ECLI:NL:RVS:2021:3019, Raad van State, 29-12-2021, 202004339/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2019 heeft de burgemeester van Nissewaard de aanvraag van [wederpartij A] en [wederpartij B] van een exploitatievergunning afgewezen. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben op 30 januari 2019 een exploitatievergunning aangevraagd ten behoeve van de exploitatie van een horeca-inrichting, [bedrijf 1], aan de [locatie] te Spijkenisse. De burgemeester heeft de aanvraag afgewezen en de afwijzing, in afwijking van het advies van de Algemene bezwaarcommissie, in bezwaar gehandhaafd. Hij heeft zijn besluit gebaseerd op de ervaringen met het pand in het verleden, toen het [bedrijf 2] daar werd geëxploiteerd, op de adviezen van de politie van 20 maart 2019 en de Milieudienst Rijnmond van 19 maart 2019 en op een notitie van de DCMR van 28 november 2019. Daaruit kan worden opgemaakt dat omwonenden vaak hebben geklaagd over stank- en geluidsoverlast afkomstig van dit adres.

202004339/1/A3.
    Datum uitspraak: 29 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Nissewaard,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 22 juli 2020 in zaak nr. 20/1036 en 20/478 in het geding tussen:
    [wederpartij A] en [wederpartij B]
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juni 2019 heeft de burgemeester de aanvraag van [wederpartij A] en [wederpartij B] van een exploitatievergunning afgewezen.
    Bij besluit van 18 december 2019 heeft de burgemeester het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 juli 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 december 2019 vernietigd en bepaald dat de burgemeester een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft de Afdeling verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten aanzien van een bestuurlijke rapportage van de politie van 9 maart 2020 en een rapport van Graydon van 25 september 2020.
    Bij uitspraak van 8 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2395, heeft de Afdeling, in een andere samenstelling, het verzoek om beperkte kennisneming alleen ten aanzien van de bestuurlijke rapportage van de politie gerechtvaardigd geacht en de burgemeester verzocht het rapport van Graydon aan de Afdeling en [wederpartij A] en [wederpartij B] toe te sturen.
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben de Afdeling toestemming verleend om mede op basis van het geheime stuk uitspraak te doen.
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 24 februari 2021 heeft de burgemeester naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit op het bezwaar genomen.
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben gronden ingediend tegen het besluit van 24 februari 2021.
    De burgemeester heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 6 oktober 2021, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A. Pol, mr. A. van Rossem en R.M. van Eijk, en [wederpartij A], bijgestaan door mr. M.P.Ph.M. Weerts, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen. Als tolk voor [wederpartij A] is I. Tsatsos verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben op 30 januari 2019 een exploitatievergunning aangevraagd ten behoeve van de exploitatie van een horeca-inrichting, [bedrijf 1], aan de [locatie] te Spijkenisse.
    De burgemeester heeft de aanvraag afgewezen en de afwijzing, in afwijking van het advies van de Algemene bezwaarcommissie, in bezwaar gehandhaafd. Hij heeft zijn besluit gebaseerd op de ervaringen met het pand in het verleden, toen het [bedrijf 2] daar werd geëxploiteerd, op de adviezen van de politie van 20 maart 2019 en de Milieudienst Rijnmond (hierna: DCMR) van 19 maart 2019 en op een notitie van de DCMR van 28 november 2019. Daaruit kan worden opgemaakt dat omwonenden vaak hebben geklaagd over stank- en geluidsoverlast afkomstig van dit adres. Volgens de burgemeester wordt de woon- en leefsituatie in de omgeving van de horeca-inrichting ontoelaatbaar nadelig beïnvloed bij de exploitatie. De burgemeester heeft er geen vertrouwen in dat [wederpartij A] en [wederpartij B] het bedrijf zullen exploiteren zonder dat er overlast wordt ervaren.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid niet kan worden gevolgd in zijn oordeel dat de woon- en leefsituatie op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de door [wederpartij A] en [wederpartij B] voorgestane exploitatie van de horeca-inrichting. Daartoe overweegt de rechtbank dat de burgemeester ten onrechte is uitgegaan van een overname van het bedrijf [bedrijf 2], geen rekening heeft gehouden met het gebruik van een combi-oven in plaats van een grill en ook overigens geen rekening heeft gehouden met de feiten en omstandigheden die zich voordeden op het moment van de heroverweging. Hoewel bij de beoordeling mag worden uitgegaan van de aanvraag, moet de burgemeester in de bezwaarfase de ontwikkelingen ten opzichte van die aanvraag meenemen bij zijn heroverweging. De burgemeester heeft volgens de rechtbank niet kenbaar onderzocht of de nieuwe vorm van exploitatie tot minder overlast voor de omgeving kan leiden.
    Hoger beroep
    3.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij wat [wederpartij A] en [wederpartij B] niet eerder dan in bezwaar hebben aangevoerd over de exploitatie moest betrekken in de besluitvorming en hij zich onvoldoende een beeld heeft gevormd van de feitelijke situatie en omstandigheden. Daartoe voert hij aan dat de aanvraag de besluitvorming structureert en daarvoor de grondslag vormt. Uit de aanvraag volgt ondubbelzinnig en duidelijk dat het gaat om een overname. Bovendien heeft de exploitatie dezelfde kenmerken als die van [bedrijf 2]. Artikel 7:11 van de Awb verzet zich ertegen dat hij de nieuwe wensen van [wederpartij A] en [wederpartij B] in bezwaar betrekt in de heroverweging, omdat het hier gaat om een verschuiving van geschilpunten zonder dat de feiten en omstandigheden veranderd zijn. Alleen uit piëteit heeft de burgemeester de DCMR om advies gevraagd over de combi-oven.
    Verder betoogt de burgemeester onder verwijzing naar het Handelsregister, de gemeentelijke administratie, een informatierapport van Graydon over [bedrijf 1], het feit dat de gehele inventaris van [bedrijf 2] is overgenomen en het feit dat [wederpartij A] en [wederpartij B] een combi-oven willen aanschaffen met een grilfunctie, dat het ongeloofwaardig is dat [bedrijf 1] niet de exploitatie van een grilrestaurant voortzet.
    Voorts betoogt de burgemeester, onder verwijzing naar de adviezen van de DCMR van 19 maart 2019 en 24 september 2020 en het advies van de politie, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het voorzorgsbeginsel prevaleert boven het belang van [wederpartij A] en [wederpartij B] bij verlening van een exploitatievergunning. Uit de adviezen maakt de burgemeester op dat omwonenden stank- en geluidsoverlast hebben ondervonden van [bedrijf 2] en dat die overlast bij de exploitatie door [wederpartij A] en [wederpartij B] zal blijven bestaan. Daarbij komt dat de DCMR niet heeft kunnen beoordelen of het bereiden van voedsel met de combi-oven tot minder stankoverlast zal leiden. Verder komen de volksgezondheid, openbare orde en veiligheid in het gedrang. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben niet onderbouwd dat de aanschaf van de combi-oven tot minder stank- en geluidsoverlast zal leiden. Dat mag,  gelet op het verleden, wel van [wederpartij A] en [wederpartij B] worden gevraagd.
    Door te overwegen dat eventuele onduidelijkheden over het gebruik van de combi-oven en de onbekendheid daarmee bij de DCMR niet zonder nadere motivering voor rekening en risico van [wederpartij A] en [wederpartij B] mogen komen, is de rechtbank zich volgens de burgemeester gaan mengen in het politiek-bestuurlijke democratisch gelegitimeerde discours. Hetzelfde geldt voor de overweging van de rechtbank dat de burgemeester ook voorschriften had kunnen verbinden aan de exploitatievergunning, de vergunning voor bepaalde tijd had kunnen verstrekken of de vergunning tussentijds had kunnen intrekken. Deze opties zijn door de burgemeester uitvoerig besproken met zijn collegeleden, maar daarvoor is niet gekozen, omdat de risico’s voor omwonenden niet op voorhand worden weggenomen.
    Beoordeling hoger beroep
    Van welke feiten en omstandigheden moest de burgemeester uitgaan bij de besluitvorming over de aanvraag?
    4.       Allereerst zal de Afdeling ingaan op de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester in het besluit van 18 december 2019 had moeten betrekken wat [wederpartij A] en [wederpartij B] in bezwaar naar voren hebben gebracht over de exploitatie.
    5.       Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4264, geldt bij een heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, als hoofdregel dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich ten tijde van de heroverweging voordoen. In bijzondere gevallen kan van deze hoofdregel worden afgeweken.
    6.       De burgemeester betoogt terecht dat hij bij de besluitvorming over de aanvraag had uit te gaan van een overname van [bedrijf 2]. Dat bij een heroverweging als hoofdregel geldt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich ten tijde van de heroverweging voordoen, betekent hier niet dat het uitgangspunt dat een bestuursorgaan moet beslissen op de grondslag van de ingediende aanvraag moet worden verlaten. De door [wederpartij A] en [wederpartij B] gewenste wijziging van de aanvraag kan niet als wijziging van ondergeschikte aard worden aangemerkt, omdat deze wijziging direct ziet op de exploitatie van het restaurant (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2880). [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben in de aanvraag aangekruist dat de aanvraag betrekking heeft op een overname. In deze zaak is het van groot belang of sprake is van een overname en of, zoals blijkt uit het informatierapport van Graydon over de onderneming [bedrijf 1], het bedrijf per 23 augustus 2018 de activiteiten heeft voortgezet van het opgeheven bedrijf [bedrijf 2]. Als gevolg van de bedrijfsuitoefening door dat grillrestaurant zijn namelijk tientallen klachten wegens stank- en geluidsoverlast ingediend door omwonenden in verband met onder meer het gebruikmaken van de grill en is de problematiek rond de exploitatie van dergelijke horeca-inrichtingen op dat adres ontstaan.
    De stelling van [wederpartij A] en [wederpartij B] dat zij per ongeluk hebben aangekruist dat een overname van een bestaand bedrijf zou plaatsvinden, baat hen niet. In bezwaar hebben zij hierover toegelicht dat hun exploitatie volledig nieuw zal zijn ten opzichte van de exploitatie van [bedrijf 2]. Echter, naast dat is aangekruist dat een overname van een bestaand bedrijf zou plaatsvinden, heeft de burgemeester in beroep en hoger beroep onbestreden naar voren gebracht dat uit een informatierapport van Graydon over de onderneming [bedrijf 1] is gebleken dat het bedrijf per 23 augustus 2018 de activiteiten voortzet van een ander opgeheven bedrijf. [bedrijf 2] is op 1 november 2018 uitgeschreven uit het Handelsregister. De inventaris van [bedrijf 2] bevindt zich nog in het pand, ook al is dat volgens [wederpartij A] en [wederpartij B] ter opslag zolang zij niet met de exploitatie kunnen beginnen. Wat ook afdoet aan de geloofwaardigheid van het standpunt van [wederpartij A] en [wederpartij B] dat zij [bedrijf 2] niet wilden overnemen en geen grillrestaurant wilden beginnen, is het feit dat zij later in de procedure te kennen hebben gegeven het restaurant [bedrijf 3] te willen noemen, maar de eerste naam voor hun restaurant [bedrijf 1] was. Deze naam duidt op een restaurant waar gegrild gaat worden. Dat een naamswijziging heeft plaatsgevonden van [bedrijf 1] naar [bedrijf 3] is bovendien niet doorgevoerd in het Handelsregister. Gelet op het bovenstaande heeft de burgemeester in de besluitvorming mogen uitgaan van een overname zoals is vermeld in de aanvraag.
    7.       De burgemeester betoogt echter ten onrechte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij voorbij mocht gaan aan wat [wederpartij A] en [wederpartij B] verder over de exploitatie naar voren hebben gebracht. Dat de burgemeester in de besluitvorming heeft mogen uitgaan van een overname, betekent niet dat hij in het besluit van 18 december 2019 voorbij mocht gaan aan wat [wederpartij A] en [wederpartij B] verder over de exploitatie naar voren hebben gebracht. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben in bezwaar aangegeven dat het bedrijf er een andere bedrijfsvoering dan [bedrijf 2] op na zal houden, er huis- en gedragsregels zullen gelden en een combi-oven gebruikt zal worden met volgens hen minimale stankoverlast tot gevolg. Deze punten zijn naar het oordeel van de Afdeling niet aan te merken als wijzigingen van de aanvraag, maar als aanvullingen daarop. Die had de burgemeester, voor zover relevant, in de besluitvorming moeten betrekken. De Afdeling constateert dat de burgemeester dat heeft nagelaten in het besluit van 18 december 2019. Er bestaat echter aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat de burgemeester verder in de procedure vanaf het beroep is ingegaan op de andere wijze van bedrijfsvoering van [wederpartij A] en [wederpartij B], waaronder het gebruik van de combi-oven. Ook heeft de burgemeester bezien in hoeverre deze door hen naar voren gebrachte punten van invloed zijn op de afwijzing van de aanvraag van de exploitatievergunning. [wederpartij A] en [wederpartij B] worden door het passeren van het gebrek dan ook niet benadeeld.
    Kan de burgemeester in redelijkheid worden gevolgd in zijn standpunt dat de woon- en leefsituatie op ontoelaatbare wijze nadelig zal worden beïnvloed?
    8.       In geschil is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid niet kan worden gevolgd in zijn oordeel dat de woon- en leefsituatie op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de door [wederpartij A] en [wederpartij B] voorgestane exploitatie van de horeca-inrichting. De Afdeling is van oordeel dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    9.       Ingevolge artikel 2:28, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Nissewaard 2016 (hierna: Apv) is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    Ingevolge het derde lid kan de burgemeester nadere regels dan wel nadere eisen stellen ten aanzien van de exploitatie van een openbare inrichting.
    Ingevolge het vierde lid kan de burgemeester in afwijking van artikel 1:8 de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
    10.     Blijkens de bewoordingen van de bepaling heeft de burgemeester bij toepassing van de bevoegdheid uit artikel 2:28, vierde lid, van de Apv beleidsruimte. Voor de beoordeling of moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed, heeft de burgemeester blijkens de bewoordingen van de bepaling ook beoordelingsruimte. Het is aan de burgemeester om de situatie te beoordelen en de betrokken belangen af te wegen. De bestuursrechter toetst of de burgemeester geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van zijn beleidsruimte en of het besluit geen onevenredig nadelige gevolgen heeft voor één of meer belanghebbenden (zie de uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2109).
    11.     Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat de woon- en leefsituatie op ontoelaatbare wijze nadelig zal worden beïnvloed door de door [wederpartij A] en [wederpartij B] voorgestane exploitatie van de horeca-inrichting. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester zich onvoldoende een beeld heeft gevormd van de feitelijke situatie en omstandigheden. In het besluit van 18 december 2019 heeft de burgemeester aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat uit het advies van de DCMR van 19 maart 2019 blijkt dat omwonenden uit de directe omgeving van [bedrijf 2] in de periode van 22 november 2017 tot en met 11 maart 2019 meerdere klachten over overlast hebben ingediend bij de DCMR. De klachten gaan over barbecue-, grill-, shoarma-, pizza- en overige etenslucht en geluid afkomstig van een afzuiging, een ventilator, een airco en een muziekinstallatie. Aan de onderbouwing van de stank- en geluidsoverlast heeft de burgemeester ook het advies van de politie van 20 maart 2018 ten grondslag gelegd. Daaruit blijkt ook dat zich meerdere incidenten hebben voorgedaan in verband met de stank- en geluidsoverlast afkomstig van [bedrijf 2] die hebben geleid tot betrokkenheid van onder meer een wijkagent en een wethouder. De overlast heeft tot verschillende dreigementen en bezoeken van een omwonende aan het restaurant geleid. Gelet op het bovenstaande heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig werd beïnvloed door [bedrijf 2].
    Vervolgens is de vraag of de burgemeester dat ook voldoende heeft gemotiveerd ten aanzien van de voorgenomen exploitatie door [wederpartij A] en [wederpartij B]. [bedrijf 2] werd namelijk niet door hen geëxploiteerd. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben een nieuwe aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning. Ook ten aanzien van hen heeft de burgemeester zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig zal worden beïnvloed. Zoals is overwogen onder 6, heeft de burgemeester ervan mogen uitgaan dat de exploitatie van een grillrestaurant werd voortgezet. De exploitatie zou moeten plaatsvinden in hetzelfde pand als waar zich jarenlang stank- en geluidsoverlast heeft voorgedaan. Dit pand is gelegen op de begane grond. Op de verdiepingen daarboven en daarnaast bevinden zich woonappartementen. Uit de adviezen van de DCMR blijkt dat het emissiepunt van de ontgeuringsinstallatie zeer dicht is aangebracht bij een bovenwoning op 2,5 meter hoogte in de gevel en direct grenst aan het bovengelegen balkon van de bovenwoning. Een bovendakse afvoer is daarom niet mogelijk. Daarom zal er volgens het advies altijd een grote kans blijven bestaan op geuroverlast. Het geluid van de afzuigingsinstallatie bevindt zich bovendien aan de absolute bovengrens die - vanuit de bovenliggende woning bezien - is toegestaan. De Afdeling ziet geen redenen om aan de juistheid van dit advies te twijfelen.
    Blijkens de adviezen van de politie en de DCMR zijn in de periode tussen het begin van 2017 en het begin van 2019 tientallen klachten over stank- en geluidsoverlast gedaan. Het besluit op bezwaar dateert van 18 december 2019. Uit de rapportage en de daarop tijdens de zitting gegeven toelichting blijkt verder dat deze klachten bovendien sterk zijn gerelateerd aan de constructie van het bedrijfspand, en de ligging daarvan ten opzichte van de daarboven gelegen woning(en). Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de burgemeester had moeten nagaan of rond het pand dezelfde bewoners wonen en of deze ook bezwaar hebben tegen honorering van de aanvraag van [wederpartij A] en [wederpartij B].
    In bezwaar hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] gesteld voornemens te zijn om een combi-oven aan te schaffen die tot minder stankoverlast leidt. Hoewel de rechtbank terecht heeft overwogen dat de burgemeester daarop in het besluit van 18 december 2019 had moeten ingaan, baat dit [wederpartij A] en [wederpartij B] niet. Gelet op het vorenstaande is gebleken dat de burgemeester uitgebreid heeft gemotiveerd dat de exploitatie de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig zal beïnvloeden. De burgemeester heeft de DCMR onderzoek laten doen naar de combi-oven. De DCMR heeft geen wetenschappelijke onderzoeken over en ervaringen van andere omgevingsdiensten met de combi-oven kunnen vinden, waaruit zou kunnen blijken dat het gebruik van een dergelijke oven in relevant opzicht minder stankoverlast veroorzaakt. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben in bezwaar wel aangegeven voornemens te zijn om een combi-oven aan te schaffen, maar niet onderbouwd dat daarvan minder stankoverlast wordt ondervonden. Dus is niet aannemelijk geworden dat het gebruik van een combi-oven tot een ten opzichte van de voorgaande exploitatie door [bedrijf 2] verminderde geuroverlast zal leiden.
    12.     Dat exploitatie van een horeca-inrichting niet in strijd is met het bestemmingsplan, betekent niet dat de burgemeester iedere aanvraag van een exploitatievergunning ten behoeve van een horeca-inrichting moet honoreren. Het staat de burgemeester vrij om daarbij binnen zijn bevoegdheid van - zoals in dit geval - artikel 2:28, vierde lid, van de Apv onderscheid te maken tussen horeca-inrichtingen waarvan naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of openbare orde daardoor op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed en horeca-inrichtingen waarbij dat niet het geval is.
    Het college heeft kenbaar gemaakt dat door de gemeente zal worden bezien of de bestemming in het bestemmingsplan vanwege de problematiek bij deze soort horeca moet worden gewijzigd. Alleen al omdat de Afdeling gelet op wat is overwogen onder 11 van oordeel is dat de burgemeester uitvoerig heeft gemotiveerd dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig zal worden beïnvloed, baat het betoog van [wederpartij A] en [wederpartij B] dat de burgemeester vooruit loopt op de voorgenomen bestemmingsplanwijziging voor de [locatie] Spijkenisse en hen een tijdelijke exploitatievergunning of exploitatievergunning met voorschriften had moeten verlenen hen niet.
    13.     Wat [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben aangevoerd over de geluidsnormen en het Activiteitenbesluit baat hen ook niet.
    De beoordeling of een horeca-inrichting aan de gestelde milieunormen voldoet komt uitsluitend in het kader van de handhaving van de Wet milieubeheer aan de orde. Dit betekent evenwel niet dat de burgemeester aan geluidhinderaspecten voorbij kan gaan. De burgemeester moet bij het nemen van een besluit op een aanvraag ingevolge artikel 2:28 van de Apv afwegen of een horeca-inrichting op een bepaalde plaats toelaatbaar is, gelet op de kwaliteit van de woon- en leefsituatie aldaar. De burgemeester mag bij die afweging het karakter van de omgeving van de horeca-inrichting betrekken, evenals de uitstraling ervan - in haar totaliteit - op die omgeving (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2180).
    Is sprake van een schending van de redelijke termijn?
    14.     [wederpartij A] en [wederpartij B] betogen dat de redelijke termijn is geschonden en zij daardoor schade hebben geleden.
    15.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188), is in zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar en beroep samen ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ook ten hoogste twee jaar mag duren.
    16.     Het bezwaarschrift is op 26 juli 2019 door de burgemeester ontvangen. Sindsdien zijn nog geen vier jaar verstreken. Hierom is de redelijke termijn over de gehele procedure niet geschonden. Ook de bezwaar- en beroepsprocedure samen hebben niet onredelijk lang geduurd. De uitspraak van de rechtbank dateert van 22 juli 2020 en dus was nog geen twee jaar verstreken sinds de ontvangst van het bezwaarschrift. Het verzoek om schadevergoeding moet gelet op het bovenstaande worden afgewezen.
    17.     Omdat het hoger beroep van de burgemeester gegrond is en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, is de rechtsgrond aan het naar aanleiding van de aangevallen uitspraak genomen besluit van 24 februari 2021 komen te ontvallen. Daarom wordt aan beoordeling van de daartegen aangevoerde beroepsgronden niet toegekomen. Wel is er aanleiding om de gronden van het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 18 december 2019 te bespreken, voor zover dat niet hiervoor is gebeurd.
    Het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van 18 december 2019
    18.     [wederpartij A] en [wederpartij B] betogen dat de burgemeester er ten onrechte van uitgaat dat de klachten zoals opgenomen in het advies van de DCMR van 19 maart 2019 zien op [bedrijf 2].
    De Afdeling volgt [wederpartij A] en [wederpartij B] niet in dit standpunt. Uit bladzijde 1 van het advies blijkt onmiskenbaar dat het advies is gericht op het adres [locatie] en daarbij dus ziet op de exploitatie van het in dat pand gevestigde bedrijf in de periode waarop de klachten zien. Vaststaat dat [bedrijf 2] in deze periode op dit adres werd geëxploiteerd.
    19.     [wederpartij A] en [wederpartij B] betogen dat de burgemeester misbruik maakt van zijn bevoegdheid om de aanvraag van de exploitatievergunning af te wijzen, omdat hij geen openheid geeft en de aanvraag op oneigenlijke gronden heeft afgewezen.
    De Afdeling volgt [wederpartij A] en [wederpartij B] niet in dit standpunt. Gelet op wat is overwogen onder 11 heeft de burgemeester voldoende uitgebreid en op goede gronden gemotiveerd waarom naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig zal worden beïnvloed door de exploitatie. Er bestaat hierom geen aanleiding voor het oordeel dat de burgemeester misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid.
    20.     [wederpartij A] en [wederpartij B] beroepen zich op het vertrouwensbeginsel, omdat [bedrijf 2] naar aanleiding van de klachten aanpassingen had gedaan om de situatie te verbeteren. Zij mochten erop vertrouwen dat daarmee de situatie zo was verbeterd dat hun aanvraag zou worden gehonoreerd.
    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 12 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1937). Wat [wederpartij A] en [wederpartij B] naar voren hebben gebracht, kan niet worden aangemerkt als zo’n toezegging, uiting of gedraging. Dat de burgemeester een exploitatievergunning van [bedrijf 2] niet intrekt, betekent niet dat derden erop mogen vertrouwen dat hun aanvraag van een exploitatievergunning voor exploitatie van een horeca-inrichting in hetzelfde pand zal worden gehonoreerd. Van andere toezeggingen die betrekking hebben op de exploitatie, is niet gebleken. Bovendien zijn [wederpartij A] en [wederpartij B] vanaf het intakegesprek in verband met hun aanvraag en vervolgens gedurende de verdere behandeling van de aanvraag op de hoogte gesteld van de problematiek rond de exploitatie van [bedrijf 2] in het pand. Gelet op het bovenstaande slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet.
    21.     De betogen slagen niet. Het beroep is ongegrond.
    Conclusie
    22.     Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, behalve voor zover de burgemeester van Nissewaard is veroordeeld in de proceskosten van het beroep en is opgedragen om het door [wederpartij A] en [wederpartij B] betaalde griffierecht in beroep te vergoeden. Omdat gelet op overweging 7 een gebrek in de besluitvorming met toepassing van artikel 6:22 van de Awb is gepasseerd, blijft de veroordeling van de burgemeester in de proceskosten in beroep en de opdracht aan de burgemeester om het griffierecht in beroep te vergoeden staan. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep ongegrond verklaren. De Afdeling zal het besluit van 24 februari 2021 vernietigen en wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    23.     De burgemeester hoeft geen in hoger beroep gemaakte proceskosten te vergoeden. De proceskosten in beroep moeten wel worden vergoed.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 juli 2020 in zaak nr. 20/1036 en 20/478, behalve voor zover de burgemeester van Nissewaard is veroordeeld in de proceskosten van het beroep en is opgedragen om het door [wederpartij A] en [wederpartij B] betaalde griffierecht in beroep te vergoeden;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de burgemeester van Nissewaard van 24 februari 2021, kenmerk: BZR.20.0398;
    V.       wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 29 december 2021
    176-898.