ECLI:NL:RBNNE:2020:4700, Rechtbank Noord-Nederland, 28-12-2020, LEE 20/2144
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2020-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afgifte toelaatbaarheidsverklaring (TLV) speciaal basisonderwijs
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de adviezen van Nordkamp van november 2019 en van ’t Hart en Visser van 8 april 2020 aan zijn volledige heroverweging inzake de beoordeling van de TLV-aanvraag ten grondslag kunnen leggen. Daarbij is van belang dat vaststaat dat Nordkamp en Visser beide onafhankelijke orthopedagogen zijn, waarmee voldaan is aan de noodzakelijke deskundigheid conform het Bekostigingsbesluit. Dat Nordkamp tot haar advies is gekomen in overleg met de CA en dat Visser (net als ’t Hart) lid is van de CT doet niets af aan hun deskundigheid en onafhankelijkheid, nu de Wet op het primair onderwijs ruimte laat voor deskundigenadvisering in commissieverband. Voorts is niet gebleken dat beide adviezen onjuistheden bevatten. Dat de adviezen niet zijn gebaseerd op eigen waarnemingen door de deskundigen van [zoon] leidt niet tot een ander oordeel, nu uit de adviezen volgt dat die zijn gebaseerd op het uitgebreide leerlingendossier van [zoon]. Op basis van dat dossier heeft Nordkamp geconcludeerd dat binnen het regulier basisonderwijs onvoldoende tegemoet kan worden gekomen aan de onderwijsbehoeften van [zoon]. Gezien het gegeven dat de sociaal-emotionele problematiek van [zoon] en zijn gedragsproblematiek op de voorgrond staan, acht Nordkamp het speciaal onderwijs de meest passende onderwijssetting voor [zoon]. Op basis van het leerlingendossier hebben ’t Hart en Visser geconcludeerd dat de school op dit moment geen passende ondersteuning voor [zoon] kan bieden; alle interventies zijn onvoldoende gebleken. Gezien de intensiteit van begeleiding die nodig is voor de sociaal en emotionele sturing van [zoon] en tevens ter voorkoming van nieuwe, deels fysieke incidenten in het belang van [zoon] en zijn omgeving achten ’t Hart en Visser de nabije ondersteuning die geboden kan worden vanuit het speciaal onderwijs op dit moment het meest passend. Tevens hebben ’t Hart en Visser oog gehad voor de looptijd van de TLV en de mogelijkheid om bij de eerstvolgende evaluatie gezamenlijk te bekijken of in deze vorm van onderwijs de gewenste en passende ondersteuning voor [zoon] beschikbaar is en of die, al dan niet aangepast, kan worden voortgezet. Vervolgens ziet de rechtbank in de opmerkingen van eiseres over beide deskundigenadviezen geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Dat eiseres als moeder een andere mening heeft over de meeste geschikte onderwijssetting voor haar zoon, doet geen afbreuk aan de deskundigenadviezen nu haar mening niet met een andersluidend deskundigenadvies is onderbouwd. Evenmin is duidelijk hoe die mening zich verhoudt tot hetgeen is opgenomen in het leerlingendossier. De verwijzing van eiseres naar het schoolondersteuningsprofiel maakt dit niet anders.
        Gelet op de deskundigenadviezen en de motivering in het bestreden besluit is de rechtbank van oordeel dat verweerder in voldoende mate heeft onderbouwd waarom in dit geval speciaal onderwijs voor [zoon] aangewezen is. Verweerder heeft op grond daarvan de TLV voor [zoon] mogen afgeven. De beroepsgronden slagen niet.
        De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 20/2144 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer 28 december 2020 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [wettelijk vertegenwoordiger]
        , handelend als wettelijk vertegenwoordiger van [eiseres] , te [plaats] , eiseres
      (gemachtigde: mr. S.A. van Lammeren),
    
    
    
      en
    
    
    de Vereniging Samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO 2203, verweerder
    (gemachtigde: mr. J.W.E.M. Engels-Jansen).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 19 november 2019 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder een toelaatbaarheidsverklaring speciaal basisonderwijs (hierna: TLV) afgegeven voor de zoon van eiseres, [naam zoon eiseres] (hierna: [naam zoon eiseres] ), voor de periode van 19 november 2019 tot en met 31 juli 2021.
      Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Op 3 mei 2020 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Dat beroep is bekend onder zaaknummer LEE 20/1383.
    
    
    
      Bij besluit van 19 mei 2020 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit ingetrokken en een TLV afgegeven voor [naam zoon eiseres] voor de periode 15 april 2020 tot en met 31 juli 2021.
    
    
    
      Bij brief van 25 mei 2020 heeft eiseres het beroep met zaaknummer LEE 20/1383 ingetrokken en de rechtbank verzocht om verweerder te veroordelen in de proceskosten en tot vergoeding van immateriële schade.
    
    
    
      Bij uitspraak van 26 juni 2020 heeft de rechtbank verweerder in zaaknummer LEE 20/1383 veroordeeld in de reiskosten van eiseres voor het bijwonen van de hoorzitting in de bezwaarfase en het verzoek om proceskostenvergoeding voor het overige afgewezen.
    
    
    
      Op 30 juni 2020 heeft eiseres tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 december 2020. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam directeur] (directeur van verweerder; hierna: [naam directeur] ).
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten
      
    
    1. Bij de beoordeling van dit beroep neemt de rechtbank de volgende feiten en omstandigheden – voor zover hier van belang – als vaststaand aan.
    
    
      
        [naam zoon eiseres] staat sinds 26 oktober 2015 ingeschreven als leerling bij [naam school] in [plaats] (hierna: de school).
    
    
    
      In het najaar van 2019 heeft de school bij verweerder een aanvraag tot afgifte van een TLV ingediend.
    
    
    
      In november 2019 heeft orthopedagoog E. Nordkamp (hierna: Nordkamp) in samenspraak met de Commissie Arrangeren (hierna: de CA) een deskundigenverklaring aan verweerder uitgebracht.
    
    
    
      Bij primair besluit van 19 november 2019 heeft verweerder de TLV afgegeven.
      Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.
    
    
    
      In het kader van de behandeling van het bezwaarschrift heeft de Landelijke Bezwaaradviescommissie Toelaatbaarheidsverklaring (hierna: de LBT) op 19 februari 2020 een hoorzitting gehouden. Eiseres is aldaar gehoord.
    
    
    
      Bij advies van 18 maart 2020 heeft de LBT verweerder geadviseerd om het primaire besluit niet te handhaven en om opnieuw op de TLV-aanvraag te beslissen.
    
    
    
      Op 8 april 2020 hebben [naam directeur] en orthopedagoog A. Visser (hierna: Visser) een advies aan verweerder uitgebracht.
    
    
    2. In het bestreden besluit heeft verweerder geconcludeerd dat het bezwaarschrift van eiseres gedeeltelijk gegrond is. Verweerder heeft – kort samengevat – overwogen dat hij het oordeel van de LBT volgt en erkent dat er meer aandacht had moeten worden besteed aan verschillende aspecten van het besluit TLV. Zo dienden er twee deskundigenoordelen aanwezig te zijn, waarvan beide deskundigen niet betrokken zijn geweest bij de aanvraag van de TLV, zodat zij objectief kunnen zijn in hun handelen. Tevens had het primaire besluit deugdelijk moeten worden gemotiveerd zodat het voor eiseres duidelijk was wat de redenen zijn dat [naam zoon eiseres] naar het speciaal onderwijs moet gaan. De overige door eiseres aangebrachte argumenten hebben verweerder geen aanleiding gegeven om het primaire besluit daarom te heroverwegen. Verweerder heeft eiseres niet gevolgd in haar stelling dat zij door de school niet was betrokken bij de TLV-aanvraag en dat zij niet wist wat er met de aanvraag werd beoogd. Verweerder heeft daarbij gewezen op hetgeen is besproken tijdens gesprekken van 23 september 2019 en 16 oktober 2019 en het feit dat eiseres meerdere keren door de school is verzocht om de TLV-aanvraag in te zien en te ondertekenen.
    Naar aanleiding van het advies van de LBT heeft verweerder ingezien dat er twee deskundigenoordelen plaats moesten vinden. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat zijn deskundigen over dusdanige ervaring beschikken dat zij op basis van de aanvraag met onderliggende gegevens antwoord kunnen geven op de vraag in welke setting [naam zoon eiseres] moet worden ondersteund. Alleen als er over dat oordeel gerede twijfel is, gaat de deskundige over tot daadwerkelijk contact met de leerling. Volgens verweerder is voor een expert op het gebied van gedrag snel duidelijk dat het door [naam zoon eiseres] vertoonde gedrag niet te hanteren is in een setting van regulier onderwijs. Nordkamp heeft [naam zoon eiseres] niet persoonlijk gezien omdat [naam zoon eiseres] al niet meer op school was. Die handelswijze is volgens verweerder in de praktijk niet ongebruikelijk. Met betrekking tot de inhoudelijke bezwaren van eiseres heeft verweerder overwogen dat niet inhoudelijk daarop wordt ingegaan, nu de inhoud van het dossier voldoende is getoetst door de deskundigen. Conform het advies van de LBT is een tweede deskundigenoordeel tot stand gekomen. Dat deskundigenoordeel heeft, tezamen met het reeds aanwezige eerste deskundigenoordeel alsmede het aanwezige dossier, de grondslag gevormd voor de TLV speciaal onderwijs categorie I van 15 april 2020 tot en met 31 juli 2021, aldus verweerder.
    
    
      
        Standpunten partijen
      
    
    3. Eiseres voert – kort samengevat – aan dat zij het niet eens is met afgifte van een TLV omdat het volgens haar mogelijk is om [naam zoon eiseres] onderwijs te laten volgen in een reguliere onderwijssetting. Zij meent dat [naam zoon eiseres] niet is aangewezen op speciaal onderwijs. Volgens eiseres heeft verweerder niet aan de procedurele en inhoudelijke eisen voor afgifte van een TLV voldaan. Zo is haar een instantie ontnomen, nu verweerder niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken aan de LBT heeft toegezonden. Van een volwaardige bezwaarschriftprocedure met wettelijk voorgeschreven advisering is geen sprake geweest, nu een groot deel van de bezwaargronden daardoor niet bij de LBT aan de orde is gekomen. Daar komt bij dat aan de nieuwe TLV in het bestreden besluit exacte dezelfde formele en materiële gebreken kleven als die de LBT heeft geconstateerd ten aanzien van het primaire besluit. Zo dienen aan een TLV ten minste twee zelfstandige deskundigenadviezen ten grondslag te liggen. Nu Nordkamp [naam zoon eiseres] niet heeft gezien, is evident dat van een op eigen deskundigheid gebaseerd advies geen sprake is. Het advies behelst niet veel meer dan een verslag gebaseerd op dossierinformatie. Ook is het een collectief advies voortkomend uit een overleg van de CA, waardoor niet kan worden vastgesteld hoe het zelfstandige advies van Nordkamp luidt. Het tweede advies is niet onafhankelijk tot stand gekomen, nu dat afkomstig is van de voorzitter en een lid van de CT. Onduidelijk is welke verklaringen van welke professionals in dat advies worden bedoeld. Met die adviezen acht eiseres niet onderbouwd waarom [naam zoon eiseres] zou zijn aangewezen op speciaal onderwijs. Verweerder heeft niet duidelijk gemaakt waarom [naam zoon eiseres] , met inachtneming van het schoolondersteunings-
    profiel, geen onderwijs zou kunnen volgen op de school. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de mogelijkheden tot ambulante begeleiding door specialisten van verweerder binnen die reguliere onderwijssetting. Het bestreden besluit wijkt ten onrechte af van het advies van de LBT, aldus eiseres.
    
    
      3.1.
      
        In reactie hierop heeft verweerder – kort samengevat – aangevoerd dat een aantal beroepsgronden gelijkluidend zijn aan de bezwaargronden. In het bestreden besluit is reeds op de bezwaargronden gereageerd. In aanvulling daarop heeft verweerder aangevoerd dat uit het complete leerlingendossier blijkt dat er sinds de toelatingsdatum tot de school sprake is van gedragsproblematiek bij [naam zoon eiseres] . Uit het dossier kan worden afgeleid dat de school na uitvoering van twee arrangementen handelingsverlegen was ten aanzien van het onderwijsaanbod aan [naam zoon eiseres] . Volgens verweerder heeft eiseres geen enkel bewijs geleverd dat [naam zoon eiseres] onderwijs kan genieten op de school. Verweerder heeft gewezen op zijn beleidsvrijheid voor het opnemen van criteria in het Ondersteuningsplan die gelden voor de beoordeling van een TLV. Volgens verweerder had het op de weg van eiseres gelegen om een contra-expertise en een deskundigenverklaring in te dienen ter onderbouwing van haar stelling dat [naam zoon eiseres] onderwijs kan genieten op de school. Dit is echter niet gebeurd.
        Met betrekking tot de stelling van eiseres dat geen volledig dossier aan de LBT is overgelegd, heeft verweerder aangevoerd dat hij in verband met de privacy van [naam zoon eiseres] destijds heeft gemeend te moeten volstaan met een uittreksel van het dossier. Ook meldde het LBT aan hem dat sprake was van een maximering van het aantal aan te leveren pagina’s aan verweer. Verweerder heeft aangevoerd dat hij de nieuw TLV heeft afgegeven met inachtneming van de adviezen van de LBT. Hij heeft opgemerkt dat de tweede deskundige onafhankelijk tot dezelfde slotsom is gekomen als de eerste deskundige, namelijk verwijzing naar het speciaal onderwijs. De eisen die de LBT stelt aan deskundigenadviezen zijn niet terug te vinden in de wet en de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de AbRS). Die eisen maken volgens verweerder ten onrechte inbreuk op de vrijheid die hij heeft om zijn procedures in te richten. Veel samenwerkingsverbanden, waaronder verweerder, hebben gekozen voor een praktische benadering waarbij deskundigen al in een vroeg stadium betrokken worden bij de problematiek van de leerling. Er is geen rechtsregel die deskundigen er toe verplicht om de leerling zelf te zien of te onderzoeken. In het onderhavige geval was er vanuit praktisch oogpunt geen observatie meer mogelijk, nu [naam zoon eiseres] door eiseres werd thuisgehouden en de school niet meer bezocht. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat beide deskundigen objectief en los van elkaar tot hun adviezen zijn gekomen en dat zij voldoen aan de kwalificatie-eisen. Zij hebben gebruik gemaakt van het Ondersteuningsplan, waarbij een zorgvuldige afweging van [naam zoon eiseres] belangen heeft plaatsgevonden. Het bestreden besluit en de nieuwe TLV berusten op goede gronden, aldus verweerder. 
      
      
      
        
          Oordeel van de rechtbank
        
      
      
      
        
          Volledige heroverweging in de bezwaarfase
        
      
    
    
      3.2.
      
        De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat haar een instantie is ontnomen.  
        Vaststaat dat verweerder de LBT om advies heeft gevraagd en het advies van die commissie heeft betrokken bij de volledige heroverweging in de bezwaarfase. Dat de LBT heeft overwogen dat het voor haar niet mogelijk was om een volledige en adequate inhoudelijke beoordeling van het bezwaar van eiseres te maken doordat verweerder een summier excerpt van het dossier heeft overlegd, doet niets af aan het feit dat een volledige heroverweging heeft plaatsgevonden. Bij de rechtbank heeft verweerder het hele leerlingendossier van [naam zoon eiseres] ingediend. Uit het bestreden besluit volgt dat verweerder op basis van het advies van de LBT en het leerlingendossier de gebreken van het primaire besluit heeft geadresseerd en besproken. Ook heeft verweerder in het bestreden besluit een deel van de bezwaargronden van eiseres besproken en toegelicht waarom hij vindt dat die gronden niet slagen. Dat niet alle bezwaargronden van eiseres zijn besproken, neemt niet weg dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij wel acht heeft geslagen op alle gronden bij het verrichten van zijn volledige heroverweging.
      
      
      
        
          Deskundigenadviezen
        
      
      
        3.3.1.
        De rechtbank constateert dat tussen partijen niet in geschil is dat verweerder er op grond van artikel 18a, elfde lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) in samenhang gelezen met artikel 34.8 van het Besluit bekostiging WPO (hierna: het Bekostigingsbesluit) zorg voor dient te dragen dat in elk geval twee deskundigen hem adviseren over de toelaatbaarheid van leerlingen tot het speciaal onderwijs. Die deskundigen zijn een orthopedagoog of een psycholoog en afhankelijk van de leerling over wiens toelaatbaarheid wordt geadviseerd ten minste een tweede deskundige, te weten een kinder- of jeugdpsycholoog, een pedagoog, een kinderpsychiater, een maatschappelijk werker of een arts.Uit de Memorie van Toelichting van de wet tot wijziging van de WPO (Kamerstukken Tweede Kamer, 2011-2012, 33106, nr. 3) volgt dat het samenwerkingsverband over eventuele toelaatbaarheid advies aan deskundigen (in commissieverband of anderszins) vraagt.
        
      
      
        3.3.2.
        Uit vaste jurisprudentie van de AbRS (onder meer de uitspraak van 27 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2659) volgt dat een bestuursorgaan zich, indien een deskundigenadvies aan de besluitvorming ten grondslag wordt gelegd, ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht ervan dient te vergewissen dat dit advies – naar wijze van totstandkoming – zorgvuldig en – naar inhoud – inzichtelijk en concludent is. Indien het bestuursorgaan heeft voldaan aan deze vergewisplicht, kan eiseres dit advies slechts succesvol bestrijden door overlegging van een andersluidend deskundigenadvies.
        
      
      
        3.3.3.
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de adviezen van Nordkamp van november 2019 en van [naam directeur] en Visser van 8 april 2020 aan zijn volledige heroverweging inzake de beoordeling van de TLV-aanvraag ten grondslag kunnen leggen. Daarbij is van belang dat vaststaat dat Nordkamp en Visser beide onafhankelijke orthopedagogen zijn, waarmee voldaan is aan de noodzakelijke deskundigheid conform het Bekostigingsbesluit. Dat Nordkamp tot haar advies is gekomen in overleg met de CA en dat Visser (net als  ) lid is van de CT doet niets af aan hun deskundigheid en onafhankelijkheid, nu de WPO ruimte laat voor deskundigenadvisering in commissieverband. Voorts is niet gebleken dat beide adviezen onjuistheden bevatten. Dat de adviezen niet zijn gebaseerd op eigen waarnemingen door de deskundigen van [naam zoon eiseres] leidt niet tot een ander oordeel, nu uit de adviezen volgt dat die zijn gebaseerd op het uitgebreide leerlingendossier van [naam zoon eiseres] . Op basis van dat dossier heeft Nordkamp geconcludeerd dat binnen het regulier basisonderwijs onvoldoende tegemoet kan worden gekomen aan de onderwijsbehoeften van [naam zoon eiseres] . Gezien het gegeven dat de sociaal-emotionele problematiek van [naam zoon eiseres] en zijn gedragsproblematiek op de voorgrond staan, acht Nordkamp het speciaal onderwijs de meest passende onderwijssetting voor [naam zoon eiseres] . Op basis van het leerlingendossier hebben [naam directeur] en Visser geconcludeerd dat de school op dit moment geen passende ondersteuning voor [naam zoon eiseres] kan bieden; alle interventies zijn onvoldoende gebleken. Gezien de intensiteit van begeleiding die nodig is voor de sociaal en emotionele sturing van [naam zoon eiseres] en tevens ter voorkoming van nieuwe, deels fysieke incidenten in het belang van [naam zoon eiseres] en zijn omgeving achten [naam directeur] en Visser de nabije ondersteuning die geboden kan worden vanuit het speciaal onderwijs op dit moment het meest passend. Tevens hebben [naam directeur] en Visser oog gehad voor de looptijd van de TLV en de mogelijkheid om bij de eerstvolgende evaluatie gezamenlijk te bekijken of in deze vorm van onderwijs de gewenste en passende ondersteuning voor [naam zoon eiseres] beschikbaar is en of die, al dan niet aangepast, kan worden voortgezet. Vervolgens ziet de rechtbank in de opmerkingen van eiseres over beide deskundigenadviezen geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Dat eiseres als moeder een andere mening heeft over de meeste geschikte onderwijssetting voor haar zoon, doet geen afbreuk aan de deskundigenadviezen nu haar mening niet met een andersluidend deskundigenadvies is onderbouwd. Evenmin is duidelijk hoe die mening zich verhoudt tot hetgeen is opgenomen in het leerlingendossier. De verwijzing van eiseres naar het schoolondersteuningsprofiel maakt dit niet anders.
        
        
          
            Conclusie
          
        
      
    
    
      3.4.
      Gelet op de deskundigenadviezen en de motivering in het bestreden besluit is de rechtbank van oordeel dat verweerder in voldoende mate heeft onderbouwd waarom in dit geval speciaal onderwijs voor [naam zoon eiseres] aangewezen is. Verweerder heeft op grond daarvan de TLV voor [naam zoon eiseres] mogen afgeven. De beroepsgronden slagen niet.
      
      4. Het beroep is ongegrond.
      
      5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. R.A. Schaapsmeerders, griffier, op 28 december 2020. De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      typ: SCHA
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.