ECLI:NL:RVS:2022:360, Raad van State, 09-02-2022, 202004208/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 april 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Uden aan [appellante sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een winkelruimte en het aanleggen van een inrit op het perceel [locatie] in Uden.  Bij het besluit van 13 april 2017 heeft het college aan [appellante sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een winkelruimte en het aanleggen van een inrit op het perceel. Bij brief van 4 oktober 2017 heeft het college toegelicht dat, in tegenstelling tot wat in het besluit van 13 april 2017 staat, dat besluit bij nader inzien toch slaat op de vestiging van een supermarkt op het perceel. Bij besluit van 23 januari 2018 heeft het college het bezwaar van [appellante sub 1] tegen het besluit van 13 april 2017 niet-ontvankelijk verklaard.

202004208/1/R2.
    Datum uitspraak: 9 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellante sub 1], gevestigd te Uden,
    2.       [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    3.       Aldi Vastgoed B.V. en Aldi Best B.V., gevestigd te Culemborg onderscheidenlijk Best, (hierna samen en in enkelvoud: Aldi)
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Uden,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 april 2017 heeft het college aan [appellante sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een winkelruimte en het aanleggen van een inrit op het perceel [locatie] in Uden (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 30 juni 2020 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van [appellante sub 1] tegen deze omgevingsvergunning en dat bezwaar alsnog gegrond verklaard. Ook heeft het college het besluit van 13 april 2017 gedeeltelijk herroepen, in die zin dat de omgevingsvergunning alleen in stand blijft voor het realiseren van een winkelruimte, niet zijnde een supermarkt, en de aanleg van een inrit.
    Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1], [appellante sub 2] en Aldi beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 202001205/1/R2, ter zitting behandeld op 23 november 2021, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. M. Brüll, advocaat te Helmond, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat te Eindhoven, en Aldi, vertegenwoordigd door mr. M.W. van Nijendaal, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door C.J.A. van den Heuvel en mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij het besluit van 13 april 2017 heeft het college aan [appellante sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een winkelruimte en het aanleggen van een inrit op het perceel.
    Bij brief van 4 oktober 2017 heeft het college toegelicht dat, in tegenstelling tot wat in het besluit van 13 april 2017 staat, dat besluit bij nader inzien toch slaat op de vestiging van een supermarkt op het perceel.
    2.       Bij besluit van 23 januari 2018 heeft het college het bezwaar van [appellante sub 1] tegen het besluit van 13 april 2017 niet-ontvankelijk verklaard.
    3.       Bij uitspraak van 22 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1645) heeft de Afdeling het hoger beroep van [appellante sub 1] tegen de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank van 12 april 2018 in zaken nrs. 18/601 en 18/599 gegrond verklaard, die uitspraak vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 23 januari 2018 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat tegen het door het college te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld. De Afdeling heeft geoordeeld dat de overschrijding van de bezwaartermijn door [appellante sub 1] verschoonbaar is.
    4.       Bij het besluit van 30 juni 2020 heeft het college, ter uitvoering van deze uitspraak van de Afdeling, alsnog inhoudelijk beslist op het bezwaar van [appellante sub 1] tegen het besluit van 13 april 2017. Het college heeft dat besluit gedeeltelijk herroepen, in die zin dat de omgevingsvergunning alleen in stand blijft voor het realiseren van een winkelruimte, niet zijnde een supermarkt, en de aanleg van een inrit. Het college heeft toegelicht dat de rechtbank in de uitspraak van 13 januari 2020 in de handhavingszaken (nrs. 19/413 en 19/626) heeft geoordeeld dat het gebruik als supermarkt in strijd is met het bestemmingsplan "Kop van Bitswijk 2013" (hierna: het bestemmingsplan). Hoewel het college het niet eens is met deze uitspraak en daartegen hoger beroep heeft ingesteld, is het college bij de heroverweging van de omgevingsvergunning uitgegaan van de juistheid van dit oordeel van de rechtbank. Het college heeft het gebruik als supermarkt daarom in strijd met het bestemmingsplan geacht. Verder is het college niet bereid om voor het gebruik als supermarkt af te wijken van het bestemmingsplan wegens het actuele ruimtelijke beleid om de bestaande plancapaciteit aan supermarkten terug te brengen, zoals vastgelegd in het bestemmingsplan "Parapluherziening supermarkten".
    5.       De Afdeling doet vandaag eveneens uitspraak (ECLI:NL:RVS:2022:361) naar aanleiding van de hoger beroepen ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 13 januari 2020 in genoemde handhavingszaken. Daarbij zijn onder meer de hoger beroepen van het college, Aldi Vastgoed B.V., Aldi Best B.V. en [appellante sub 2] Belggingen B.V. tegen de uitspraak van de rechtbank van 13 februari 2020 in de handhavingszaken ongegrond verklaard.
    De beroepen van [appellante sub 2] en Aldi
    6.       [appellante sub 2] en Aldi betogen dat in het besluit van 30 juni 2020 de omgevingsvergunning ten onrechte gedeeltelijk is herroepen, omdat ingevolge het bestemmingsplan het gebruik van het gebouw op het perceel als supermarkt is toegestaan. Volgens [appellante sub 2] en Aldi heeft de Afdeling in de uitspraak van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1645, alleen geoordeeld over de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding en heeft zij niet een inhoudelijk oordeel gegeven over de vraag of op grond van het bestemmingsplan een supermarkt op het perceel is toegestaan. Aldi voert verder nog aan dat de motivering van het besluit van 30 juni 2020 tegenstrijdig is, omdat het college vindt dat gebruik als supermarkt niet in strijd met het bestemmingsplan is maar toch de vergunning gedeeltelijk heeft herroepen wegens strijd met dat plan.
    6.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk."
    Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…)."
    6.2.    Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Gemengd" met de aanduiding "detailhandel".
    Artikel 4.1 van de planregels luidt:
    "De voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen;
    (…)
    m. ter plaatse van de aanduiding ‘supermarkt’ tevens een supermarkt;
    n. ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel’ tevens voor detailhandel."
    Artikel 1, aanhef en onder 1.26, luidt:
    "In deze regels wordt verstaan onder detailhandel: het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen, die deze goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit, alsmede anders dan voor verbruik ter plaatse."
    Het begrip ‘supermarkt’ is niet in het bestemmingsplan gedefinieerd.
    6.3.    Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf en in samenhang niet duidelijk zijn.
    6.4.    Uit artikel 4.1, aanhef en onder a en n, van de planregels volgt dat het perceel is bestemd voor wonen en dat daarnaast detailhandel is toegestaan. Aan het perceel is niet de functieaanduiding "supermarkt" toegekend. Gelet op de in artikel 1.26 van de planregels opgenomen definitie van ‘detailhandel’ sluit de functieaanduiding ‘detailhandel’ op zichzelf beschouwd niet uit dat ook een supermarkt op het perceel is toegestaan. Maar in artikel 4.1, aanhef en onder m, is bepaald dat een supermarkt is toegestaan ter plaatse van de aanduiding ‘supermarkt’. De Afdeling is van oordeel dat deze planregels in samenhang bezien dus geen uitsluitsel geven voor beantwoording van de vraag of een supermarkt ook is toegestaan op een perceel met de functieaanduiding ‘detailhandel’, of alleen op percelen met de functieaanduiding ‘supermarkt’. Wegens deze onduidelijkheid is bij de uitleg van artikel 4.1 daarom de toelichting bij het bestemmingsplan in dit geval van betekenis. Uit deze toelichting, paragraaf 2.2.7, Toekomstvisie supermarktenstructuur, volgt dat met het bestemmingsplan is bedoeld het aantal supermarkten in Bitswijk niet uit te breiden. Hieruit volgt dat de planwetgever met artikel 4.1 van de planregels kennelijk niet heeft bedoeld om op alle gronden met de aanduiding "detailhandel" een supermarkt toe te staan.
    6.5.    Gelet op het voorgaande staat het bestemmingsplan een supermarkt op het perceel niet toe. Dit is in lijn met de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1645. Het college heeft daarom in het besluit van 30 juni 2020 terecht de omgevingsvergunning alleen gehandhaafd voor het realiseren van een winkelruimte, niet zijnde een supermarkt, en de aanleg van een inrit. Dat het college in het besluit van 30 juni 2020 heeft vermeld dit besluit te hebben genomen ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019 maar dat het college nog steeds vindt dat het bestemmingsplan een supermarkt ter plaatse wel toestaat, levert geen motiveringsgebrek op.
    Het betoog van [appellante sub 2] en Aldi slaagt niet.
    Het beroep van [appellante sub 1]
    7.       [appellante sub 1] betoogt dat het besluit van 30 juni 2020 onvolledig is, omdat het college daarin ten onrechte voorbijgegaan is aan de brief van het college aan [appellante sub 2] van 4 oktober 2017. Volgens [appellante sub 1] had het college de brief, voor zover deze als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is aan te merken, ook moeten herroepen.
    7.1.    In de op 13 april 2017 verleende omgevingsvergunning voor de bouw van een winkelruimte is overwogen dat een supermarkt ter plaatse niet is toegestaan. Het college heeft in de brief van 4 oktober 2017 toegelicht
    dat, in tegenstelling tot wat in het besluit van 13 april 2017 staat, dat besluit bij nader inzien toch ook slaat op de vestiging van een supermarkt op het perceel. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 13 februari 2020 heeft het college bij het besluit van 30 juni 2020 de omgevingsvergunning gedeeltelijk herroepen, in die zin dat die vergunning alleen in stand blijft voor het realiseren van een winkelruimte, niet zijnde een supermarkt. Niet valt in te zien dat het college daarnaast nog op de brief van 4 oktober 2017 had moeten ingaan. Het college heeft ook niet beoogd met die brief enig zelfstandig rechtsgevolg in het leven te roepen, zodat het geen besluit is in de zin van genoemd artikel 1:3. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat het besluit van 30 juni 2020 op dit punt onvolledig is.
    Het betoog van [appellante sub 1] slaagt niet.
    De beroepen tezamen
    8.       De beroepen van [appellante sub 2], Aldi en [appellante sub 1] zijn ongegrond.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen van [appellante sub 1], [appellante sub 2] en Aldi Vastgoed B.V. en Aldi Best B.V. ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2022
    609