ECLI:NL:RBAMS:2021:6718, Rechtbank Amsterdam, 28-09-2021, AMS 20/4513
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-09-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank is van oordeel dat eiser onevenredig kan worden benadeeld als hij drie jaar lang niet bij de bestuursrechter de rechtmatigheid van de bestuurlijke waarschuwing kan bestrijden. Dat betekent dat de bestuurlijke waarschuwing in dit geval om redenen van rechtsbescherming moet worden gelijkgesteld met een Awb-besluit.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 20/4513
    
    
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 november 2021 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser] , te Amsterdam, eiser
    (gemachtigde: mr. R.J. Pardijs)
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigde: mr. M. Kappelhof)
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het niet-ontvankelijk verklaren van zijn bezwaar, gericht tegen een bestuurlijke waarschuwing (de waarschuwing). Op 30 april 2020 heeft verweerder aan eiser de waarschuwing gegeven, omdat de politie een handelshoeveelheid harddrugs aantrof in de woning van eiser. 
      
    
    
      1.2
      Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de waarschuwing. Verweerder heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard in het besluit van 7 juli 2020 (het bestreden besluit). Volgens verweerder is een waarschuwing geen besluit waartegen eiser bij de bestuursrechter in beroep kan komen, omdat de waarschuwing niet op rechtsgevolg is gericht. Eiser is het daar niet mee eens en heeft daarom beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.3
      De rechtbank heeft het beroep op 28 september 2021 op zitting behandeld via een beeldverbinding. Eiser is niet verschenen, maar heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich ook laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
      
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      2.1
      De rechtbank beoordeelt in deze zaak of de waarschuwing een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en of de waarschuwing voor de rechtsbescherming gelijkgesteld moet worden met een besluit (een zogenoemd appellabel Awb-besluit). Deze vragen gaan over de toegang tot de bestuursrechter. Dit betekent dat de rechtbank ambtshalve (uit zichzelf) en aanvullend op de beroepsgronden van eiser onderzoekt en beoordeelt of er rechtsbescherming openstaat tegen de waarschuwing. 
      
    
    
      2.2
      De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Verweerder heeft ten onrechte geconcludeerd dat de waarschuwing niet appellabel is. Verweerder moet daarom een nieuw besluit op het bezwaar van eiser nemen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      2.3
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wettelijke regels en beleidsregels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Is de waarschuwing een Awb-besluit?
        
      
      
    
    
      3.1
      Partijen zijn het niet eens over de beantwoording van de vraag of de waarschuwing een besluit is in de zin van de Awb. Eiser stelt dat de waarschuwing is gebaseerd op een wettelijk voorschrift, namelijk artikel 13b van de Opiumwet, en dat de waarschuwing een voorwaarde is om bij een volgende overtreding een andere sanctie op te kunnen leggen, namelijk het sluiten van de woning. Verweerder ziet dit anders en stelt zich op het standpunt dat de waarschuwing is gebaseerd op beleid en geen voorwaarde is om de woning te kunnen sluiten, omdat de burgemeester de bevoegdheid om de woning te sluiten ook al heeft zonder dat vooraf gewaarschuwd hoeft te worden.    
      
    
    
      3.2
      Voor het beantwoorden van de vraag of de waarschuwing een besluit is in de zin van de Awb, is de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 mei 2018 van belang. De Afdeling oordeelde in die uitspraak dat een bestuurlijke waarschuwing in beginsel geen besluit in de zin van de Awb is, maar dat dit anders is wanneer de waarschuwing:
      - is gebaseerd op een wettelijk voorschrift, én;
      - een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid in bepaalde situaties en daarmee dus een essentieel onderdeel is van een sanctieregime.
      
    
    
      3.3
      De rechtbank stelt vast dat de waarschuwing in dit geval is gebaseerd op een beleidsregel van verweerder en dus niet op een wettelijk voorschrift. Ook volgt uit artikel 13b van de Opiumwet dat de burgemeester de bevoegdheid heeft om een woning te sluiten als er een handelshoeveelheid aan drugs wordt aangetroffen, wat in eisers situatie het geval is. Dat betekent dat er op grond van de wet niet eerst een waarschuwing moet worden gegeven voordat de burgemeester tot sluiting kan overgaan. De waarschuwing is daarmee dus ook geen essentieel onderdeel van een sanctieregime, maar een beleidsmatige keuze van verweerder. Omdat niet is voldaan aan de voorwaarden die de Afdeling schetst, is de rechtbank van oordeel dat de waarschuwing geen besluit in de zin van de Awb is. Zo oordeelt de Afdeling ook in haar uitspraak van 27 november 2019 in een vergelijkbare zaak. De beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Moet de waarschuwing worden gelijkgesteld met een Awb-besluit?
        
      
      
    
    
      4.1
      Partijen zijn het ook niet eens over de vraag of de waarschuwing voor de rechtsbescherming moet worden gelijkgesteld met een appellabel besluit. Hierbij is relevant dat de waarschuwing op grond van de beleidsregel drie jaar lang blijft gelden. Eiser stelt dat de waarschuwing negatieve gevolgen voor hem heeft voor de toekomst, namelijk dat aan eiser (binnen die drie jaar) sneller een sluiting kan worden opgelegd dan wanneer hij geen waarschuwing had gekregen. Ook zou eiser door de gekozen termijn van drie jaar de overtreding moeilijker kunnen bestrijden naarmate het tijdsverloop groter wordt. Verweerder stelt zich daarentegen op het standpunt dat de waarschuwing geen negatieve gevolgen heeft, waardoor er geen rechtsbescherming hoeft te worden geboden. Ook vindt verweerder dat er door de termijn van drie jaar niets verandert in de bewijspositie van eiser.  
      
    
    
      4.2
      Voor het beantwoorden van deze vraag is de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 24 januari 2018 van belang. De advocaat-generaal beschrijft drie situaties waarin de waarschuwing voor de rechtsbescherming gelijkgesteld zou moeten worden met een besluit, omdat de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwing te krijgen onevenredig bezwarend zou zijn. In de zaak van eiser gaat het om de eerste situatie die wordt beschreven door de advocaat-generaal. Deze zal de rechtbank hieronder bespreken. De andere twee situaties doen zich niet voor en laat de rechtbank daarom onbesproken. 
      
    
    
      4.3
      Het gaat om de situatie dat de termijn gedurende welke de waarschuwing negatieve gevolgen kan hebben zodanig lang is, dat de betrokkene in de rechterlijke procedure tegen de (uiteindelijke) sanctie de rechtmatigheid van de waarschuwing bewijsrechtelijk niet meer effectief kan bestrijden. In zo’n geval moet de waarschuwing voor de rechtsbescherming worden gelijkgesteld met een besluit, aldus de advocaat-generaal. Om bewijsnood te voorkomen en voor redenen van rechtszekerheid, moet daarbij volgens de advocaat-generaal voor dit soort waarschuwingen in beginsel een maximale termijn van twee jaar gelden. 
      
    
    
      4.4
      Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het handhavingsbeleid van verweerder dat de waarschuwing negatieve gevolgen kan hebben. Uit de beleidsregel blijkt onder meer het volgende. 
      
        
          Als er geen waarschuwing is opgelegd, gaat verweerder in beginsel tot sluiting van de woning over bij het aantreffen van een handelshoeveelheid drugs in de woning. 
        
        
          Bij kleinere hoeveelheden wordt gekeken of er indicaties zijn voor drugshandel of andere verzwarende omstandigheden. 
        
        
          Wanneer een woning feitelijk wordt bewoond, geldt dat bij het aantreffen van drugs in beginsel een waarschuwing wordt gegeven. 
        
        
          Indien sprake is van verzwarende omstandigheden (genoemd in het beleid) en spoedeisend optreden is vereist, kan de burgemeester volgens het beleid direct overgaan tot sluiting van de bewoonde woning.
        
      
      Het voorgaande is anders als er wel een waarschuwing is opgelegd. De waarschuwing houdt namelijk in dat wanneer binnen drie jaar na de waarschuwing wederom een overtreding van de Opiumwet in of vanuit de woning plaatsvindt, er direct wordt overgegaan tot sluiting van de bewoonde woning, ook als er geen sprake is van verzwarende omstandigheden en spoedeisendheid. Het effect van de waarschuwing is dus dat bij een volgende (lichte) overtreding in beginsel direct wordt overgegaan tot sluiting. Daar komt bij dat de waarschuwing aan de woning gebonden is: ook als de volgende overtreding door een andere persoon is begaan dan degene die de waarschuwing heeft gekregen, wordt er in beginsel alsnog overgegaan tot sluiting van de woning. De rechtbank is daarom van oordeel dat, hoewel de waarschuwing geen noodzakelijke voorwaarde is voor het opleggen van een volgende sanctie, er toch nadelige gevolgen zijn verbonden aan de waarschuwing. 
      
    
    
      4.5
      In sommige gevallen kan de termijn die is verbonden aan zo’n waarschuwing reden zijn voor gelijkstelling met een appellabel besluit. Als de mogelijk negatieve gevolgen van de waarschuwing namelijk lang boven iemands hoofd blijven hangen, kan het onevenredig bezwarend zijn om de rechtsbescherming uit te stellen (tot het moment dat er een ‘echte’ sanctie wordt opgelegd die appellabel is). De rechtbank stelt allereerst vast dat de waarschuwing in deze zaak drie jaar lang geldt, wat aanzienlijk langer is dan de maximale termijn van twee jaar, die volgens de advocaat-generaal in de regel moet gelden. Zoals uit de conclusie van de advocaat-generaal ook volgt, ligt de bewijslast bij verweerder om aannemelijk te maken dat deze langere termijn niet tot bewijsproblemen van de zijde van eiser kan leiden.
      
    
    
      4.6
      Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder daar in dit geval niet in geslaagd, nu niet concreet is gemaakt waarom eiser geen bewijsproblemen kan ondervinden als hij over een paar jaar de rechtmatigheid van de waarschuwing wil bestrijden. De verwijzing van verweerder naar de uitspraak van de Afdeling van 25 november 2020 slaagt niet, want in die zaak waren de eventuele negatieve gevolgen van de waarschuwing in tijd beperkt en hadden slechts in de nabije toekomst gelding. Dat is bij eiser juist niet het geval, nu de waarschuwing op grond van het beleid drie jaar lang gevolgen kan hebben.  
      
    
    
      4.7
      De rechtbank is daarom van oordeel dat uit de conclusie van de advocaat-generaal en de rechtspraak kan worden afgeleid, dat eiser onevenredig kan worden benadeeld als hij drie jaar lang niet bij de bestuursrechter de rechtmatigheid van de waarschuwing kan bestrijden. Dat betekent dat de bestuurlijke waarschuwing om redenen van rechtsbescherming moet worden gelijkgesteld met een Awb-besluit. De rechtbank merkt daarbij op dat een waarschuwing formeel-juridisch gezien geen appellabel besluit is, zoals de Afdeling ook benadrukt, maar dat dit een uitzondering is die wordt gemaakt voor de effectieve rechtsbescherming van de burger. Het beroep van eiser slaagt.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5.1
      Eiser krijgt gelijk. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat de rechtbank het bestreden besluit vernietigt. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder krijgt hiervoor acht weken de tijd na de verzending van deze uitspraak. 
      
    
    
      5.2
      Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. Ook veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 1). Indien aan eiser een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.   
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op om binnen acht weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van €178,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.496,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Biçer, rechter, in aanwezigheid van mr. M.D. Pielaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 november 2021.
    
    
    
      griffier
       rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hogerberoepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.  
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleid
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Uit artikel 1:3, eerste lid, van de Awb volgt dat onder een besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 
    
    
    
      Artikel 1:5, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder het maken van bezwaar wordt verstaan het gebruik maken van de ingevolge een wettelijk voorschrift bestaande bevoegdheid, voorziening tegen een besluit te vragen bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. 
    
    
    
      In artikel 6:5 van de Awb is bepaald aan welke (formele) vereisten een bezwaarschrift moet voldoen.  
    
    
    
      Artikel 6:6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, bepaalt dat het bezwaar niet-ontvankelijk kan worden verklaard indien niet is voldaan aan artikel 6:5 van de Awb, of aan enig ander wettelijk voorschrift vereist voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep. 
    
    
    
      
        Beleidsregel sluitingen en heropeningen (Amsterdam)
      
    
    
    
      
        Paragraaf 1.1 Juridisch kader
      
    
    
    
      In de Opiumwet, de Gemeentewet en de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (APV) zijn grondslagen opgenomen voor de sluiting van een woning of (niet) publiektoegankelijke inrichting (hierna: inrichting): 
    
     Artikel 13b Opiumwet geeft de burgemeester de bevoegdheid over te gaan tot sluiting als er vanuit woningen of lokalen drugs worden verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig zijn.
    
    
      
        Paragraaf 1.2 Doel sluiting
      
    
    
    
      Een sluiting is bedoeld om de openbare orde onmiddellijk te herstellen. Hiervoor is een periode van rust nodig. Met een sluiting wordt beoogd het risico op herhaling te verkleinen. Met een sluiting wordt ook een krachtig signaal afgegeven richting de buitenwereld dat in het pand (of rondom het pand) geen activiteiten meer kunnen plaatsvinden die een gevaar zijn voor de openbare orde. Een pand kan dan bijvoorbeeld niet langer gebruikt worden voor of doelwit zijn van criminele doeleinden of handelingen. 
    
    
    
      Een sluiting is derhalve niet gericht tegen de betreffende belanghebbende (exploitant, bewoner of pandeigenaar) maar heeft betrekking op de inrichting, de woning of het lokaal. Dat de belanghebbende geen verwijt kan worden gemaakt bij de gedragingen die tot een sluiting leiden, speelt in beginsel geen rol. Een actieve rol van een belanghebbende bij de openbare ordeverstoring kan wel als verzwarende omstandigheid worden meegenomen bij het besluit om over te gaan tot sluiting.
    
    
    
      
        Paragraaf 2.1.3 Bewoonde woningen
      
    
    
    
      Indien een woning op het moment van de constatering van de politie feitelijk wordt bewoond, wordt, gelet op de vergaande inbreuk op de persoonlijke levenssfeer (woonrecht) als bedoeld in artikel 8 van het EVRM, in beginsel een bestuurlijke waarschuwing gegeven. De waarschuwing houdt in dat wanneer binnen drie jaar na de waarschuwing wederom een overtreding op grond van de Opiumwet wordt geconstateerd, er direct overgegaan wordt tot sluiting van de woning door middel van het toepassen van bestuursdwang. De waarschuwing is pandgebonden. Indien binnen drie jaar na het afgeven van de waarschuwing opnieuw een overtreding van de Opiumwet in of vanuit de woning plaatsvindt (dit kan ook door een andere persoon zijn dan degene die de waarschuwing heeft ontvangen) dan wordt er in beginsel alsnog overgegaan tot een sluiting. 
      Indien er sprake is van verzwarende omstandigheden en spoedeisend optreden is vereist, kan de burgemeester besluiten om direct over te gaan tot sluiting van de woning. Of er sprake is van verzwarende omstandigheden blijkt uit de volgende feiten en omstandigheden:
    
    
    
      
        indicaties dat er sprake is van grootschalige (internationale) drugshandel;
      
      
        aanwezigheid van (zeer) grote hoeveelheden drugs;
      
      
        aantreffen handelsgeld en of aanwezigheid van (vuur)wapens en/of munitie;
      
      
        de omstandigheid dat de woning als ontmoetingsplek voor handelaren en/of gebruikers fungeert; dit kan bijvoorbeeld blijken uit politieobservaties of verklaringen van gebruikers, omwonenden, getuigen;
      
      
        overlast vanuit de woning;
      
      
        de vrees voor herhaling, bijvoorbeeld doordat er een concrete dreiging bestaat;
      
      
        overige feiten en omstandigheden in of rondom de woning. 
      
    
    
    
      Van een sluiting kan worden afgezien indien er jonge kinderen in de woning woonachtig zijn en er op korte termijn geen vervangende woonruimte beschikbaar is, of indien er sprake is van zodanige medische omstandigheden van de bewoner dat een sluiting onevenredige gevolgen heeft.
    
    
  
  
     De uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449. 
  
  
     Rechtsoverweging 6.1.
  
  
     Beleidsregel sluitingen en heropeningen (Amsterdam), gepubliceerd in het gemeenteblad op 7 mei 2020, nr.115757.
  
  
     De uitspraak van 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3984, rechtsoverweging 4.2.
  
  
     Conclusie advocaat-generaal Widdershoven, 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249. 
  
  
     Zie voor situatie 1: overweging 5.4, situatie 2: overweging 5.6 en situatie 3: overweging 5.10 van de conclusie. En zie voor een samenvatting: overweging 5.13.
  
  
     Overweging 5.4 van de conclusie.
  
  
     Paragraaf 2.1 en 2.1.3 van de Beleidsregel, zie de bijlage bij de uitspraak.
  
  
     Zie overweging 5.4 van de conclusie.
  
  
     De uitspraak van 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2816 (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl). 
  
  
     Zie rechtsoverweging 5 van die uitspraak.