ECLI:NL:RVS:2021:1264, Raad van State, 16-06-2021, 202000596/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 oktober 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam [appellant A] en [appellant B] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen twee maanden na dit besluit de in strijd met het bestemmingsplan aanwezige schuur en schutting op een perceel ten zuiden van het perceel [locatie] in Amsterdam te verwijderen en verwijderd te houden en het planologisch strijdige gebruik van dit perceel als privétuin te staken en gestaakt te houden. [appellant A] en [appellant B] wonen in een hoekwoning op het adres [locatie] in Amsterdam. Zij hebben naast hun woning in strijd met het bestemmingsplan een deel van de openbare ruimte als tuin in gebruik genomen en daarop een schutting en een schuur gebouwd. Op 17 januari 2018 hebben [appellant A] en [appellant B] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend met het oog op de legalisatie van de feitelijke situatie. De aanvraag ziet op het afwijken van het bestemmingsplan voor het gebruik als tuin en het plaatsen van een erfafscheiding.

202000596/1/R1.
    Datum uitspraak: 16 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 december 2019 in zaken nrs. 18/7031 en 19/1813 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 oktober 2017 heeft het college [appellant A] en [appellant B] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen twee maanden na dit besluit de in strijd met het bestemmingsplan aanwezige schuur en schutting op een perceel ten zuiden van het perceel [locatie] in Amsterdam (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden en het planologisch strijdige gebruik van dit perceel als privétuin te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 8 februari 2018 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van volgens hem verbeurde dwangsommen ingevorderd tot een bedrag van € 12.500,-.
    Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] tegen deze besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 1 juni 2018 heeft het college geweigerd aan [appellant A] en [appellant B] omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van het perceel als privétuin en de bebouwing daarvan met een schuur en een schutting.
    Bij besluit van 12 februari 2019 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 december 2019 heeft de rechtbank de door [appellant A] en [appellant B] tegen de besluiten van 16 oktober 2018 en 12 februari 2019 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2021, waar zijn verschenen:
    - [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. M.M.P.M. Lousberg, advocaat te Amsterdam,
    - het college, vertegenwoordigd door mr. N. Verkerk.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A] en [appellant B] wonen in een hoekwoning op het adres [locatie] in Amsterdam. Zij hebben naast hun woning in strijd met het bestemmingsplan een deel van de openbare ruimte als tuin in gebruik genomen en daarop een schutting en een schuur gebouwd.
    2.       Bij het besluit van 3 oktober 2017 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd. Zij zijn gelast om binnen twee maanden na dit besluit de illegale bebouwing in de vorm van een schuur en een schutting te verwijderen en verwijderd te houden en het gebruik van het perceel als privétuin te staken en gestaakt te houden.
    3.       Op 17 januari 2018 hebben [appellant A] en [appellant B] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend met het oog op de legalisatie van de feitelijke situatie. De aanvraag ziet op het afwijken van het bestemmingsplan voor het gebruik als tuin, het plaatsen van een erfafscheiding en de bouw van een tuinhuis. Het college heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen.
    4.       De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college bevoegd was handhavend op te treden en dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien gebruik te maken van deze bevoegdheid. Ook heeft de rechtbank geconcludeerd dat het college de aanvraag om een omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
    De last onder dwangsom en het invorderingsbesluit
    5.       Het gebruik van het perceel als privétuin is in strijd met de ingevolge het bestemmingsplan "Slotermeer", aan het perceel toegekende bestemming "Groen 2" in samenhang gelezen met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Verder zijn de erfafscheiding en de schuur zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning geplaatst, wat in strijd met is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Het college was derhalve bevoegd handhavend op te treden
    6.       In het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden omdat sprake is van bijzondere omstandigheden in de hier bedoelde zin.
    Gelijkheidsbeginsel
    7.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de bij besluit van 16 oktober 2018 in stand gehouden last onder dwangsom in strijd met het gelijkheidsbeginsel is opgelegd. Zij wijzen op de situatie ter plaatse van de Jan Janzenstraat 1, waar een vergelijkbaar perceel ook zonder vergunning als tuin in gebruik is genomen en met een schutting is afgeschermd. Ook wijzen zij op de Vervoorenstraat 33 en de Fransiscus Claessenstraat 16, waarop in strijd met het bestemmingsplan houten aanbouwen zijn gerealiseerd. Bij deze percelen treedt het college niet handhavend op.
    7.1.    De rechtbank heeft terecht vooropgesteld dat op grond van het gelijkheidsbeginsel vergelijkbare situaties niet verschillend mogen worden behandeld, tenzij dat objectief gezien gerechtvaardigd is. De rechtbank heeft vervolgens terecht geoordeeld dat de situatie ter plaatse van de Jan Janzenstraat 1 geen gelijk geval is, zodat het college niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door de last op te leggen. Redengevend daarvoor is dat het college reeds in 1992 een uitbouw bij de woning heeft vergund op dit vergelijkbare perceel onder vigeur van een vorig bestemmingsplan. Daarbij heeft de rechtbank voorts terecht betrokken dat de schutting bij deze woning ook voor een groot deel 90 cm lager is dan het de door [appellant A] en [appellant B] gerealiseerde schutting en dat het college nog in onderzoek heeft of ook hier sprake is van een illegale situatie door het gebruik van de gronden als tuin en de aanwezigheid van een schutting. De beide andere door [appellant A] en [appellant B] genoemde situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie, reeds omdat aan die percelen in het bestemmingsplan niet de bestemming "Groen - 2" is toegekend.
    Het betoog faalt.
    Vertrouwensbeginsel
    8.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij hen het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de gronden in gebruik mochten worden genomen als tuin en dat daarop een tuinhuis en schutting geplaatst mochten worden. Zij wijzen op e-mailcorrespondentie tussen 24 oktober 2012 en 28 maart 2013 en een krantenbericht van 10 maart 2010. Ook wijzen zij erop dat handhaving lange tijd is uitgebleven.
    8.1.    De rechtbank heeft het beroep van [appellant A] en [appellant B] op het vertrouwensbeginsel terecht niet gehonoreerd. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet immers aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. [appellant A] en [appellant B] hebben dit niet aannemelijk gemaakt. Wat betreft de e-mailcorrespondentie uit 2012-2013 stelt de Afdeling vast dat daaruit volgt [appellant A] en [appellant B] daarin te kennen hebben gegeven hun tuin te willen uitbreiden en dat de betrokken ambtenaar steeds te kennen heeft gegeven dat daarover overleg met collega’s moet plaatsvinden. Dat [appellant A] en [appellant B] na 28 maart 2013 niets meer hebben vernomen over de uitkomst van dat overleg, betekent niet dat het hun daarom vrijstond om het perceel in strijd met het bestemmingsplan te gaan gebruiken en bebouwen. Het krantenbericht van 10 maart 2010 gaat over het intrekken van een besluit om 29 tuinen in het stadsdeel Geuzenveld-Slotermeer in te korten. Niet valt in te zien hoe [appellant A] en [appellant B], die in 2011 eigenaar van de woning zijn geworden, hieraan het gerechtvaardigd vertrouwen hebben kunnen ontlenen dat zij het zijperceel in strijd met het bestemmingsplan mochten gaan gebruiken als privétuin en bebouwen met een schuur en een schutting.
    Het betoog faalt.
    Begunstigingstermijn
    9.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over hun verzoek om de begunstigingstermijn met terugwerkende kracht te verlengen. Zij wijzen erop dat zij het college binnen de begunstigingstermijn hebben verzocht om de begunstigingstermijn te verlengen, maar dat een beslissing hierop is uitgebleven omdat dit verzoek niet zou zijn ontvangen. Zij wilden in bezwaar zekerheid krijgen over de te treffen maatregelen, voordat zij hiervoor kosten zouden gaan maken. Daarom hebben zij de rechtbank verzocht om de begunstigingstermijn met terugwerkende kracht te verlengen.
    9.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat een begunstigingstermijn van twee maanden in dit geval een redelijke termijn is. Daarmee is ook een oordeel gegeven over het verzoek van [appellant A] en [appellant B] om de begunstigingstermijn te verlengen tot twee weken na de uitspraak.
    Het betoog faalt.
    Invordering
    10.     [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over het door hen bestreden invorderingsbesluit. Zij wijzen erop dat zij steeds kenbaar hebben gemaakt in overleg te willen treden over het aanpassen of wegnemen van zaken, maar dat het college daarop is niet ingegaan. Vanwege deze bereidheid is een verder afschrikwekkend effect van een invordering niet nodig. Daarnaast gaat het om een fors bedrag voor een gezin.
    10.1.  [appellant A] en [appellant B] hebben hun betoog over de invordering bij de rechtbank in de sleutel van een verzochte verlenging van de begunstigingstermijn geplaatst. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien om de grond tevens als specifiek gericht tegen het besluit tot invordering te beschouwen. Overigens geeft het aangevoerde ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college af had moeten zien van invordering. De Afdeling heeft eerder overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333, dat bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht dient te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen moeten worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Een uitgesproken bereidheid om in overleg met het college tot een oplossing te komen, is niet een dergelijke bijzondere omstandigheid.
    Het betoog faalt.
    De geweigerde omgevingsvergunning
    11.     [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning in strijd met het gelijkheidsbeginsel is geweigerd. Zij wijzen op het perceel Fransiscus Claessenstraat 16 waarop in 2017 met vergunning een aanbouw bij de woning is gerealiseerd. Omdat ook op andere locaties in de wijk de openbare ruimte met vergunning bebouwing is geplaatst en gronden in gebruik zijn genomen als tuin, is volgens hen van de door het college gestelde ongewenste precedentwerking geen sprake. Daarnaast heeft het college onvoldoende gewicht toegekend aan hun belang bij het gebruik van de gronden als tuin. [appellant A] en [appellant B] wijzen erop dat de groenstrook door de gemeente niet werd onderhouden en dat zij van het gebruik daarvan overlast hadden.
    11.1.  De rechtbank heeft terecht geoordeeld de situatie bij Fransiscus Claessensstraat 16 geen gelijk geval is omdat in het bestemmingsplan "Slotermeer’ aan die gronden de bestemming "Tuin" is toegekend. Ook voor het overige geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat, gelet op andere locaties in de wijk, het college de omgevingsvergunning in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft geweigerd. De rechtbank heeft daarnaast terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college bij een afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot zijn besluit om de omgevingsvergunning te weigeren, heeft kunnen komen. De beslissing om een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. Het behoud van de stedenbouwkundige opzet en behoud van de groenstructuur van de wijk heeft het college in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan de belangen van [appellant A] en [appellant B].
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling zal daarom de aangevallen uitspraak bevestigen.
    13.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. F.D. van Heijningen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2021
    745.