ECLI:NL:RVS:2012:BW8161, Raad van State, 13-06-2012, 201106145/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-06-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: BESLUIT, DOORZENDPLICHT, WET DWANGSOM EN BEROEP. Tegen het uitblijven van een besluit op een aanvraag kan geen bezwaar worden gemaakt, maar staat rechtstreeks beroep bij de Rb. open. Gelet hierop had de minister het bezwaarschrift als beroepschrift moeten doorsturen naar de Rb. De Rb. had in het kader van de beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep moeten beoordelen of de brief van de minister een besluit is in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. Daarvoor is bepalend of de daarin opgenomen mededeling, bezien in het wettelijk kader waarin deze is gedaan, is gericht op rechtsgevolg. Dat in die brief is vermeld dat deze geen besluit behelst en dat daarvan ook in andere brieven van de minister is uitgegaan, is niet doorslaggevend voor die beoordeling. Het verzoek van wederpartij om geluidwerende voorzieningen aan haar woning aan te brengen, komt neer op een verzoek om af te wijken van de RGV 1997. Deze regeling biedt de minister daarvoor geen enkele bevoegdheid. De brief van de minister bevat slechts een herhaling van hetgeen uit een wettelijk voorschrift voortvloeit en is aldus niet gericht op rechtsgevolg. De brief is daarom geen besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb.

201106145/1/A2.
      Datum uitspraak: 13 juni 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (voorheen: de minister van Verkeer en Waterstaat),
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 11 april 2011 in zaak nr. 10-5736 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te Aalsmeerderbrug, gemeente Haarlemmermeer
    
    en
    
    de minister.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij brief van 18 oktober 2007 heeft de minister [wederpartij] medegedeeld dat aan haar verzoek om geluidwerende voorzieningen aan haar woning aan te brengen niet wordt tegemoetgekomen.
    
    Bij besluit van 16 september 2010 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij mondelinge uitspraak van 11 april 2011, waarvan afschrift van het proces-verbaal is verzonden op 19 april 2011, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 16 september 2010 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 27 mei 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 28 juni 2011.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 11 juli 2011 heeft de staatssecretaris opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen de brief van de minister van 18 oktober 2007 en dit bezwaar ongegrond verklaard.
    
    [wederpartij] heeft bij brief van 30 augustus 2011 de gronden van het beroep tegen dat besluit ingediend.
    
    De staatssecretaris heeft bij brief van 15 september 2011 daarop gereageerd.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2012, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.R.C. Tieman, mr. G.R. van Bruggen, mr. T. Haverkamp, mr. K. Vinkx en mr. R. Houwelingen, allen werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. R. Boesveld, advocaat te Amsterdam, en mr. J. Boomhouwer, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel j, van de Regeling geluidwerende voorzieningen 1997 (hierna: de RGV 1997) wordt in deze regeling verstaan onder geluidscontour Schiphol: desbetreffende geluidscontour van de luchthaven Schiphol, bedoeld in het tweede lid.
    
    Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, zijn voor de toepassing van deze regeling voor de luchthaven Schiphol de geluidscontouren, behorende bij de maximale waarden 40, 50, 55 en 65 Kosteneenheden (hierna: Ke), opgenomen in bijlage 3 bij deze regeling.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel a, worden, voor zover thans van belang, tenzij in de Regeling anders is bepaald, op kosten van het rijk geluidwerende voorzieningen aangebracht aan geluidsgevoelige ruimten van een woning die:
    
    1o op het tijdstip van vaststelling van de geluidscontour Schiphol daarbinnen reeds aanwezig is, of nog niet aanwezig is maar waarvoor een bouwvergunning is verleend, en
    
    2o volgens de geluidscontour Schiphol een geluidsbelasting van 40 Ke of hoger ondervindt.
    
    Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dient degene aan wie het recht is toegekend bij een administratieve rechter beroep in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
    
    2.2. [wederpartij] heeft bij brief van 28 november 2004 de minister verzocht om haar woning in aanmerking te laten komen voor het op kosten van het rijk aanbrengen van geluidwerende voorzieningen.
    
    Bij brief van 7 december 2004 heeft de minister [wederpartij] medegedeeld dat haar woning is gelegen buiten de geluidscontour en dat om die reden haar woning niet in aanmerking komt voor het aanbrengen van geluidwerende voorzieningen.
    
    [wederpartij] heeft bij brief van 25 juni 2007 de minister opnieuw verzocht om geluidwerende voorzieningen aan haar woning aan te brengen. Zij heeft daarbij gewezen op de op 4 december 2006 in werking getreden wijziging van de RGV 1997 ten gevolge waarvan de geluidsbelasting rond Schiphol opnieuw is vastgesteld.
    
    Bij brief van 18 oktober 2007 heeft de minister [wederpartij], onder verwijzing naar zijn brief van 7 december 2004, medegedeeld dat aan haar verzoek niet wordt tegemoetgekomen. De RGV 1997 is weliswaar gewijzigd, maar de woning ligt nog steeds buiten de geluidscontour.
    
    [wederpartij] heeft bij brief van 15 februari 2010 de minister verzocht een besluit te nemen op haar verzoek van 25 juni 2007.
    
    Bij brief van 6 april 2010 heeft de minister [wederpartij] verwezen naar zijn eerdere brief van 18 oktober 2007. De mededelingen in die brief hebben een informatief karakter en daartegen is geen bezwaar en beroep mogelijk, aldus de minister.
    
    Vervolgens heeft [wederpartij] bij brief van 27 juli 2010 bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar verzoek van 25 juni 2007.
    
    Bij besluit van 16 september 2010 heeft de minister dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat de afwijzing van voormeld verzoek is verzonden op 18 oktober 2007, de bezwaartermijn is geëindigd op 30 november 2007 en dat het op 28 juli 2010 ontvangen bezwaarschrift niet binnen de bezwaartermijn is ingediend. De termijnoverschrijding is volgens de minister niet verschoonbaar.
    
    2.3. De rechtbank is van oordeel dat de brief van de minister van 18 oktober 2007 dient te worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, aangezien in die brief uitdrukkelijk staat vermeld dat aan het verzoek van [wederpartij] niet wordt tegemoetgekomen. Voorts stelt de rechtbank vast dat de bezwaartermijn is geëindigd op 30 november 2007 en dat het bezwaarschrift van 27 juli 2010 niet binnen die termijn is ingediend. Naar het oordeel van de rechtbank is de termijnoverschrijding verschoonbaar. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat de minister [wederpartij] in de brief van 18 oktober 2007 niet heeft gewezen op de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen de mededeling dat aan haar verzoek niet wordt tegemoetgekomen en haar bij brief van 6 april 2010 heeft medegedeeld dat tegen de informatieve brief van 18 oktober 2007 geen bezwaar of beroep mogelijk is. De rechtbank overweegt dat de minister zich lange tijd op het standpunt heeft gesteld dat de brief van 18 oktober 2007 geen besluit is waartegen bezwaar kan worden gemaakt en dat hij thans, als gevolg van voortschrijdend inzicht, tot de conclusie is gekomen dat die brief als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb moet worden aangemerkt. Het staat de minister vrij dit te doen, maar gezien de gang van zaken, waarbij [wederpartij] lange tijd op het verkeerde been is gezet, kan hij vervolgens niet tot de conclusie komen dat het bezwaarschrift te laat is ingediend. De rechtbank is van oordeel dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard en dat de minister (lees: de staatssecretaris) alsnog inhoudelijk op het bezwaar dient te beslissen.
    
    2.4. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de brief van de minister van 18 oktober 2007 dient te worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Hij voert aan dat de rechtbank eraan is voorbijgegaan dat in die brief uitdrukkelijk is vermeld dat geen sprake is van een besluit, maar van een mededeling. Voorts is ook in de brieven van de minister van 5 september 2007, 6 april 2010 en 30 augustus 2010 vermeld dat geen sprake is van een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit. Volgens de staatssecretaris is de brief van 18 oktober 2007 niet gericht op rechtsgevolg, aangezien reeds bij de vaststelling van het isolatieprogramma GIS-3, dat op de in de Awb voorgeschreven wijze bekend is gemaakt, definitief is beslist dat de woning van [wederpartij] niet voor geluidsisolatie in aanmerking komt. De staatssecretaris voert verder aan dat het, vanuit het oogpunt van rechtsbescherming, niet nodig is om aanvullende rechtsbescherming te bieden. [wederpartij] kon bij het instellen van bezwaar en beroep tegen het isolatieprogramma aanvoeren dat de berekening van de geluidscontour niet juist is. Het aanbieden van aanvullende rechtsbescherming zou de uitvoering en afronding van het totale project GIS-3 aanzienlijk bemoeilijken, aldus de staatssecretaris.
    
    2.4.1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    2.4.2. Voor de beoordeling of de brief van de minister van 18 oktober 2007 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, is bepalend of de daarin opgenomen mededeling, bezien in het wettelijk kader waarin deze is gedaan, is gericht op rechtsgevolg. Dat in die brief is vermeld dat deze geen besluit behelst en dat daarvan ook in andere brieven van de minister is uitgegaan, zoals de staatssecretaris heeft aangevoerd, is niet doorslaggevend voor die beoordeling. De mededeling in de brief van 18 oktober 2007 dat aan het verzoek van [wederpartij] om geluidwerende voorzieningen aan haar woning aan te brengen niet wordt tegemoetgekomen wegens de ligging van de woning buiten de geluidscontour, is gedaan in het kader van de toepassing van de RGV 1997. In bijlage 3 van de RGV 1997 is de geluidscontour Schiphol neergelegd.
    
    De Afdeling overweegt ambtshalve het volgende. [wederpartij] heeft de minister bij brief van 15 februari 2010 verzocht om een besluit te nemen op haar verzoek van 25 juni 2007 om aan haar woning geluidwerende voorzieningen aan te brengen. Vervolgens heeft [wederpartij] bij brief van 27 juli 2010 bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar verzoek van 25 juni 2007. Uit artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Awb, als voorzien bij de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, volgt dat tegen het uitblijven van een besluit op een aanvraag geen bezwaar kan worden gemaakt, maar rechtstreeks beroep bij de rechtbank openstaat. Gelet hierop had de minister het bezwaarschrift als een beroepschrift moeten doorsturen naar de rechtbank. De rechtbank had in het kader van de beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep moeten oordelen dat het verzoek van 25 juni 2007 al dan niet strekt tot het nemen van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    
    Uit de artikelen 2, eerste lid, en 12, eerste, tweede en derde lid, van de RGV 1997 volgt dat in een isolatieprogramma wordt vastgesteld welke woningen, gelegen binnen de geluidscontour Schiphol, voor het op kosten van het rijk aanbrengen van geluidwerende voorzieningen in beschouwing zullen worden genomen en dat de eigenaren van die woningen op basis van de resultaten van het onderzoek als bedoeld in artikel 13 bericht zullen krijgen of hun woningen in aanmerking komen voor geluidwerende voorzieningen. Niet in geschil is dat de woning van [wederpartij] is gelegen buiten de geluidscontour Schiphol en dat haar woning om die reden niet is betrokken in de hiervoor beschreven procedure. Ten aanzien van het betoog van de staatssecretaris dat [wederpartij] tegen de vaststelling van het isolatieprogramma GIS-3 bezwaar en beroep had kunnen instellen, wordt overwogen dat het isolatieprogramma alleen betrekking heeft en kan hebben op woningen die zijn gelegen binnen de geluidscontour. Met de vaststelling van de geluidscontour Schiphol in bijlage 3 van de RGV 1997 is wettelijk bepaald dat woningen die zijn gelegen buiten die contour, zoals de woning van [wederpartij], niet in aanmerking komen voor het op kosten van het rijk aanbrengen van geluidwerende voorzieningen. De bevoegdheid van de minister om een woning in aanmerking te brengen voor geluidwerende voorzieningen is beperkt tot woningen die zijn gelegen binnen de geluidscontour. Het verzoek van [wederpartij] om geluidwerende voorzieningen aan haar woning aan te brengen, houdt derhalve een verzoek in om af te wijken van de RGV 1997. Deze regeling biedt de minister daarvoor evenwel geen enkele bevoegdheid. Gelet hierop behelst de mededeling van de minister in de brief van 18 oktober 2007 dat aan het verzoek van [wederpartij] om geluidwerende voorzieningen aan haar woning aan te brengen niet wordt tegemoetgekomen wegens ligging van die woning buiten de geluidscontour, slechts een herhaling van hetgeen uit een wettelijk voorschrift voortvloeit en is die mededeling zelf niet gericht op enig rechtsgevolg. De brief is derhalve geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat geen sprake was van het niet tijdig nemen van een besluit als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb. De rechtbank had het beroep daarom niet-ontvankelijk moeten verklaren.
    
    2.5. Het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal het besluit van 16 september 2010 vernietigen en het beroep van [wederpartij] tegen het uitblijven van een besluit op haar verzoek van 25 juni 2007 niet-ontvankelijk verklaren.
    
    2.6. Bij besluit van 11 juli 2011 heeft de staatssecretaris, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op het door [wederpartij] tegen het besluit van 18 oktober 2007 gemaakte bezwaar beslist en dit bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit op bezwaar wordt ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding in hoger beroep.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat aan het besluit van 11 juli 2011, dat ter uitvoering van de aangevallen uitspraak is genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Om die reden zal dat besluit worden vernietigd.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 11 april 2011 in zaak nr. 10-5736;
    
    III. vernietigt het besluit van de minister van Verkeer en Waterstaat van 16 september 2010, kenmerk 1436BB 220-25-BOB;
    
    IV. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het uitblijven van een besluit op haar verzoek van 25 juni 2007 niet-ontvankelijk;
    
    V. vernietigt het besluit van 11 juli 2011, kenmerk IenM/BSK-2011/88766.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Jansen
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2012
    
    609.