ECLI:NL:CRVB:2018:1867, Centrale Raad van Beroep, 14-06-2018, 17/6584 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Regeling Backpay. Achtergrond en karakter van de regeling. Vaststelling dat de minister de aanvraag van appellante in overeenstemming met het in de Regeling Backpay neergelegde beleid heeft afgewezen op de grond dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de belanghebbende - de echtgenoot van appellante, [naam echtgenoot] - op 15 augustus 2015 in leven was. Beperkte toetsingskader laat beoordeling van het beleid, met inbegrip van de daarin gekozen peildatum van 15 augustus 2015, niet toe. Geen aanleiding voor  oordeel dat minister zijn beleid niet consistent heeft toegepast. Ook geen ruimte voor beoordeling van mogelijke strijd met het gelijkheidsbeginsel. Beroep op de hardheidsclausule slaagt ook niet.

176584 AW 
    
    
      Datum uitspraak: 14 juni 2018
    
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Enkelvoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
      25 augustus 2017, 17/1226 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (minister)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellante heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 mei 2018. Namens appellante is verschenen [naam A] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door 
      mr. C. Vooijs. Als door appellante meegebrachte getuigen zijn gehoord [getuige 1] , wonende te [plaatsnaam 1] , en [getuige 2] , wonende te [plaatsnaam 2] .
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      
        Op 26 oktober 2016 heeft appellante als erfgename van haar echtgenoot, 
        
          [naam echtgenoot] , een aanvraag ingediend om toekenning van een eenmalige uitkering op grond van de Regeling van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) van 16 december 2015, houdende regels met betrekking tot het toekennen van een eenmalige uitkering aan hen die als ambtenaar of militair ten tijde van de Japanse bezetting van Nederlands-Indië in dienst waren van het Nederlands-Indisch Gouvernement en aan wie gedurende deze periode geen dan wel onvolledig salaris is uitbetaald, Stcrt. 2015, nr. 47434 (Regeling Backpay). [naam echtgenoot] is als ambtenaar werkzaam geweest bij het 
        Nederlands-Indisch Gouvernement in de functie van commies/douaneambtenaar bij de dienst In- en Uitvoerrechten en Accijnzen te Semarang, is vervolgens als militair werkzaam geweest bij het Koninklijk Nederlands-Indisch Leger (KNIL) in het toenmalige Nederlands-Indië, heeft tijdens de Japanse bezetting aldaar krijgsgevangenschap doorgemaakt en is overleden [in] 2011. 
      
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 8 november 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 januari 2017 (bestreden besluit), heeft de minister deze aanvraag afgewezen. Daartoe heeft de minister het volgende overwogen. Om als erfgenaam aanspraak te kunnen maken op de eenmalige uitkering op grond van de Regeling Backpay (eenmalige uitkering) moest de belanghebbende, [naam echtgenoot] , op 15 augustus 2015 nog in leven zijn. Belanghebbende is echter vóór die datum overleden. Alleen al om deze reden komt appellante niet in aanmerking voor de eenmalige uitkering.
      
      
        2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, het volgende overwogen. De eenmalige uitkering op grond van de Regeling Backpay betreft een onverplichte tegemoetkoming. Daarbij komt de overheid een grote mate van vrijheid toe. De rechterlijke toetsing is dan ook een terughoudende. Het onderscheid tussen wie wel en wie geen aanspraak kan maken op de eenmalige uitkering bestaat eruit dat de doelgroep is beperkt tot de eerste generatie, die zelf in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement gedurende de Japanse bezetting, niet door de rechter is veroordeeld wegens collaboratie met de Japanners of gedurende (een deel van) de Japanse bezetting de Japanse nationaliteit bezat, én nog in leven was op 15 augustus 2015, 70 jaar na de Japanse capitulatie. Uit die keuze volgt dat erfgenamen van deze personen alleen in aanmerking komen indien de overlijdensdatum is gelegen op of na 15 augustus 2015. De erfgenamen zijn geen zelfstandige doelgroep. Het in de regeling gemaakte onderscheid is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. De gekozen peildatum van 15 augustus 2015 kan niet als onredelijk worden beschouwd. Nu de echtgenoot van appellante al was overleden vóór de peildatum wordt niet voldaan aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een eenmalige uitkering. De minister heeft de aanvraag van appellante dan ook op goede gronden afgewezen.
      
      
    
    
      3.1.
      Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de uitkering op grond van de Regeling Backpay een onverplichte tegemoetkoming betreft die de rechter slechts terughoudend kan toetsen. Volgens appellante betreft het hier in wezen een verplichting tot betaling van niet eerder uitbetaalde salarissen, anders gezegd: een schuld. Appellante heeft er verder op gewezen dat de Nederlandse regering door de afspraken rondom het Traktaat van Wassenaar uit 1966 alle verantwoordelijkheid voor de betaling van achterstallige salarissen op zich heeft genomen, zodat niet gezegd kan worden dat daarmee de verplichting tot backpay zou zijn vervallen. Dat het aan de Nederlandse Staat is en niet aan de Indonesische om tot uitbetaling van de achterstallige salarissen over te gaan blijkt verder uit de Uitkeringswet Indische Geïnterneerden. Appellante heeft verder aangevoerd dat de gekozen peildatum onredelijk is. De keuze voor de peildatum is in overleg met het Indisch Platform bepaald. Het Indisch Platform is echter een privaatrechtelijke stichting waaraan geen bevoegdheden bij wet zijn toegekend. Budgettaire redenen bij de keuze voor een zo recente peildatum zijn onredelijk. Ten slotte is de gekozen peildatum volgens appellante in strijd met artikel 1 van de Grondwet, met het gelijkheidsbeginsel en met het recht op non-discriminatie vastgelegd in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, omdat ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen personen (en hun erfgenamen) die vóór en personen die na de peildatum zijn overleden.
      
    
    
      3.2.
      De minister heeft benadrukt dat de Regeling Backpay geen wettelijke grondslag kent. Het is een buitenwettelijke regeling waarbij op morele gronden aan een beperkte kring van belanghebbenden een onverplichte tegemoetkoming wordt toegekend, uitsluitend bedoeld ter persoonlijke genoegdoening. De Regeling Backpay is gericht op de belanghebbenden die op het moment van inwerkingtreding ervan in leven waren. Om dit doel te bereiken is een peildatum nodig. De minister acht de peildatum van 15 augustus 2015 redelijk.
      
      
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
    
    
      4.1.
      Voor het kader en de van toepassing zijnde regelgeving verwijst de Raad naar zijn uitspraken van 11 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1 tot en met ECLI:NL:CRVB:2018:3.
      
      
        
          Achtergrond van de Regeling Backpay
        
      
      
      
        4.2.1.
        
          In 2000 heeft de regering erkend dat het naoorlogs Indisch rechtsherstel kil en bureaucratisch is verlopen, tekortkomingen heeft gekend en dat dit tot teleurstellingen heeft geleid. Vanuit dat morele besef is een financiële tegemoetkoming uitgekeerd ten behoeve van eenmalige individuele uitkeringen en een bedrag bestemd voor collectieve doelen ten behoeve van de Indische gemeenschap. Met dit “gebaar” wenste de regering finaal recht te doen aan de kritiek op de bejegening van de slachtoffers in het naoorlogse rechtsherstel. Daarnaast is besloten tot nader onderzoek. Dit heeft geresulteerd in het onderzoek van H. Meijer “Indische rekening: Indië, Nederland en de backpaykwestie 1945-2005”. Blijkens de brief van de staatssecretaris van VWS aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 
          12 januari 2007 (Kamerstukken II 2006/2007, 20 454, nr. 82) naar aanleiding van onder meer dit onderzoek, waarin ook de hiervoor genoemde omstandigheden zijn vermeld, hebben de regering en de Tweede Kamer in 1956 en 1958 de arresten aanvaard van de Hoge Raad, waarin deze in cassatie heeft vastgesteld dat de Staat der Nederlanden niet financieel verantwoordelijk is voor het uitkeren van de volledige salarissen die de voormalige civiele gouvernementsambtenaren en militairen behorend tot het KNIL tijdens de Japanse bezetting hebben gederfd, omdat de juridische verplichtingen op dit punt met de soevereiniteitsoverdracht zijn overgegaan op de Indonesische staat. De regering en de Tweede Kamer hebben nadien geen ander standpunt ingenomen over het bestaan van een juridische verplichting van de Nederlandse staat tot uitbetaling van niet eerder uitbetaalde salarissen. De resultaten van het onderzoek van Meijer bieden naar het oordeel van het kabinet geen nieuwe feiten of gezichtspunten die aanleiding zijn het gevoerde beleid te wijzigen of om op eerdere afspraken terug te komen. Het kabinet heeft benadrukt dat dat de bijzondere plaats van de Indische gemeenschap en de uitzonderlijke lotgevallen van degenen die afkomstig zijn uit Nederlands-Indië onderwerp van zorg en aandacht zijn geweest en zullen blijven. In zijn brief van 28 april 2011 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken II 2010/2011, 20 454, nr. 103) heeft de staatssecretaris van VWS te kennen gegeven dat op verzoek van het Indisch Platform de brief van 12 januari 2007 nog eens tegen het licht is gehouden, maar dat er geen aanleiding is om het gevoerde beleid te wijzigen of om op eerdere afspraken terug te komen. In de brieven aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 30 juni 2015 en 12 oktober 2015 (Kamerstukken II 2014/2015, 
          20 454, nr. 112 en 2015/2016, 20 454, nr. 113) heeft de staatssecretaris van VWS geconstateerd dat de redenatie van eerdere kabinetten, dat met “het Gebaar” een breed en finaal karakter werd beoogd, een valide standpunt is en blijft, maar dat daarmee het gevoel van onrecht bij een groot deel van de Indische gemeenschap niet is weggenomen. Om een uitweg te vinden uit deze impasse is hij in gesprek gebleven met het Indisch Platform om te bezien wat er nodig is om dit gevoel van onrechtvaardigheid weg te nemen. Volgens het Indisch Platform zou dit een combinatie moeten zijn van erkenning, excuus voor het overheidshandelen en een bijpassende substantiële materiële regeling. De staatsecretaris moet echter constateren dat een financiële tegemoetkoming, gebaseerd op morele overwegingen, die de wensen van het Indisch Platform honoreert het kabinet voor een onoverkomelijke budgettaire opgave zou stellen.
        
        
      
      
        4.2.2.
        Vervolggesprekken tussen de staatssecretaris van VWS en het Indisch Platform hebben uiteindelijk geleid tot de Regeling Backpay. Blijkens de toelichting bij de Regeling Backpay heeft de Nederlandse regering erkend dat regelingen over de achterstallige salarissen van militairen en ambtenaren in dienst van Nederlands-Indië, de zogenaamde backpay, en de regelingen over de geleden oorlogsschade te lang op zich hebben laten wachten. In de brief van de staatssecretaris van VWS aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 3 november 2015 (Kamerstukken II 2015/16, 20 454, nr. 115) heeft de regering geconstateerd dat een integrale oplossing voor de Indische kwestie, die zowel door het kabinet als door het Indisch Platform kon worden geaccepteerd en voluit kon en zou worden verdedigd naar zijn gehele achterban, vooralsnog, niet mogelijk bleek. Voorts heeft de regering in genoemde brief meegedeeld dat het Indisch Platform akkoord gaat om het punt van de backpay op korte termijn gezamenlijk tot een definitieve oplossing te brengen, waarmee dit dossier kan worden gesloten. Dit ook vanuit het besef dat de zeer hoge leeftijd van de doelgroep vraagt om een snelle en passende afronding - 70 jaar na de capitulatie van Japan. De regering heeft in overleg met het Indisch Platform als backpay gekozen voor een nettobedrag van € 25.000,- euro, op welk bedrag geen inhouding zal plaatsvinden, zijnde een eenmalige, finale morele genoegdoening. Voor de uitbetaling van een uitkering als werkelijke genoegdoening in het kader van de backpay is in overleg met het Indisch Platform de Regeling Backpay opgesteld. De strekking van deze regeling is een op morele gronden gebaseerde finale financiële genoegdoening aan hen die als ambtenaar of militair tijdens de Japanse bezetting van Nederlands-Indië geen dan wel niet volledig salaris hebben ontvangen.
        
        
          
            Karakter van de Regeling Backpay 
          
        
        
      
      
        4.3.1.
        Gelet op de achtergrond van de Regeling Backpay zoals die onder 4.2.1 en 4.2.2 samengevat is weergegeven, deelt de Raad niet het standpunt van appellante dat op de Nederlandse Staat in juridische zin de verplichting rust tot terugbetaling van de tijdens de Japanse bezetting niet uitbetaalde salarissen. Dit volgt ook niet uit de hiervoor onder 1.1 vermelde volledige naam van de Regeling Backpay. Daarin staat immers dat het gaat om regels voor toekenning van een eenmalige uitkering en niet om regels voor uitbetaling van salarisclaims.
        
      
      
        4.3.2.
        Zoals de Raad heeft overwogen in de onder 4.1 genoemde uitspraken vindt de Regeling Backpay geen grondslag in enig wettelijk voorschrift. Daarmee heeft de Regeling Backpay het karakter van buitenwettelijk, begunstigend beleid. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 8 maart 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV9383) dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven te aanvaarden en is de rechterlijke toetsing beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast. Dit is een nog terughoudender rechterlijke toetsing dan de rechtbank tot uitgangspunt heeft genomen. 
        
      
    
    
      4.4.
      
        De Raad stelt voorts vast dat de minister de aanvraag van appellante in overeenstemming met het in de Regeling Backpay neergelegde beleid heeft afgewezen op de grond dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de belanghebbende - de echtgenoot van appellante, 
        
          [naam echtgenoot] - op 15 augustus 2015 in leven was. Uit het onder 4.3.2 genoemde toetsingskader volgt dat de bestuursrechter niet kan treden in de beoordeling van de vraag of het in de Regeling Backpay neergelegde beleid, met inbegrip van de daarin gekozen peildatum van 15 augustus 2015, redelijk is (uitspraak van 11 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2553). Er is verder geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zijn beleid niet consistent heeft toegepast. In het licht van de hier aan de orde zijnde toetsing is er evenmin ruimte voor beoordeling van het standpunt van appellante dat het in de Regeling Backpay opgenomen beleid in strijd is met het gelijkheidsbeginsel (vergelijk de uitspraak van 31 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1147). De rechtbank heeft dit niet onderkend. 
      
      
    
    
      4.5.
      
        Het beroep van appellante op de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 7 van de Regeling Backpay slaagt evenmin. Ingevolge deze bepaling kan de minister in bijzondere gevallen tegemoetkomen aan onbillijkheden van overwegende aard, die zich naar zijn oordeel bij de toepassing van de Regeling Backpay mochten voordoen. Blijkens de toelichting is de hardheidsclausule bedoeld voor bijzondere gevallen waarin toepassing van de Regeling Backpay in ernstige mate onbillijk zou werken. Het gaat om gevallen waarbij de individuele omstandigheden van de betrokkene nopen tot afwijking van wat in de Regeling Backpay is bepaald. Deze situatie doet zich in het geval van appellante niet voor. Nu geen sprake is van bijzondere, individuele omstandigheden, heeft de minister terecht geen toepassing gegeven aan bedoelde hardheidsclausule.
        
          Slotoverwegingen
        
      
      
    
    
      4.6.
      Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het - gelet op wat onder 4.3.2 en 4.4 is overwogen - met verbetering van de gronden waarop deze rust.
      
      
        5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans, in tegenwoordigheid van 
      J.M.M. van Dalen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2018.
    
    
    
    
    
      						(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
    
    
    
    
    
      						(getekend) J.M.M. van Dalen
    
    
    
    
    
      ew