ECLI:NL:RBMNE:2021:5572, Rechtbank Midden-Nederland, 11-11-2021, UTR 21/2657
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Onttrekkingsvergunning opvanglocatie voor minderjarige asielzoekers. Het college heeft in redelijkheid het met de onttrekking gediende belang, namelijk opvang en begeleiding van alleenstaande minderjarige asielzoekers, zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad. Er kan niet tegelijk sprake zijn van onttrekking van woonruimte en omzetting van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Omdat er geen sprake is van omzetting gelden de bepalingen over de minimale gebruiksoppervlakte per bewoner niet. Het is niet gebleken dat door de verlening van de vergunning het woon- en leefklimaat in de nabije omgeving van het pand onevenredig wordt aangetast.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 21/2657 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 11 november 2021 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] en [eiser 2] ;
    
      
        
          [eiser 3] en [eiseres 1] ;
      
      
        
          [eiser 4] ;
      
      
        
          [eiser 5] en [eiseres 2] ;
      
      
        
          [eiser 6] en [eiseres 3] ;
      
      
        
          [eiser 7] en [eiseres 4] ,
      
      uit [woonplaats] , eisers,
      (gemachtigde: mr. E.M. Oskam),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (het college), verweerder,
      (gemachtigde: mr. A. Erdogan).
      Als derde-partij neemt aan het geding deel: Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), gevestigd in ’s-Gravenhage,
      (gemachtigde: mr. J. Zweers).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Het COA is van plan om in de woning aan de [adres] in [woonplaats] 16 tot 20 alleenstaande minderjarige asielzoekers te huisvesten, in de leeftijdsgroep 15-18 jaar. Het COA heeft bij het college een omgevingsvergunning en een vergunning om het pand aan de woningvoorraad te onttrekken (onttrekkingsvergunning) aangevraagd. Deze uitspraak gaat over de onttrekkingsvergunning. Eisers zijn omwonenden. Zij zijn het niet eens met de plannen van het COA.
    
    2. In het besluit van 29 juli 2020 heeft het college aan het COA een vergunning verleend voor het tijdelijk onttrekken van woonruimte, voor de duur van 10 jaar. In de beslissing op bezwaar van 26 mei 2021 heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen deze beslissing op bezwaar beroep ingesteld.
    
    3. De rechtbank heeft het beroep op 15 oktober 2021 op zitting behandeld, gelijktijdig met het beroep over de omgevingsvergunning (UTR 20/2988). Eisers zijn vertegenwoordigd door [eiser 1] en hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [A] . Het COA heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door locatiemanager [B] . Namens het COA waren ook [C] en mr. [D] aanwezig.
    
    4. Het beroepschrift is ook namens [E] ingediend. Op de zitting heeft de gemachtigde van eisers het beroep namens [E] ingetrokken.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    5. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep van eisers ongegrond. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot die conclusie is gekomen. 
    
    
      
        Zorgvuldigheid van de besluitvorming
      
    
    
    6. Eisers voeren aan dat de besluitvorming onzorgvuldig is. Zij stellen dat zij als belanghebbenden onvoldoende op de hoogte zijn gehouden. Ook vinden zij de manier van schrijven van het college denigrerend. Bovendien was afgesproken dat zij na de hoorzitting binnen 4 weken een verslag en beslissing op bezwaar zouden krijgen, maar zij moesten uiteindelijk een ingebrekestelling naar het college sturen. Eisers hebben verzocht om het eerste advies van de Commissie Wijziging Samenstelling Woonruimtevoorraad in te kunnen zien.
    
    7. Het college stelt zich op het standpunt dat er juist veel aandacht is uitgegaan naar communicatie met de omwonenden. Er is een informatieavond geweest, er zijn nieuwsbrieven verzonden, omwonenden zijn bezocht, er is een klankbordgroep opgericht en er is een open dag georganiseerd. Bovendien heeft het college de omwonenden onverplicht de gelegenheid geboden om zienswijzen in te dienen. Na de hoorzitting had het college langer dan 4 weken nodig om een zorgvuldig besluit te nemen. Dat besluit is ten onrechte pas later gepubliceerd, maar het college heeft daarbij een bezwaartermijn van 6 weken geboden. Het college heeft bij het verweerschrift het eerste advies van de Commissie Wijziging Samenstelling Woonruimtevoorraad overgelegd. Daarbij merkt het college op dat dit advies voor eisers geen nieuwe informatie bevat, omdat het één op één is overgenomen onder het kopje ‘Belangenafweging’ in de onttrekkingsvergunning.
    
    8. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de omwonenden voldoende inspraakmogelijkheden geboden en hen voldoende geïnformeerd. Het college heeft voldaan aan alle wettelijke verplichtingen en heeft bovendien de omwonenden de gelegenheid gegeven om zienswijzen in te dienen. Dat het college zich niet heeft gehouden aan een afspraak die gemaakt is op de hoorzitting maakt de besluitvorming nog niet onzorgvuldig. Het college had het eerste advies van de Commissie Wijziging Samenstelling Woonruimtevoorraad als een op de zaak betrekking hebbend stuk als bedoeld in artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht moeten overleggen, omdat de besluitvorming daarop is gebaseerd. Dat heeft het college nu alsnog gedaan en eisers hebben daarop kunnen reageren. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Verschil tussen aanvraag en vergunning
      
    
    
    9. Eisers voeren aan dat er een tijdelijke vergunning is verleend voor de duur van 10 jaar, terwijl er een onttrekkingsvergunning zonder termijn is aangevraagd. De verleende vergunning wijkt dus af van de aanvraag.
    
    10. Het college stelt zich op het standpunt dat uit het aanvraagformulier duidelijk op te maken is dat de aanvraag is ingediend voor een tijdelijke situatie. Daar heeft tussen het college en het COA ook nooit twijfel over bestaan. Het college wijst op de samenhang tussen deze vergunning en de tijdelijke omgevingsvergunning.
    
    11. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de aanvraag van het COA kunnen opvatten als een aanvraag voor een tijdelijke vergunning. In de aanvraag staat onder meer: ‘Daarnaast verzoeken wij u in overweging te nemen dat er slechts tijdelijk woonruimte wordt onttrokken.’ Ook wordt verwezen naar de omgevingsvergunning, die is verleend voor de duur van 10 jaar. Overigens gaat de rechtbank ervan uit dat de tijdelijkheid van de vergunning juist in het belang van de omwonenden is. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Koppeling aan de omgevingsvergunning
      
    
    
    12. Eisers voeren aan dat er een voorschrift in de onttrekkingsvergunning moet worden opgenomen dat de vergunning wordt ingetrokken wanneer het gebruik als opvang voor minderjarige asielzoekers planologisch niet meer is toegestaan. Eisers wijzen er daarbij op dat de omgevingsvergunning nog niet onherroepelijk is. Volgens eisers zou het pand anders namelijk ook voor kamerverhuur gebruikt kunnen worden.
    
    13. Het college stelt zich op het standpunt dat het koppelen van beide vergunningen niet vereist is. Voor het realiseren van de opvang heeft het COA beide vergunningen nodig. Als de omgevingsvergunning vernietigd zou worden, dan moet de opvang beëindigd worden. Gebruik voor kamerverhuur is niet toegestaan, daarvoor is een vergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte vereist.
    
    14. Naar het oordeel van de rechtbank hoeft het college geen voorschrift in de onttrekkingsvergunning op te nemen dat de vergunning wordt ingetrokken wanneer het gebruik als opvang voor minderjarige asielzoekers planologisch niet meer is toegestaan. De onttrekkingsvergunning en de omgevingsvergunning zijn twee verschillende vergunningen die afzonderlijk verleend kunnen worden. Het college mocht er daarom voor kiezen om deze vergunningen niet aan elkaar te koppelen. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    
      
        Volkshuisvestelijke toets
      
    
    
    15. Eisers voeren aan dat het college bij de volkshuisvestelijke toets de belangenafweging zeer eenzijdig heeft opgesteld. Het college heeft niet of onvoldoende afgewogen wat de impact van de onttrekking van de woonruimte is op de woningvoorraad in het geheel en specifiek de schaarse markt in de woonwijk. De belangen van eisers met betrekking tot het wijzigen van een woning naar een opvang voor minderjarige asielzoekers zijn niet meegewogen.
    
    16. Het college stelt zich op het standpunt dat op basis van artikel 3.1.4 van de Huisvestingsverordening een afweging gemaakt moet worden tussen het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad met het oog op schaarste en leefbaarheid en het met de onttrekking gediende belang. Die belangen zijn afgewogen. Het college heeft het belang van de opvang en begeleiding van de alleenstaande minderjarige asielzoekers zwaarder laten wegen dan het belang van behoud van de woonruimte. Daarbij is meegewogen dat de woning vanwege de kleinschaligheid, rustige leefomgeving en voorzieningen in de omgeving geschikt is voor de opvang en dat de vergunning tijdelijk is. De belangen van eisers kunnen volgens het college bij de volkshuisvestelijke toets niet meegewogen worden.
    
    17. De rechtbank overweegt dat in artikel 3.1.4, onder a, van de Huisvestingsverordening is bepaald dat een onttrekkingsvergunning geweigerd kan worden als naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad met het oog op schaarste en leefbaarheid groter is dan het met de onttrekking gediende belang. 
    
    18. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid het met de onttrekking gediende belang, namelijk opvang en begeleiding van alleenstaande minderjarige asielzoekers, zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad. Andere belangen dan deze, waaronder de belangen van de omwonenden, zijn geen onderdeel van de volkshuisvestelijke toets. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Financiële compensatie van de woningvoorraad
      
    
    
    19. Eisers voeren aan dat het college in strijd met staand beleid heeft afgezien van een financiële compensatie van de woningvoorraad door het COA.
    
    20. Het college stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van compensatieplicht als bedoeld in artikel 3.1.4 van de Huisvestingsverordening, omdat er geen financiële compensatie wordt gevraagd als de aanvrager een maatschappelijk of economisch belang heeft dat even zwaar of zwaarder weegt dan het volkshuisvestelijke belang. Het college vindt dat het belang van de opvang en begeleiding van alleenstaande minderjarige asielzoekers zwaarder weegt dan het volkshuisvestelijke belang.
    
    21. De rechtbank overweegt dat in artikel 3.1.4 van de Huisvestingsverordening is bepaald dat een onttrekkingsvergunning kan worden geweigerd als de aanvrager niet bereid is financiële compensatie te betalen. In artikel 3.1.6 is de hoogte van de vergoeding bepaald. In de toelichting staat dat er geen financiële compensatie wordt gevraagd als de aanvrager een maatschappelijk of economisch belang heeft dat even zwaar weegt als of zwaarder weegt dan het volkshuisvestelijk belang.
    
    22. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college afzien van financiële compensatie van de woningvoorraad door het COA. In de toelichting op de Huisvestingsverordening is een uitzondering opgenomen voor situaties waarin de aanvrager een maatschappelijk belang heeft dat even zwaar weegt als of zwaarder weegt dan het volkshuisvestelijk belang. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze uitzondering van toepassing is. Bovendien kán het college de vergunning weigeren als er geen financiële compensatie wordt betaald, maar hoeft het college dat niet te doen. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Omzetting en fysieke leefbaarheidstoets
      
    
    
    23. Eisers voeren aan dat het college ten onrechte geen fysieke leefbaarheidstoets heeft uitgevoerd. Op grond van artikel 2.2.2, tweede lid, van de beleidsregel ‘Woningsplitsen en omzetten’ van de gemeente Utrecht moet bij omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte een gebruiksoppervlakte van minimaal 18 m2 per bewoner worden aangehouden. Daar wordt niet aan voldaan. Volgens eisers is er sprake van omzetting, omdat er een woonbestemming op het perceel rust en de minderjarige asielzoekers het pand feitelijk gaan gebruiken als onzelfstandige woonruimte. Eisers vinden dat het gebruik, op de begeleiding na, eigenlijk niet verschilt van het gebruik van studentenwoningen.
    
    24. Het college stelt zich op het standpunt dat artikel 2.2.2, tweede lid, van de beleidsregel ‘Woningsplitsen en omzetten’ niet van toepassing is. Volgens het college is er geen sprake van omzetting naar onzelfstandige woonruimte, maar van onttrekking van woonruimte. Het pand zal gebruikt worden als maatschappelijke voorziening en daar is een vergunning voor gebruik in strijd met bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ voor verleend. 
    
    25. De rechtbank overweegt dat in artikel 3.1.4 van de Huisvestingsverordening is bepaald dat een onttrekkingsvergunning kan worden geweigerd als niet wordt voldaan aan de leefbaarheidstoets. In artikel 3.1.5 is bepaald dat de leefbaarheidstoets betrekking heeft op fysieke leefbaarheidseisen en de leefbaarheid in de omgeving van het pand. De toetsingscriteria voor de leefbaarheidstoets zijn uitgewerkt in de beleidsregel ‘Woningsplitsen en omzetten’. Artikel 2.2.2, tweede lid, van de beleidsregel heeft als onderwerp ‘Gebruiksoppervlakte bij omzetten’ en schrijft een minimaal gebruiksoppervlak na omzetting van de woonruimte voor. Uit artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening en uit de toelichting daarop blijkt dat met omzetting wordt bedoeld: ‘van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden’. In artikel 1.1 zijn de begrippen uitgelegd. Een woonruimte wordt gedefinieerd als een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met één of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning van één huishouden. Onzelfstandige woonruimte is woonruimte die niet zelfstandig is, en die dus geen eigen toegang heeft en/of afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte.
    
    26. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van omzetting. De minderjarige asielzoekers worden 24 uur per dag begeleid door 2 professionele begeleiders. Eisers, het college en het COA zijn het erover eens dat vanwege die begeleiding sprake is van een maatschappelijke voorziening. Het gebruik als maatschappelijke voorziening past niet binnen de woonbestemming. Daarom heeft het college een vergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan verleend. Als er sprake is van een maatschappelijke voorziening, dan is er niet tegelijk ook sprake van wonen. Er kan daarom niet tegelijk sprake zijn van onttrekking van woonruimte, waarbij het gebruik niet meer binnen de woonbestemming past, en omzetting van woonruimte, waarbij het gebruik wel binnen de woonbestemming past. Omdat er geen sprake is van omzetting, is artikel 2.2.2, tweede lid, van de beleidsregel ‘Woningsplitsen en omzetten’ niet van toepassing en gelden de bepalingen over de minimale gebruiksoppervlakte per bewoner niet. Het college hoefde daar dus ook niet aan te toetsen. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Algemene leefbaarheidstoets en overlast
      
    
    
    27. Eisers voeren aan dat bij de algemene leefbaarheidstoets de overlastsituaties die door de omwonenden zijn aangegeven niet of onvoldoende zijn meegewogen. Er is een speelpleintje in de buurt dat veel overlast veroorzaakt, maar de meldingen daarover zijn blijkbaar niet opgenomen. Eisers vinden dat hun belangen onvoldoende zijn meegewogen. Zij vragen zich af hoe de leefbaarheid van de buurt op peil wordt gehouden. Ze wijzen daarbij op nieuwsberichten over criminaliteit en overlast rondom opvanglocaties voor asielzoekers. Op de zitting heeft eiser [eiser 1] uitgelegd dat de overlast door de opvanglocatie (die inmiddels is gerealiseerd) nu nog meevalt, omdat er nog maar 8 minderjarige asielzoekers gehuisvest zijn, maar dat de geplande instroom van nog 8 tot 12 extra jongeren op deze locatie en in deze buurt echt te veel is. Volgens eisers kan het college bij excessen niets afdwingen. Het COA heeft wel huisregels opgesteld, maar die zijn niet als voorschrift in de vergunning opgenomen. Eisers vinden dat het college had moeten kijken naar alternatieve locaties binnen de gemeente. Op de zitting hebben eisers de Groenewoudsedijk in Papendorp als voorbeeld genoemd.
    
    28. Het college stelt zich op het standpunt dat wordt voldaan aan de vereisten van de algemene leefbaarheidstoets. Het college verwijst naar het advies van de Commissie Wijziging Samenstelling Woonruimtevoorraad (de commissie). Er is gekeken naar het buurtoordeel van bewoners en er is navraag gedaan bij wijkveiligheidspartners. De directe omgeving van de [adres] komt daarbij niet naar boven als risicolocatie en er zijn geen overlast gevende objecten bekend. De commissie weegt mee dat het COA een inpassingsplan, beheerplan en huisregels heeft opgesteld, dat er begeleiding aanwezig is en dat er controles worden uitgevoerd. De commissie concludeert dat door de verlening van de vergunning het woon- en leefklimaat in de nabije omgeving van het pand niet onevenredig wordt aangetast. Volgens het college is de afdwingbaarheid ten aanzien van overlast voldoende gewaarborgd. In de beslissing op bezwaar zijn op advies van de commissie aanvullende voorschriften ter voorkoming van overlast opgenomen, en als daar niet aan voldaan wordt kan de vergunning ingetrokken worden. Bovendien kan het college op basis van de Huisvestingsverordening de vergunning intrekken bij onaanvaardbare inbreuken op de leefomgeving. Het college stelt dat er binnen de gemeente geen geschikte alternatieve locaties zijn.
    
    29. Het COA heeft op de zitting toegelicht dat er wel naar alternatieve locaties gekeken is, maar dat die niet aan de voorwaarden voldoen. Het COA heeft ook gewezen op vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat alternatieven alleen relevant zijn voor de beoordeling van een aanvraag als daarmee hetzelfde kan worden bereikt met aanzienlijk minder bezwaren.
    
    30. De rechtbank overweegt dat in artikel 3.1.5, onder b, van de Huisvestingsverordening is bepaald dat de leefbaarheidstoets onder meer betrekking heeft op de leefbaarheid in de omgeving van het betreffende pand in algemene zin. In de toelichting staat dat op grond van verschillende leefbaarheidsaspecten uit de wijk of buurt (waaronder de mate van ervaren overlast) wordt bekeken of de wijk al onder druk staat en of door het verlenen van de vergunning de druk op de leefbaarheid naar verwachting onevenredig toeneemt. 
    
    31. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat de leefbaarheidstoets niet goed is uitgevoerd of dat de belangen van de omwonenden onvoldoende zijn meegewogen. De Commissie Wijziging Samenstelling Woonruimtevoorraad heeft geconcludeerd dat door de verlening van de vergunning het woon- en leefklimaat in de nabije omgeving van het pand niet onevenredig wordt aangetast. Uit wat eisers aanvoeren blijkt niet dat die conclusie onjuist is. In de beslissing op bezwaar heeft het college bovendien voorschriften ter voorkoming van overlast aan de onttrekkingsvergunning verbonden. Die voorschriften zijn afdwingbaar. Dat er alternatieve locaties zijn waar hetzelfde kan worden bereikt met aanzienlijk minder bezwaren is niet gebleken. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    32. Het beroep is ongegrond.
    
    33. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. S.C.A. van Kuijeren en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. M. van der Knijff, griffier. De beslissing is uitgesproken op 11 november 2021 en wordt openbaar gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.