ECLI:NL:RVS:2021:1206, Raad van State, 09-06-2021, 202000529/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 september 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Kampen een aanvraag van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Bij brief van 21 juni 2017 heeft [wederpartij] aan het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade voor schade die zij lijdt als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014". Door dit plan is het niet langer mogelijk om haar perceel aan de [locatie] in IJsselmuiden, te splitsen. Hierdoor kan er geen tweede recreatiewoning op het perceel worden gebouwd, waardoor de waarde van het perceel is gedaald. Bij besluit van 28 september 2018 heeft het college de aanvraag van [wederpartij] afgewezen. Aan het besluit heeft het college een advies van Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) van 24 augustus 2018 ten grondslag gelegd. Daarin is geconcludeerd dat [wederpartij] kan worden tegengeworpen dat zij het risico dat de bestaande bouwmogelijkheden zouden komen te vervallen, passief heeft aanvaard.

202000529/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Kampen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 13 december 2019 in zaak nr. 19/1098 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend in IJsselmuiden, gemeente Kampen
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 september 2018 heeft het college een aanvraag van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 2 mei 2019 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 december 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 mei 2019 vernietigd en het college opgedragen binnen 6 maanden een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 mei 2021, waar het college, vertegenwoordigd door S. Kroes-Bergman, en [wederpartij], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij brief van 21 juni 2017 heeft [wederpartij] aan het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade voor schade die zij lijdt als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014". Door dit plan is het niet langer mogelijk om haar perceel aan de [locatie] in IJsselmuiden, te splitsen. Hierdoor kan er geen tweede recreatiewoning op het perceel worden gebouwd, waardoor de waarde van het perceel is gedaald.
    2.       Bij besluit van 28 september 2018 heeft het college de aanvraag van [wederpartij] afgewezen. Aan het besluit heeft het college een advies van Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) van 24 augustus 2018 ten grondslag gelegd. Daarin is geconcludeerd dat [wederpartij] kan worden tegengeworpen dat zij het risico dat de bestaande bouwmogelijkheden zouden komen te vervallen, passief heeft aanvaard door na de openbaarmaking op 1 juli 2009 van de Omgevingsverordening Overijssel 2009 geen poging te ondernemen om de bestaande bouwmogelijkheden te realiseren. Op grond van artikel 2.12.2 van deze verordening is het realiseren van een extra solitaire recreatiewoning niet langer toegestaan. Na de openbaarmaking van deze concrete beleidsbeslissing heeft [wederpartij] geen concrete poging ondernomen om een tweede recreatiewoning op haar perceel te realiseren. Daarmee heeft zij volgens het advies het risico van de voor haar nadelige planologische verandering aanvaard, zodat de aanvraag afgewezen moet worden.
    3.       In bezwaar heeft [wederpartij] aangevoerd dat het college ten onrechte voorzienbaarheid aan haar heeft tegengeworpen. In de plantoelichting van het bestemmingsplan "Recreatiegebied Ganzendiep" en van het bestemmingsplan "Recreatiegebied Ganzendiep 2012" is volgens haar expliciet vermeld dat artikel 2.12.2 van de Omgevingsverordening niet van toepassing is op het recreatiegebied Ganzendiep, waarin haar perceel ligt, zodat zij er van uitging dat het verbod op het realiseren van nieuwe solitaire recreatiewoningen niet op haar perceel van toepassing is.
    4.       Het bestemmingsplan "Recreatiegebied Ganzendiep" is op 29 januari 2011 vastgesteld en het bestemmingsplan "Recreatiegebied Ganzendiep 2012" is vastgesteld op 13 december 2012. In de plantoelichtingen van deze plannen is vermeld dat artikel 2.12.2 van de Omgevingsverordening niet van toepassing is op het recreatiegebied Ganzendiep omdat dat een bestaande verblijfsaccommodatie is. Verder is het splitsen van kavels en daarmee het mogelijk maken van een tweede recreatiewoning op het perceel van [wederpartij] op grond van de planregels van deze plannen niet uitgesloten.
    5.       Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college er op gewezen dat al voorafgaand aan de openbaarmaking van de Omgevingsverordening besloten is om het bestemmingsplan "Recreatiegebied Ganzendiep" vast te stellen en dat het bestemmingsplan "Recreatiegebied Ganzendiep 2012" nadrukkelijk is vastgesteld met een ander doel namelijk ten behoeve van recreatiewoonarken. Uit deze plannen kan volgens het college dan ook niet worden opgemaakt dat de raad geen uitwerking zal geven aan de verordening. Daarnaast is er bij het opstellen van de plannen nog van uitgegaan dat het verbod niet van toepassing is op bestaande recreatiegebieden, zoals het gebied waarin het perceel van [wederpartij] ligt. Dat dit achteraf onjuist bleek te zijn, doet volgens het college niet af aan de voorzienbaarheid omdat de tekst van artikel 2.12.2 van de Omgevingsverordening voldoende duidelijk is.
    6.       De rechtbank heeft het daartegen door [wederpartij] ingediende beroep gegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank kort samengevat geoordeeld dat de voorzienbaarheid wel aan het concrete beleidsvoornemen is ontvallen.
    Het hoger beroep
    7.       Het college bestrijdt dit oordeel van de rechtbank. Van het prijsgeven van een concreet beleidsvoornemen kan volgens het college geen sprake zijn omdat het gaat om een beleidsvoornemen van een ander bestuursorgaan. Bovendien is de raad verplicht om de bepaling van de Omgevingsverordening uit te voeren, zodat daarvan in de plantoelichting van een bestemmingsplan niet kan worden afgeweken. Dat de raad artikel 2.12.2 van de Omgevingsverordening aanvankelijk onjuist heeft geïnterpreteerd door te stellen dat het verbod niet van toepassing is op het recreatiegebied Ganzendiep, wil volgens het college niet zeggen dat dit een ander beleidsstandpunt betrof dan het beleid dat de provincie voorstond. Het verschil tussen de plantoelichtingen en de Omgevingsverordening had volgens het college voor [wederpartij] aanleiding moeten zijn voor nader onderzoek, temeer nu uit de tekst van de Omgevingsverordening duidelijk blijkt dat het verbod wel op het gebied van toepassing is. Ten slotte wijst het college er nog op dat de twee bestemmingsplannen niet zijn vastgesteld om uitvoering te geven aan de Omgevingsverordening.
    7.1.    In artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) is bepaald dat het bestuursorgaan met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij zijn beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak betrekt.
    7.2.    Voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging al enige tijd zichtbaar waren.
    Voor de bevestigende beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden van zijn onroerende zaak zouden vervallen passief heeft aanvaard, is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.32 en 5.33, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
    7.3.    Naar het oordeel van de Afdeling maken de passages in de plantoelichtingen van de twee bestemmingsplannen, waarin staat dat artikel 2.12.2 van de Omgevingsvergunning volgens de raad niet van toepassing is op het recreatiegebied Ganzendiep, dat het college de voorzienbaarheid niet aan [wederpartij] mocht tegenwerpen. Een redelijk denkend en handeld eigenaar mocht uit de passages afleiden dat de verplichting om het tegengaan van de bouw van nieuwe recreatiewoningen in bestemmingsplannen vast te leggen, niet geldt voor het recreatiegebied Ganzendiep en dus ook niet geldt voor het perceel van [wederpartij]. Dat deze passages berusten op een onjuiste interpretatie van artikel 2.12.2 van de Omgevingsverordening, kan het college niet aan [wederpartij] tegenwerpen. Nu volgens de raad geen aanpassing van het bestemmingsplan nodig was, hoefde zij geen nadere besluitvorming hierover te verwachten. Ook omdat het college van gedeputeerde staten geen aanleiding heeft gezien om op de plannen in het kader van het vooroverleg te reageren, dan wel om een reactieve aanwijzing als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wro te geven. Dat de bestemmingsplannen niet zijn vastgesteld met het doel om het planologische regime in overeenstemming te brengen met de provinciale verordening, doet daar niet aan af. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen, zodat het betoog van het college niet slaagt.
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Kampen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 801,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, mr. B.P.M. van Ravels en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2021
    674