ECLI:NL:RVS:2021:1127, Raad van State, 26-05-2021, 201908410/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-05-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis besloten tot invordering van een bedrag van € 60.000 van op 9 november 2017 en op 16 november 2017 verbeurde dwangsommen, ten bedrage van elk € 30.000. [wederpartij] is eigenaar van een varkenshouderij aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Landhorst, gemeente Sint Anthonis. De varkenshouderij is al enige tijd niet meer in bedrijf. De bedrijfsgebouwen werden door de toenmalige pachter gebruikt om mest van derden aan te voeren, te bewerken en op te slaan. Omdat dit volgens het college in strijd is met een aan de milieuvergunning verbonden voorschrift en met het geldende bestemmingsplan, heeft het college bij besluit van 12 mei 2017 gelast het ter plaatse aanvoeren, bewerken en opslaan van mest van derden te staken en gestaakt te houden. De dwangsom is gesteld op € 30.000 per week. Niet in geschil is dat de toen geconstateerde overtreding is beëindigd.

201908410/1/R2.Datum uitspraak: 26 mei 2021
  
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis,
    appellant,
  
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 10 oktober 2019 in zaak nr. 18/2358 in het geding tussen:
  
  
  
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
  
  
  
    en
  
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 27 februari 2018 heeft het college besloten tot invordering van een bedrag van € 60.000 van op 9 november 2017 en op 16 november 2017 verbeurde dwangsommen, ten bedrage van elk €30.000.
  
  
  
    Bij besluit van 22 augustus 2018 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
  
  
  
    Bij uitspraak van 10 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 augustus 2018 vernietigd, het besluit van 27 februari 2018 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2021, waar het college, vertegenwoordigd door R.H.M.G. Hendriks en M.J. van den Hoven en bijgestaan door mr. F.A. Pommer, advocaat te Nijmegen, en [wederpartij], bijgestaan door mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg, zijn verschenen.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  
    Inleiding
  
  
  1. wederpartij] is eigenaar van een varkenshouderij aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Landhorst, gemeente Sint Anthonis. De varkenshouderij is al enige tijd niet meer in bedrijf. De bedrijfsgebouwen werden door de toenmalige pachter gebruikt om mest van derden aan te voeren, te bewerken en op te slaan. Omdat dit volgens het college in strijd is met een aan de milieuvergunning verbonden voorschrift en met het geldende bestemmingsplan, heeft het college bij besluit van 12 mei 2017 gelast het ter plaatse aanvoeren, bewerken en opslaan van mest van derden te staken en gestaakt te houden. De dwangsom is gesteld op € 30.000 per week. Niet in geschil is dat de toen geconstateerde overtreding is beëindigd.
  
  2. Op 9 november 2017 is geconstateerd dat er ongeveer 70 m3 mest is bijgepompt in de centrale mestkelder onder een loods, op het terrein van de varkenshouderij en aangeduid als "gebouw 5". Volgens het college is dit mest afkomstig van derden en is de last overtreden, omdat de last ook strekte tot het gestaakt houden van het ter plaatse aanvoeren, bewerken en opslaan van mest van derden. Op 16 november 2017 werd geconstateerd dat het vloeistofniveau in de mestkelder nog hetzelfde was als op 9 november 2017, waarmee volgens het college nog steeds niet was voldaan aan de last. Volgens het college zijn daarom van rechtswege twee dwangsommen van € 30.000 heeft verbeurd; één op 9 en één op 16 november 2017. Het college heeft besloten om tot invordering over te gaan van de verbeurde dwangsommen.
  
  3.	[ wederpartij] heeft bezwaar gemaakt en vervolgens ook beroep ingesteld tegen het invorderingsbesluit. Hij betwist niet dat ongeveer 70 m3 aan mest is bijgepompt in de genoemde mestkelder. Volgens hem gaat het niet om mest van derden. De mest is afkomstig van het eigen perceel, namelijk van de stallen die aangeduid zijn als stal 3 en stal 4. De nieuwe pachter, [pachter], heeft de mest overgepompt naar de mestkelder onder gebouw 5. De last is dus niet overtreden, aldus [wederpartij].
  
  4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de last onder dwangsom is overtreden. Daarom zijn geen dwangsommen verbeurd. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd, het primaire besluit herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
  
  
    Hoger beroep
  
  
  5. Het college is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft hoger beroep ingesteld. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat niet is voldaan aan de last van 12 mei 2017.
  
  
    5.1.	Volgens het college heeft de rechtbank onvoldoende waarde gehecht aan de precieze herkomst van de mest, waar [wederpartij] en [pachter] verschillend over hebben verklaard. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft [wederpartij] volgens het college zijn verklaringen over de stijging van het vloeistofniveau in de centrale mestkelder wel in de zienswijze gewijzigd. Waar [wederpartij] tijdens de telefoongesprekken met toezichthouders op 9 en 17 november 2017 aangaf dat de geconstateerde toename van mest afkomstig was uit stal 3, gaf hij in de zienswijze aan dat [pachter] de mest had overgepompt vanuit de centrale mestopslag bij de brijvoerkeuken naar de mestkelder. Volgens het college kon vanwege deze wisselende verklaring al worden geconcludeerd dat niet aannemelijk is dat de mest binnen de eigen inrichting is overgepompt. Het college wijst daarbij op de uitspraken van de Afdeling van 2 februari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP2848), van 14 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:738), 9 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2188) en 26 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1997).
  
  
  
    5.2.	Het college betoogt verder dat de rechtbank de waarnemingen van de toezichthouders heeft miskend. Volgens het college is op basis van de opgestelde controlerapporten van 14 november 2017, 15 november 2017, 16 november 2017 en 17 november 2017, aannemelijk dat de mest afkomstig is van derden en dat de last is overtreden. Volgens het college kan op basis van de controlerapporten van toezichthouders worden geconcludeerd dat het zeer onwaarschijnlijk is dat mest vanuit de stallen 3 en 4 in de mestput bij gebouw 5 zou zijn gepompt. Uit die controlerapporten volgt dat in november 2017 niets wees op recente schoonmaakwerkzaamheden in de stallen 3 en 4 en ook zijn geen sporen van overpompen aangetroffen in of rond de stallen, zoals van een vrachtwagen of tractor die zou moeten zijn gebruikt. Verder is aangekoekte mest aangetroffen in de stallen, hetgeen ook niet duidt op uitgevoerde schoonmaakwerkzaamheden. Wat betreft stal 4 heeft het college ook verwezen naar een controlerapport van 21 juni 2018. Op grond daarvan is geconcludeerd dat er geen schoonmaakwerkzaamheden hebben plaatsgevonden in stal 4, omdat er onder meer voederresten in de brijvoerkeuken zijn gevonden. Ter verdere onderbouwing heeft het college in hoger beroep aanvullende rapporten van 9 december 2019, van de toezichthouders die 9 november 2017 ter plaatse waren, en van 10 december 2019, van de medewerkers die monsters hebben genomen van de mestput, overgelegd.
  
  
  
    5.3.	Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1179)) dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening van de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.
  
  
  
    5.4.	Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
  
  
  
    5.5.	De Afdeling stelt voorop dat het aan het college is om aannemelijk te maken dat niet is voldaan aan de last, die ziet op het aanvoeren, bewerken en opslaan van mest afkomstig van derden. De rechterlijke uitspraken die het college in de stukken en op zitting heeft genoemd kunnen niet aan die bewijslast van het college afdoen. Die uitspraken bevatten voor die specifieke situaties een weging van het bewijs aan de hand van de bewijslastverdeling in die zaken. Wat betreft de uitspraak van 14 maart 2018 wijst de Afdeling er nog op dat deze uitspraak gaat over de bewijslastverdeling in bepaalde Opiumwet-zaken, hetgeen niet vergelijkbaar is met de bewijslastverdeling in deze zaak.
  
  
  
    5.6.	Naar het oordeel van de Afdeling vormen de wisselingen in de verklaringen over de precieze herkomst van de mest, waar het college op heeft gewezen, onvoldoende grond voor de conclusie dat het college daarmee al heeft voldaan aan de op haar rustende bewijslast. Daarbij acht de Afdeling van belang dat over de hoofdlijn van de herkomst niet wisselend is verklaard. Die luidt dat de mest niet afkomstig is van derden maar van het eigen perceel en is overgepompt in het kader van opknap- en schoonmaakwerkzaamheden in de stallen. Verder acht de Afdeling van belang dat, zoals de rechtbank al heeft geoordeeld, [wederpartij] zijn verklaring niet in zijn zienswijze heeft gewijzigd. [wederpartij] wijst er terecht op dat uit het verslag van het telefoongesprek met [wederpartij] na de controle op 9 november 2017 en het controlerapport kan worden opgemaakt dat [wederpartij] gezien de bewoordingen een slag om de arm heeft gehouden. Ook in de zienswijze heeft hij niet gezegd dat de aanwezige mest alleen afkomstig zou zijn uit stal 3. [wederpartij] heeft daarbij toegelicht dat hij in zijn eerste telefonische verklaringen nog niet precies wist wat er gebeurd was omdat hij niet persoonlijk aanwezig was en ook niet direct betrokken was bij de activiteiten op de locatie. Hij heeft daarom een slag om de arm gehouden. De verwijzing van het college naar de verklaring van [wederpartij] tijdens de hoorzitting, waaruit zou kunnen worden afgeleid dat [wederpartij] toen alleen stal 4 heeft genoemd voor de herkomst van de mest en in de verklaringen daarna stal 3 en 4 heeft genoemd, acht de Afdeling op zichzelf onvoldoende voor de conclusie dat het college heeft voldaan aan de op haar rustende bewijslast dat de mest afkomstig is van derden. Ook dan blijft immers staan de hoofdlijn van de verklaring, dat de mest niet afkomstig is van derden maar van het eigen perceel en is overgepompt.
  
  
  
    Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank onvoldoende waarde heeft gehecht aan de volgens het college wisselende verklaringen. Het betoog slaagt niet.
  
  
  
    5.7.	Waar het gaat om de controlerapporten overweegt de Afdeling dat [wederpartij] de bevindingen van de toezichthouders heeft betwist en alternatieve verklaringen heeft geboden voor de waarnemingen van de toezichthouders.
  
  
  
    [wederpartij] heeft toegelicht dat de werkzaamheden niet in of rond november 2017 hebben plaatsgevonden, waar de toezichthouders en het college van zijn uitgegaan, maar enkele maanden daarvoor. Bovendien is bij het overpompen een kleine, verrijdbare pomp en een slang met een diameter van 10 cm gebruikt, die op Trespa-platen is gelegd. Dat is volgens [wederpartij] de reden dat toezichthouders in november 2017 geen sporen van overpompen hebben aangetroffen. Het college heeft hier weliswaar tegenin gebracht dat er in de periode mei tot november regelmatig is gecontroleerd en geen activiteit is waargenomen, maar van die controles heeft het college geen controlerapporten of andere schriftelijke stukken overgelegd. Waar het college heeft betwijfeld of de werkwijze mogelijk is, overweegt de Afdeling dat het college niet heeft betwist dat de uitzuigpunten van stal 3 bruikbaar zijn. [wederpartij] heeft verder ter zitting toegelicht dat met deze pomp 20 m3 mest per uur kan worden overgepompt en deze werkwijze ook werd gehanteerd toen stal 3 nog in bedrijf was. De Afdeling acht daarom niet uitgesloten dat deze werkwijze is gevolgd. Dat de toezichthouders aangekoekte mest op de roosters en in de stallen hebben aangetroffen is onvoldoende voor het tegendeel. [wederpartij] of [pachter] hebben niet verklaard dat de stallen volledig en grondig zijn schoongemaakt of opgeknapt, maar dat er in verband met schoonmaak- en opknapwerkzaamheden mest is overgepompt. Verder betrekt de Afdeling dat [wederpartij] heeft toegelicht dat aangekoekte mest lastig schoon te maken is en dat het in stal 3 met een grote omvang van 2.500 m2 altijd mogelijk is dat er mest achterblijft. Wat betreft stal 4 overweegt de Afdeling dat [wederpartij] ook voor de bevindingen uit het rapport van 21 juni 2018 alternatieve verklaringen heeft geboden. Volgens hem is voorafgaand aan (schoonmaak)werkzaamheden vloeistof uit de put van de brijvoerkeuken overgepompt. Het vuil van de werkzaamheden bij de verwijdering van het asbesthoudende dak zijn volgens hem aangezien als voerderresten. De Afdeling acht ook in zoverre niet uitgesloten dat deze werkwijze is gevolgd, waarbij zij betrekt dat het rapport dateert van ruim na november 2017 en ook ruim nadat het asbesthoudende dak van stal 4 in april 2018 is verwijderd.
  
  
  
    De Afdeling is gelet op het voorgaande met de rechtbank van oordeel dat de verklaringen van [wederpartij] niet dusdanig ongeloofwaardig zijn dat die geen afdoende uitleg kunnen vormen voor de stijging van het vloeistofniveau in de mestput onder gebouw 5. De bevindingen in de rapporten van 9 en 10 december 2019, die grotendeels overeenkomen met de controlerapporten uit 2017 maar dateren van 2 jaar na de geconstateerde vloeistofstijging, vormen voor het overige onvoldoende grond voor een andere conclusie. Zoals hiervoor al is overwogen, is het aan het college om aannemelijk te maken dat de geconstateerde mesttoename van 70 m3 bestaat uit mest van derden en dat dus niet is voldaan aan de last. Alleen het vloeistofniveau in de mestkelder onder gebouw 5 is gemeten, terwijl [wederpartij] heeft verklaard dat de mest afkomstig is van andere stallen op het perceel waar niet is gemeten. Dat is een tekortkoming die voor rekening van het college komt. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank de waarnemingen van de toezichthouders niet heeft onderkend.
  
  
  
    Het betoog slaagt niet.
  
  
  
    5.8.	Gezien het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat niet is voldaan aan de last. Daardoor zijn geen dwangsommen verbeurd en was het college niet bevoegd om tot invordering over te gaan.
  
  
  
    Conclusie en proceskosten
  
  
  6. Het hoger beroep is ongegrond.
  
  7. Het college moet de proceskosten vergoeden.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    I.	bevestigt de aangevallen uitspraak;
  
  
  
    II.	veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
  
  
  
    III.	bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis een griffierecht van € 532,00 (zegge: vijfhonderdtweeëndertig euro euro) wordt geheven.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.F. van Toor, griffier.
  
  
  
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.	
  
  
  
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2021
  
  
  
    865.