ECLI:NL:RBMNE:2021:1512, Rechtbank Midden-Nederland, 12-04-2021, UTR 20/3686
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Urgentieverklaring. Exceptieve toetsing aan Huisvestingswet. Voorzienbare noodsituatie. Hardheidsclausule onvoldoende onderzocht. Beroep gegrond, proceskostenveroordeling.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 20/3686 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 april 2021 in de zaak tussen
    
      [eiser], te [woonplaats], eiser
    (gemachtigde: mr. N. Köse-Albayrak),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
    (gemachtigde: E. Chahid).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 11 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om urgentie van eiser afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 23 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft via Skype for Business plaatsgevonden op 28 januari 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, R. Albayrak, kantoorgenoot van gemachtigde en de begeleider van eiser, [begeleidster] van ambulante dienstverlening Amerpoort. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Aanvraag
      
    
    1. Eiser woont aan de [adres] in [woonplaats]. Hij heeft op 6 februari 2020 een verzoek gedaan om urgentie op medische gronden. Daaruit volgt dat eiser graag wil verhuizen naar een woning met vier kamers omdat hij verstandelijk beperkt is, samenwoont met zijn moeder die verstandelijk en lichamelijk beperkt is en met zijn broer, in een tweekamerappartement. Het gezin zit te dicht op elkaar en er is geen ruimte om zich terug te kunnen trekken. Tussen eiser en zijn broer escaleert het regelmatig.
    
    
      
        Bestreden besluit
      
    
    2. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen omdat eiser niet voldoet aan de algemene voorwaarden zoals gesteld in artikel 2.5.1., tweede lid,  onder c en d, van de Huisvestingsverordening Regio [woonplaats] 2019, gemeente [woonplaats] (Huisvestingsverordening). Er is namelijk geen sprake van een bijzondere persoonlijke noodsituatie. Het is verweerder gebleken dat het woonprobleem is ontstaan door een gebrek aan woonruimte, vanwege inwoning van de moeder en broer van eiser. Dit was voorzienbaar voor eiser, nu de huidige woning in 2018 aan eiser is toegewezen en zijn moeder en broer later bij hem zijn ingetrokken. Daarom komt verweerder niet toe aan de toets zoals bedoeld in artikel 2.5.1b, van de Huisvestingsverordening. Er was ook geen aanleiding om de aanvraag op grond van de hardheidsclausule toe te kennen omdat geen sprake is van een incidentele noodsituatie, waarbij gedacht moet worden aan levensbedreigende of daarmee vergelijkbare schrijnende situatie. 
    
    
      
        Urgentieregeling in Huisvestingsverordening
      
    
    3. Eiser is het niet mee eens met de afwijzing van zijn aanvraag. Hij voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met de bedoeling van de wetgever. Eiser is van mening dat de Huisvestingsverordening in strijd is met de Huisvestingswet. Verweerder is op een ondeugdelijke wijze tot het invoeren van de Huisvestingsverordening en de urgentieregeling gekomen zonder de schaarste op de woningmarkt op te lossen. Verweerder maakt daarmee een ongerechtvaardigde inbreuk op rechten van woningzoekenden. Slechts wanneer er schaarste op de woningmarkt aan de orde is kan overheidsbemoeienis in het recht op vrije huisvesting worden gerechtvaardigd. Om de vier jaar moet getoetst worden of die schaarste er nog is en niet kan worden opgelost met het uitputten van bouwmogelijkheden in de vorm van structurele oplossingen. De urgentieregeling is te streng ingevuld. De Memorie van Toelichting bij de Huisvestingswet (MvT) geeft duidelijk aan dat bindingseisen niet gesteld mogen worden. Daarnaast is nergens in de Huisvestingswet en of de MvT aangegeven dat de gemeente de bevoegdheid heeft om een eigen schuld-criterium in de Huisvestingsverordening op te nemen. Daarom mag niet getoetst worden aan de omstandigheid dat de noodsituatie buiten de schuld van een woningzoekende moet zijn ontstaan. Het eigen schuld-criterium is een verregaande inperking op het recht van vrijheid van vestiging. De Huisvestingverordening moet onverbindend worden verklaard, zo stelt eiser.
    
    4. De rechtbank overweegt als volgt.
    
    5 Bij de beoordeling van de beroepsgronden van eiser is sprake van een zogenoemde exceptieve toetsing. De Huisvestingsverordening betreft een algemeen verbindend voorschrift. Uit vaste rechtspraak volgt dat een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, kan worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe om te beoordelen of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het bestreden besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De toetsing wordt verricht op de wijze als door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) is uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020. Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen.
    
    6. In artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingwet staat dat de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik maakt indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    
    
      In het tweede lid van dit artikel staat dat de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van:
    
    a. de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, of
    
      b.(…),
      ook gebruik kan maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    
    
    
      Verder staat in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2 in de MvT‘(…) De uitzondering hierop vormen de bevoegdheden met betrekking tot urgentieverlening (de artikelen 12 en 13). Die bevoegdheden kan de gemeenteraad altijd gebruiken, ook als er geen sprake is van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste of leefbaarheidsproblemen.
      
        De inbreuk die het gebruik van die bevoegdheden maakt op de vrijheid van vestiging is beperkt. (…)’
      
    
    
    
      In paragraaf 1.2.3 van de MvT staat ‘(…) Urgentie onder woningzoekenden zal er altijd zijn of er nu wel of geen directe schaarste op de woningmarkt bestaat. Ook in gevallen zonder directe schaarste hoeft nog geen sprake te zijn van daadwerkelijke leegstand en kan het noodzakelijk zijn om een urgentieregeling te hebben. (…)’ 
    
    
    
      Ook staat in paragraaf 2.3.6. van de MvT: ‘(…) In veel gevallen is er behoefte om categorieën van urgente woningzoekenden te kunnen onderscheiden, ook als er niet direct sprake is van schaarste of overlastproblemen. Dat er geen schaarste is, wil nog niet altijd zeggen dat er daadwerkelijk woningen leegstaan en mensen in noodsituaties direct een woning kunnen vinden. De Huisvestingswet 20.. maakt het mogelijk voor gemeenten om ongeacht de schaarste of leefbaarheid urgentie apart in de huisvestingsverordening te benoemen voor de goedkope huurwoningvoorraad en daarmee alle verhuurders van dergelijke woonruimten binnen de gemeente te verplichten de benoemde urgenten met voorrang te huisvesten. (…)
      
        (…) Gemeenten kunnen overwegen nog andere categorieën aan te wijzen voor urgentie. Gebruikelijke urgentiecategorieën zijn mensen die technisch dakloos zijn, zoals die door een brand dakloos zijn geworden, mensen die een huwelijk of duurzame relatie beëindigen. Het staat de gemeente vrij dergelijke categorieën te benoemen.(…)’ 
      
    
    
    
      In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 12 in de MvT staat: ‘(…) De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat voorrang wordt gegeven aan woningzoekenden die dringend woonruimte behoeven. Zoals in paragraaf 2.3.6 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is opgemerkt kan de gemeenteraad van deze bevoegdheid altijd gebruik maken. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening de criteria vast volgens welke woningzoekenden worden ingedeeld in urgentiecategorieën.(…)’
    
    
    7. De rechtbank stelt vast dat in artikel 12 en 13 van de Huisvestingswet is opgenomen dat de gemeenteraad in de Huisvestingsverordening een urgentieregeling kan opnemen. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het voorgaande dat een urgentieregeling ook zonder schaarste op de woningmarkt noodzakelijk kan zijn. Voor zover eiser stelt dat niet is gebleken dat elke vier jaar getoetst wordt of de Huisvestingsverordening nodig is gelet op de schaarste op de woningmarkt, waardoor de inbreuk op het recht van vrijheid van vestiging met de in de Huisvestingsverordening opgenomen urgentieregelingen niet mag, volgt de rechtbank dat niet. Uit artikel 4 van de Huisvestingswet volgt dat verweerder in een Huisvestingsverordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels kan geven met betrekking tot het in gebruik nemen of geven van woonruimte en wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad. Uit de MvT volgt verder dat gemeenten na vier jaar de Huisvestingsverordening moeten evalueren en de noodzaak van een nieuwe Huisvestingsverordening opnieuw moeten onderbouwen. Nog daargelaten of verweerder ook verplicht is om elke vier jaar te onderzoeken of een urgentieregeling noodzakelijk is, aangezien een urgentieregeling ook kan bestaan zonder dat sprake is van schaarste, heeft verweerder in het bestreden besluit gemotiveerd toegelicht dat is onderzocht dat er regels nodig zijn voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Verweerder heeft verwezen naar een rapport woningmarktanalyse dat is opgesteld in 2019 en een notitie woonruimteverdeling van 31 januari 2019. Uit deze stukken blijkt dat de wachttijden voor woningen sinds 2016 alleen maar zijn opgelopen. Ook heeft verweerder toegelicht dat uit het ‘Stadsakkoord Wonen [woonplaats] september 2019’ blijkt dat sprake is van schaarste op de woningmarkt. Met de stelling van eiser dat verweerder van plan is om de polder Rijnenburg vol te bouwen met zonnepanelen en windmolens, in plaats van woningen, heeft eiser onvoldoende concreet gemaakt dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van schaarste op de woningmarkt en daarom niet de bevoegdheid heeft om urgentieregels te stellen in de Huisvestingsverordening.
    
    
      
        Bindingseis
      
    
    8. Ten aanzien van eisers stelling dat uit de MvT blijkt dat er geen bindingseis gesteld mag worden, overweegt de rechtbank dat het bestreden besluit niet is gebaseerd op de bepaling waarin de bindingseis wordt gesteld. Gelet daarop acht de rechtbank zich met inachtneming van voormeld toetsingskader niet bevoegd om te beoordelen of verweerder de bindingseis in de Huisvestingsverordening heeft kunnen stellen. 
    
    
      
        Eigen schuld-criterium
      
    
    9. In artikel 2.5.1., tweede lid, van de Huisvestingsverordening staat dat verweerder een woningzoekende urgentie kan verlenen, indien aan de cumulatieve voorwaarden genoemd in dat artikel wordt voldaan. Een van de voorwaarden, genoemd in het tweede lid, onder d, is dat de noodsituatie is ontstaan buiten eigen schuld en niet te voorzien was door de woningzoekende (eigen schuld-criterium).
    
    10. De rechtbank is van oordeel dat eigen schuld-criterium niet in strijd is met de Huisvestingswet. Uit de MvT volgt dat het stellen van urgentieregels wordt beschouwd als een beperkte inbreuk van vrijheid van vestiging. Daarnaast volgt daaruit dat het verweerder vrij staat om categorieën urgenten te benoemen. Eiser heeft gelet daarop onvoldoende concreet gemaakt waarom verweerder daarbij in de regelgeving geen beroep kan doen op de eigen verantwoordelijkheid van burgers. 
    
    11. Gelet op het voorgaande, komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder zich mocht baseren op de Huisvestigingsverordening bij het beoordelen van de aanvraag van eiser.
    
    
      
        Voorzienbare noodsituatie
      
    
    12. Verder voert eiser aan dat hij zich in een kwetsbare situatie bevindt, aangezien sprake is van een overbezette woning waar de spanningen hoog oplopen, geen vorm van privacy is en geen ruimte is om zich terug te kunnen trekken. Eisers moeder is bij hem ingetrokken door haar verstandelijke beperking. Zij is niet meer in staat om alleen te wonen. De situatie was ook niet te voorzien omdat eiser niet had kunnen weten dat de situatie van zijn moeder zou verergeren en zij niet meer in staat zou zijn om alleen te wonen. Daarom moet eiser in aanmerking komen voor een urgentieverklaring.
    
    13. Bij de bevoegdheid voor het toekennen van een urgentieverklaring, komt verweerder beleidsruimte toe. De rechtbank moet het bestreden besluit daarom terughoudend toetsen.
    
    14. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op wat is aangevoerd, in redelijkheid heeft geconcludeerd dat het ruimtegebrek in de woning van eiser voorzienbaar was. Eiser heeft een tweekamerappartement en zijn moeder en zijn broer zijn bij hem ingetrokken. De gestelde persoonlijke noodsituatie wegens ruimtegebrek was daardoor voorzienbaar voor eiser. Eiser heeft zelf de keuze gemaakt dat zijn moeder bij hem zou komen inwonen en zijn moeder heeft zelf haar eigen woning opgezegd, als gevolg waarvan ook eisers broer dakloos is geraakt. Voor zover eiser stelt dat niet voorzienbaar was dat de situatie van zijn moeder zou verergeren en zij niet meer in staat is om alleen te wonen, wijst dat mogelijk op een situatie van mantelzorg. Dat betreft echter een andere indicatie op grond waarvan urgentie kan worden aangevraagd en dat ligt niet aan onderhavige aanvraag ten grondslag. Bovendien heeft verweerder zich ook niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat uit dat wat naar voren is gebracht niet is gebleken dat de moeder niet in staat is om op zichzelf te wonen. De rechtbank wijst erop dat indien dat het geval is een daartoe strekkende aanvraag ingediend kan worden. Dat de situatie niet voorzienbaar was voor zijn moeder kan eiser niet baten nu het gaat om eisers aanvraag om urgentie en de vraag of het voor hem voorzienbaar was om de redenen die zijn aangevoerd.  
    
    
      
        Toepassing hardheidsclausule
      
    
    15. Ook voert eiser aan dat de omstandigheden waar eiser zich in verkeert bij uitstek omstandigheden zijn waarbij toepassing van de hardheidsclausule gerechtvaardigd is. Verweerder heeft dit punt onvoldoende gemotiveerd. Tijdens de hoorzitting is ook aangegeven dat de begeleider van het buurtteam niet de benodigde zorg kan leveren omdat zij vanwege de spanningen in het huis enkel bezig is om de problemen op te lossen. De geestelijke situatie van eiser en zijn moeder en broer is achteruit gegaan door de woonsituatie. 
    
    16. Bij het toepassen van de hardheidsclausule van artikel 4.3. van de Huisvestingsverordening komt verweerder een ruimte beoordelingsruimte toe. Dit betekent dat de rechtbank dit punt dan ook slechts terughoudend kan toetsen. 
    
    17. Verweerder heeft toegelicht dat hij de hardheidsclausule alleen toepast in zeer incidentele noodsituaties, waarbij gedacht moet worden aan levensbedreigende of daarmee vergelijkbare schrijnende situaties. De rechtbank stelt voorop dat zij deze toepassing van de hardheidsclausule niet onredelijk acht. De ABRvS heeft deze uitleg ook niet onredelijk bevonden, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 23 april 2019. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder ten onrechte niet alle aangevoerde omstandigheden in dit kader kenbaar heeft betrokken. Bij de aanvraag heeft de begeleider van eiser toegelicht dat eiser door de oplopende spanningen niet meer voor zichzelf kan in staan en daardoor een gevaar voor zichzelf maar ook voor zijn omgeving wordt waardoor specialistische ambulante ondersteuning aangevraagd wordt. De rechtbank ziet in de beoordeling van verweerder niet terug dat dit punt nader onderzocht is, bijvoorbeeld door middel van het inschakelen van een medisch adviseur. Gelet hierop is onduidelijk wat de strekking is van de stelling dat eiser door de situatie een gevaar is voor zichzelf. Vanwege deze onduidelijkheid heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank daarom niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen sprake is van een levensbedreigende of daarmee vergelijkbare schrijnende situatie. Dit betekent dat de beroepsgrond slaagt.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    18. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Nu verweerder het beroep op de hardheidsclausule nader dient te onderzoeken en verweerder een ruime beoordelingsvrijheid heeft ziet de rechtbank geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat de rechtbank anders te ver in die beoordelingsbevoegdheid zou treden. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat volgens de rechtbank in dit geval geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen gelet op het nadere medische onderzoek dat mogelijk zal volgen. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen met in achtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken. 
    
    19. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank niet toe aan de beoordeling van het beroep van eiser op artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. 
    
    20. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ter hoogte van € 178,- vergoeden.
    
    21. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting). Die punten hebben een waarde van € 534,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.068,-. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.068,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A. Wilpstra-Foppen, griffier. De beslissing is uitgesproken op 12 april 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    
    
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:452. Te raadplegen op www.rechtspraak.nl.
  
  
     Zie Kamerstukken II, 2009-2010, 32271, nr. 3.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1313.