ECLI:NL:RVS:2021:3013, Raad van State, 29-12-2021, 202002389/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 januari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht de aanvraag van [appellante] om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan op het perceel [locatie] te Dordrecht afgewezen. [appellante] is huurder van het pand aan de [locatie]1 te Dordrecht, waar zij het [bedrijf] exploiteert. [appellante] gebruikt het pand op het perceel ten behoeve van een dienstverlenende functie. Dit is in strijd met het bestemmingsplan "Historische Binnenstad", vastgesteld op 22 februari 2011. In dat bestemmingsplan is aan de gronden het perceel de bestemming "Centrum" toegekend. Op grond van artikel 4, lid 4.4, aanhef en onder a, van de planregels mag de begane grond van het pand uitsluitend worden gebruikt ten behoeve van detailhandel en dus niet ten behoeve van dienstverlening. [appellante] heeft daarom op 22 november 2017 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan.

202002389/1/R3.
    Datum uitspraak: 29 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 maart 2020 in zaak nr. 18/4531 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 januari 2018 heeft het college de aanvraag van [appellante] om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan op het perceel [locatie] te Dordrecht afgewezen.
    Bij besluit van 18 juli 2018 heeft het college door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2021, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J. van Bruggen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is huurder van het pand aan de [locatie]1 te Dordrecht, waar zij het [bedrijf] exploiteert. [appellante] gebruikt het pand op het perceel ten behoeve van een dienstverlenende functie. Dit is in strijd met het bestemmingsplan "Historische Binnenstad", vastgesteld op 22 februari 2011, (hierna: het bestemmingsplan). In dat bestemmingsplan is aan de gronden het perceel de bestemming "Centrum" toegekend. Op grond van artikel 4, lid 4.4, aanhef en onder a, van de planregels mag de begane grond van het pand uitsluitend worden gebruikt ten behoeve van detailhandel en dus niet ten behoeve van dienstverlening. [appellante] heeft daarom op 22 november 2017 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    2.       Bij besluit van 17 januari 2018 heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd, vanwege het negatieve advies van de Adviesraad voor Detailhandel (hierna: de Adviesraad) van 19 december 2017. De Adviesraad heeft geoordeeld dat het bedrijf van [appellante] waar onder meer massages worden gegeven beter past buiten het kernwinkelgebied, waar een gemengde bestemming geldt. Andere vormen van dienstverlening, zoals beautysalons en kapsalons, passen door de kwaliteit, de uitstraling en de doelgroep wel beter in het karakter van het winkelgebied. Daarnaast wijst de Adviesraad erop dat na een ondernemingsscan in het kader van het Keurmerk Veilig Ondernemen door meerdere ondernemers in Vriesestraat signalen zijn gemeld over de negatieve beïnvloeding van de salon op het ondernemersklimaat in de straat.
    3.       Bij besluit van 18 juli 2018 heeft het college het bezwaar van [appellante] onder verbetering van de motivering ongegrond verklaard. Het college stelt dat een kernwinkelgebied zich kenmerkt door winkels met deels dienstverlenende functies die een open uitstraling naar buiten en een open karakter met een doorzicht naar binnen hebben, maar dat het bedrijf van [appellante] een dergelijke uitstraling niet heeft. Daarbij gaat het college ervan uit dat [appellante] voornamelijk een massagesalon exploiteert en dat de andere activiteiten daaraan ondergeschikt zijn. Ook verwijst het college naar het advies van de Adviesraad van 19 december 2017 en het aanvullende advies van 7 juni 2018. In het aanvullende advies van de Adviesraad staat dat de massageactiviteiten hoofdzakelijk plaatsvinden in een afgesloten ruimte, die niet zichtbaar is voor het winkelend publiek. Volgens de Adviesraad hoort een dergelijke vorm van dienstverlening niet thuis in het kernwinkelgebied, omdat daar juist ondernemingen gewenst zijn die een open uitnodigende uitstraling hebben, zodat het winkelend publiek actief wordt uitgenodigd het kernwinkelgebied te bezoeken.
    4.       De rechtbank heeft naar aanleiding van het door [appellante] tegen het besluit van 18 juli 2018 ingediende beroep overwogen dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. [appellante] is het niet met de uitspraak van de rechtbank eens en heeft hoger beroep ingesteld.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       Niet in geschil tussen partijen is dat sprake is van het vestigen van een dienstverleningsfunctie aan de [locatie]1 te Dordrecht en dat dit in strijd is met het bestemmingsplan.
    6.       [appellante] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college het advies van de Adviesraad van 7 juni 2018 niet aan zijn besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Zo negeert de Adviesraad volgens [appellante] dat haar winkel een heel scala van diensten verleent en dat de meeste van haar diensten geen van nature gesloten karakter hebben en dus ook geen gesloten uitstraling creëren.
    Daarnaast betoogt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Hiertoe wijst [appellante] erop dat er meer dienstverlenende bedrijven zijn in de Vriesestraat die in vergelijking met haar massagesalon een grotere geslotenheid uitstralen. Zo wijst zij naar het Indo Koffiehuis, Vriesestraat 104, het Coupeusehuis, [locatie]9, en het House of Beauty, Vriesestraat 75.
    Verder voert [appellante] aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college nooit eerder eisen heeft gesteld aan de uitstraling van haar pand. [appellante] geeft aan dat zij pas drie jaar na het starten van haar onderneming op 1 januari 2015 werd gesommeerd om een omgevingsvergunning aan te vragen. Daarnaast heeft het college het afgelopen jaar enkel gewezen op de afmetingen van de straatreclame van de salon. In dit kader wijst [appellante] erop dat zij vanwege de gedwongen sluiting in verband met corona een wijziging heeft aangebracht aan het pand. Zij heeft enkele aanpassingen gedaan aan de etalageruit van het pand.
    Tot slot wijst [appellante] op de door haar overige aangevoerde gronden over de vermeende schendingen van de woon- en leefomgeving rondom haar salon. De rechtbank is volgens haar ten onrechte niet aan de bespreking van deze gronden toegekomen.
    7.       Ter plaatste van het pand aan de [locatie]1 te Dordrecht geldt het bestemmingsplan en de bestemming "Centrum".
    Artikel 4, lid 4.1, van de planregels luidt:
    "De voor 'Centrum' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    b. dienstverlening
    […]
    een en ander met inachtneming van het bepaalde in lid 4.4."
    In artikel 4, lid 4.4, aanhef en onder a, van de planregels staat:
    "Voor het gebruik gelden de volgende regels:
    a. de begane grond van de bebouwing mag uitsluitend worden gebruikt ten behoeve van detailhandel."
    Artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder a, van de planregels luidt:
    "Burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in:
    a. lid 4.4 onder a voor het toestaan van:
    - dienstverlening
    […]
    voor zover die functie een positieve bijdrage levert aan het functioneren van het winkelgebied. Een omgevingsvergunning als hier bedoeld wordt in ieder geval geweigerd indien:
    - er geen sprake is van een in de karakteristiek van het winkelgebied passende functie
    - door grootte en/of het aantal van de betreffende functies het karakter van het winkelgebied in onevenredige mate wordt aangetast.
    - de woon- en leefsituatie in de naaste omgeving op ontoelaatbare wijze negatief wordt beïnvloed.
    Alvorens te beslissen omtrent een verzoek om een omgevingsvergunning wordt de Adviesraad voor Detailhandel gehoord."
    8.       In het advies van de Adviesraad van  19 december 2017 en het aanvullende advies van de Adviesraad van 7 juni 2018 staat dat de massages hoofdzakelijk plaatsvinden in een afgesloten ruimte, die niet zichtbaar is voor winkelend publiek en dat dit niet wenselijk is in een kernwinkelgebied, omdat een open uitstraling een aantrekkende werking heeft voor het winkelend publiek om ook de overige winkels in het kernwinkelgebied te bezoeken. Het bedrijf van [appellante] heeft een gesloten karakter dat volgens de adviezen van de Adviesraad dat dit gedeelte van de Vriesestraat aan het begin van het kernwinkelgebied is gelegen, niet wenselijk is omdat daar juist een open en uitnodigende uitstraling gewenst is, zodat het winkelend publiek actief wordt uitgenodigd om het kernwinkelgebied te bezoeken. Een open uitstraling versterkt ook de levendigheid van het winkelgebied.
    Ter zitting heeft het college toegelicht dat de adviezen van de Adviesraad hoofdzakelijk zien op de massages die [appellante] aanbiedt. Verder heeft het college ter zitting toegelicht dat de omgevingsvergunning is geweigerd, omdat het bedrijf van [appellante] hoofdzakelijk massages aanbiedt, die in een afgesloten ruimte worden uitgevoerd. Dienstverlening als massages past volgens het college niet in de karakteristiek van het kernwinkelgebied van Dordrecht.
    Uit de aanvraag van de omgevingsvergunning blijkt dat het bedrijf van [appellante] de volgende behandelingen aanbiedt: "gezondheidsmassages, manicures, pedicures, waxen, epileren en knippen".
    Uit de stukken blijkt dat de massageactiviteiten en de schoonheidsbehandelingen in een afgesloten ruimte in het pand plaatsvinden.
    Ter zitting heeft [appellante] desgevraagd toegelicht dat zij alleen in de winkel werkzaam is en dat als zij een massage geeft de deur dan op slot gaat. Klanten kunnen dan aanbellen om binnen te worden gelaten; [appellante] heeft ook via een videoverbinding zicht op de klanten die aanbellen.
    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat het bedrijf van [appellante] voor een substantieel deel niet een open uitstraling heeft en in zoverre dus ook niet zorgt voor een positieve bijdrage aan het winkelgebied in Dordrecht. De omstandigheid dat [appellante], zoals zij op zitting heeft toegelicht, ook een soort sociale werker is omdat klanten over hun problemen praten tijdens de behandelingen, maakt het vorenstaande niet anders. Het belang van dat aspect van haar dienstverlening maakt niet dat de activiteiten zoals die in de aanvraag zijn vermeld kunnen worden gerangschikt als bijdragend aan een open uitstraling en een positieve bijdrage aan het winkelgebied van Dordrecht.
    Het betoog faalt.
    9.       Ten aanzien van het beroep van [appellante] op het gelijkheidsbeginsel, overweegt de Afdeling als volgt. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel dienen er gelijke gevallen te worden aangetoond. Daarvan is sprake als er met bedrijven als dat van [appellante] vergelijkbare bedrijven zijn waaraan het college wel een vergunning heeft verleend. Het door [appellante] genoemde bedrijf het Koffiehuis is niet een dienstverlenende winkel, maar een horecagelegenheid, zodat wat dat bedrijf betreft het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Het college stelt wat betreft de andere genoemde gelegenheden dat die bedrijven geen omgevingsvergunning hebben en dat zij wel een vergunning moeten hebben. [appellante] heeft niet aangetoond dat aan deze bedrijven, anders dan aan haar, wel een omgevingsvergunning is verleend. Gelet op deze door
    [appellante] niet bestreden feiten is de Afdeling van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.
    10.     De omstandigheid dat het college niet eerder eisen heeft gesteld aan de uitstraling van het pand, brengt naar het oordeel van de Afdeling niet mee dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen afwijzen. Voor zover [appellante] erop wijst dat zij aanpassingen aan de etalageruit heeft doorgevoerd, wijst de Afdeling erop dat die aanpassingen in deze procedure niet ter beoordeling staan. Ter toetsing staat de situatie zoals die ten tijde van het nemen van het besluit van 18 juli 2018 was. De betrokken aanpassingen zijn daarna aangebracht. Het betoog faalt.
    11.     Gelet op hetgeen is overwogen onder 8 is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft geweigerd. De rechtbank is tot eenzelfde conclusie gekomen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht de overige beroepsgronden van [appellante] onbesproken gelaten.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.M.W. van Ewijk, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 29 december 2021
    867