ECLI:NL:RVS:2021:2113, Raad van State, 22-09-2021, 202005181/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 augustus 2018 heeft de korpschef van politie de door [bedrijf] gevraagde toestemming om [appellant] beveiligingswerkzaamheden te laten verrichten geweigerd. Een particuliere beveiligingsorganisatie heeft toestemming van de korpschef nodig om iemand voor het bedrijf te laten werken. Het bedrijf [bedrijf] heeft deze toestemming voor [appellant] gevraagd. De korpschef heeft deze toestemming geweigerd. Aan de in bezwaar gehandhaafde weigering heeft de korpschef artikel 7, vierde lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus en paragraaf 2.3, aanhef en onder b, van de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2014 ten grondslag gelegd. Volgens de korpschef zijn de betrouwbaarheid en integriteit van [appellant] niet boven iedere twijfel verheven. [appellant] is binnen acht jaar voorafgaand aan het moment van toetsing veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf.

202005181/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 augustus 2020 in zaak nr. 19/1724 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de korpschef van politie.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 augustus 2018 heeft de korpschef de door [bedrijf] gevraagde toestemming om [appellant] beveiligingswerkzaamheden te laten verrichten geweigerd.
    Bij besluit van 26 februari 2019 heeft de korpschef het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De korpschef heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De korpschef heeft stukken overgelegd ten aanzien waarvan hij onder verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht heeft medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling daarvan kennis mag nemen. [appellant] heeft de Afdeling geen toestemming verleend om mede op de grondslag van deze stukken uitspraak te doen.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juli 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. F.C. Stoop, advocaat te Amsterdam, en de korpschef, vertegenwoordigd door mr. M.J. Tunnissen, advocaat te Arnhem, en mr. J.S. de Jong, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       Een particuliere beveiligingsorganisatie heeft toestemming van de korpschef nodig om iemand voor het bedrijf te laten werken. Het bedrijf [bedrijf] heeft deze toestemming voor [appellant] gevraagd. De korpschef heeft deze toestemming geweigerd. Aan de in bezwaar gehandhaafde weigering heeft de korpschef artikel 7, vierde lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: de Wpbr) en paragraaf 2.3, aanhef en onder b, van de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2014 (hierna: de Beleidsregels) ten grondslag gelegd. Volgens de korpschef zijn de betrouwbaarheid en integriteit van [appellant] niet boven iedere twijfel verheven. [appellant] is binnen acht jaar voorafgaand aan het moment van toetsing veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een gevangenisstraf is opgelegd. De korpschef ziet geen aanleiding om met toepassing van de in paragraaf 2.3 van de Beleidsregels opgenomen hardheidsclausule de toestemming alsnog te verlenen. Daartoe acht de korpschef van belang dat de gepleegde feiten ernstige aantastingen van de rechtsorde zijn en dat [appellant] meerdere keren binnen de terugkijkperiode in aanraking is geweest met politie en justitie. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar rechtmatig geacht.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen aanleiding bestond om de hardheidsclausule toe te passen. Hij voert aan dat de korpschef zijn veroordeling tot een taakstraf op 14 juni 2014 niet mee had mogen wegen. Dit is een veroordeling voor een overtreding en ten tijde van de beslissing op bezwaar was meer dan vijf jaar sinds deze veroordeling verstreken. Verder voert [appellant] aan dat hij gedurende zeven jaar voorafgaand aan het besluit op bezwaar geen strafbare feiten meer heeft gepleegd. Uit de afgelopen zeven jaar blijkt volgens [appellant] dat de kans op recidive zeer gering is. In die periode heeft hij een schuldsaneringstraject afgerond en vrijwilligerswerk gedaan. [appellant] begrijpt niet waarom de rechtbank dit niet als een bestendige verbetering aanmerkt. Door zijn leeftijd van vijftig jaar en arbeidsverleden heeft hij een moeilijke positie op de arbeidsmarkt. Zijn mogelijkheden worden ook beperkt omdat hij door trombose geen zittend beroep meer kan uitoefenen. Het aanbod van [bedrijf] om hem in dienst te nemen is een unieke kans om weer deel te nemen aan de arbeidsmarkt.
    Toetsingskader
    3.1.    Een beveiligingsorganisatie stelt ingevolge artikel 7, tweede lid, van de Wpbr geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef.
    Toestemming voor het tewerkstellen van een persoon bij een beveiligingsorganisatie wordt ingevolge artikel 7, vierde lid, van de Wpbr onthouden indien die persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk.   
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 12 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1871, worden aan medewerkers in de beveiligingsbranche, gelet op de aard van deze branche, hogere eisen gesteld dan aan medewerkers in willekeurige andere betrekkingen. Dit betekent dat de korpschef als beoordelingsmaatstaf mag hanteren dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven iedere twijfel verheven moeten zijn.   
    In paragraaf 2.3 van de Beleidsregels is een nadere invulling gegeven aan de term 'betrouwbaarheid'. Volgens paragraaf 2.3, aanhef en onder b, van de Beleidsregels wordt de toestemming aan een beveiligingsorganisatie of recherchebureau om personen te werk te stellen, bedoeld in artikel 7, eerste, tweede en derde lid, van de Wpbr, onthouden indien de betrokkene binnen acht jaar voorafgaande aan het moment van toetsing is veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een voorwaardelijke of onvoorwaardelijke vrijheidsstraf of taakstraf is opgelegd.     
    3.2.    Volgens paragraaf 2.3.1 kan de korpschef van het eerder in de Beleidsregels onder b bepaalde afwijken indien, gelet op de aard van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder het feit is gepleegd, de geringe kans op recidive en recente persoonlijke ontwikkelingen, toepassing daarvan een voor betrokkene onevenredig nadeel zou meebrengen ten opzichte van het daarmee te dienen belang. Dit is de zogenaamde hardheidsclausule.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2299, volgt uit het imperatieve karakter van artikel 7, vierde lid, van de Wpbr dat toepassing van de hardheidsclausule er niet toe mag leiden dat iemand die niet voldoet aan de eisen van betrouwbaarheid, toch te werk gesteld mag worden. Het is aan degene die een beroep doet op de hardheidsclausule om omstandigheden aan te voeren op grond waarvan voldoende aannemelijk kan worden geacht dat hij beschikt over de benodigde betrouwbaarheid voor de te verrichten werkzaamheden.
    Had de korpschef toepassing moeten geven aan de hardheidsclausule?
    3.3.    Tussen partijen is niet in geschil dat [appellant] binnen acht jaar voorafgaand aan het moment van toetsing is veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een vrijheidsstraf is opgelegd. Hij voldoet daarmee niet aan de eisen van betrouwbaarheid, zoals opgenomen in paragraaf 2.3, aanhef en onder b van de Beleidsregels. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de door [appellant] aangevoerde feiten onvoldoende gewicht in de schaal leggen om te kunnen concluderen dat de korpschef gebruik had moeten maken van zijn discretionaire bevoegdheid om de hardheidsclausule toe te passen.
    3.4.    Vaststaat dat [appellant] op 19 december 2013 is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van drie maanden wegens het bezit van heroïne en cocaïne en het meermaals medeplegen van handel hierin. De korpschef heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de gepleegde feiten ernstige aantastingen van de rechtsorde zijn en zich naar hun aard niet verdragen met beveiligingswerkzaamheden.
    Het betoog van [appellant] dat hij ten tijde van het besluit op bezwaar al zeven jaar geen strafbare feiten meer heeft gepleegd, is onvoldoende voor het oordeel dat de kans op recidive gering is. Daartoe is ook van belang dat [appellant] binnen de terugkijkperiode van acht jaar meermalen met politie en justitie in aanraking geweest. Op 5 juni 2014 is hij door de kantonrechter van de rechtbank Amsterdam veroordeeld tot een taakstraf van 14 uren voor het rijden zonder rijbewijs. Verder staat hij in de politiesystemen geregistreerd als verdachte van bezit van harddrugs als gedetineerde op 20 februari 2012. Anders dan [appellant] betoogt, mocht de korpschef ook de veroordeling voor de overtreding meewegen. Deze veroordeling en taakstraf leggen extra negatief gewicht in de schaal bij de afweging om de hardheidsclausule toe te passen.
    Het betoog van [appellant] dat hij een schuldsaneringstraject heeft afgerond, vrijwilligerswerk heeft verricht, cursussen heeft gevolgd en door zijn positie op de arbeidsmarkt en het geboden werk een groot belang heeft bij een baan in de beveiliging, kan niet tot een ander oordeel leiden. Deze persoonlijke omstandigheden zijn niet zodanig dat [appellant] ondanks zijn veroordeling over de benodigde betrouwbaarheid beschikt voor de te verrichten werkzaamheden. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de door [appellant] aangevoerde feiten onvoldoende gewicht in de schaal leggen om te kunnen concluderen dat de korpschef gebruik had moeten maken van zijn discretionaire bevoegdheid om de hardheidsclausule toe te passen.
    3.5.    Het betoog faalt.    
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.       De korpschef hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 september 2021
    317-978
     
    BIJLAGE
     
    Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2014
    2.3. Betrouwbaarheid personeel en leidinggevenden
    De toestemming aan een beveiligingsorganisatie of recherchebureau om personen te werk stellen, zoals bedoeld in artikel 7, eerste, tweede en derde lid, van de wet wordt onthouden indien:
    a.       de betrokkene binnen vier jaar voorafgaande aan het moment van toetsing is veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een (on)voorwaardelijke geldboete is opgelegd, dan wel een strafbeschikking of een transactie wegens het plegen van een misdrijf van het Openbaar Ministerie heeft aanvaard, of
    b.       de betrokkene binnen acht jaar voorafgaande aan het moment van toetsing is veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een (on)voorwaardelijke vrijheidsstraf of taakstraf is opgelegd, of
    c.       op grond van andere omtrent betrokkene bekende en relevante feiten kan worden aangenomen dat deze onvoldoende betrouwbaar is om voor een beveiligingsorganisatie of recherchebureau werkzaamheden te verrichten dan wel onvoldoende betrouwbaar is om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden.
    Ad. a en b
    Om te bepalen of een antecedent binnen de termijn van toetsing valt, wordt uitgegaan van de datum van de rechterlijke uitspraak in eerste aanleg. Bij gebreke daarvan wordt de datum dat het Openbaar Ministerie een strafbeschikking heeft uitgevaardigd als uitgangspunt genomen. Bij gebreke daarvan wordt de datum van de transactie zoals vermeld in het Justitieel Documentatie Systeem aangehouden.
    […].
    2.3.1. Hardheidsclausule
    De korpschef, de Commandant van de Koninklijke Marechaussee, of de Minister van Veiligheid en Justitie in het geval van een leidinggevende of een organisatie of recherchebureau zonder vestiging in Nederland, kan van het hiervoor onder ad. a en ad. b bepaalde afwijken indien, gelet op de aard van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder het feit is gepleegd, de geringe kans op recidive en recente persoonlijke ontwikkelingen, toepassing daarvan een voor betrokkene onevenredig nadeel zou meebrengen ten opzichte van het daarmee te dienen belang.
    […].