ECLI:NL:RBAMS:2021:6545, Rechtbank Amsterdam, 10-09-2021, 20-4579
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: WOB-verzoek - informatie over interlandelijke adopties uit Sri Lanka - beroep gegrond: minister Buitenlandse zaken opgedragen nieuwe zoekslag uit te voeren en alsnog openbaren van geweigerde passages want geen sprake van persoonlijke beleidsopvattingen.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 20/4579
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 10 september 2021 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te Amsterdam, eiseres
    (gemachtigde: mr. L-M. Komp),
    
    
      en
    
    
    de minister van Buitenlandse zaken, verweerder
    (gemachtigde: mr. C.R. van Stokkum).
    
    
      Partijen worden hierna [eiseres] en de minister genoemd.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 7 januari 2020 (het primaire besluit) heeft de minister het verzoek van [eiseres] van 
      29 augustus 2019 om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk toegewezen.
    
    
    
      Op 15 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [eiseres] tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit gedeeltelijk herroepen. 
    
    
    
      
        [eiseres] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 augustus 2021. [eiseres] was aanwezig, bijgestaan door haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1.
      Het Wob-verzoek van [eiseres] ziet – kort gezegd – op informatie over interlandelijke adopties uit Sri Lanka in de periode 1979-1993 en (zonder tijdsbeperking) op alle informatie met betrekking tot de Stichting Kind en Toekomst. 
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft met het primaire besluit het Wob-verzoek deels ingewilligd. Bij het primaire besluit is een inventarislijst gevoegd met vermelding van 123 aangetroffen documenten. Per document is vermeld wat over de openbaarmaking is besloten en op welke grondslag. [eiseres] heeft tegen het niet, dan wel gedeeltelijk, openbaar maken van documenten bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.3.
      In het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van [eiseres] op een aantal onderdelen gegrond verklaard en daarbij een nieuwe inventarislijst gevoegd met wederom een vermelding per document van de beslissing over de openbaarmaking en de grondslag waarop die beslissing berust. Daarbij is de inventarislijst uitgebreid met de vermelding van de data van de documenten. Bij de nieuwe zoekslag in bezwaar is een aanvullend document aangetroffen (document nummer 124). Dat is door de minister gedeeltelijk openbaar gemaakt. Verder zijn 53 andere documenten, te weten reisaankondigingen en machtigingen voorlopig verblijf (nummers 125 tot en met 197) alsnog gedeeltelijk openbaar gemaakt. De minister heeft verder te kennen gegeven dat uit de nieuwe zoekslag blijkt dat in het archiefbeheersysteem een thematisch dossier over interlandelijke adopties uit Sri Lanka staat vermeld. Dit dossier is echter niet op de daartoe aangewezen plaats aangetroffen. De minister heeft dit dossier dan ook niet openbaar kunnen maken. 
      
    
    
      2.1.
      
        
          [eiseres] heeft gemotiveerd beroep ingesteld. Kort gezegd stelt [eiseres] zich op het standpunt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en gebrekkig gemotiveerd.
        Op de beroepsgronden zal hierna afzonderlijk worden ingegaan. 
      
      
    
    
      2.2.
      De minister heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Daarbij is voor een aantal documenten verzocht om geheimhouding, met een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). [eiseres] heeft de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de geheime documenten, zoals bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      
        3.	Bij de beoordeling gaat de rechtbank uit van het wettelijk kader zoals opgenomen in de aan deze uitspraak gehechte bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
      
      
      
        
          Thematisch dossier
        
      
      
    
    
      4.1.
      
        [eiseres] stelt dat de minister niet al het redelijkerwijs mogelijke heeft gedaan om het (niet gevonden) thematisch dossier over interlandelijke adoptie uit Sri Lanka te achterhalen en dat het wel mogelijk is om dit te vinden als op het ministerie daadwerkelijk tot "al het redelijkerwijs mogelijke" wordt overgegaan. Voor zover de minister zou stellen dat het dossier niet gevonden kan worden, staat daarmee volgens [eiseres] vast dat de minister in strijd handelt met de op hem op grond van de Archiefwet rustende zorgplicht. [eiseres] meent dat de rechtbank de minister dient op te dragen alsnog al het mogelijke te doen om de gevraagde documenten te achterhalen en openbaar te maken overeenkomstig het door haar gedane verzoek en voorts zijn zoekslag voldoende te motiveren. Tevens verzoekt [eiseres] de rechtbank de minister op te dragen om de documenten openbaar te maken die verband houden met genoemd dossier en het verdwijnen daarvan, zoals incidenten-notities en andere aantekeningen over het verdwijnen van het dossier.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank overweegt dat het vaste rechtspraak is, dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet of niet meer onder hem berusten en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat documenten toch onder het bestuursorgaan berusten. Verder geldt dat van een bestuursorgaan mag worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om documenten alsnog te achterhalen die niet bij het bestuursorgaan berusten, maar wel bij het bestuursorgaan hadden behoren te berusten. Ook moet inzichtelijk worden gemaakt op welke wijze het bestuursorgaan naar deze documenten heeft gezocht.
      
    
    
      4.3.
      In het onderhavige geval is niet in geding dat er op enig moment een thematisch dossier is geweest, dat dit dossier zich in het archief op de ambassade te Colombo heeft bevonden, dat bij overkomst van het archief uit Colombo een archiefplaatsing is aangemaakt, maar dat het dossier zich daar niet bevindt. De minister heeft vervolgens een zoekslag gemaakt naar het dossier. De rechtbank stelt allereerst vast dat de minister deze zoekslag in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank oordeelt echter dat de minister nadien met een verslag van 9 november 2020 voldoende inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze en waar naar het thematische dossier is gezocht. De minister heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het thematisch dossier er niet meer is, althans niet teruggevonden kan worden. Ter zitting is dit door [eiseres] en haar gemachtigde erkend. De rechtbank ziet in wat [eiseres] hierover overigens naar voren heeft gebracht, en voor zover een en ander nog in geding is, geen aanleiding om aan te nemen dat de minister niet alles wat redelijkerwijs mogelijk is heeft gedaan om het betreffende dossier te achterhalen. 
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank begrijpt dat het voor [eiseres] , gelet op haar persoonlijk belang, onbevredigend moet zijn te weten dat er een dossier met documenten is geweest maar dat  – naar het zich laat aanzien – het dossier niet teruggevonden kan worden. Dit teleurstellende resultaat leidt echter niet tot een ander oordeel. Het voorgaande betekent wel dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende is gemotiveerd en de beroepsgrond van [eiseres] op dit onderdeel slaagt. 
      
    
    
      4.5.
      Wat door [eiseres] verder over de schending van de zorgplicht op grond van de Archiefwet is aangevoerd, valt buiten het bereik van deze Wob-procedure.
      
      
        
          Overige ontbrekende documenten
        
      
      
    
    
      5.1.
      
        [eiseres] heeft verder aangevoerd dat de minister in het bestreden besluit niet is ingegaan op haar stelling in het bezwaarschrift dat in de documenten die zijn aangetroffen bij de eerste zoekslag veelvuldig wordt verwezen naar documenten, terwijl deze documenten niet openbaar zijn gemaakt. Volgens [eiseres] is aannemelijk dat deze documenten binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen en bij het ministerie berusten.
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank stelt vast dat de minister in het bestreden besluit heeft overwogen en verder in het verweerschrift heeft toegelicht dat andere stukken die onder het bereik van dit Wob-verzoek vallen tijdens het onderzoek niet zijn aangetroffen. Voor zover deze stukken in het verdwenen thematische dossier zouden zijn opgenomen, stelt de minister zich op het standpunt dat hij met eerder genoemd verslag van de onderzoekshandelingen voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat verdere documenten niet bij hem berusten. De rechtbank ziet ook ten aanzien van deze ontbrekende documenten geen aanleiding om de mededeling van de minister hierover ongeloofwaardig te achten, met uitzondering van de verwijzing in document 93. De gemachtigde van de minister heeft op de zitting te kennen gegeven dat bij nader inzien onduidelijk is of de zoekslag naar documenten die met document 93 samenhangen, volledig is geweest. Dit betekent dat, zoals de gemachtigde van de minister op de zitting heeft aangeboden, alsnog aan de hand van de aanknopingspunten in document 93 naar de daarin genoemde documenten moet worden gezocht. De beroepsgrond van [eiseres] slaagt op dit punt. 
      
      
        
          Echtheidskenmerken en weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob
        
      
      
      6. De stelling van [eiseres] dat echtheidskenmerken ten onrechte zijn weggelakt met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, slaagt niet. De rechtbank heeft de mededeling van de gemachtigde van de minister op de zitting dat er geen gegevens van bestuursorganen of instanties zijn weggelakt, op basis van een steekproef gecontroleerd aan de hand van de documenten die aan de rechtbank met toepassing van artikel 8:29 van de Awb ter beschikking zijn gesteld. De rechtbank heeft vastgesteld dat in die documenten geen echtheidskenmerken zijn weggelakt De rechtbank heeft gezien dat daar waar is vermeld dat toepassing is gegeven aan artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob het gaat om het weglakken van persoonsgegevens in de vorm van een naam, paraaf, handtekening, telefoonnummer, geboortedatum of – zoals de rechtbank veronderstelt – een pasfoto. Deze persoonsgegevens zijn terecht onleesbaar gemaakt.
      
      
        
          Ontbrekende bijlagen bij documenten 66 en 67
        
      
      
      7. De rechtbank stelt vast dat de gemachtigde van de minister op de zitting heeft toegelicht dat op de inventarislijst bij deze documenten ten onrechte staat vermeld dat er bijlagen zijn en dat [eiseres] hierna te kennen heeft gegeven deze beroepsgrond niet te handhaven.  
      
      
        
          Weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob
        
      
      
      
        8.In het bestreden besluit heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat openbaarmaking van de weggelakte passage in document 70 zal leiden tot stroevere betrekkingen met Jordanië. Na kennisneming van de ongelakte versie van document 70 is de rechtbank van oordeel dat de minister terecht heeft overwogen dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen tussen Nederland en een andere Staat, in dit geval Jordanië. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob
        
      
      
    
    
      9.1.
      In heroverweging heeft de minister geweigerd om enkele passages in de documenten 12, 28 en 62 openbaar te maken omdat het daarbij zou gaan om persoonlijke beleidsopvattingen in documenten voor intern beraad. [eiseres] heeft in beroep haar bezwaar hiertegen gehandhaafd.
      
    
    
      9.2.
      Uit artikel 11 van de Wob volgt dat als sprake is van interne documenten die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, deze in beginsel niet openbaar worden gemaakt. Voor een afweging van belangen is geen plaats, tenzij het gaat om milieu-informatie als bedoeld in het vierde lid van het artikel. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen daarom in beginsel niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd.
      
    
    
      9.3.
      Niet in geschil is dat het hier documenten betreft ten behoeve van intern beraad. Na kennisneming van de ongelakte versies van deze documenten stelt de rechtbank echter vast dat de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob wat betreft document 12 en document 28 niet volledig juist is toegepast. De rechtbank is van oordeel dat in document 12 de tweede zin van de weggelakte passage vanaf  “[…] ook een Nederlandse” tot en met “organisaties, [..]” geen persoonlijke beleidsopvatting is, maar een feitelijke mededeling. Dit betekent dat de minister deze passage alsnog openbaar dient te maken. De rechtbank is verder van oordeel dat in document 28 de eerste zin van de tweede en overeenkomstige vierde passage vanaf  “De ouders” tot en met “deze situatie.” ook geen persoonlijke beleidsopvatting is, maar een feitelijke weergave van zaken, zodat de minister ook deze zinsnede in beide passages openbaar dient te maken. Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      10.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank is het motiveringsgebrek van het bestreden besluit  voor zover het betreft de onderbouwing van de zoekslag naar het niet teruggevonden thematisch dossier met de in beroep overgelegde informatie geheeld. 
      
    
    
      10.2.
      Gelet op wat hiervoor is overwogen onder 5.2 en 9.3 is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, voor zover dit besluit ziet op de aanknopingspunten in document 93 naar overige documenten en op de toepassing van weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob op de documenten 12 en 28. 
      
    
    
      10.3.
      De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien omdat de minister een nadere zoekslag moet uitvoeren, althans de zoekslag nader moet motiveren en een aantal geweigerde passages alsnog openbaar moet maken. De minister zal daarom een nieuwe beslissing op het bezwaar van [eiseres] moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank zal hiervoor een termijn stellen van zes weken. De rechtbank merkt op dat deze termijn pas begint nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.
      
      11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, zal de rechtbank bepalen dat de minister aan [eiseres] het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
      
      12. De rechtbank zal de minister veroordelen in de door [eiseres] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1). Indien aan [eiseres] een toevoeging is verleend, moet de minister de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover het ziet op de in document 93 genoemde documenten en op de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid van de Wob op de documenten 12 en 28;
      
      
        draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [eiseres] met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 178,- aan [eiseres] te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van [eiseres] tot een bedrag van
      
      
        € 1.496,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Greebe, voorzitter, en mr. M.M. Verberne en
      mr. J. Mees-Bolle, leden, in aanwezigheid van mr. M. Oosterhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 september 2021.
    
    
    
      griffier 
      voorzitter
    
    
    
      fschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.  
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
    
      BIJLAGE: juridisch kader
    
    
    
      
        Wet openbaarheid bestuur
      
    
    
    
      Artikel 1     
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
    b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
    c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
    […]
    f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
    […]
    
    
      Artikel 3	    
    
    1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
    3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
    […]
    5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    
      Artikel 10      
      [..]
    
    2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
    […]
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    […]
    
    
      Artikel 111. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
  
  
     Zie bij wijze van voorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2555. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1189.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU4568.
  
  
       Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2610.