ECLI:NL:RBMNE:2022:566, Rechtbank Midden-Nederland, 17-02-2022, UTR 21/98
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wabo, omgevingsvergunning voor een tijdelijk strandpaviljoen binnen Natuurnetwerk Nederland. De saldobenadering uit de provinciale ruimtelijke verordening is verkeerd toegepast, omdat de salderingsgronden buiten het NNN liggen. Voor zover burgemeester en wethouders met die gronden willen salderen, moeten gedeputeerde staten eerst een besluit nemen tot herbegrenzing van het NNN. De tussen de gemeente en de provincie gesloten salderingsovereenkomst en de daarin opgenomen intentie tot herbegrenzing is geen vervanging voor een herbegrenzingsbesluit. De rechtbank vernietigt de beslissing op bezwaar en schorst de omgevingsvergunning bij wijze van voorlopige voorziening, in afwachting van een nieuw besluit.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 21/98 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 17 februari 2022 in de zaak tussen
  
    
      Vereniging Vrienden van het Gooi, gevestigd in Hilversum, eiseres
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Blaricum, verweerder
    (gemachtigde: mr. M. Bekooy).
    
    
      Als derde-partij neemt aan het geding deel: [derde-partij] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] .
    
    
    
      De partijen worden in het vervolg van deze uitspraak aangeduid als: de VVG, het college en de vergunninghouder.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Bij de Stichtse Brug in Blaricum ligt het Voorland, een natuurgebied met een recreatiestrand. Het Voorland is onderdeel van het Natuurnetwerk Nederland. De vergunninghouder wil op het Voorland een strandpaviljoen plaatsen dat het hele jaar open kan. Hij heeft daarvoor een omgevingsvergunning voor 10 jaar aangevraagd bij het college.
    
    2. In het besluit van 12 februari 2020 heeft het college aan de vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een tijdelijk strandpaviljoen op het perceel [perceel] . De VVG heeft bezwaar gemaakt tegen dat besluit. In de beslissing op bezwaar van 2 december 2020 heeft het college de motivering van het besluit aangevuld. De VVG is het niet eens met die beslissing op bezwaar en heeft daartegen beroep ingesteld.
    
    3.  De rechtbank heeft het beroep op 14 december 2021 op zitting behandeld, gelijktijdig met een beroepszaak over de verbreding van het strand (UTR 21/1250). De VVG is vertegenwoordigd door voorzitter ing. [A] en mr. [B] , vergezeld door deskundigen dr. J.A.M. Janssen en P.A. Bakker. Het college is vertegenwoordigd door gemachtigde mr. M. Bekooy, vergezeld door teamleider [C] en deskundige D. Grote Beverborg. De vergunninghouder is vertegenwoordigd door [D] .
    
    4. Op de zitting heeft de rechtbank het onderzoek in deze zaak en de zaak UTR 21/1250 aangehouden in verband met een nadere uitwisseling van stukken over de ontvankelijkheid van het beroep in de zaak UTR 21/1250. Partijen hebben aangegeven geen gebruik te maken van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft op 6 januari 2022 het onderzoek gesloten.
    
  
  
    Overwegingen
    
    5. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep van de VVG gegrond, omdat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met de regels die het Natuurnetwerk Nederland beschermen uit de Provinciale Ruimtelijke Verordening 2019 van de provincie Noord-Holland.
    
    6. De rechtbank licht hierna toe hoe zij tot dit oordeel gekomen is en wat de gevolgen daarvan zijn. 
    
    
      
        Ontvankelijkheid van het beroep
      
    
    
    7. Het college heeft aan de orde gesteld of het beroep van de VVG ontvankelijk is, aangezien de beroepsgronden pas heel laat in de procedure zijn ingediend. 
    
    8. De rechtbank stelt vast dat na de ontvangst van het pro forma beroep een ‘herstel verzuim-brief' naar de VVG is verzonden. Op die brief staat een lijst met voorwaarden waaraan het beroepschrift moet voldoen. Daarop wordt aangekruist aan welke voorwaarden nog niet voldaan is. Op die brief is de optie met betrekking tot het meedelen van de gronden van het beroep niet aangekruist. Dat betekent dat de rechtbank geen termijn aan de VVG heeft gegeven om alsnog de gronden van het beroep in te dienen. Dat is een voorwaarde om het beroep niet-ontvankelijk te kunnen verklaren (artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht). Het beroep is daarom ontvankelijk. De rechtbank merkt op dat het college de gelegenheid heeft gehad om verweer te voeren en dit ook heeft gedaan.
    
    
      
        De regelgeving
      
    
    
    9. Op dit moment geldt voor de provincie Noord-Holland de Omgevingsverordening NH2020. Op basis van het overgangsrecht geldt voor lopende zaken zoals deze echter nog de Provinciale Ruimtelijke Verordening 2019. De rechtbank toetst de omgevingsvergunning daarom aan de Provinciale Ruimtelijke Verordening (PRV). 
    
    10. In artikel 19 van de PRV zijn regels vastgesteld die gelden voor bestemmingsplannen in gebieden binnen het Natuurnetwerk Nederland (NNN-gebieden). Deze regels gelden ook voor omgevingsvergunningen waarin wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Omdat in de omgevingsvergunning voor het strandpaviljoen gebruik wordt gemaakt van de afwijkingsmogelijkheid van artikel 4, elfde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht gelden de regels van artikel 19 van de PRV ook voor deze zaak. 
    
    11. De rechtbank stelt voorop dat de tekst van artikel 19 van de PRV het toetsingskader is voor het college met betrekking tot het Natuurnetwerk Nederland. De rechtbank toetst het besluit van het college dus ook aan die bepaling. Door de provincie gehanteerde werkwijzen en beleid en eerdere of latere regelgeving met bijbehorende spelregels (waar de VVG naar verwijst) vormen dus niet het toetsingskader. De tekst van artikel 19 van de PRV is als bijlage bij deze uitspraak opgenomen.
    
    12. Het uitgangspunt van artikel 19 van de PRV is dat ruimtelijke besluiten moeten strekken tot de bescherming, instandhouding en ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van de NNN-gebieden. Artikel 19 bevat drie mogelijkheden om een besluit te nemen waarin een activiteit mogelijk wordt gemaakt die op zichzelf (dus zonder extra maatregelen) zou leiden tot een verslechtering:- Saldering: Op grond van het derde lid zijn besluiten mogelijk waarin de activiteiten per saldo niet leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden, of tot een vermindering van de oppervlakte van het NNN of de natuurverbindingen, of van de samenhang tussen de NNN-gebieden.- Compensatie: Op grond van het vierde lid kunnen besluiten worden genomen die wel per saldo tot een significante aantasting of vermindering van het oppervlak leiden, als er sprake is van een groot openbaar belang, er geen reële alternatieven zijn en de negatieve effecten gelijkwaardig worden gecompenseerd.- Herbegrenzing: Op grond van het achtste lid hebben gedeputeerde staten de bevoegdheid om de begrenzing van het NNN te wijzigen, onder meer ten behoeve van een kleinschalige ontwikkeling (als wordt voldaan aan een aantal voorwaarden) of voor de toepassing van compensatie.
    
    
      
        Toetsing aan de regelgeving
      
    
    
    13. Het strandpaviljoen, met een oppervlaktebeslag van circa 399 m2, wordt geplaatst binnen de begrenzing van een NNN-gebied. Daardoor neemt het feitelijke oppervlak aan NNN-gebied met wezenlijke kenmerken en waarden af. De VVG en het college zijn het erover eens dat de plaatsing van het strandpaviljoen op zichzelf leidt tot een significante verslechtering. Dat betekent dat de omgevingsvergunning alleen kan worden verleend als gebruik wordt gemaakt van de in overweging 12 opgesomde mogelijkheden.
    
    14. Het college heeft ingezet op de mogelijkheid van saldering. Op de zitting heeft het college bevestigd dat het derde lid van artikel 19 van de PRV ten grondslag ligt aan de verleende omgevingsvergunning. Dat betekent dat de vergunde activiteit per saldo niet mag leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN of tot een vermindering van de oppervlakte van het NNN. 
    
    15. Het college heeft aan de Gooise Zomerkade en in de Blaricummermeent gronden aangewezen die aan het NNN toegevoegd kunnen worden. Door die gronden aan het NNN toe te voegen wil het college de gevolgen van de plaatsing van het strandpaviljoen op het Voorland salderen. Dit is vastgelegd in het inrichting- en beheerplan, dat onderdeel uitmaakt van de besluitvorming. De gemeente Blaricum heeft een salderingsovereenkomst gesloten met de provincie Noord-Holland. Daarin staat dat de provincie zich zal inspannen om zo spoedig mogelijk, maar in ieder geval binnen twee jaar, de salderingsgronden als NNN te begrenzen. De gemeente zal zich inspannen om zo spoedig mogelijk, maar in ieder geval binnen twee jaar, de salderingsgronden een passende bestemming te geven en regels ter bescherming, instandhouding en ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN op te nemen.
    
    16. De VVG is het niet eens met deze gang van zaken. De VVG vindt dat er eerst door de provincie en vervolgens door de gemeente een besluit over de salderingsgronden genomen had moeten worden. De salderingsovereenkomst kan dergelijke besluiten niet vervangen. Bovendien vindt de VVG dat de salderingsovereenkomst te weinig rechtszekerheid biedt, omdat de salderingsovereenkomst voor derden niet afdwingbaar is. 
    
    17. Het college stelt zich op het standpunt dat saldering op deze wijze wel mogelijk is. Door de overeenkomst staat dat volgens het college ook voldoende vast. Het college wijst erop dat de provincie de overeenkomst heeft ondertekend en akkoord is met deze werkwijze.
    
    18. De rechtbank stelt voorop dat artikel 19 van de PRV rechtstreeks werkende regels bevat, waar het college zelf aan moet toetsen en waar de omgevingsvergunning aan moet voldoen. Wat de provincie van de gekozen werkwijze vindt is daarom niet bepalend.
    
    19.  Vereist is dat de activiteiten per saldo niet leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden of een vermindering van de oppervlakte van het NNN. Naar het oordeel van de rechtbank houdt dit in dat er per saldo binnen het huidige NNN geen verslechtering mag plaatsvinden. Een verslechtering binnen het NNN kan dus alleen gesaldeerd worden met een verbetering binnen het huidige NNN. Maatregelen buiten het huidige NNN zijn voor de saldering dus alleen relevant voor zover die een positief effect hebben op huidig NNN-gebied.
    
    20. Naar het oordeel van de rechtbank wordt met de werkwijze van het college niet voldaan aan de vereisten van artikel 19, derde lid, van de PRV. Het college wil namelijk salderen met salderingsgronden die buiten het huidige NNN-gebied liggen. Voor zover het college met die gronden wil salderen, moeten die gronden eerst via een herbegrenzing binnen het NNN gebracht worden. Dat de gemeente en de provincie van plan zijn de gronden in de toekomst door middel van herbegrenzing binnen het NNN te brengen maakt daarbij naar het oordeel van de rechtbank geen verschil. De salderingsovereenkomst is geen vervanging voor een herbegrenzingsbesluit. Die overeenkomst brengt enkel een privaatrechtelijke rechtsverhouding tot stand tussen de gemeente en de provincie. De omgevingsvergunning is verleend voor een activiteit die leidt tot verslechtering binnen het NNN, namelijk een afname van het feitelijke oppervlak aan NNN-gebied, terwijl daar geen verbetering binnen het NNN in de zin van de PRV tegenover stond. Er is dan dus (per saldo) sprake van een verslechtering, en dat is in strijd met artikel 19, derde lid, van de PRV. 
    
    21. De beslissing op bezwaar is in strijd met artikel 19, derde lid, van de PRV. Het beroep is gegrond en de beslissing op bezwaar moet worden vernietigd. De overige beroepsgronden van de VVG hoeven daarom niet meer besproken te worden. 
    
    
      
        Gevolgen
      
    
    
    22. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt de beslissing op bezwaar. 
    
    23. De rechtbank ziet vanwege de aard van het gebrek geen mogelijkheid om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook past de rechtbank niet een bestuurlijke lus toe, omdat dat volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. Als het college toch wil salderen met de aangewezen gronden, moet er eerst een herbegrenzingsbesluit worden genomen door het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland, en die zijn geen partij bij deze procedure. Gedeputeerde staten kunnen bij de herbegrenzing keuzes maken die gevolgen hebben voor de besluitvorming, bijvoorbeeld of de grond waar het strandpaviljoen is voorzien binnen het NNN blijft of erbuiten komt te liggen. Omdat de rechtbank het besluit vernietigt, moet het college opnieuw een beslissing nemen op het bezwaar van de VVG. De rechtbank geeft het college in overweging om met de andere partijen in overleg te treden over een meer permanente oplossing, aangezien de vergunninghouder op de zitting heeft aangegeven dat dat zijn voorkeur heeft. 
    
    24. De gegrondverklaring van het beroep en de vernietiging van de beslissing op bezwaar leiden er niet toe dat de verleende omgevingsvergunning zijn werking verliest. In het licht van de in deze uitspraak vastgestelde onrechtmatigheid in de besluitvorming weegt de rechtbank de belangen van de VVG bij de bescherming van het Voorland op dit moment zwaarder dan de belangen van het college en van de vergunninghouder. Daarom schorst de rechtbank het primaire besluit bij wijze van voorlopige voorziening tot 6 weken na de datum waarop het college een nieuw besluit heeft genomen. Dat betekent dat de vergunninghouder tot die tijd geen gebruik mag maken van de omgevingsvergunning.
    
    25. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan de VVG het door haar betaalde griffierecht vergoeden. 
    
    26. Omdat het beroep gegrond is, krijgt moet het college de proceskosten die de VVG in beroep heeft gemaakt vergoeden. Het college moet in het nieuwe besluit beslissen over eventuele proceskosten in bezwaar. De VVG heeft verzocht om een vergoeding van € 9.249,24 voor het rapport van Wageningen University & Research en vier maal het uurtarief van deskundige Janssen voor zijn aanwezigheid bij de zitting. De vergoeding voor deze kosten wordt door de rechtbank vastgesteld aan de hand van het Besluit proceskosten bestuursrecht, gelezen in verband met artikel 8:36, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, en dus met overeenkomstige toepassing van het bepaalde in de Wet tarieven in strafzaken en het Besluit tarieven in strafzaken 2003. De rechtbank stelt vast dat het uurtarief hoger ligt dan het maximaal te vergoeden tarief uit het Besluit tarieven in strafzaken. De rechtbank stelt de vergoeding daarom vast op de forfaitaire tarieven. Voor het rapport van Wageningen University & Research wordt de vergoeding vastgesteld op 48 uur x € 134,04 + 21% BTW = € 7.785,04. Voor de aanwezigheid van deskundige Janssen bij de zitting wordt de vergoeding vastgesteld op 2,5 uur x € 134,04 + 21% BTW = € 405,47. De door de VVG gevraagde reiskosten van € 28,60,- komen voor vergoeding in aanmerking. De te vergoeden proceskosten bedragen daarmee in totaal € 8.219,11.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt de beslissing op bezwaar;
    - schorst het primaire besluit tot 6 weken na de datum waarop het college een nieuw besluit heeft genomen;
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 360,- aan de VVG te vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van de VVG tot een bedrag van € 8.219,11.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. E.M. van der Linde en mr. A. Rademaker, leden, in aanwezigheid van mr. M. van der Knijff, griffier. De beslissing is uitgesproken op 17 februari 2022 en wordt openbaar gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
      
        De griffier is niet in de gelegenheid
      
      
        om deze uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
    Bijlage: regelgeving
    
    
      
        Artikel 19 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening
      
    
    1. Een bestemmingsplan voor gebieden aangeduid op kaart 4 en op de digitale verbeelding ervan als natuurnetwerk Nederland of als natuurverbinding strekt tot de bescherming, instandhouding en ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van de gebieden.
    2 Een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid stelt regels in het belang van de bescherming, instandhouding en ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van de gebieden. Bij het stellen van deze regels moeten de wezenlijke kenmerken en waarden van de gebieden in acht worden genomen. 
    3 Een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid maakt geen nieuwe activiteiten mogelijk die per saldo leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden, of tot een vermindering van de oppervlakte van het natuurnetwerk Nederland of de natuurverbindingen, of van de samenhang tussen die gebieden. 
    4 In afwijking van het derde lid kan een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid nieuwe activiteiten mogelijk maken, indien:a er sprake is van een groot openbaar belang;b er geen reële alternatieven zijn, en;c de negatieve effecten op de wezenlijke kenmerken en waarden, oppervlakte en samenhang 
    worden beperkt en de overblijvende effecten gelijkwaardig worden gecompenseerd. 
    5 Bij toepassing van het vierde lid voldoet het bestemmingsplan aan de ruimtelijke kwaliteitseisen als bedoeld in artikel 15 en is een bestemmingsplan in overeenstemming met het gestelde in artikel 5a of artikel 5c.
    6 Voor zover het vierde lid, aanhef en onder c van toepassing is, is artikel 25, vierde lid, niet van toepassing.
    7 De wezenlijke kenmerken en waarden als bedoeld in dit artikel zijn neergelegd in bijlage 3, Wezenlijke kenmerken en waarden natuurnetwerk Nederland provincie Noord-Holland bij de verordening.
    8 Gedeputeerde staten kunnen, gehoord de desbetreffende commissie van provinciale staten, de begrenzing van het natuurnetwerk Nederland en de natuurverbindingen, als aangegeven op kaart 4 en de digitale verbeelding ervan, wijzigen: 
    
      a ten behoeve van een verbetering van de samenhang of een betere planologische inpassing van het natuurnetwerk Nederland, voor zover:1° de wezenlijke kenmerken en waarden van het natuurnetwerk Nederland worden 
      behouden; en2° de oppervlakte van het natuurnetwerk Nederland ten minste gelijk blijft; of
      b ten behoeve van een kleinschalige ontwikkeling, voor zover:
      1° de aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden en de samenhang van het 
      natuurnetwerk Nederland beperkt is;2° de ontwikkeling per saldo gepaard gaat met een versterking van de wezenlijke kenmerken en waarden van het Natuurnetwerk Nederland, of een vergroting van de oppervlakte van het natuurnetwerk Nederland; en3° de oppervlakte van het natuurnetwerk Nederland ten minste gelijk blijft; of
      c ten behoeve van de toepassing van het vierde lid. 
    
    9 Gedeputeerde staten kunnen nadere regels stellen ten aanzien van de wijze waarop compensatie als bedoeld in het vierde lid, aanhef en onder c, plaatsheeft, gehoord de desbetreffende commissie van provinciale staten.