ECLI:NL:RBNNE:2022:125, Rechtbank Noord-Nederland, 24-01-2022, LEE 20/494
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verweerder heeft in het natuurbeheerplan een vergunningplicht ingevoerd voor de aanleg van drainagewerken in een gebied tot 1.000 meter afstand van het Natura2000- gebied Engbertsdijksvenen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet goed gemotiveerd waarom de effectafstand op 1.000 meter bepaald dient te worden.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 20/494 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 24 januari 2022 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [eisers]
        , uit [woonplaats] , eisers
      (gemachtigde: mr. J.W.M. Hagelaars),
    
    
    
      en
    
    
    de gedeputeerde staten van de provincie Overijssel, verweerder
    (gemachtigde: mr. H. Hams).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 29 januari 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder wijzigingen in het natuurbeheerplan voor het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen (natuurbeheerplan) vastgesteld.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 12 oktober 2021 op zitting behandeld. Eiser [eiser 1] is verschenen. Namens eiseres [naam 1] is [eiser 2] verschenen Eisers zijn bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door drs. J.B. Helder.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1.
      Nabij het gebied Engbertsdijkvenen bezit eiser [eiser 1] het landgoed [naam 2] . De oppervlakte van dit landgoed is 357 hectare (ha), waarvan 183 ha in bufferzone die in het natuurbeheerplan is bepaald. Van deze 183 ha wordt 160 ha gebruikt voor akkerbouw. Het landgoed heeft in totaal 224 ha landbouwgrond, waarvan 70% in de bufferzone valt. Eiseres [naam 1] is pachter van agrarische gronden die tot het landgoed behoren.
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 14 juni 2016 heeft verweerder het natuurbeheerplan voor Engbertsdijksvenen vastgesteld. Bij uitspraak van 25 oktober 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) het besluit deels vernietigd.
      
    
    
      1.3.
      Op 27 juni 2018 heeft verweerder de ontwerp-wijzigingen van het natuurbeheerplan bekend gemaakt. Eisers hebben elk hierop hun zienswijze gegeven.
      
    
    
      1.4.
      In het bestreden besluit van 29 januari 2019 heeft verweerder de wijzigingen van het natuurbeheerplan vastgesteld, tezamen met de Nota van Antwoord op de ingediende zienswijzen. Het besluit is bekend gemaakt op 6 februari 2019.
      
    
    
      1.5.
      Op 13 juli 2020 heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrecht (STAB) benoemd als deskundige.
      
    
    
      1.6.
      Op 21 juli 2020 heeft dr. ir. R.L.J. Nieuwkamer van het bureau Witteveen + Bos, in opdracht van eisers, een contra-rapport opgesteld. Verweerder heeft hierop gereageerd bij schrijven van 19 augustus 2020.
      
    
    
      1.7.
      Op 12 oktober 2020 heeft de STAB het gevraagde verslag aan de rechtbank toegezonden. Bij schrijven van 20 november 2020 heeft verweerder hierop gereageerd. Op 25 januari 2021 heeft de STAB een nader advies ingediend.
      
      
        
          Procedureel
        
      
    
    
      2.1.
      Eisers voeren aan dat ten onrechte niet aan eenieder de mogelijkheid is gegeven een zienswijze in te dienen.
      
    
    
      2.2.
      Artikel 2.3, eerste lid, Wet natuurbeheer, bepaalt dat op de voorbereiding van een natuurbeheerplan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is, met de afwijking dat niet alleen een belanghebbende maar eenieder een zienswijze kan indienen.
      
    
    
      2.3.
      Verweerder erkent dat in de kennisgeving van 27 juni 2018 (zie 1.3 ten onrechte stond dat alleen belanghebbenden zienswijzen konden indien.
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank overweegt dat eisers zelf, die tijdig zienswijzen hebben ingediend, door dit verzuim niet zijn geschaad. Verder brengt verweerder terecht naar voren dat er openbare informatieavonden zijn geweest, dat niet aannemelijk is geworden dat enige (rechts)persoon wegens de foutieve vermelding heeft nagelaten een zienswijze in te dienen en dat geen enkele zienswijze buiten de besluitvorming is gelaten op de grond dat gebrek aan belanghebbendheid daaraan in de weg zou staan. Omdat niet aannemelijk is dat de besluitvorming anders is verlopen dan bij een correcte kennisgeving, ziet de rechtbank geen aanleiding aan het verzuim gevolgen te verbinden.
      
    
    
      3.1.
      Eisers voeren daarnaast aan dat verweerder niet kon volstaan met een beperkte wijziging van het beheerplan omdat het nieuwe besluit niet is genomen binnen de door de AbRS in de uitspraak van 25 oktober 2017 gestelde termijn van 26 weken.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank overweegt dat verweerder aan deze beslistermijn gebonden was en dat de overschrijding van de termijn betekende dat een partij op kon komen tegen het niet tijdig beslissen. Het gaat echter niet om een fatale termijn. De rechtbank verbindt daarom ook aan de overschrijding geen gevolgen. Hierbij betrekt de rechtbank ook dat de gehele besluitvorming zich afspeelt binnen de termijn van zes jaar waarin verweerder gerechtigd is wijzigingen aan te brengen in het natuurbeheerplan.
      
      
        
          Kraanvogels en jacht
        
      
    
    
      4.1.
      Eisers betogen dat, gelet op de gunstige staat van instandhouding van de kraanvogel, niet valt in te zien waarom beperkingen zouden moeten worden gesteld aan de jacht buiten het Natura2000-gebied. Dat een kraanvogel schrikt van de jacht, betekent nog niet dat sprake is van een significant verstorend effect.
      
    
    
      4.2.
      In het natuurbeheerplan zijn beperkingen opgelegd aan de jacht. Er is bepaald dat in het gehele jaar niet geschoten mag worden op percelen in het Natura 2000-gebied. Daarnaast mag jaarlijks van 1 oktober tot en met 30 april binnen een zone van vier kilometer rond het Natura 2000-gebied niet geschoten worden als op een afstand van minder dan 500 meter een kraanvogel foerageert. De schadebestrijding van het wilde zwijn kan in de nachtperiode zonder beperking plaatsvinden, want dan zijn er geen foeragerende kraanvogels in het gebied aangrenzend aan het Natura2000-gebied.
      
    
    
      4.3.
      Ter zitting hebben eisers toegelicht dat deze bepalingen in zoverre problemen opleveren dat jagers door het reliëf in het terrein niet altijd zeker weten, als zij aan het jagen zijn, of zich niet binnen 500 meter een kraanvogel bevindt. Voor de zekerheid schieten zij dan niet omdat een fout kan leiden tot het verlies van hun jachtakte. Op den duur kan dit ertoe leiden dat de jagers dan liever naar ander gebied gaan waar dit probleem zich niet voordoet. Dit leidt tot een grotere wildstand, met meer schade aan de gewassen van eisers tot gevolg. 
      
    
    
      4.4.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de keuze voor de afstand van 500 meter goed onderbouwd, zie in het bijzonder de pagina’s 99 en 104 van het gewijzigde natuurbeheerplan. Hier wordt opgemerkt dat de soort rust op prijs stelt maar ook kan wennen aan bepaalde typen verstoring. In zijn algemeenheid treedt geen verstoring op door activiteiten op meer dan 500 meter van de foeragerende vogel. Het betreft dezelfde verstoringsafstand als opgenomen in de vergunning voor afschot van ganzen. De keuze in laatstgenoemde vergunning is gebaseerd op twee deskundigenrapporten (Boerema & Van den Brink 2015 en Eelerwoude 2018).
        Verweerder heeft dus na een goede afweging tot de afstand van 500 meter besloten. Daarnaast wijst de rechtbank op de conclusie van de STAB over de samenhangende maatregelen genoemd in 4.2. Deze conclusie is dat verweerder de activiteit in volle omvang heeft beoordeeld door te wijzen op het risico van meerdere opeenvolgende schrikreacties, dat op voorhand niet valt uit te sluiten dat dit de functie van gebied als pleisterplaats nadelig beïnvloedt en dat dit ook geldt voor verstoring op foerageerplaatsen.
      
      
    
    
      4.5.
      De rechtbank overweegt voorts dat eisers inzichtelijk hebben gemaakt dat zich voor de jagers problemen voordoen, maar in redelijkheid heeft verweerder aan dit nadeel minder gewicht kunnen toekennen dan aan het voordeel voor de stand van de kraanvogels door de grotere rust in hun leefomgeving. Het is niet gebleken dat de jacht op het wilde zwijn onevenredig belemmerd wordt. De beroepsgronden gericht tegen de beperking van de jacht falen daarmee.
      
      
        
          Hydrologie
        
      
    
    
      5.1.
      Eisers voeren, kort samengevat, aan dat de bepaling in het natuurbeheerplan dat een invloedsafstand van 1.000 meter moet worden aangehouden met betrekking tot aan te leggen drainage, niet goed onderbouwd is.
      
    
    
      5.2.
      
        Artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) bevat een vergunningstelsel voor activiteiten, zoals drainage, die van invloed kunnen zijn op het Natura 2000-gebied. Artikel 19a, eerste lid, van de Nbw geeft de mogelijkheid activiteiten van de vergunningplicht uit te sluiten. Dit kan alleen als de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar wordt gebracht.  De tekst van de artikelen is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
        Verweerder heeft van de mogelijkheid gebruik gemaakt door de aanleg van perceelsontwatering buiten de afstand van 1.000 meter tot het Natura 2000-gebied vrij te stellen van vergunningplicht. Hiertoe heeft verweerder overwogen dat hydrologische effecten op Natura2000-gebied door onderhoud of vervanging drainage zijn uitgesloten buiten die invloedsafstand.
      
      
    
    
      5.3.
      Eisers betogen dat verweerder te restrictief is geweest en drainagewerkzaamheden tot op een kortere afstand van het gebied vergunningvrij had moeten maken. Desgevraagd hebben eisers ter zitting toegelicht dat de omstandigheid dat bestaand gebruik niet onder de vergunningplicht valt voor hen onvoldoende soelaas biedt: vervanging van bestaande drainage is niet voldoende, omdat zich meer vernatting voordoet door natuurbeheer en klimaatverandering.
      
    
    
      5.4.
      
        In de uitspraak van 25 oktober 2017 heeft de AbRS onder 13.4 het volgende overwogen:
        “Nu verweerders zelf erkennen dat de effectafstand van 1.000 meter die in het beheerplan wordt gehanteerd, met onzekerheden is omgeven en nader onderzoek noodzakelijk is, is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en in zoverre in strijd is met artikel 3:2 van de Awb, mede gelet op de grote gevolgen die de effectafstand kan hebben voor de gebruikers van gronden binnen de effectafstand”.
      
      
    
    
      5.5.
      De STAB heeft onder meer opgemerkt dat verweerder gebruik heeft gemaakt van een vereenvoudigd model waarbij de complexiteit van het feitelijk hydrologisch systeem is vermeden. Ter zitting heeft verweerder erkend dat dit model te algemeen is om voor alle 24 Natura 2000-gebieden in de provincie Overijssel afzonderlijk een exacte beoordeling te geven. Het is praktisch gezien echter niet eenvoudig om voor elk gebied afzonderlijk een goed en passend onderzoek te doen. Er wordt gewerkt aan een nieuw model dat van toepassing zal kunnen zijn voor het bepalen van de effecten van activiteiten op de grondwaterstand in alle 24 gebieden. Dit model is momenteel nog niet volledig. Zodra dit wel het geval is, zullen bestuurlijke afspraken gemaakt worden met onder meer de waterschappen en de Land- en Tuinbouworganisatie Nederland, waarna toepassing zal volgen.
      
    
    
      5.6.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet goed gemotiveerd waarom de effectafstand op 1.000 meter bepaald dient te worden. Zoals door partijen en deskundigen wordt beaamd, is Engbertsdijksvenen een hydrologisch complex en divers gebied. Het nu gebruikte model leidt voor dit gebied niet tot een voldoende nauwkeurig resultaat. In zoverre kent het natuurbeheerplan een gebrek. Om die reden zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren.
      
      6. Het beroep is gegrond wegens strijd met artikel 3:47, eerste lid, van de Awb en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de effectafstand op 1.000 meter is gesteld. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover dat wordt vernietigd, in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat een correct besluit van verweerder afhankelijk is van bovengenoemd nieuw model waarvan onbekend is wanneer het gereed zal zijn. Om die reden past de rechtbank ook geen bestuurlijke lus toe. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen en rekening houden met deze uitspraak. 
      
      7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
      
      8. Omdat het beroep gegrond is, krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Daarnaast wordt aan eisers voor twee personen reiskostenvergoeding toegekend, tezamen € 100,88. Toegekend wordt in totaal € 1.618,88.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij een vergunningplicht is ingevoerd voor de aanleg van drainagewerken in een gebied tot 1.000 meter afstand van het Natura2000- gebied Engbertsdijksvenen;
    - laat het bestreden besluit voor het overige in stand;
    - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eisers te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.618,88.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Bastin, voorzitter, en mr. E.M. Visser en 
      mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarbij u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. U moet het hoger beroep indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
    Bijlage
    
    
      Natuurbeschermingswet 1998 (vervallen per 01-01-2017)
      § 2. Rechtsgevolgen gebieden ter uitvoering van Europeesrechtelijke verplichtingen
    
    
    
      Artikel 19a 
    
    1. Gedeputeerde staten stellen, na overleg met de eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een op grond van artikel 12, derde lid, voorlopig aangewezen gebied een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen. Het beheerplan kan zulks ook doen ten aanzien van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën projecten en andere handelingen van nationaal belang in het gebied en daarbuiten.
    2 Een beheerplan als bedoeld in het eerste lid wordt vastgesteld voor een tijdvak van ten hoogste zes jaren. Een beheerplan kan telkenmale voor een gelijk tijdvak worden verlengd.
    3 Tot de inhoud van een beheerplan behoren ten minste:
    a. een beschrijving van de beoogde resultaten met het oog op het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten overeenkomstig de instandhoudingsdoelstelling voor het aangewezen gebied mede in samenhang met het bestaande gebruik in dat gebied en, voor zover relevant voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling, daarbuiten;
    b. een overzicht op hoofdlijnen van de in de door het plan bestreken periode noodzakelijke maatregelen met het oog op de onder a bedoelde resultaten.
    4 Bij de noodzakelijke maatregelen, bedoeld in het derde lid, onderdeel b, wordt rekening gehouden met vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsmede met regionale en lokale bijzonderheden.
    5 Op de voorbereiding van een beheerplan als bedoeld in het eerste lid is de in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht geregelde procedure van toepassing.
    6 Beheerplannen worden niet vastgesteld dan na overleg met de besturen van gemeenten en waterschappen op het grondgebied waarvan die beheerplannen betrekking hebben.
    7 Een beheerplan als bedoeld in het eerste lid wordt uiterlijk drie jaar na dagtekening van het in artikel 10a, eerste lid, genoemde besluit voor het eerst vastgesteld.
    8 Indien een gebied voorlopig is aangewezen op grond van artikel 12, derde lid, wordt in afwijking van het zevende lid, een beheerplan als bedoeld in het eerste lid uiterlijk drie jaar na dagtekening van het besluit tot voorlopige aanwijzing voor het eerst vastgesteld.
    9 Gedeputeerde staten kunnen in het beheerplan beschrijvingen als bedoeld in het eerste lid opnemen die betrekking hebben op de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid.
    10 Voor zover er in een beheerplan projecten worden opgenomen die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, wordt het beheerplan eerst vastgesteld nadat gedeputeerde staten een passende beoordeling hebben gemaakt van de gevolgen voor het gebied, waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied, en is voldaan aan de voorwaarden, genoemd in de artikelen 19g en 19h.
    
      (…)
      Artikel 19d 
    
    1. Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vijfde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    2 Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op het realiseren van projecten of het verrichten van andere handelingen, waaronder bestaand gebruik, alsmede de wijzigingen daarvan, overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in de artikelen 19a of 19b.
    3 Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op bestaand gebruik, behoudens indien dat gebruik een project is dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied.