ECLI:NL:RVS:2021:490, Raad van State, 10-03-2021, 202002461/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 augustus 2018 heeft de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan [appellant] een Educatieve Maatregel Gedrag en Verkeer opgelegd. Op 25 juli 2018 heeft de Politie Eenheid Den Haag aan het CBR een mededeling gedaan als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994. In die mededeling is vermeld dat het vermoeden bestaat dat [appellant] niet langer beschikt over de vereiste rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen waarvoor zijn rijbewijs is afgegeven. Een proces-verbaal van bevindingen van 25 juli 2018 en een mutatierapport van dezelfde datum zijn als bijlagen bij die mededeling gevoegd. Volgens deze stukken heeft [appellant] als bestuurder van een scooter gevaarzettend rijgedrag vertoond. In deze zaak gaat het om de vraag of [appellant] de bestuurder van de scooter was.

202002461/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 februari 2020 in zaak nr. 19/1038 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de algemeen directeur (lees: de directie) van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 augustus 2018 heeft het CBR aan [appellant] een Educatieve Maatregel Gedrag en Verkeer (hierna: EMG) opgelegd.
    Bij besluit van 2 januari 2019 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 februari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. L.A. Nooijen, advocaat te Rijswijk, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. S.J.M. Ditvoorst-van der Ark, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 25 juli 2018 heeft de Politie Eenheid Den Haag aan het CBR een mededeling gedaan als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994. In die mededeling is vermeld dat het vermoeden bestaat dat [appellant] niet langer beschikt over de vereiste rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen waarvoor zijn rijbewijs is afgegeven. Een proces-verbaal van bevindingen van 25 juli 2018 en een mutatierapport van dezelfde datum zijn als bijlagen bij die mededeling gevoegd. Volgens deze stukken heeft [appellant] als bestuurder van een scooter gevaarzettend rijgedrag vertoond.
    1.1.    Gelet op voormelde stukken heeft het CBR aan [appellant] op grond van artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: Regeling 2011) een EMG opgelegd. Een EMG is een verplichte cursus waarin de cursist leert waarom het belangrijk is om veilig en verantwoord te rijden.
    1.2.    In deze zaak gaat het om de vraag of [appellant] de bestuurder van de scooter was. De twee verbalisanten die voormeld rijgedrag hebben waargenomen en het proces-verbaal van 25 juli 2018 hebben opgesteld, hebben de bestuurder van de scooter namelijk niet direct kunnen aanhouden.
    Oordeel van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geconcludeerd dat het CBR mocht uitgaan van de juistheid van het proces-verbaal en dat [appellant] de bestuurder was van de scooter ten tijde van de gedragingen op 25 juli 2018. De rechtbank is daarom van oordeel dat het CBR aan [appellant] terecht een EMG heeft opgelegd.
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep en beoordeling ervan
    4.       [appellant] betoogt dat door de rechtbank ten onrechte ter zijde is geschoven dat er een groot verschil bestaat tussen een gewone herkenning en een ambtshalve herkenning. Dit is geen onderscheid dat uitsluitend van toepassing is in strafzaken. Het is een kwalificatie welke de grenzen van de rechtsgebieden overstijgt en derhalve ook geldt in het bestuursrecht. In de onderhavige zaak gaat het expliciet niet om ambtshalve herkenningen en mag er dus van de betrokken verbalisanten meer onderbouwing en motivering worden verwacht. Nu die ontbreekt althans zeer gebrekkig is, had het CBR niet zonder meer van de juistheid van de waarnemingen uit mogen gaan.
    [appellant] brengt naar voren dat met een ambtshalve herkenning wordt bedoeld dat de desbetreffende verbalisant uit hoofde van zijn functie veel visuele informatie heeft over een bepaald persoon. Deze visuele informatie heeft deze verbalisant verkregen, omdat hij deze persoon regelmatig spreekt of ziet. Uitgangspunt is dat hoe meer visuele informatie is verkregen, hoe beter het referentiekader is op grond waarvan een betrouwbaarder en bewijstechnisch sterkere herkenning kan worden gebaseerd.
    Verder voert [appellant] aan dat in dit geval sprake is van een gewone herkenning. Het is een misvatting dat deze vaardigheid te trainen is of dat verbalisanten beter in staat zijn om te herkennen. Binnen het strafrecht geldt als vaste jurisprudentie dat rechters behoedzaam dienen om te gaan met herkenningen en de bewijskracht daarvan. Dit geldt te meer als deze herkenning het enige bewijsmiddel is dat de betrokkenheid van een verdachte bij een ten laste gelegd feit aantoont. Het is de stellige overtuiging van [appellant] dat dit uitgangspunt analoog moet worden toegepast in bestuursrechtelijke zaken. [appellant] wijst erop dat er talloze boeken zijn verschenen over het proces van herkennen van personen en wijst op het boek "Reizen met mijn rechter, Psychologie van het Recht" van P.J. van Koppen en Wagenaar. Fouten bij het herkennen van personen kunnen volgens Van Koppen en Wagenaar worden gemaakt in drie fasen van het proces: 1) tijdens de waarneming, 2) tijdens de retentieperiode en 3) tijdens de reproductie.
    Over de herkenning door verbalisant HGL05068 brengt [appellant] het volgende naar voren. Deze verbalisant heeft aangevoerd dat hij [appellant] herkende, omdat [appellant] op 31 mei 2018 was aangehouden door een van zijn collega’s en hij na deze aanhouding [appellant] voor een Progis-zuil, een apparaat dat gegevens van verdachten registreert, plaats heeft laten nemen. Uit de administratie van de politie blijkt echter dat hij niet betrokken is geweest bij de handelingen van de Progis-zuil, maar een andere verbalisant. Het CBR heeft de verbalisant gevraagd om meer uitleg te geven over hoe de herkenning tot stand is gekomen. Hij heeft per e-mail van 13 maart 2019 geantwoord. Dit e-mailbericht is echter niet opgemaakt op ambtseed of ambtsbelofte en kan daarom niet gelijk worden gesteld met een proces-verbaal van bevindingen. Verder bevat de reactie geen antwoord op de door het CBR gestelde vragen. Zelfs als de Afdeling ervan uitgaat dat de bewering van verbalisant HGL05068 klopt, is sprake van twee kortstondige ontmoetingen met daartussen een tijdsverloop van twee maanden.
    [appellant] gaat ook in op de herkenning door verbalisant HGL12633. Hij heeft de bestuurder van de scooter volgens zijn eigen verklaring slechts eenmaal en zeer kortstondig in het gezicht aangekeken. Vaste literatuur met betrekking tot herkenning van gezichten wijst erop dat een belangrijke factor bij het waarnemen van gezichten de afstand gecombineerd met de lichtsterkte is. De getuige moet de dader ook lang genoeg hebben gezien. In dit geval is sprake van een afstand van ruim drie meter tussen de verbalisant en de bestuurder, een gebrek aan licht omdat het midden in de nacht was, en een korte tijdsduur van de waarneming. Deze omstandigheden zouden aanleiding moeten zijn om niet zonder meer van de juistheid van de herkenning uit te gaan. De vaststelling van de identiteit van de bestuurder heeft daarnaast niet plaatsgevonden op straat, maar op een veel later, onbekend gebleven, moment op het politiebureau toen de verbalisant een foto van [appellant] zag. Het is onbekend hoeveel tijd er toen was verstreken. Daarnaast is onbekend hoe de verbalisant bij zijn politiefoto terecht is gekomen. Er was volgens [appellant] die nacht geen informatie bekend waaruit een rechtstreeks verband naar hem is gebleken.
    Op de zitting is ook de getuigenverklaring van [persoon] aan de orde geweest.     
    4.1.    Het proces-verbaal van bevindingen van 25 juli 2018 is opgemaakt op ambtsbelofte en ondertekend door twee verbalisanten.
    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4402, moet met voldoende zekerheid zijn komen vast te staan dat de betrokkene als bestuurder is opgetreden. Daarvoor is niet noodzakelijk dat de betrokken bestuurder staande wordt gehouden. Ook op andere wijze kan de identiteit van de bestuurder met voldoende zekerheid komen vast te staan. In het geval de vaststelling van het CBR is gebaseerd op de constatering van een verbalisant, opgenomen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal waarin gemotiveerd is beschreven dat de verbalisant de bestuurder positief heeft herkend, mag het CBR daar in beginsel op afgaan. Dat is anders wanneer er aanleiding bestaat voor redelijke twijfel aan de in het proces-verbaal opgenomen waarneming van de verbalisant.
    4.2.    In het proces-verbaal is over de herkenning door verbalisant HGL05068 het volgende vermeld:
    "Enkele minuten later fietste ik […] op de kruising Apeldoornselaan met de Zuiderparklaan. Alhier zag ik de eerder genoemde scooter over het trottoir rijden. Ik zag dat de bestuurder van der scooter zijn scooter tot stilstand wilde brengen bij Marino Pizza & Pasta. Hierop riep ik luidkeels naar de bestuurder van de scooter "Stop politie". Ik zag dat de bestuurder mij een keek en tegelijkertijd hoorde ik de scooter accelereren. Op dit moment fietste ik voor de scooter. Ik zag op dit moment dat de scooter rakelings langs mijn voorwiel voorbij reed. Ik zag dat de ruimte tussen mijn voorwiel en de scooter ongeveer 20 centimeter betrof. Vervolgens zag ik de scooter tussen de hekjes van een fietsenstalling door schieten. Ik zag dat de scooter vervolgens de Zuiderparklaan op reed in de richting van het Soestdijksekade. Ik zag dat de bestuurder het kruispunt diagonaal overstak. Ik zag vervolgens dat er meerdere eenheden de achtervolging hadden in gezet waaronder een motorrijder.
    […]
    Op het moment dat ik, […] voor de Marino Pizza & Pasta bijna een aanrijding had met de scooter heb ik goed het gelaat van de bestuurder kunnen bekijken. Ik herkende hem direct als [appellant] Geboren [geboortedatum]-1999 te ’s-Gravenhage. Ik herkende hem omdat hij op 31-05-2018 aangehouden was door een van mijn collega’s. Na deze aanhouding heb ik [appellant] voor de progiszuil plaats laten nemen. Om deze reden kan ik met zekerheid zeggen dat het op een en dezelfde persoon moet gaan."
    In een e-mail van verbalisant HGL05068 van 13 maart 2019 staat:
    "Ik ken deze jongen vanuit mijn werkzaamheden in het werkgebied van de Heemstraat. 31 december 2018 heb ik hem tevens aangehouden tezamen met een aantal collega’s.
    Ik ben overigens wel betrokken geweest bij de progis staat. Echter is dit niet geregistreerd. Dit omdat er maar een persoon de loging doet."
    In het proces-verbaal is over de herkenning door verbalisant HGL12633 het volgende vermeld:
    "Ik, verbalisant [...] reed op dat moment over de Voorthuizenstraat in de richting van de Zuiderparklaan. Ik zag de eerder genoemde bestuurder van de scooter met een hoge snelheid rijden over de Zuiderparklaan. Ik zag dat de bestuurder af sloeg richting de Voorthuizenstraat. De afstand tussen mij en de bestuurder betrof op dat moment ongeveer 3 meter. Ik zag dat de scooterrijder mij aankeek. Ik zag de bestuurder vervolgens keren en zijn weg vervolgen in de richting van de Soestdijksekade. Ik riep naar de bestuurder van de scooter dat hij moest blijven staan. Ik zag dat hij hier geen gehoor aan gaf. Ik zag dat er meerdere eenheden van de politie achter de bestuurder aanreden. Ik zag dat enkele van deze eenheden hun optische lichtsignalen gebruikte.
    […]
    Op het moment dat ik, verbalisant […], de bestuurder in zijn gelaat zag op de Voorthuizenstraat herkende ik de bestuurder als een jongen welke vaak rondhangt in de buurt van de Steijnlaan. Op het moment dat ik een politiefoto zag van [appellant] herkende ik gelijk de bestuurder van de scooter als [appellant]. Ik herkende hem aan zijn lippen en aan de vorm van zijn hoofd."
    4.3.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft aan de juistheid van de waarnemingen van de verbalisanten in het proces-verbaal te twijfelen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen zijn de verbalisanten voldoende in staat om te observeren en te registreren en hebben zij geen belang bij onjuistheden van het proces-verbaal (vergelijk de uitspraak van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3318). Dat de verbalisanten alleen voldoende in staat zijn om te observeren en te registeren als het gaat om een ambtshalve herkenning, nog daargelaten of daarvan in dit geval wel of niet sprake is, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt.
    Wat [appellant] voor het overige over een ambtshalve herkenning en een reguliere herkenning heeft aangevoerd, geeft ook geen aanleiding om te twijfelen aan de in het proces-verbaal opgenomen waarnemingen van de verbalisanten. Zij hebben voldoende gemotiveerd beschreven dat zij [appellant] positief hebben herkend. Dat uit de administratie van de politie niet blijkt dat verbalisant HGL05068 betrokken is geweest bij de handelingen bij de Progis-zuil, betekent niet dat niet kan worden uitgegaan van zijn verklaring in het door hem op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal dat hij daarbij wel betrokken is geweest. Bovendien heeft hij dit bevestigd in zijn e-mail van 13 maart 2019. Deze e-mail is weliswaar niet op ambtsbelofte opgemaakt, maar dat betekent niet dat daaraan in dit geval geen waarde kan worden gehecht. Verder heeft [appellant] gewezen op de kortstondige momenten van herkenning op 31 mei 2018 bij de Progis-zuil en 25 juli 2018 en op het tijdsverloop van twee maanden tussen die momenten. Deze omstandigheden zijn onvoldoende om te concluderen dat niet kan worden uitgegaan van de juistheid van de verklaring van verbalisant HGL05068 dat hij de bestuurder heeft herkend als [appellant]. De bestuurder reed immers zonder helm op de scooter. Verbalisant HGL05068 heeft verklaard dat hij op het moment dat hij bijna een aanrijding had met de scooter, het gelaat van de bestuurder goed heeft kunnen bekijken en hem direct herkende als [appellant], omdat hij [appellant] bij een eerdere aanhouding voor de Progis-zuil plaats heeft laten plaatsnemen. Hij heeft ook verklaard dat hij met zekerheid kan zeggen dat het om één en dezelfde persoon gaat.
    Dat verbalisant HGL12633 de bestuurder van de scooter op een afstand van drie meter heeft gezien, het midden in de nacht was en de waarneming kort heeft geduurd, is ook onvoldoende om niet uit te gaan van de juistheid van zijn verklaring in het proces-verbaal dat hij de bestuurder in zijn gelaat zag en hem herkende als een jongen die vaak rondhangt in de buurt van de Steijnlaan. Volgens [appellant] is onder meer onbekend wanneer deze verbalisant zijn politiefoto heeft gezien en hoe de verbalisant bij die foto terecht is gekomen. Die omstandigheden laten onverlet dat de verbalisant toen hij de politiefoto van [appellant] zag, hem gelijk herkende als bestuurder van de scooter. De verbalisant heeft in het proces-verbaal ook toegelicht dat hij hem herkende aan zijn lippen en aan de vorm van zijn hoofd. Anders dan [appellant] heeft aangevoerd, is van een gebrek in de motivering geen sprake.
    Verder heeft de rechtbank over de door [appellant] overgelegde verklaring van [persoon] terecht overwogen dat die niet leidt tot redelijke twijfel aan de in het proces-verbaal opgenomen waarnemingen van de verbalisanten. De rechtbank heeft hierbij terecht van belang geacht dat [persoon] een bekende is van [appellant].
    4.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het CBR mocht uitgaan van de juistheid van het proces-verbaal. Op grond daarvan staat met voldoende zekerheid vast dat [appellant] de betrokken bestuurder was. Gelet op het proces-verbaal, heeft hij herhaaldelijk gedragingen verricht als bedoeld in artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling 2011 in samenhang gelezen met de bij deze regeling behorende bijlage I, onder A, onderdeel III, Rijgedrag. Daarom heeft de rechtbank terecht overwogen dat het CBR terecht aan hem een EMG heeft opgelegd.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.1.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2021
    691.
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 130
    1. Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
    […]
    Artikel 131
    Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot:
    a. oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid,
    […]
    Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
    Artikel 14
    1. Het CBR besluit tot oplegging van een educatieve maatregel gedrag en verkeer indien:
    a. betrokkene tijdens een rit herhaaldelijk gedragingen heeft verricht als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage 1, onder A, onderdeel III, Rijgedrag;
    […]
    Bijlage 1, onder A, onderdeel III, Rijgedrag:
    1. Gevaarzettend rijgedrag waardoor:
    a. andere weggebruikers of obstakels rakelings worden gepasseerd;
    […]
    2. Gebrek aan inzicht in risico’s in het verkeer, zoals:
    […]
    c. niet tijdig onderkennen van de invloed van externe factoren, zoals het weer, de toestand van de weg, het tijdstip, de aanwezigheid van scholen, voetgangersoversteekplaatsen, de specifieke eigenschappen en de toestand van het eigen motorrijtuig en van andere voertuigen en van de vervoerde lading, of wegwerkzaamheden, of van interne factoren zoals ‘hand held bellen’, afleiding door audiovisuele middelen of vermoeidheid;
    […]
    3. Incorrect samenspel met andere verkeersdeelnemers in het verkeer, dat blijkt uit:
    a. rijden met een niet aan de snelheid van de overige gelijksoortige verkeersdeelnemers aangepaste snelheid;
    […]
    4. Duidelijk een gedrag tentoonspreiden dat in strijd is met de essentiële verkeersregels en verkeerstekens ter zake van:
    a. de plaats op de weg, waaronder begrepen spookrijden;
    […]