ECLI:NL:RVS:2022:318, Raad van State, 02-02-2022, 202006141/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 september 2020 heeft de raad van de gemeente Neder-Betuwe het bestemmingsplan "Herenland fase 3a" vastgesteld. Het bestemmingsplan "Herenland fase 3a" voorziet in de uitbreiding van een bestaande woonwijk. Het gaat om de realisatie van maximaal vijf nieuwe woningen in het plangebied, als onderdeel van het nieuwbouwproject "Herenland" in Opheusden. Het plangebied is gelegen aan de westzijde van Opheusden dat onderdeel uitmaakt van de gemeente Neder-Betuwe. Het plangebied is gelegen tussen de Nannenbergstraat en de Hamsestraat. Het plangebied bestaat voor een deel uit het agrarische gebied de Hamsestraat. Ten noorden van het plangebied ligt de lintbebouwing van de Hamsestraat. Ten zuiden van het plangebied zijn sportvelden aanwezig. Het plangebied is nog onbebouwd. Vabo is een projectontwikkelaar die eigenaar is van gronden nabij het plangebied. Vabo heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

202006141/1/R4.
    Datum uitspraak: 2 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    VABO Ontwikkeling BV, gevestigd te Culemborg,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Neder-Betuwe,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 september 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Herenland fase 3a" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft VABO Ontwikkeling B.V. (hierna: Vabo) beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad en Vabo hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2022, waar namens Vabo R.P.C. van Arnhem, bijgestaan door mr. W.J. Bosma, advocaat te Den Haag, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en A. de Weerd en E.M. Dijkema, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bestemmingsplan "Herenland fase 3a" voorziet in de uitbreiding van een bestaande woonwijk. Het gaat om de realisatie van maximaal vijf nieuwe woningen in het plangebied, als onderdeel van het nieuwbouwproject "Herenland" in Opheusden. Het plangebied is gelegen aan de westzijde van Opheusden dat onderdeel uitmaakt van de gemeente Neder-Betuwe. Het plangebied is gelegen tussen de Nannenbergstraat en de Hamsestraat. Het plangebied bestaat voor een deel uit het agrarische gebied de Hamsestraat. Ten noorden van het plangebied ligt de lintbebouwing van de Hamsestraat. Ten zuiden van het plangebied zijn sportvelden aanwezig. Het plangebied is nog onbebouwd.
    Vabo is een projectontwikkelaar die eigenaar is van gronden nabij het plangebied. Vabo heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Vabo heeft op 19 oktober 2006 een ontwikkelovereenkomst gesloten met de gemeente Neder-Betuwe. Deze overeenkomst ziet op een exploitatiegebied dat voor een klein deel overlap heeft met het zuidoostelijke deel van het plangebied, en voor het overige deel grenst aan de oostzijde en de zuidzijde van het plangebied. Volgens haar had het exploitatiegebied, bestaande uit het "Kegelaarterrein" en het "B-plusterrein", onderdeel moeten uitmaken van het bestemmingsplan. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst Vabo erop dat voor deze gronden al een goedgekeurd verkavelingsplan is opgesteld, op grond waarvan provinciale subsidie is aangevraagd en verkregen.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Omvang van het geding
    3.       Vabo betoogt dat het college van rechtswege een omgevingsvergunning heeft verleend voor de bouw van elf appartementen op het Kegelaarterrein en dat de raad hiermee rekening had moeten houden bij de vaststelling van het bestemmingsplan.
    3.1.    De al dan niet van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor de bouw van elf appartementen op het Kegelaarterrein heeft geen betrekking op de ontwikkeling van woningen in het plangebied, maar op een andere ontwikkeling, buiten het plangebied. Omdat hierna in overweging 4.2 wordt overwogen dat de plangrenzen van het bestemmingsplan niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening, kan niet worden toegekomen aan de beoordeling van die ontwikkeling. Overigens merkt de Afdeling op dat die ontwikkeling ziet op een andere fase binnen het project Herenland, die een andere voorgeschiedenis heeft en dat ook niet is gebleken dat de appartementen op het Kegelaarterrein niet zouden kunnen worden gerealiseerd als de woningbouw in het plangebied zou worden ontwikkeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Planbegrenzing
    4.       Vabo betoogt dat de door de raad gekozen planbegrenzing in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat de raad de gronden waarop het verkavelingsplan ziet die buiten het plangebied liggen, bij de vaststelling van het bestemmingsplan had moeten betrekken. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft Vabo ter zitting verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3927.
    Volgens Vabo is er sprake van een ruimtelijke samenhang tussen de bestemmingen uit het bestemmingsplan en de ontwikkeling van de gronden waarop het verkavelingsplan betrekking heeft die buiten het plangebied liggen. Er is immers sprake van een integrale ontwikkeling die wordt bestreken door de ontwikkelovereenkomst, aldus Vabo.
    Vabo betoogt daarnaast dat de gronden van het exploitatiegebied, behalve het noordelijke gedeelte van het Kegelaarterrein, bij de vaststelling van het bestemmingsplan hadden moeten worden betrokken, omdat de houdbaarheidsdatum van het voor die gronden geldende bestemmingsplan "Kernen Neder-Betuwe" ruim verstreken is. Dit is volgens Vabo in strijd met artikel 3.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro). Vabo stelt dat zij groot belang heeft bij de actualisering van het planologisch regime, zeker nu de gemeente toe zou hebben gezegd planologische medewerking te verlenen aan woningbouw in het exploitatiegebied.
    Ter zitting heeft Vabo verder toegelicht dat het niet logisch is dat de plangrens van het bestemmingsplan een weg met een verkeersbestemming en een park met een groenbestemming in tweeën splitst en dat dit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    4.1.    Op de zitting heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat de vastgestelde plangrenzen niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening en dat dit ook het geval is indien de omliggende terreinen buiten het plangebied niet door Vabo worden ontwikkeld, maar braak blijven liggen.
    Ook stelt de raad dat het verstrijken van de looptijd van een bestemmingsplan, niet betekent dat er een verplichting voor de gemeente ontstaat om voor het plangebied en de betreffende gronden één bestemmingsplan vast te stellen.
    4.2.    De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Vabo heeft niet aannemelijk gemaakt dat tussen de gronden van het plangebied en de gronden waarop het verkavelingsplan ziet die buiten het plangebied vallen een zodanige samenhang bestaat dat de raad de begrenzing van dit plangebied niet zo heeft kunnen vaststellen en deze gronden in het plan had moeten betrekken. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de gronden waarop het verkavelingsplan ziet, die vallen buiten het plangebied, betrekking hebben op een andere ontwikkeling en op een andere fase binnen het project Herenland, en een andere voorgeschiedenis hebben.
    Nu verder niet is gebleken dat het bestemmingsplan niet ten uitvoer kan worden gebracht zonder daarbij de gronden van Vabo te betrekken, ziet de Afdeling in de gegeven omstandigheden geen grond voor het oordeel dat de begrenzing van het bestemmingsplan daarom in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht.
    De stelling van Vabo dat de gronden van het exploitatiegebied, behalve het noordelijke gedeelte van het Kegelaarterrein, bij de vaststelling van het bestemmingsplan hadden moeten worden betrokken, omdat de houdbaarheidsdatum van het voor die gronden geldende bestemmingsplan "Kernen Neder-Betuwe" ruim verstreken is, maakt dit niet anders, omdat het bestaan van dit bestemmingsplan niet in de weg staat aan de vaststelling van een bestemmingsplan door de raad dat een kleiner plangebied beslaat, in dit geval het bestemmingsplan "Herenland fase 3a".
    Wat betreft het gegeven dat de plangrens van het bestemmingsplan een weg en een park met de daarop rustende bestemmingen "Verkeer - Verblijfsgebied" en "Groen" gelegen op het B-plusterrein doorkruist, overweegt de Afdeling dat de raad gehandeld heeft op grond van de ontwikkelovereenkomst uit 2006 en dat de gekozen plangrens niet tot gevolg heeft dat voorgenoemde bestemmingen niet kunnen worden verwezenlijkt.
    Wat betreft de verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2019 overweegt de Afdeling dat het in die zaak ging om een situatie waarin een ontsluitingsweg en een parkeerterrein ten dienste stonden van bebouwing in twee aan elkaar grenzende gebieden waarvoor twee exploitatieplannen golden. In het onderhavige geval is van een dergelijke situatie geen sprake, omdat er in het plangebied geen sprake is van een parkeerterrein of een andere ontwikkeling die ten dienste staat van de ontwikkeling van de bebouwing op de omliggende gronden buiten het plangebied.
    Het betoog slaagt niet.
    Concreet initiatief
    5.       Vabo betoogt dat de raad ten onrechte geen rekening heeft gehouden met een concreet initiatief. Volgens Vabo is er sprake van een voldoende concreet initiatief, gelet op een opgesteld goedgekeurd verkavelingsplan uit 2013, op grond waarvan provinciale subsidie is aangevraagd en verkregen. Op basis van dat verkavelingsplan was het heel goed mogelijk om de planologische aanvaardbaarheid van de beoogde woningbouw in het plangebied te beoordelen, aldus Vabo.
    5.1.    In het stelsel van de Wro is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld.
    5.2.    Het verkavelingsplan heeft volgens de raad geen juridische status, omdat het nooit als onderdeel van het gemeentelijke ruimtelijke beleid is vastgesteld, maar slechts in een crisisperiode omstreeks 2013 ten grondslag is gelegd aan een aanvraag om een provinciale impulssubsidie.
    5.3.    Wat betreft het verkavelingsplan overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt voorop dat zij alleen de aard van het verkavelingsplan zal beoordelen voor zover dit ziet op de gronden die liggen binnen het plangebied. Voor zover het verkavelingsplan ziet op gronden buiten het plangebied, kan aan de beoordeling hiervan niet worden toegekomen, omdat de vastgestelde plangrenzen niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening, zoals is overwogen in overweging 4.2.
    Vaststaat dat het door Vabo opgestelde verkavelingsplan heeft gefungeerd als middel om provinciale subsidie aan te vragen. Het verkavelingsplan heeft geleid tot een subsidievaststelling en vervolgens tot een gedeeltelijke uitkering van die subsidie voor de ontwikkeling zoals neergelegd in het verkavelingsplan. Ten tijde van de uitkering van de subsidie was Vabo geen eigenaar van de gronden waarop het verkavelingsplan ziet. Voor zover deze zich bevinden in het plangebied, verwachtte Vabo wel eigenaar van die gronden te kunnen worden, omdat aan haar een grondprijsaanbieding zou worden gedaan. Daarna is er evenwel geen overeenstemming bereikt over de verwerving van de betreffende gronden door Vabo. Als gevolg daarvan heeft de gemeente besloten zelf de ontwikkeling ter hand te nemen, wat heeft geleid tot het onderhavige bestemmingsplan. Uit het vorenstaande blijkt dat Vabo ooit weliswaar initiatieven wenste te ontplooien in het plangebied, maar daaruit blijkt ook dat het Vabo niet is gelukt om de daarvoor noodzakelijke gronden te verkrijgen. Ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan was er dus geen sprake van een concreet initiatief van Vabo voor ontwikkelingen in het plangebied.
    Het betoog slaagt niet.
    Onvolledig milieuonderzoek
    6.       Vabo betoogt dat de raad bij de voorbereiding van het bestemmingsplan een meeromvattend milieuonderzoek had moeten verrichten, waarbij de (ontwikkeling van de) naastgelegen gronden betrokken had moeten worden. Hiertoe stelt Vabo dat de raad in ieder geval had moeten nagaan of de milieueffecten van de ontwikkeling van het gehele exploitatiegebied in onderlinge samenhang hadden moeten worden beschouwd.
    6.1.    In het niet nader onderbouwde betoog van Vabo ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de uitgevoerde milieuonderzoeken gebreken vertonen en dat de raad zich daarom niet in redelijkheid op deze milieuonderzoeken heeft mogen baseren. Vabo heeft daarnaast de conclusies van de milieuonderzoeken niet gemotiveerd weersproken.
    Het betoog slaagt niet.
    Goede procesorde
    7.       Vabo betoogt dat de raad had moeten onderzoeken wat het effect zou zijn van de te realiseren woningen op het Kegelaarterrein op de geluidsbelasting voor de woningen in het plangebied.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat Vabo deze beroepsgrond eerst ter zitting bij de Afdeling naar voren gebracht. Naar het oordeel van de Afdeling is het pas ter zitting naar voren brengen van deze beroepsgrond in strijd met een goede procesorde. Zij neemt daarbij in aanmerking dat het, gelet op de aard van het aangevoerde, voor de raad niet mogelijk was ter zitting op een passende wijze te reageren. Verder valt niet in te zien waarom het voor Vabo redelijkerwijs niet mogelijk was deze beroepsgrond eerder in beroep aan te voeren. Deze beroepsgrond wordt daarom niet bij de beoordeling van het besluit van 24 september 2020 betrokken.
    Belangenafweging
    8.       Voor zover Vabo betoogt dat de raad een onjuiste belangenafweging heeft verricht, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar hetgeen hiervoor is overwogen in de overwegingen 4 en 5 dat de raad inzichtelijk heeft gemaakt hoe hij de belangen van Vabo heeft betrokken bij de besluitvorming en waarom hij hieraan geen doorslaggevende betekenis heeft toegekend. Het bestemmingsplan is, gelet op de vorige overwegingen, niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2022
    418-963