ECLI:NL:RVS:2021:1316, Raad van State, 23-06-2021, 201909067/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 oktober 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas [appellant A] en [appellant B] gelast om het niet-recreatieve gebruik van het perceel [locatie 1] te Nieuwerkerk aan den IJssel (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden onder verbeurte van een dwangsom van € 20.000,00 ineens. [appellant A] en [appellant B] zijn sinds 2005 eigenaar van de recreatiewoning op het perceel. Het perceel is gelegen binnen het bestemmingsplan "Hitland" en heeft de bestemming "Recreatieve doeleinden", met de subbestemming "Rk". [appellant A] en [appellant B] staan sinds 27 november 2009 ingeschreven in de Basisregistratie Personen op het adres [locatie 2] in Rotterdam. Het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoning is volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht gelezen in verbinding met artikel 24.1 en artikel 24.3b van de planregels van het bestemmingsplan.

201909067/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Rotterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 november 2019 in zaak nr. 18/3665 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 oktober 2017 heeft het college [appellant A] en [appellant B] gelast om het niet-recreatieve gebruik van het perceel [locatie 1] te Nieuwerkerk aan den IJssel (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden onder verbeurte van een dwangsom van € 20.000,00 ineens.
    Bij besluit van 25 april 2018 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2021, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener te 's-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Oosterhuis, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A] en [appellant B] zijn sinds 2005 eigenaar van de recreatiewoning op het perceel. Het perceel is gelegen binnen het bestemmingsplan "Hitland" (hierna: het bestemmingsplan) en heeft de bestemming "Recreatieve doeleinden", met de subbestemming "Rk". [appellant A] en [appellant B] staan sinds 27 november 2009 ingeschreven in de Basisregistratie Personen (hierna: de BRP) op het adres [locatie 2] in Rotterdam.
    2.       Het college heeft bij besluit van 12 oktober 2017 [appellant A] en [appellant B] gelast om binnen zes maanden het niet-recreatieve gebruik van het perceel te beëindigen en beëindigd te houden onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 ineens. Het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoning is volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht gelezen in verbinding met artikel 24.1 en artikel 24.3b van de planregels van het bestemmingsplan. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat op gronden met de bestemming "Recreatieve doeleinden" permanente bewoning niet is toegestaan en dat [appellant A] en [appellant B] hun hoofd(woon)verblijf hebben op het perceel.
    3.       Bij besluit van 25 april 2018 heeft het college het bezwaar van [appellant A] en [appellant B], in afwijking van het advies van de commissie voor bezwaarschriften, ongegrond verklaard. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat [appellant A] en [appellant B] geen concrete feiten hebben aangevoerd en gegevens hebben overgelegd waaruit blijkt dat ze niet permanent in hun recreatiewoning hebben gewoond en/of dat ze elders hun hoofdverblijf hebben.
    Wettelijk kader
    4.       Artikel 10.1, aanhef en onder a, b, c, en i, van de planregels van het bestemmingsplan luidt: "De gronden op de kaart aangewezen voor Recreatieve doeleinden (R) zijn bestemd voor:
    a. recreatieve voorzieningen;
    b. wegen, fiets- en voetpaden en ruiterpaden;
    c. water en groenvoorzieningen;
    alsmede:
    […]
    i. ter plaatse van de subbestemming Rk: een kampeerterrein ten behoeve van verblijfsrecreatie met bijbehorende voorzieningen en een horecabedrijf;
    […]."
    Artikel 24.1 luidt: "Het is verboden gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, de doeleindenomschrijving en de overige voorschriften."
    Artikel 24.3b luidt: "Onder strijdig gebruik wordt tevens de permanente bewoning van stacaravans en recreatiewoningen verstaan."
    De gronden van het hoger beroep
    5.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden omdat zij de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent bewonen. Zij voeren aan dat het bestemmingsplan niet duidelijk maakt wat onder het permanent bewonen van een recreatiewoning moet worden verstaan. Volgens hen gaat het om het concreet en onafgebroken bewonen van de recreatiewoning. Dat het volgens het college moet gaan om het hoofdverblijf als de plaats die fungeert als het centrum van de sociale en maatschappelijke activiteiten van betrokkenen, is volgens [appellant A] en [appellant B] weinig concreet.
    Verder voeren zij aan dat de door het college aan de besluitvorming ten grondslag gelegde omstandigheden met betrekking tot hun BRP-adres, de gegevens van de Belastingdienst en de visuele controles, het niet aannemelijk maken dat zij de recreatiewoning permanent bewonen. Daarbij verwijzen zij naar een uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:624). [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat ze geen vaste verblijfplaats hebben omdat ze het grootste deel van het jaar in het buitenland verblijven, rondreizen in hun camper en zij hun thuisbasis op het BRP-adres in Rotterdam hebben. Volgens [appellant A] en [appellant B] is de recreatiewoning hierdoor op een heel kalenderjaar bezien door hen niet onafgebroken in gebruik. Het college heeft ook niet benoemd welke sociale of maatschappelijke activiteiten [appellant A] en [appellant B] bij de recreatiewoning hebben op grond waarvan de recreatiewoning van [appellant A] en [appellant B] als hun hoofdverblijf geldt. Voor zover sprake kan zijn van een hoofdverblijf bevindt deze zich in Rotterdam waar zij wel hun sociale en maatschappelijke activiteiten hebben. [appellant A] en [appellant B] stellen daarnaast dat aan de visuele controles van het college geen waarde toekomt. Bij de controles door het college is de aanwezigheid van [appellant A] en [appellant B] niet geconstateerd maar is enkel vastgesteld of iemand aanwezig was en dat sprake was van een bewoonde indruk door de aanwezigheid van de camper of een open gordijn of raam.
    5.1.    De permanente bewoning van recreatiewoningen is in strijd met het bestemmingsplan. In het bestemmingsplan is niet bepaald wat onder permanente bewoning moet worden verstaan. Ook anderszins blijkt dat daar niet uit. Het college heeft bij de vraag wat onder permanente bewoning moet worden verstaan aangesloten bij zijn beleid met betrekking tot het niet-recreatief gebruik van recreatiewoningen, zoals opgenomen in de ‘Beleidsnota niet-recreatief gebruik van recreatieverblijven’ van 18 december 2012 en het ‘Aanvullend beleid op het tijdelijk niet-recreatief gebruik van recreatieverblijven’ van 15 september 2016. Hierin staat onder meer dat het al dan niet tijdelijk gebruiken van een recreatiewoning als hoofdverblijf in strijd is met de recreatieve bestemming. Ter zitting heeft het college nader toegelicht dat per geval de feiten en omstandigheden worden beoordeeld om te bezien of sprake is van een hoofdverblijf. Daarbij wordt volgens het college onder meer gekeken naar de plaats waar de sociale en maatschappelijke activiteiten van betrokkenen worden verricht. De Afdeling ziet met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college, bij de beoordeling of sprake is permanente bewoning van de recreatiewoning, niet heeft mogen uitgaan van de plaats die geldt als het hoofdverblijf en acht dit voorts voldoende duidelijk.
    5.2.    Het ligt op de weg van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om feiten en omstandigheden vast te stellen die het aannemelijk maken dat een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent wordt bewoond. Het is vervolgens aan de aangeschrevene om die feiten, indien daartoe aanleiding bestaat, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de bestuursrechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan.
    Indien de betrokkene blijkens de BRP op een ander adres dan de recreatiewoning is ingeschreven, is het aan het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat de betrokkene niettemin hoofdverblijf in de recreatiewoning heeft. Het feit dat de betrokkene op een ander adres dan dat van de recreatiewoning staat ingeschreven en op het adres waar hij staat ingeschreven niet over zelfstandige woonruimte beschikt, is een aanwijzing dat hij de recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikt (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2872).
    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9471) is het feit dat een recreatiewoning in aanmerking is gebracht voor hypotheekrenteaftrek een aanwijzing dat de recreatiewoning als hoofdverblijf wordt gebruikt.
    5.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant A] en [appellant B] de recreatiewoning ten tijde van het besluit van 12 oktober 2017 als hoofdverblijf gebruikten. Het college heeft aan dit besluit tot handhavend optreden ten grondslag gelegd dat [appellant A] en [appellant B] op hun BRP-adres niet beschikken over zelfstandige woonruimte en dat zij de recreatiewoning vanaf 2012 tot en met 2015 bij de Belastingdienst hebben opgegeven als hoofdwoonverblijf. Verder heeft het college belang gehecht aan de visuele controles in de periode oktober 2016 tot en met juni 2017, waarbij de recreatiewoning een bewoonde indruk maakte en aan de verklaring van [appellant A] tijdens het zienswijzengesprek dat zij de recreatiewoning ongeveer zeven maanden per jaar bewonen. De Afdeling acht deze door het college genoemde omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, een voldoende onderbouwing voor het oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de recreatiewoning werd gebruikt als hoofdverblijf.
    De stelling van [appellant A] en [appellant B] dat geen sprake kan zijn van het hebben van hun hoofdverblijf in de recreatiewoning omdat ze veel in het buitenland zijn, leidt niet tot een ander oordeel. Voor de vraag wat als het hoofdverblijf moet gelden heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat niet vereist is dat sprake moet zijn van onafgebroken bewoning. Verder acht de Afdeling van belang dat [appellant A] en [appellant B] hebben verklaard ongeveer zeven maanden per jaar in de recreatiewoning te verblijven en dat niet aannemelijk is dat zij hun hoofdverblijf op hun BRP-adres hebben omdat zij daar niet beschikken over zelfstandige woonruimte. Voor zover [appellant A] en [appellant B] nog hebben gewezen op onder meer kopieën van vliegtickets, betalingsafschriften en op het energieverbruik van de recreatiewoning die zij bij de rechtbank hebben ingebracht, heeft de rechtbank daarover terecht overwogen dat met deze gegevens niet aannemelijk is gemaakt dat de recreatiewoning ten tijde van belang slechts recreatief gebruikt werd en de woning aan de [locatie 2] de thuisbasis is. De omstandigheden dat [appellant B] vrijwilligerswerk verricht op een basisschool in Rotterdam en tennist bij een tennisvereniging in Zevenhuizen, maken ook niet aannemelijk dat de woning aan de [locatie 2] in Rotterdam hun hoofdverblijf is, omdat beide plekken ook vanaf de recreatiewoning goed te bereiken zijn.
    De stelling van [appellant A] en [appellant B] dat aan de visuele controles geen betekenis toekomt omdat in de controles niet is beschreven of zij zelf, of anderen in de recreatiewoning aanwezig waren en ze de recreatiewoning in de periode van de controles hebben verhuurd aan anderen, leidt evenmin tot een ander oordeel. [appellant A] en [appellant B] hebben in hun bezwaarschrift en tijdens de hoorzitting van de commissie voor bezwaarschriften verklaard dat zij tijdens het merendeel van de controles zelf aanwezig waren in de recreatiewoning.
    [appellant A] en [appellant B] kunnen ook niet worden gevolgd in hun stelling dat zij de recreatiewoning enkel opgaven bij de Belastingdienst uit financieel oogpunt en dat dit volgens hen niets zegt over het feitelijke gebruik ervan. Het doen van aangifte bij de Belastingdienst moet naar waarheid gebeuren en uit de informatie uit de aangifte mag het college, volgens onder meer de hiervoor genoemde uitspraak van 7 oktober 2009, een vermoeden ontlenen dat de recreatiewoning als hoofdverblijf wordt gebruikt. Weliswaar hebben [appellant A] en [appellant B] na 2015 de recreatiewoning niet meer als hoofdwoonverblijf bij de Belastingdienst opgegeven, maar dit betekent, anders dan in de door hen aangehaalde uitspraak van 27 februari 2019 over de invordering van een dwangsom, niet dat aan het bij de Belastingdienst opgeven van de recreatiewoning van 2012 tot en met 2015 als hoofdwoonverblijf, in samenhang bezien met de andere omstandigheden, bij de beoordeling ten tijde van belang geen betekenis meer kan worden toegekend.
    5.4.    Omdat het college aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant A] en [appellant B] de recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikten en [appellant A] en [appellant B] er niet in zijn geslaagd dit te weerleggen, hebben [appellant A] en [appellant B] gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en artikel 10.1 in samenhang bezien met artikel 24.1 en artikel 24.3b van de planregels. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bevoegd was om tot handhavend optreden over te gaan.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. F.D. van Heijningen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2021
    374-970