ECLI:NL:RVS:2021:2459, Raad van State, 05-11-2021, 202105628/3/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juli 2021 heeft de minister op een verzoek daartoe van TenneT TSO B.V. krachtens artikel 2, vijfde lid, van de Belemmeringenwet Privaatrecht aan de in het besluit genoemde rechthebbenden een plicht opgelegd tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van de hoogspanningsverbinding Zuid-West 380kV-West-Borssele-Rilland (ZWW) met bijkomende werken op de in het besluit vermelde percelen. [verzoeker] is rechthebbende op de onroerende zaken, kadastraal bekend als gemeente Kruiningen, sectie M, nummers […]. Het besluit legt aan onder meer [verzoeker] de plicht op om te gedogen dat op deze percelen, behoudens zijn recht op schadevergoeding, de hoogspanningsverbinding wordt aangelegd en in stand gehouden. De percelen zullen tijdelijk worden gebruikt als werkterrein voor de fundatiewerkzaamheden en de oprichting van de steunmast nummer 1068 en ook zullen tijdelijke werkwegen en een werkterrein op de percelen worden aangelegd.

202105628/3/R1.
    Datum uitspraak: 5 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    [verzoeker], wonend te Kruiningen, gemeente Reimerswaal,
    verzoeker,
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 juli 2021 heeft de minister op een verzoek daartoe van TenneT TSO B.V. krachtens artikel 2, vijfde lid, van de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: de BP) aan de in het besluit genoemde rechthebbenden een plicht opgelegd tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van de hoogspanningsverbinding Zuid-West 380kV-West-Borssele-Rilland (ZWW) met bijkomende werken op de in het besluit vermelde percelen, zoals op de als bijlage bij het besluit aangehechte situatietekening is aangegeven.
    Tegen dit besluit heeft onder meer [verzoeker] beroep ingesteld.
    [verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    [verzoeker] en TenneT hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 2 november 2021, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. R.A.A. Maat, advocaat te Goes, en de minister, vertegenwoordigd door mr. P. Farahani, zijn verschenen. Voorts is ter zitting TenneT, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. C.H.R.M. van der Hoeven en mr. I.E. Westra, beiden advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       [verzoeker] is rechthebbende op de onroerende zaken, kadastraal bekend als gemeente Kruiningen, sectie M, nummers […]. Het besluit legt aan onder meer [verzoeker] de plicht op om te gedogen dat op deze percelen, behoudens zijn recht op schadevergoeding, de hoogspanningsverbinding wordt aangelegd en in stand gehouden. De percelen zullen tijdelijk worden gebruikt als werkterrein voor de fundatiewerkzaamheden en de oprichting van de steunmast nummer 1068 en ook zullen tijdelijke werkwegen en een werkterrein op de percelen worden aangelegd. De permanente belemmering op de percelen zal bestaan uit de overhang van hoogspanningsgeleiders met daarboven bliksembegeleiders inclusief glasvezel en retourstroomgeleiders. Op perceel sectie M, nummer […] zal de permanente belemmering ook bestaan uit de plaatsing van een steunmast van mastlocatie 1068.
    3.       De planologische basis voor realisering van de hoogspanningsverbinding met bijkomende werken is het inpassingsplan "Zuid-West, 380 kV-west", dat is vastgesteld op 4 november 2016. Dit inpassingsplan, dat met toepassing van de rijkscoördinatieregeling tot stand is gekomen, is in rechte onaantastbaar. De aanleg en het beheer van de hoogspanningsverbinding berusten bij TenneT.
    4.       [verzoeker] stelt zich primair op het standpunt dat het besluit van 19 juli 2021 al van rechtswege is geschorst totdat de Afdeling in de bodemprocedure uitspraak heeft gedaan. [verzoeker] voert hierover aan dat artikel 3.36a, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), gelezen in samenhang met artikel 4, zesde lid, van de BP, zo moet worden gelezen dat het instellen van beroep schorsende werking heeft en dat die schorsing niet is beperkt tot de duur van de beroepstermijn. Een andere uitleg van artikel 3.36a, derde lid, van de Wro is volgens [verzoeker] in strijd met de bedoeling van de wetgever en met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    4.1.    De voorzieningenrechter volgt [verzoeker] niet in zijn standpunt dat het besluit van 19 juli 2021 van rechtswege is geschorst doordat hiertegen beroep is ingesteld. Ingevolge artikel 6:16 van de Algemene wet bestuursrecht schorst een beroep niet de werking van het besluit waartegen het is gericht, tenzij bij of krachtens wettelijk voorschrift anders is bepaald. In artikel 3.36, derde lid, van de Wro is in afwijking van deze hoofdregel bepaald dat in gevallen waarin de rijkscoördinatieregeling van toepassing is de werking van een besluit als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, van de BP wordt opgeschort totdat de beroepstermijn is verstreken. Dat betekent dat de werking van het besluit van 19 juli 2021 slechts was opgeschort gedurende de inmiddels verstreken beroepstermijn. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de wetgever heeft bedoeld om aan het instellen van beroep schorsende werking toe te kennen. Voor zover [verzoeker] in dit verband heeft aangevoerd dat in artikel 4, zesde lid, van de BP en artikel 3.36a, derde lid, van de Wro, zoals dat luidde voor 1 januari 2013, is geregeld dat het beroep schorsende werking heeft en dat de wetgever niet heeft beoogd dat te wijzigen, overweegt de voorzieningenrechter dat dit berust op een onjuiste lezing van die artikelen. Ook in deze artikelen is slechts geregeld dat de werking van het besluit wordt opgeschort gedurende de beroepstermijn.
    Voor het oordeel dat het ontbreken van een schorsende werking van het beroep in dit geval in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, ziet de voorzieningenrechter ook geen grond.
    4.2.    Dit betekent dat de voorzieningenrechter toekomt aan de beoordeling van het door [verzoeker] ingediende verzoek om voorlopige voorziening.
    5.       [verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht om het besluit van 19 juli 2021, voor zover daarbij aan hem een gedoogplicht wordt opgelegd, te schorsen totdat in de hoofdzaak uitspraak is gedaan op zijn beroep. Hij heeft aan dit verzoek ten grondslag gelegd dat TenneT op korte termijn met de aanlegwerkzaamheden op de percelen zal beginnen, wat een gevaar oplevert voor de exploitatie van zijn biologisch dynamisch landbouwbedrijf, terwijl het besluit in de bodemprocedure naar verwachting niet in stand zal kunnen blijven.
    TenneT heeft te kennen gegeven dat zij op 8 november2021 zal beginnen met de voorbereidende werkzaamheden op de percelen van [verzoeker]. De voorzieningenrechter acht in zoverre een spoedeisend belang aanwezig bij de gevraagde voorziening.
    6.       Volgens [verzoeker] kleven aan het besluit zulke ernstige procedurele gebreken dat het besluit in de bodemprocedure niet in stand zal kunnen blijven. Zo heeft de minister hem ten onrechte in strijd met artikel 2, vierde lid, van de BP niet de mogelijkheid geboden om een fysieke zitting op het gemeentehuis bij te wonen. Ook heeft de minister hem ernstig beknot in de mogelijkheden om tijdig kennis te nemen van relevante stukken, de elementaire beginselen van hoor en wederhoor geschonden en is hij gemaakte afspraken niet nagekomen. [verzoeker] betoogt verder dat de minister geen gedoogplicht aan hem heeft mogen opleggen, omdat geen enkel minnelijk overleg met TenneT heeft plaats gevonden. Volgens [verzoeker] is nooit inhoudelijk gesproken over de inhoud van de te sluiten Zakelijk Recht Overeenkomst, omdat TenneT onverkort wilde vasthouden aan de door haar altijd gehanteerde standaardovereenkomst. [verzoeker] betoogt verder dat door de houding van TenneT en haar weigering om strikte waarborgen voor de bedrijfsvoering van zijn biologisch landbouwbedrijf op te nemen in de Zakelijk Recht Overeenkomst, het biologisch boeren feitelijk onmogelijk wordt gemaakt, zodat de belangen van [verzoeker] redelijkerwijs onteigening vorderen.
    7.       Gelet op de naar voren gebrachte beroepsgronden en het karakter van de voorlopige voorzieningenprocedure, leent deze procedure zich niet goed voor het geven van een oordeel over de rechtmatigheid van het besluit. Die beoordeling moet dan ook plaats vinden in de bodemprocedure. De vraag of vooruitlopend op de uitspraak in de hoofdzaak aanleiding bestaat tot het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening zal de voorzieningenrechter daarom beantwoorden aan de hand van een belangenafweging.
    8.       [verzoeker] heeft ter toelichting van zijn belangen bij het treffen van een voorlopige voorziening gesteld dat de aanleg en instandhouding van de hoogspanningsverbinding de continuïteit van de bedrijfsvoering van zijn biologisch dynamisch landbouwbedrijf in gevaar zal brengen. Hij heeft erop gewezen dat specifieke en strenge eisen gelden voor de biologisch dynamische landbouw. Hij vreest dat het betreden van de percelen door personen en het gebruik van materiaal en materieel op die percelen zal leiden tot vervuiling van de percelen die in de weg staat aan de biologische bedrijfsvoering. Als op de percelen meegebrachte grond en zand bijvoorbeeld (kunst)meststoffen en bestrijdingsmiddelen bevatten, zullen deze in de biologische landbouw verboden stoffen in de gewassen en akkerbouwproducten worden aangetroffen. Volgens [verzoeker] kan contaminatie zelfs leiden tot verlies van de SKAL-certificering waardoor de gronden geen functie meer hebben in de biologische bedrijfsvoering. Hij heeft er in dit verband op gewezen dat in het verleden al is gebleken dat TenneT zich niet aan de afspraken houdt om alleen schone machines te gebruiken bij werkzaamheden op zijn percelen. Hij heeft er daarom geen vertrouwen in dat TenneT de toegezegde maatregelen om contaminatiegevaar tegen te gaan nu wel zal treffen.
    9.       Tegenover het belang van [verzoeker] staat het belang van TenneT om de in het inpassingsplan mogelijk gemaakte hoogspanningsverbinding te kunnen realiseren en gevrijwaard te blijven van vertraging bij de oprichting ervan in de periode tot aan de uitspraak van de Afdeling in de bodemprocedure. TenneT heeft uitvoerig gemotiveerd uiteengezet dat uitstel van de realisering van de hoogspanningsverbinding zeer onwenselijk is gelet op het maatschappelijk belang bij het veiligstellen van een betrouwbaar elektriciteitsnet en het belang om als netbeheerder aan haar wettelijke verplichtingen te kunnen voldoen. TenneT heeft onder meer toegelicht dat tal van nieuwe energieprojecten niet op het hoogspanningsnet kunnen worden aangesloten doordat de capaciteit momenteel al volledig wordt benut, waardoor zij niet kan voldoen aan de wettelijke verplichting om alle lokale en landelijke initiatieven aan te sluiten op haar net. Verder heeft zij gewezen op de verwachte opstoppingen op het electriciteitsnet in Zeeland. Doordat de huidige verbinding tussen Borssele en Rilland momenteel maximaal wordt benut voor transport van elektriciteit kan namelijk geen onderhoud meer worden uitgevoerd zonder aanzienlijke productiebeperkingen op te leggen. TenneT heeft er verder op gewezen dat zij wegens het niet kunnen voldoen aan haar wettelijke transportverplichting congestiemanagement moet toepassen, wat hoge kosten en marktbeperkingen met zich brengt. Ook zal TenneT bij het uitvallen van één circuit van de huidige bestaande verbinding Borssele-Rilland niet meer voldoen aan de wettelijk verplichte storingsreserve die voorschrijft dat er altijd een reserveverbinding beschikbaar moet zijn, waardoor de leveringszekerheid in Zeeland in gevaar komt. Deze onwenselijke situatie zal langer voortduren bij uitstel van inbedrijfname van de verbinding. Verder zal een schorsing van het besluit volgens TenneT ook grote gevolgen hebben voor andere grondeigenaren. Als begin november 2021 niet kan worden gestart met de aanlegwerkzaamheden op de percelen van [verzoeker], zal dat namelijk direct vertraging opleveren voor de aanlegwerkzaamheden op andere percelen in deeltracé 2 en zal dat onder meer tot gevolg hebben dat de werkwegen en werkterreinen op die percelen langer blijven liggen. TenneT heeft verder, met een weergave van te verwachten kostenposten, naar voren gebracht dat vertraging in de aanlegwerkzaamheden als gevolg van een schorsing van het besluit aanzienlijke vertragingsschade met zich zal brengen.
    10.     De belangen van de minister en TenneT bij voortgang in de aanlegwerkzaamheden van de hoogspanningsverbinding raken de energievoorziening in Nederland en wegen daarom zwaar. De voorzieningenrechter heeft geen aanleiding om te twijfelen aan de door TenneT gegeven uiteenzetting over de planning van de werkzaamheden, zoals die ter zitting nog nader is toegelicht, en de gestelde gevolgen van schorsing van het besluit tot oplegging van de gedoogplicht.
    11.     TenneT heeft voorafgaand aan het besluit en ook op de zitting van de voorzieningenrechter erkend dat het biologisch dynamisch karakter van het landbouwbedrijf van [verzoeker], naast de diverse protocollen, extra maatregelen vergt om de bedrijfsvoering niet in gevaar te brengen. Om tegemoet te komen aan de vrees dat bij het betreden van de percelen contaminatie plaats vindt, heeft TenneT daarom onder meer toegezegd dat op de percelen alleen wordt gewerkt met schoon materieel. Op de zitting heeft TenneT nog toegelicht dat zij naar aanleiding van het keukentafelgesprek op 26 oktober 2021 de werkomschrijving verder heeft bijgesteld om zo veel mogelijk rekening te houden met het belang van [verzoeker]. Zo zal TenneT een toezichthouder aanstellen die ter plaatse zal controleren of de machines en het schoeisel vrij zijn van vervuilde grond. [verzoeker] kan daarbij aanwezig zijn. Ook zal het bodemonderzoek voor de nulmeting zich op meer stoffen richten dan gebruikelijk is en zullen in beginsel alle van wezenlijk belang zijnde elementen voor de biologische bedrijfsvoering in het onderzoek worden meegenomen. Op de zitting heeft TenneT daarover desgevraagd te kennen gegeven dat meer stoffen in dat onderzoek zouden kunnen worden betrokken, als [verzoeker] dat wil, mits die stoffen meetbaar zijn en van belang zijn voor de beoordeling. TenneT heeft verder toegelicht dat na afloop van de werkzaamheden opnieuw een bodemonderzoek zal plaatsvinden, zodat kan worden vastgesteld of contaminatie is opgetreden. Voor zover [verzoeker] met verwijzing naar de door hem overgelegde foto’s naar voren heeft gebracht dat zijn vrees bevestigd wordt door de slordige manier van werken op een ander perceel, heeft TenneT op de zitting te kennen gegeven dat de foto’s niet representatief zijn voor de wijze waarop de werkzaamheden op de percelen van [verzoeker] zullen worden uitgevoerd. TenneT heeft hierover toegelicht dat de foto’s zien op een perceel in een ander deeltracé en dat de werkzaamheden op de percelen van [verzoeker] zullen worden uitgevoerd door een andere aannemer, die een andere werkwijze heeft. Zo zullen de rijplaten die op de foto’s zijn te zien niet worden gebruikt.
    De voorzieningenrechter ziet in wat [verzoeker] heeft aangevoerd geen aanleiding om op voorhand aan te nemen dat de door TenneT toegezegde maatregelen niet toereikend zijn om voor de exploitatie van zijn biologisch dynamisch bedrijf ongewenste contaminatie te voorkomen. Gelet op de uitgebreide grondonderzoeken voor en na de werkzaamheden, ziet de voorzieningenrechter ook geen reden om aan te nemen dat [verzoeker] in een onmogelijke bewijspositie terecht komt als na afloop van de werkzaamheden ondanks de getroffen maatregelen toch contaminatie is opgetreden. De voorzieningenrechter begrijpt dat [verzoeker] gelet op zijn eerdere ervaringen met werkzaamheden op zijn percelen bang is dat niet alle toegezegde maatregelen zorgvuldig zullen worden nageleefd, maar gelet ook op de toelichting van TenneT op de zitting, ziet de voorzieningenrechter geen grond om eraan te twijfelen dat TenneT in dit geval de maatregelen om contaminatie te voorkomen niet zorgvuldig zal uitvoeren.
    Dit leidt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat [verzoeker] belemmeringen in het gebruik van zijn percelen zal ondervinden als gevolg van de aanleg en instandhouding van de hoogspanningsverbinding, maar dat niet aannemelijk is geworden dat het gebruik van de percelen voor biologische landbouw grotendeels onmogelijk wordt of dat de belangen van [verzoeker] anderszins onevenredig worden geraakt als de verzochte voorziening niet wordt getroffen.
    Hiertegenover staat het belang van een betrouwbaar elektriciteitsnet, het belang van TenneT om aan de wettelijke verplichtingen te kunnen voldoen en om gevrijwaard te blijven van aanzienlijke vertragingsschade, alsmede het belang van andere grondeigenaren om niet geconfronteerd te worden met een langere periode van hinder op hun percelen.
    12.     Gelet op het bovenstaande ziet de voorzieningenrechter bij afweging van de betrokken belangen aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    13.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2021
    604