ECLI:NL:RVS:2016:680, Raad van State, 16-03-2016, 201504442/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-03-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 september 2009 heeft het college een verzoek van [appellant] om vergoeding van planschade afgewezen.

201504442/1/A2.
    Datum uitspraak: 16 maart 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Drechterland
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 28 april 2015 in zaak nr. 14/145 in het geding tussen:
    
    [appellant] en de erven [overledene] (hierna: gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Venhuizen, gemeente Drechterland
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 september 2009 heeft het college een verzoek van [appellant] om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 28 september 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 december 2011 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 september 2010 vernietigd en het college opgedragen om binnen twaalf weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant].
    
    Bij uitspraak van 19 december 2012 in zaak nr. 201201684/1/A2 heeft de Afdeling deze uitspraak bevestigd.
    
    Bij besluit van 17 december 2013 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 17 september 2009 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 april 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 december 2013 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen en ing. I.T.G.M. Martens, werkzaam bij Advies Ruimte, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals dit artikel luidde ten tijde van belang, kent het college, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2. Bij uitspraak van 19 december 2012 heeft de Afdeling over het verzoek om planschadevergoeding het volgende overwogen:
    
    "2. Het oude bestemmingsplan "Venhuizen Landelijk Gebied 1983, eerste herziening 1993" (hierna: het oude bestemmingsplan) stond op het perceel een windturbine toe met een ashoogte van maximaal 41 meter. Voorts kende het oude bestemmingsplan voor het perceel een binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid voor een windturbine met een ashoogte van maximaal 50 meter.
    
    Het oude bestemmingsplan is vervangen door het bestemmingsplan "Buitengebied 2004, gemeente Venhuizen"(hierna: het nieuwe bestemmingsplan), dat op 27 januari 2005 door de raad van de gemeente (hierna: de gemeenteraad) is vastgesteld. Het nieuwe bestemmingsplan voorzag op het perceel een windturbine met een ashoogte van maximaal 60 meter. Aan dit planvoorschrift is door het college van gedeputeerde staten goedkeuring onthouden, waardoor de windturbine van [appellant] onder het overgangsrecht van het nieuwe bestemmingsplan is komen te vallen. Dit hield in dat de windturbine niet meer vervangen kon worden; slechts een gedeeltelijke verandering of vernieuwing aan de windturbine was toegestaan. Een binnenplanse vrijstelling was onder het overgangsrecht niet langer mogelijk.
    
    Het nieuwe bestemmingsplan is vervolgens herzien. Door deze herziening, welke de raad op 25 augustus 2008 heeft vastgesteld, is op het perceel wederom een windturbine toegestaan met een maximale ashoogte van 41 meter. De herziening voorzag evenwel niet in herstel van de onder het oude bestemmingsplan bestaande binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid.
    
    4. Niet in geschil is dat door de herziening van het nieuwe bestemmingsplan gedeeltelijk aan [appellant] tegemoet is gekomen. Het geschil heeft uitsluitend betrekking op de vraag of [appellant] recht heeft op vergoeding van de schade als gevolg van het vervallen van de binnenplanse vrijstellingsbevoegdheid in het nieuwe, herziene bestemmingsplan.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 februari 2011 in zaak nr. 201006127/1/H2) moet bij een wijziging van de bestemming op het eigen perceel van de aanvrager van een planschadevergoeding worden beoordeeld in hoeverre de gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden op dat perceel in voor hem negatieve zin zijn veranderd. Daarbij moet een vergelijking worden gemaakt tussen hetgeen op dat perceel maximaal kon worden gerealiseerd onder het oude regime en hetgeen daar na de planologische wijziging maximaal kan worden gerealiseerd. De feitelijke situatie is daarbij niet van belang. Nu onder het oude bestemmingsplan door middel van de vrijstelling maximaal een windturbine met een ashoogte van 50 meter kon worden gerealiseerd, en onder de herziening van het nieuwe bestemmingsplan maximaal een windturbine met een ashoogte van 41 meter, dient de binnenplanse vrijstellingsbevoegdheid in beginsel in de planvergelijking te worden betrokken."
    
    3. Aan het besluit op bezwaar van 17 december 2013 heeft het college ten grondslag gelegd dat bij een maximale invulling van het oude bestemmingsplan ter plaatse een windturbine is toegestaan met een maximale bouwhoogte van 50 meter, waarbij de hoogte op grond van de begripsbepalingen van de planvoorschriften wordt bepaald door de hoogte van de as, vermeerderd met de helft van de rotordiameter, ten opzichte van het gemiddelde peil van het aangrenzende bouwperceel. Het nieuwe bestemmingsplan gaat bij een windturbine uit van de masthoogte. Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied 2004, eerste herziening 2008" (hierna: het herziene nieuwe bestemmingsplan) is een windturbine toegestaan met een masthoogte van 41 meter, waarbij de masthoogte de afstand is tussen het maaiveld en het hoogste punt dat door een constructiedeel van een windenergie-installatie, met uitzondering van de rotor, wordt bereikt. De rotordiameter is daarbij niet van belang. Het laatste bestemmingsplan biedt derhalve ruimere planologische mogelijkheden, zodat van schade geen sprake is, aldus het college.
    
    4. De rechtbank heeft overwogen dat, gelet op de rechtsoverwegingen 2 en 5.1 van de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2012, vaststaat hoe de binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid van het oude bestemmingsplan door het college bij de te maken planvergelijking moet worden geïnterpreteerd en dat het het college niet vrij staat hieraan nu een andere uitleg te geven. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat het college zich in het besluit van 28 september 2010 op het standpunt heeft gesteld dat in het oude bestemmingsplan vrijstelling kon worden verleend voor een windturbine met een ashoogte van 50 meter, dat het dit uitgangspunt ook heeft gehanteerd in zijn - in beroep en hoger beroep verworpen - standpunten en dat dit uitgangspunt uitdrukkelijk onderdeel is geweest van de beoordeling die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling.
    
    5. Het college betoogt dat het het begrip "ashoogte" zowel in het besluit van 28 september 2010 als in de gronden van het hoger beroep nimmer heeft gebezigd, maar dat het het begrip "hoogte" heeft gebezigd wanneer het ging om de duiding van de hoogte van een windturbine onder het oude regime en het begrip "masthoogte" wanneer het ging om de duiding van de hoogte van de mast van de windturbine onder het nieuwe regime. Deze door het college telkenmale gebezigde terminologie strookt direct met de relevante voorgeschreven wijze van meten onder zowel het oude als het nieuwe regime. De term "ashoogte" als kennelijke bepaling van de hoogte van een windturbine is in dezen door de Afdeling geïntroduceerd onder rechtsoverwegingen 2 en 5.1 van de uitspraak van 19 december 2012, aldus het college.
    
    6. Het geschil betreft de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college niet met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2012 heeft beslist door de in het oude bestemmingsplan voorgeschreven wijze van meten bij de planvergelijking te betrekken.
    
    6.1. In het besluit op bezwaar van 28 oktober 2010 heeft het college overwogen dat tussen partijen geen verschil van mening bestaat over het feit dat, in vergelijking met het oude bestemmingsplan in het herziene nieuwe bestemmingsplan geen vrijstelling is opgenomen voor een grotere masthoogte dan 41 meter. Voorts is overwogen dat in dit geval onder het oude bestemmingsplan slechts vrijstelling kon worden verleend voor een masthoogte van 50 meter en dat door het herziene nieuwe bestemmingsplan het oude recht voor een windturbine met een masthoogte van 41 meter, zoals opgenomen in het oude bestemmingsplan weer is hersteld. Uit deze overwegingen vallen de verschillen in de voorgeschreven wijze van meten onder het oude en het nieuwe regime niet af te leiden.
    
    6.2. De Afdeling heeft in de uitspraak van 19 december 2012, onder 4, overwogen dat niet in geschil is dat door de herziening van het nieuwe bestemmingsplan gedeeltelijk aan [appellant] is tegemoet gekomen en dat het geschil uitsluitend betrekking heeft op de vraag of [appellant] recht heeft op vergoeding van de schade als gevolg van het vervallen van de binnenplanse vrijstellingsbevoegdheid in het herziene nieuwe bestemmingsplan. Aangezien het geschil in deze rechtsoverweging uitdrukkelijk wordt beperkt tot de aan de Afdeling voorgelegde vraag of de vrijstellingsbevoegdheid in de planvergelijking diende te worden betrokken, moeten de daarop volgende rechtsoverwegingen in dat licht worden bezien. Hoewel bij [appellant] een andere indruk kan zijn ontstaan, is het niet zo dat de Afdeling over de hoogte van de windturbine onder het oude en het herziene nieuwe bestemmingsplan een geschil heeft beslecht. De Afdeling is uitgegaan van de feiten zoals die door partijen onweersproken aan haar zijn voorgelegd en waarover partijen in die procedure geen geschil hadden. Weliswaar heeft de Afdeling zich aldus in rechtsoverweging 5.1 van de uitspraak van 19 december 2012 aangesloten bij het in die procedure tussen partijen niet in geding zijnde uitgangspunt van een ashoogte van 41 meter in beide bestemmingsplannen, maar dit betekent in dit geval niet dat de Afdeling in een geschil omtrent de uitleg van de planvoorschriften van het oude plan bindend zou hebben geoordeeld dat het oude plan na vrijstelling een maximale ashoogte voorschreef van 50 meter en dat geen rekening behoefde te worden gehouden met de hoogte van de rotor.
    
    6.3. Uit het voorgaande volgt dat de uitspraak van 19 december 2012 er niet aan in de weg stond dat het college bij het besluit op bezwaar van 17 december 2013 de bepaling uit de planvoorschriften van het oude plan omtrent de wijze van meten heeft betrokken bij de planvergelijking. Het is terecht tot de conclusie gekomen dat het oude plan een bouwhoogte na vrijstelling inhield van 50 meter met inbegrip van de hoogste stand van de rotor, terwijl het herziene nieuwe plan voor de masthoogte een maximale hoogte voorschrijft van 41 meter. De rechtbank heeft dat miskend.
    
    6.4. Het betoog slaagt.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, komt de Afdeling tot volgende conclusie. De Afdeling stelt vast dat onder het herziene nieuwe plan bij recht een hogere bouwhoogte is toegelaten dan onder het oude plan. Reeds bij een diameter van de rotor van 18 meter komt de windturbine bij een masthoogte van 41 meter immers al uit op 50 meter. Het college is bij het besluit op bezwaar van 17 december 2013 dus terecht tot de conclusie gekomen dat in het herziene nieuwe bestemmingsplan de planologische mogelijkheden zijn verruimd en dat [appellant] geen planschade lijdt.
    
    7.1. In bezwaar vindt een volledige heroverweging plaats. Dit geldt in beginsel ook wanneer na een vernietiging door het bestuursorgaan een nieuw besluit op bezwaar moet worden genomen. Het college mocht het nieuwe besluit op bezwaar in het onderhavige geval doen steunen op een grond die niet eerder in de procedure bij de beoordeling van het planschadeverzoek is betrokken. Gelet hierop is met het oordeel dat het college de in het bestemmingsplan voorgeschreven wijze van meten mocht toepassen, omdat de uitspraak van 19 december 2012 daartoe de ruimte bood, gegeven dat de in beroep subsidiair aangevoerde gronden die zien op het beginsel van de goede procesorde, het rechtszekerheidsbeginsel en het fair-playbeginsel, niet kunnen slagen.
    
    8. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 17 december 2013 alsnog ongegrond verklaren.
    
    9. [appellant] heeft verzocht om een veroordeling van het college in de proceskosten, omdat het college bij het besluit op bezwaar van 17 december 2013 is teruggekomen van zijn sinds 2007 ingenomen standpunt over de toegestane hoogte van de windturbine. Nu het evenwel ook tot de verantwoordelijkheid van [appellant] behoort om kennis te nemen van de relevante planvoorschriften komen de gevolgen van het niet of onjuist lezen van de meetvoorschriften van het oude bestemmingsplan voor zijn risico. Voor een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 28 april 2015 in zaak nr. 14/145;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Van Zanten
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2016
    
    97.