ECLI:NL:RVS:2022:657, Raad van State, 03-03-2022, 202200533/3/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2020 heeft de burgemeester van Beverwijk de aan [verzoeker] verleende vergunning voor de exploitatie [bedrijf] ingetrokken met ingang van vier weken na dagtekening van dat besluit.  [verzoeker] exploiteert sinds 1994 [bedrijf] in Beverwijk. Voor het laatst op 17 december 2018 heeft de burgemeester hem daarvoor een exploitatievergunning en een gedoogverklaring verleend. Bij besluit van 16 oktober 2019 is aan het aanhangsel bij de vergunning een nieuwe leidinggevende toegevoegd. Op 5 september 2019 heeft de Belastingdienst een rapport uitgebracht van een boekenonderzoek met betrekking tot [verzoeker]. Rond die datum heeft de Belastingdienst het rapport binnen het Regionaal Informatie- en Expertise Centrum Noord-Holland gedeeld met de burgemeester. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester bij brief van 10 januari 2020 [verzoeker] verzocht om een vragenformulier in te vullen in het kader van een onderzoek op grond van de Wet bibob.

202200533/3/A3.
    Datum uitspraak: 3 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in verband met een ambtshalve ingesteld onderzoek naar het bestaan van aanleiding voor opheffing of wijziging (artikel 8:87 van de Algemene wet bestuursrecht) van de bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 januari 2022 in zaak nr. 202200533/2/A3 getroffen voorlopige voorzieningen hangende het hoger beroep van:
    [verzoeker], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te Beverwijk,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 12 januari 2022 in zaken nrs. 21/2612 en 21/2614 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    de burgemeester van Beverwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 december 2020 heeft de burgemeester de aan [verzoeker] verleende vergunning voor de exploitatie [bedrijf] ingetrokken met ingang van vier weken na dagtekening van dat besluit.
    Bij brief van 15 december 2020 heeft de burgemeester de aan [verzoeker] verleende gedoogverklaring voor de exploitatie van de coffeeshop ingetrokken.
    Bij afzonderlijke besluiten van 2 juni 2021 heeft de burgemeester het door [verzoeker] tegen dat besluit en die brief gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 januari 2022 heeft de rechtbank het door [verzoeker] tegen het besluit van 2 juni 2021 over de intrekking van de exploitatievergunning ingestelde beroep ongegrond verklaard en zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het door [verzoeker] tegen het besluit van 2 juni 2021 over de intrekking van de gedoogverklaring ingestelde beroep. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld.
    Ook heeft [verzoeker] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Bij uitspraak van 26 januari 2022 heeft de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening getroffen dat de coffeeshop mag worden geëxploiteerd tot de voorzieningenrechter heeft beslist over de opheffing of wijziging van deze voorlopige voorziening en bij wijze van voorlopige voorziening voor dezelfde duur het besluit van 15 december 2020 geschorst.
    De voorzieningenrechter heeft het onderzoek ter zitting behandeld op 9 februari 2022, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. H. Elmas, advocaat te Zaandam, vergezeld van mr. J. Busch en [gemachtigde], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. G.M. Pierik, advocaat te Hoofddorp, M.N. Bos en N.M. Pekkutucu, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Regelgeving
    2.       De relevante artikelen uit de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob) en de Algemene Plaatselijke Verordening Beverwijk 2019 (hierna: de Apv) zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    3.       [verzoeker] exploiteert sinds 1994 [bedrijf] in Beverwijk. Voor het laatst op 17 december 2018 heeft de burgemeester hem daarvoor een exploitatievergunning en een gedoogverklaring verleend. Bij besluit van 16 oktober 2019 is aan het aanhangsel bij de vergunning een nieuwe leidinggevende toegevoegd.
    Besluitvorming
    4.       Op 5 september 2019 heeft de Belastingdienst een rapport uitgebracht van een boekenonderzoek met betrekking tot [verzoeker]. Rond die datum heeft de Belastingdienst het rapport binnen het Regionaal Informatie- en Expertise Centrum (hierna: RIEC) Noord-Holland gedeeld met de burgemeester. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester bij brief van 10 januari 2020 [verzoeker] verzocht om een vragenformulier in te vullen in het kader van een onderzoek op grond van de Wet bibob. [verzoeker] heeft aan dit verzoek voldaan. Op 9 april 2020 heeft de Justitiële Informatiedienst een uittreksel uit de justitiële documentatie van [verzoeker] aan de burgemeester toegezonden. Op 30 april 2020 heeft de politie informatie over [verzoeker] verstrekt. Bij brief van 14 mei 2020 heeft de burgemeester het Landelijk Bureau Bibob gevraagd om advies uit te brengen. Op 13 juli 2020 heeft het Bureau advies uitgebracht. Op 21 juli 2020 heeft het Bureau ambtshalve een kort aanvullend advies uitgebracht.
    4.1.    Op basis van de adviezen van het Bureau heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat ernstig gevaar bestaat dat de exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om uit strafbare feiten verkregen of te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet bibob. Met toepassing van deze bepaling heeft de burgemeester de exploitatievergunning ingetrokken. Hij heeft de vergunning ook ingetrokken omdat [verzoeker] volgens hem niet meer voldoet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn en omdat intrekking noodzakelijk is in het belang van de openbare orde (artikel 1:6, aanhef en onder b, gelezen in verbinding met artikel 2:28, derde lid, en artikel 1:8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Apv).
    4.2.    Aan de zogenoemde a-grond, dus het standpunt over ernstig gevaar dat de exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om uit strafbare feiten verkregen of te verkrijgen voordelen te benutten, heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat er feiten en omstandigheden zijn die redelijkerwijs doen vermoeden dat:
    - het aan opzet of grove schuld van [verzoeker] te wijten is dat een te laag bedrag aan inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen over de periode 2012 tot en met 2014 is geheven;
    - het aan opzet van [verzoeker] te wijten is dat de aangiftes inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen over de jaren 2015 en 2016 onjuist zijn gedaan;
    - [verzoeker] niet heeft voldaan aan de fiscale administratieplicht.
    Deze feiten en omstandigheden hangen samen met de exploitatie door [verzoeker] van de coffeeshop. De burgemeester heeft in dit verband in aanmerking genomen dat de inspecteur van de Belastingdienst navorderingen en vergrijpboetes heeft opgelegd aan [verzoeker]. Bij besluit op bezwaar heeft de inspecteur de bezwaren tegen de navorderingen ongegrond verklaard, de bezwaren tegen de vergrijpboetes gegrond verklaard en de vergrijpboetes verlaagd tot in totaal € 85.281,00. Tegen dit besluit loopt nog een beroepsprocedure.
    4.3.    Aan de zogenoemde b-grond, dus het standpunt dat de exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat er feiten en omstandigheden zijn die erop wijzen dat [verzoeker] heeft gehandeld in strijd met de Opiumwet. De burgemeester heeft in aanmerking genomen dat:
    - [verzoeker] op 12 maart 2020 is veroordeeld tot 60 uur taakstraf na het in zijn auto aantreffen van 1.991 gram hasj en 247,92 gram wiet;
    - [verzoeker] op 3 juni 2009 is veroordeeld tot een geldboete van € 1.500,00 wegens het in bedrijf] aanwezig hebben van een hoeveelheid softdrugs die groter was dan de gedoogde hoeveelheid;
    - aan [verzoeker] op 8 juli 2017 een strafbeschikking is opgelegd, bestaande uit een geldboete van € 200,00, na het aantreffen van 95,4 gram marihuana en 40 joints met hasj in zijn auto.
    Verder heeft de burgemeester aan de b-grond ten grondslag gelegd dat er feiten en omstandigheden zijn die redelijkerwijs doen vermoeden dat [verzoeker] in strijd met de Algemene wet inzake rijksbelastingen heeft gehandeld. Het betreft dezelfde feiten en omstandigheden als hiervoor onder 4.2 bij de a-grond zijn vermeld, die erop neerkomen dat [verzoeker] niet op de juiste wijze zijn inkomsten uit de exploitatie van zijn coffeeshop heeft verantwoord en die te laag heeft voorgesteld.
    4.4.    De hierboven vermelde feiten en omstandigheden hebben de burgemeester ook aanleiding gegeven om de gedoogverklaring in te trekken.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester op goede gronden de exploitatievergunning heeft ingetrokken. De intrekking van de gedoogverklaring is naar het oordeel van de rechtbank geen voor beroep vatbaar besluit.
    Verzoek om voorlopige voorziening
    6.       [verzoeker] heeft de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen waardoor hij de coffeeshop kan blijven exploiteren tijdens de behandeling van het hoger beroep. Omdat de burgemeester in een brief aan [verzoeker] had laten weten dat hij na 26 januari 2022 handhavend zou optreden als de coffeeshop dan nog geopend zou zijn, heeft de voorzieningenrechter bij de uitspraak van 26 januari 2022 een ordemaatregel getroffen. Die houdt in dat [verzoeker] de coffeeshop voorlopig mocht blijven exploiteren. In die uitspraak is aangekondigd dat de voorzieningenrechter zou onderzoeken of aanleiding bestaat om de getroffen voorlopige voorzieningen op te heffen of te wijzigen. Over dat onderzoek gaat deze uitspraak.
    Oordeel van de voorzieningenrechter
    7.       Het is duidelijk dat [verzoeker] belang heeft bij het voortduren van de getroffen voorlopige voorzieningen. Zonder die voorlopige voorzieningen moet hij de exploitatie van de coffeeshop staken. Dat levert hem onder meer groot financieel nadeel op.
    Daar tegenover staat het door de burgemeester behartigde algemene belang om te voorkomen dat hij met de door hem verleende exploitatievergunning het plegen van strafbare feiten of het benutten van uit strafbare feiten verkregen voordeel faciliteert. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat het levensgedrag van [verzoeker] niet samengaat met de exploitatie van een coffeeshop, waarin de verkoop van softdrugs onder strikte voorwaarden wordt gedoogd. Volgens de burgemeester is ook de openbare orde in het geding. De burgemeester wil daarom feitelijk uitvoering geven aan de intrekking van de exploitatievergunning en de gedoogverklaring, nadat hij dit tot nu toe niet kon doen doordat zijn besluiten steeds bij wijze van voorlopige voorziening zijn geschorst.
    8.       De voorzieningenrechter acht niet aannemelijk dat de Afdeling in de bodemprocedure zal oordelen dat de burgemeester de exploitatievergunning niet mocht intrekken. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de burgemeester zich terecht op het standpunt stelt dat er ernstig gevaar bestaat dat het exploiteren van de coffeeshop mede zal worden gebruikt om uit strafbare feiten verkregen of te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet bibob. Mede naar aanleiding van wat op de zitting van de voorzieningenrechter aan de orde is geweest, ziet hij aanleiding om in te gaan op enkele onderdelen van het hoger beroep van [verzoeker].
    8.1.    Vooropstaat dat de rechtbank uitvoerig heeft gemotiveerd waarom de burgemeester naar haar oordeel de exploitatievergunning mocht intrekken. De rechtbank is uitgebreid ingegaan op de totstandkoming van de besluiten van de burgemeester, op de feiten en omstandigheden die de burgemeester eraan ten grondslag heeft gelegd en op de door [verzoeker] aangevoerde argumenten.
    8.2.    De Belastingdienst mocht gegevens over [verzoeker] binnen het RIEC delen met de burgemeester en in elk geval later ook verstrekken aan het Bureau. De burgemeester mocht uitgaan van de conclusies die het Bureau in zijn adviezen heeft getrokken over de mate van gevaar dat de exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen te benutten of om strafbare feiten te plegen. Dat de vergrijpboetes na afronding van de adviezen bij besluit op bezwaar verlaagd zijn, laat onverlet dat het nog altijd om aanzienlijke bedragen gaat. [verzoeker] heeft gesteld dat er nog een beroepsprocedure loopt tegen de fiscale besluiten en dat overleg plaatsvindt tussen [verzoeker] en de Belastingdienst om te komen tot een compromis. Volgens hem zal dit leiden tot verdere verlaging van de vergrijpboetes. Daargelaten dat op dit moment nog onduidelijk is of daadwerkelijk een dergelijk compromis zal worden bereikt, is er in elk geval geen concrete aanwijzing dat de vergrijpboetes geheel van tafel zullen gaan.
    De burgemeester mocht dan ook op basis van de adviezen van het Bureau redelijkerwijs vermoeden dat [verzoeker] verschillende jaren achtereen met de exploitatie van de coffeeshop fiscale overtredingen heeft begaan en dat hij daarmee aanzienlijk financieel voordeel heeft verkregen. Ook mocht de burgemeester in aanmerking nemen dat [verzoeker] meermalen overtredingen van de Opiumwet heeft begaan. Hij mocht zich op het standpunt stellen dat dergelijke feiten en omstandigheden zich niet verdragen met de exploitatie van een coffeeshop en dat gezien de ernst en omvang ervan intrekking van de exploitatievergunning noodzakelijk is.
    8.3.    Anders dan [verzoeker] betoogt, zijn de adviezen van het Bureau en de besluiten van de burgemeester niet in strijd met artikel 3a, eerste lid, van de Wet bibob. Deze bepaling is op 1 augustus 2020, dus kort na vaststelling van de adviezen van het Bureau, in werking getreden. Tot die datum werden uitsluitend veroordelingen wegens een strafbaar feit aangemerkt als feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onder a, en derde lid, onder a, van de Wet bibob die erop wijzen dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten. In artikel 3a is dit uitgebreid met onherroepelijke strafbeschikkingen, strafrechtelijke transacties, onherroepelijke bestuurlijke boetes en bestuurlijke boetes waarover de bestuursrechter in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan. De navorderingen en vergrijpboetes van de inspecteur van de Belastingdienst, die bij de adviezen van het Bureau en de besluiten van de burgemeester zijn betrokken, vallen niet onder een van deze categorieën feiten en omstandigheden. Dat betekent echter niet dat ze niet bij het vaststellen van de mate van gevaar mochten worden betrokken. De mate van gevaar kan immers ook worden vastgesteld op basis van feiten en omstandigheden die redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten. Over dergelijke feiten en omstandigheden gaat artikel 3a, eerste lid, van de Wet bibob niet. De burgemeester mocht dan ook, in navolging van het Bureau, de aan [verzoeker] opgelegde navorderingen en vergrijpboetes aanmerken als feiten en omstandigheden die redelijkerwijs doen vermoeden dat [verzoeker] de Algemene wet inzake rijksbelastingen heeft overtreden.
    8.4.    De burgemeester heeft niet in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld door aan de intrekking feiten en omstandigheden ten grondslag te leggen die dateren van vóór de verlening van de exploitatievergunning. De burgemeester heeft uiteengezet dat hij weliswaar al in 2016 een signaal had ontvangen van vermoedelijke fiscale onregelmatigheden bij de exploitatie van de coffeeshop, maar dat dit signaal toen nog heel vaag was. De burgemeester had toen nog geen enkel inzicht in aard, omvang en duur van de vermoede onregelmatigheden. Pas nadat het boekenonderzoek van de Belastingdienst in september 2019 was afgerond, was concretere informatie voorhanden. Uit het feit dat de burgemeester niet al op basis van de eerste vage signalen de exploitatievergunning heeft ingetrokken, heeft [verzoeker] niet redelijkerwijs kunnen afleiden dat de burgemeester nooit mede op basis van de fiscale onregelmatigheden zou overgaan tot intrekking. Dat de burgemeester na ontvangst van het rapport van de Belastingdienst enige tijd nodig heeft gehad voor het doen van onderzoek, betekent verder niet dat hij de informatie uit dat rapport niet meer aan de intrekking ten grondslag mocht leggen.
    Conclusie
    9.       Omdat de voorzieningenrechter niet aannemelijk acht dat de Afdeling in de bodemprocedure zal oordelen dat de burgemeester de exploitatievergunning niet mocht intrekken, bestaat aanleiding de getroffen voorlopige voorzieningen op te heffen. Wel ziet de voorzieningenrechter aanleiding om [verzoeker] een termijn van vier weken te geven om de nodige maatregelen te treffen en de bedrijfsvoering af te ronden, net als de burgemeester dit heeft gedaan in zijn besluit van 15 december 2020. Dit betekent dat de coffeeshop met ingang van 31 maart 2022 gesloten moet zijn.
    Proceskosten
    10.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    heft de bij uitspraak van 26 januari 2022 in zaak nr. 202200533/2/A3 getroffen voorlopige voorzieningen op met ingang van 31 maart 2022.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen   De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2022
    640
     
    BIJLAGE
     
    Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
    Artikel 3
    1 Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
    a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
    b. strafbare feiten te plegen.
    2 Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
    a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a,
    b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
    c. de aard van de relatie en
    d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.
    3 Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
    a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
    b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
    c. de aard van de relatie en
    d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
    4 De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
    a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
    b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of
    c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan.
    5 De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
    a. de mate van het gevaar en
    b. voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
    […]
    Artikel 3a
    Onder feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onder a, en derde lid, onder a, die erop wijzen dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten, wordt verstaan:
    a. een veroordeling wegens een strafbaar feit;
    b. een onherroepelijke strafbeschikking;
    c. het vervallen van het recht tot strafvordering op grond van een transactie als bedoeld in artikel 74 van het Wetboek van Strafrecht;
    d. een onherroepelijke beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete;
    e. een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete waartegen beroep is ingesteld, waarop de bestuursrechter in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan.
    […]
    Artikel 7
    1 Een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, kan door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3.
    […]
    Algemene Plaatselijke Verordening Beverwijk 2019
    Artikel 1:6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing
    De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd als:
    […]
    b. op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning of ontheffing, intrekking of wijziging noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;
    […]
    Artikel 1:8 Weigeringsgronden
    1. De vergunning of ontheffing kan in ieder geval worden geweigerd in het belang van:
    a. de openbare orde;
    b. de openbare veiligheid;
    c. de volksgezondheid;
    d. de bescherming van het milieu
    […]
    Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichting
    1. Het is verboden een alcoholvrij horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    […]
    3. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8, kan de vergunning worden geweigerd indien de exploitant of leidinggevend naar het oordeel van de burgemeester in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
    […]