ECLI:NL:RVS:2021:827, Raad van State, 21-04-2021, 202000421/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden een omgevingsvergunning verleend aan Stichting Veehandelscentrum Noord Nederland (hierna: de Stichting), voor het gebruik van de percelen Siriusweg 6 en 6a te Leeuwarden ten behoeve van de vestiging van een veemarkt. Bij besluit van 6 december 2018 heeft het college aan de Stichting een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van de percelen Siriusweg 6 en 6a te Leeuwarden voor de vestiging van een veemarkt. Deze percelen vallen binnen het bestemmingsplan "Leeuwarden - Industrieterrein Oost en de Hemrik" (hierna: het bestemmingsplan) en bevinden zich direct naast de percelen van [appellante]. Bij verlening van de omgevingsvergunning heeft het college gebruik gemaakt van de in de planregels opgenomen mogelijkheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Deze veemarkt zal binnen nog op te richten gebouwen worden gehouden.

202000421/1/R3.
    Datum uitspraak: 21 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A], [appellante B] en [appellante C] (hierna samen: [appellante]), gevestigd te Leeuwarden,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 13 december 2019 in zaak nr. LEE 19/2366 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 december 2018 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan Stichting Veehandelscentrum Noord Nederland (hierna: de Stichting), voor het gebruik van de percelen Siriusweg 6 en 6a te Leeuwarden ten behoeve van de vestiging van een veemarkt.
    Bij besluit van 22 mei 2019 heeft het college het namens [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 15 maart 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. W.H.R. van Boetzelaer, advocaat te Heerenveen, het college, vertegenwoordigd door R. Otte, en de stichting, bijgestaan door mr. R.C.M. Kamsma, advocaat te Leeuwarden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluit van 6 december 2018 heeft het college aan de Stichting een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van de percelen Siriusweg 6 en 6a te Leeuwarden voor de vestiging van een veemarkt. Deze percelen vallen binnen het bestemmingsplan "Leeuwarden - Industrieterrein Oost en de Hemrik" (hierna: het bestemmingsplan) en bevinden zich direct naast de percelen van [appellante]. Bij verlening van de omgevingsvergunning heeft het college gebruik gemaakt van de in de planregels opgenomen mogelijkheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Deze veemarkt zal binnen nog op te richten gebouwen worden gehouden. [appellante] heeft bezwaren tegen de komst van de veemarkt, omdat hij vreest daarvan overlast te ondervinden.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft het door [appellante] tegen het besluit van 22 mei 2019 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Zij heeft overwogen dat er geen grond is voor het oordeel dat de afwijkingsbepaling onverbindend is of dat het college niet bevoegd was gebruik te maken van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. De rechtbank is van oordeel dat het college zich in de beoordeling terecht heeft beperkt tot beoordeling van die onderdelen, waarin wordt afgeweken van wat het bestemmingsplan al toestaat. Het college mocht verder afgaan op de conclusies in het deskundigenadvies van Avenue, opgesteld in opdracht van Rho adviseurs van 6 september 2018 (hierna: het akoestische onderzoek), omdat er volgens de rechtbank geen reden is om te twijfelen aan de juistheid daarvan. Omdat het bestemmingsplan al een veemarkt toestaat op de percelen recht tegenover die van [appellante], dichterbij dan de percelen waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, kon het college volgens de rechtbank in redelijkheid tot het oordeel komen dat de belangen van [appellante] niet hoefden te leiden tot weigering van deze omgevingsvergunning. Over het betoog dat niet is beoordeeld of er mogelijk significante gevolgen zijn voor het nabijgelegen Natura 2000 gebied "De Grote Wielen", overweegt zij dat dit gebied - wat betreft de aanwezige habitats - geen stikstofgevoelig gebied is. Daarom en omdat [appellante] niets heeft aangevoerd over mogelijk in dat gebied aanwezige beschermde diersoorten, treft de grond volgens de rechtbank geen doel.
    Bijlage
    3.       De relevante planregels die ten grondslag liggen aan de volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Is de afwijkingsbepaling onverbindend?
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van onverbindendheid van de afwijkingsbepaling. Volgens [appellante] heeft de rechtbank niet onderkend dat artikel 4.6.1, aanhef en onder b, van de planregels in strijd is met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Volgens [appellante] is wel sprake van een wijziging van de bestemming en die maakt dat de bestaande bestemming niet meer te realiseren is. Daarbij wijst hij op de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1955.
    4.1.    In artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro is geregeld dat in een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de in het plan te geven regels bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels.
    Met deze bepaling kan de bevoegdheid worden toegekend op ondergeschikte onderdelen van het plan af te wijken. Een afwijkingsregeling kan alleen betrekking hebben op planregels. Van de in de verbeelding opgenomen bestemmingen kan niet worden afgeweken. Toepassing van een afwijkingsregeling mag ook niet het effect hebben dat feitelijk de bestemming van gronden wordt gewijzigd.
    4.2.    De afwijkingsbevoegdheid in artikel 4.6.1, aanhef en onder b, in samenhang met artikel 4.6.2, aanhef en onder b, van het bestemmingsplan vindt haar grondslag in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro. Zoals volgt uit onder meer de uitspraak van 13 juni 2018 is voor het, bij wijze van exceptieve toetsing, buiten toepassing laten van een planregel wegens strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro alleen plaats, als een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid een wijziging van het gebruik mogelijk maakt die leidt tot een planologisch relevante wijziging van de bestemming, of als de bepaling voorziet in een afwijkingsmogelijkheid zonder enige beperking.
    4.3.    De Afdeling stelt vast dat in dit geval geen sprake is van een afwijkingsbevoegdheid zonder enige beperking. Anders dan [appellante] betoogt, bestaat ook geen grond voor het oordeel dat in dit geval sprake is van een planologisch relevante wijziging van de bestemming, gelet op het volgende.
    De percelen Siriusweg 6 en 6a hebben in het bestemmingsplan de bestemming "Bedrijventerrein - 2". Binnen deze bestemming zijn op gronden waaraan de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.2" is toegekend, ingevolge artikel 4.1, aanhef en onder a, punt 3, van de planregels  gebouwen ten behoeve van bedrijven toegestaan die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1, 2, 3.1, 3.2, 4.1 en 4.2, met uitzondering van risicovolle inrichtingen en vuurwerkbedrijven. Partijen zijn het erover eens dat een veemarkt valt onder categorie 4.1. Omdat binnen de bestemming "Bedrijventerrein - 2" een bedrijf van categorie 4.1 mogelijk is, valt niet in te zien dat het afwijken van het bestemmingsplan om een bedrijf van die categorie mogelijk te maken, leidt tot een planologisch relevante wijziging van de bestemming. Dat de gronden van de percelen aan de Siriusweg 6 en 6a op de verbeelding de aanduiding "bedrijven tot en met categorie 3.2" hebben, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank overweegt daarvoor terecht dat de bevoegdheid om in individuele gevallen af te wijken van deze aanduiding geen wijziging van de bestemming inhoudt. Het betekent volgens de rechtbank terecht ook niet dat de bestaande bestemming niet meer realiseerbaar is nadat de afwijking van het bestemmingsplan is uitgevoerd.
    4.4.    Het betoog slaagt niet.
    Toepassing van de afwijkingsbepaling
    5.       Voor zover de afwijkingsbepaling niet onverbindend is, betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een veemarkt, die door de planwetgever is ingedeeld onder categorie 4, al daarom naar zijn aard niet gelijkgesteld kan worden met een bedrijf dat is ingedeeld onder categorie 3.2. De rechtbank heeft volgens [appellante] niet onderkend dat het college al daarom niet bevoegd was. Daarnaast heeft zij volgens [appellante] ten onrechte niet geoordeeld dat een beoordeling van alleen de aspecten die zijn opgesomd in artikel 4.6.2, onder a, van de planregels te beperkt is uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Met haar oordeel dat het college het besluit op het akoestische rapport mocht baseren, heeft de rechtbank volgens [appellante] niet erkend dat dit rapport incompleet is. Volgens [appellante] zijn hierin stankoverlast en het geluid dat de dieren zelf produceren niet meegenomen. Verder is de verkeersintensiteit daarin niet goed ingeschat. Ook is er geen rekening gehouden met de uitstraling en het karakter van een veemarkt. [appellante] betoogt dat zijn klanten ongevraagd geconfronteerd zullen worden met dierenleed en dat dit schadelijk is voor hem. Verder heeft de rechtbank volgens hem niet onderkend dat hij wel in zijn belangen wordt geraakt, omdat zijn perceel als gevolg van deze wijziging nu van twee kanten ingeklemd zal raken door een bedrijf uit categorie 4, zodat zijn positie door de vergunningverlening is verslechterd.
    5.1.    Artikel 4.6.1, aanhef en onder b, van de planregels geeft het college de bevoegdheid af te wijken van de op de gronden toegestane categorieën bedrijven ten behoeve van bedrijven die naar hun aard en invloed op de omgeving gelijk te stellen zijn met de al toegestane bedrijven. De rechtbank overweegt terecht dat het college zich bij de beoordeling van de vraag of het gebruik mocht maken van die bevoegdheid, in beginsel mocht beperken tot de onderdelen waarop daadwerkelijk afgeweken wordt van wat het bestemmingsplan al mogelijk maakt. Bij vaststelling van dat plan is immers al beoordeeld dat het op de percelen toestaan van een bedrijf tot en met categorie 3.2, een goede ruimtelijke ordening oplevert.
    Niet in geschil is dat in dit geval alleen de richtafstand voor geluid voor een veemarkt de door het college voor de categorisering van bedrijven aan de VNG-publicatie "Bedrijven en milieuzonering" ontleende afstanden die gelden voor bedrijven ingedeeld in categorie 3.2, overschrijdt. De rechtbank overweegt daarom terecht dat het college zich bij de vraag of de veemarkt naar zijn aard en invloed op de omgeving gelijk te stellen is met een bedrijf in categorie 3.2, mocht beperken tot de beoordeling van het aspect geluid.
    5.2.    Het betoog dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verkeersintensiteit in het akoestische onderzoek niet goed is ingeschat, waarbij [appellante] wijst op een internetartikel van www.veemarkt.nu, slaagt niet. Nog daargelaten dat deze voor het eerst in hoger beroep wordt overgelegd, kan ook de inhoud daarvan niet leiden tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het akoestische onderzoek mocht baseren. Dit artikel beschrijft namelijk alleen de historische groei van de veemarkt. Het artikel biedt dan ook geen grond voor het oordeel dat in het akoestische onderzoek van verkeerde gegevens is uitgegaan. Het leidt op dit punt daarom niet tot twijfel aan de juistheid van het door Rho adviseurs opgestelde deskundigenrapport.
    Ook het betoog van [appellante] dat het akoestische onderzoek gebrekkig is, omdat het geluid dat de dieren zelf produceren bij het laden en lossen niet is meegenomen, slaagt niet. Uit het akoestische onderzoek blijkt dat onderzoek is verricht naar de geluidshinder als gevolg van verkeersbewegingen op het terrein en het laden en lossen van dieren. In wat [appellante] heeft aangevoerd, bestaat geen grond voor het oordeel dat hierin niet ook al rekening is gehouden met het geluid dat de dieren tijdens het transport produceren. Bovendien heeft het college op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat dit laden en lossen overdekt plaatsvindt, in een geïsoleerde hal. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het akoestische onderzoek naar wijze van totstandkoming gebreken vertoont. De rechtbank heeft terecht overwogen dat ook op dit punt geen aanleiding bestaat voor twijfel aan de juistheid van het akoestische rapport.
    Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich, onder verwijzing naar het akoestische onderzoek, op het standpunt heeft mogen stellen dat de veemarkt voor wat betreft geluidshinder naar zijn aard en invloed op de omgeving gelijkgesteld kan worden met een bedrijf in categorie 3.2. De omgevingsvergunning is in zoverre niet in strijd met de afwijkingsbepaling in het bestemmingsplan verleend.
    5.3.    Bij beoordeling van de vraag of de veemarkt naar zijn aard en invloed op de omgeving gelijkgesteld kan worden met een bedrijf aangemerkt als categorie 3.2, is al aandacht besteed aan een groot aantal ruimtelijke aspecten. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat deze toets toch te beperkt is geweest in het kader van een goede ruimtelijke ordening, kan niet worden gevolgd. Daarvoor is onder andere van belang dat [appellante] voor het eerst in hoger beroep aanvoert dat de aspecten gezondheid en waterhuishouding ten onrechte niet zijn meegenomen bij de beoordeling. Het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank. Er is geen reden waarom dit niet al bij de rechtbank had kunnen worden aangevoerd, wat [appellante] uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen wel had moeten doen. Al daarom moet dit betoog buiten beschouwing worden gelaten. Ook het betoog van [appellante] dat het college een behoefteonderzoek had moeten doen, slaagt niet. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat een onderzoek in het kader van de ladder voor duurzame stedelijke verstedelijking niet hoeft plaats te vinden bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van een in het plan opgenomen afwijkingsbevoegdheid. Daarnaast kon de rechtbank volgens de Afdeling terecht tot het oordeel komen dat de veemarkt op deze locatie niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat een veemarkt een functie is die passend is voor het bedrijventerrein "De Hemrik", met de daarbij behorende milieueffecten en verkeersbewegingen, zodat nader onderzoek naar overige door [appellante] genoemde aspecten niet in de rede ligt. Daarvoor is van belang dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] door de verplaatsing van de veemarkt naar het terrein op de percelen direct naast zijn bedrijven niet onevenredig in zijn belangen wordt geraakt. Daarover heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bestemmingsplan al een veemarkt toestaat op de locatie recht tegenover de bedrijven van [appellante], dat zich dichterbij bevindt dan de betrokken percelen. Het betoog van [appellante] dat hij als gevolg van de vergunningverlening ingeklemd raakt door categorie 4-bedrijven, leidt niet tot een ander oordeel, omdat zoals hiervoor onder 5.2 al is overwogen, de veemarkt naar zijn aard en invloed op de omgeving gelijkgesteld kan worden met een bedrijf tot en met categorie 3.2. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat de omgevingsvergunning voor de verplaatsing van de veemarkt niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    5.4.    Het betoog slaagt niet.
    Natura 2000-gebied
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat verplaatsing van de veemarkt naar een locatie in de nabijheid van een Natura 2000-gebied in strijd is met de voorschriften in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Het houden van veel vee levert volgens [appellante] onder meer veel stikstof op dat neerslaat op het Natura 2000-gebied "De Grote Wielen".
    6.1.    De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van projecten en andere handelingen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, zijn daarin opgenomen ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412, volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb bedoelt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen
    6.2.    De Afdeling overweegt dat de bepalingen van de Wnb met name het algemene belang van bescherming van natuur en landschap ten doel hebben. [appellante] komt met zijn betoog op voor zijn bedrijfseconomische belangen. De bepalingen in de Wnb hebben echter niet tot doel dergelijke belangen te beschermen. Van verwevenheid van de bedrijfseconomische belangen van [appellante] met het belang van het behoud van een goede staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied dat de Wnb beoogt te beschermen, is ook geen sprake. Dat betekent dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste aan inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond in de weg staat.
    6.3.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.T. Annen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2021
    765.
     
    BIJLAGE
     
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 3.6 luidt alt volgt:
    "Artikel 3.6
    1. Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels:
    […]
    c. bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels;
    […]"
    Bestemmingsplan "Leeuwarden - Industrieterrein Oost en de Hemrik"
    Artikel 4.1 van de planregels luidt als volgt:
    "4.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Bedrijventerrein - 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. gebouwen ten behoeve van:
    1.       bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1 en 2, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 2', met uitzondering van risicovolle inrichtingen en vuurwerkbedrijven;
    2.       bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1, 2, 3.1. en 3.2, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 3.2', met uitzondering van risicovolle inrichtingen en vuurwerkbedrijven;
    3.       bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1, 2, 3.1, 3.2, 4.1 en 4.2, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 4.2', met uitzondering van risicovolle inrichtingen en vuurwerkbedrijven;
    […]"
    Artikel 4.5 van de planregels luidt als volgt:
    "4.5 Specifieke gebruiksregels
    Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
    […]
    g. het gebruik van de gronden en bouwwerken ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 3.2' ten behoeve van bedrijven anders dan de bedrijven genoemd in bijlage 1 onder de  categorieën 1, 2, 3.1 en 3.2;
    […]"
    Artikel 4.6 van de planregels luidt als volgt:
    "4.6 Afwijken van de gebruiksregels
    4.6.1 Afwijking
    Met omgevingsvergunning kan worden afgeweken van:
    […]
    b. het bepaalde in lid 4.5 sub a, b en/of g in die zin dat ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 3.2' tevens bedrijven worden gevestigd die naar de aard en de invloed op de omgeving gelijk te stellen zijn met bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1, 2, 3.1. en 3.2;
    […]
    4.6.2  Toetsingscriteria
    Van het bepaalde in lid 4.6.1 kan uitsluitend worden afgeweken, mits:
    a. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan:
    1.       het straat- en bebouwingsbeeld;
    2.       de woonsituatie;
    3.       de verkeersveiligheid;
    4.       de sociale veiligheid;
    5.       de milieusituatie;
    6.       gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden;
    b. indien het betreft een afwijking als bedoeld in lid 4.6.1 sub a, b of c, het gaat om bedrijven die niet zijn genoemd in bijlage 1, maar die qua milieubelasting gelijkwaardig zijn aan de bedrijven die wel worden genoemd of bedrijven die wel zijn genoemd in bijlage 1 onder een hogere dan de toegestane categorie, maar in een individueel geval een lagere milieubelasting hebben;
    […]"