ECLI:NL:RBAMS:2021:7979, Rechtbank Amsterdam, 17-03-2021, C/13/681999 / HA ZA 20-359
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Bedrijfspand gekraakt door 'We Are Here'. Geen onrechtmatige daad gemeente.

vonnis
    RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
      Afdeling privaatrecht
    
    
    
    
    
      zaaknummer / rolnummer: C/13/681999 / HA ZA 20-359
    
    
    
      
        Vonnis van 17 maart 2021 (bij vervroeging)
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      
        ZAANPARK RONDE (ZRT) TOCHT B.V.,
      gevestigd te Amsterdam,
      eiseres,
      advocaat mr. Ch.P.A.T. van Goethem te Amsterdam,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      
        GEMEENTE AMSTERDAM,
      zetelend te Amsterdam,
      gedaagde,
      advocaat mr. I.M.C.A. Reinders Folmer te Amsterdam.
    
    
    
    
      Partijen zullen hierna ZRT en de Gemeente worden genoemd.
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      
        
          de dagvaarding van 20 maart 2020, met producties;
        
        
          de conclusie van antwoord, met producties;
        
        
          het tussenvonnis van 9 december 2020, waarin een mondelinge behandeling is bepaald; en
        
        
          het proces-verbaal van de mondelinge behandeling van 16 februari 2021 en de daarin genoemde stukken.
        
      
      
    
    
      1.2.
      Ten slotte is vonnis bepaald.
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
      2.1.
      ZRT is eigenaar van het bedrijfspand aan de [adres] , gelegen op Industrieterrein Bedrijvengebied Zuidoost in Amsterdam.
      
    
    
      2.2.
      In de nacht van 28 op 29 juni 2019 heeft een groep personen, verenigd onder de naam ‘We Are Here’, de voordeur van het bedrijfspand geforceerd. De personen hebben vervolgens hun intrek genomen in het bedrijfspand.
      
    
    
      2.3.
      Op 29 juni 2019 heeft ZRT bij de politie aangifte gedaan van onder meer kraken.
      
    
    
      2.4.
      Op 4 juli 2019 heeft het Openbaar Ministerie (hierna: het OM) aan de personen die in het bedrijfspand verbleven laten weten dat het bedrijfspand vóór 30 augustus 2019 zal worden ontruimd.
      
    
    
      2.5.
      Daarop hebben twee van de personen die in het bedrijfspand verbleven een kort geding procedure aanhangig gemaakt tegen de Staat om de ontruiming van het bedrijfspand te voorkomen. In een vonnis van 8 augustus 2019 heeft de voorzieningenrechter de gevraagde voorziening echter geweigerd.
      
    
    
      2.6.
      Op 9 en 10 augustus 2019 hebben alle personen die toen in het bedrijfspand verbleven, het bedrijfspand verlaten.
      
    
    
      2.7.
      ZRT heeft de Gemeente en de Staat aansprakelijk gesteld voor de schade die ZRT stelt te hebben geleden doordat de personen 43 dagen in het bedrijfspand hebben verbleven. De Gemeente en de Staat hebben aansprakelijkheid van de hand gewezen. ZRT is naast deze procedure tegen de Gemeente niet ook een bodemprocedure tegen de Staat begonnen.
      
    
  
  
    
      3Het geschil
    
      3.1.
      ZRT vordert – na wijziging van haar eis – dat de rechtbank bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis, samengevat:
      
        
          a) voor recht verklaart dat de Gemeente schadeplichtig is jegens ZRT voor de kosten en schade als gevolg van de kraak van het bedrijfspand;
        
        
          b) de Gemeente veroordeelt in de schade die ZRT dientengevolge heeft geleden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, althans tot een bedrag dat de rechtbank in goede justitie rechtvaardig acht, vermeerderd met de wettelijke rente sinds de dag van de dagvaarding; en
        
        
          c) de Gemeente veroordeelt in de buitengerechtelijke kosten van € 3.438,82, althans een bedrag dat de rechtbank rechtvaardigt acht, en in de proceskosten van ZRT.
        
      
      
    
    
      3.2.
      Tijdens de mondelinge behandeling heeft ZRT haar oorspronkelijk ingestelde vordering onder (d), tot het treffen van een zodanige voorziening die de rechtbank in goede justitie geraden acht, ingetrokken.
      
    
    
      3.3.
      Aan haar vorderingen legt ZRT primair ten grondslag dat de Gemeente jegens haar een onrechtmatige bestuursdaad heeft begaan, waardoor schade aan het bedrijfspand van ZRT is ontstaan. Het kraken is een inbreuk op het eigendomsrecht van ZRT. ZRT stelt, samengevat, dat de Gemeente op vijf manieren onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld, te weten door 
      
        
          i) algemene beginselen van behoorlijk bestuur te schenden, in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod op willekeur en het gelijkheidsbeginsel; 
        
        
          ii) de beginselplicht tot handhaving te schenden; 
        
        
          iii) na te laten tot een spoedontruiming over te gaan of andere maatregelen te nemen ter beperking van de schade van ZRT; 
        
        
          iv) de Vreemdelingenwet en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM te schenden; en 
        
        
          v) het rechtszekerheidsbeginsel te schenden. 
        
      
      Volgens ZRT was onvoldoende opvang beschikbaar voor uitgeprocedeerde asielzoekers en had de Gemeente ervoor moeten zorgen dat er wél voldoende opvang beschikbaar was. Bovendien had de Gemeente ervoor moeten zorgen dat de personen die voor opvang in aanmerking kwamen, daarvan ook daadwerkelijk gebruikmaakten. Ook had de Gemeente tegen de kraak moeten optreden, de personen die in het bedrijfspand verbleven moeten identificeren en tot vervolging moeten overgaan. ZRT stelt dat de Gemeente kraak als een onderdeel van haar gemeentelijke opvang beschouwt en dat het beleid van de Gemeente erop is gericht om het OM en de politie te verhinderen tegen krakers op te treden. De Gemeente treedt pas voortvarend op tegen een kraak als er veel (landelijke) media-aandacht voor is.
      
    
    
      3.4.
      ZRT legt subsidiair aan haar vorderingen ten grondslag, voor zover het handelen van de Gemeente rechtmatig is geweest, dat de Gemeente het égalité- en evenredigheidsbeginsel heeft geschonden. ZRT stelt dat zij geen andere keuze had dan tegen wil en dank onderdak bieden aan uitgeprocedeerde asielzoekers, terwijl juist de Gemeente voor opvang had moeten zorgen. ZRT meent dat zij, als pandeigenaar, in vergelijking tot andere burgers onevenredig is benadeeld. Omdat de Gemeente haar hiervoor niet heeft gecompenseerd, heeft de Gemeente volgens ZRT onrechtmatig jegens haar gehandeld.
      
    
    
      3.5.
      De Gemeente voert verweer.
      
    
    
      3.6.
      Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
      
    
  
  
    
      4De beoordeling
    Primaire grondslag: onrechtmatige bestuursdaad
    
    
      4.1.
      ZRT baseert haar primaire standpunt – dat de Gemeente ten opzichte van haar onrechtmatig heeft gehandeld – in de kern op de volgende drie verwijten:
      
        
          i) het is bewust beleid van de Gemeente om niet tegen krakers op te treden, met als doel en/of gevolg dat pandeigenaren, zoals ZRT, gedurende twee maanden voor de kosten van ‘opvang’ opdraaien;
        
        
          ii) de Gemeente is ten onrechte niet overgegaan tot spoedontruiming van het bedrijfspand en heeft ook nagelaten anderszins handhavend op te treden; en
        
        
          iii) de Gemeente heeft nagelaten voor voldoende opvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers te zorgen. Voor zover er wel voldoende opvang was, heeft de Gemeente niet erop toegezien dat de asielzoekers ook daadwerkelijk van de opvang gebruikmaakten.
        
      
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank volgt ZRT niet in deze verwijten. Dit wordt als volgt toegelicht.
      
      
        
          Verwijt (i): bewust beleid van de Gemeente om niet op te treden
        
      
      
    
    
      4.3.
      ZRT heeft verwezen naar diverse beleidsstukken, onder meer de ‘Beleidsuitgangspunten bij kraken en ontruimingen’, versie januari 2016 (productie 4a bij de dagvaarding), de ‘Annotatie burgemeester’ over kraken en ontruimingen van 26 juni 2018 (productie 4B bij de dagvaarding), de brief van de burgemeester aan de gemeenteraad van 10 december 2019 over kraak- en ontruimingsbeleid (productie 10 bij de dagvaarding) en het ‘Uitvoeringsplan 24-uursopvang ongedocumenteerden’ van 11 december 2018. Volgens ZRT is het de burgemeester die binnen de driehoek (de burgemeester, het OM en de politie) aan de touwtjes trekt en het beleid van het OM bepaalt. ZRT heeft verder aangevoerd dat de We Are Here-groep al sinds december 2012 panden in Amsterdam kraakt, de Gemeente deze ‘kraakcarrousel’ bewust in stand houdt en niets onderneemt om het kraken te voorkomen of beperken. In andere gemeenten wordt volgens ZRT veel sneller tot ontruiming overgegaan en daar is dan ook geen sprake van zo’n ‘kraakcarrousel’. 
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank stelt voorop dat de bevoegdheid om een kraakpand te ontruimen op grond van artikel 551a van het Wetboek van Strafvordering bij de politie ligt. Omdat het gaat om het optreden tegen strafbare feiten vindt het handelen van de politie in dat geval niet plaats onder gezag van de burgemeester, maar onder gezag van de officier van justitie. In de Beleidsbrief van het college van procureurs-generaal van 1 december 2010 staat het beleid dat de officier van justitie daarbij hanteert. Dat beleid houdt in dat het kraakverbod onverkort wordt gehandhaafd, maar dat er sprake kan zijn van ontruiming op wat langere of kortere termijn. De Gemeente kan geen beleid maken om de bevoegdheden van de officier van justitie te beperken. Wel staat in de door ZRT genoemde stukken dat de officier van justitie overeenkomstig de Beleidsbrief prioriteiten stelt en het moment van een ontruiming afstemt met de burgemeester, in het kader van de openbare orde. Die stukken zijn volgens de Gemeente geen gemeentelijk beleid, maar driehoeksbeleid. Uit die stukken blijkt bovendien niet dat de burgemeester bij dat afstemmen ontmoedigt of belemmert dat een pand wordt ontruimt. ZRT heeft nog specifiek gewezen op een passage aan het einde van de ‘Annotatie burgemeester (p. 5): “Het OM (ambtelijk) hekelt de risicoloosheid en zou graag optreden tegen krakers door aan te houden. Mogelijk wordt door recente aandacht vanuit de landelijke politiek de druk bij het OM opgevoerd. Het OM voelt niet de ruimte omdat het beleid is gericht op het beëindigen van de kraak en niet op het aanhouden van de krakers”. Ook uit die passage leidt de rechtbank niet af dat de Gemeente bewust niet optreedt tegen krakers. Zelfs als de rechtbank ervan uitgaat dat deze annotatie het beleid van de Gemeente weergeeft (wat de Gemeente heeft betwist), staat hier immers juist dat het beleid is gericht op het beëindigen van de kraak, dus ontruimen. Verder oordeelt de rechtbank dat de stelling dat de burgemeester binnen de driehoek aan de touwtjes trekt en het beleid bepaalt, helemaal niet is onderbouwd. Daar gaat de rechtbank dan ook aan voorbij. De stelling dat de We Are Here-groep alleen in Amsterdam kraakt, omdat in andere gemeenten sneller wordt opgetreden, is ook niet onderbouwd. De omstandigheid dat de We Are Here-groep regelmatig nieuwe panden in Amsterdam kraakt, is onvoldoende om te concluderen dat de Gemeente bewust beleid voert om niet tegen dat kraken op te treden. Ook uit het Uitvoeringsplan 24-uursopvang ongedocumenteerden kan niet de conclusie worden getrokken dat de Gemeente de wijze waarop We Are Here opereert, gedoogt en zelfs als officieuze gemeentelijke opvang aanmerkt. De conclusie is dat niet is gebleken dat de Gemeente (bewust) beleid voert om niet tegen kraken op te treden.
      
      
        
          Verwijt (ii): spoedontruiming en handhavend optreden
        
      
      
    
    
      4.5.
      ZRT stelt dat er gronden waren om tot een spoedontruiming van het bedrijfspand over te gaan en dat de Gemeente nalatig is geweest door desondanks niet tot een spoedontruiming over te gaan of de kraak op een andere wijze te beëindigen. ZRT heeft verwezen naar de gronden voor spoedontruiming in de Beleidsuitgangspunten bij kraken en ontruimingen en naar artikel 175 van de Gemeentewet.
      
    
    
      4.6.
      De rechtbank heeft hiervoor al vastgesteld dat de bevoegdheid om tot (spoed)ontruiming over te gaan exclusief bij de officier van justitie (en de politie) ligt en niet bij de Gemeente. Anders dan ZRT stelt, brengt de algemene bevoegdheid die de burgemeester op grond van artikel 175 van de Gemeentewet toebedeeld heeft gekregen, hierin geen verandering. Op grond van die bepaling kan de burgemeester in geval van (ernstige vrees voor het ontstaan van) oproerige beweging, andere ernstige wanordelijkheden of rampen, alle (nood)bevelen geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig worden geacht. Van een dergelijke noodsituatie was in deze zaak echter geen sprake. Het pand van ZRT werd weliswaar gekraakt, maar het is niet gebleken dat dit gebeurde op een manier die leidde tot ernstige wanordelijkheden. Slechts indien handelen door het OM en de politie niet kan worden afgewacht – dus in absolute noodsituaties – is een taak voor de burgemeester weggelegd en kan hij/zij op grond van artikel 175 Gemeentewet het vergaande middel van een noodbevel inzetten. Zoals gezegd, was een dergelijke noodsituatie hier niet aan de orde.
      
    
    
      4.7.
      ZRT heeft nog gesteld dat het gebruik van het bedrijfspand als woonruimte in strijd is met het geldende bestemmingsplan en dat de Gemeente ook op die grond handhavend had moeten optreden. Zoals de Gemeente echter terecht heeft aangevoerd, is het onmogelijk voor de Gemeente om in alle gevallen steeds uit zichzelf handhavend op te treden. Zo ver strekt de bestuursrechtelijke beginselplicht tot handhaving ook niet. Als ZRT bij het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) een verzoek tot handhaving van de overtreding van het bestemmingsplan had ingediend, had het college op dat moment kunnen bezien of handhavend optreden was aangewezen. Dat heeft ZRT echter niet gedaan.
      
    
    
      4.8.
      Verder heeft ZRT gewezen op de bevoegdheden en verplichtingen van de Gemeente op grond van de Wet Veiligheidsregio’s. Op grond van de Wet veiligheidsregio’s is het college weliswaar belast met de organisatie van de brandweerzorg, maar dat betekent niet dat het college op die grond met spoed had moeten optreden tegen de kraak. Ambtenaren van de Gemeente hebben het pand enkele dagen na de kraak geïnspecteerd en geconcludeerd dat er op dat moment geen gevaarlijke situaties waren. ZRT heeft de Gemeente er in die periode niet op gewezen dat er wél sprake zou zijn geweest van brandgevaar, en kan de Gemeente dus nu niet verwijten dat er niet handhavend is opgetreden.
      
    
    
      4.9.
      Het voorgaande brengt mee dat de Gemeente niet onrechtmatig jegens ZRT heeft gehandeld door niet tot een (spoed)ontruiming over te gaan en ook niet anderszins handhavend op te treden.
      
      
        
          Verwijt (iii): onvoldoende opvang
        
      
      
    
    
      4.10.
      ZRT stelt, in de kern genomen, dat Gemeente niet voor voldoende opvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers heeft gezorgd en dat zij niet erop heeft toegezien dat uitgeprocedeerde asielzoekers ook daadwerkelijk van de (wel beschikbare) opvang gebruikmaken.
      
    
    
      4.11.
      De Gemeente heeft in reactie hierop gesteld dat het onder de verantwoordelijkheid van de Nederlandse Staat (de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid) valt om ongedocumenteerden op te vangen; en niet onder de verantwoordelijkheid van de Gemeente. De Gemeente voert wel buitenwettelijk begunstigend beleid, op grond waarvan de Gemeente opvangplekken aan ongedocumenteerden aanbiedt (tot 1 juli 2019 met de bed-bad-brood-regeling en vanaf 1 juli 2019 met de 24-uursopvang), maar aan dat beleid kan een derde, in dit geval ZRT, volgens de Gemeente geen rechten ontlenen.
      
    
    
      4.12.
      De Gemeente is niet op basis van enige internationale of wettelijke verplichting gehouden om opvangplekken te verstrekken aan uitgeprocedeerde asielzoekers. Die verplichting rust op de Staat. De opvang die de Gemeente wél verzorgt, moet – omdat deze niet op de wet is gebaseerd – als buitenwettelijk begunstigend beleid worden aangemerkt. Aan dit buitenwettelijke beleid kan ZRT geen rechten ontlenen, omdat zij niet de begunstigde van dit beleid is. ZRT kan dus niet van de Gemeente verlangen dat zij te allen tijde aan alle ongedocumenteerden opvang aanbiedt en/of bewerkstelligt dat ongedocumenteerden daadwerkelijk van de beschikbare opvang gebruikmaken. 
      
    
    
      4.13.
      Het voorgaande brengt mee dat de Gemeente ook op dit punt niet onrechtmatig jegens ZRT heeft gehandeld.
      
      
        
          Slotsom t.a.v. de primaire grondslag
        
      
      
    
    
      4.14.
      De conclusie is dat de Gemeente geen onrechtmatige bestuursdaad jegens ZRT heeft begaan. Dit betekent dat de rechtbank de primaire grondslag van de vorderingen van ZRT verwerpt. Hierdoor komt de rechtbank toe aan beoordeling van de subsidiaire grondslag van de vorderingen van ZRT.
      
      
        
          Subsidiaire grondslag: schending van het égalité- en evenredigheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      4.15.
      Het subsidiaire standpunt van ZRT – dat de Gemeente ZRT op grond van het égalité- en evenredigheidsbeginsel moet compenseren voor de onevenredige schade die ZRT heeft geleden – komt erop neer dat ZRT onevenredig is benadeeld als het hiervoor besproken beleid van de Gemeente wél rechtmatig zou zijn.
      
    
    
      4.16.
      De rechtbank heeft hiervoor al geoordeeld dat geen sprake is van gemeentelijk beleid dat verhindert of belemmert dat de officier van justitie een kraakpand ontruimt. Aan het buitenwettelijk begunstigend beleid met betrekking tot de opvang kan ZRT geen rechten ontlenen. Dat betekent dat er geen reden was voor de Gemeente om ZRT te compenseren en dat de rechtbank ook de subsidiaire grondslag van de vorderingen van ZRT verwerpt. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      4.17.
      Het voorgaande betekent dat de vorderingen onder (a) en (b) van ZRT worden afgewezen. Daarmee is ook de vordering onder (c) betreffende de buitengerechtelijke kosten niet toewijsbaar.
      
    
    
      4.18.
      ZRT zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de Gemeente worden begroot op:
      - griffierecht		4.131,00
      - salaris advocaat		3.540,00 (2 punten × tarief € 1.770,00)
      Totaal	€ 	7.671,00
      
    
    
      4.19.
      De nakosten worden toegewezen op de wijze zoals in de beslissing vermeld.
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    De rechtbank
    
    
      5.1.
      wijst de vorderingen af;
      
    
    
      5.2.
      veroordeelt ZRT in de proceskosten, aan de zijde van de Gemeente tot op heden begroot op € 7.671,00;
      
    
    
      5.3.
      veroordeelt ZRT in de na dit vonnis ontstane kosten, begroot op € 163,00 aan salaris advocaat, te vermeerderen, onder de voorwaarde dat ZRT niet binnen veertien dagen na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, met een bedrag van € 85,00 aan salaris advocaat en de explootkosten van betekening van de uitspraak; en
      
    
    
      5.4.
      verklaart de kostenveroordelingen onder 5.2. en 5.3. uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. H.J. Schaberg, rechter, bijgestaan door mr. T. Thuijs, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2021.