ECLI:NL:RVS:2014:2463, Raad van State, 02-07-2014, 201400844/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden brieven van 17 juli 2013 heeft het CVZ, voor zover thans van belang, aangekondigd dat de MEE-organisaties per 1 januari 2015 geen subsidie meer zullen ontvangen van het CVZ.

201400844/1/A2,
    alsook de overige in de bijlagen opgenomen zaaknummers.
    Datum uitspraak: 2 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de in de bijlage genoemde stichtingen (hierna gezamenlijk te noemen: de MEE-organisaties),
    appellanten,
    
    en
    
    het College voor zorgverzekeringen, thans Zorginstituut Nederland (hierna: het CVZ),
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden brieven van 17 juli 2013 heeft het CVZ, voor zover thans van belang, aangekondigd dat de MEE-organisaties per 1 januari 2015 geen subsidie meer zullen ontvangen van het CVZ.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 12 december 2013 heeft het CVZ de door de MEE-organisaties hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze besluiten hebben de MEE-organisaties beroep ingesteld.
    
    Het CVZ heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 2 juni 2014, waar de MEE-organisaties, vertegenwoordigd door mr. F.P. Heijne, advocaat te Amsterdam, vergezeld door mr. J.M. de Vries en mr. A.T. Blom, en Zorginstituut Nederland, vertegenwoordigd door mr. C.P. Kootstra en J. Knollema, beiden werkzaam in zijn dienst, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.5.1, eerste lid, van de Regeling subsidies AWBZ (hierna: de Regeling), zoals deze luidde ten tijde van belang, worden aan door het CVZ, op basis van door het CVZ vast te stellen nadere regels inzake spreiding en behoefte, aangewezen MEE-organisaties op aanvraag per kalenderjaar instellingssubsidies verleend voor laagdrempelige, onafhankelijke en betrouwbare cliëntondersteuning ten behoeve van hun cliënten, zijnde verzekerden met een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap al dan niet veroorzaakt door een chronische ziekte of een beperking uit het autistisch spectrum, hun ouders, andere verwanten, verzorgers of vertegenwoordigers.
    
    Ingevolge artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), geschiedt, indien aan een subsidieontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt, voor zover aan het einde van het tijdvak waarvoor subsidie is verleend sedert de bekendmaking van het voornemen tot weigering voor een daarop aansluitend tijdvak nog geen redelijke termijn is verstreken, de subsidie voor het resterende deel van die termijn verleend, zo nodig in afwijking van artikel 4:25, tweede lid.
    
    2. Aan de aankondiging dat de subsidiëring van de MEE-organisaties op grond van de Regeling met ingang van 1 januari 2015 zal eindigen heeft het CVZ ten grondslag gelegd dat de middelen voor de cliëntondersteuning vanaf dat moment worden toegevoegd aan het gemeentefonds als gevolg van de voorgenomen hervorming van de langdurige zorg.
    
    3. De MEE-organisaties betogen dat het CVZ onzorgvuldig heeft gehandeld door MEE Nederland, die de collectieve belangen van de MEE-organisaties behartigt, niet als belanghebbende aan te merken. Bovendien heeft dit standpunt volgens de MEE-organisaties een efficiënte procesvoering in de weg gestaan. In dat kader voeren zij aan dat in de beroepsprocedure voor elke MEE-organisatie griffierecht is geïnd, terwijl op de voet van artikel 8:41, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb slechts één keer griffierecht verschuldigd is, nu sprake is van één belanghebbende, te weten MEE Nederland, die namens alle individueel aangeschreven MEE-organisaties bezwaar en beroep heeft ingesteld tegen de identieke besluiten van 17 juli 2013 onderscheidenlijk 12 december 2013.
    
    3.1. Ingevolge artikel 8:41, eerste lid, gelezen in verbinding met het derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), wordt van de indiener van het beroepschrift door de griffier een griffierecht geheven. Indien het een beroepschrift ter zake van twee of meer samenhangende besluiten dan wel van twee of meer indieners ter zake van hetzelfde besluit betreft, is eenmaal griffierecht verschuldigd.
    
    Uit het beroepschrift van 23 januari 2014 blijkt dat het beroep namens de 22 in de bijlage bij deze uitspraak genoemde MEE-organisaties is ingediend en niet ook namens MEE Nederland. Dit betekent dat ook het beroep niet namens één, maar namens 22 partijen is ingesteld. Aangezien het beroep zich niet richt tegen hetzelfde besluit, maar tegen 22 afzonderlijke besluiten, zijn de in de bijlage bij deze uitspraak genoemde MEE-organisaties ieder afzonderlijk griffierecht verschuldigd. Gelet hierop kan het betoog van de MEE-organisaties niet leiden tot het daarmee beoogde doel.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. De MEE-organisaties betogen dat het CVZ de brieven van 17 juli 2013 ten onrechte als besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Awb heeft aangemerkt. In dit kader voeren zij aan dat het CVZ niet de intentie had om in juli 2013 al besluiten te nemen als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb, maar het CVZ de brieven naar aanleiding van de daarop ingediende zienswijze van de MEE-organisaties alsnog als besluit heeft aangemerkt. Nu de brieven niet voldoen aan de inhoudelijke vereisten van artikel 4:51 van de Awb, kunnen deze niet gericht zijn op enig rechtsgevolg, aldus de MEE-organisaties.
    
    4.1. Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 24 april 2002 in zaak nr. 200106333/1), komt de bescherming die artikel 4:51 van de Awb aan subsidieontvangers voor drie of meer jaren wil verlenen niet tot haar recht, indien de bekendmaking van het voornemen tot gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie wordt gezien als een aankondiging zonder rechtsgevolg. Nu het CVZ in de brieven van 17 juli 2013 heeft aangekondigd de subsidie te beëindigen, heeft het CVZ die brieven terecht als besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb aangemerkt.
    
    5. Het betoog van de MEE-organisaties dat zij ten onrechte niet door het CVZ zijn gehoord voorafgaand aan de besluiten van 17 juli 2013, kan niet tot het daarmee beoogde doel leiden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 3 december 2003 in zaak nr. 200303457/1) kan een dergelijk verzuim in bezwaar worden hersteld. Aan de MEE-organisaties is in bezwaar in voldoende mate de gelegenheid geboden hun standpunten uiteen te zetten. Deze zijn blijkens de besluiten van 12 december 2013 ook uitdrukkelijk bij de heroverweging betrokken. Dat dit niet heeft geleid tot een voor de MEE-organisaties gunstige uitkomst, doet hier, anders dan gesteld, niet aan af.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. De MEE-organisaties betogen dat het CVZ geen redelijke termijn in acht heeft genomen. In dat kader voeren zij, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 februari 2014 (ECLI:NL:RBOVE:2014:432), aan dat het CVZ gewicht had moeten toekennen aan de problematiek die ontstaat door een stopzetting van de subsidie aan te kondigen, terwijl nog geen duidelijkheid bestaat over een overgangsregeling of beleid dat voorziet in de situatie na stopzetting. Dit geldt volgens de MEE-organisaties temeer nu uitdrukkelijk een koppeling is beoogd tussen de nieuwe Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: de Wmo) en de subsidiebeëindiging en onduidelijk is of de Wmo daadwerkelijk op 1 januari 2015 in werking zal treden. De lengte van de redelijke termijn kan pas worden bepaald na vaststelling van de definitieve afspraken over de periode na 1 januari 2015, aldus de MEE-organisaties. De grondslag voor de verlenging van de subsidie, die nodig is voor het afwikkelen van de lopende verplichtingen, kan volgens de MEE-organisaties worden gevonden in artikel 4:51, tweede lid, van de Awb.
    
    Voorts voeren de MEE-organisaties aan dat het CVZ met de aankondigingen bewerkstelligt dat de cliëntondersteunende activiteiten reeds nu moeten worden afgebouwd. Daarmee miskent het CVZ dat een relatie bestaat tussen de lengte van de redelijke termijn en de concrete verplichtingen die op hen rusten, aangezien de MEE-organisaties in ieder geval tot 1 januari 2015 verplicht zijn aan hun volledige taakstelling te blijven voldoen en zij daarom ook pas na die datum kunnen beginnen met het afbouwen van het personeel en andere benodigde voorzieningen. Het eerder afbouwen is bovendien onevenredig en kosteninefficiënt, omdat het nu al opzeggen van arbeidsovereenkomsten onwenselijk is voor de cliëntondersteuning en zal leiden tot het moeten uitbetalen van wachtgelden en inhuren van tijdelijk personeel, hetgeen voor rekening van het CVZ zal komen, aldus de MEE-organisaties.
    
    6.1. Anders dan de MEE-organisaties betogen, betekent de omstandigheid dat op het moment van de aanzegging van de beëindiging nog niet duidelijk was of de nieuwe Wmo op 1 januari 2015 in werking zou treden, niet dat het CVZ niet toen al de beëindiging van de subsidie had mogen aankondigen. Ten tijde van de besluiten van 17 juli 2013 stond immers vast dat de middelen voor de cliëntondersteuning met ingang van 1 januari 2015 naar het gemeentefonds zouden worden overgeheveld en de grondslag van de subsidiëring van de MEE-organisaties door het CVZ als gevolg daarvan met ingang van die datum zou komen te vervallen.
    
    6.2. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 14 november 2012 in zaak nr. 201202924/1/A2) dient de redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb ertoe de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de gehele of gedeeltelijke beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen. Het besluit tot beëindiging van de subsidierelatie is bekendgemaakt op 17 juli 2013. Daarmee is de MEE-organisaties een termijn gegeven van ruim zeventien maanden waarin zij zich konden voorbereiden op de beëindiging van de subsidierelatie per 1 januari 2015. Niet is gebleken dat die termijn voor de MEE-organisaties te kort was om de gevolgen hiervan te ondervangen.
    
    Dat de termijn niet redelijk zou zijn omdat de MEE-organisaties, naar zij stellen, niet eerder dan vanaf 1 januari 2015 kunnen gaan afbouwen aangezien zij tot die datum verplicht zijn aan hun volledige taakstelling te voldoen, kan niet tot een ander oordeel leiden. Een dergelijke verplichting kan niet uit de Regeling of een andere wettelijke bepaling worden afgeleid, zodat de MEE-organisaties ervoor hadden kunnen kiezen hun werkzaamheden reeds in 2014 af te bouwen teneinde de beëindiging per 1 januari 2015 beter op te kunnen vangen. In dat geval zouden ook de frictiekosten lager zijn uitgevallen. Dat dat voor het jaar 2014 wellicht tot een lager niveau van activiteiten en een dienovereenkomstig lagere subsidie zou hebben geleid, maakt dit niet anders.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het beroep is ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Borman w.g. Poot
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2014
    
    362-752.
    
    Bijlage bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 2 juli 2014
    
    Zaaknummer
    
    Naam
    
  
  
    
    201400844/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Groningen, gevestigd te Groningen
    
  
  
    
    201400846/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE IJsseloevers, gevestigd te Zwolle
    
  
  
    
    201400847/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Amstel en Zaan, gevestigd te Amsterdam
    
  
  
    
    201400850/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Noord en Midden Limburg, gevestigd te Venlo
    
  
  
    
    201400851/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Noordoost Brabant, gevestigd te Uden
    
  
  
    
    201400853/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Zuid-Holland Noord, gevestigd te Delft
    
  
  
    
    201400856/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Regio Tilburg, gevestigd te Tilburg
    
  
  
    
    201400857/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Veluwe, gevestigd te Apeldoorn
    
  
  
    
    201400858/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Noordwest‑Holland, gevestigd te Alkmaar
    
  
  
    
    201400859/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Drenthe, gevestigd te Assen
    
  
  
    
    201400861/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Oost-Gelderland, gevestigd te Doetinchem
    
  
  
    
    201400864/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE West-Brabant, gevestigd te Breda
    
  
  
    
    201400866/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Friesland, gevestigd te Leeuwarden
    
  
  
    
    201400868/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Zuid-Limburg, gevestigd te Heerlen
    
  
  
    
    201400869/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Rotterdam Rijnmond, gevestigd Rotterdam
    
  
  
    
    201400871/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Plus, gevestigd te Hendrik-Ido-Ambacht
    
  
  
    
    201400873/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Zeeland, gevestigd te Middelburg
    
  
  
    
    201400875/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Gelderse Poort, gevestigd te Arnhem
    
  
  
    
    201400876/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Regio ‘s-Hertogenbosch, gevestigd te ’s‑Hertogenbosch
    
  
  
    
    201400879/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Zuidoost Brabant, gevestigd te Waalre
    
  
  
    
    201400881/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Twente, gevestigd te Hengelo
    
  
  
    
    201400883/1/A2
    
  
  
    
    Stichting MEE Utrecht, Gooi en Vecht, gevestigd te Utrecht