ECLI:NL:RBOBR:2022:316, Rechtbank Oost-Brabant, 02-02-2022, C/01/367748 / HA ZA 21-106
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2022-02-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: terugvordering van gelden uit persoonsgebonden budget afgewezen ondanks formele rechtskracht van het besluit. Terugvordering naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar. Beleid brief staatssecretaris ook van toepassing op andere aanbieders dan zorgorganisaties.

vonnis
    RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Civiel Recht
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
    
      zaaknummer / rolnummer: C/01/367748 / HA ZA 21-106
    
    
    
      
        Vonnis van 2 februari 2022
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      
        VGZ ZORGKANTOOR B.V.,
      gevestigd te Arnhem,
      eiseres,
      advocaat mr. R. Dijkema te Hilversum,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        
          [bewindvoerder]
        
      
      in hoedanigheid van bewindvoerder van [onder bewind gestelde] ,
      wonende te [woonplaats] , gemeente [gemeente] ,
      gedaagde,
      advocaat mr. H.M.A. van den Boogaard te Uden.
    
    
    
      Partijen zullen hierna VGZ en de bewindvoerder genoemd worden. [onder bewind gestelde] zal hierna [onder bewind gestelde] genoemd worden.
    
    
  
  
    
      1Waar gaat deze zaak over?
    
      [onder bewind gestelde] heeft een pgb (persoonsgebonden budget) ontvangen van VGZ. VGZ vordert (terug)betaling van € 34.225,26, omdat, volgens VGZ, een deel van de uitgaven die met het pgb zijn gedaan onvoldoende zijn verantwoord. Volgens de bewindvoerder moet de vordering worden afgewezen, omdat [onder bewind gestelde] te goeder trouw was. De rechtbank wijst de vordering af. Hoe zij tot haar oordeel komt, wordt hierna toegelicht.
    
  
  
    
      2De procedure
    
      2.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      
        
          het tussenvonnis van 28 april 2021,
        
        
          het proces-verbaal van de mondelinge behandeling van 9 december 2021. 
        
      
      
    
    
      2.2.
      Ten slotte is vonnis bepaald.
      
    
  
  
    
      3De feiten
    
      3.1.
      
        [onder bewind gestelde] is op 23 juli 2009 onder bewind gesteld van zijn oudere zus [A ] .
      
    
    
      3.2.
      Bij beschikking van 21 september 2010 heeft VGZ aan [onder bewind gestelde] een pgb toegekend van € 68.395,70. In deze beschikking is aan [onder bewind gestelde] de verplichting opgelegd om verantwoording af te leggen over de besteding van het pgb.
      
    
    
      3.3.
      Bij beschikking van 25 november 2010 heeft VGZ beslist dat [onder bewind gestelde] € 38.499,88 terug moet betalen, omdat, volgens VGZ, een deel van de uitgaven die met het pgb zijn gedaan onvoldoende zijn verantwoord. Tegen de beschikking heeft [onder bewind gestelde] geen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      3.4.
      
        [onder bewind gestelde] heeft een deel van het pgb terugbetaald en een deel niet terugbetaald.
      
    
    
      3.5.
      In 2016 heeft de rechtbank [A ] als bewindvoerder ontslagen en heeft [onder bewind gestelde] , achtereenvolgens en zonder tussenpozen, andere bewindvoerders gehad. Op dit moment is [bewindvoerder] bewindvoerder van [onder bewind gestelde] .
      
    
    
      3.6.
      In 2016 heeft Stichting Bink op verzoek van de rechtbank een onderzoek verricht naar de vraag of [A ] als een redelijk bekwaam en redelijk handelend bewindvoerder heeft gehandeld. Naar aanleiding hiervan is een rapport uitgebracht. In dat rapport wordt, onder andere, geconcludeerd dat [A ] niet als een redelijk bekwaam en redelijk handelend bewindvoerder heeft gehandeld, dat zij zich schuldig heeft gemaakt aan verduistering en valsheid in geschrifte, en dat zij pgb-fraude heeft gepleegd.
      
    
  
  
    
      4Het geschil
    
      4.1.
      VGZ vordert – samengevat – veroordeling van [onder bewind gestelde] tot (terug)betaling van € 34.225,26, vermeerderd met rente en kosten. 
      
    
    
      4.2.
      VGZ legt aan haar vordering ten grondslag dat ten behoeve van [onder bewind gestelde] een pgb is uitgekeerd en dat een deel van de uitgaven die met het pgb zijn gedaan niet zijn verantwoord. Bij beschikking van 25 november 2010 is daarom beslist dat [onder bewind gestelde] € 38.499,88 (terug) moet betalen. Tegen dit besluit is geen bezwaar gemaakt. Het besluit is vanwege het principe van de formele rechtskracht onaantastbaar. [onder bewind gestelde] heeft slechts een deel van het verschuldigde terugbetaald. Dit maakt dat VGZ voornoemd bedrag als onverschuldigd betaald kan terugvorderen van [onder bewind gestelde] , aldus VGZ.
      
    
    
      4.3.
      
        [onder bewind gestelde] komt daarnaast geen beroep toe op de brief van de Staatssecretaris van VWS van 7 december 2015, waarin – kort gezegd – wordt toegezegd dat zorgkantoren (zoals VGZ), in geval van benadeling door malafide zorgorganisaties, geen verhaal zullen nemen op budgethouders (zoals [onder bewind gestelde] ) als laatsgenoemden te goeder trouw zijn. Die brief ziet namelijk enkel opmalafide zorgorganisaties, terwijl in dit geval het pgb werd beheerd door de zus van [onder bewind gestelde] , [A ] , en zij is geen zorgorganisatie. Verder heeft de bewindvoerder niet onderbouwd dat [onder bewind gestelde] te goeder trouw was. Uit het rapport blijkt namelijk niet dat er daadwerkelijk is gefraudeerd met de pgb-gelden. Die zijn niet onderzocht. Het staat daarom niet vast dat er is gefraudeerd door [A ] met die pgb-gelden.
      
    
    
      4.4.
      Volgens de bewindvoerder dient de vordering te worden afgewezen op grond van de redelijkheid en billijkheid. Uit de brief van de Staatssecretaris van VWS van 7 december 2015 volgt dat zorgkantoren, ook in het geval van malafide bewindvoerders, zoals [A ] , de vordering moeten stopzetten als de budgethouders (in dit geval [onder bewind gestelde] ) te goeder trouw zijn. [onder bewind gestelde] was te goeder trouw. Hij is namelijk geestelijk beperkt en afhankelijk van zijn bewindvoerders. Uit het rapport uit 2016 blijkt dat de vorige bewindvoerder, [A ] , haar taken niet zorgvuldig uitvoerde. Voor zover er pgb-fraude is gepleegd, is [onder bewind gestelde] daar nooit van op de hoogte geweest en heeft hij er ook niet van geprofiteerd. Voor zover VGZ eist dat er aangifte is gedaan, om de (incasso)procedure tegen [onder bewind gestelde] stop te zetten, is die aangifte gedaan.
      
    
    
      4.5.
      Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
      
    
  
  
    
      5De beoordeling
    
      5.1.
      Niet in geschil is dat VGZ wegens ten onrechte uitgekeerde pgb-gelden een vordering op [onder bewind gestelde] heeft ten bedrage van de hoofdsom van € 34.225,26. Zij is immers bevoegd om tot invordering van voornoemd bedrag over te gaan op basis van de beschikking van 25 november 2010, dat formele rechtskracht heeft verkregen. De vraag is echter of VGZ dit bedrag bij [onder bewind gestelde] mag opeisen of dat het naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is dat VGZ dit bedrag nu bij [onder bewind gestelde] opeist. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank overweegt als volgt. 
      
    
    
      5.3.
      
        De staatssecretaris heeft op 7 december 2015 een brief betreffende “aanpak pgb-fraude: terugvorderen, zwarte lijst en rapportage ISZW” aan de Voorzitter van de Tweede Kamer gestuurd. Deze brief houdt, voor zover van belang, het volgende in:
        “(…)
        
          Malafide organisaties maken misbruik van kwetsbare mensen, die te goeder trouw handelen, niet de zorg krijgen die ze nodig hebben en zich geconfronteerd kunnen zien met een terugvordering. Het staat buiten kijf dat deze organisaties aangepakt moeten worden, zodat kwetsbare budgethouders daarvan niet langer de dupe worden.
        
        
          (…)
        
        
          Geen terugvordering bij te goeder trouw handelende budgethouders
        
        
          (…) De budgethouder is primair verantwoordelijk voor het zelf organiseren van de zorg en het financiële en administratieve beheer dat het pgb met zich meebrengt. (…) Er zijn echter ook budgethouders die te goeder trouw hebben gehandeld en een zorgorganisatie feitelijk de zorg hebben laten regelen en het pgb laten beheren. Zij worden helaas ook met een terugvordering geconfronteerd, terwijl de oorzaak van de terugvordering bij een derde kan liggen. Afgelopen maanden heb ik intensief overleg gevoerd (...). Onderwijl zijn, zoals met uw Kamer afgesproken, de terugvorderingen opgeschort bij de budgethouders, die slachtoffer lijken te zijn van een mogelijk malafide organisatie.
        
        
          Het intensieve overleg is nodig geweest omdat de casuïstiek en het begrippenkader te goeder trouw niet eenduidig zijn. Zo doen zich bijvoorbeeld situaties voor waarbij budgethouders wel of niet onder druk pinpassen hebben ingeleverd en/of niet gespecificeerde rekeningen hebben getekend. Soms durven budgethouders niet mee te werken aan onderzoek door het zorgkantoor, omdat de afhankelijkheid van de zorgaanbieder zeer groot is. Ook het vaststellen van het financieel gewin al dan niet met opzet door de budgethouder is vaak lastig. (…) Kortom, het doel staat niet ter discussie: frauderende aanbieders moeten aangepakt worden en budgethouders die te goeder trouw zijn moeten worden beschermd. 
        
        
          (…)
        
        
          Ik ben de zorgkantoren erkentelijk voor de stappen die ze nu gaan zetten. De uitkomst van dat overleg is namelijk dat alle zorgkantoren gezamenlijk inspanningen gaan verrichten om ervoor te zorgen dat die budgethouders die te goeder trouw hebben gehandeld, niet (langer) worden geconfronteerd met een terugvordering en dat vermoedelijk frauderende zorgaanbieders worden aangepakt.
        
        
          Concreet betekent dat:
        
         Vanaf heden, de zorgkantoren iedere vermoedelijke pgb-fraude afzonderlijk beoordelen om tot een zorgvuldige overweging te komen of de budgethouder te goeder trouw heeft gehandeld.
         Indien de budgethouder te goeder trouw heeft gehandeld, communiceert het zorgkantoor hier expliciet en zo snel mogelijk over naar de budgethouder;
         (…)
         Indien sprake is van een vermoedelijke fraude bij een zorgorganisatie doet het zorgkantoor al het mogelijke om dit te onderzoeken en, indien van toepassing, te bewijzen.
         In geval van een budgethouder die te goeder trouw is, is het vervolg dat de vordering van het zorgkantoor wordt stopgezet. Dit neemt niet weg dat de budgethouder een vordering kan hebben op de vermoedelijk frauderende zorgverlener. Het zorgkantoor neemt deze vordering op de zorgaanbieder over.
         Het zorgkantoor vraagt de budgethouder mee te merken aan het cederen van de vordering aan het zorgkantoor. Dit kan een voorwaarde zijn om de budgethouder daadwerkelijk te vrijwaren van de vordering. (…)
         De zorgkantoren pakken de vermoedelijk frauderende zorgorganisaties op civielrechtelijke wijze aan. Dit in aanvulling op eventuele strafrechtelijke vervolging door het OM na onderzoek door de Inspectie SZW.
        
          (…)
        
        
          Nu het pgb vanuit vier domeinen kan worden toegekend, betekent het ook dan fraudeurs op meerdere fronten actief kunnen zijn. (…) Zorgverzekeraars (…) werken al langer met een waarschuwingsregister (…). In dit register worden (rechts)personen geregistreerd waarvan op basis van onderzoek is vastgesteld dat zij fraude hebben gepleegd.
        
        
          (…)”
        
      
      
    
    
      5.4.
      Gelet op de inhoud van de brief moet worden aangenomen dat het in de brief verwoorde beleid ook betrekking heeft op (mogelijke) fraude die heeft plaatsgevonden voor 7 december 2015, zoals in dit geval.
      
    
    
      5.5.
      Anders dan VGZ heeft aangevoerd, is de rechtbank van oordeel dat de brief ook ziet op de situatie waarin de zorg niet door een zorgorganisatie, maar binnen het gezin werd verleend. 
      
      
        5.5.1.
        Het in de brief geuite doel is om een budgethouder die te goeder trouw is te beschermen tegen een frauderende zorgverlener. Onder andere duiden de volgende woorden uit de brief daarop: ‘Kortom het doel staat niet ter discussie: frauderende aanbieders moeten aangepakt worden en budgethouders die te goeder trouw zijn moeten worden beschermd.’ Uit dit doel volgt niet dat budgethouders alleen tegen (zorg)organisaties moeten worden beschermd. Aan VGZ kan worden toegegeven dat in de brief diverse malen gebruik wordt gemaakt van het woord ‘(zorg)organisatie(s)’, maar de rechtbank ziet geen reden hieraan beslissende betekenis toe te kennen. In de brief wordt de partij tegen wie de budgethouder beschermd moet worden immers op verschillende wijzen aangeduid: met (zorg)organisatie, maar ook met de ruimere term ‘(zorg)aanbieder’). Bovendien blijkt nergens uit de brief dat de staatssecretaris de situatie onder ogen heeft gezien dat de frauderende zorgverlener niet een organisatie is, maar een andere aanbieder, zoals een gezinslid dat als bewindvoerder fungeert, en dat hij de budgethouder in het laatste geval niet (of op andere wijze) heeft willen beschermen.
        
      
      
        5.5.2.
        Bovendien uit de staatssecretaris in zijn brief zijn zorgen over de situatie dat de budgethouder te goeder trouw feitelijk de zorg en het pgb heeft laten beheren door een zorgorganisatie, en vervolgens wordt geconfronteerd met een terugvordering, terwijl de oorzaak daarvan bij ‘een derde’ kan liggen. Dit blijkt uit de volgende passage : ‘Er zijn echter ook budgethouders die te goeder trouw hebben gehandeld en een zorgorganisatie feitelijk de zorg hebben laten regelen en het pgb laten beheren. Zij worden helaas ook met een terugvordering geconfronteerd, terwijl de oorzaak van de terugvordering bij een derde kan liggen.’ Hiermee geeft de staatssecretaris in feite aan dat pgb-fraude kan optreden in elke situatie, waarbij de budgethouder de zorg en het pgb heeft laten beheren door ‘een derde’. Daarbij maakt de staatssecretaris geen expliciet onderscheid tussen beheer door een zorgorganisatie, of beheer door een natuurlijk persoon, zoals een bewindvoerder of een vertegenwoordiger. In die laatste twee gevallen is namelijk ook sprake van beheer door ‘een derde’, aan wie de budgethouder te goeder trouw de zorg en het pgb heeft uitbesteed. Ook daaraan ontleent de rechtbank een argument dat de staatssecretaris niet heeft bedoeld het begrip ‘zorgorganisatie’ te beperken tot organisaties. 
        
      
    
    
      5.6.
      
        Daarnaast is en was er aanleiding om aan te nemen dat er fraude is gepleegd met het ten behoeve van [onder bewind gestelde] verstrekte pgb. De bewindvoerder heeft dat gesteld en daartoe verwezen naar het rapport uit 2016, waarin is gerapporteerd over de werkzaamheden die [A ] als bewindvoerder heeft verricht en gedurende wiens bewindvoering de pgb-gelden zijn verstrekt. In dat rapport wordt onder andere geconcludeerd dat er pgb-fraude is gepleegd. Ook wordt in dat rapport onderbouwd en geconcludeerd dat er andere bedragen zijn verduisterd, en dat er valsheid in geschrifte is gepleegd. Het onderzoek is bovendien door een onafhankelijke partij gedaan, waarvan niet is gebleken dat zij belang had bij de uitkomst van het onderzoek. 
        Hiertegen heeft VGZ aangevoerd dat de uitgaven die met het pgb zijn gedaan niet door de onderzoeker zijn onderzocht. Daarmee heeft VGZ echter onvoldoende gemotiveerd betwist dat er wel degelijk aanleiding was om aan te nemen dat er pgb-fraude gepleegd was. De bewindvoerder heeft erop gewezen, en dat is niet betwist, dat de uitgaven die met het pgb zijn gedaan niet zijn onderzocht, omdat [A ] de rekening waarop de pgb-gelden werden uitgekeerd buiten het zicht van de onderzoeker heeft gehouden. Dat is, naar het oordeel van de rechtbank, eerder een aanleiding om aan te nemen dat er pgb-fraude is gepleegd dan niet, mede gelet op het feit dat [A ] ook andere bedragen heeft verduisterd volgens het rapport (hetgeen niet is betwist).  
      
      
    
    
      5.7.
      
        Gezien het voorgaande lag het op de weg van VGZ om onderzoek te doen naar de vraag of sprake was van fraude met pgb-gelden door [A ] en van goeder trouw bij [onder bewind gestelde] . VGZ heeft ter zitting erkend dat zij dergelijke ‘te goeder trouw’-onderzoeken soms verricht en dat zij een afdeling heeft die dat doet, maar zij heeft ook gesteld dat zij in dit geval het onderzoek niet heeft verricht, omdat [A ] de door haar gestelde vragen niet beantwoordde. Echter: dat [A ] (nota bene de persoon waarvan vermoed wordt dat die pgb-fraude heeft gepleegd) vragen van VGZ niet beantwoordde, bevrijdt VGZ naar het oordeel van de rechtbank niet van haar verplichting het door de staatsecretaris bedoelde onderzoek te verrichten. 
        VGZ heeft daarnaast gesteld dat er slechts een te goeder trouw onderzoek kan worden gestart als er aangifte is gedaan en als de vordering op de frauderende zorgverlener aan haar is gecedeerd. Ook dit ontslaat VGZ niet van haar verplichting het onderzoek te verrichten. De bewindvoerder heeft onbetwist gesteld dat de gevraagde aangifte is gedaan, en gesteld noch gebleken is dat VGZ de bewindvoerder heeft verzocht de vordering aan haar te cederen. 
      
      
    
    
      5.8.
      Uit het gestelde volgt bovendien dat [onder bewind gestelde] te goeder trouw is. De bewindvoerder heeft onbetwist gesteld dat [onder bewind gestelde] wegens zijn beperkte geestesvermogen niet in staat is en was zijn eigen belangen te behartigen. Evenmin heeft VGZ betwist dat [onder bewind gestelde] daardoor niet in staat was om een pgb te beheren. Hij was voor hulp afhankelijk van derden. Dat gold ook voor de aanvraag en verantwoording van zijn pgb.
      
    
    
      5.9.
      Onder deze omstandigheden is het naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar dat VGZ overgaat tot invordering van de pgb-gelden bij (de bewindvoerder van) [onder bewind gestelde] . Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen het in de brief van 7 december 2015 geuite doel – de bescherming van kwetsbare mensen, die te goeder trouw waren –, het feit dat volgens objectief onderzoek er voldoende aanleiding was om aan te nemen dat de toenmalige bewindvoerder pgb-fraude heeft gepleegd, het feit dat VGZ desondanks hier geen verder onderzoek naar heeft gedaan, en het feit dat [onder bewind gestelde] te goeder trouw is. Dat betekent dat VGZ geen gebruik kan maken van haar bevoegdheid tot invordering van de pgb-gelden. 
      
    
    
      5.10.
      De conclusie is dat de vordering van VGZ wordt afgewezen. 
      
    
    
      5.11.
      VGZ zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de bewindvoerder worden begroot op € 1.527,-, bestaande uit € 85,- aan griffierecht en € 1.442,- aan salaris advocaat (2,0 punten x tarief van € 721,-).
      
    
  
  
    
      6De beslissing
    De rechtbank
    
    
      6.1.
      wijst het gevorderde af,
      
    
    
      6.2.
      veroordeelt VGZ in de proceskosten, aan de zijde van de bewindvoerder tot op heden begroot op € 1.527,-.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. M.E. Bartels en in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2022.