ECLI:NL:RVS:2022:134, Raad van State, 19-01-2022, 202101235/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam het verzoek van [appellante] aan het college om krachtens artikel 29.4 van de planregels het bestemmingsplan "Dorpskernen 2016" te wijzigen, afgewezen. [appellante] is eigenaar van een braakliggend perceel, [locatie 1] in Warder. In het bestemmingsplan "Dorpskernen 2016" van de gemeente Edam-Volendam is aan dit perceel de bestemming "Wonen" met de aanduiding "wetgevingszone - wijzigingsbevoegdheid" toegekend. Aan een groot deel van dit perceel is ook de gebiedsaanduiding "milieuzone - geurzone" toegekend. Het college is ter plaatse van de aanduiding "wetgevingszone - wijzigingsbevoegdheid" bevoegd om ten behoeve van een nieuwe woning een bouwvlak te vestigen. Eén van de wijzigingsvoorwaarden is dat het agrarisch bedrijf op het perceel [locatie 2] is beëindigd. Aan het perceel [locatie 2] is deels de bestemming "Agrarisch met waarden" en deels de bestemming "Wonen" toegekend.

202101235/1/R1.
    Datum uitspraak: 19 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te Oosthuizen, gemeente Edam-Volendam
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 december 2019 heeft het college het verzoek van [appellante] aan het college om krachtens artikel 29.4 van de planregels het bestemmingsplan "Dorpskernen 2016" te wijzigen, afgewezen.
    Bij besluit van 12 januari 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 november 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. R. Janssen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door A.S.M. Hoekstra en mr. W. de Vis, advocaat te Alkmaar, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van een braakliggend perceel, [locatie 1] in Warder. In het bestemmingsplan "Dorpskernen 2016" van de gemeente Edam-Volendam is aan dit perceel de bestemming "Wonen" met de aanduiding "wetgevingszone - wijzigingsbevoegdheid" toegekend. Aan een groot deel van dit perceel is ook de gebiedsaanduiding "milieuzone - geurzone" toegekend. Het college is ter plaatse van de aanduiding "wetgevingszone - wijzigingsbevoegdheid" bevoegd om ten behoeve van een nieuwe woning een bouwvlak te vestigen. Eén van de wijzigingsvoorwaarden is dat het agrarisch bedrijf op het perceel [locatie 2] is beëindigd. Aan het perceel [locatie 2] is deels de bestemming "Agrarisch met waarden" en deels de bestemming "Wonen" toegekend. Het perceel van [appellante] ligt gedeeltelijk binnen de geurcirkel rond de mestplaat op het perceel [locatie 2].
    2.       Op 27 november 2018 heeft [appellante] het college verzocht om gebruik te maken van de wijzigingsbevoegdheid in artikel 29.4 van de planregels voor de vestiging van een bouwvlak op haar perceel. Volgens [appellante] is voldaan aan de voorwaarde in de wijzigingsbevoegdheid dat het agrarisch bedrijf aan de [locatie 2] is beëindigd. In het hierboven genoemde besluit van 13 december 2019 heeft het college het verzoek van [appellante] afgewezen, omdat nog sprake zou zijn van bedrijfsmatige agrarische activiteiten op het perceel [locatie 2] en de mestplaat nog in gebruik zou zijn.
    3.       Voor de leesbaarheid zijn de relevante planregels van het bestemmingsplan opgenomen in een bijlage. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Toetsingskader
    4.       Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarover de wijzigingsbevoegdheid gaat in beginsel als een gegeven worden beschouwd als is voldaan aan de in het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden die in een bestemmingsplan zijn opgenomen, doet niets af aan de plicht van het college van burgemeester en wethouders om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is.
    Is het agrarisch bedrijf beëindigd?
    5.       [appellante] betoogt dat het college ten onrechte heeft gesteld dat niet is voldaan aan de voorwaarde in de wijzigingsbevoegdheid dat het agrarisch bedrijf op [locatie 2] is beëindigd. Volgens [appellante] volgt uit de artikelen 29.3 en 29.4 van de planregels dat het bestemmingsplan kan worden gewijzigd nadat het agrarisch bedrijf van de [toenmalige eigenaar] op het perceel [locatie 2] is beëindigd. [appellante] voert aan dat hiervan sprake is, omdat de koeien en schapen die door [toenmalige eigenaar] op het perceel werden gehouden, niet meer aanwezig zijn en de ingestorte stallen waarin zij waren gehuisvest niet zijn herbouwd. [appellante] stelt verder dat [toenmalige eigenaar] is verhuisd, dat het bedrijf is opgeheven en is uitgeschreven uit het Handelsregister bij de Kamer van Koophandel (hierna: de KvK) en dat daarvoor geen ander bedrijf in de plaats is gekomen. Hierdoor is het perceel [locatie 2] volgens [appellante] ingericht voor het gebruik als woonfunctie.
    Volgens [appellante] is met het toekennen van de bestemming "Agrarisch met waarden", waarbinnen alleen de uitoefening van volwaardige en reële veehouderijen en weidebedrijven is toegestaan, aan het perceel [locatie 2] ook gewaarborgd dat er na beëindiging van het bedrijf van [toenmalige eigenaar] niet opnieuw agrarische bedrijfsactiviteiten zouden kunnen plaatsvinden. Hierbij wijst zij erop dat op het perceel [locatie 2] geen ander volwaardig of reëel agrarisch bedrijf als bedoeld in artikel 5.1, onder a, van de planregels meer gevestigd kan worden vanwege het ontbreken van fysieke ruimte.
    Dat de zoon en schoondochter van [toenmalige eigenaar] (hierna tezamen en in enkelvoud: [persoon]), die nu op het perceel [locatie 2] wonen, ter plaatse kleinschalige agrarische activiteiten verrichten bestaande uit het houden van 50 schapen en hooien, doet er volgens [appellante] niet aan af dat de beëindiging van het agrarisch bedrijf waarop in de planregels wordt gedoeld al heeft plaatsgevonden. Zij wijst er hierbij op dat voor deze agrarische activiteiten geen omgevingsvergunning is verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, terwijl ook geen melding op basis van het Activiteitenbesluit milieubeheer is gedaan. Volgens [appellante] kunnen de op dit moment verrichte agrarische activiteiten op het perceel [locatie 2] dan ook niet worden aangemerkt als de uitoefening van een volwaardig of reëel agrarisch bedrijf, zodat deze activiteiten niet in de weg kunnen staan aan toepassing van de wijzigingsbevoegdheid.
    5.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat niet wordt voldaan aan de wijzigingsvoorwaarde dat het agrarisch bedrijf op het perceel [locatie 2] is beëindigd. Volgens het college is door het houden van schapen en het hooien nog sprake van agrarische bedrijfsactiviteiten op het perceel en is de mestplaat ook nog in gebruik. Deze activiteiten vallen volgens het college onder de agrarische activiteiten als genoemd in de begripsbepaling van "agrarisch bedrijf" in artikel 1.14 van de planregels. Het college stelt dat in de planregels geen definitie van het begrip "bedrijf" is opgenomen en dat daarin ook niet is bepaald hoe groot de inkomsten van een bedrijf moeten zijn. Omdat inkomsten worden verworven uit de agrarische activiteiten op het perceel [locatie 2] is volgens het college sprake van een bedrijf.
    Het college stelt verder dat de huidige eigenaren van het perceel [locatie 2] overwegen door te gaan met de exploitatie van het agrarische bedrijf van [toenmalige eigenaar] en dat in het bestemmingsplan niet is bepaald dat de agrarische activiteiten niet mochten worden overgedragen aan iemand anders. Dat er geen inschrijving is bij de KvK is volgens het college ook geen vereiste voor het zijn van een bedrijf.
    5.2.    Het college is bevoegd om de wijzigingsbevoegdheid in artikel 29.4 van de planregels te benutten wanneer is voldaan aan de daar genoemde voorwaarden. Het draait in deze zaak om de vraag of is voldaan aan de in artikel 29.4, onder b, van planregels opgenomen voorwaarde dat het agrarisch bedrijf op het perceel [locatie 2] is beëindigd. In artikel 1.14 van de planregels is de begripsbepaling van ‘agrarische bedrijven’ opgenomen. In de planregels is geen zelfstandige begripsbepaling opgenomen van ‘bedrijf’. Ook anderszins blijkt uit het bestemmingsplan niet wat daaronder moet worden verstaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, moet voor de betekenis van een begrip, bij gebrek aan aanknopingspunten en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan en mag daarbij de betekenis zoals deze in de ‘Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal’ (hierna: Van Dale) is gegeven worden betrokken. De Afdeling verwijst onder meer naar haar uitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1318. In de Van Dale wordt, voor zover relevant, onder bedrijf verstaan: beroepsbezigheid, handwerk en ook: onderneming die zich bezighoudt met het maken en/of verhandelen van bepaalde goederen en/of het leveren van bepaalde diensten.
    Op de zitting heeft het college toegelicht dat [persoon] ongeveer 50 schapen inclusief lammeren op het perceel houdt, dat die schappen zijn overgenomen van [toenmalige eigenaar], dat de op het perceel aanwezige mestplaat ook nog steeds in gebruik is, dat met de schapen wordt gefokt voor de verkoop en dat er ook wordt gehooid voor de verkoop van veevoer. De Afdeling is van oordeel dat deze activiteiten bedrijfsmatig zijn, zodat op het perceel [locatie 2] sprake is van een agrarisch bedrijf in de zin van artikel 1.14 van de planregels. Dat [persoon] zich niet heeft ingeschreven bij de KvK en er voor de huidige agrarische activiteiten op het perceel geen omgevingsvergunning is verleend of een melding is gedaan, doet daaraan niet af, omdat dat niet relevant is voor de vraag of sprake is van een agrarisch bedrijf.
    5.3.    Daarom is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet is voldaan aan de voorwaarde in artikel 29.4, onder b, van de planregels dat het agrarisch bedrijf op het perceel [locatie 2] moet zijn beëindigd en dat daarom geen toepassing kan worden gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid.
    Op het punt dat [appellante] betoogt dat wel is voldaan aan de voorwaarde in artikel 29.4, onder b, van de planregels, omdat [toenmalige eigenaar] is verhuisd en het bedrijf is uitgeschreven bij de KvK, overweegt de Afdeling dat in de voorwaarde alleen staat dat het agrarisch bedrijf moet zijn beëindigd en niet dat specifiek [toenmalige eigenaar] zijn bedrijfsactiviteiten moet hebben beëindigd.
    Op het punt dat [appellante] betoogt dat het agrarisch bedrijf is beëindigd, omdat op het perceel, in strijd met artikel 5.1, onder a, van de planregels, geen sprake meer is van de uitoefening van een reëel of volwaardig agrarisch bedrijf, overweegt de Afdeling dat in de voorwaarde van artikel 29.4, onder b, van de planregels en in de begripsbepaling van agrarisch bedrijf in artikel 1.14 van de planregels niet is bepaald dat sprake moet zijn van een volwaardig of reëel agrarisch bedrijf. Dat [persoon] volgens [appellante] in strijd handelt met artikel 5.1, onder a, van de planregels omdat op het perceel geen sprake is van een volwaardige of reële veehouderij of weidebedrijf in de zin van artikel 1.69 en 1.60 van de planregels, is een kwestie van handhaving. Voor de vraag of het agrarisch bedrijf is beëindigd is die kwestie niet relevant.
    Het betoog slaagt niet.
    Overige gronden
    6.       [appellante] heeft verder aangevoerd dat het college ten onrechte heeft gesteld dat de realisering van een twaalfde woning pas aan de orde kan zijn nadat de bestemming "Agrarisch met waarden" van het perceel [locatie 2] zou zijn gewijzigd naar "Wonen". Ook heeft [appellante] aangevoerd dat het college zelfstandig bevoegd is om op grond van artikel 31.2.1 van de planregels deze bestemming van het perceel [locatie 2] te wijzigen naar "Wonen".
    6.1.    Gelet op wat is overwogen in 5.2 en 5.3 heeft het college het verzoek van [appellante] om een wijzigingsplan vast te stellen terecht geweigerd, zodat de Afdeling niet meer toekomt aan de bespreking van deze gronden.
    Conclusie
    7.       Het beroep is ongegrond.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2022
    634-970
     
    BIJLAGE
     
    Planregels van het bestemmingsplan "Dorpskernen 2016"
    Artikel 1.14
    Onder het begrip agrarische bedrijven wordt verstaan: bedrijven gericht op uitsluitend veehouderij- en weidebedrijven bestaande uit melk of zoogvee-, schapen- en geiten(melk)houderijen, mits de exploitatie van deze bedrijven geheel of grotendeels gebonden is aan ter plaatse of in de nabijheid aanwezige gronden.
    Artikel 1.60
    Onder het begrip reëel agrarisch bedrijf wordt verstaan: een agrarisch bedrijf waarvan vast staat dat het bedrijf, in ieder geval op afzienbare termijn, een substantieel aandeel levert in iemands inkomstenvorming waarbij veebezetting, grondareaal en tijdsbesteding worden meegewogen.
    Artikel 1.69
    Onder het begrip volwaardig agrarisch bedrijf wordt verstaan: van een volwaardig agrarisch bedrijf is sprake wanneer het aan tenminste één arbeidskracht volledige werkgelegenheid en een aanvaardbaar inkomen biedt of binnen afzienbare tijd zal bieden.
    Artikel 5.1
    De voor ‘Agrarisch met waarden’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. uitoefening van volwaardige en reële veehouderijen en weidebedrijven;
    b. extensief recreatief medegebruik;
    c. het behoud, herstel en de ontwikkeling van natuurlijke waarden; […].
    Artikel 29.3
    Op de gronden ter plaatse van de aanduiding 'milieuzone - geurzone' mag niet eerder worden gebouwd dan nadat er bedrijfsbeëindiging heeft plaatsgevonden op het perceel [locatie 2].
    Artikel 29.4
    Burgemeester en wethouders zijn bevoegd om ter plaatse van de aanduiding 'wetgevingszone - wijzigingsgebied' binnen de bestemming 'Wonen' ten behoeve van het realiseren van een nieuwe woning een bouwvlak te vestigen, zoals verbeeld in bijlage C behorende bij deze regels, met inachtneming van het volgende dat:
    a. de wijziging alleen gronden mag betreffen welke het eigendom zijn van de gemeente, dan wel gronden waarvan de eigenaar of een ander zakelijk gerechtigde om een wijziging heeft verzocht;
    b. het agrarisch bedrijf op het perceel [locatie 2] is beëindigd;
    c. de maximum oppervlakte van het bouwvlak 70 m² bedraagt;
    d. de maximum breedte 10 m aan de naar de weg gekeerde zijde bedraagt;
    e. de maximum goothoogte 4,5 m bedraagt;
    f. de maximum bouwhoogte 9 m bedraagt;
    f. het bepaalde in artikel 21 van overeenkomstige toepassing is.