ECLI:NL:RBLIM:2021:8923, Rechtbank Limburg, 19-11-2021, ROE 21/2113 en ROE 21/2114
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2021-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omwonenden maken bezwaar tegen de realisatie van een Bed and Breakfast in een oude schuur. Verweerder heeft toepassing gegeven aan een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Eiser vindt dat niet aan de voorwaarden hiervoor is voldaan, omdat de B&B als zelfstandige woning moet worden gezien. Het college vindt dat de omgevingsvergunning kan worden verleend na intrekking en vervanging van het bestreden besluit en het herroepen van het primaire besluit hangende beroep. In het nieuwe bestreden besluit heeft verweerder tevens een nieuwe omgevingsvergunning verleend. Centrale vraag in deze zaak is of de B&B in kwestie gezien moet worden als een zelfstandige woning of niet. De rechtbank is van oordeel dat van een zelfstandige woning geen sprake is. De reden daarvoor is dat vanwege het ontbreken van een kookvoorziening geen (volwaardige) keuken wordt gerealiseerd. Dat wel een pantry is toegestaan, maakt enerzijds niet dat sprake is van een zelfstandige woning en anderzijds niet dat een vergunningvoorschrift dat een verbod om een volledig ingerichte keuken te realiseren niet te handhaven zou zijn.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROE 21/2113 en 21/2114
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 november 2021 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [Naam 1] , te [plaatsnaam] , verzoeker
    (gemachtigde: mr. W. Koster),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas, verweerder
      (gemachtigde: mr. N.J.A.G. Alofs).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 10 december 2020 (primaire besluit) heeft verweerder van rechtswege een omgevingsvergunning verleend voor het gedeeltelijk verbouwen van een schuur tot een Bed and Breakfast (B&B) op de locatie [adres 1] te [plaatsnaam] .
    
    
    
      Bij besluit van 8 juli 2021 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Verzoeker heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Hangende het beroep heeft verweerder bij besluit van 24 augustus 2021 (bestreden besluit 2) het bestreden besluit 1 ingetrokken, het primaire besluit herroepen en het bezwaar van verzoeker alsnog gegrond verklaard. Voorts heeft verweerder in het bestreden besluit 2 op basis van een gewijzigde aanvraag een nieuwe omgevingsvergunning verleend voor het gedeeltelijk verbouwen van een schuur tot een B&B op de locatie [adres 1] te [plaatsnaam] .
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 6 oktober 2021 op zitting behandeld. Verzoeker heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Wat zijn de relevante feiten en omstandigheden?
      
    
    
    
      1. Op 18 mei 2020 heeft [naam 2] (vergunninghouder) een aanvraag ingediend voor het gedeeltelijk verbouwen van een schuur tot een B&B op de locatie [adres 1] te [plaatsnaam] . Op de aanvraag is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. De aanvraag heeft betrekking op de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en op de activiteit ‘planologisch strijdig gebruik’ als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De omgevingsvergunning voor de activiteit ‘planologisch strijdig gebruik’ zou verleend moeten worden door toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1° van de Wabo, vanwege een toepasselijke afwijkingsmogelijkheid in het bestemmingsplan. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan is ‘Kernen Beringe, Egchel , Grashoek en Koningslust’ (bestemmingsplan). Het perceel waarop de B&B gerealiseerd wordt heeft de bestemming ‘Wonen’ en kent een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid voor B&B’s. Op 10 december 2020 is deze omgevingsvergunning van rechtswege verleend door het uitblijven van een beslissing op de aanvraag door verweerder. 
    
    
    
      1.1.
      Verzoeker woont aan de [adres 2] te [plaatsnaam] . De woning van verzoeker is gelegen direct achter het perceel van vergunninghouder waarop de B&B gerealiseerd wordt. Verzoeker kan zich niet verenigen met het primaire besluit omdat volgens hem niet wordt voldaan aan de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid voor B&B’s uit artikel 13.4.3 van het bestemmingsplan. Verzoeker heeft aangevoerd dat er door de realisatie van de B&B in kwestie een zelfstandige woning ontstaat, met name omdat er een keuken wordt gerealiseerd. Het bezwaar van verzoeker is in bestreden besluit 1 door verweerder ongegrond verklaard. Verzoeker heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit 1 en heeft tevens verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft, hangende het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening, op 24 augustus 2021 in het bestreden besluit 2 besloten om het bestreden besluit 1 in te trekken en het primaire besluit te herroepen. Verweerder is hiertoe overgegaan, omdat op 11 augustus 2021, eveneens hangende het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening, vergunninghouder zijn aanvraag heeft gewijzigd door het keukenblok te verkleinen en de kookvoorziening te verwijderen. Daarnaast heeft verweerder in het bestreden besluit 2 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen, waarin enerzijds het bezwaar van verzoeker tegen het primaire besluit gegrond is verklaard en anderzijds op basis van de gewijzigde aanvraag is besloten een nieuwe omgevingsvergunning te verlenen aan vergunninghouder. Verweerder heeft opnieuw een omgevingsvergunning verleend voor het gedeeltelijk verbouwen van een schuur tot een B&B op de locatie [adres 1] te [plaatsnaam] , omdat volgens verweerder door het wijzigen van de aanvraag wel wordt voldaan aan de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid uit artikel 13.4.3 van de planregels uit het bestemmingsplan. Er is volgens verweerder door de wijziging geen sprake meer van een keuken, waardoor er ook geen sprake meer kan zijn van een zelfstandige woning. 
      
    
    
      1.3.
      Om te waarborgen dat er ook in de toekomst geen keuken in de B&B komt, is door verweerder een vergunningvoorschrift opgenomen in bijlage 1 onder 2 van de nieuwe omgevingsvergunning. 
      
      
      
      
      
        Dat vergunningvoorschrift luidt:
      
      
      
        
          “De bed en breakfast mag niet zijn voorzien van een volledige ingerichte keuken. Wel kan gebruik worden gemaakt van een pantry.”
        
      
      
    
    
      1.4.
      Verzoeker kan zich ook niet verenigen met bestreden besluit 2, omdat volgens hem ook de nieuwe omgevingsvergunning niet voldoet aan de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid voor B&B’s uit artikel 13.4.3 van de planregels van het bestemmingsplan. 
      
      
        
          Heeft verzoeker procesbelang bij zijn beroep tegen bestreden besluit 1? 
        
      
      
      
        2.	De eerste vraag die de voorzieningenrechter ambtshalve moet beantwoorden is of verzoeker procesbelang heeft bij zijn beroep tegen bestreden besluit 1, omdat verweerder bestreden besluit 1 heeft ingetrokken. Procesbelang is een voorwaarde voor ontvankelijkheid van het beroep van verzoeker. 
      
      
    
    
      2.1.
      Procesbelang houdt volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling/ABRvS) in dat met het beroep een belang bij de uitkomst van de procedure wordt nagestreefd. Het moet mogelijk zijn om met dat beroep het nagestreefde belang daadwerkelijk te kunnen verwezenlijken. Dat belang moet reëel en actueel zijn. De voorzieningenrechter oordeelt dat verzoeker geen procesbelang meer heeft bij beoordeling van zijn beroep tegen bestreden besluit 1, nu dit is ingetrokken en vervangen door het bestreden besluit 2 en er geen andere omstandigheden zijn die maken dat verzoeker nog een belang heeft bij beoordeling van het bestreden besluit 1. Het door verzoeker ingestelde beroep wordt daarom niet-ontvankelijk verklaard. 
      
      
        
          Heeft het beroep van verzoeker mede betrekking op bestreden besluit 2?
        
      
      
      
        3.	De voorzieningenrechter moet vervolgens ambtshalve de vraag beantwoorden of het bestreden besluit 2 aangemerkt moet worden als een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. In dat geval heeft het beroep tegen bestreden besluit 1 van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit 2. Bestreden besluit 2 kwalificeert als een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb indien het voldoende samenhang vertoont met het besluit waartegen verzoeker beroep heeft ingesteld (bestreden besluit 1). Wanneer er sprake is van voldoende samenhang is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, maar uit de wetsgeschiedenis blijkt wel dat uitgangspunt is dat het nieuwe besluit valt binnen de feitelijke grondslag en de reikwijdte van het eerder genomen besluit. Als een besluit wordt herzien op basis van een substantieel nieuw feitencomplex, is geen sprake van een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. 
      
      
    
    
      3.1.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat beroep van verzoeker van rechtswege mede wordt geacht betrekking te hebben op het bestreden besluit 2. De reden hiervoor is dat bestreden besluit 2 binnen de grondslag en de reikwijdte van het primaire besluit blijft. Weliswaar heeft verweerder in bestreden besluit 2 op een gewijzigde aanvraag beslist, maar die wijziging van de aanvraag leidt er niet toe dat er geen sprake meer is van een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. Volgens de Afdeling is een ondergeschikte wijziging van de aanvraag namelijk geen reden om niet meer van een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb te spreken. In deze zaak is de wijziging van de aanvraag ondergeschikt omdat slechts sprake is van de wijziging van de opzet en grootte van het keukenblok binnen de totale aanvraag voor de realisatie van een B&B die voor het overige gelijk blijft aan de B&B die in het primaire besluit is vergund. 
      
      
        
          Wat is het toetsingskader voor de beoordeling van bestreden besluit 2?
        
      
      
      
        
          Wabo
        
      
      
      
        4. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met een bestemmingsplan. 
      
      
      
        Op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1° van de Wabo kan een aanvraag voor een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo slechts worden verleend, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking. 
      
      
      
        
          Bestemmingsplan
        
      
      
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 1.13 van de planregels wordt onder ‘bed and breakfast’ verstaan: 
      
      
        
          ‘het bedrijfsmatig en op kleine schaal tegen betaling aanbieden van logies/overnachting in een daarvoor geschikte woning gericht op het bieden van de mogelijkheid tot een toeristisch en kortdurend verblijf met ontbijtmogelijkheid. Deze voorziening is nadrukkelijk niet bedoeld voor het laten overnachten van tijdelijke arbeiders of seizoensarbeiders.’
        
      
      
      
        Op grond van artikel 1.84 van de planregels wordt onder ‘wonen’ verstaan: 
      
      
      
        
          ‘wonen in een woning, zijnde een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden of maximaal vier personen die geen huishouden vormen.’
        
      
      
      
        Op grond van artikel 1.85 van de planregels wordt onder ‘woning’ verstaan: 
      
      
      
        
          ‘een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden of maximaal vier personen die geen huishouden vormen.’
        
      
      
      
        Op grond van artikel 13.1 van de planregels zijn de voor 'Wonen' aangewezen gronden onder meer bestemd voor wonen.
      
      
      
        Op grond van artikel 13.3.1, onder f, van de planregels wordt onder strijdig gebruik in ieder geval verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor en/of als verblijfsrecreatie, behoudens bestaande B&B’s. Het gebruik van een perceel wijzigen door dit als B&B te gaan gebruiken, is op grond van dit artikel uit de planregels gebruik dat in strijd is met het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan kent een afwijkingsmogelijkheid op grond waarvan het mogelijk is om een omgevingsvergunning te krijgen voor gebruik als B&B. 
      
      
      
        Die afwijkingsmogelijkheid is gegeven in artikel 13.4.3 van de planregels op grond waarvan het bevoegd gezag door middel van een omgevingsvergunning kan afwijken van het bepaalde in artikel 13.3.1 voor het gebruik ten behoeve van een bed en breakfast in de woning en/of in de bijbehorende bouwwerken, mits:
      
      
      
        
          de exploitant van het bed en breakfast de hoofdbewoner is van de woning;
        
        
          maximaal 25% van de bewoonde oppervlakte mag worden ingericht als bed en breakfast;
        
        
          er maximaal 4 slaapplaatsen in maximaal twee slaapkamers per bouwperceel worden toegestaan;
        
        
          er qua bouwkundige opzet, indeling en maatvoering geen zelfstandige woning ontstaat;
        
        
          uit de noodzakelijke (milieu)onderzoeken blijkt dat de gronden geschikt zijn voor het beoogde gebruik;
        
        
          wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein. Indien niet op eigen terrein in voldoende parkeergelegenheid kan worden voorzien, dient te worden aangetoond dat elders in voldoende parkeergelegenheid kan worden voorzien;
        
        
          geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
        
      
      
        1. de verkeersveiligheid;
        2. het woon- en leefklimaat;
        3. de milieusituatie;
        4. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden. 
      
      
      5. Uit artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo volgt dat de omgevingsvergunning bij toepassing van een binnenplanse afwijkingsregeling slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij geldt dat verweerder bij zijn besluitvorming beleidsruimte heeft. Dat betekent dat verweerder de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De voorzieningenrechter toetst of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de mogelijkheid van toepassing door verweerder van de afwijkingsbevoegdheid in artikel 13.4.3 van de planregels wel ingeperkt. Uit de tekst van de bepaling blijkt immers dat verweerder alleen van het bepaalde in artikel 13.3.1 van de planregels mag afwijken onder de in de tekst genoemde voorwaarden. Bij de vraag of aan die voorwaarden wordt voldaan heeft verweerder wel beoordelingsruimte.
      
    
    
      5.1.
      Verder geldt dat een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, gelet op de rechtszekerheid van de planregels voor derden, in beginsel naar de letterlijke tekst ervan dient te worden uitgelegd. Indien de planregels echter niet duidelijk zijn, kan de toelichting op het bestemmingsplan meer inzicht geven in de bedoeling van de gemeenteraad. Tevens geldt dat indien een begrip niet gedefinieerd is in de planregels en (de toelichting op) het bestemmingsplan geen aanknopingspunten biedt voor de uitleg van het specifieke begrip, voor de uitleg van het begrip kan worden aangesloten bij het algemeen spraakgebruik.
      
      
        
          Wat is de kern van het geschil?
        
      
      
      6. In deze zaak staat centraal of verweerder een omgevingsvergunning op grond van artikel 1:2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo kon verlenen. Aan de orde is of wordt voldaan aan alle voorwaarden om gebruik te kunnen maken van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid voor B&B’s als opgenomen in artikel 13.4.3 van de planregels van het bestemmingsplan, waarbij enkel de voorwaarde onder sub d. van artikel 13.4.3 van de planregels tussen partijen in geschil is. Die voorwaarde houdt in dat een B&B alleen is toegestaan, wanneer de B&B gelet op bouwkundige opzet, indeling en maatvoering niet als zelfstandige woning geldt. Als de B&B die vergunninghouder wil realiseren dus kwalificeert als een zelfstandige woning, dan is niet voldaan aan de voorwaarden om van de binnenplanse afwijking gebruik te kunnen maken. De voorzieningenrechter moet in deze zaak beoordelen of verweerder bevoegd was deze binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in dit geval toe te passen.
      
      
        
          Is er voldaan aan sub d van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid?
        
      
      
      7. Verzoeker stelt zich op het standpunt dat aan artikel 13.4.3, onder d, van de planregels van het bestemmingsplan niet is voldaan. Uit het bestreden besluit 2 volgt immers dat de B&B die door verweerder is vergund nog steeds als zelfstandige woning moet worden gezien. Bij de nieuwe omgevingsvergunning hoort een bouwtekening van 25 september 2019. Uit die tekening volgt dat sprake blijft van een eigen toegangsdeur, twee slaapkamers voorzien van eigen sanitair (toilet en douche), een grote gemeenschappelijke ruimte en een keukenblok. Weliswaar heeft er in de nieuwe omgevingsvergunning ten opzichte van het primaire besluit (dat is herroepen in het bestreden besluit 2) een wijziging in het keukenblok plaatsgevonden door dit te verkleinen en de kookvoorziening te verwijderen, maar het keukenblok (en dus de keuken) is er nog steeds, alleen kleiner en benoemd als ‘pantry’. 
      
    
    
      7.1.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat aan artikel 13.4.3, onder d, van de planregels van het bestemmingsplan is voldaan. Verweerder toepassing heeft kunnen geven aan de daarin opgenomen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. De voorzieningenrechter overweegt daartoe als volgt. Artikel 13.4.3, onder d, van de planregels kent ‘zelfstandige woning’ als centraal begrip. De voorzieningenrechter stelt vast dat het begrip ‘zelfstandige woning’ in het bestemmingsplan niet is gedefinieerd. De voorzieningenrechter sluit daarom, net als de Afdeling in haar jurisprudentie doet, voor de uitleg van het begrip ‘zelfstandige woning’ aan bij de definitie ervan in artikel 7:234 van het Burgerlijk Wetboek. Daarin is bepaald dat onder een zelfstandige woning wordt verstaan: een woning die een eigen toegang heeft en die de bewoner kan bewonen zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling blijkt dat het vereiste dat er geen afhankelijkheid mag zijn van voorzieningen buiten de woning onder andere wil zeggen, dat de woning moet zijn voorzien van een keuken, toilet en wasruimte. Bovendien moet het gebruik van deze voorzieningen exclusief aan de bewoner van de ruimte toekomen.
      
    
    
      7.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat de omgevingsvergunning voorziet in de realisatie van een B&B met een eigen toegang. Partijen verschillen van mening over de vraag of de ruimte in kwestie bewoond kan worden zonder afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning en dan specifiek of de B&B wel of niet beschikt over een keuken. De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit het bestreden besluit 2 blijkt dat in de nieuwe omgevingsvergunning van een keuken in de B&B geen sprake is. Uit de bouwtekening van 25 september 2019 die onderdeel uitmaakt van de nieuwe omgevingsvergunning blijkt dat voor de B&B in kwestie weliswaar is voorzien in een kastenblok met een wasbak dat door partijen als keukenblok wordt aangeduid, maar dat er in dat keukenblok geen kookvoorziening wordt geïntegreerd. Dat is een wijziging ten opzichte van de oorspronkelijke bouwtekening die onderdeel uitmaakte van het herroepen primaire besluit, waar die kookvoorziening nog wel was voorzien. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het kenmerk van een keuken dat er specifieke apparatuur integraal deel uitmaakt van die ruimte die de gebruiker in staat stelt om op regelmatige basis complete maaltijden te bereiden. Bereiding van eten is immers de centrale functie van een keuken die zich daarmee onderscheidt van andere ruimten in een woning. Het is namelijk in beginsel in iedere ruimte binnen een woning, al dan niet met gebruikmaking van de juiste apparatuur (zoals een elektrische kookplaat of magnetron), mogelijk om eten te bereiden. Het ontbreken van die integrale kookapparatuur in de B&B zoals vergund maakt dat er naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet kan worden gesproken van een keuken en dus ook niet van een zelfstandige woning. 
      
      
        
          Is het vergunningvoorschrift onduidelijk?
        
      
      
      
        8. Verzoeker is van mening dat het vergunningvoorschrift dat verweerder in het bestreden besluit 2 in bijlage 1 onder 2 van de nieuwe omgevingsvergunning heeft opgenomen, niet voldoende is om te voorkomen dat in de toekomst alsnog een zelfstandige woning ontstaat. Het vergunningvoorschrift zorgt er volgens verzoeker niet voor dat er geen keuken en daarmee een zelfstandige woning mag komen. Het vergunningvoorschrift is namelijk onduidelijk en daardoor niet te handhaven. Een ‘pantry’ is volgens het vergunningvoorschrift wel toegestaan en in hoeverre dat begrip verschilt van het begrip ‘keuken’ is onduidelijk en het verschil blijkt ook niet uit het bestreden besluit 2. Het is bovendien vergunningvrij mogelijk om later alsnog een kookvoorziening te realiseren.
      
      
    
    
      8.1.
      De voorzieningenrechter overweegt als volgt. Verzoeker beroept zich op het rechtszekerheidsbeginsel. Het vergunningvoorschrift dat verweerder in de omgevingsvergunning heeft ingebouwd om te voorkomen dat vergunninghouder alsnog een zelfstandige woning realiseert is volgens verzoeker onduidelijk. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het vergunningvoorschrift zoals dat is opgenomen in de nieuwe omgevingsvergunning niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is. Uit de letterlijke tekst van het vergunningvoorschrift maakt de voorzieningenrechter namelijk een verbod op om de B&B te voorzien van een volledig ingerichte keuken. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is voldoende duidelijk dat hiermee wordt gedoeld op het ontbreken van een kookvoorziening in de B&B. Met een kookvoorziening naast een wasbak is immers sprake van een volledig ingerichte keuken, aangezien het keukenblok dan gebruikt kan worden om volledige maaltijden te bereiden. Uit het bestreden besluit 2 blijkt ook dat verweerder het ontbreken van een kookvoorziening ziet als het verschil tussen wel of geen keuken en daarmee het verschil tussen wel of geen zelfstandige woning. 
      
    
    
      8.2.
      Dat het vergunninghouder in het vergunningvoorschrift wel wordt toegestaan om gebruik te maken van een ‘pantry’ betekent ook niet dat hierdoor sprake is van onduidelijkheid over de inhoud en reikwijdte en daarmee handhaafbaarheid van het verbod. Hoewel zowel de nieuwe omgevingsvergunning als het bestreden besluit 2 niet definieert wat verweerder onder een ‘pantry’ verstaat, is het op grond van de formulering van het vergunningvoorschrift wel duidelijk dat een ‘pantry’ niet gelijkwaardig aan een ‘volledig ingerichte keuken’ is. Ter zitting heeft verweerder nog toegelicht dat hij onder ‘pantry’ een klein kastenblok verstaat zoals dat in hotels voorkomt om koffie of thee te zetten. Pantry zoals bedoeld in het vergunningvoorschrift is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen synoniem voor het begrip ‘keuken’. De voorzieningenrechter sluit hiervoor aan bij het algemeen spraakgebruik en overweegt dat een ‘pantry’ zich onderscheidt van een ‘volledig ingerichte keuken’ omdat een ‘pantry’ gezien wordt als ‘bijkeuken’ ‘provisiekast’ of ‘aanrechtkamer’ bedoeld voor het dienklaar maken van gerechten en dranken. Een ‘pantry’ kent dus niet de functionaliteiten om complete maaltijden te bereiden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter bevat een ‘pantry’ in ieder geval geen kookvoorziening. Een ‘pantry’ is enkel een service voor de bezoekers van de B&B om bij gebrek aan een keuken toch gebruik te kunnen maken van enkele activiteiten die ook in een keuken kunnen plaatsvinden, zoals het opslaan van eten en drinken en het bereiden van dranken. Een ‘pantry’ doet als zodanig dus geen afbreuk aan het verbod uit het vergunningvoorschrift om in de B&B geen ‘volledig ingerichte keuken’ te hebben. 
      
    
    
      8.3.
      Dat het in de toekomst alsnog realiseren van een kookvoorziening door vergunninghouder volgens verzoeker vergunningvrij is, maakt het voorgaande niet anders. Dat een kookvoorziening zonder omgevingsvergunning zou kunnen worden gerealiseerd in de B&B, betekent namelijk niet dat verzoeker geen handhaving door verweerder van het verbod uit het vergunningvoorschrift kan vragen. 
      
      
        
          Wat is de conclusie?
        
      
      
      
        9.	Het beroep voor zover dat is gericht tegen bestreden besluit 1 is niet-ontvankelijk vanwege het ontbreken van procesbelang. Het beroep voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit 2 is ongegrond. Enerzijds omdat aan de voorwaarden voor gebruikmaking van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid is voldaan en anderzijds omdat het vergunningvoorschrift niet zodanig onduidelijk is dat er sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Omdat door de voorzieningenrechter in het beroep is beslist, wordt het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. 
      
      
    
    
      9.1.
      De voorzieningenrechter ziet vanwege het feit dat verweerder in het bestreden besluit 2, dat genomen is nadat het beroep is ingesteld, alsnog het bezwaar van verzoeker tegen het primaire besluit gegrond heeft verklaard, aanleiding te bepalen dat verweerder aan verzoeker het door hem in het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening betaalde griffierecht vergoedt. De voorzieningenrechter ziet verder aanleiding verweerder te veroordelen in de door verzoeker in verband met het instellen van het beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,00 (één punt voor het indienen van het beroepschrift dat tevens geldt als verzoekschrift voor de voorlopige voorziening en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,00 met wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter: 
    
    
    
      In het beroep:
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht (€ 181,00) aan verzoeker te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 1.496,00 en draagt verweerder op om deze proceskosten aan verzoeker te vergoeden;
      
    
    
    
      in de voorlopige voorziening:
    
    
    
      
        wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht (€ 181,00) aan verzoeker te vergoeden;
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, voorzieningenrechter, 
      in aanwezigheid van mr. K. Mestrom, griffier. 
    
    
    
      De beslissing is uitgesproken in het openbaar op: 19 november 2021
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              de griffier is verhinderd om 
              deze uitspraak te ondertekenen
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 19 november 2021
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak voor zover daarbij is beslist op het beroep, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     ABRvS, 21 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV9491.
  
  
     Kamerstukken I 2010/11, 32 450, nr. 3. p. 36.
  
  
     ABRvS, 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:34.
  
  
     ABRvS, 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1057. 
  
  
     ABRvS, 19 september 2018,  ECLI:NL:RVS:2018:3025.
  
  
     ABRvS, 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2373.
  
  
     ABRvS, 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1524.
  
  
     Kamerstukken II 1978/79, 14 249, nr. 6, p. 2.
  
  
     ABRvS, 22 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0658.