ECLI:NL:RVS:2022:418, Raad van State, 09-02-2022, 202100080/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het innemen van een ligplaats nabij het perceel [locatie] te Boornzwaag te staken en gestaakt te houden. [appellant] is mede-eigenaar van het perceel [locatie]. Op 6 april 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat [appellant] daar een boot had aangemeerd. Staatsbosbeheer heeft deze constatering ook gedaan en het college op 10 april 2018 verzocht daartegen handhavend op te treden. Bij brief van 24 april 2018 heeft het college [appellant] laten weten voornemens te zijn handhavend te gaan optreden. In zijn besluit van 30 oktober 2018 heeft het college dat gedaan. [appellant] is het niet eens met het handhavend optreden. Volgens hem is het college niet bevoegd om handhavend op treden of, als het wel bevoegd is, had het van handhavend optreden moeten afzien.

202100080/1/R3.
    Datum uitspraak: 9 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 december 2020 in zaak nr. 19/2887 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 oktober 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het innemen van een ligplaats nabij het perceel [locatie] te Boornzwaag te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 15 juli 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 december 2021, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. ing. W.T. van der Leij, en het college vertegenwoordigd door mr. R.M. Posthuma, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Staatsbosbeheer, vertegenwoordigd door A.J. Durville, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is mede-eigenaar van het perceel [locatie]. Op 6 april 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat [appellant] daar een boot had aangemeerd. Staatsbosbeheer heeft deze constatering ook gedaan en het college op 10 april 2018 verzocht daartegen handhavend op te treden. Bij brief van 24 april 2018 heeft het college [appellant] laten weten voornemens te zijn handhavend te gaan optreden. In zijn besluit van 30 oktober 2018 heeft het college dat gedaan.
    [appellant] is het niet eens met het handhavend optreden. Volgens hem is het college niet bevoegd om handhavend op treden of, als het wel bevoegd is, had het van handhavend optreden moeten afzien.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Bevoegdheid tot handhaving
    2.       Het college heeft zich in het besluit op bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van 22 mei 2019, op het standpunt gesteld dat er sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Noord - 2017". Het heeft zich in dit besluit daarnaast op het standpunt gesteld dat ook de Algemene plaatselijke verordening van De Fryske Marren 2018 en de Ligplaatsenverordening De Fryske Marren worden overtreden.
    Of het college zich terecht op dit standpunt heeft gesteld, zal de Afdeling hierna beoordelen. De Afdeling zal daarom ingaan op het betoog van [appellant] dat het college niet bevoegd was om op grond van het bestemmingsplan handhavend op te treden.
    - Strijd met het bestemmingsplan?
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Hij voert in dit verband aan dat de bestemming "Natuur" vaarrecreatie en extensieve dagrecreatie toestaat en dat daarom ook het innemen van een ligplaats is toegestaan. Hij voert verder aan dat de locatie waar zijn boot ligt en de daaraan grenzende gronden zijn eigendom zijn, zodat ook in zoverre geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Volgens [appellant] is het college dus niet bevoegd handhavend op te treden wegens overtreding van het bestemmingsplan.
    3.1.    Ingevolge het bestemmingsplan rust op de locatie waar de boot ligt de bestemming "Natuur".   
    Artikel 17.1 luidt:
    "De voor "Natuur" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […];
    b. water;
    […];
    g. vaarrecreatie;
    h. extensieve dagrecreatie;
    i. bestaande aantal ligplaatsen voor boten (recreatie), uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "ligplaats";
    […]."
    Artikel 1.47 van de planregels luidt:
    "extensieve dagrecreatie: vorm van recreatief medegebruik van het agrarisch gebied of het natuurgebied waarbij het ruimtebeslag beperkt is, zoals wandelen, fietsen en vissen."
    3.2.    Voor de vraag of er strijd met het bestemmingsplan bestaat, is het niet relevant wie eigenaar is van de gronden waarop de gestelde overtreding van het bestemmingsplan plaatsvindt. Alleen van belang is welke bestemming de gronden hebben en wat daar op grond van het bestemmingsplan wel of niet is toegestaan. De Afdeling gaat daarom hier niet in op wat [appellant] over de eigendomssituatie aanvoert.
    3.3.    De gronden hebben ingevolge het bestemmingsplan de bestemming "Natuur". Die gronden mogen ingevolge artikel 17.1, aanhef en onder i, van de planregels worden gebruikt voor het innemen van een ligplaats, maar alleen als daarvoor een aanduiding op de verbeelding is opgenomen. Deze aanduiding is niet opgenomen voor de locatie waar de boot van [appellant] ligt. Het innemen van een ligplaats kan niet worden geschaard onder vaarrecreatie, als bedoeld in artikel 17.1, aanhef en onder g, van de planregels. Bij het innemen van een ligplaats is, zoals [appellant] ter zitting heeft erkend, van varen geen sprake.
    Het innemen van een ligplaats kan ook niet worden aangemerkt als extensieve dagrecreatie, dat op grond van artikel 17.1, aanhef en onder h, van de planregels is toegestaan. Bij extensieve dagrecreatie gaat het, gelet op de definitie daarvan in artikel 1.47 van de planregels, om recreatief medegebruik, waarbij het ruimtebeslag beperkt is, zoals wandelen, fietsen en vissen. Het innemen van een ligplaats is dat niet.
    Door het innemen van een ligplaats op de hier aan de orde zijnde gronden, handelt [appellant] in strijd met het bestemmingsplan. Het betoog slaagt niet.
    - Vergunning van rechtswege?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college op 30 oktober 2018 niet langer bevoegd was handhavend op te treden. Hij voert in dit verband aan dat hij in zijn zienswijze tegen het voornemen tot handhaving op ondubbelzinnige wijze twee aanvragen heeft ingediend, waaronder een aanvraag om verlening van een vergunning voor het aanwezig hebben van een woonark. Deze aanvragen zijn niet gedaan in de zienswijze op het voornemen, maar daarvan losgekoppeld. Het college heeft bovendien, door positief op één van de twee aanvragen te beslissen, erkend dat er aanvragen waren ingediend. Aangezien op de aanvraag om verlening van de vergunning de reguliere procedure van toepassing is en het college niet binnen de daarvoor geldende termijn een besluit op de aanvraag heeft genomen, was ten tijde van het besluit van 30 oktober 2018 een vergunning van rechtswege gegeven, aldus [appellant].
    4.1.    Voor het antwoord op de vraag of van rechtswege een omgevingsvergunning is gegeven, is in de eerste plaats van belang of, en zo ja wanneer, een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is gedaan.
    4.2.    [appellant] heeft in de brief van 1 mei 2018 zijn zienswijze kenbaar gemaakt over het voornemen van het college om handhavend op te treden tegen het illegaal innemen van een ligplaats en het illegaal plaatsen van een damwand. Aan het slot van die brief vraagt [appellant] het college om vergunning te verlenen voor het aanbrengen en aanwezig hebben van walbeschoeiing op het perceel en, voor zover rechtens vereist, vergunning te verlenen voor het aanwezig hebben van en overnachten in een woonark nabij het perceel.
    4.3.    Anders dan [appellant] aanvoert, heeft het college in het besluit van 30 oktober 2018 niet positief beslist op het verzoek om verlening van een vergunning voor walbeschoeiing en daarom ook niet erkend dat er aanvragen om verlening van omgevingsvergunningen zijn ingediend. Het college heeft slechts besloten dat niet handhavend tegen de damwand wordt opgetreden, mede omdat Staatsbosbeheer zijn verzoek om handhaving op dit punt heeft laten varen.
    4.4.    De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat het in de brief van 1 mei 2018 opgenomen verzoek geen aanvraag is als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Als er geen aanvraag is, volgt er ook geen omgevingsvergunning van rechtswege. Het verzoek van [appellant] maakt niet duidelijk op grond van welke wettelijke regeling een vergunning wordt gevraagd. Maar nog los daarvan is de tekst hierover opgenomen in [appellant]s zienswijze op het voornemen van het college om handhavend op te gaan treden. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829.
    Omdat de Afdeling, net als de rechtbank, tot het oordeel komt dat [appellant] geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb heeft ingediend, behoeft het betoog van [appellant] dat de reguliere procedure van toepassing is en de beslistermijn is verstreken, geen bespreking. Het betoog slaagt niet.
    5.       Uit de overwegingen onder 3 tot en met 4.4 volgt dat het handelen van [appellant] in strijd is met het bestemmingsplan. Dat maakt dat het college bevoegd is om handhavend op te treden. Die bevoegdheid is niet naderhand vervallen, omdat een vergunning van rechtswege zou zijn gegeven.
    Bijzondere omstandigheden
    6.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    - Concreet zicht op legalisering
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er concreet zicht op legalisering bestaat. Hij voert in dit verband aan dat elders aan de oever van het meer wel ligplaatsen zijn aangewezen. Volgens [appellant] is het niet duidelijk waarom deze ligplaatsen wel in de omgeving passen en zijn ligplaats niet. Hij wijst erop dat het gebruik van die ligplaatsen leidt tot meer verstoring van het natuurgebied dan zijn gebruik van de ligplaats.
    7.1.    Voor het oordeel dat er geen concreet zicht op legalisering bestaat, is het in beginsel al voldoende dat het college niet bereid is omgevingsvergunning te verlenen voor de afwijking van het bestemmingsplan.
    7.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het geen medewerking wil verlenen aan legalisering van het door [appellant] gewenste gebruik. Het college vindt het daarbij van belang dat de boot ligt in een Natura 2000-gebied. Het is een kwetsbare omgeving en het innemen van een ligplaats is een ongewenste ontwikkeling, aldus het college. Het college wijst er in dit verband verder op dat het precedentwerking wil voorkomen. Als anderen ook een ligplaats zouden willen innemen, zou dat tot nog meer verstoring van de natuur leiden.
    7.3.    Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het standpunt van het college dat het geen medewerking wil verlenen aan het innemen van een ligplaats in Natura 2000-gebied rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Het betoog van [appellant] dat elders aan de oever wel ligplaatsen zijn aangewezen, leidt niet tot een ander oordeel. De door [appellant] bedoelde plaatsen liggen aan de overkant van het meer en het zijn bovendien geen ligplaatsen, maar aanmeerplaatsen, waar bezoekers maximaal drie dagen een boot mogen aanmeren. Staatsbosbeheer heeft op de zitting toegelicht dat als je dit soort activiteiten al mogelijk maakt in een Natura 2000-gebied, je dat in ieder geval geconcentreerd moet doen en dus kortgezegd niet 'hier én daar'.
    Het betoog slaagt niet.
    - Evenredigheid
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Hij meert al ongeveer 30 jaar een boot aan op deze locatie en het college heeft dit al die tijd toegestaan. Dat het college nu wel handhavend optreedt, is onevenredig, aldus [appellant].
    8.1.    In het besluit van 30 oktober 2018 staat dat een toezichthouder van de gemeente [appellant] er op 20 oktober 2017 op heeft gewezen dat het innemen van een ligplaats op de locatie niet is toegestaan. De boot is vervolgens verwijderd. [appellant] heeft aangegeven dat hij de boot in de herfst van 2017 heeft verwijderd om deze in de winterberging op te slaan. In het voorjaar van 2018 heeft hij de boot weer op de locatie gelegd. Een toezichthouder van de gemeente en Staatsbosbeheer hebben, zoals hiervoor al gezegd, in april 2018 geconstateerd dat met de boot weer een ligplaats was ingenomen. Staatsbosbeheer heeft daarna een verzoek om handhaving gedaan. Het college heeft [appellant] vervolgens bij brief van 24 april 2018 te kennen gegeven dat het voornemens is handhavend op te treden.
    [appellant] heeft ter zitting verklaard dat er gedurende 30 jaar verschillende bootjes, zoals speedbootjes, op deze locatie hebben gelegen. De boot, waar het in deze procedure om gaat, ligt er vijf jaar.
    8.2.    Uit het voorgaande volgt dat er geen sprake is van een situatie waarin het college er al gedurende 30 jaar van op de hoogte was dat [appellant] met een boot een ligplaats heeft ingenomen op de locatie, maar daartegen niet handhavend heeft opgetreden. Het college heeft, zodra het ervan op de hoogte raakte dat [appellant] met de boot een ligplaats had ingenomen op de locatie, stappen gezet om dit gebruik te laten beëindigen. Het betoog van [appellant] dat handhavend optreden vanwege het tijdsverloop onevenredig is, slaagt daarom niet.
    - Gelijkheidsbeginsel
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Hij voert in dit verband aan dat hij aan zijn eigen oever niet mag aanleggen, terwijl het anderen wel is toegestaan om elders aan de oever van het meer aan te leggen.
    9.1.    De door [appellant] bedoelde plaatsen zijn de hiervoor vermelde en daartoe aangewezen aanmeerplaatsen. Dat zijn geen gelijke gevallen, omdat voor deze aanmeerplaatsen niet een toestemming is vereist als voor het innemen van een ligplaats en een aanmeerplaats een meer tijdelijk karakter heeft dan een ligplaats. [appellant] kan alleen al daarom niet worden gevolgd in zijn betoog dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    - Schending van het eigendomsrecht
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan zijn betoog in beroep dat handhavend optreden in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Hij voert in dit verband aan dat hem wordt verboden gebruik te maken van zijn perceel op een manier zoals hij dat wil en dat het hem onmogelijk wordt gemaakt zijn perceel te bereiken en te gebruiken als hij geen ligplaats mag innemen.
    10.1.  [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op dit betoog. Maar dit kan niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De Afdeling overweegt daarover als volgt.
    10.2.  Uit de stukken blijkt dat [appellant] eigenaar is van het perceel, kadastraal bekend gemeente Langweer, sectie M, nummer 4. Staatsbosbeheer is eigenaar van het perceel, kadastraal bekend gemeente Langweer, sectie M, nummer 31.
    10.3.  Het college heeft luchtfoto's overgelegd, waarop onder meer de ligplaats van [appellant] en het daar omheen liggende land en water te zien is. Op die foto's zijn met lijnen de kadastrale grenzen weergegeven. Deze kadastrale grenzen staan ook op de ter zitting getoonde luchtfoto, afkomstig van de website www.ruimtelijkeplannen.nl. Op die luchtfoto is te zien dat de boot van [appellant] ligt in het water dat is aangeduid als M31. Dat is dus het perceel dat volgens de kadastrale aanduiding in eigendom is van Staatsbosbeheer. Staatsbosbeheer verklaart ook nadrukkelijke dat deze locatie zijn eigendom is. [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling de juistheid van de kadastrale grenzen niet voldoende betwist. De enkele verwijzing naar de omschrijving van het perceel in de akte van levering is daarvoor niet voldoende, aangezien die omschrijving geen informatie biedt over de precieze ligging van de grenzen van het perceel. [appellant] heeft dus ook niet aannemelijk gemaakt dat hij eigenaar is van het water waar de boot ligt. De stelling dat [appellant] door het besluit zijn land niet meer kan bereiken, heeft hij ook niet onderbouwd. Er is dus onvoldoende grondslag in de feiten om te concluderen dat het handhavend optreden een ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het eigendomsrecht van [appellant].
    Het betoog slaagt niet.
    11.     Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot het oordeel dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden als hiervoor onder 6 bedoeld waarin het college aanleiding had moeten zien niet handhavend op te treden.
    Hoogte van de dwangsom
    12.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aan de last verbonden dwangsom buitenproportioneel is. Hij voert aan dat eigenaren van aan de oever gelegen boten vrij van kosten een ligplaats mogen innemen, terwijl hem daarvoor een bedrag van € 5.000,00 in rekening wordt gebracht.
    12.1.  Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1552.
    12.2.  De dwangsom is vastgesteld op € 5.000,00 ineens wanneer niet wordt voldaan aan de last binnen de gestelde begunstigingstermijn.
    12.3.  Volgens het college moet de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van de overtreding en het geschonden belang. Het college vindt dat met een dwangsom van € 5000,00 dit belang voldoende gewaarborgd wordt. [appellant] heeft niet duidelijk gemaakt dat de dwangsom te hoog is, aldus het college.
    12.4.  De Afdeling ziet met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. [appellant] heeft niet geconcretiseerd dat de aan de last verbonden dwangsom te hoog is. De vergelijking die [appellant] maakt met de eigenaren van boten die zijn aangemeerd op daarvoor aangewezen aanmeerplaatsen is hiervoor niet relevant. Anders dan waar [appellant] van uit lijkt te gaan, betreft het bedrag van € 5000,00 niet de kosten voor het mogen innemen van een ligplaats, maar de aan de last verbonden dwangsom die dient als een financiële prikkel om te zorgen dat [appellant] de last naleeft.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient met verbetering van de gronden te worden bevestigd.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2022
    473