ECLI:NL:RBROT:2022:753, Rechtbank Rotterdam, 04-02-2022, ROT 21/2947
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Sluiting café in verband met overtreden coronamaatregelen. Eiser heeft er niet voor gezorgd dat bezoekers gebruik maakten van hun zitplaatsen. Geen grond voor twijfels aan juistheid rapportage. Beroep op gelijkheidsbeginsel onvoldoende onderbouwd.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 21/2947 
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 februari 2022 in de zaak tussen
    
    
      
      
        [naam eiser]
      , uit [woonplaats eiser], eiser
    (gemachtigde: H.C. Berkhout),
  
  
    en
  
  
    
      de voorzitter van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond, verweerder
    (gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman).
  
  
    
      Procesverloop
    
  
  
    Met het besluit van 3 september 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de zichtbare sluiting bevolen van [naam cafe], gevestigd aan de [ adres cafe], tot 17 september 2020.
  
  
    Met het besluit van 20 april 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
  
  
    Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    De rechtbank heeft het beroep op 21 januari 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en vergezeld door [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
  
  
    
      Overwegingen
    
  
  
    1.1.	Eiser is de exploitant van [naam cafe] te [plaatsnaam] (hierna ook: het café).
  
  
    1.2.	Op 31 juli 2020 heeft verweerder eiser een bestuurlijke waarschuwing gegeven omdat op verschillende dagen in juni en juli 2020 artikel 2.1, eerste en vierde lid, van de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond 15 juli 2020 (hierna: de Noodverordening) werd overtreden. Er werd door bezoekers geen 1,5 meter afstand gehouden en/of geen gebruik gemaakt van zitplaatsen. Verweerder heeft eiser erop gewezen dat in geval van herhaling van de overtreding verdergaande bestuurlijke maatregelen kunnen worden getroffen, zoals bijvoorbeeld sluiting van het café.
  
  
    1.3.	Op 1 september 2020 heeft een medewerker van de Nationale Politie, Eenheid Rotterdam, over de avond van 29 augustus 2020 en de nacht van 29 op 30 augustus 2020 onder meer het volgende gerapporteerd:
  
  
    “(…) 3 Aanleiding rapportage
    Op de avond van zaterdag 29 augustus 2020 bleek tijdens het horecatoezicht uitgevoerd door personeel van de politie in samenwerking met het zogenaamde SUS-team dat het vrij druk en rommelig was qua publiek op de Westhavenplaats.
    De drukte concentreerde zich met name in de directe omgeving van [naam cafe] gevestigd aan de [ adres cafe].
    Met betrekking tot dit café werden de volgende constateringen gedaan.
  
  
    
      4Bevindingen van feiten en omstandigheden
    De waargenomen overtredingen met betrekking tot de noodverordening in het kader van de Covid-19 maatregelen:
    
    
      
        Niet placeren
      
      
        Geen 1.5 meter afstand
      
      
        Dansen in de inrichting
      
    
    
    
      (…) Wij zagen gedurende de nacht dat er veel bezoekers bleven staan ter hoogte van het terras van "[naam cafe]". Wij zagen dat de bezoekers dicht op elkaar stonden.
      Ik hoorde het "Sus" team tegen mij zeggen dat dit kwam omdat "[naam cafe]" mondjes maat bezoekers binnen liet of niet binnen liet.
    
    
    
      Ik zag op het terras van "[naam cafe]" ook veel bezoekers staan. Ik zag dat deze bezoekers rondliepen en elkaar ook omhelsden. lk zag dat ook hier geregeld niet voldoende afstand werd gehouden. Ik zag binnen in "[naam cafe]" ook veel bezoekers, ik kon dit niet tellen vanaf buiten maar het leek druk. Ik zag binnen een feest sfeer en bezoekers zaten veelal niet aan tafels. Ik zag dat er binnen gelopen en gedanst werd.
    
    
    
      Wij hadden als openbare orde team last van de bezoekers rondom "[naam cafe]". Het gaf een rommelige sfeer op het plein. Dit kwam voornamelijk door het grote aantal bezoekers welke bleven hangen voor de deur. (…)
    
    
  
  
    
      5Maatschappelijke urgentie
    
      (…) Uit vorenstaande is duidelijk geworden dat de ondernemer in ieder geval die avond geen grip op zijn exploitatie heeft gehad en zijn bedrijfsvoering niet op orde had.
      Het zich houden aan de covid-19 maatregelen is niet altijd makkelijk en kan incidenteel een keer niet lukken, maar deze ondernemer is meerdere keren formeel en informeel gewaarschuwd de regels serieus te nemen en er zorg voor te dragen dat de openbare orde en veiligheid, alsmede de volksgezondheid niet in gevaar te brengen. (…)”
    
    
    
      1.4.
      In het primaire besluit heeft verweerder bevolen: 
      1. iedere bezoeker die aanwezig is in [naam cafe], gevestigd aan de [ adres cafe] in
      
        [plaatsnaam], deze inrichting per direct te verlaten;
      2. de zichtbare sluiting van [naam cafe] aan de [ adres cafe], zodanig dat de inrichting niet geopend is voor bezoekers, gedurende de periode dat dit noodbevel van kracht is.
      Verweerder heeft daarbij medegedeeld dat dit noodbevel direct in werking treedt bij bekendmaking en geldt tot 17 september 2020.
      
    
    
      1.5.
      Op 12 januari 2021 heeft een hoorzitting van de Algemene Bezwaarschriftencommissie (ABC) plaatsgevonden. Op 31 maart 2021 heeft de ABC verweerder geadviseerd de bezwaren van eiser gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen. De ABC heeft aan dit advies - voor zover nog van belang - het volgende ten grondslag gelegd. Dat er mensen stonden ter hoogte van het terras van het café, is op zichzelf genomen niet aan te merken als een overtreding van artikel 2.1 van de Noodverordening. Daarnaast staat in de bestuurlijke rapportage dat er "veel" bezoekers op het terras geen afstand hielden, maar daaruit blijkt niet om hoeveel mensen het ging, het maximum aantal mensen dat op het terras was toegestaan en wat de omstandigheden waren waaronder deze bezoekers geen afstand hielden. Niet is bijvoorbeeld vastgesteld of deze bezoekers tot hetzelfde huishouden behoorden. Over de situatie binnen in het café staat in de bestuurlijke rapportage dat het druk "leek". In de bestuurlijke rapportage wordt echter niet beschreven wat de feitelijke situatie binnen was, onder meer het aantal bezoekers, het maximum aantal toegestane bezoekers, het aantal tafels, en op welk tijdstip de overtredingen werden geconstateerd. Daar komt nog bij dat de verbalisant blijkens de bestuurlijke rapportage de situatie binnen in het café van buitenaf heeft waargenomen. De waarnemingen van de horecacoördinator en de verbalisanten worden ook niet ondersteund door foto's waaruit de overtredingen blijken. Dit had eventueel de hiaten in de bestuurlijke rapportage kunnen opheffen. Gelet hierop heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat artikel 2.1, eerste lid, sub c, d en e en artikel 2.1, vierde lid, van de Noodverordening is overtreden. [naam cafe] had daarom niet gesloten mogen worden.
      
      2. In het bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het ABC-advies, onder meer als volgt overwogen. Verweerder is van mening dat hij zijn besluitvorming heeft kunnen baseren op de bestuurlijke rapportage. De ABC gaat ten onrechte voorbij aan het in de bestuurlijke rapportage geconstateerde feit: "Ik zag op [onderstreping toegevoegd] het terras van "[naam cafe]" ook veel bezoekers staan." Dit citaat bevestigt zonder meer de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onderdeel e, van de Noodverordening, waarin staat dat eiser ervoor diende te zorgen dat de aanwezigen aan wie een zitplaats of afgebakende locatie was toegewezen daarvan gebruik dienden te maken. Dit geldt ook voor bezoekers die tot hetzelfde huishouden behoren. Ook gaat de ABC voorbij aan de in de bestuurlijke rapportage opgenomen constatering dat de verbalisant zag dat bezoekers veelal niet aan tafels zaten en dat hij zag dat er binnen werd gelopen en gedanst. Ook hiermee is sprake van het overtreden van artikel 2.1, eerste lid, onderdeel e, van de Noodverordening. Eiser heeft de geconstateerde overtredingen bevestigd en geeft aan dat hij naar aanleiding van de gebeurtenissen zelf al had besloten om minimaal twee weken dicht te gaan om adequate maatregelen te overwegen en uit te voeren. Daarnaast geeft hij aan dat er zich in het centrum bij andere inrichtingen dezelfde situaties voordeden als bij hem, namelijk rijen voor de deur, staan op de terrassen en binnen de inrichting en dansen in de zaak. Gelet hierop heeft verweerder onvoldoende aanleiding om te twijfelen aan de in de ambtsedig opgemaakte bestuurlijke rapportage geconstateerde overtredingen van artikel 2.1 van de Noodverordening. Verweerder verklaart de bezwaren daarom ongegrond en laat het primaire besluit in stand.
      
      3. De relevante wet- en regelgeving is vermeld in de bijlage bij deze uitspraak. 
      
      4. De rechtbank zal beoordelen of verweerder bevoegd was om de sluiting van het café te bevelen.
      
    
    
      4.1.
      Eiser voert in beroep aan dat hij met de ABC van mening is dat de rapportage onduidelijk is over wie er rapporteert, of de rapporteur wel zelf de feiten heeft geconstateerd, dat de gestelde overtredingen van (grote) afstand zijn waargenomen en dat de waarnemingen niet worden ondersteund door beeldmateriaal. Uit de rapportage komen geen objectieve feiten naar voren die kunnen worden afgewogen tegen de regels van de Noodverordening. Het is niet duidelijk of "veel bezoekers" betekent dat er te veel bezoekers waren in verhouding tot de grootte van het terras, maar ook als het gaat om afstand houden is onduidelijk of die personen wel of niet tot hetzelfde huishouden behoorden. 
      
      
        4.1.1.
        Verweerder merkt in het verweerschrift terecht op dat de ABC, anders dan eiser stelt, niet van opvatting is dat onduidelijk is wie er heeft gerapporteerd dan wel of de rapporteur zelf de feiten heeft geconstateerd. Het advies van de ABC biedt geen steun voor die stelling van eiser, nu de ABC daarin overweegt dat “(…) uit de bestuurlijke rapportage en uit (…) antwoorden op de vragen van de commissie d.d. 1 februari 2021 volgt dat het SUS-team de coördinator van het horecateam heeft geïnformeerd over de situatie bij het café, de verbalisanten, waaronder de coördinator, de overtredingen hebben gezien en de personen van het SUS-team geen rol hebben gehad in de beschrijvingen van de constateringen in de bestuurlijke rapportage”. Dit betekent dat de op ambtseed/-belofte opgemaakte rapportage een weergave is van de waarnemingen van een politieambtenaar, dienstdoende als horecacoördinator binnen het district Waterweg.
        
      
      
        4.1.2.
        Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat uit de rapportage blijkt dat eiser er niet voor heeft gezorgd dat de aanwezigen, aan wie een zitplaats of afgebakende locatie is toegewezen, daarvan ook gebruik maakten. Dit is op zichzelf al een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Noodverordening. 
        
      
      
        4.1.3.
        Hoewel de gemachtigde van eiser terecht aanvoert dat bezoekers soms ook moeten staan, bijvoorbeeld als zij aankomen en weggaan of als ze het toilet gebruiken, heeft de gemachtigde van verweerder daar terecht tegenover gesteld dat uit de bestuurlijke rapportage duidelijk blijkt dat de bezoekers niet alleen stonden om te komen en weg te gaan. De rechtbank wijst hiervoor op de volgende constateringen uit de bestuurlijke rapportage (onderstreping door de rechtbank):
        
        
          
            “Ik zag op het terras van "[naam cafe]" ook veel bezoekers staan. Ik zag dat deze bezoekers 
            rondliepen
             en elkaar ook omhelsden. lk zag dat ook hier geregeld niet voldoende afstand werd gehouden. (…) Ik zag binnen 
            een feest sfeer
             en bezoekers 
            zaten veelal niet aan tafels
            . Ik zag dat er 
            binnen gelopen en gedanst werd
            .”
          
        
        
      
      
        4.1.4.
        Gelet op deze constateringen zou het door eiser bepleite beeldmateriaal en het doen van nader onderzoek naar de samenstelling van huishoudens en maximale bezoekersaantallen niet kunnen bijdragen aan de vaststelling van de feiten en daarmee van de overtreding. 
        
      
      
        4.1.5.
        De conclusie is dat er geen grond bestaat voor twijfel aan de juistheid van de op ambtseed/ambtsbelofte opgemaakte rapportage en dat verweerder zijn oordeel, dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Noodverordening, daarop heeft mogen baseren. De beroepsgrond slaagt niet.
        
      
    
    
      4.2.
      Verder voert eiser aan dat hij met de ABC van mening is dat hij niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor feiten die in het openbaar gebied buiten zijn inrichting en terras plaatsvonden. Als dat wel zo zou zijn, zou dit ook voor zijn collega-ondernemers aan de [straatnaam 1] en [straatnaam 2] moeten gelden, omdat het café van eiser maar één van zes cafés is die met haar terras grenst aan het desbetreffende openbare gebied. 
      
      
        4.2.1.
        Nog daargelaten dat verweerder in het verweerschrift terecht stelt dat uit het advies van de ABC niet blijkt dat zij die opvatting is toegedaan, stelt verweerder eveneens terecht dat de feiten waarop hij zich in het bestreden besluit baseert zich in de inrichting dan wel op het terras hebben voorgedaan. De feiten zijn bovendien door eiser erkend. In zoverre kan deze beroepsgrond niet slagen.
        
      
      
        4.2.2.
        Voor zover eiser met deze beroepsgrond een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel, is de rechtbank van oordeel dat dit beroep onvoldoende is onderbouwd. Zoals ter zitting ter sprake is gekomen, staat met betrekking tot de andere cafés bijvoorbeeld niet vast dat zij ook al eerder zijn gewaarschuwd. Aan de niet met bewijsstukken onderbouwde stelling van de gemachtigde van eiser, dat hij zelf heeft geconstateerd dat zich in andere cafés hetzelfde voordeed als in het café van eiser, kan niet de conclusie worden verbonden dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. Ook deze beroepsgrond slaagt dus niet.
        
      
    
    
      4.3.
      Ten slotte stelt eiser dat het bevel tot sluiting mede is gebaseerd op ten minste één feitelijke onjuistheid, namelijk de suggestie in de rapportage dat jongeren staande zijn gehouden die buiten de terrassen alcohol dronken uit flessen waarvan zij beweerden dat zij die bij het café van eiser hadden gekocht. 
      
      
        4.3.1.
        Deze beroepsgrond kan niet leiden tot een gegrond beroep, aangezien deze suggestie door verweerder niet aan de besluitvorming ten grondslag is gelegd.
        
        5. Het beroep is gelet op het voorgaande ongegrond.
        
        6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
        
        
        
        
          
            Beslissing
          
        
        
        
          De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
        
        
        
          Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bedee, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2022.
        
        
        
        
          
            					         De rechter is verhinderd om de uitspraak 
          
          
            					         te ondertekenen.
          
        
        
        
        
          
            
            
            
              
                
                  griffier
                
                
                  rechter
                
              
            
          
        
        
        
        
          Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
        
        
        
        
          
            Bent u het niet eens met deze uitspraak?
          
          Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
        
        
        
          
            Bijlage
          
        
        
        
          
            Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid
          
          
            Paragraaf 11. Tijdelijke voorziening bestuursdwang Wet veiligheidsregio’s      
          
          
            Artikel 34. (Wet veiligheidsregio’s)      
          
          Indien de voorzitter van een veiligheidsregio op grond van artikel 39, eerste lid, van de Wet veiligheidsregio’s toepassing heeft gegeven aan de onder b van dat artikellid genoemde artikelen uit de Gemeentewet, is hij tevens bevoegd toepassing te geven aan artikel 125 van de Gemeentewet voor zover de last dient tot handhaving van regels die hij in verband met die toepassing uitvoert.
        
        
        
          
            Wet Veiligheidsregio’s 
          
          
            Artikel 39, eerste lid, aanhef en onder b
          
          In geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de betrokken gemeenten bij uitsluiting bevoegd toepassing te geven aan de artikelen 172 tot en met 177 van de Gemeentewet, met uitzondering van artikel 176, derde tot en met zesde lid.
        
        
        
          
            Gemeentewet
          
          
            Artikel 175, eerste lid
          
          In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.
        
        
        
          
            Noodverordening COVID-19 veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond 10 augustus 2020
          
          
            Artikel 2.1 Verboden samenkomsten
          
        
        1. Het is verboden een samenkomst in de publieke ruimte of in een besloten plaats, niet zijnde een woning of een daarbij behoren erf, te organiseren, te laten organiseren, te laten
        
          plaatsvinden of te laten ontstaan zonder:
          (…);
        
        d. ervoor te zorgen dat de aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand houden tot de dichtstbijzijnde persoon, tenzij de aanwezigen op grond van artikel 2.2, tweede lid, niet verplicht zijn 1,5 meter afstand tot elkaar te houden;
        e. ervoor te zorgen dat de aanwezigen aan wie een zitplaats of afgebakende locatie is
        toegewezen daarvan gebruik maken.
        2. Onverminderd het bepaalde in het eerste lid is het verboden een samenkomst in een gebouw, voertuig of vaartuig, niet zijnde een woning, te organiseren, te laten organiseren, te laten plaatsvinden of te laten ontstaan zonder de aanwezigen te placeren en, indien de samenkomst uit meer dan 100 personen (exclusief personeel) per zelfstandige ruimte bestaat, zonder de gezondheid van de aanwezigen te verifiëren en zonder te werken met reservering.
        3. Onverminderd het bepaalde in het eerste lid is het verboden een samenkomst van meer dan 250 personen (exclusief personeel) in de open lucht, te organiseren, te laten organiseren, te laten plaatsvinden of te laten ontstaan zonder de aanwezigen te placeren, zonder de gezondheid van de aanwezigen te verifiëren en zonder te werken met reservering. Dit verbod geldt niet voor samenkomsten op een bij een woning behorend erf.
        4. In afwijking van het tweede en derde lid is het verboden een samenkomst in een eet- en
        
          drinkgelegenheid of een daarbij behorend buitenterras of een buitenterras op en evenemententerrein te organiseren, te laten organiseren, te laten plaatsvinden of te laten ontstaan zonder:
          (…)
        
        c. de bezoekers te placeren; (…)
        
        
          
            Algemene wet bestuursrecht
          
          
            Artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder a en b
          
          In deze wet wordt verstaan onder:
        
        a. bestuurlijke sanctie: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak.
        b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.
        
        
          
            Artikel 5:4      
          
        
        1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
        2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
        
        
          
            Artikel 5:5      
          
          Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke sanctie op voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond.
        
        
        
          
            Titel 5.3. Herstelsancties      
          
          
            Afdeling 5.3.1. Last onder bestuursdwang      
          
          (…)
          
            Artikel 5:23      
          
          Deze afdeling is niet van toepassing op optreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde.
        
        
        
          
            Artikel 5:31
          
        
        1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
        2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.