ECLI:NL:RVS:2021:1023, Raad van State, 12-05-2021, 201906109/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-05-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media de door de stichting, in verband met samenvoeging van scholen ontvangen bijzondere bekostiging voor basisschool CBS De Tryetine, gewijzigd vastgesteld en een bedrag van € 313.928,47 teruggevorderd van de stichting. Bij brief van 2 april 2015 heeft de stichting aan de minister laten weten dat basisschool CBS J.C.P. Salverdaskoalle met ingang van 1 augustus 2015 zal worden opgeheven onder gelijktijdige samenvoeging met De Tryetine. Aan de stichting is in verband met de samenvoeging bijzondere bekostiging voor de schooljaren 2015-2016, 2016-2017 en 2017-2018 verstrekt voor het onderwijs aan basisschool De Tryetine. Volgens de minister is de aanspraak van de stichting op de bekostiging wegens samenvoeging van de scholen vervallen, omdat op 1 augustus 2015 geen enkele leerling van de op te heffen school Salverdaskoalle naar de beoogde fusieschool De Tryetine is overgegaan.

201906109/1/A2.
    Datum uitspraak: 12 mei 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 juli 2019 in zaak nr. 18/1899 in het geding tussen:
    Stichting voor Christelijk Basisonderwijs De Greiden, gevestigd te Bolsward, gemeente Súdwest-Fryslân,
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft de minister de door de stichting, in verband met samenvoeging van scholen ontvangen bijzondere bekostiging voor basisschool CBS De Tryetine, gewijzigd vastgesteld en een bedrag van € 313.928,47 teruggevorderd van de stichting.
    Bij besluit van 12 juni 2018 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 juli 2019 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 juni 2018 vernietigd en het besluit van 10 oktober 2017 herroepen, voor zover de minister de bijzondere bekostiging voor de jaren 2016-2017 en 2017-2018 op nihil heeft gesteld en het te veel uitbetaalde bedrag heeft teruggevorderd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    De stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De stichting heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 april 2021, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R.J. Oskam, en de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Bij brief van 2 april 2015 heeft de stichting aan de minister laten weten dat basisschool CBS J.C.P. Salverdaskoalle met ingang van 1 augustus 2015 zal worden opgeheven onder gelijktijdige samenvoeging met De Tryetine. Aan de stichting is in verband met de samenvoeging bijzondere bekostiging voor de schooljaren 2015-2016, 2016-2017 en 2017-2018 verstrekt voor het onderwijs aan basisschool De Tryetine. Volgens de minister is de aanspraak van de stichting op de bekostiging wegens samenvoeging van de scholen vervallen, omdat op 1 augustus 2015 geen enkele leerling van de op te heffen school Salverdaskoalle naar de beoogde fusieschool De Tryetine is overgegaan. De minister heeft overeenkomstig de door hem gehanteerde beleidslijn bij de terugvordering van onverschuldigd betaalde subsidie het terug te vorderen bedrag beperkt tot de bekostiging die de stichting heeft ontvangen voor de jaren 2016-2017 en 2017-2018. De minister heeft daarom bij het besluit van 10 oktober 2017 in totaal een bedrag van € 313.928,47 teruggevorderd. Bij besluit van 12 juni 2018 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Omdat er na het versturen van het besluit van 10 oktober 2017 nog prijsbijstellingen zijn geweest, heeft de minister het terug te vorderen bedrag verhoogd naar € 318.467,12.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een samenvoeging als bedoeld in artikel 3 van de Regeling bijzondere bekostiging bij samenvoeging van scholen in het primair onderwijs van 16 april 2015 (Stcrt. 2015, 12208; hierna: de Regeling), omdat geen enkele leerling is overgegaan naar de fusieschool.
    Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat in de Wet op het primair onderwijs (hierna: de Wpo) en de Regeling geen definitie wordt gegeven van het begrip samenvoeging. De rechtbank stelt vast dat op het moment van samenvoeging van Salverdaskoalle en De Tryetine, onder de werking van de geldende Regeling, nergens was bepaald dat leerlingen op de uiteindelijke fusiedatum moesten overgaan naar de nieuwe school, laat staan dat dit een substantieel deel van de leerlingen moest zijn. De stichting kon er daarom niet op het moment van de fusie in 2015 van op de hoogte zijn dat de minister de overgang van (een al dan niet substantieel deel van de) leerlingen op de fusiedatum als vereiste zag om van samenvoeging te kunnen spreken en dus om voor bijzondere bekostiging in aanmerking te komen.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat voor de uitleg van het begrip samenvoeging niet kan worden uitgegaan van een zuiver grammaticale uitleg van het begrip samenvoeging. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de term samenvoegen (tot één geheel maken) niet zo duidelijk is als de minister doet voorkomen. Uit het begrip samenvoegen kan niet zonder meer worden afgeleid dat de leerlingen van de op te heffen school in beginsel allemaal, dan wel een substantieel deel van die leerlingen, over moeten gaan en ingeschreven moeten worden als leerling op de fusieschool. Daarom heeft de rechtbank aansluiting gezocht bij de wetshistorische interpretatiemethode, waarbij de rechtbank vooral heeft gekeken naar de bedoeling van de wetgever met de in geding zijnde regelgeving.
    Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de tekst van artikel 123, eerste lid, van de Wpo, de brief van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 23 mei 2014 (Kamerstukken II, 2013/14, 31 293, nr. 203, p. 4, 12 en 13; hierna: de brief van 23 mei 2014) en de toelichting op de Regeling dat de Regeling is bedoeld om compensatie te bieden om, in het geval van een fusie, problemen met de bekostiging van personeel op te lossen. Volgens de rechtbank volgt uit voormelde brief van 23 mei 2014 dat een dergelijk probleem remmend werkt op de keuze voor een fusie als passende oplossing voor leerlingendaling.
    Gelet daarop heeft de rechtbank aanleiding gezien voor het oordeel dat het begrip samenvoeging in de Regeling moet worden uitgelegd als het fuseren van twee zelfstandige scholen tot een eenheid of geheel, zonder dat daaraan nadere eisen moeten worden gesteld. Het fuseren van de scholen leidt tot een personeelsprobleem (boventallig personeel), ook (en misschien wel juist) als er geen leerlingen overgaan van de opgeheven school naar de fusieschool en de afnemende reguliere bekostiging ontoereikend is om deze kosten te dekken. De bijzondere bekostiging is bedoeld om schoolbesturen in staat te stellen na de fusie hun organisatie stapsgewijs aan te passen aan de nieuwe situatie, het personeelsprobleem op te lossen en kwalitatief en bereikbaar onderwijs in stand te houden, aldus de rechtbank.
    De rechtbank heeft bij haar oordeel betrokken dat de uitleg die de minister geeft in strijd is het rechtszekerheidsbeginsel, omdat de vraag of van een samenvoeging feitelijk sprake is pas achteraf kan worden vastgesteld. Immers, niet de school of het schoolbestuur maar de ouders bepalen of en wanneer hun kind naar de fusieschool gaat. De minister heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat deze onzekerheid voor rekening en risico van het schoolbestuur dient te komen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.       De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het hierboven weergegeven oordeel is gekomen. Daartoe voert hij aan dat om te kunnen spreken van een 'samenvoeging van scholen' vereist is dat alle leerlingen, dan wel tenminste een substantieel deel daarvan, van de op te heffen school overgaan naar de overblijvende school. Dit volgt uit een gangbare uitleg van het begrip samenvoeging. Indien achteraf blijkt dat er op de beoogde fusiedatum geen enkele leerling is overgegaan, zoals in dit geval, kan er volgens de minister bezwaarlijk worden gesproken van een samenvoeging op grond waarvan een aanspraak zou bestaan op bekostiging wegens samenvoeging. Nu er op de beoogde fusiedatum geen leerlingen zijn overgegaan van Salverdaskoalle naar De Tryetine, de stichting daarvan op de hoogte was en had kunnen weten dat er daarom geen aanspraak bestond op bekostiging wegens samenvoeging, was hij ingevolge artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a en b, in samenhang gezien met artikel 4:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), bevoegd om de bekostiging lager vast te stellen en het daarmee samenhangende onverschuldigd betaalde bedrag terug te vorderen, aldus de minister.
    De rechtbank heeft volgens de minister ten onrechte geoordeeld dat voor de uitleg van het begrip samenvoeging niet kan worden uitgegaan van een zuiver grammaticale uitleg van het begrip samenvoeging. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat er nadere eisen aan een samenvoeging zouden zijn gesteld. Het vereiste dat leerlingen moeten overgaan om te kunnen spreken van een samenvoeging van scholen is geen achteraf nader gestelde eis maar volgt uit de gangbare betekenis van het begrip samenvoeging van scholen.
    De rechtbank heeft volgens de minister ten onrechte geoordeeld dat voor de uitleg van het begrip samenvoeging niet kan worden uitgegaan van een zuiver grammaticale uitleg van het begrip samenvoeging. Tevens heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat er strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. De Wpo en de Regeling spreken over samenvoeging van scholen. In de Wpo en de Regeling is geen definitie opgenomen van dit begrip. Daarmee is echter geen sprake van onduidelijkheid. Uitgangspunt is altijd geweest de kennelijke betekenis van de term samenvoeging: het tot een eenheid of geheel verenigen. Anders gezegd, om van een samenvoeging te kunnen spreken moet de school die bij de samenvoeging wordt opgeheven in al haar facetten zijn overgegaan in de overnemende school, die na de samenvoeging overblijft. Daarbij moeten de leerlingen van de op te heffen school in beginsel allemaal, dan wel een substantieel deel daarvan, overgaan naar en daadwerkelijk worden ingeschreven op de fusieschool. De grammaticale uitleg van het begrip samenvoeging van scholen kan worden gehanteerd. Dit wordt ondersteund door vaste rechtspraak. Daaruit volgt dat bij gebrek aan een definitie moet worden aangesloten bij de betekenis in het normaal spraakgebruik. Zie hiervoor bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1605 en 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:109. Dit wordt verder ondersteund door het volgende. Het geven van onderwijs aan leerlingen is een essentieel onderdeel van een school. In artikel 1 van de Wpo is de definitie van een basisschool opgenomen. Uit het stelsel van de Wpo, in het bijzonder artikel 69, eerste lid, gelezen in samenhang met de definitie van ‘basisschool’, in artikel 1, volgt dat de aanspraak op bekostiging onlosmakelijk is verbonden met het verzorgen van onderwijs aan leerlingen. Ook gelet hierop is de minister van oordeel dat de overgang van leerlingen noodzakelijk is om te kunnen spreken van een samenvoeging van scholen en om aanspraak te kunnen maken op daarmee samenhangende bekostiging. De minister verwijst ter ondersteuning van zijn standpunt naar de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1196.
    In de Wpo en de Regeling gaat het om een samenvoeging van basisscholen. Om van een samenvoeging van scholen te kunnen spreken, moet op de fusiedatum de op te heffen school wel als basisschool in de zin van artikel 1 van de Wpo aangemerkt kunnen worden. Geen van de leerlingen van Salverdaskoalle is op de fusiedatum overgegaan naar De Tryetine. Op de fusiedatum was van de op te heffen school dus alleen nog het gebouw en het personeel over dat mogelijk naar de fusieschool kon gaan. In het kader van de gemelde samenvoeging met De Tryetine kon Salverdaskoalle dus niet langer als school worden aangemerkt waar onderwijs werd verzorgd.
    Naast de grammaticale uitleg, leidt een wetssystematische uitleg tot dezelfde conclusie. De wetgever gaat uit van een volledig samengaan van de leerlingenpopulaties van de scholen die onderdeel uitmaken van een fusie. Hoofdregel is dat het aantal leerlingen van de school op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar de hoogte van de bekostiging bepaalt (artikel 121, eerste lid, van de Wpo). Uit de speciale voorziening van artikel 121, derde lid, van de Wpo, in afwijking van de hoofdregel in het eerste lid, blijkt dat de wetgever er bij een samenvoeging van uit gaat dat de leerlingen van de bij die samenvoeging opgeheven school naar de overblijvende school zijn gegaan. Door de samenvoeging heeft de overblijvende school immers te maken met een toestroom van leerlingen afkomstig van de bij de samenvoeging opgeheven school en is de bekostiging op basis van het eigen aantal leerlingen niet voldoende. Als dat anders zou zijn, zou de speciale voorziening in het derde lid overbodig zijn. Zonder de extra instroom van leerlingen door de samenvoeging, zou de school immers geen hogere bekostiging nodig hebben. Slechts in het geval van samenvoeging ontstaat een aanspraak op bekostiging, gebaseerd op het aantal leerlingen van alle bij de samenvoeging betrokken scholen, gebaseerd op de t-1 telsystematiek. Hetzelfde geldt voor de bepaling van artikel 134, negende lid, van de Wpo, aldus de minister.
    Beoordeling hoger beroep
    4.1.    Het geschil gaat over de vraag of sprake is van samenvoeging in de zin van de artikelen 121, derde lid, en 134, negende lid, van de Wpo en artikel 3 van de Regeling, in de situatie dat vaststaat dat geen enkele leerling van de op te heffen school naar de beoogde fusieschool is overgegaan.
    4.2.    De Afdeling heeft deze rechtsvraag eerder beantwoord in drie uitspraken van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4070, ECLI:NL:RVS:2019:4071 en ECLI:NL:RVS:2019:4073. Zo heeft de Afdeling in de uitspraak ECLI:NL:RVS:2019:4071 het volgende overwogen:
    "De minister heeft terecht betoogd dat voor de uitleg van het begrip samenvoeging aansluiting moet worden gezocht bij de betekenis van dit begrip in het normale spraakgebruik. De van toepassing zijnde wet- en regelgeving verzet zich daar niet tegen. De betekenis van de term samenvoeging is het tot een eenheid of geheel verenigen. De nieuwe school moet zijn ontstaan uit de op te heffen school en de overnemende dan wel nieuw te vormen school. De minister heeft verder terecht betoogd dat de essentie van het bestaan van een basisschool wordt ingegeven door het bieden van basisonderwijs aan leerlingen. Zonder leerlingen kan een school niet bestaan. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1196 volgt uit het stelsel van de Wpo, in het bijzonder artikel 69, eerste lid, gelezen in samenhang met de definitie van ‘basisschool’, in artikel 1, dat de aanspraak op bekostiging onlosmakelijk is verbonden met het verzorgen van onderwijs."
    4.3.    Door de stichting is aangevoerd dat zij argumenten heeft ingebracht die niet door de Afdeling zijn betrokken bij eerdere uitspraken over de vraag of sprake is van samenvoeging in de zin van de artikelen 121, derde lid, en 134, negende lid, van de Wpo en artikel 3 van de Regeling.
    De stichting heeft - samengevat weergegeven - betoogd dat in het normale spraakgebruik wel sprake is van samenvoeging van de scholen. In dat verband heeft de stichting gewezen op een uitspraak van de rechtbank Zeeland-West Brabant van 23 oktober 2017, zaak nr. BRE 16/8794 (hierna: de uitspraak van 23 oktober 2017), waarin een school als onderneming is aangemerkt. Tevens heeft de stichting aktes van benoeming van leerkrachten en inschrijfformulieren van leerlingen overgelegd. Verder brengt de stichting naar voren dat uit artikel 1 van de Wpo en de artikelen 2 en 3 van de Regeling volgt dat de Regeling in de eerste plaats is bedoeld om tijdelijk compensatie te bieden voor overtollig personeel. Volgens de stichting vormt het personeel dat het onderwijs verzorgt de school en spelen de leerlingen voor de bekostiging slechts een rol bij de berekening van de hoogte van de rijksvergoeding. Ook uit de brief van 23 mei 2014 blijkt dat de Regeling is bedoeld om compensatie te bieden om, in het geval van een fusie, problemen met de bekostiging van boventallig personeel op te lossen. Uit de brief van 23 mei 2014 volgt dat een dergelijk probleem remmend werkt op de keuze voor een fusie als passende oplossing voor leerlingendaling, aldus de stichting. Volgens de stichting is het begrip samenvoeging in de Wpo een synoniem van het in de Regeling gehanteerde begrip samenvoeging. De stichting wijst erop dat ingevolge artikel 120, eerste lid, en artikel 121, eerste lid, van de Wpo, het leerlingenaantal op 1 oktober van het jaar na de samenvoeging bepalend is voor de berekening vanaf het tweede schooljaar na de samenvoeging. Nu sprake is van samenvoeging als bedoeld in artikel 121, derde lid, en artikel 134, negende lid, van de Wpo, is ook sprake van samenvoeging als bedoeld in de Regeling, aldus de stichting.
    4.4.    De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding anders te oordelen dan in de hiervoor genoemde uitspraken van 4 december 2019. Anders dan de stichting stelt, zijn de door haar in deze procedure ingebrachte argumenten in essentie wel degelijk door de Afdeling betrokken bij eerdere uitspraken over de vraag of sprake is van samenvoeging van scholen.
    4.5.    De stichting heeft erkend dat geen enkele leerling van Salverdaskoalle is overgegaan naar de beoogde fusieschool De Tryetine. De leerlingen van Salverdaskoalle zijn hetzij doorgestroomd naar het voortgezet onderwijs hetzij overgeschreven naar andere basisscholen, niet zijnde de beoogde fusieschool. Verder is niet in geschil dat op 1 augustus 2015 geen enkele leerling stond ingeschreven op Salverdaskoalle. Een dergelijke school behoort te worden opgeheven. De situatie waarin de genoemde school zich bevond, onderscheidt zich immers niet van de situatie van andere scholen die bij het ontbreken van leerlingen de school sluiten. Uitsluitend van belang is hoeveel leerlingen van de opgeheven school zijn ingeschreven op de school die is aangemeld als fusieschool, in dit geval De Tryetine.
    4.6.    In de door de stichting ingebrachte, hiervoor genoemde uitspraak van de rechtbank Zeeland-West Brabant van 23 oktober 2017 stond de vraag centraal op welk schoolbestuur het risico rust voor de toegekende WIA-uitkering van een werknemer. In dit verband heeft de rechtbank geoordeeld dat een school kan worden gezien als een onderneming in de zin van artikel 7:662 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), dat gaat over overgang van een onderneming. Het betoog van de stichting dat de samenvoeging van scholen kan worden vergeleken met de fusie van bedrijven, waarbij ook wordt gesproken van een fusie indien klanten van het opgeheven bedrijf ervoor kiezen geen klant te worden van het in stand gehouden bedrijf, kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden gevolgd. In de relevante bepalingen in het BW over ondernemingen en de overgang van een onderneming is voor klanten geen regeling getroffen, in ieder geval geen regeling die te vergelijken valt met die ten opzichte van leerlingen in de Wpo en de Regeling. In de wet- en regelgeving over onderwijs, zoals de Wpo en de Regeling, staan leerlingen centraal en uit die wet- en regelgeving volgt dat het bestaan van een basisschool wordt ingegeven door het bieden van basisonderwijs aan leerlingen. Alleen al hierom ziet de Afdeling geen aanleiding de uitspraak van 23 oktober 2017 naar analogie toe te passen bij de beoordeling of sprake is van een samenvoeging van scholen op grond van de artikelen 121, derde lid, en 134, negende lid, van de Wpo en artikel 3 van de Regeling.
    Verder heeft de stichting aktes van benoeming van leerkrachten en inschrijfformulieren van leerlingen overgelegd. Daaruit volgt dat leraren die werkzaam waren op basisschool Salverdaskoalle moesten overgaan naar een andere school en dat leerlingen zijn ingeschreven bij een andere school dan De Tryetine. De stichting heeft toegelicht dat in beginsel alle leerlingen van de opgeheven school overgaan naar de in stand gehouden school, maar dat de ouders van de school hier uiteindelijk over beslissen. Voor zover de stichting hiermee betoogt dat door omstandigheden die buiten haar invloedssfeer liggen de situatie is ontstaan dat personeelsleden boventallig zijn geworden en geen leerlingen zijn overgegaan naar de overnemende school, wijst de Afdeling erop dat dit betoog er niet aan afdoet dat de aanspraak op bekostiging onlosmakelijk is verbonden met het verzorgen van onderwijs en in dit geval deze activiteit, het verzorgen van onderwijs, op de fusiedatum niet is overgegaan naar De Tryetine.
    Gelet op het voorgaande volgt de Afdeling niet het betoog van de stichting dat in dit geval, waarin geen leerlingen van de opgeheven school zijn overgegaan naar de overnemende school, sprake zou zijn van samenvoeging van de scholen in de zin waarin dit begrip in het normale spraakgebruik wordt gebruikt.
    4.7.    Zoals hiervoor onder 4.2. is overwogen, wordt de essentie van het bestaan van een basisschool ingegeven door het bieden van basisonderwijs aan leerlingen. Zonder leerlingen kan een school niet bestaan. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1196 volgt uit het stelsel van de Wpo, in het bijzonder artikel 69, eerste lid, gelezen in samenhang met de definitie van ‘basisschool’, in artikel 1, dat de aanspraak op bekostiging onlosmakelijk is verbonden met het verzorgen van onderwijs. Gelet hierop kan de stichting niet worden gevolgd in haar betoog dat het personeel dat het onderwijs verzorgt de school vormt en de leerlingen voor de bekostiging slechts een rol spelen bij de berekening van de hoogte van de rijksvergoeding.
    Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen in de uitspraak van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4070, overweging 5.2., deelt de Afdeling ook het standpunt van de minister dat de Regeling niet in de eerste plaats is bedoeld om tijdelijk compensatie te bieden voor overtollig personeel. Zoals de minister heeft gesteld, is de aanvullende bijzondere bekostiging bedoeld om schoolbesturen in staat te stellen na de fusie hun organisatie stapsgewijs aan te passen aan de nieuwe situatie en is het niet de bedoeling van de Regeling om wegens overtollig personeel in dienst van de stichting gedurende zes jaar lang bijzondere bekostiging wegens samenvoeging te verstrekken aan De Tryetine. Het betoog van de stichting dat uit de brief van 23 mei 2014 volgt dat met de bijzondere bekostiging wordt beoogd problemen met de bekostiging van boventallig personeel te voorkomen, kan niet worden gevolgd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1070, overweging 8., blijkt uit de brief van 23 mei 2014 alsmede de beantwoording van Kamervragen op 22 augustus 2017 (Aanhangsel Handelingen II 2016/17, nr. 2501) dat bijzondere bekostiging wordt verstrekt bij samenvoeging van scholen waarbij in ieder geval leerlingen overgaan.
    4.8.    Zoals de minister terecht heeft aangevoerd, heeft de Afdeling over de uitleg van het begrip samenvoeging in artikel 121 van de Wpo in de uitspraak van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4070, overweging 5.1., overwogen dat de bekostiging onlosmakelijk is verbonden met het verzorgen van onderwijs. De uitleg van de stichting dat, gelet op artikel 121, derde lid, en artikel 134, negende lid, van de Wpo, het leerlingenaantal op 1 oktober van het jaar voorafgaand aan de samenvoeging bepalend is, en dat het overgaan van de leerlingen van de op te heffen school naar de fusieschool niet noodzakelijk is voor de aanspraak op bijzondere bekostiging wegens samenvoeging, houdt daarmee geen rekening en deze kan daarom niet worden gevolgd. Dat, gelet op artikel 121, derde lid, van de Wpo, ingeval van samenvoeging van scholen het aantal leerlingen van alle bij de samenvoeging betrokken scholen op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar bepalend is, duidt erop dat de wetgever er vanuit is gegaan dat ook na de samenvoeging van de scholen voor dit aantal leerlingen onderwijs zou worden verzorgd, aldus de Afdeling. Ook voor het betoog van de stichting dat ingevolge artikel 120, eerste lid, en artikel 121, eerste lid, van de Wpo, het leerlingenaantal op 1 oktober van het jaar na de samenvoeging bepalend is voor de berekening vanaf het tweede schooljaar na de samenvoeging, geldt dat hiermee niet wordt onderkend dat de bekostiging onlosmakelijk is verbonden met het verzorgen van onderwijs. In dit geval is op de fusiedatum geen enkele leerling van de Salverdaskoalle overgegaan naar De Tryetine. Zoals de minister terecht heeft gesteld, is de situatie van De Tryetine, waarvoor de bekostiging is bedoeld, ten opzichte van het voorgaande jaar niet veranderd. Het betoog van de stichting dat gelet op de uitleg van artikel 121 van de Wpo sprake is van samenvoeging en daardoor ook samenvoeging als bedoeld in de Regeling heeft plaatsgevonden, volgt de Afdeling gelet hierop dan ook niet.
    4.9.    De minister heeft terecht aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister heeft gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De Afdeling is van oordeel dat de stichting had behoren te weten dat een samenvoeging van scholen in de zin van de Wpo inhoudt dat in elk geval de activiteit waarvoor de bekostiging wordt verstrekt, van de op te heffen school overgaat naar de overblijvende school. De stichting wist dat deze activiteit, het verzorgen van onderwijs, op de fusiedatum niet kon overgaan naar De Tryetine, omdat er aan het eind van het schooljaar 2014-2015 geen enkele leerling op Salverdaskoalle was overgebleven. De omstandigheid dat er al vóór 1 augustus 2015 is gestart met voorbereidende werkzaamheden voor de fusie en het gegeven dat met het oog op de voorgenomen fusie interne verplichtingen zijn aangegaan, betekenen niet dat de stichting zonder meer aanspraak had op bijzondere bekostiging. Die aanspraak zou alleen bestaan als zou blijken dat de fusie daadwerkelijk had plaatsgevonden. De stichting had daarom behoren te weten dat de subsidievaststelling onjuist was. Daarmee is voldaan aan het in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb bepaalde. De minister was dan ook bevoegd om de bekostiging lager vast te stellen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4070, overweging 5.3.
    4.10.  Gelet op het vorenstaande is geen sprake geweest van samenvoeging van scholen die op grond van de artikelen 121, derde lid, en 134, negende lid, van de Wpo en artikel 3 van de Regeling voor bekostiging in aanmerking kon komen.
    4.11.  Onder verwijzing naar de uitspraak van 10 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX9681, overweegt de Afdeling dat de minister bij toepassing van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb een afweging moet maken tussen het belang van een juiste vaststelling van rijksbijdragen enerzijds en de gevolgen van het terugkomen op de vaststelling van de rijksbijdrage anderzijds. Beoordeeld moet worden of grond bestaat voor het oordeel dat de minister, die belangen afwegende, niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot wijziging van de bekostiging en de terugvordering van de ten onrechte ontvangen bedragen.
    4.12.  De minister heeft met toepassing van het door hem gehanteerde matigingsbeleid de terugvordering beperkt tot de bijzondere bekostiging voor de schooljaren 2016-2017 en 2017-2018. De minister heeft aldus in voldoende mate rekening gehouden met de belangen van de stichting. Ter zitting bij de Afdeling heeft de stichting naar voren gebracht dat zij onevenredige gevolgen ondervindt van de terugvordering, omdat zij als gevolg van de terugvordering geen enkele vergoeding ontvangt voor het personeel dat door de opheffing van Salverdaskoalle boventallig is geworden. De stichting heeft verder niet toegelicht dat zij door deze uitwerking van de terugvordering onevenredige gevolgen ondervindt. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de minister door de terugvordering aldus tot twee jaar te beperken onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van de stichting gelet op het uitgangspunt dat ten onrechte uitgekeerde bekostiging wordt teruggevorderd.
    4.13.  Gelet op het vorenstaande is de conclusie dat de minister in redelijkheid kon overgaan tot terugvordering van de bijzondere bekostiging over de schooljaren 2016-2017 en 2017-2018. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 12 juni 2018 van de minister alsnog ongegrond verklaren.
    6.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 juli 2019 in zaak nr. 18/1899;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Nieuwenhuizen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2021
    633.
    BIJLAGE
    Wet op het primair onderwijs
    Artikel 1 Begripsbepalingen
    In deze wet wordt verstaan onder:
    […]
    basisschool:
    een school waar basisonderwijs wordt gegeven, niet zijnde een speciale school voor basisonderwijs;
    […]
    Artikel 69 Grondslag bekostiging
    1. De openbare en de bijzondere scholen worden door het Rijk bekostigd volgens de bepalingen van deze titel met uitzondering van afdeling 3. Geen bekostiging vindt plaats indien groepen van leerlingen van verschillende scholen al dan niet van hetzelfde bevoegd gezag gezamenlijk onderwijs ontvangen. De bedragen die de gemeente krachtens deze wet in aanvulling op de rijksbekostiging verstrekt blijven ten laste van de gemeente.
    […]
    Artikel 120 Grondslag bekostiging personeel basisscholen en speciale scholen voor basisonderwijs
    1. Voor de bekostiging van personeel wordt een bedrag per leerling toegekend, welk bedrag wordt verhoogd met een bedrag dat wordt vermenigvuldigd met de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van de school op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar. Voor het schooljaar waarin een nieuwe basisschool respectievelijk nieuwe speciale school voor basisonderwijs wordt geopend, wordt vermenigvuldigd met de geraamde landelijk gewogen gemiddelde leeftijd op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar van de leraren van basisscholen respectievelijk van de leraren van speciale scholen voor basisonderwijs.
    […]
    Artikel 121 Aantal leerlingen
    1. Voor de toepassing van artikel 120, eerste lid, geldt het aantal leerlingen van de school op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar.
    […]
    3. Voor de toepassing van artikel 120, eerste lid, geldt ingeval van samenvoeging van scholen het aantal leerlingen van alle bij de samenvoeging betrokken scholen, voor elke school vastgesteld volgens het eerste lid, en de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van alle bij de samenvoeging betrokken scholen op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar.
    […]
    Artikel 123 Bijzondere bekostiging personeelskosten
    1. Indien bijzondere ontwikkelingen in het basisonderwijs daartoe aanleiding geven, kunnen bij ministeriële regeling voorschriften worden vastgesteld omtrent het verstrekken van bijzondere bekostiging voor personeelskosten.
    […]
    Artikel 134 Bekostiging door Rijk aan bevoegd gezag, samenwerkingsverband en gemeente
    […]
    9. Ingeval een samenvoeging plaatsvindt tussen 1 januari en 1 oktober daaropvolgend, wordt de bekostiging ten behoeve van de uitgaven voor de voorzieningen, bedoeld in artikel 113, van alle bij de samenvoeging betrokken scholen gehandhaafd tot het einde van het jaar waarin de samenvoeging plaatsvond.
    […]
    Regeling bijzondere bekostiging bij samenvoeging van scholen in het primair onderwijs
    Artikel 3 Bijzondere bekostiging wegens samenvoeging per 1 augustus 2015 tot en met 31 juli 2025 van basisscholen
    1. Het bevoegd gezag van een basisschool die op 1 augustus van een van de jaren 2015 tot en met 2024 is ontstaan uit samenvoeging van twee of meer zelfstandige basisscholen, ontvangt de eerste zes schooljaren na de samenvoeging bijzondere bekostiging voor de personeelskosten van leraren
    en die van de schoolleiding.
    […]
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:49
    1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
    a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
    b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
    c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
    […]
    Artikel 4:57
    1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
    […]