ECLI:NL:RVS:2021:2188, Raad van State, 06-10-2021, 202100301/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk aan [vergunninghouder A] en [vergunninghouder B] een omgevingsvergunning verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan bouwen van een paardenstal en een paddock en het hobbymatig houden van twee paarden bij de woning aan de [locatie 1] in Heemskerk. [vergunninghouder] woont in de vrijstaande woning aan de [locatie 1] en houdt op zijn perceel een klein paard met een schofthoogte van 145 cm en een kleine pony met een schofthoogte van 75 cm. Daarvoor staan op het perceel een stal en een kleine paardenbak, ook wel een paddock genoemd. In 1986 is de stal gebouwd op de plek waar hij nu nog staat. In ieder geval vanaf toen worden er paarden gehouden op het perceel. [appellant] woont sinds 2003 aan de [locatie 2], direct naast het perceel van [vergunninghouder]. Zijn woning is in 1992 gebouwd.

202100301/1/R4.
    Datum uitspraak: 6 oktober 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Heemskerk,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 december 2020 heeft het college aan [vergunninghouder A] en [vergunninghouder B] (hierna samen en in enkelvoud: [vergunninghouder]) een omgevingsvergunning verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan bouwen van een paardenstal en een paddock en het hobbymatig houden van twee paarden bij de woning aan de [locatie 1] in Heemskerk.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend en [vergunninghouder] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.I. Vervest, advocaat te Heemskerk, het college, vertegenwoordigd door mr. M. van der Fluit, mr. M.S. de Jonge en mr. E. Altena, en [vergunninghouder A], bijgestaan door mr. K. van Driel, rechtsbijstandverlener te Heemskerk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [vergunninghouder] woont in de vrijstaande woning aan de [locatie 1] en houdt op zijn perceel een klein paard met een schofthoogte van 145 cm en een kleine pony met een schofthoogte van 75 cm. Daarvoor staan op het perceel een stal en een kleine paardenbak, ook wel een paddock genoemd. In 1986 is de stal gebouwd op de plek waar hij nu nog staat. In ieder geval vanaf toen worden er paarden gehouden op het perceel.
    [appellant] woont sinds 2003 aan de [locatie 2], direct naast het perceel van [vergunninghouder]. Zijn woning is in 1992 gebouwd. De paardenstal op het perceel van [vergunninghouder] grenst aan zijn perceel. Hij ondervindt geluid- en geurhinder van de paarden van [vergunninghouder] en stelt dat de paarden insecten en ongedierte aantrekken. Op 5 juni 2017 heeft hij het college verzocht om handhavend op te treden tegen de paarden, de stal en de paardenbak.
    Naar aanleiding van het handhavingsverzoek van [appellant] heeft het college aan [vergunninghouder] meegedeeld dat het gebruik van zijn perceel voor het houden van paarden in strijd is met de bestemming "Wonen-1" die het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan "Houtwegen, Waterwegen en Westertuinen", maar dat hiervoor wel een omgevingsvergunning kan worden verleend. Naar aanleiding hiervan heeft [vergunninghouder] een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning om de bestaande situatie te legaliseren.
    2.       Het besluit van 24 december 2020 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3803. Bij die uitspraak heeft de Afdeling, voor zover in deze procedure van belang, de eerder door het college genomen besluiten over de door [vergunninghouder] gevraagde omgevingsvergunning vernietigd dan wel herroepen, overwogen dat het college een nieuw besluit moet nemen op de aanvraag van [vergunninghouder] en bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat niet alleen het gebruik van het perceel voor het houden van paarden in strijd is met het bestemmingsplan, maar dat ook de stal en de paardenbak, die zijn gebouwd voor dat gebruik, in strijd zijn met het bestemmingsplan en dat voor de bouw daarvan een omgevingsvergunning nodig is. Daarom kon het college de door [vergunninghouder] gevraagde vergunning alleen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) verlenen, in welk geval de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing is.
    2.1.    Bij het besluit van 24 december 2020 heeft het college opnieuw besloten op de aanvraag van [vergunninghouder] en aan hem een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo verleend voor de bouw van de stal en de paardenbak en het houden van de twee paarden. Het college heeft deze vergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo en heeft bij de voorbereiding daarvan afdeling 3.4 van de Awb toegepast.
    3.       [appellant] betoogt in de kern dat het college ontoereikend heeft gemotiveerd dat het houden van twee paarden en de aanwezigheid van de stal en de paddock niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening zijn. Volgens hem heeft het college ook onvoldoende onderzocht of dat het geval is. Hiervoor voert hij verschillende argumenten aan.
    4.       [appellant] voert aan dat het college in het bestreden besluit van 24 december 2020 ten onrechte stelt dat de hele Rijksstraatweg zich zou kenmerken als een overgangsgebied, terwijl het zich in het eerdere besluit van 18 december 2018, waarbij het de vergunning had geweigerd, nog op het standpunt had gesteld dat het gebied niet als zodanig kan worden gekwalificeerd.
    [appellant] voert verder aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de [locatie 1] stedenbouwkundig geen onderdeel uitmaakt van de woonwijk Westertuinen of een andere woonwijk. Volgens hem is in de ruimtelijke onderbouwing van Kubiek van 20 februari 2020 miskend dat de [locatie 1] is gelegen in een stedelijk gebied. Verder staat volgens hem in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte dat de Rijksstraatweg een landelijke uitstraling heeft, terwijl ter hoogte van de [locatie 1] een maximumsnelheid van 30 km/u geldt, fietsers prioriteit hebben en auto's slechts worden gedoogd. Volgens hem past dat niet bij een landelijk gebied.
    4.1.    [appellant] wijst er terecht op dat het college zich bij het eerdere besluit van 18 december 2018 op het standpunt had gesteld dat het gebied waarin het perceel van [vergunninghouder] is gelegen, niet kan worden gekwalificeerd als een overgangsgebied. In dat besluit wijst het college ter onderbouwing daarvan enkel naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 november 2018 in zaak nr. 18/2317 over het nog eerdere besluit van 30 november 2017, waarbij het college aanvankelijk de door [vergunninghouder] gevraagde omgevingsvergunning had verleend en waarin het college het gebied waarin het perceel van [vergunninghouder] is gelegen had aangemerkt als overgangsgebied. In deze uitspraak had de rechtbank overwogen dat de kwalificatie van het gebied als overgangsgebied onbegrijpelijk is en dat het college het begrip 'overgangsgebied' niet tot uitgangspunt had mogen nemen bij het verlenen van de vergunning omdat niet in beleidsregels of in het bestemmingsplan is vastgelegd wat onder dat begrip moet worden verstaan, waardoor de rechtszekerheid zich volgens de rechtbank verzet tegen het gebruik daarvan. Deze rechtbankuitspraak is door de Afdeling vernietigd bij haar uitspraak van 20 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3803. Hierin heeft de Afdeling overwogen dat het college de term 'overgangsgebied' niet gebruikt als een begrip, maar als een feitelijke beschrijving van het gebied. Volgens de Afdeling verzet de rechtszekerheid zich daar niet tegen en heeft het college terecht gekeken naar de omgeving van het perceel van [vergunninghouder] en de concrete kenmerken van dat gebied. Bij het bestreden besluit van 24 december 2020, dat is genomen ter uitvoering van deze uitspraak van de Afdeling, heeft het college opnieuw zijn aanvankelijke standpunt ingenomen dat het gebied zich kenmerkt als een overgangsgebied. Door de vernietiging van de rechtbankuitspraak ter uitvoering waarvan het college het besluit van 18 december 2018 had genomen, kon het college terugkomen van zijn in dat besluit ingenomen standpunt. Met de enkele verwijzing naar het besluit van 18 december 2018 heeft [appellant] dus niet aannemelijk gemaakt dat het college zich nu ten onrechte op het standpunt stelt dat de Rijksstraatweg zich kenmerkt als een overgangsgebied.
    Het betoog faalt in zoverre.
    4.2.    In het bestreden besluit van 24 december 2020 heeft het college onder meer overwogen dat het perceel [locatie 1] dateert uit 1916 en dat het feitelijk en stedenbouwkundig geen onderdeel uitmaakt van de in de jaren 90 gerealiseerde woonwijk Westertuinen of een andere woonwijk. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat de woning op het perceel in de jaren 30 is gebouwd als tuinderswoning, relatief dicht op de weg staat, één bouwlaag met een kap heeft en individueel is ontworpen, waarmee de woning een ander uiterlijk heeft dan de planmatige woonwijken. Gelet op deze onderscheidende kenmerken heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het perceel van [vergunninghouder] aan de [locatie 1] stedenbouwkundig geen onderdeel uitmaakt van de woonwijk Westertuinen of een andere woonwijk.
    Verder heeft het college in het besluit gemotiveerd dat de gronden aan weerszijden van de Rijkstraatweg, met name aan de westkant, verschillende bestemmingen hebben waaronder Wonen, Bedrijven, Agrarisch, Gemengd bedrijven, Detailhandel en Begraafplaats. Volgens het college is het perceel daarmee gelegen in een overgangsgebied naar stedelijk gebied. Het perceel van [vergunninghouder] ligt net buiten de woonwijk Westertuinen, ten noorden daarvan, ten zuidoosten van de provinciale weg N197 en de daarlangs gelegen strook openbaar groen en ten zuiden van de rotonde en het verderop gelegen bedrijventerrein. Gelet op deze concrete kenmerken van het gebied is er door het college en in de ruimtelijke onderbouwing terecht van uitgegaan dat het perceel van [vergunninghouder] niet is gelegen in een stedelijk gebied, maar in een overgangsgebied naar stedelijk gebied.
    In de ruimtelijke onderbouwing staat tot slot dat de Rijksstraatweg ter hoogte van nummer 7 een landelijke uitstraling heeft vanwege onder meer de lintbebouwing daarlangs en de brede stroken groen aan weerszijden van de Binnenduinrandweg (de N197). De door [appellant] aangevoerde omstandigheden dat daar een maximumsnelheid van 30 km/u geldt, dat fietsers prioriteit hebben en dat auto's slechts worden gedoogd, doen er niet aan af dat de uitstraling van het gebied landelijk is door de lintbebouwing en de groenstroken.
    Gelet op al het voorgaande geeft het betoog van [appellant] geen aanleiding voor het oordeel dat het perceel van [vergunninghouder] of het gebied waarin het is gelegen onjuist is beschreven of gekwalificeerd in het besluit van 24 december 2020 of in de ruimtelijke onderbouwing.
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    5.       Volgens [appellant] is het perceel feitelijk niet geschikt voor het houden van paarden, omdat het is ingeklemd tussen zijn woning aan de [locatie 2] en de woning aan de [locatie 3]. Volgens hem heeft het college niet gemotiveerd waarom het houden van twee paarden op het perceel toelaatbaar zou zijn in relatie tot de grootte van het perceel en de afstand tot de nabijgelegen woningen. Daarbij wijst hij erop dat de paardenstal op minder dan 2 m afstand van zijn woning staat.
    5.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 20 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3803, grenst de paardenstal aan het perceel van [appellant] en wordt het perceel van [vergunninghouder] aan de noord- en zuidzijde op korte afstand omsloten door woningen. Ten noorden langs de Rijksstraatweg staat de vrijstaande woning met huisnummer [locatie 3] en ten zuiden staan de drie-onder-één-kapwoningen met de huisnummers [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 2]. Deze drie woningen maken onderdeel uit van de woonwijk Westertuinen. De woning met huisnummer [locatie 3] is evenals de woning van [vergunninghouder] een voormalige tuinderswoning uit de jaren 30 en staat op een relatief groot perceel. Ten noorden van deze woning bevindt zich op korte afstand geen andere bebouwing meer tot aan de rotonde. Het perceel van [vergunninghouder] heeft een oppervlakte van ongeveer 500 m2. Hoewel het perceel van [vergunninghouder] tussen de woningen aan de [locatie 2] en [locatie 3] ligt, is het perceel niet zodanig daartussen ingeklemd dat het zonder meer ongeschikt is voor het houden van de twee paarden. De oppervlakte van het perceel van ongeveer 500 m2 is ook niet zodanig klein dat het perceel daarvoor ongeschikt is.
    De paardenstal staat weliswaar op zeer korte afstand van de woning van [appellant], maar daarbij is van belang dat die woning aan de zijde van het perceel van [vergunninghouder] een garage heeft. Het gedeelte van de garage bevindt zich tussen het woongedeelte van de woning en de paardenstal. De omstandigheid dat er tussen het woongedeelte en de garage een deur zit waardoor de garage inpandig toegankelijk is, doet er niet aan af dat zich tussen het woongedeelte van de woning van [appellant] en de paardenstal een garage bevindt.
    Zowel in de ruimtelijke onderbouwing als in het besluit van 24 december 2020 is ingegaan op de overlast die mogelijk wordt veroorzaakt door het houden van paarden op het perceel van [vergunninghouder] en wordt geconcludeerd dat er in de huidige situatie, waarvoor de vergunning is aangevraagd en verleend, geen onevenredige overlast voor omwonenden is. Hierna onder 6.1 wordt nader ingegaan op de maatregelen die worden genomen om overlast te voorkomen.
    Naar het oordeel van de Afdeling is in de ruimtelijke onderbouwing en het besluit van 24 december 2020 toereikend gemotiveerd dat het houden van de twee paarden op het perceel, gelet op de concrete kenmerken van het perceel, de omgeving en de omliggende woningen, toelaatbaar is.
    Het betoog faalt.
    6.       [appellant] voert aan dat in de aanvraag van [vergunninghouder] niet staat hoe wordt omgegaan met de mest en de urine van de paarden en de overlast door stof, geluid en ongedierte die wordt veroorzaakt door het houden van paarden op het perceel. Volgens hem heeft het college ten onrechte geen voorschriften gesteld om de overlast te beperken. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij met name geurhinder ervaart.
    6.1.    In de bij de aanvraag gevoegde ruimtelijke onderbouwing van Kubiek van 20 februari 2020 staat dat de stal dagelijks meerdere malen wordt verschoond, dat er vlas als bodembedekking wordt gebruikt vanwege de goede vochtopname, dat de mest wordt opgeslagen in twee afgesloten containers en dat deze containers wekelijks worden geleegd. Verder staat er dat de paardenbak op warme droge dagen wordt gesproeid om stofverspreiding te voorkomen, dat de stal degelijk is gebouwd met dubbele wanden en rubber matten om het geluid te verminderen en dat er geen gevaar voor ongedierte is omdat het hardvoer binnen in de woning wordt opgeslagen. Hieruit blijkt duidelijk hoe wordt omgegaan met de mest en de urine van de paarden en hoe eventuele overlast door stof, geluid en ongedierte wordt voorkomen of beperkt. Deze ruimtelijke onderbouwing maakt deel uit van het besluit van 24 december 2020. Dat betekent dat de [vergunninghouder] de daarin beschreven maatregelen moet treffen en dat het college handhavend kan optreden als die maatregelen, in afwijking van de verleende vergunning, niet worden getroffen. Gelet hierop bestond er voor het college geen aanleiding om het treffen van deze maatregelen ook nog eens als voorschrift aan de vergunning te verbinden.
    Naar aanleiding van het handhavingsverzoek van [appellant] van 5 juni 2017 heeft het college verschillende controles uitgevoerd bij [vergunninghouder]. Bij deze controles heeft het college geen overlast of vervuiling geconstateerd. Het verslag van de controle op 8 januari 2020 is als bijlage bij de ruimtelijke onderbouwing gevoegd. In dit verslag staat onder meer dat de stallen droog zijn en goed schoongehouden worden, dat er geen geurhinder en ongedierte zijn vastgesteld, dat er geen mest is waargenomen in de paddock en dat de twee containers voor mest waren afgesloten. Onder deze omstandigheden bestond er voor het college geen aanleiding om voorschriften te stellen om eventuele overlast verder te beperken.
    Het betoog faalt.
    7.       [appellant] voert aan dat in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte geen aandacht is besteed aan de vraag waarom de aangevraagde activiteiten vergund zouden kunnen worden binnen een woonbestemming, terwijl in het aansluitende buitengebied op grond van het daar geldende bestemmingsplan een grotere afstand moet worden aangehouden tussen een stal of paardenbak en bestaande woningen.
    7.1.    [appellant] doelt met dit betoog op de door hem en het college zogenoemde paardenregeling van de Tuinderswoningen. In het besluit van 24 december 2020 heeft het college toegelicht het niet passend te achten om overeenkomstig die regeling maximaal 4 paarden toe te staan op het perceel van [vergunninghouder], maar dat wel medewerking kan worden verleend aan het toestaan van maximaal 2 paarden. Op grond van onder meer de bestemmingsplannen "Bestemmingsplan Heemskerk Buitengebied 2015" en "Partiële herziening Heemskerk Buitengebied - 2017" zijn de gronden met de bestemming "Tuinderswoningen" mede bestemd voor 'paardenstalling', waaronder het hobbymatig houden van paarden en pony's wordt begrepen. In de planregels die behoren bij deze bestemming is bepaald dat de afstand tussen een paardenbak en een woning van een derde minimaal 15 m moet bedragen.
    Het verschil tussen de nu aan [vergunninghouder] verleende vergunning en de bestemmingsplanregels die in het buitengebied gelden voor gronden met de bestemming "Tuinderswoningen", is dat op grond van de hiervoor vermelde bestemmingsplannen het hobbymatig houden van paarden daar zonder meer bij recht is toegestaan. Dat geldt voor elk perceel met die bestemming, ongeacht hoe de specifieke situatie ter plaatse is. Op grond van die bestemmingsplannen moet dan wel een afstand van minimaal 15 m worden aangehouden tussen een paardenbak en een woning van een derde. Door de nu aan [vergunninghouder] verleende omgevingsvergunning zijn de op zijn perceel aanwezige paarden, paardenstal en paardenbak gelegaliseerd. Op grond van die vergunning mag [vergunninghouder], in afwijking van het daar geldende bestemmingsplan, maximaal twee paarden houden bij zijn woning zoals is beschreven in de aanvraag en de ruimtelijke onderbouwing. Deze vergunning is verleend voor de specifieke situatie ter plaatse, waarin een kleine paardenbak aanwezig is op minder dan 15 m afstand van een later gebouwde woning. Zoals onder 5.1 is geconcludeerd, is voor deze specifieke situatie in het bestreden besluit en de ruimtelijke onderbouwing toereikend gemotiveerd dat het houden van de twee paarden op het perceel, gelet op de concrete kenmerken van het perceel, de omgeving en de omliggende woningen, toelaatbaar is. Het college heeft daarbij terecht gekeken naar de specifieke situatie waarvoor de vergunning is gevraagd. De omstandigheid dat in het buitengebied op grond van de daar geldende bestemmingsplannen een grotere afstand moet worden aangehouden tussen een paardenbak en een woning van een derde, kan niet afdoen aan de afweging die het college voor deze specifieke situatie heeft gemaakt.
    Het betoog faalt.
    8.       Gelet op de voorgaande overwegingen 4 tot en met 7 geeft het beroep van [appellant] geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het houden van twee paarden en de aanwezigheid van de stal en de paddock niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening zijn. Het college heeft dit toereikend gemotiveerd en heeft hier voldoende onderzoek naar gedaan.
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2021