ECLI:NL:RVS:2021:2220, Raad van State, 06-10-2021, 202004615/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juni 2020 heeft de raad van de gemeente Peel en Maas het bestemmingsplan "Omgevingsplan Kwistbeek" vastgesteld. De raad heeft het bestemmingsplan vastgesteld voor het stroomgebied Kwistbeek binnen de gemeente Peel en Maas. Het gaat om het dal van de Kwistbeek vanaf de oorsprong van de beek in Helden tot aan de Ingweg in Baarlo. In het bestemmingsplan zijn de toegestane activiteiten en bouwmogelijkheden uit de voorheen geldende bestemmingsplannen vastgelegd. Daarnaast biedt het bestemmingsplan een ruimtelijk kader voor de herinrichting van de Kwistbeek zoals die door het dagelijks bestuur van het waterschap Limburg is vastgesteld in het projectplan Waterwet herinrichting Kwistbeek. Het bestemmingsplan heeft de volgende doelen die bijdragen aan dit projectplan: het voorkomen van wateroverlast, een ecologisch hoogwaardige inrichting van het beekdal, een klimaatbestendige beekdalontwikkeling en een beleefbaar landschap.

202004615/1/R2
    Datum uitspraak: 6 oktober 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te Helden, gemeente Peel en Maas,
    en
    de raad van de gemeente Peel en Maas,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 juni 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Omgevingsplan Kwistbeek" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft de maatschap beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2021, waaraan de maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde], via een videoverbinding heeft deelgenomen, en waar de raad, vertegenwoordigd door drs. A.P. Langerak, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De raad heeft het bestemmingsplan vastgesteld voor het stroomgebied Kwistbeek binnen de gemeente Peel en Maas. Het gaat om het dal van de Kwistbeek vanaf de oorsprong van de beek in Helden tot aan de Ingweg in Baarlo. In het bestemmingsplan zijn de toegestane activiteiten en bouwmogelijkheden uit de voorheen geldende bestemmingsplannen vastgelegd. Daarnaast biedt het bestemmingsplan een ruimtelijk kader voor de herinrichting van de Kwistbeek zoals die door het dagelijks bestuur van het waterschap Limburg is vastgesteld in het projectplan Waterwet herinrichting Kwistbeek. Het bestemmingsplan heeft de volgende doelen die bijdragen aan dit projectplan: het voorkomen van wateroverlast, een ecologisch hoogwaardige inrichting van het beekdal, een klimaatbestendige beekdalontwikkeling en een beleefbaar landschap.
    Het bestemmingsplan is een zogenoemd ‘bestemmingsplan met verbrede reikwijdte’. Dit betekent dat de raad gebruik heeft gemaakt van extra mogelijkheden voor de inrichting van het bestemmingsplan op basis van artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet in verbinding met artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet.
    2.       De maatschap exploiteert een grondgebonden tuin/akkerbouw- en veeteeltbedrijf aan de Oude Dijk 3 in Helden. Haar bedrijf en gronden liggen nabij de Kwistbeek. In het bestemmingsplan hebben de percelen van de maatschap de enkelbestemming "Agrarisch-Grondgebonden" gekregen die ook in het vorige planologische regime op de percelen rustte. Daarnaast hebben haar percelen de dubbelbestemmingen "Waarde - Beekdal en natuur" en "Waarde - Beekdal buiten de kernen" gekregen.
    Het beroep
    3.       De maatschap betoogt dat de raad, door haar zienswijze en een aantal andere zienswijzen over de dubbelbestemmingen gezamenlijk te beantwoorden, haar zienswijze onvoldoende heeft beantwoord waardoor het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan onvoldoende is gemotiveerd. Volgens de maatschap is de raad onvoldoende ingegaan op haar individuele belangen en opmerkingen in de zienswijze.
    3.1.    In het bestemmingsplan zijn naast enkelbestemmingen met afwijkingsbevoegdheden ook dubbelbestemmingen met afwijkingsbevoegdheden opgenomen. In de toelichting bij het plan is uiteengezet dat met de enkelbestemmingen de toegestane activiteiten en bouwmogelijkheden uit de voorheen geldende bestemmingsplannen zijn vastgelegd. Dit zijn de hoofdbestemmingen. De dubbelbestemmingen zijn te onderscheiden in gangbare dubbelbestemmingen en bijzondere dubbelbestemmingen. De zienswijze van de maatschap gaat over de bijzondere dubbelbestemmingen. Dit zijn gebiedsbestemmingen die erop gericht zijn de specifieke doelen die voor deze gebieden gelden, mogelijk te maken. Zo is het voorkomen van wateroverlast een belangrijk doel in de beekdal dubbelbestemmingen. Nieuwe ontwikkelingen in deze gebieden moeten daarom voldoen aan de voorwaarden die bewerkstelligen dat wateroverlast wordt voorkomen. Bestaand gebruik van gronden en gebouwen kan worden voortgezet. Nieuwe ontwikkelingen zullen mede moeten bijdragen aan specifieke doelen voor de deelgebieden en daar op zijn minst geen afbreuk aan doen. Bij nieuwe ontwikkelingen moet per saldo kwaliteitswinst ontstaan. De bijzondere dubbelbestemmingen zijn gericht op ontwikkeling, waarbij zowel het belang van de initiatiefnemer als het belang van de realisatie van de specifieke doelen wordt nagestreefd.
    3.2.    Blijkens de nota zienswijzen heeft de raad een vijftal door dezelfde gemachtigde opgestelde zienswijzen, waaronder die van de maatschap, gezamenlijk besproken omdat die zienswijzen op een paar onderdelen na identiek zijn. De raad heeft toegelicht dat de betogen over de bijzondere dubbelbestemmingen in de zienswijzen verschillen op detailniveau, maar dat die betogen in de kern neerkomen op de vrees dat die dubbelbestemmingen nadelige gevolgen hebben voor de gebruiksmogelijkheden van de percelen.
    De raad heeft in de nota van zienswijzen uiteengezet dat een initiatief wordt getoetst aan zowel de enkelbestemming als de bijzondere dubbelbestemming. Indien een met de enkelbestemming strijdig initiatief niet mogelijk gemaakt kan worden met de bij die enkelbestemming opgenomen afwijkingsbevoegdheid en het initiatief ook in strijd is met de dubbelbestemming, wordt het getoetst aan de in artikel 49.3 opgenomen regels voor het afwijken van beide bestemmingen. De raad heeft toegelicht dat dit niet leidt tot een inhoudelijke wijziging ten opzichte van de situatie onder de voorheen geldende bestemmingsplannen. De raad heeft die regels ontleend aan het beleid voor buitenplanse afwijkingen dat onder de voorheen geldende bestemmingsplannen werd gehanteerd en dat is gebaseerd op de op 15 december 2015 vastgestelde structuurvisie Buitengebied Peel en Maas. Artikel 49.3 van de planregels bevat daarmee dezelfde voorwaarden voor nieuwe ontwikkelingen als op grond van dat beleid. Met het plan is inhoudelijk gezien niets anders beoogd dan de bestaande praktijk in het bestemmingsplan te concentreren en vast te leggen. Het bestemmingsplan heeft wel een wijziging in procedure tot gevolg. Onder de voorheen geldende bestemmingsplannen was een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) nodig om de buitenplanse afwijking mogelijk te maken. Daarop is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van maximaal 26 weken van toepassing. Ingevolge het bestemmingsplan kan de afwijking mogelijk worden gemaakt met een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1 van de Wabo die wordt voorbereid via de reguliere procedure van acht weken.
    3.3.    De Afdeling overweegt dat artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht zich er niet tegen verzet dat de raad zienswijzen die nagenoeg gelijkluidend zijn, zoals in dit geval, gezamenlijk beantwoordt. Dat niet afzonderlijk is ingegaan op het betoog van de maatschap over de bijzondere dubbelbestemming "Waarde - Beekdal en natuur", is geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan onvoldoende is gemotiveerd. De raad is met de gezamenlijke beantwoording van de zienswijzen, zoals weergegeven in 3.2, voldoende ingegaan op de zienswijze van de maatschap.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       De maatschap betoogt voorts dat in het bestemmingsplan ten onrechte de dubbelbestemming "Waarde - Beekdal en natuur" is toegekend aan een deel van haar gronden. Bij die dubbelbestemming ligt de nadruk volledig op natuur en speelt landbouw geen rol. Dit heeft nadelige gevolgen voor de gebruiksmogelijkheden van haar agrarische gronden. Volgens de maatschap zouden haar percelen een andere dubbelbestemming moeten krijgen die meer in lijn ligt met de dubbelbestemmingen die zijn toegekend aan de percelen van collega-ondernemers in haar directe omgeving. De kwaliteit en gebruiksmogelijkheden van haar gronden zijn vergelijkbaar met die van hen. De dubbelbestemming "Waarde - Beekdal en natuur" past niet bij haar hoog gelegen percelen, aldus de maatschap.
    4.1.    Ingevolge artikel 32 van de planregels dienen de gebruiks- en bouwactiviteiten op de voor "Waarde - Beekdal en natuur" aangewezen gronden bij te dragen aan een aantal doelen. Deze doelen zijn het realiseren van een gezond waterecosysteem, het behoud en waar mogelijk versterking van de kenmerken en herkenbaarheid van het beekdal, het herstel van de natuurwaarde van de beek, bescherming en ontwikkeling van inheemse flora en fauna, versterking van de biodiversiteit en het behoud van voorkomende cultuurhistorische waarden. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de doelen per dubbelbestemming verschillen, maar dat de doelen zijn overgenomen uit de structuurvisie en dat ook onder de voorheen geldende bestemmingsplannen daaraan werd getoetst op basis van het beleid voor buitenplanse vrijstellingen. Daarnaast is in artikel 32 bepaald dat het huidige agrarisch gebruik kan worden voortgezet en dat bestaande grondgebonden agrarische bedrijven zich kunnen ontwikkelen met inachtneming van de in artikel 49.3 opgenomen algemene voorwaarden voor vergunningverlening. Ingevolge artikel 49.3 dient te worden voldaan aan de in die bepaling nader genoemde voorwaarden die gaan over landschap, natuur en milieu en, in geval van uitbreiding van een grondgebonden agrarisch bedrijf, aan de daarvoor specifiek opgenomen voorwaarden. Deze voorwaarden gelden voor alle dubbelbestemmingen. De raad heeft toegelicht dat met de voorwaarden in artikel 49.3 dezelfde toetsing wordt verricht als die onder de voorheen geldende bestemmingsplannen werd verricht aan de hand van het op de structuurvisie gebaseerde beleid voor afwijken van bestemmingsplannen. Gelet op het voorgaande heeft de maatschap niet aannemelijk gemaakt dat de dubbelbestemming "Waarde - Beekdal en natuur" nadelige gevolgen heeft voor de gebruiksmogelijkheden van haar agrarische gronden.
    Over de door de maatschap op basis van kenmerken van haar percelen gewenste andere dubbelbestemming wordt het volgende overwogen. In de nota zienswijzen is toegelicht dat niet de inrichting of staat van een perceel  doorslaggevend is voor de keuze voor een dubbelbestemming, maar het grotere gebied waarvan het perceel deel uitmaakt. In de plantoelichting is uiteengezet dat de keuze voor een dubbelbestemming is te herleiden tot de in de structuurvisie gestelde doelen die zijn gebaseerd op de gebiedstypen die zijn neergelegd in het Landschapskader van de provincie Limburg. Het plangebied voor de Kwistbeek is op basis daarvan ingedeeld in verschillende deelgebieden die overeenkomen met een dubbelbestemming. Er zijn vier landschapstypen onderscheiden: het beekdal, de oude bouwlanden, het oude en het jonge ontginningslandschap en de bos- en natuurgebieden. Het beekdal is onderverdeeld in drie subtypen: beekdal en natuur, beekdal buiten de kern en beekdal in de kern Baarlo. Deze typeringen hebben ertoe geleid dat een deel van de gronden van de maatschap de dubbelbestemming "Waarde - Beek en natuur" heeft gekregen. In hetgeen de maatschap heeft aangevoerd, heeft de raad geen aanleiding hoeven zien om, in afwijking van voormelde doelen en typeringen, aan die gronden een andere dubbelbestemming dan "Waarde - Beekdal en natuur" toe te kennen.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       De maatschap betoogt dat het bestemmingsplan leidt tot een waardevermindering van het gedeelte van haar gronden dat de bestemming "Waarde - Beekdal en natuur" heeft gekregen.
    5.1.    Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de gronden van de maatschap betreft, bestaat geen aanleiding voor de verwachting dat die waardevermindering zo groot zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2021