmingsplanprocedure heeft de Afdeling ook een beroep van eiseres op artikel 15 van de Dienstenrichtlijn behandeld. De Afdeling was van oordeel dat het vaststellingsbesluit van de gemeenteraad op dit onderdeel onvoldoende was gemotiveerd. In deze procedure is een nadere motivering gegeven die ook wordt besproken in rechtsoverweging 9 tot en met 12.1 van de uitspraak van de Afdeling. Dit beschouwt de Afdeling als een deugdelijke motivering van de toets aan artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan "Kom Budel en Kom Maarheeze, herziening supermarkten en parkeren" evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn. 
      
      
        9.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr.I.M.C. van Og, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 december 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
    Bijlage
    
    
      5.1
      Overgangsrecht bouwwerken
      b.	een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, 
      3. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
      4. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
      d.	het bevoegd gezag kan eenmalig in afwijking van het eerste lid een omgevingsvergunning verlenen voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld in het eerste lid met maximaal 10%;
      e.	het eerste lid is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
      
      
    
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2019:121
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:2189
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:2190
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:2189
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:2190
  
  
     Richtlijn 2006/123/EG
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:2190