ECLI:NL:RBNHO:2022:956, Rechtbank Noord-Holland, 07-02-2022, 21-3102
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verweerder heeft geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van de bestemming in strijd met het bestemmingsplan.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 21/3102 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 februari 2022 in de zaak tussen
    
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. R.T. Poort),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beverwijk, verweerder
      (gemachtigden: mr. K. Boelens en M. Bos).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 11 februari 2021 (primair besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het ‘wijzigen bestemming t.b.v. particulieren’ op het perceel [het pand] (het pand). 
    
    
    
      In het besluit van 10 juni 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 6 januari 2022 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen [naam] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
      Zoals ter zitting afgesproken heeft verweerder de rechtbank het Detailhandelsbeleid van 23 februari 2018 voor de periode 2018-2023 toegestuurd. De rechtbank heeft dit document aan het dossier toegevoegd en een afschrift van dit document aan eiseres gestuurd.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. In het pand is een groothandel in voedingsmiddelen gevestigd. De aanvraag betreft het gebruik van het pand ten behoeve van detailhandel. Gevraagd wordt om naast zakelijke klanten ook particuliere klanten te mogen bedienen.
    
    2. Niet in geschil is dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan ‘Recreatieve markten Beverwijkse Bazaar en omgeving’ (het bestemmingsplan), omdat de bestemming ‘Bedrijven’ die op het perceel rust het gebruik van de gronden voor detailhandel niet toestaat. 
    
    3. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage en maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
    
    4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Een binnenplanse vrijstelling op grond van artikel 8 van de planregels is volgens verweerder niet mogelijk. Verweerder heeft verder geen gebruik willen maken van de bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een omgevingsvergunning te verlenen, omdat het project in strijd is met de Beleidsregels Planologische Kruimelgevallen 2016 (Kruimelbeleid) en in het verlengde daarvan met het Detailhandelsbeleid gemeente Beverwijk 2018 – 2023 (Detailhandelsbeleid) en de Omgevingsverordening NH2020 (Omgevingsverordening). 
    
    5. Ter zitting heeft eiseres haar beroepsgrond dat verweerder heeft miskend dat ook een binnenplanse vrijstelling mogelijk is ingetrokken, zodat die grond geen bespreking behoeft. 
    
    
      6.1
      
        Eiseres betoogt dat verweerder de omgevingsvergunning had moeten verlenen met
        toepassing van artikel 4, aanhef en negende lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en artikel 4, negende lid, (Categorie G-Gebruikswijziging) van het Kruimelbeleid. Op grond van genoemde bepaling in het Kruimelbeleid is niet-perifere detailhandel toegestaan in of aansluitend aan een centrum/winkelgebied. Het pand bevindt zich aansluitend aan het winkelgebied van de meubelboulevard en voldoet dus aan het Kruimelbeleid. Daarnaast voldoet de bestemmingswijziging aan het Kruimelbeleid, omdat geen sprake is van een onevenredige afbreuk aan de functie van het kernwinkelgebied rondom de [straat 1] in Beverwijk of van afbreuk aan de functionele en ruimtelijke samenhang van het bedrijventerrein. Eiseres wil naast bedrijven ook particulieren bedienen in het pand. Aangezien de groothandel is gericht op de [..] markt en er op de [straat 1] geen supermarkt is die zich op dezelfde markt richt, zal het bedienen van particulieren op de locatie van de [straat 2] geen afbreuk doen aan de functie van de [straat 1] . Verder is de gebruikswijziging inpandig. Door het openstellen van een kassa voor particuliere klanten wordt de oppervlakte ten behoeve van detailhandel weliswaar vergroot, maar de ruimtelijke omvang verandert hierdoor niet. Bovendien bevinden zich op het bedrijventerrein meerdere bedrijven die gericht zijn op de particuliere markt. 
        Verder heeft verweerder zich volgens eiseres ten onrechte op het standpunt gesteld dat de Omgevingsverordening aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg staat. Er is al veel consumentenverkeer in het gebied. De bestaande zware industrie zal dan ook geen last krijgen van een eventuele toename van consumentenverkeer dat ontstaat naar aanleiding van de functiewijziging. 
        Voorts is volgens eiseres maatwerk mogelijk. Zij heeft diverse initiatieven aangedragen en verweerder is hier in het bestreden besluit volledig aan voorbij gegaan. Het bestreden besluit is daarom onvoldoende gemotiveerd. 
      
      
    
    
      6.2
      
        Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvraag in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en verleent daarom geen omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan. Verweerder legt hieraan ten grondslag dat de aanvraag in strijd is met het Kruimelbeleid, omdat het pand niet in of aansluitend aan een centrum of winkelgebied is gelegen. Voor de aanduiding van de winkelgebieden in Beverwijk verwijst verweerder naar het Detailhandelsbeleid. Hierin is opgenomen dat de Parallelweg vanaf de Nieuwekade tot de Parallelweg 122 tot de hoofdwinkelstraat behoort. De [straat 2] , waaraan het pand is gelegen, wordt niet als hoofdwinkelstructuur of aanloopgebied genoemd en maakt volgens verweerder geen onderdeel uit van het centrum of winkelgebied. Daarnaast is de aanvraag in strijd met het Kruimelbeleid, omdat de gebruikswijziging een onevenredige afbreuk doet aan de functie van het kernwinkelgebied in en rond de [straat 1] en afbreuk doet aan de functionele en ruimtelijke samenhang van het bedrijventerrein. Het beleid is er op gericht om de detailhandel zo veel mogelijk te clusteren om het kernwinkelgebied in en rond de [straat 1] te beschermen. Aangezien het pand niet in een winkelgebied ligt, is geen sprake van clustering van detailhandel. Wijziging naar detailhandel is daarom niet wenselijk. Dat met de bestemmingswijziging feitelijk maar één kassa wordt opengesteld voor particuliere klanten doet hier niet aan af. 
        In het verlengde van het Kruimelbeleid is de aanvraag volgens verweerder ook in strijd met de Omgevingsverordening, omdat nieuwe detailhandel die niet ondergeschikt is aan de bedrijfsuitoefening niet is toegestaan op bedrijventerreinen. Uit de Omgevingsverordening blijkt dat bedrijventerreinen voor zware industrie behouden moeten worden. Het toelaten van een solitaire vestiging buiten het winkelgebied is daarom hiermee in strijd. 
        Voorts merkt verweerder op dat de initiatieven die eiseres heeft aangedragen om maatwerk te leveren niet binnen de gemeentelijke en regionale ontwikkelingen passen.  
      
      
      
        6.3.1
        De rechtbank overweegt als volgt. De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van verweerder, waarbij verweerder beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen. Dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om daarvoor geen omgevingsvergunning te verlenen. 
        
      
      
        6.3.2
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het onder 6.2 weergegeven standpunt kunnen stellen en de gevraagde omgevingsvergunning kunnen weigeren. Verweerder heeft zich daarbij gebaseerd op het in elkaars verlengde liggende Kruimelbeleid, Detailhandelsbeleid en de Omgevingsverordening. Op basis van deze beleidstukken heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat het toestaan van detailhandel in het pand onwenselijk is. Dat eiseres een andere visie heeft op de functiewijziging doet hier niet aan af. De beroepsgrond slaagt niet.
        
      
    
    
      7.1
      Eiseres voert aan dat [bedrijf] op het perceel [perceel] een vergelijkbaar bedrijf is dat ook is gespecialiseerd in de [..] markt en ook particulieren bedient. Verweerder had derhalve de omgevingsvergunning ook aan eiseres moeten toekennen. 
      
    
    
      7.2
      De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat [bedrijf] geen gelijk geval betreft, omdat op het perceel van dit bedrijf een andere bestemming rust. [bedrijf] ligt volgens het bestemmingsplan binnen de bestemming ‘Recreatieve markten’ en die bestemming staat het gebruik van de gronden voor ondergeschikte detailhandel toe. Bovendien maakt [bedrijf] onderdeel uit van De Bazaar en kan daarom niet worden vergeleken met de locatie van eiseres. Er is geen sprake van willekeur en een beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. 
      
      
        8.  Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Smit, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1 van de Wabo luidt, voor zover van belang,  als volgt.
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    
      Artikel 2.12 van de Wabo luidt voor zover van belang, als volgt:
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
      a.indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
      1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
      2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    
    
      
        Bijlage II behorende bij het Besluit omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 4 van Bijlage II behorende bij het Bor luidt, voor zover van belang, als volgt:
      Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
    
    
      
        Bestemmingsplan Recreatieve markten Beverwijkse Bazaar en omgeving 
      
    
    
    
      Artikel 8 van de voorschriften luidt, voor zover van belang, als volgt:
      Bedrijven – B
    
    1. Doeleindenomschrijving 
    De op de kaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor bedrijven milieucategorie 1 t/m 4 met uitzondering van: 
    - zelfstandige kantoren; 
    - geluidszoneringsplichtige inrichtingen; 
    - detailhandelsbedrijven; 
    - horeca; 
    - zelfstandige parkeervoorzieningen en/of parkeerbedrijven; 
     met de daarbij behorende voorzieningen, erven, gebouwen en andere bouwwerken. 
    3. Vrijstellingen 
    
        Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling verlenen voor het bepaalde in lid 1 
      om: 
    
    - bedrijven toe te staan met milieucategorie 5; 
    - bedrijven toe te staan die niet genoemd zijn in bijlage 1; 
    
       indien de betreffende bedrijven naar aard en invloed op de omgeving geacht kunnen 
      worden te behoren tot de toegelaten milieucategorieën. 
    
    
    
      
        Beleidsregels planologische kruimelgevallen (2016)
      
    
    
    
      Artikel 4, onder 9 van het Kruimelbeleid luidt, voor zover van belang, als volgt:
      Categorie G - Gebruikswijziging
      het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorie en vreemdelingen;
    
    
    
      De criteria zijn:
    
    c. Gebruikswijzigingen naar niet-perifere detailhandel worden niet toegestaan, tenzij het een locatie betreft in of aansluitend aan een centrum/winkelgebied, waarbij supermarkten per concreet geval worden beoordeeld;
    d. Gebruikswijzigingen mogen geen onevenredige afbreuk doen aan de functie van het kernwinkelgebied in rond de [straat 1] ;
    e. Gebruikswijzigingen mogen geen afbreuk doen aan de functionele en ruimtelijke samenhang van een bedrijventerrein of woonwijk;
    
    
      De ratio van dit artikel is om leegstand tegen te gaan. Echter, in het kader van de rechtszekerheid omtrent een nieuw bestemmingsplan of een recent verleende omgevingsvergunning wordt een periode van minimaal 1 jaar geïntroduceerd na oprichting van het betreffende gebouw, alvorens het toegewezen/ vergunde gebruik weer kan worden omgezet via dit artikel naar een geheel ander gebruik.
    
    
    
      
        Omgevingsverordening NH2020
      
    
    
    
      Artikel 6.12 van de Omgevingsverordening luidt als volgt: 
      Oogmerk 
      Deze paragraaf bevat regels met het oog op:
    
    a. het behouden en versterken van detailhandel in de centra van kernen door het voorkomen van versnippering van het aanbod in en buiten de kernen
    b. het voorkomen van ruimtelijk relevante leegstand in winkelgebieden om zo een detailhandelsstructuur te behouden die uitgaat van duurzaam ruimtegebruik;
    c. het vrijwaren van veel consumentenverkeer op bedrijventerreinen; en
    d. het tegengaan van extra verkeersbewegingen en landschappelijke aantasting van het landelijk gebied door vestiging van detailhandelsbedrijven.
    
    
      Artikel 6.13 van de Omgevingsverordening luidt, voor zover van belang, als volgt:
      Detailhandel 
    
    1. Een ruimtelijk plan kan uitsluitend nieuwe detailhandel mogelijk maken op bedrijventerreinen of kantoorlocaties, indien sprake is van detailhandel in de vorm van:
    b. detailhandel die zowel bedrijfseconomisch als ruimtelijk ondergeschikt is aan de toegelaten bedrijfsuitoefening en daarop nauw aansluit.