ECLI:NL:RBDHA:2021:14706, Rechtbank Den Haag, 28-12-2021, 21/1643
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2021-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ontslag, verleend primair als disciplinaire straf op grond van artikel 100, eerste lid en onder l, in samenhang met artikel 99 van het BARD wegens ernstig plichtsverzuim, subsidiair op andere gronden op grond van artikel 124 van het BARD wegens een blijvende impasse in de werkverhouding. Eiseres heeft bij herhaling geweigerd om openheid te geven over het door haar ervaren arbeidsconflict waardoor niet kon worden gestart met het oplossen van het conflict en vervolgens met re-integratie. Dit levert plichtsverzuim op. De rechtbank acht het strafontslag niet evenredig aan het vastgestelde plichtsverzuim. Het beroep is daarom gegrond. Het bestreden besluit wordt in zoverre vernietigd en het primaire besluit wordt in zoverre herroepen door de rechtbank. De subsidiaire ontslaggrond houdt stand. De ontstane impasse in de arbeidsverhouding is volledig aan eiseres te wijten. Voor het toekennen van een ontslagvergoeding bestaat geen aanleiding, nu geen sprake is van een overwegend aandeel van verweerder in het ontstaan van de impasse.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 21/1643 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 28 december 2021 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , te [woonplaats] ( [buitenland] ), eiseres
    (gemachtigde: mr. D. E . de Hoop),
    
    
      en
    
    
    de minister van Defensie, voorheen de staatssecretaris van Defensie, verweerder
    (gemachtigde: mr. L.M. Ju).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 14 mei 2020 (hierna: het ontslagbesluit) heeft verweerder eiseres met ingang van 1 juni 2020 ontslag verleend.
    
    
    
      Bij besluit van 25 januari 2021 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Eiseres heeft bij brief van 27 oktober 2021 nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft bij brief van 29 oktober 2021 een reactie ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 16 november 2021 op zitting behandeld. 
      Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, alsook door majoor mr. [A] en de functioneel leidinggevende van eiseres majoor [B] (hierna te noemen: [B] ).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    1. Partijen verschillen van mening of verweerder het dienstverband van eiseres, burgerambtenaar bij het Ministerie van Defensie, mocht beëindigen door middel van ontslag, primair opgelegd als disciplinaire straf wegens ernstig plichtsverzuim, subsidiair verleend op andere gronden wegens een blijvende impasse in de werkverhouding.
    
    
      
        Wat ging aan het ontslagbesluit vooraf?
      
    
    
    2. Eiseres was sinds 2008 werkzaam voor verweerder, eerst als receptioniste bij het gezondheidscentrum op de vliegbasis Woensdrecht en van 1 september 2011 tot 3 oktober 2017 als ambtelijk secretaris (hierna: AS) van de medezeggenschapscommissie bij de staf van de Koninklijke Militaire School Luchtmacht. Van 17 augustus 2017 tot 4 september 2017 was eiseres tijdelijk tewerkgesteld op een re-integratieplek bij het 299 squadron van het Defensie Helikopter Commando op de vliegbasis Gilze-Rijen in de functie van administratief ondersteuner. Eiseres heeft zich per 4 september 2017 ziekgemeld en heeft sedertdien geen werkzaamheden meer verricht. Met ingang van 3 oktober 2017 is eiseres ontheven van haar functie van AS en geplaatst op een Re-integratie arbeidsplaats van de Koninklijke Luchtmacht en is zij overgedragen aan het Dienstencentrum Re-integratie bij Defensie. 
    
    3. Eiseres heeft tijdens haar dienstverband arbeidsconflicten ervaren (in 2010-2011, 2016 en 2017) en is daardoor meerdere keren uitgevallen. Eiseres heeft misstanden ervaren en daarover klachten ingediend tegen verschillende personen in de organisatie van verweerder (in 2014 en 2018), zich tot de Nationale Ombudsman gewend (in 2016 en 2017) en een melding bij het Huis voor Klokkenluiders gedaan (in 2019).
    
    4. Op 14 mei 2019 heeft de bedrijfsarts in een rapportage verzuimbegeleiding geconcludeerd dat hij voor eiseres geen duurzame werkhervatting verwacht voordat het conflict, dat eiseres ervaart met (verschillende personen werkzaam bij) haar werkgever, opgelost is. 
    
    5. Op 28 mei 2019 heeft [B] , namens de Commandant Luchtstrijdkrachten (hierna: CLSK), met eiseres over haar re-integratie gesproken. Uit het verslag van dit gesprek blijkt dat eiseres heeft aangegeven dat zij gezien het advies van de bedrijfsarts niet zal meewerken aan re-integratie. Verder heeft eiseres geen antwoord gegeven op de vraag hoe tot een oplossing van het arbeidsconflict kan worden gekomen. [B] heeft eiseres laten weten dat hij zonder haar eigen input geen oplossingsrichting kan bedenken en dat als er geen oplossing voor het arbeidsconflict komt, een ontslag op grond van ziekte niet uit te sluiten valt. 
    
    6. Naar aanleiding van het gesprek van 28 mei 2019 en de rapportage verzuimbegeleiding van 14 mei 2019 heeft verweerder eiseres bij brief van 26 september 2019 opgedragen om hem binnen twee weken schriftelijk op de hoogte te brengen met wie eiseres precies een arbeidsconflict ervaart, wat de inhoud van dit conflict is en wat eiseres van de CLSK verwacht om tot een oplossing te kunnen komen. In deze brief is benadrukt dat het noodzakelijk is dat eiseres openheid geeft over het arbeidsconflict dat zij ervaart, omdat werkhervatting volgens de bedrijfsarts pas mogelijk is als dat conflict is opgelost.
    
    
      6.1.
      In reactie op die brief heeft eiseres aangegeven daarop niet in te gaan omdat zij een formele melding bij het Huis voor Klokkenluiders heeft gedaan en het vooruitlopend op de uitkomst van dat traject te voorbarig is te reageren. 
      
      
        7.	Bij brief van 23 oktober 2019 heeft verweerder de opdracht aan eiseres uit de brief van 26 september 2019 herhaald. Verweerder heeft eiseres nogmaals erop gewezen dat noodzakelijk is dat eiseres openheid van zaken geeft.
      
      
    
    
      7.1.
      Eiseres heeft op de brief van 23 oktober 2019 niet gereageerd.
      
      8. Op 19 december 2019 heeft verweerder zijn voornemen kenbaar gemaakt om eiseres met ingang van 1 juni 2020 ontslag te verlenen primair wegens ernstig plichtsverzuim. Dit bestaat uit het door eiseres bij herhaling weigeren om openheid te geven over het door haar ervaren arbeidsconflict waardoor niet kan worden gestart met het oplossen van het conflict en vervolgens met re-integratie. Subsidiair is het voornemen om eiseres ontslag te verlenen op andere gronden vanwege een door het gedrag van eiseres ontstane impasse in de arbeidsverhouding. 
      Nadat verweerder van de zienswijze van eiseres over het voornemen kennis heeft genomen en het partijen niet is gelukt om een wederzijdse vertrekregeling voor eiseres overeen te komen, heeft verweerder overeenkomstig het voornemen het ontslagbesluit genomen.
      
      
        
          Wat vinden eiseres en verweerder in beroep?
        
      
      
      9. Eiseres vindt dat zij zich niet aan plichtsverzuim schuldig heeft gemaakt en dat verweerder daarom niet bevoegd was om haar strafontslag te verlenen. Het strafontslag staat bovendien niet in verhouding tot hetgeen aan eiseres wordt verweten. Ook voor ontslag op andere gronden bestaat geen reden. Van de zijde van eiseres is geen sprake van een situatie waardoor voortzetting van het dienstverband niet mogelijk is. Als er van een arbeidsconflict sprake zou zijn, is dat aan verweerder zelf te wijten. Subsidiair stelt eiseres dat haar dienstverband alleen mag worden beëindigd onder toekenning van een aanzienlijke financiële ontslagvergoeding. 
      
      10. Verweerder ziet in de beroepsgronden geen aanleiding om terug te komen van het ontslagbesluit. 
      
      
        
          Wat zijn de regels?
        
      
      
      11. De relevante regels staan in de bijlage, die bij de uitspraak hoort.
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
      
        
          Strafontslag
          
          12.1.	De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op basis van deugdelijk vastgestelde gegevens op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat eiseres zich aan plichtsverzuim schuldig heeft gemaakt. Uit de overgelegde gespreksverslagen en brieven blijkt dat eiseres meermalen en door meerdere functionarissen van verweerder expliciet is gevraagd om openheid te geven over het door haar ervaren conflict. Op die wijze had  daarvoor een oplossing kunnen worden gezocht, maar eiseres heeft dit om haar moverende redenen – tot aan de hoorzitting in bezwaar – niet, of niet duidelijk en volledig gedaan. Dit gedrag van eiseres heeft het ondernemen van stappen voor het oplossen van het conflict belemmerd en hierdoor kon er niet worden gestart met re-integratie. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat het verweerder voorafgaand aan het ontslagbesluit duidelijk moet zijn geweest met wie eiseres een conflict ervoer waardoor zij niet kon re-integreren. Uit de stukken blijkt dat eiseres ten tijde van de voornoemde gesprekken en brieven geen samenwerkingsrelatie meer had met personen waarmee zij in het verleden, gezien haar zienswijze, een conflict heeft ervaren. Dit volgt ook uit de verklaring van eiseres ter zitting dat zij in feite met niemand een conflict heeft, maar dat een door haar gedane melding van misstanden in het verleden, niet goed is opgepakt. Wat hier ook van zij, eiseres heeft voorafgaand aan het ontslagbesluit bij herhaling geweigerd de gevraagde openheid van zaken te geven, terwijl het op haar weg heeft gelegen om dat wel te doen. Verweerder stelt daarom terecht dat eiseres zich in de ontstane situatie niet gedragen heeft zoals van een goed ambtenaar mag worden verwacht. 
      
      
    
    
      12.2.
      Niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan het plichtsverzuim eiseres niet kan worden toegerekend. Verweerder was daarom in beginsel bevoegd tot het opleggen van een disciplinaire straf.
      
    
    
      12.3.
      De disciplinaire straf van ontslag acht de rechtbank echter in dit geval onevenredig aan het plichtsverzuim. Uit de stukken die tussen partijen zijn gewisseld blijkt niet dat verweerder eiseres op enig moment voorafgaand aan het voornemen, voor de mogelijke sanctie van strafontslag heeft gewaarschuwd. Eiseres kon uit de brieven van 26 september 2019 en 23 oktober 2019 noch uit het gespreksverslag van 28 mei 2019 of een ander stuk afleiden dat strafontslag een mogelijk gevolg zou zijn als zij niet aan de opdracht zou voldoen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder voor het door eiseres gepleegde plichtsverzuim in dit geval niet de disciplinaire straf van ontslag mocht opleggen. Het ontslag op de primaire grondslag houdt daarom geen stand. Om deze reden is het beroep gegrond en zal het bestreden besluit in zoverre vernietigd worden en het primaire besluit herroepen. 
      
      
        
          Ontslag op andere gronden
          
        
        13.	De rechtbank is van oordeel dat het ontslag op de subsidiaire grondslag wel stand kan houden. 
      
      
    
    
      13.1.
      
        Uit de stukken blijkt dat tussen partijen al lang een situatie bestond waardoor een normale arbeidsverhouding niet (meer) tot de mogelijkheden behoorde. Voldoende aannemelijk is geworden dat ten tijde van het ontslagbesluit sprake was van een impasse vanwege een arbeidsconflict dat al in 2014 met haar toenmalige leidinggevende aanving en dat zich in de loop van de tijd kennelijk over meerdere personen en onderwerpen heeft uitgestrekt. Zo heeft eiseres een aantal keren aangegeven dat zij geen vertrouwen in (meerdere functionarissen van) de organisatie heeft. Zij heeft in de loop van deze procedure meerdere misstanden en integriteitskwesties (hierna: kwesties) benoemd, waarbij opvalt dat deze met de tijd veranderen. Op de hoorzitting in bezwaar benoemt zij in dit kader andere kwesties dan ter zitting bij deze rechtbank. Eiseres heeft evenwel ten tijde van belang niet duidelijk gemaakt wat voor haar nu het belangrijkste was en welke kwesties dienden te worden opgelost of aan de orde te worden gesteld voordat zij zou kunnen re-integreren. Hierdoor maakte zij herplaatsing op een andere functie binnen Defensie niet mogelijk. 
        Nu na zes jaar nog geen oplossing voor het conflict is gevonden, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hij geen vertrouwen meer heeft dat dit conflict alsnog kan worden opgelost. Voortzetting van het dienstverband van eiseres kon daarom van verweerder in redelijkheid niet meer worden gevergd. Verweerder was dan ook bevoegd om eiseres ontslag te verlenen op de subsidiaire ontslaggrond. Ter zitting heeft eiseres naar voren gebracht dat ook zij in een oplossing geen vertrouwen meer heeft.
      
      
    
    
      13.2.
      De rechtbank is verder van oordeel dat de ontstane impasse in de arbeidsverhouding volledig aan eiseres te wijten is. Door stelselmatig te weigeren de gevraagde openheid van zaken te geven en door haar eis alleen met de CLSK over het conflict te willen praten, heeft eiseres zich niet opgesteld zoals haar werkgever van haar mocht verwachten. Zij heeft ook de herhaalde pogingen van verweerder om tot een oplossing te komen, tegengehouden. Ook heeft eiseres in de hoorzitting in bezwaar geen antwoord gegeven op de vraag waarom zij op de brief van 23 oktober 2019 niet heeft gereageerd. Zoals verweerder terecht heeft gesteld, ontslaat het doen van een formele melding bij het Huis voor Klokkenluiders eiseres niet van haar plicht om de haar door verweerder gevraagde duidelijkheid te geven. Nu van een overwegend aandeel van verweerder in het ontstaan van de impasse geen sprake is, bestaat er ook geen aanleiding voor het toekennen van een ontslagvergoeding. Evenmin is sprake van gevolgen die onevenredig zijn met de doelen waartoe het besluit strekt.
      
    
    
      13.3.
      De conclusie is dat verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om eiseres ontslag te verlenen op de subsidiaire ontslaggrond. 
      
      14. Nu de subsidiaire ontslaggrond in rechte standhoudt, kan dit onderdeel van het bestreden besluit in stand blijven.
      15. Er is aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
      
      16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.564,- (1 punt voor het indienen van het bezwaar- en beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting in bezwaar en beroep, met een waarde per punt van 
      € 534 (bezwaar) respectievelijk € 748,- (beroep) en een wegingsfactor 1). 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover het ziet op de primaire ontslaggrond;
      
      
        herroept het primaire besluit in zoverre;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.564,-;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 181,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. drs. D. Biever, lid, en kapitein ter zee logistieke dienst (R) mr. J.M.C. Schuurman-Kleijberg, militair lid, in aanwezigheid van mr. I.N. Powell, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 december 2021.
    
    
    
    
    
    
      Verhinderd te tekenen
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      Burgerlijk Ambtenarenreglement Defensie
    
    
    
      Artikel 99. Plichtsverzuim 
    
    1. De ambtenaar, die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, kan deswege disciplinair worden gestraft. 
    2 Plichtsverzuim omvat zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. 
    3 De straf wordt opgelegd door Onze Minister of een door hem aangewezen autoriteit.
    (…).
    
    
      Artikel 100. Soorten disciplinaire straffen
    
    1. De disciplinaire straffen, welke kunnen worden opgelegd, zijn: 
    (…)
    l. ontslag. 
    (…).
    
    
      Artikel 124. Ontslag op andere gronden
    
    1. Aan de ambtenaar in vaste dienst kan ook op andere gronden dan die in artikel 121 zijn geregeld of waarnaar in dat artikel wordt verwezen, ontslag worden gegeven. Het ontslag wordt eervol verleend. 
    2 In geval van ontslag ingevolge het eerste lid wordt door de bevoegde autoriteit, bedoeld in artikel 112, eerste of tweede lid, een voorziening getroffen waarbij de ambtenaar een uitkering wordt verleend, die, naar het oordeel van dat bevoegd gezag, met het oog op de omstandigheden redelijk is te achten. Deze uitkering is ten minste gelijk aan het totaalbedrag van de uitkeringen berekend op basis van de Werkloosheidswet en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Defensie.
    3 Indien de ambtenaar terzake van zijn ontslag ingevolge het eerste lid recht heeft op een uitkering krachtens de Werkloosheidswet of het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Defensie, wordt de in het tweede lid bedoelde uitkering met die uitkering verminderd.
    
  
  
     Artikel 100, eerste lid en onder l, in samenhang met artikel 99 van het Burgerlijk ambtenarenreglement defensie (BARD).
  
  
     Artikel 124 van het BARD.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 24 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1534.
  
  
     Onder meer de gespreksverslagen van 19 juli 2017, 18 december 2017, 24 april 2019 en 28 mei 2019, en de brieven van 26 september 2019 en 23 oktober 2019.
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2021:2134.
  
  
     Vergelijk ECLI:NL:CRVB:2015:216.
  
  
     Zie het Besluit proceskosten bestuursrecht.