ECLI:NL:CRVB:2018:1849, Centrale Raad van Beroep, 14-06-2018, 17/6234 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Regeling Backpay kent geen wettelijke grondslag. Sprake van een buitenwettelijk, begunstigend beleid. Terughoudende rechterlijke toetsing. Niet is voldaan aan de voorwaarde dat de belanghebbende - de vader van appellant, [naam vader] - op 15 augustus 2015 in leven was. De terughoudende toets laat geen ruimte om het in de Regeling Backpay neergelegde beleid te toetsen. En ook niet of het beleid in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Niet onderkend door de rechtbank.

176234 AW 
    
      Centrale Raad van Beroep
      Enkelvoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van
      1 augustus 2017, 16/3280 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (minister)
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 14 juni 2018
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellant heeft mr. L.L.A.M. Rijpkema, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 mei 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Rijpkema. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door 
      mr. C. Vooijs.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      
        Op 15 februari 2016 heeft appellant als erfgenaam van zijn vader, [naam vader], een aanvraag ingediend om toekenning van een eenmalige uitkering op grond van de Regeling van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) van 
        16 december 2015, houdende regels met betrekking tot het toekennen van een eenmalige uitkering aan hen die als ambtenaar of militair ten tijde van de Japanse bezetting van Nederlands-Indië in dienst waren van het Nederlands-Indisch Gouvernement en aan wie gedurende deze periode geen dan wel onvolledig salaris is uitbetaald, Stcrt. 2015, nr. 47434 (Regeling Backpay). [naam vader] is als militair werkzaam geweest bij het Koninklijk Nederlands-Indisch Leger (KNIL) in het toenmalige Nederlands-Indië en is overleden op [datum in] 2010.
      
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 2 maart 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 29 juni 2016, zoals verbeterd op 8 juli 2016 (bestreden besluit), heeft de minister deze aanvraag afgewezen. Daartoe heeft de minister het volgende overwogen. Om als erfgenaam aanspraak te kunnen maken op de eenmalige uitkering op grond van de Regeling Backpay (eenmalige uitkering) moest de belanghebbende, [naam vader], op 15 augustus 2015 nog in leven zijn. Belanghebbende is echter vóór die datum overleden. Alleen al om deze reden komt appellant niet in aanmerking voor de eenmalige uitkering.
      
      
        2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, het volgende overwogen. De Regeling Backpay berust niet op een wettelijke grondslag. Er is sprake van een buitenwettelijke regeling waarbij aan een beperkte kring van belanghebbenden een onverplichte tegemoetkoming wordt toegekend. Dit heeft tot gevolg dat de minister een grote mate van beleidsvrijheid heeft om te bepalen wie er onder welke voorwaarden voor de regeling in aanmerking komt. De rechterlijke toetsing is dan ook een terughoudende. Om in aanmerking te komen voor de eenmalige uitkering, geldt als voorwaarde dat de belanghebbende op 15 augustus 2015 nog in leven moest zijn geweest. Uit de Regeling Backpay blijkt dat de doelgroep is beperkt tot de eerste generatie, namelijk de ambtenaar of militair die in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement gedurende de Japanse bezetting. De erfgenamen zijn geen zelfstandige doelgroep. Dit is niet onredelijk te achten. Het in de regeling Backpay gemaakte onderscheid is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. De gekozen peildatum van 15 augustus 2015 kan niet als onredelijk worden beschouwd. Nu de vader van appellant al was overleden vóór de peildatum wordt niet voldaan aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een eenmalige uitkering. De minister heeft de aanvraag van appellant dan ook op goede gronden afgewezen.
      
    
    
      3.1.
      Appellant heeft in hoger beroep in hoofdzaak aangevoerd dat de gekozen peildatum onredelijk is, nu deze in strijd is met artikel 1 van de Grondwet, met het gelijkheidsbeginsel en met het recht op non-discriminatie vastgelegd in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, omdat ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen personen (en hun erfgenamen) die vóór en personen die na de peildatum zijn overleden. 
      
    
    
      3.2.
      De minister heeft benadrukt dat de Regeling Backpay geen wettelijke grondslag kent. Het is een buitenwettelijke regeling waarbij op morele gronden aan een beperkte kring van belanghebbenden een onverplichte tegemoetkoming wordt toegekend, uitsluitend bedoeld ter persoonlijke genoegdoening. De Regeling Backpay is gericht op de belanghebbenden die op het moment van inwerkingtreding ervan in leven waren. Om dit doel te bereiken is een peildatum nodig. De minister acht de peildatum van 15 augustus 2015 redelijk.
      
      
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
    
    
      4.1.
      Voor het kader en de van toepassing zijnde regelgeving verwijst de Raad naar zijn uitspraken van 11 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1 tot en met ECLI:NL:CRVB:2018:3. 
      
      
        
          Achtergrond van de Regeling Backpay
        
      
      
      
        4.2.1.
        
          In 2000 heeft de regering erkend dat het naoorlogs Indisch rechtsherstel kil en bureaucratisch is verlopen, tekortkomingen heeft gekend en dat dit tot teleurstellingen heeft geleid. Vanuit dat morele besef is een financiële tegemoetkoming uitgekeerd ten behoeve van eenmalige individuele uitkeringen en een bedrag bestemd voor collectieve doelen ten behoeve van de Indische gemeenschap. Met dit “gebaar” wenste de regering finaal recht te doen aan de kritiek op de bejegening van de slachtoffers in het naoorlogse rechtsherstel. Daarnaast is besloten tot nader onderzoek. Dit heeft geresulteerd in het onderzoek van H. Meijer “Indische rekening: Indië, Nederland en de backpaykwestie 1945-2005”. Blijkens de brief van de staatssecretaris van VWS aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 
          12 januari 2007 (Kamerstukken II 2006/2007, 20 454, nr. 82) naar aanleiding van onder meer dit onderzoek, waarin ook de hiervoor genoemde omstandigheden zijn vermeld, hebben de regering en de Tweede Kamer in 1956 en 1958 de arresten aanvaard van de Hoge Raad, waarin deze in cassatie heeft vastgesteld dat de Staat der Nederlanden niet financieel verantwoordelijk is voor het uitkeren van de volledige salarissen die de voormalige civiele gouvernementsambtenaren en militairen behorend tot het KNIL tijdens de Japanse bezetting hebben gederfd, omdat de juridische verplichtingen op dit punt met de soevereiniteitsoverdracht zijn overgegaan op de Indonesische Staat. De regering en de 
          Tweede Kamer hebben nadien geen ander standpunt ingenomen over het bestaan van een juridische verplichting van de Nederlandse Staat tot uitbetaling van niet eerder uitbetaalde salarissen. De resultaten van het onderzoek van Meijer bieden naar het oordeel van het kabinet geen nieuwe feiten of gezichtspunten die aanleiding zijn het gevoerde beleid te wijzigen of om op eerdere afspraken terug te komen. Het kabinet heeft benadrukt dat de bijzondere plaats van de Indische gemeenschap en de uitzonderlijke lotgevallen van degenen die afkomstig zijn uit Nederlands-Indië onderwerp van zorg en aandacht zijn geweest en zullen blijven. In zijn brief van 28 april 2011 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken II 2010/2011, 20 454, nr. 103) heeft de staatssecretaris van VWS te kennen gegeven dat op verzoek van het Indisch Platform de brief van 12 januari 2007 nog eens tegen het licht is gehouden, maar dat er geen aanleiding is om het gevoerde beleid te wijzigen of om op eerdere afspraken terug te komen. In de brieven aan de Voorzitter van 
          de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 30 juni 2015 en 12 oktober 2015 
          (Kamerstukken II 2014/2015, 20 454, nr. 112 en 2015/2016, 20 454, nr. 113) heeft de staatssecretaris van VWS geconstateerd dat de redenatie van eerdere kabinetten, dat met 
          “het Gebaar” een breed en finaal karakter werd beoogd, een valide standpunt is en blijft, maar dat daarmee het gevoel van onrecht bij een groot deel van de Indische gemeenschap niet is weggenomen. Om een uitweg te vinden uit deze impasse is hij in gesprek gebleven met het Indisch Platform om te bezien wat er nodig is om dit gevoel van onrechtvaardigheid weg te nemen. Volgens het Indisch Platform zou dit een combinatie moeten zijn van erkenning, excuus voor het overheidshandelen en een bijpassende substantiële materiële regeling. De staatssecretaris moet echter constateren dat een financiële tegemoetkoming, gebaseerd op morele overwegingen, die de wensen van het Indisch Platform honoreert het kabinet voor een onoverkomelijke budgettaire opgave zou stellen.
        
        
      
      
        4.2.2.
        Vervolggesprekken tussen de staatssecretaris van VWS en het Indisch Platform hebben uiteindelijk geleid tot de Regeling Backpay. Blijkens de toelichting bij de Regeling Backpay heeft de Nederlandse regering erkend dat regelingen over de achterstallige salarissen van militairen en ambtenaren in dienst van Nederlands-Indië, de zogenaamde backpay, en de regelingen over de geleden oorlogsschade te lang op zich hebben laten wachten. In de brief van de staatssecretaris van VWS aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 3 november 2015 (Kamerstukken II 2015/16, 20 454, nr. 115) heeft de regering geconstateerd dat een integrale oplossing voor de Indische kwestie, die zowel door het kabinet als door het Indisch Platform kon worden geaccepteerd en vóluit kon en zou worden verdedigd naar zijn gehele achterban, vooralsnog, niet mogelijk bleek. Voorts heeft de regering in genoemde brief meegedeeld, dat het Indisch Platform akkoord gaat om het punt van de backpay op korte termijn gezamenlijk tot een definitieve oplossing te brengen, waarmee dit dossier kan worden gesloten. Dit ook vanuit het besef dat de zeer hoge leeftijd van de doelgroep vraagt om een snelle en passende afronding - 70 jaar na de capitulatie van Japan. De regering heeft in overleg met het Indisch Platform als backpay gekozen voor een nettobedrag van € 25.000,-, op welk bedrag geen inhouding zal plaatsvinden, zijnde een eenmalige, finale morele genoegdoening. Voor de uitbetaling van een uitkering als werkelijke genoegdoening in het kader van de backpay is in overleg met het Indisch Platform de Regeling Backpay opgesteld. De strekking van deze regeling is een op morele gronden gebaseerde finale financiële genoegdoening aan hen die als ambtenaar of militair tijdens de Japanse bezetting van Nederlands-Indië geen dan wel niet volledig salaris hebben ontvangen. 
        
        
          
            Karakter van de Regeling Backpay
          
        
        
      
    
    
      4.3.
      Zoals de Raad heeft overwogen in de onder 4.1 genoemde uitspraken vindt de Regeling Backpay geen grondslag in enig wettelijk voorschrift. Daarmee heeft de Regeling Backpay het karakter van buitenwettelijk, begunstigend beleid. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 8 maart 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV9383) dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven te aanvaarden en is de rechterlijke toetsing beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast. Dit is een nog terughoudender rechterlijke toetsing dan de rechtbank tot uitgangspunt heeft genomen. 
      
      
        4.4.1.
        
          De Raad stelt voorts vast dat de minister de aanvraag van appellant in overeenstemming met het in de Regeling Backpay neergelegde beleid heeft afgewezen op de grond dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de belanghebbende - de vader van appellant, [naam vader] - op 15 augustus 2015 in leven was. Uit het onder 4.3 genoemde toetsingskader volgt dat de bestuursrechter niet kan treden in de beoordeling van de vraag of het in de Regeling Backpay neergelegde beleid, met inbegrip van de daarin gekozen peildatum van 
          15 augustus 2015, redelijk is (uitspraak van 11 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2553). Er is verder geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zijn beleid niet consistent heeft toegepast. In het licht van de hier aan de orde zijnde toetsing is er evenmin ruimte voor beoordeling van het standpunt van appellant dat het in de Regeling Backpay opgenomen beleid in strijd is met het gelijkheidsbeginsel (vergelijk de uitspraak van 31 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1147). De rechtbank heeft dit niet onderkend. 
        
        
      
      
        4.4.2.
        
          Anders dan namens appellant is betoogd, volgt uit rechtsoverweging 4.2 van laatstgenoemde uitspraak geen verplichting tot een meer indringende rechterlijke toetsing van besluiten als hier aan de orde. De Raad heeft in de bewuste rechtsoverweging slechts verwezen naar zijn uitspraken van 27 februari 2014, zie onder meer ECLI:NL:CRVB:2014:572 en ECLI:NL:CRVB:2014:648, om eerst het rechtskarakter van de Regeling uitkering substantieel bezwarende functies 2006 (SBF-Regeling) voorop te stellen. Vervolgens heeft de Raad in rechtsoverwegingen 4.3.1 tot en met 4.4 van de uitspraak van 
          31 maart 2016 echter een oordeel gegeven over het rechtskarakter van de in geschil zijnde DJI-Circulaire “Richtlijnen tweede aanstelling” van 26 juni 2012 (Circulaire). De Raad is tot de conclusie gekomen dat de in de Circulaire getroffen regeling ten aanzien van een bepaalde groep ambtenaren een onverplichte gunstige afwijking inhoudt ten opzichte van het Algemeen Rijksambtenarenreglement en de SBF-Regeling en dus moet worden gekwalificeerd als buitenwettelijk begunstigend beleid. De in de Circulaire getroffen regeling dient - zeer - terughoudend te worden getoetst, zo volgt onmiskenbaar uit rechtsoverwegingen 4.4 en 4.5 van de uitspraak van 31 maart 2016. Het andersluidende betoog van appellant berust op een onjuiste lezing van de meergenoemde uitspraak.
        
        
        
          
            Slotoverwegingen
          
        
        
      
    
    
      4.5.
      Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het - gelet op wat onder 4.3 en 4.4.1 is overwogen - met verbetering van de gronden waarop deze rust.
      
      
        5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans, in tegenwoordigheid van 
      J.M.M. van Dalen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2018.
    
    
    
    
    
      						(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
    
    
    
    
    
      						(getekend) J.M.M. van Dalen 
    
    
    
    
    
    
  
  LO