ECLI:NL:RVS:2021:2684, Raad van State, 01-12-2021, 202001771/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 mei 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk een verkeersbesluit genomen tot het vaststellen van diverse verkeersmaatregelen om het stadscentrum van Noordwijkerhout van maandag tot en met zaterdag van 12.00 uur tot 18.00 uur af te sluiten voor gemotoriseerd verkeer. [appellante] is een gespecialiseerd schoen(makers)bedrijf met een orthopedisch en schoen-technisch atelier gevestigd in het centrum van Noordwijkerhout. Het college heeft in het kader van de Centrumvisie Noordwijkerhout 2016-2025 bij besluit van 22 mei 2018 besloten tot: - afsluiting van het parkeerterrein Landbouwplein door het plaatsen van afzetpalen op de doorgang tussen Havenstraat 14 en 20; - afsluiting van het Marktplein door het plaatsen van (uitneembare) afzetpalen op de doorgang ter hoogte van het Marktplein 3.

202001771/1/A2.
    Datum uitspraak: 1 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Noordwijkerhout, gemeente Noordwijk,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 februari 2020 in zaak nr. 18/8307 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 mei 2018 heeft het college een verkeersbesluit genomen tot het vaststellen van diverse verkeersmaatregelen om het stadscentrum van Noordwijkerhout van maandag tot en met zaterdag van 12.00 uur tot 18.00 uur af te sluiten voor gemotoriseerd verkeer.
    Bij besluit van 8 november 2018 heeft het college naar aanleiding van het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar besloten om de (oude) verkeerssituatie te herstellen na 18 december 2018 en na evaluatie een nieuw besluit te nemen over de verkeerssituatie in en om het centrum.
    Bij uitspraak van 4 februari 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 28 april 2020 heeft het college een nieuw verkeersbesluit genomen tot het vaststellen van diverse verkeersmaatregelen om het centrumgebied Noordwijkerhout verkeersluw te maken.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. H.W.Q. Seijsener, bijgestaan door M.M.J. Luijenburg, is verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aanleiding van het geschil
    2.       [appellante] is een gespecialiseerd schoen(makers)bedrijf met een orthopedisch en schoen-technisch atelier gevestigd in het centrum van Noordwijkerhout.
    3.       Het college heeft in het kader van de Centrumvisie Noordwijkerhout 2016-2025 bij besluit van 22 mei 2018 besloten tot:
    - afsluiting van het parkeerterrein Landbouwplein door het plaatsen van afzetpalen op de doorgang tussen Havenstraat 14 en 20;
    - afsluiting van het Marktplein door het plaatsen van (uitneembare) afzetpalen op de doorgang ter hoogte van het Marktplein 3;
    - geslotenverklaring in beide richtingen van alle motorvoertuigen vanaf maandag tot en met zaterdag van 12.00 uur tot 18.00 uur voor het gebied begrensd door de kruisingen Dorpsstraat/Herenweg, Havenstraat/Marktplein, Dorpsstraat/Viaductweg, Zeestraat/Victoriberg, met uitzondering van (brom)fietsers, door het plaatsen bord C01 met onderbord <ma t/m zat van 12.00 uur tot 18.00 uur> respectievelijk tegenover Dorpsstraat 12e (nabij VVV) en tegenover Dorpsstraat 46 (nabij de Viaductweg);
    - intrekking van het vrachtwagenverbod in het centrumgebied door het verwijderen van de verkeersborden C07 met onderbord met venstertijden;
    - intrekking van het eenrichtingsverkeer Marktplein en de doorgang tussen Landbouwplein en de Havenstraat.
    In het besluit is vermeld dat de afsluiting als proef wordt ingesteld en na een proefperiode van zes maanden (juni t/m december) wordt geëvalueerd of de afsluiting definitief wordt, aangepast wordt of wordt opgeheven.
    3.1.    [appellante] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 22 mei 2018. Volgens hem hebben de verkeersmaatregelen, in het bijzonder de afsluiting van de Dorpsstraat en Zeestraat, voor hem onevenredige gevolgen. Zijn klantenkring bestaat voor een groot deel uit klanten uit de regio die slecht ter been zijn en daarmee afhankelijk zijn van vervoer per auto. Als gevolg van het verkeersbesluit kan ook de vervoersservice van [appellante], de [appellante] Expresse, niet meer tot de winkel komen. De winkel en het atelier zijn door de maatregelen feitelijk onbereikbaar voor een groot deel van de klanten. Een goede bereikbaarheid is voor het voortbestaan van de winkel noodzakelijk. De plannen zijn doorgezet zonder de belangen van [appellante] te wegen. Aangedragen alternatieve verkeersmaatregelen zijn door het college niet doorgevoerd. Volgens [appellante] vermeldt het raadsvoorstel van 9 november 2017 "Centrumvisie - herinrichting Dorpsplein en autovrij Centrum" dat verkeerskundig gezien geen directe noodzaak aanwezig is om het centrum af te sluiten voor autoverkeer. Het college heeft niet onderbouwd dat het centrum met de maatregelen aantrekkelijker en veiliger wordt voor voetgangers. Verder is niet onderzocht wat de gevolgen zijn voor ondernemers en bewoners. Volgens het raadvoorstel zouden voor individuele knelpunten maatwerkoplossingen komen. Het college heeft dat niet onderzocht.
    3.2.    Naar aanleiding van het bezwaar van [appellante] heeft de commissie bezwaarschriften bij advies van 27 september 2018 het college geadviseerd om een verkeerskundig onderzoek te laten plaatsvinden en in overleg te treden met [appellante] om te komen tot een individuele maatwerkoplossing.
    3.3.    Bij besluit van 8 november 2018 heeft het college besloten het advies van de commissie bezwaarschriften van 27 september 2018 niet over te nemen, geen extra verkeersonderzoek uit te voeren en na afloop van de proefperiode op 18 december 2018 de oude (verkeers)situatie te herstellen. Het centrum zal dan alleen nog maar gesloten zijn voor gemotoriseerd verkeer op vrijdagavond van 18.00 uur tot 21.00 uur en op zaterdag van 12.00 uur tot 18.00 uur. Na evaluatie zal een nieuw besluit worden genomen over de verkeerssituatie in het centrum. Verder is volgens het college invulling gegeven aan een individuele maatwerkoplossing voor [appellante], door hem tijdens de proef het recht te geven op een sleutel van de afzetpalen aan de Dorpsstraat omdat de winkel op eigen terrein gelegenheid heeft om te parkeren. [appellante] heeft van dat recht geen gebruik gemaakt maar het college heeft geconstateerd dat [appellante] zelf met tekstborden bij de kruising Dorpsstraat/Viaductweg zijn klanten heeft geïnformeerd hem te bellen als zij tijdens de afsluiting naar de winkel willen komen. Het college is er daarom vanuit gegaan dat [appellante] al in het bezit was van een sleutel en deze heeft gebruikt om bezoekers naar de winkel te krijgen. Deze aanpak heeft het college tot 18 december 2018 gedoogd. Daarmee is de maatwerkoplossing zoals de commissie bezwaarschriften heeft geadviseerd in de optiek van het college ingevuld.
    3.4.    [appellante] is het niet eens met de besluitvorming van het college. Volgens hem is met het besluit van 8 november 2018 de oude (verkeers)situatie niet volledig hersteld. [appellante] heeft er in dat verband op gewezen dat de afsluitpalen aan het Landbouwplein en het Marktplein zijn gehandhaafd in afwachting van de evaluatie. Daardoor zijn de pleinen nog steeds niet toegankelijk voor auto’s.
    3.5.    Het college heeft de rechtbank bij brief van 19 februari 2019 medegedeeld dat in de collegevergadering van 5 februari 2019 is besloten het verkeersbesluit van 22 mei 2018 gedeeltelijk in te trekken. De geslotenverklaring voor gemotoriseerd verkeer van maandag tot en met zaterdag van 12.00 uur tot 18.00 uur met uitzondering van (brom)fietsers wordt in een nieuw verkeersbesluit gewijzigd in de oude situatie waarbij het centrum op vrijdagavond en zaterdagmiddag werd afgesloten.
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het bestreden besluit in stand kan worden gelaten en heeft het door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Nadere besluitvorming
    5.       Bij besluit van 28 april 2020 heeft het college in navolging van de besluitvorming in de collegevergadering van 5 februari 2019, onder meer besloten tot het vaststellen van diverse verkeersmaatregelen om het stadscentrum van Noordwijkerhout op zaterdag tussen 12.00 en 18.00 uur af te sluiten voor gemotoriseerd verkeer. Ook is besloten een afsluiting te realiseren in de doorgang tussen de Havenstraat en het Landbouwplein door het aanbrengen van een uitneembare afzetpaal. Deze maatregelen komen volgens het besluit voort uit de aanbevelingen die zijn voortgekomen uit de evaluatie van de proefafsluiting ingesteld bij besluit van 22 mei 2018. In het besluit is opgenomen dat de evaluatie leidt tot het opheffen van de proefafsluiting. Het besluit van 28 april 2020 wordt met toepassing van artikel 6:19 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van het geding, hetgeen het college ter zitting van de Afdeling heeft onderkend. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 28 april 2020 zal hierna in overweging 7 e.v. worden behandeld.
    Beoordeling hoger beroep
    6.       Met het besluit van 28 april 2020 is het besluit van 22 mei 2018, waartegen het bezwaar van [appellante] was gericht, vervangen. Daarom valt niet in te zien dat [appellante] nog belang zou hebben bij vernietiging van het besluit op zijn bezwaar van 8 november 2018. Het hoger beroep is daarom niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van belang daarbij.
    Beoordeling van rechtswege beroep
    7.       Een bestuursorgaan komt bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Daarbij geldt dat het bestuursorgaan niet de absolute noodzaak van een verkeersbesluit hoeft aan te tonen. Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3761).
    7.1.    In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid tot het verkeersbesluit van 28 april 2020 heeft kunnen komen. Het college heeft voldoende gemotiveerd dat met het verkeersbesluit wordt beoogd de belangen neergelegd in artikel 2, eerste lid, onder a en b, van de Wvw 1994 te dienen, te weten het verzekeren van de veiligheid op de weg en het beschermen van de weggebruikers en passagiers. Het college heeft het besluit genomen na evaluatie van de in de periode van 18 juni tot en met december 2018 gehouden proefperiode waarin het stadscentrum is afgesloten voor gemotoriseerd verkeer van maandag tot en met zaterdag van 12.00 tot 18.00 uur. Het college heeft onderkend dat de geslotenverklaring nadelige gevolgen kan hebben voor de bereikbaarheid van ondernemers in het stadscentrum, zoals [appellante]. Het college heeft de proportionaliteit in acht genomen door de geslotenverklaring uitsluitend te laten gelden op zaterdag tussen 12.00 en 18.00 uur. Dit is niet alleen een verbetering ten opzichte van de proefperiode maar ook een verbetering ten opzichte van de daaraan voorafgaande bestaande oude situatie waarin de afsluiting van het stadscentrum voor gemotoriseerd verkeer ook voor de vrijdagavond gold. In zoverre is het college aan de bezwaren van [appellante] tegemoetgekomen. Het college heeft de afsluiting van de doorgang tussen de Havenstraat en het Landbouwplein door middel van een uitneembare afzetpaal, die was ingesteld bij besluit van 22 mei 2018, gehandhaafd. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het vanwege de verkeersveiligheid en de gewenste verkeerssituatie ongewenst is dat autoverkeer vanaf de Havenstraat naar het Landbouwplein kan rijden. In het besluit van 22 mei 2018 heeft het college er in dit kader op gewezen dat in de Centrumvisie Noordwijkerhout, vastgesteld door de gemeenteraad op 15 december 2016 hierover is opgenomen (p. 13) dat de ingang vanaf de Havenstraat naar het Landbouwplein leidt tot onnodig zoekverkeer door de winkelstraten voor een parkeerplek. Daarbij heeft het college erop gewezen dat door de afsluiting de kans op conflicten tussen autoverkeer en winkelend publiek en langzaam verkeer wordt beperkt en dat de afsluiting voorkomt dat (brom)fietsers en voetgangers bij de ingang van de toegangspoort worden geconfronteerd met inrijdend verkeer. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat daarmee de kans op ongevallen tussen deze doelgroepen wordt voorkomen en de verkeersveiligheid op dit punt wordt bevorderd. Dat chauffeurs die klanten afzetten bij de winkelentree van [appellante] als gevolg van de afsluiting van deze doorgang moeten omrijden om de parkeerplaats gelegen aan het Landbouwplein te bereiken leidt niet tot het oordeel dat [appellante] onevenredig door het verkeersbesluit wordt getroffen. Het gaat om een geringe omweg van 900 meter. Niet aannemelijk is dat dit onaanvaardbare gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van [appellante]. [appellante] heeft zijn standpunt dat de doorgang voor zijn klanten van wezenlijk belang is, niet aannemelijk gemaakt. Zoals het college heeft toegelicht blijft de winkel van [appellante] met uitzondering van de zaterdagmiddag voor autoverkeer bereikbaar vanaf de zuidelijke richting van de Dorpsstraat en is er voldoende parkeergelegenheid in de directe omgeving van de winkel. Verder heeft het college er ter zitting op gewezen dat in de Dorpsstraat invalideparkeerplaatsen zijn gelegen in de nabijheid van de winkel van [appellante]. Verder wordt in aanmerking genomen dat, zoals het college stelt, de afsluiting er niet toe leidt dat indien geen gebruik kan worden gemaakt van de invalideparkeerplaatsen in de Dorpsstraat, klanten van [appellante] ten opzichte van de situatie van voor de afsluiting verder moeten lopen om de winkel te bereiken of verder van de winkel af moeten parkeren.
    7.2.    Op grond van het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de nadelige gevolgen van het verkeersbesluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Het beroep is ongegrond.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 28 april 2020 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2021
    343
     
    BIJLAGE - WETTELIJK KADER
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 6:19
    1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    2. Het eerste lid geldt ook indien bezwaar is gemaakt of het beroep is ingesteld nadat het bestuursorgaan het bestreden heeft ingetrokken, gewijzigd of vervangen.
    […]
    3. Intrekking of vervanging van het bestreden besluit staat niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener van het bezwaar- of beroepschrift daarbij belang heeft.
    Artikel 6:24
    Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 2
    1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
    a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
    b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
    c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
    d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
    […].
    Artikel 15
    1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
    2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
    Artikel 18
    1. Verkeersbesluiten worden genomen:
    a. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van het Rijk door Onze Minister;
    b. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van een provincie door gedeputeerde staten;
    c. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van een waterschap door het algemeen bestuur of, krachtens besluit van het algemeen bestuur, door het dagelijks bestuur;
    d. voor zover zij betreffen het verkeer op andere wegen door burgemeester en wethouders, of krachtens besluit van hen, door een door hen ingestelde bestuurscommissie.
    […].
    Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer
    Artikel 21
    De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste lid en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke