ECLI:NL:RVS:2022:173, Raad van State, 19-01-2022, 202001783/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 januari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente een verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant] heeft op 9 maart 1995 gekocht en is sinds 19 mei 1995 eigenaar van een perceel bouwterrein van ongeveer 450 m2. Zij heeft nadien een aantal percelen aansluitend aan dat perceel verworven. De percelen van [appellant] zijn de kadastrale percelen gemeente Markelo, sectie M nummers 832, 833, 933 en 1128. Deze percelen worden hierna gezamenlijk aangeduid als perceel [locatie A]. De woning waarin [appellant] woont staat op het kadastrale perceel 832. [appellant] heeft gevraagd om vergoeding van planschade ten gevolge van het op 1 januari 2015 in werking getreden bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente, herziening [locatie A] Markelo", omdat dit plan op het westelijke naastgelegen perceel (hierna: het naastgelegen perceel of perceel [locatie B]) de realisering van een burgerwoning toestaat.

202001783/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Markelo, gemeente Hof van Twente,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 5 februari 2020 in zaak nr. 19/1129 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 januari 2019 heeft het college een verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 14 mei 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 februari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.T.F. van Berkel, en het college, vertegenwoordigd door S. Boonstra, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting [partij] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Voorgeschiedenis
    1.       [appellant] heeft op 9 maart 1995 gekocht en is sinds 19 mei 1995 eigenaar van een perceel bouwterrein van ongeveer 450 m2. Zij heeft nadien een aantal percelen aansluitend aan dat perceel verworven. De percelen van [appellant] zijn de kadastrale percelen gemeente Markelo, sectie M nummers 832, 833, 933 en 1128. Deze percelen worden hierna gezamenlijk aangeduid als perceel [locatie A]. De woning waarin [appellant] woont staat op het kadastrale perceel 832.
    [appellant] heeft gevraagd om vergoeding van planschade ten gevolge van het op 1 januari 2015 in werking getreden bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente, herziening [locatie A] Markelo" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), omdat dit plan op het westelijke naastgelegen perceel (hierna: het naastgelegen perceel of perceel [locatie B]) de realisering van een burgerwoning toestaat en de bestemmingen op haar eigen perceel [locatie A] heeft veranderd. Zo is onder meer de bedrijfsbestemming op het achterste gedeelte van haar perceel gewijzigd in een woonbestemming. Volgens [appellant] leidt het nieuwe bestemmingsplan tot waardevermindering van haar perceel.
    2.       Het college heeft aan het besluit van 15 januari 2019 een door mr. T.A.P. Langhout opgesteld adviesrapport planschade van 7 december 2018 ten grondslag gelegd. Daarin is het volgende vermeld.
    Langhout heeft het nieuwe bestemmingsplan vergeleken met het op 18 december 2012 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente" (hierna: het oude bestemmingsplan). Onder het regime van het oude bestemmingsplan waren op het naastgelegen perceel tot in de perceelgrens bedrijfsgebouwen met goot- en bouwhoogten van 6 m en 10 m en een totale oppervlakte van 250 m2 toegestaan. In het nieuwe bestemmingsplan is op het naastgelegen perceel een bouwvlak van ongeveer 600 m2 ingetekend met de aanduiding ‘specifieke bouwaanduiding - inpandige bijgebouwen’, ongeveer parallel aan de westelijke grens van het perceel [locatie A]. Het bouwvlak heeft een lengte van ongeveer 46 m, waarvan ongeveer 11 m grenst aan het perceel [locatie A]. De overige 35 m van het bouwvlak ligt op ongeveer 3 m van die perceelgrens. Binnen het bouwvlak mag een woning, inclusief inpandige bijgebouwen, met een inhoud van maximaal 1.000 m3, een bouwhoogte van maximaal 4 m en een plat dak worden gerealiseerd. Volgens Langhout leidt de planologische verandering ten aanzien van de maximale bouwmogelijkheden tot een planologisch voordeel voor [appellant]. Op grond van het oude bestemmingsplan waren immers op het naastgelegen perceel tot in haar westelijke perceelgrens bedrijfsgebouwen toegestaan met goot- en bouwhoogten van 6 m en 10 m en een maximale oppervlakte van 250 m2. Op grond van het nieuwe bestemmingsplan zijn op het naastgelegen perceel veel lagere gebouwen van maximaal 4 m hoog met een plat dak op een iets grotere afstand van 3 m van haar perceelgrens toegestaan.
    Op grond van het oude bestemmingsplan mochten het naastgelegen perceel en de daarop toegestane bebouwing voor een veevoederhandel worden gebruikt. Van dat gebruik viel geur-, stof- en geluidoverlast te verwachten. Deze bedrijfsfunctie had een verkeersaantrekkende werking en daarvan kon parkeeroverlast worden ondervonden. Verder mocht het achterterrein van het naastgelegen perceel voor ontsierende opslag worden gebruikt. Door de aanwezigheid van medewerkers en bezoekers op het bedrijf kon de privacy van [appellant] worden aangetast. In de nieuwe situatie zal zij overlast kunnen ondervinden die eigen is aan de woonfunctie. Mensen kunnen het gehele etmaal in en om de woning aanwezig zijn. De voormalige bedrijfsbestemming was voordeliger dan de huidige woonbestemming voor de mogelijke aantasting van de privacy van [appellant]. Voor alle andere mogelijke schadefactoren is de nieuwe woonbestemming voordeliger. Per saldo leidt de nieuwe woonbestemming tot een gunstiger gebruik van het naastgelegen perceel en daarom tot een planologisch voordeel. Volgens Langhout leidt de planologische verandering ook tot een beperkt planologisch voordeel voor de situering van het perceel van [appellant] ten opzichte van de omgeving.
    Gezien het voorgaande is Langhout tot de conclusie gekomen dat [appellant] ten gevolge van de planologische verandering geen planologisch nadeel lijdt.
    3.       Het college heeft bij het besluit van 14 mei 2019 het besluit van 15 januari 2019 gehandhaafd onder aanvulling van de motivering. Het college heeft zich in het besluit van 14 mei 2019 op het standpunt gesteld dat [appellant] het risico van de planologische wijziging op het achterste gedeelte van haar perceel van een bedrijfsbestemming naar een woonbestemming passief heeft aanvaard. Daarbij heeft het college erop gewezen dat [appellant] op 14 april 2014 een overeenkomst met de gemeente heeft getekend waarin zij heeft ingestemd met een wijziging van de bestemming voor het achterste gedeelte van haar perceel van "Bedrijf" in "Wonen".
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het verzoek van [appellant] op basis van het advies van Langhout en de nadere motivering in het besluit van 14 mei 2019 mocht afwijzen.
    Maatstaf
    5.       Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 onder 8.3, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
    Het hoger beroep
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college op basis van het advies van Langhout haar verzoek om een tegemoetkoming in planschade terecht heeft afgewezen. Volgens [appellant] lijdt zij ten gevolge van de planologische verandering indirecte planschade door planologische veranderingen op het naastgelegen perceel [locatie B] en directe planschade door de planologische veranderingen op haar eigen perceel. Zij voert gronden aan over de gewijzigde bouw- en gebruiksmogelijkheden op het naastgelegen perceel en op haar eigen perceel en over de tegengeworpen passieve risicoaanvaarding voor vervallen bouw- en gebruiksmogelijkheden op haar eigen perceel. De Afdeling zal hierna op deze gronden ingaan.
    Indirecte planschade
    7.       [appellant] voert aan dat het naastgelegen perceel in het oude bestemmingsplan tevens was bestemd voor de dubbelbestemming "Waarde - Archeologische verwachting 1, zodat daarop artikel 37 van de planregels van toepassing was. Volgens [appellant] mochten op het naastgelegen perceel op grond van artikel 37.2 van de planregels van het oude bestemmingsplan bij recht geen nieuwe gebouwen worden opgericht en mochten bestaande gebouwen niet worden vergroot, zodat ter plaatse alleen de bestaande bebouwing was toegestaan. Zij betwist dat uit artikel 37.3.2 van de planregels volgt dat de bouwmogelijkheden van de bestemming "Bedrijf" op het naastgelegen perceel waren toegestaan, zoals in het advies van Langhout is vermeld. Volgens [appellant] is Langhout er bij de planvergelijking ten onrechte vanuit gegaan dat het oude bestemmingsplan op het naastgelegen perceel bedrijfsbebouwing met een maximale bouwhoogte van 10 m toestond.
    [appellant] voert verder aan dat Langhout er bij de planvergelijking ten onrechte van is uitgegaan dat het nieuwe bestemmingsplan de bouw van een nieuwe woning op het naastgelegen perceel tot op de perceelgrens niet mogelijk maakt. In het nieuwe bestemmingsplan is voor het naastgelegen perceel tot op de grens met haar perceel een bouwvlak opgenomen en in artikel 3.2.1 van de planregels is bepaald dat een woning in een bouwvlak moet worden gebouwd. Volgens [appellant] mag op grond van het nieuwe bestemmingsplan op het naastgelegen perceel tot in de perceelgrens een nieuwe woning met een bouwhoogte van 10 m worden gebouwd. Zij zal hiervan een grotere aantasting van haar privacy kunnen ondervinden dan zij van het oude bestemmingsplan kon verwachten. Het nieuwe bouwvlak maakt verder een aanzienlijke toename van de verharding op het naastgelegen perceel mogelijk. Het nieuwe bestemmingsplan staat ook een grotere oppervlakte aan bebouwing toe. Voorheen was op het naastgelegen perceel slechts 250 m2 aan bebouwing toegestaan. Op grond van het nieuwe bestemmingsplan is daar nu 550 m2 aan bebouwing toegestaan. Het nieuwe bestemmingsplan leidt dan ook tot een forse toename van de verstening op het naastgelegen perceel, waardoor de situeringswaarde van haar perceel is verminderd.
    7.1.    De artikelen 37.1, 37.2, 37.3.1 en 37.3.2, van het oude bestemmingsplan luiden:
    "37.1  De voor Waarde - Archeologische verwachting 1 aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor de bescherming en veiligstelling van archeologische waarden.
    37.2   In afwijking van het bepaalde bij de andere daar voorkomende bestemmingen mogen geen nieuwe gebouwen worden gebouwd en bestaande en legale gebouwen niet worden vergroot.
    37.3.1 Bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 37.2 ten behoeve van gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde, ten behoeve van ander, voor deze gronden geldende bestemmingen, mits is aangetoond dat de archeologische waarden door de bouwactiviteiten niet onevenredig worden of kunnen worden geschaad.
    37.3.2 Een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 37.3.1 is niet vereist, indien:
    [..]
    c.       de, voor het bouwen benodigde, grondbewerkingen niet dieper zijn dan 0,40 m vanaf maaiveld of het nieuw te bebouwen oppervlak kleiner is dan 2.500 m2."
    7.2.    Vaststaat dat het naastgelegen perceel in het oude bestemmingsplan mede was bestemd voor de dubbelbestemming "Waarde - Archeologische verwachting 1". Zoals terecht is vermeld in het advies van Langhout volgt uit de hiervoor onder 7.1 weergegeven bepalingen, gelezen in onderling verband, dat de dubbelbestemming geen belemmering vormde voor de realisering van nieuwbouw overeenkomstig de bestemming "Bedrijf" op het naastgelegen perceel. Daarvoor is van belang dat artikel 37.3.2, onder c, twee uitzonderingen bevat op het in artikel 37.2 opgenomen bouwverbod. De eerste uitzondering is van toepassing indien de voor het bouwen benodigde grondbewerkingen niet dieper zijn dan 0,40 m. De tweede uitzondering is van toepassing indien het te bebouwen oppervlak kleiner is dan 2.500 m2. In het oude bestemmingsplan is bepaald dat op gronden met de bestemming "Bedrijf" maximaal 250 m2 aan bebouwing is toegestaan. Dit is een kleiner oppervlak dan het op grond van artikel 37.3.2, onder c, toegestane oppervlak van 2.500 m2, zodat de dubbelbestemming niet in de weg stond aan de realisering van 250 m2 bedrijfsbebouwing op het naastgelegen perceel.
    7.3.    Vast staat ook dat op grond van het oude bestemmingsplan tot aan  de perceelgrens bedrijfsbebouwing met een hoogte van maximaal 10 m en een oppervlakte van maximaal 250 m2 mocht worden gerealiseerd. Op grond van het nieuwe bestemmingsplan mag bebouwing met een hoogte van maximaal 4 m en een inhoud van maximaal 1.000 m3 binnen het bouwvlak worden gerealiseerd. Het bouwvlak grenst over een lengte van 11 m aan de perceelgrens en ligt over een lengte van 35 m op 3 m afstand van de perceelgrens. Een nieuwe woning van 4 m hoog en met een inhoud van 1.000 m3 kan ongeveer voor de helft tot aan de perceelgrens en voor ongeveer de helft op drie meter afstand van de perceelgrens worden gerealiseerd. Dat is gunstiger dan de voorheen toegestane bedrijfsbebouwing van 10 m hoog en een oppervlakte van maximaal 250 m2 tot aan de perceelgrens.
    Anders dan [appellant] heeft aangevoerd, neemt het toegestane bouwvolume op het naastgelegen perceel niet toe door de planologische verandering. Onder het oude bestemmingsplan was bedrijfsbebouwing met een oppervlakte van maximaal 250 m2 en een bouwhoogte van 10 m toegestaan. Dat betekent dat gebouwen met een inhoud van maximaal 2.500 m3 waren toegestaan. Op grond van het nieuwe plan is een woning met een kleinere maximale inhoud van 1.000 m3 toegestaan. Hoewel op grond van het nieuwe bestemmingsplan de grondoppervlakte aan bebouwing op het naastgelegen perceel iets kan toenemen, neemt het maximaal toegestane bouwvolume op dat perceel dus af. Anders dan [appellant] heeft aangevoerd leidt het nieuwe bestemmingsplan dan ook niet tot een toename van de verstening van het naastgelegen perceel.
    De conclusie is dat het college in zoverre op het advies van Langhout mocht afgaan.
    7.4.    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant] voert aan dat het nieuwe bestemmingsplan meer bewoners dan voorheen op het naastgelegen perceel mogelijk maakt. Het nieuwe bestemmingsplan maakt in de nieuwe woning inwoning mogelijk. Volgens de definitie in artikel 1.74 van de planregels betekent dit dat ter plaatse twee of meer huishoudens mogen wonen met gebruik van één of meer gemeenschappelijke voorzieningen. Ter plaatse mogen dus verschillende gezinnen wonen. Dit zal leiden tot een grotere aantasting van haar privacy. [appellant] betwist dat het oude bestemmingsplan vergelijkbare hinder mogelijk maakte. Zij wijst erop dat onder het oude bestemmingsplan inwoning alleen was toegestaan in de bestaande bedrijfswoning, niet in de bedrijfsbebouwing. In die bedrijfswoning mochten alleen werknemers wonen van de kleine veevoederhandel die op het naastgelegen perceel was toegestaan. Onder het nieuwe planologische regime is ter plaatse een burgerwoning toegestaan waarin iedereen mag wonen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 8 november 2017 (ECLI:Nl:RVS:2017:3017) betwist [appellant] dat inwoning vergelijkbaar is met bewoning van de voormalige bedrijfswoning door een groot gezin. Zij voert bovendien aan dat de oppervlakte voor bewoning onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan is vergroot, zodat ook hierdoor meer mensen op het naastgelegen perceel kunnen wonen.
    8.1.    Artikel 1.27 aanhef en onderdeel a, van de regels van het oude bestemmingsplan luidt: "in deze regels wordt verstaan onder: bestaand en legaal a. bij bouwwerken: een bouwwerk dat op het moment van inwerkingtreding van het plan bestaat of wordt gebouwd, dan wel nadien kan worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning, waarvoor de aanvraag voor het tijdstip van inwerkingtreding is ingediend, tenzij in de regels anders is bepaald".
    Artikel 5.1.1, aanhef en onder b, van die regels luidt: "De voor bedrijf aangewezen gronden zijn bestemd voor: b. het bestaande en legale aantal bedrijfswoning(en), waarbij inwoning is toegestaan, met dien verstande dat voor zover binnen een bouwperceel de aanduiding ‘bedrijfswoning’ is opgenomen, de bedrijfswoning uitsluitend ter plaatse van die aanduiding is toegestaan." Op grond van de bouwregels mag een bedrijfswoning een inhoud van maximaal 750 m3 hebben.
    Artikel 3.1, aanhef en onder a, van de regels van het nieuwe bestemmingsplan luidt: "De voor Wonen aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. maximaal één woning per bestemmingsvlak, waarbij inwoning is toegestaan." Op grond van de bouwregels mag een woning een inhoud van maximaal 1.000 m3 hebben.
    De omschrijving van het begrip ‘Inwoning’ in artikel 1.73 van de regels van het oude bestemmingsplan en in artikel 1.74 van de regels van het nieuwe bestemmingsplan is gelijk en luidt: "twee of meer huishoudens die één woning bewonen met gemeenschappelijk gebruik van een of meerdere voorzieningen en waarbij de woning uiterlijk uit één bouwvolume bestaat."
    8.2.    Ter zitting heeft het college onweersproken toegelicht dat de huidige woning van [appellant] voorheen de bedrijfswoning was bij het voormalig bedrijf op het naastgelegen perceel. Deze bedrijfswoning is in het bestemmingsplan "Hof van Twente" op verzoek van [appellant] bestemd tot burgerwoning.
    In het bestemmingsplan "Hof van Twente" was het naastgelegen perceel bestemd voor "Bedrijf". Op grond van artikel 5.1.1, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 1.27, onderdeel a, van het oude bestemmingsplan was op gronden met deze bestemming alleen het bestaande en legaal aanwezige aantal bedrijfswoning(en) of een op grond van een eerder afgegeven omgevingsvergunning nog te bouwen bedrijfswoning toegestaan. Ten tijde van de inwerkingtreding van het oude bestemmingsplan stond op het naastgelegen perceel geen bedrijfswoning. Niet is gebleken dat op grond van een omgevingsvergunning onder het regime van een eerder bestemmingsplan op het naastgelegen perceel nog een nieuwe bedrijfswoning mocht worden gebouwd. In het nieuwe bestemmingsplan is het naastgelegen perceel bestemd voor "Wonen". Op grond van deze bestemming mag op het naastgelegen perceel een woning met een inhoud van 1.000 m3 worden gerealiseerd.
    De conclusie is dat op grond van het oude bestemmingsplan op het naastgelegen perceel geen bedrijfswoning was toegestaan, terwijl daar op grond van het nieuwe bestemmingsplan een burgerwoning is toegestaan. Het naastgelegen perceel mocht dus voorheen niet voor woondoeleinden worden gebruikt, terwijl dat op grond van het nieuwe bestemmingsplan wel is toegestaan. Langhout is in zijn advies niet expliciet ingegaan op deze planologische verandering. Voor zover Langhout dit aspect wél heeft betrokken bij zijn advisering, moet het college de door Langhout hierbij gevolgde redenering opnemen in het ter uitvoering van deze uitspraak te nemen nieuwe besluit.
    8.3.    Het betoog slaagt.
    Directe planschade
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet mocht afgaan op het advies van Langhout, omdat Langhout ten onrechte geen planvergelijking heeft gemaakt tussen de oude en de nieuwe bestemmingen op haar eigen perceel [locatie A]. Zij stelt ten gevolge van de nieuwe bestemmingen op haar eigen perceel planologisch nadeel te lijden, zogenoemde directe planschade. [appellant] voert aan dat zij op grond van het nieuwe bestemmingsplan geen Bed & Breakfast mag exploiteren op haar perceel, terwijl dat op grond van het oude bestemmingsplan wel was toegestaan.
    [appellant] betwist dat zij dit planologisch nadeel passief heeft aanvaard. Pas na de terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan had zij kunnen proberen bouw- en gebruiksmogelijkheden op haar eigen perceel die in het nieuwe bestemmingsplan zouden vervallen alsnog te realiseren. Vanaf die terinzagelegging gold echter de voorbereidingsbescherming, zodat het aanvragen van een omgevingsvergunning niet voor de hand lag.
    Planvergelijking
    10.     Het plangebied van het nieuwe bestemmingsplan omvat behalve het naastgelegen perceel ook het perceel [locatie A] van [appellant]. In het oude bestemmingsplan was het kadastrale perceel 832 (het voorste gedeelte van perceel [locatie A]) bestemd als "Wonen". Het overige gedeelte van perceel [locatie A], waaronder kadastraal perceel 933, was bestemd als "Bedrijf". In het nieuwe bestemmingsplan is het gehele perceel [locatie A] bestemd als "Wonen". In haar reactie op het conceptadvies van Langhout van 7 december 2018 heeft [appellant] vermeld dat zij van de planologische verandering ook planologisch nadeel kan lijden door de gewijzigde bestemming voor haar eigen perceel [locatie A], maar dat Langhout daarop in zijn advies niet is ingegaan.
    Langhout heeft hierover in zijn definitieve advies terecht vermeld dat de stelling van [appellant] in haar reactie dat haar woning in het nieuwe plan is wegbestemd onjuist is. In het nieuwe bestemmingsplan is haar woning positief bestemd.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade, zoals aangevuld in de reactie op het conceptadvies van Langhout, ook de planologische veranderingen voor haar eigen perceel betrof. Het college is hiertegen niet opgekomen, zodat daarvan in hoger beroep moet worden uitgegaan. Langhout heeft echter niet onderzocht of [appellant] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan directe planschade lijdt.
    Passieve risicoaanvaarding
    11.     Het college heeft zich in het besluit van 14 mei 2019 op het standpunt gesteld dat [appellant] op 14 april 2014 een overeenkomst met de gemeente Hof van Twente heeft getekend, waarbij zij heeft ingestemd met een wijziging van de bestemming voor het achterste gedeelte van haar perceel van "Bedrijf" naar "Wonen". Het college heeft in dat besluit tevens vermeld dat [appellant] geen concrete plannen had om op het achterste gedeelte van perceel [locatie A], het kadastrale perceel 933, een veevoederhandel te exploiteren, zoals op grond van het oude bestemmingsplan ter plaatse was toegestaan. Volgens het college heeft [appellant] dan ook het risico op een planologische verandering op haar eigen perceel passief aanvaard, zodat eventueel planologisch nadeel voor haar rekening moet blijven.
    12.     Voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden op zijn perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Daarvoor is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    Indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, dient vervolgens de vraag beantwoord te worden of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen. Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd
    13.     Zoals hiervoor is overwogen, heeft het college [appellant] passieve risicoaanvaarding tegengeworpen, omdat zij volgens het college op grond van de overeenkomst van 14 april 2014 kon voorzien dat de bedrijfsbestemming op het achterste gedeelte van haar perceel in het nieuwe bestemmingsplan zou worden vervangen door een woonbestemming.
    In de overeenkomst van 14 april 2014 is vermeld onder ‘in aanmerking nemende dat’: "de gemeente de wijziging van de bestemming van het perceel Kadastraal bekend Markelo, sectie M, nummer 933, voor zover het nu een bedrijfsbestemming betreft wijzigt in een woonbestemming en meeneemt bij de herziening van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Hof van Twente, herziening [locatie A] Markelo’." Daargelaten of deze vermelding betekent dat [appellant] met de bestemmingswijziging van "Bedrijf" naar "Wonen" heeft ingestemd, [appellant] moest op grond van deze vermelding vanaf 14 april 2014 rekening houden met de kans dat de bedrijfsbestemming op perceel [locatie A] zou worden gewijzigd in een woonbestemming. [appellant] heeft echter terecht aangevoerd dat het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente, herziening [locatie A] Markelo" al op 17 april 2014 ter inzage is gelegd en dat vanaf die datum de zogenoemde voorbereidingsbescherming gold. Naar het oordeel van de Afdeling was de termijn van drie dagen tussen de ondertekening van de overeenkomst op 14 april 2014 en de terinzagelegging op 17 april 2014 te kort om van [appellant] in redelijkheid te verlangen dat zij concrete pogingen zou ondernemen om alsnog de bouw- en gebruiksmogelijkheden te realiseren die onder het nieuwe planologische regime op haar eigen perceel zouden vervallen, zoals bijvoorbeeld de mogelijkheid om ter plaatse een Bed & Breakfast te exploiteren. Het college heeft [appellant] dan ook ten onrechte op grond van de overeenkomst van 14 april 2014 passieve risicoaanvaarding tegengeworpen. Dat, naar het college heeft gesteld, [appellant] geen concrete plannen had om op perceel 933 een veevoederbedrijf te realiseren, wat daarvan ook zij, maakt niet dat zij rekening moest houden met de kans dat de bestemming voor dat perceel zou veranderen.
    14.     Het betoog slaagt.
    Slotsom en opdracht
    15.     Uit het voorgaande volgt dat het besluit van 14 mei 2019 gebreken bevat. De Afdeling ziet aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de gebreken in het besluit binnen 18 weken te herstellen. Daartoe dient het college met inachtneming van deze uitspraak op basis van een nieuw advies van een ter zake deskundige een nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar te nemen. De deskundige zal in zijn nieuwe advies in ieder geval moeten ingaan op de vraag of de mogelijkheid om op grond van het nieuwe bestemmingsplan op het naastgelegen perceel een burgerwoning te realiseren, terwijl dat perceel op grond van het oude bestemmingsplan niet voor wonen mocht worden gebruikt, betekent dat [appellant] indirecte planschade lijdt.
    De adviseur zal tevens op basis van een vergelijking van de maximale planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe bestemmingsplan moeten onderzoeken of [appellant] ten gevolge van de bestemmingswijzigingen op haar eigen perceel directe planschade lijdt. Daarbij moet hij onder meer ingaan op de stelling van [appellant] dat de voorheen bestaande mogelijkheid om op haar perceel een Bed & Breakfast te realiseren in het nieuwe bestemmingsplan is vervallen. Eventuele planologische voordelen moet de deskundige verrekenen met planologische nadelen. Daarvoor kan het nodig zijn dat de planologische voor- en nadelen op basis van taxaties op geld worden gewaardeerd.
    Het college mag [appellant] geen passieve risicoaanvaarding tegenwerpen op basis van de overeenkomst van 14 april 2014. Als [appellant] per saldo ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan planologisch nadeel lijdt, dan zal het college op basis van het advies van de deskundige ook moeten beslissen welk gedeelte van het planologisch nadeel onder het normaal maatschappelijk risico van [appellant] valt.
    16.     In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente op om binnen achttien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de gebreken in het besluit van 14 mei 2019 te herstellen door een nieuw besluit te nemen, dat op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en aan de Afdeling mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2022