ECLI:NL:ORBAACM:2021:81, Raad van Beroep in Ambtenarenzaken van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 01-12-2021, AUA2019H00155
Raad van Beroep in Ambtenarenzaken van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba — Uitspraak 
Datum: 2021-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Anciënniteitseis en uitstel van bevordering bij langdurige arbeidsongeschiktheid. Als het gaat om het vaststellen van de arbeidsongeschiktheidsperiode moeten alle dagen in een periode van ziekte worden geteld, dus geen vijf, maar zeven dagen per week.

RAAD VAN BEROEP
    
      
        IN AMBTENARENZAKEN
      
      
        ARUBA
      
    
    
    Op het hoger beroep van:
    
    
    [Appellant],
    
      wonend in Aruba,
      appellant,
      gemachtigde: mr. L.A. Hernandis,
    
    
    
      tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken van Aruba (Gerecht) van 1 juli 2019, AUA201801332 (aangevallen uitspraak), in het geding tussen:
    
    
    
      appellant
    
    
    
      en
    
    
    de Gouverneur van Aruba,
    
      geïntimeerde,
      gemachtigde: mr. Y.F.M. Kaarsbaan, werkzaam bij de Directie Wetgeving en Juridische Zaken.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij Landsbesluit van 21 maart 2018 (bestreden beschikking) is appellant met ingang van 1 december 2016 bevorderd naar de rang van onderinspecteur (schaal P08, dienstjaar 7).
    
    
    
      Bij de aangevallen uitspraak heeft het Gerecht het door appellant tegen de bestreden beschikking gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft tegen de aangevallen uitspraak hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Geïntimeerde heeft geen contramemorie ingediend.
    
    
    
      De Raad heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Geïntimeerde heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellant is werkzaam bij het Korps Politie Aruba (KPA). Op enig moment tussen 1 april 2009 en 1 maart 2011 is hij bevorderd naar de rang van hoofdagent 1ste klasse (schaal P07). Op 1 november 2014 heeft hij de Kaderopleiding met goed gevolg afgerond. De korpschef van de KPA (korpschef) heeft per brief van 19 april 2016 het voorstel gedaan appellant per 1 maart 2015 te bevorderen naar de rang van onderinspecteur. Opgemerkt is dat appellant per 1 december 2014 in aanmerking komt voor een bevordering. Besloten is echter het voorstel te doen de bevordering met drie maanden te vertragen, omdat sprake is geweest van langdurige afwezigheid wegens ziekte.  De korpschef heeft in die brief ook melding gemaakt van een goede beoordeling waaruit valt te concluderen dat naar aanleiding van de door hem verrichte werkzaamheden en geleverde prestaties, geen beletsels bestaan om appellant voor te dragen voor een bevordering. De directeur van het Departamento Recurso Humano heeft geadviseerd appellant overeenkomstig dit voorstel met ingang van 1 maart 2015 te bevorderen. 
      
    
    
      1.2.
      Bij Landsbesluit van 4 november 2016 heeft geïntimeerde appellant met ingang van 1 maart 2015 bevorderd naar de rang van onderinspecteur (schaal P08, dienstjaar 7). Appellant heeft tegen deze beschikking een bezwaarschrift ingediend bij het Gerecht, omdat hij het niet eens is met de ingangsdatum van zijn bevordering. Hij wil bevorderd worden per 1 december 2014, omdat hij op 1 november 2014 de Kaderopleiding met goed gevolg heeft afgerond en zijn functioneren nimmer negatief is beoordeeld. Het Gerecht heeft bij uitspraak van 19 juni 2017, ECLI:NL:OGAAACMB:2017:30, hersteld bij uitspraak van 14 juli 2017, het bezwaar van appellant gegrond verklaard, het Landsbesluit van 4 november 2016 vernietigd en bepaald dat geïntimeerde binnen drie maanden na dagtekening van de uitspraak een nieuwe beslissing dient te nemen op het bevorderingsverzoek van appellant, met inachtneming van wat in de uitspraak is bepaald. Aan die uitspraak ligt de overweging van het Gerecht ten grondslag dat het weliswaar onder bepaalde omstandigheden op zichzelf niet onredelijk is te achten dat geïntimeerde bij het beslissen omtrent een bevordering onder meer het langdurig ziekteverzuim van betrokkene in aanmerking neemt. In het geval van appellant heeft geïntimeerde niet gemotiveerd gedurende welke periode appellant wegens ziekte zijn werk heeft verzuimd en waarom hij in verband met dat ziekteverzuim pas drie maanden later aan het vereiste van anciënniteit voldoet. 
      
    
    
      1.3.
      
        Vervolgens heeft geïntimeerde de bestreden beschikking genomen. In de bestreden beschikking is overwogen dat bij een verzoek om bevordering, terwijl sprake is van langdurige arbeidsongeschiktheid - arbeidsongeschiktheid van meer dan 90 dagen in de beoordelingsperiode -, de vaste beleidslijn wordt aangehouden dat het bevorderingsmoment wordt vertraagd, tenzij het beleid van de dienst het anders voorschrijft. Volgens geïntimeerde is appellant tijdens de vier jaar die hij in de rang van hoofdagent 1ste klasse moest volbrengen in totaal 475 dagen arbeidsongeschikt geweest, waardoor hij tijdens deze dagen geen feitelijke werkzaamheden heeft verricht. Uitgaande van ongeveer 214 dagen per jaar dat een landsdienaar aanwezig dient te zijn op het werk, is appellant meer dan twee maal zoveel dagen afwezig geweest wegens arbeidsongeschiktheid. Met de anciënniteitseis wordt impliciet bedoeld actieve dienst. Om deze redenen is de bevordering vertraagd met twee jaar, waarbij is opgemerkt dat het functioneren van betrokkene een bevordering naar de rang van onderinspecteur (schaal P08) rechtvaardigt). 
        
          2. Bij de aangevallen uitspraak heeft het Gerecht het bezwaar van appellant tegen de bestreden beschikking ongegrond verklaard. Onder verwijzing naar de uitspraken van het Gerecht van 8 januari 2018, ECLI:NL:OGAACMB:2018:2, en 27 mei 2019, ECLI:NL:OGAACMB:2019:47 heeft het Gerecht overwogen dat geïntimeerde inderdaad een vaste gedragslijn hanteert wat betreft het verband tussen arbeidsongeschiktheid en de datum van bevordering. Evenals in de door het Gerecht genoemde uitspraken heeft het Gerecht in de zaak van appellant geen grond gezien voor het oordeel dat geïntimeerde zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het functioneren van appellant niet beoordeeld kon worden. Volgens het Gerecht is niet in geschil dat geïntimeerde overeenkomstig genoemde gedragslijn heeft besloten. Dat er geen schriftelijk vastgelegd beleid is betekent niet dat sprake is van willekeur. Dat het gaat om het totaal van meerdere perioden van arbeidsongeschiktheid in plaats van één lange periode, vormt geen aanleiding om anders te oordelen. Appellant heeft de juistheid van het aantal door geïntimeerde genoemde dagen van arbeidsongeschiktheid niet bestreden. Daarmee is niet in geschil dat geïntimeerde overeenkomstig genoemde gedragslijn heeft besloten. 
      
      
    
    
      3.1.
      Appellant heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat de door geïntimeerde gehanteerde gedragslijn niet schriftelijk is vastgelegd en niet op een wettelijke bepaling is gebaseerd, dat overheidspersoneel niet bekend is met deze gedragslijn, dat onduidelijk is sinds wanneer die gedragslijn geldt en dat die gedragslijn niet met terugwerkende kracht mag worden toegepast. Bij de bestreden beschikking heeft geïntimeerde gehandeld in strijd met het verbod op “reformatio in peius”. Als appellant had geweten dat geïntimeerde het bevorderingsmoment van drie maanden later naar twee jaar later zou verschuiven, dan had hij zich neergelegd bij die verschuiving van drie maanden. 
      
    
    
      3.2.
      Geïntimeerde heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
      
      
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
    
    
      4.1.
      Voor het wettelijk kader wordt verwezen naar onderdeel 4 van de aangevallen uitspraak.
      
    
    
      4.2.
      Tegen de door het Gerecht genoemde uitspraken is hoger beroep ingesteld. Op het hoger beroep tegen de uitspraak van 8 januari 2018 is beslist bij uitspraak van de Raad van 18 augustus 2021, ECLI:NL:ORBAACM:2021:50, waarbij de uitspraak van het Gerecht is bevestigd. In die uitspraak ging het om een ambtenaar die in de periode van vier jaar na haar laatste bevordering 626 dagen arbeidsongeschikt is geweest, en na de aanvang van haar arbeidsongeschiktheid arbeidsongeschikt is gebleven. Onder deze omstandigheden kon worden onderschreven dat geïntimeerde zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij het functioneren van de betrokken ambtenaar niet heeft kunnen beoordelen. Een verdere carrièrelijn van die ambtenaar kan weer worden uitgestippeld als en zodra de ambtenaar weer gaat werken. Het hoger beroep tegen de uitspraak van 27 mei 2019, AUA2019H00129, is eveneens op 16 september 2021 ter zitting behandeld en in dat hoger beroep wordt tegelijkertijd met het hoger in de onderhavige zaak uitspraak gedaan. 
      
    
    
      4.3.
      Naast de situatie dat geïntimeerde een bevordering uitstelt, omdat als gevolg van langdurige arbeidsongeschiktheid het functioneren van de betrokken ambtenaar niet beoordeeld kan worden, stelt geïntimeerde een vaste gedragslijn te hanteren dat bij een arbeidsongeschiktheid van meer dan 90 dagen in de beoordelingsperiode het bevorderingsmoment kan worden verschoven naar een latere datum. Het idee daarbij is dat het moment van bevorderen in zo’n situatie wordt opgeschoven met de periode van arbeidsongeschiktheid in de beoordelingsperiode. Naar het oordeel van de Raad kan in zijn algemeenheid een vaste gedragslijn waarbij voor het bevorderingsmoment rekening wordt gehouden met langdurige arbeidsongeschiktheid niet als onredelijk worden gekwalificeerd. Zeker niet gezien in het licht van het relatief hoge ziekteverzuimpercentage onder ambtenaren van het Land Aruba. 
      
    
    
      4.4.
      Appellant beroept zich op onbekendheid met de door geïntimeerde gehanteerde vaste gedragslijn. Geïntimeerde heeft niet duidelijk kunnen maken door wie en wanneer deze gedragslijn is vastgesteld en of en waar die gedragslijn bekend is gemaakt. Van een voldoende kenbare gedragslijn is dan ook (nog) geen sprake.  Dat neemt niet weg dat geïntimeerde in deze en vergelijkbare zaken bij het gebruik maken van zijn bevoegdheid tot bevordering uitleg heeft gegeven aan de anciënniteitseisen, als bedoeld in onder meer Bijlage A bij het Landsbesluit rechtspositie politie (Lbrp). De door geïntimeerde gegeven uitleg dat het bij anciënniteit gaat om tijd doorgebracht in actieve dienst, is op zichzelf een redelijke uitleg. Getoetst moet dan worden of geïntimeerde deze uitleg op een juiste en consistente wijze hanteert. 
      
    
    
      4.5.
      In het geval van appellant heeft geïntimeerde aangenomen dat een anciënniteitseis geldt van vier jaar in de rang van hoofdagent 1ste klasse en is een beoordelingsperiode van vier jaar en elf maanden vastgesteld, waarbij kennelijk ook het moment van belang is waarop appellant voldeed aan het diploma-vereiste om bevorderd te worden naar die rang. 
      
    
    
      4.6.
      
        Ingevolge Bijlage A bij het Lbrp gelden voor bevordering naar de rang van hoofdagent 1ste klasse respectievelijk onderinspecteur de volgende eisen:
        
          “Hoofdagent 1* klasse 
        
        
          	a) in het bezit van het middenkaderdiploma;
        
        
          	b) een functie bekleden in Hoofdgroep III;
        
        
          	c) voldoen aan de eisen die aan deze functie worden gesteld;
        
        
          	d) ten minste 4 jaar diensttijd hebben voltooid in de rang van
        
        
          	hoofdagent en;
        
        
          	e) een goede beoordeling.
        
        
          Onderinspecteur 
        
        
          	a) in het bezit van het kaderdiploma;
        
        
          	b) een functie bekleden in Hoofdgroep IV;
        
        
          	c) voldoen aan de eisen die aan deze functie worden gesteld;
        
        
          	d) ten minste 7 jaar diensttijd hebben voltooid in minimaal de
        
        
          	rang van hoofdagent;
        
        
          	e) een goede beoordeling.”
        
        Gelet op deze eisen heeft geïntimeerde ten onrechte aangenomen dat appellant vier jaar in de rang van hoofdagent 1ste klasse moest volbrengen om bevorderd te kunnen worden tot onderinspecteur. De anciënniteitseis om bevorderd te kunnen worden tot onderinspecteur is ten minste zeven jaar diensttijd volbrengen in minimaal de rang van hoofdagent. Om bevorderd te kunnen worden tot hoofdagent 1ste klasse moet vier jaar zijn volbracht in de rang van hoofdagent en dat betekent dat drie jaar volbrengen in de rang van hoofdagent 1ste klasse voldoende is om aan de anciënniteitseis te voldoen om bevorderd te kunnen worden tot onderinspecteur. 
      
      
    
    
      4.7.
      Het staat vast dat appellant op enig moment is benoemd tot hoofdagent 1ste klasse. Het ligt voor de hand om in dit geval uit te gaan van de opgave van appellant dat hij per 1 april 2009 is bevorderd tot hoofdagent 1ste klasse. Op dat moment heeft hij dan ten minste vier jaar anciënniteit opgebouwd in de rang van hoofdagent. Per 1 april 2012 voldoet hij aan de eis van 7 jaar diensttijd in de rang van hoofdagent. Vanwege de gestelde diploma-eis kan appellant, bij voldoende functioneren, in beginsel per 1 december 2014 worden bevorderd naar de rang van onderinspecteur. Op 1 december 2014 heeft appellant vijf jaar en acht maanden volbracht in de rang van hoofdagent 1ste klasse, terwijl een dienstanciënniteit van drie jaar volstaat. Geïntimeerde heeft gesteld dat geïntimeerde in de beoordelingsperiode gedurende meer dan twee jaar arbeidsongeschikt is geweest. Deze stelling is niet juist. Arbeidsongeschiktheid gedurende 475 dagen komt neer op een arbeidsongeschiktheidsperiode van een jaar, drie maanden en 20 dagen. In de overzichten van arbeidsongeschiktheid worden namelijk alle dagen in een periode van ziekte geteld, dus geen vijf, maar zeven dagen per week. 
      
    
    
      4.8.
      De overwegingen in 4.7 leiden tot de conclusie dat appellant op 1 december 2014 tenminste vier jaar en vier maanden in actieve dienst is geweest als hoofdagent 1ste klasse. Daarmee heeft hij voldaan aan de anciënniteitseis van drie jaar. Nu hij per 1 december 2014 ook voldoet aan de opleidingseis en zijn functioneren goed is beoordeeld, staat niets een bevordering tot de rang van onderinspecteur per 1 december 2014 nog in de weg. Het Gerecht heeft ten onrechte de bestreden beschikking in stand gelaten.
      
    
    
      4.9.
      De slotsom is dat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat het Gerecht had moeten doen, zal de Raad het bezwaar tegen de bestreden beschikking alsnog gegrond verklaren, de bestreden beschikking vernietigen en geïntimeerde opdracht geven een nieuwe beschikking op  het verzoek van appellant te nemen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.
      
      
        5. De Raad ziet aanleiding geïntimeerde te veroordelen in de proceskosten van appellante in eerste aanleg en hoger beroep.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De Raad:
    
    
    -	vernietigt de aangevallen uitspraak;
    -	verklaart het bezwaar gegrond;
    -	vernietigt de bestreden beschikking;
    -	bepaalt dat de Gouverneur van Aruba binnen twee maanden na dagtekening 	van deze uitspraak een nieuwe beschikking op het verzoek van appellant 	neemt 	met inachtneming van deze uitspraak;
    -	veroordeelt de Gouverneur van Aruba tot betaling aan appellant van zijn 	proceskosten in bezwaar en in hoger beroep tot een bedrag van Afl. 2.800,00, 	geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende 	rechtsbijstand.
    
    
    
    
      Aldus gegeven door mrs. M.C. Bruning voorzitter, A.H.M. van de Leur en 
      J. Sybesma, leden, en in het openbaar uitgesproken op 1 december 2021 in tegenwoordigheid van de griffier.