ECLI:NL:RVS:2022:151, Raad van State, 19-01-2022, 202101126/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag de aanvraag van [appellante] voor een voorrangsverklaring afgewezen. Bij besluit van 6 december 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Op 8 april 2019 heeft [appellante] een aanvraag ingediend voor een voorrangsverklaring. [appellante] geeft in de aanvraag aan dat haar tweekamerwoning te klein is voor haar gezin, dat toen uit haar en haar twee minderjarige kinderen bestond. In december 2020 heeft zij een derde kind gekregen. Het college heeft in het besluit van 6 december 2019 vermeld dat voor het gezin van [appellante] de gebruiksoppervlakte van een woning, conform artikel 7.18 van het Bouwbesluit 2012, minimaal 36 m² (12 m² per persoon) diende te zijn. Uit de uitdraai van "De Haagse Bron" blijkt dat de woonoppervlakte van de woning 39 m² bedraagt. De woning van [appellante] was daarom passend voor haar gezin.

202101126/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Den Haag,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 januari 2021 in zaak nr. 20/533 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 juli 2019 heeft het college de aanvraag van [appellante] voor een voorrangsverklaring afgewezen.
    Bij besluit van 6 december 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 14 oktober 2020 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd motiveringsgebrek aan dat besluit te herstellen.
    Bij brief van 23 november 2020 heeft het college de onderbouwing van het besluit van 6 december 2019 aangevuld.
    Bij uitspraak van 15 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen dat besluit ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. De tussenuitspraak en de einduitspraak zijn aangehecht.
    Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. G. Alkilic, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door A.C. Visser, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    2.       Op 8 april 2019 heeft [appellante] een aanvraag ingediend voor een voorrangsverklaring. [appellante] geeft in de aanvraag aan dat haar tweekamerwoning te klein is voor haar gezin, dat toen uit haar en haar twee minderjarige kinderen bestond. In december 2020 heeft zij een derde kind gekregen. Het college heeft in het besluit van 6 december 2019 vermeld dat voor het gezin van [appellante] de gebruiksoppervlakte van een woning, conform artikel 7.18 van het Bouwbesluit 2012, minimaal 36 m² (12 m² per persoon) diende te zijn. Uit de uitdraai van "De Haagse Bron" blijkt dat de woonoppervlakte van de woning 39 m² bedraagt. De woning van [appellante] was daarom passend voor haar gezin. Het college heeft ook aangegeven dat [appellante] geen omstandigheden naar voren heeft gebracht die maken dat haar situatie schrijnender is dan andere soortgelijke gevallen waarin het college een aanvraag om een voorrangsverklaring heeft moeten afwijzen. Het college heeft daarom geen aanleiding gezien om de hardheidsclausule toe te passen.
    Aangevallen uitspraken
    3.       Het college heeft ter zitting bij de rechtbank aangevoerd dat het begrip ‘woonoppervlakte’, als gedefinieerd in artikel 1, aanhef en onder ss, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019, ziet op de huisvestingsvergunning en niet op de voorrangsverklaring, waardoor ook de hal meegeteld kan worden in de totale oppervlakte van de woning. Zonder de hal bedraagt de woonoppervlakte 35,72 m². De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het college zijn standpunt niet nader heeft onderbouwd en zag ook geen grond voor juistheid van dit standpunt in de Huisvestingsverordening of de jurisprudentie. De rechtbank zag, mede gelet op de gestelde aansluiting bij de passendheidscriteria voor huisvestingsvergunningen, niet in waarom bij de huisvestingsvergunning een definitie van woonoppervlakte wordt gehanteerd die overige ruimtes als kelder, bijkeuken en verkeersruimtes niet mee laat tellen, terwijl deze zelfde ruimtes bij de bepaling van de woonoppervlakte ten behoeve van het verkrijgen van een voorrangsverklaring wél zouden meetellen. De rechtbank concludeerde dat er sprake was van een motiveringsgebrek en gaf het college de mogelijkheid om dit standpunt nader te onderbouwen.
    De rechtbank concludeerde in de tussenuitspraak verder dat het college op goede gronden geen aanleiding had gezien om op grond van de hardheidsclausule een voorrangsverklaring toe te kennen. In het kader van het eerste lid van artikel 3 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: IVRK) zag de rechtbank in het door [appellante] gestelde geen grond voor het oordeel dat het college zich onvoldoende rekenschap had gegeven van de belangen van haar kinderen.
    3.1.    In de brief van 23 november 2020 heeft het college zijn standpunt nader gemotiveerd. De rechtbank heeft in de einduitspraak geoordeeld dat het college met de gegeven aanvullende motivering afdoende heeft gemotiveerd en zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] niet in aanmerking komt voor een voorrangsverklaring. De rechtbank is meegegaan in de motivering van het college dat de enkele omstandigheid dat de woonoppervlakte van de woning van [appellante] 0,28 m² minder was dan de bij de passendheidscriteria gehanteerde norm op zichzelf niet leidt tot een levensbedreigende of levensontwrichtende situatie.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aan haar geen voorrangsverklaring toekomt vanwege een te kleine woning. Volgens [appellante] leiden de passendheidscriteria op zichzelf tot een voorrangsverklaring omdat de woning te klein is voor drie, inmiddels vier, bewoners. [appellante] stelt dat zij met haar minderjarige kinderen in één slaapkamer slaapt. De slaap van de kinderen wordt volgens [appellante] verstoord doordat het kleinste kind ’s nachts nog wakker wordt om gevoed te worden. Hierdoor kunnen de andere kinderen niet goed slapen. Ook is er een gebrek aan privacy en speelmogelijkheden, wat temeer klemt door de uiteenlopende leeftijden en behoeften van de kinderen. Verder leidt het verwarmen van de woning om de schimmelvorming tegen te gaan volgens [appellante] tot benauwdheid van de woning en daardoor gezondheidsproblemen van de kinderen.
    Verder betoogt [appellante] dat zij om genoemde redenen desnoods in aanmerking komt voor toepassing van de hardheidsclausule. Een strikte toepassing van de verordening leidt in haar situatie namelijk tot een onbillijkheid van overwegende aard. [appellante] betoogt daarnaast dat de bestuursrechter op grond van artikel 3 van het IVRK dient te toetsen of het college voldoende rekening heeft gehouden met de belangen van haar minderjarige kinderen. Volgens [appellante] heeft het college dat niet gedaan.
    Leidt het niet voldoen aan de oppervlaktenorm van het Bouwbesluit 2012 op zichzelf tot een voorrangsverklaring?
    4.1.    De woonoppervlakte van de woning van [appellante] was 0,28 m² minder dan de bij de passendheidscriteria voor huisvestingsvergunningen gehanteerde norm uit artikel 7.18 van het Bouwbesluit 2012. Bij huisvestingsvergunningen wijst het college een woning toe aan een woningzoekende. Daarbij mag geen situatie in het leven worden geroepen die in strijd is met de regels ter voorkoming van overbewoning. Zo wordt bij huisvestingsvergunningen rekening gehouden met de norm uit artikel 7.18 van het Bouwbesluit 2012. Deze norm geldt volgens het beleid van het college bij het beoordelen van de situatie van aanvragers van voorrangsverklaringen echter niet zonder meer. Het doel van een voorrangsverklaring is het zo snel mogelijk toekennen van een woning aan een woningzoekende. Vanwege de persoonlijke situatie van de woningzoekende is het van dringend belang dat dit niet te lang duurt. Op grond van de Uitvoeringsregels Voorrangsbepaling gemeente Den Haag 2015 - 2019 dient daarbij de nadruk gelegd te worden op de individuele beoordeling. Het zelfstandig maar te klein wonen kan, tezamen met de andere genoemde omstandigheden, leiden tot de conclusie dat een aanvrager voorrang dient te krijgen als het niet mogelijk is om zonder voorrangspositie binnen drie maanden zelfstandig andere woonruimte te vinden. Het argument dat [appellante] te klein woont, is dus volgens deze regels op zichzelf niet voldoende. In de Uitvoeringsregels wordt het te klein wonen tezamen met een relatiebeëindiging gegeven als voorbeeld.
    4.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de druk op de woningmarkt in de regio Haaglanden hoog is en dat goedkope huurruimte in deze regio schaars is. Het strenge beleid dat het college voert bij het verlenen van voorrangsverklaringen is daarom niet onredelijk. Een kleinere woning hoeft feitelijk niet in alle situaties te leiden tot een levensbedreigende of levensontwrichtende situatie. Het is naar het oordeel van de Afdeling daarbij niet onredelijk dat volgens het beleid van het college niet iedere gezinsuitbreiding die leidt tot een relatief kleinere woning, op zichzelf al zorgt voor een voorrangspositie. Daarom is een verschil tussen de passendheidscriteria en de voorwaarden voor voorrangsverklaringen waar het gaat om de woonopppervlakte op zichzelf ook niet onredelijk. Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat de woning van [appellante] ten tijde van acceptatie wel passend was voor haar gezin, zodat toen aan de criteria voor huisvestingsvergunningen werd voldaan. Haar gezin bestond toen uit haar en haar eerste kind en ze was nog niet zwanger van haar tweede kind.
    4.3.    Het betoog faalt.
    Persoonlijke omstandigheden
    4.4.    [appellante] beroept zich op de sociaal en/of medisch levensontwrichtende woonsituatie. Deze grond staat in artikel 29, tweede lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening. Zoals volgt uit wat hiervoor is overwogen, doet deze grond zich niet al voor als niet wordt voldaan aan de oppervlaktenorm van artikel 7.18 van het Bouwbesluit 2012. Die omstandigheid kan echter in combinatie met de persoonlijke omstandigheden van de aanvrager van een voorrangsverklaring wel meebrengen dat die grond van toepassing is. Ter zitting heeft het college niet voldoende toegelicht waarom de omstandigheden die [appellante] aanvoert, onvoldoende zijn om in aanmerking te komen voor een voorrangsverklaring wegens sociale en/of medische gronden. Daarbij blijkt uit niets dat het college de belangen van de kinderen heeft meegewogen. Op grond van artikel 3, eerste lid, van het IVRK is daarvoor wel aanleiding. Op grond van dit artikel moet het college in het besluit voldoende gewicht toekennen aan de belangen van de kinderen. Dat is hier niet kenbaar gebeurd.
    Als artikel 29, tweede lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening niet van toepassing is op de situatie van [appellante], dan valt niet uit te sluiten dat er aanleiding is om de hardheidsclausule toe te passen. Het college geeft alleen in uitzonderlijke situaties toepassing aan de hardheidsclausule van artikel 46 van de Huisvestingsverordening. Het college heeft niet duidelijk gemaakt waarom de situatie van [appellante] en haar kinderen in dit opzicht niet uitzonderlijk zou zijn. Het college heeft geen concrete inschatting gegeven van het aantal mensen dat in een soortgelijke situatie verkeert, maar heeft ter zitting slechts aangegeven dat elke week wel situaties naar voren komen die net zo schrijnend of schrijnender zijn dan die van [appellante]. Een dergelijke algemene toelichting stelt de Afdeling niet in staat te beoordelen in hoeverre de situatie van [appellante] en haar kinderen uitzonderlijk is. Ook op dit punt schiet het besluit daarmee te kort in het licht van artikel 3, eerste lid, van het IVRK.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd waarom de persoonlijke omstandigheden van [appellante] en haar kinderen, mede in het licht van artikel 3, eerste lid, van het IVRK, niet leiden tot een voorrangsverklaring op grond van artikel 29, tweede lid, aanhef en onder b, dan wel artikel 46 van de Huisvestingsverordening. Het college dient daarom opnieuw op de bezwaren van [appellante] te beslissen.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De einduitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover de rechtsgevolgen van het besluit van 6 december 2019 in stand zijn gelaten. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Bij zijn nieuwe beoordeling moet het college uitgaan van de feiten en omstandigheden zoals die ten tijde van het nieuwe besluit zijn. Op grond van 8:2, eerste lid, van de sinds 1 juli 2019 geldende Huisvestingsverordening Den Haag 2019 blijft de vorige huisvestingsordening van toepassing als deze voor [appellante] gunstiger is. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 januari 2021 in zaak nr. 20/533 voor zover de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 6 december 2019, kenmerk B.2.19.3449.001, in stand zijn gelaten;
    III.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    IV.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2022
    582-640-990
     
    BIJLAGE | Wettelijk kader
     
    Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019
    Artikel 1
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    ss. woonoppervlakte: het totaal van de oppervlakten van de vertrekken: woonkamer, keuken, badkamer/doucheruimte, slaapkamer(s), zolderkamer indien bereikbaar via vaste trap en met ruime mate van daglichtaanwezigheid. Overige ruimtes: kelder, bijkeuken, wasruimte, bergruimte/schuur, ingebouwde kasten groter dan 2 m², garage, zolder niet zijnde vertrek, en verkeersruimten worden niet meegeteld;
    […]
    Artikel 29
    […]
    2. Een voorrangsverklaring volgens het eerste lid wordt verleend:
    […]
    b. indien een woonsituatie naar het oordeel van burgemeester en wethouders door sociale en/of medische omstandigheden zodanig is verstoord dat levensgevaar voor één of meer leden van het huishouden dreigt dan wel dat één of meer leden van het huishouden zodanig geestelijk, emotioneel en/of lichamelijk belast is, dat volledige ontwrichting uit het geheel waar betrokkene deel van uitmaakt, optreedt en zelf niet in staat is dit op te lossen;
    […]
    Artikel 46
    Burgemeester en wethouders zijn bevoegd in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar hun oordeel leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard, ten gunste van de aanvrager af te wijken van deze verordening.
    Uitvoeringsregels Voorrangsbepaling gemeente Den Haag 2015 - 2019
    5.1 De sociaal/medisch levensbedreigende of levensontwrichtende woonsituatie
    Hiervan is sprake indien de woonsituatie op medische en/of sociale gronden levensbedreigend of levensontwrichtend is.
    […]
    De aanvrager van de voorrangsverklaring dient aan te tonen dat de sociale en/of medische problemen direct samenhangen met de huidige woonsituatie en dat hij er alles aan heeft gedaan om de situatie te voorkomen of te verbeteren. Wijziging in de woonsituatie moet een essentiële oplossing voor de problematiek/noodsituatie zijn.
    Van levensbedreiging of levensontwrichting is sprake wanneer de aanvrager (of een van de leden van zijn huishouden), in samenhang met ernstige woonproblemen, niet meer in staat is zelfstandig te functioneren in gezin (of als alleenstaande) en/of werk. Het niet zelfstandig functioneren zal kunnen blijken uit het feit dat aanvrager de regie van zijn dagelijks leven niet meer (alleen) kan bepalen. Aanwijzingen kunnen tevens zijn de aard en mate van hulp die hij van derden (deskundigen) nodig heeft en/of bijvoorbeeld de noodzaak bepaalde medicijnen te gebruiken. De rapporteur zal dergelijke aanwijzingen/meetpunten duidelijk onder woorden moeten brengen. Steeds zal daarbij een weging moeten plaatsvinden op grond van het draaglast/draagkracht-principe.
    Tot de levensbedreigende of levensontwrichtende woonsituatie kan bijvoorbeeld relatiebeëindiging waarbij minderjarige kinderen in het geding zijn, worden gerekend. Steeds zal er sprake zijn van een individuele beoordeling van de woonomstandigheden (bijvoorbeeld een nijpende inwoonsituatie of het zelfstandig maar te klein wonen) en het onvermogen om zonder voorrangspositie binnen drie maanden zelfstandig andere woonruimte te kunnen vinden.
    […]
    Bouwbesluit 2012
    Artikel 7.18
    1. Een woonfunctie wordt niet bewoond door meer dan één persoon per 12 m² gebruiksoppervlakte.
    […]
    Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind
    Artikel 3
    1. Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.
    […]