ECLI:NL:RVS:2021:770, Raad van State, 14-04-2021, 202003110/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 januari 2019 heeft het college geweigerd het adres Spoordreef 14B te Almere te registreren in de basisregistratie personen als briefadres van [appellant]. Op 9 januari 2019 heeft het college van [appellant] een aanvraag ontvangen om het adres Spoordreef 14B te Almere in te schrijven als zijn briefadres in de brp. Op dit adres is het Leger des Heils gevestigd. [appellant] heeft een briefadres in Castricum. Omdat dit het buiten zijn leefomgeving gesitueerde adres is van zijn ex-partner en volgens [appellant] een tijdelijke oplossing is, wil hij een ander briefadres. In zijn aanvraag heeft [appellant] gesteld dat hij als huurder in een vakantiewoning op het adres [locatie], te Zeewolde verblijft. [appellant] heeft in zijn aanvraag aangegeven de komende drie maanden alle dagen op dit adres te verblijven. Het college heeft de aanvraag van [appellant] afgewezen, omdat het uit het aanvraagformulier heeft afgeleid dat [appellant] een woonadres heeft.

202003110/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], verblijvend te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 3 april 2020 in zaak nr. 19/3221 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Almere.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 januari 2019 heeft het college geweigerd het adres Spoordreef 14B te Almere te registreren in de basisregistratie personen (hierna: de brp) als briefadres van [appellant].
    Bij besluit van 17 juli 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. W.F. Wienen, advocaat te Almere, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.A.M. Brouwers-Bouwman, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 9 januari 2019 heeft het college van [appellant] een aanvraag ontvangen om het adres Spoordreef 14B te Almere in te schrijven als zijn briefadres in de brp. Op dit adres is het Leger des Heils gevestigd. [appellant] heeft een briefadres in Castricum. Omdat dit het buiten zijn leefomgeving gesitueerde adres is van zijn ex-partner en volgens [appellant] een tijdelijke oplossing is, wil hij een ander briefadres. In zijn aanvraag heeft [appellant] gesteld dat hij als huurder in een vakantiewoning op het adres [locatie], te Zeewolde verblijft. [appellant] heeft in zijn aanvraag aangegeven de komende drie maanden alle dagen op dit adres te verblijven. Het college heeft de aanvraag van [appellant] afgewezen, omdat het uit het aanvraagformulier heeft afgeleid dat [appellant] een woonadres heeft. Behalve in uitzonderlijke gevallen die hier niet aan de orde zijn, kunnen op grond van artikel 2.23 van de Wet basisregistratie personen (hierna: de Wet brp) alleen ingezetenen die geen woonadres hebben, een briefadres kiezen.
    1.1.    Na de zitting bij de rechtbank op 13 december 2019, is [appellant] in de gelegenheid gesteld om inlichtingen te verschaffen over de plaatsen waar hij heeft verbleven en zou gaan verblijven. Het geschil is vervolgens inhoudelijk behandeld in de uitspraak van 3 april 2020.
    1.2.    De rechtbank heeft op 3 april 2020 geoordeeld dat [appellant] de stelling, dat hij in de periode in geding in diverse andere woningen en in zijn camper verbleef, niet nader heeft onderbouwd. De door [appellant] aan het college verstrekte gegevens naar aanleiding van de zitting van 13 december 2019, leiden naar het oordeel van de rechtbank niet tot de conclusie dat [appellant] geen verblijf had aan de [locatie], te Zeewolde. Het college heeft ervan mogen uitgaan dat [appellant] in de periode in geding over een woonadres beschikte zodat hij geen recht had op een briefadres, aldus de rechtbank. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de stelling van [appellant], dat hij zich niet in Zeewolde in de brp kon inschrijven, niet nader is onderbouwd. Uit een e-mailbericht van 5 juni 2019 van de gemeente Zeewolde aan het college blijkt dat inschrijving in de brp wel tot de mogelijkheden behoort, ondanks dat sprake is van een recreatiewoning. De rechtbank is verder van oordeel dat in dit geval aan het vereiste van gedegen adresonderzoek is voldaan, omdat [appellant] voldoende gelegenheid heeft gekregen om zijn woonsituatie aan het college toe te lichten. Ook is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken van strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat niet is vast komen te staan dat [appellant] zich niet kan laten inschrijven in de brp in Zeewolde. Tot slot heeft [appellant] niet onderbouwd dat sprake is van sociaal-maatschappelijke problemen, zodat het college op grond daarvan geen aanleiding hoefde te zien om af te wijken van het uitgangspunt dat iemand met een woonadres niet in aanmerking komt voor de afgifte van een briefadres, aldus de rechtbank.
    Wettelijk kader
    2.       De tekst van de relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Hoger beroep
    Had [appellant] een woonadres?
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van verschillende verblijfplaatsen. Hiertoe stelt [appellant] dat hij afwisselend verbleef in verschillende recreatiewoningen en zijn camper. De rechtbank is om die reden ten onrechte tot de conclusie gekomen dat hij beschikte over een woonadres, ook omdat het hem niet is toegestaan om permanent in een van de recreatiewoningen aan de Wielseweg te verblijven. De gemeente Zeewolde gaat over tot handhaving, als hij zich op het adres van een recreatiewoning zou inschrijven. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij zich niet in Zeewolde kan inschrijven. Het voorgaande is niet gemotiveerd betrokken in de besluitvorming, waardoor het motiveringsbeginsel is geschonden. Verder heeft het college de besluitvorming niet zorgvuldig voorbereid, omdat het college onvoldoende onderzoek heeft verricht naar zijn woonsituatie. Als het college wel zorgvuldig onderzoek had verricht, had het college niet tot afwijzing van zijn aanvraag kunnen komen, omdat het college dan had ingezien dat inschrijving op het adres van een recreatiewoning niet mogelijk was, aldus [appellant].
    3.1     Ingevolge artikel 2.39 van de Wet brp kiest de ingezetene een briefadres als hij geen woonadres heeft. Ingevolge artikel 2.23 van de Wet brp wordt als het woonadres ontbreekt, op aangifte een briefadres opgenomen. Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder o, van de Wet brp is er in twee gevallen sprake van een woonadres. Ten eerste is een woonadres het adres waar betrokkene woont of, indien betrokkene op meer dan één adres woont, het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten. Ten tweede is een woonadres het adres waar, bij het ontbreken van een adres als hiervoor bedoeld, betrokkene naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zal overnachten.
    3.2.    De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het doel van de Wet brp is, dat de in de brp vermelde gegevens zo betrouwbaar en duidelijk mogelijk zijn en dat de gebruikers van de gegevens erop moeten kunnen vertrouwen dat deze in beginsel juist zijn. Met het oog daarop dienen in de brp gegevens over de feitelijke verblijfplaats van de betrokkene te worden geregistreerd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:24). [appellant] heeft in zijn aanvraag vermeld dat hij op dat moment verbleef in een recreatiewoning aan de [locatie]. [appellant] heeft toen ook vermeld de komende drie maanden alle dagen daar te verblijven. Op basis van deze informatie kon worden geconcludeerd dat sprake was van een woonadres, omdat [appellant] in de recreatiewoning aan de [locatie], woonde, dan wel daar naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zou overnachten. Verder volgt uit de e-mail van 10 januari 2020 die [appellant] heeft overgelegd, opgesteld door de eigenaar van de recreatiewoning, dat [appellant] in de periode van 1 januari 2019 tot 1 december 2019 met tussenpozen tijdelijk in de recreatiewoning aan de [locatie], te Zeewolde verbleef. Daarnaast heeft [appellant] een document van de gemeente Zeewolde van 10 juni 2019 aan het college toegestuurd, waaruit onder meer blijkt dat [appellant] aan de gemeente Zeewolde heeft verteld toen permanent in de woning aan de [locatie], te wonen. Hieruit volgt ook dat het de bedoeling was dat [appellant] die woning per mei 2019 zou verlaten, maar dat dit niet is gebeurd. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de door [appellant] verstrekte gegevens niet tot de conclusie leiden dat [appellant] geen woonverblijf had aan de [locatie], te Zeewolde. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college heeft mogen concluderen dat [appellant] beschikte over een woonadres.
    Dat het [appellant] niet is toegestaan om permanent in de recreatiewoning te verblijven, doet aan het voorgaande niet af. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet brp (Kamerstukken II 2012/13, 33 219, nr. 6, blz. 67-69) volgt dat het woonadres in feitelijke zin wordt opgevat. Hieruit volgt eveneens dat wanneer een verblijfplaats, in dit geval de recreatiewoning, niet bestemd is voor bewoning, dit geen reden is om de betrokkene niet op dat adres in te schrijven. Het uitgangspunt van de Wet brp is namelijk om de feitelijke situatie vast te leggen, ongeacht of deze situatie wettelijk is toegestaan of gewenst is. De registratie is er daarnaast op gericht om illegale woonsituaties in kaart te brengen en is van groot belang voor de handhaving van allerlei wetten, zo volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet brp. Dat het adres van [appellant] een adres betreft van een recreatiewoning, waar permanente bewoning niet is toegestaan en waarop kan worden gehandhaafd, kan er daarom niet toe leiden dat geen sprake is van een woonadres in de zin van de Wet brp. Het hierboven genoemde uitgangspunt is terecht bevestigd door het college in het besluit op bezwaar en in het e-mailbericht van de gemeente Zeewolde van 5 juni 2019 aan het college, waarin wordt aangegeven dat [appellant] zich kan inschrijven op het adres van de recreatiewoning. Uit dit e-mailbericht kan dan ook worden opgemaakt dat de gemeente Zeewolde niet weigerachtig is om [appellant] in te schrijven op het adres van de recreatiewoning. De inhoud van het e-mailbericht van de gemeente Zeewolde aan [appellant] van 27 mei 2020 doet, anders dan [appellant] betoogt, niet af aan dat oordeel. Daaruit kan immers ook worden opgemaakt dat [appellant] zich kan inschrijven op het adres van de recreatiewoning aan de Wielseweg, ondanks dat permanente bewoning daar verboden is. De Afdeling is verder van oordeel dat het college in het besluit op bezwaar duidelijk heeft gemotiveerd dat de Wet brp uitgaat van de feitelijke woonsituatie en dat inschrijving op het adres van de recreatiewoning mogelijk was, zodat van schending van het motiveringsbeginsel ook geen sprake is.
    3.3.    Ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient een bestuursorgaan een besluit zorgvuldig voor te bereiden en de nodige kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren. Nu onder 3.2 is vastgesteld dat het college op grond van de informatie in de aanvraag kon vaststellen dat sprake was van een woonadres, was de beschikbare informatie voldoende voor het college om tot dat oordeel te komen en de aanvraag van een briefadres af te wijzen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het onderzoek naar de woonsituatie van [appellant] gedegen is geweest.
    3.4.    Het betoog faalt.
    Moest ook bij bezit van een woonadres een briefadres worden toegekend?
    4.       Verder betoogt [appellant] dat geen juiste belangenafweging is gemaakt en dat de weigering van een briefadres onevenredig nadeel voor hem oplevert. [appellant] voert hiertoe aan dat als hij zich zou inschrijven op het adres van een recreatiewoning, hij vanwege handhavend optreden de woning zou moeten verlaten en zich weer zou moeten uitschrijven. Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat geen sprake is van sociaal-maatschappelijke problemen, waardoor het besluit in strijd is met de verplichte maatwerkvoorziening van artikel 8 van de Beleidsregels briefadres gemeente Almere (hierna: de Beleidsregels). Hij heeft problematische schulden en kan geen sociale huurwoning vinden. Door een onderbreking van zijn inschrijving in de brp komt onder andere het behoud van zijn zorgverzekering en AOW-uitkering in het geding, aldus [appellant].
    4.1.    Het besluit om al dan niet op grond van artikel 2.23 van de Wet brp een briefadres op te nemen betreft een besluit waarbij het college uitsluitend een beoordeling geeft over de feiten en waarbij geen ruimte bestaat om op grond van een belangenafweging toch een briefadres aan [appellant] toe te kennen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:24). Omdat artikel 2.23 van de Wet brp geen ruimte biedt om op andere dan de in dat artikel genoemde gronden een briefadres toe te kennen, had het college niet de vrijheid om in de Beleidsregels te bepalen dat maatwerk kan worden verleend als het briefadres door iemand wordt aangevraagd die niet aan de wettelijke voorwaarden voor een briefadres voldoet. Het hier relevante onderdeel van de Beleidsregels dient daarom te worden aangemerkt als buitenwettelijk begunstigend beleid. Volgens vaste jurisprudentie dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van buitenwettelijk begunstigend beleid als een gegeven te aanvaarden en blijft de rechterlijke toetsing als gevolg daarvan beperkt tot de vraag of het beleid consistent wordt toegepast (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2814).
    4.2.    [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het beleid niet consistent is toegepast. Volgens artikel 8 van de Beleidsregels kan maatwerk worden toegepast om schrijnende situaties te voorkomen. Na de aangifte van een briefadres kan maatwerk worden verleend indien sprake is van een of meer sociaal-maatschappelijke problemen. Daarnaast moet de aanvrager door overmacht geen vast woonadres kunnen vinden. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellant] niet op concrete wijze heeft onderbouwd dat in zijn geval sprake is van sociaal-maatschappelijke problemen, waaronder problematische schulden. Van een onderbreking van zijn registratie in de brp was ten tijde van de besluitvorming van het college geen sprake omdat [appellant] beschikte over een briefadres in Castricum. Ook is niet onderbouwd dat door overmacht geen vast woonadres gevonden kan worden. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat het college geen aanleiding hoefde te zien om toepassing te geven aan artikel 8 van de Beleidsregels.
    4.3.    Het betoog faalt.
    Is de uitspaak van de rechtbank onvolledig?
    5.       [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op bepaalde beroepsgronden die hij heeft aangevoerd. Dat betoog faalt. Zoals volgt uit hetgeen de Afdeling hiervoor heeft overwogen, zijn de overwegingen van de rechtbank voldoende om de beslissing van de rechtbank te kunnen dragen.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 14 april 2021
    582-973.
     
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
     
    Wet basisregistratie personen
    Artikel 1.1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    o. het woonadres:
    1° het adres waar betrokkene woont, waaronder begrepen het adres van een woning die zich in een voertuig of vaartuig bevindt, indien het voertuig of vaartuig een vaste stand- of ligplaats heeft, of, indien betrokkene op meer dan één adres woont, het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten;
    2° het adres waar, bij het ontbreken van een adres als bedoeld onder 1, betrokkene naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zal overnachten;
    p. het briefadres: het adres waar voor betrokkene bestemde geschriften in ontvangst worden genomen;
    […]
    Artikel 2.23
    1. Indien het woonadres ontbreekt dan wel artikel 2.40 of artikel 2.41 van toepassing is, wordt op aangifte een briefadres opgenomen.
    […]
    Artikel 2.39
    1. De ingezetene die zijn adres wijzigt doet hiervan schriftelijk aangifte bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar hij zijn nieuwe adres heeft.
    2. Hij doet niet eerder aangifte dan vier weken vóór de beoogde datum van adreswijziging en niet later dan de vijfde dag na de adreswijziging. Hij doet in de aangifte mededeling van de datum van adreswijziging en van de gegevens over het nieuwe en het vorige adres.
    3. Indien een ingezetene geen woonadres heeft, kiest hij een briefadres. Het eerste en tweede lid zijn van overeenkomstige toepassing.
    Artikel 2.45
    1. Degene die aangifte heeft gedaan als bedoeld in de artikelen 2.38 tot en met 2.40 en artikel 2.43, geeft op verzoek van het college van burgemeester en wethouders de inlichtingen ter zake van zijn aangifte die van belang zijn voor de bijhouding met betrekking tot hem van de basisregistratie. Deze verplichting is van overeenkomstige toepassing ten aanzien van het overleggen van geschriften. De betrokkene verschijnt hierbij desgevraagd in persoon.
    2. In de aangifte van een briefadres worden de redenen voor de aangifte van een briefadres medegedeeld. Bij de aangifte wordt een schriftelijke verklaring van instemming gevoegd van de briefadresgever.
    […]
    Beleidsregels briefadres gemeente Almere
    Artikel 8 Maatwerk
    Het toepassen van maatwerk dient schrijnende situaties te voorkomen in gevallen waar geen of zeer beperkt sprake is van zelfredzaamheid en waar reguliere voorziening geen passende oplossing bieden. Het betreft de situaties die al lange tijd duurden zonder duidelijke vooruitgang in zorg of ondersteuning en gevallen waarin sprake was van diverse problemen en inzet van meerdere instanties. Het betreft veelal personen die vallen onder de openbare geestelijke gezondheidszorg (OGGZ), dak- en thuisloos zijn of die (minderjarige) kinderen hebben.
    Als het briefadres wordt gevraagd door iemand die aan de volgende voorwaarden voldoet, kan het Maatwerkteam Briefadressen beslissen dat maatwerk wordt verleend. Het betreft de volgende voorwaarden:
    a. er moet sprake zijn van één of meer sociaal-maatschappelijke problemen; b. aanvrager kan door overmacht geen vast woonadres vinden;
    c. de geldende wet- en regelgeving laat geen registratie van een briefadres in de brp toe, waardoor een basis voor verbetering van de situatie niet gelegd kan worden;
    d. de maatwerkoplossing is van tijdelijke aard en is bedoeld om de aanvrager de kans te geven hun leven weer ‘op de rit’ te krijgen;
    e. de aanvrager moet met het trajectplan instemmen.