ECLI:NL:RBDHA:2021:14981, Rechtbank Den Haag, 02-12-2021, 20/3534
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2021-12-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor legaliseren geweigerd. Binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Onjuist gemotiveerd, herstel motiveringsgebrek in subsidiair standpunt. Het bestreden besluit is vernietigd en de rechtsgevolgen blijven in stand.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 20/3534 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 december 2021 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres,
    (gemachtigde: R. van den Ouweelen)
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem, verweerder,
    (gemachtigde: V. Platteeuw).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 18 juli 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een omgevingsvergunning geweigerd voor het legaliseren van het bedrijf [bedrijfsnaam] op het perceel [perceel] [huisnummer] te [vestigingsplaats] .
    
    
    
      Bij besluit van 3 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 25 oktober 2021 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Eiseres woont aan de [perceel] [huisnummer] te [woonplaats] . Op dit adres is ook haar bedrijf [bedrijfsnaam] gevestigd. Dit bedrijf biedt activiteiten aan in sport en spel (sportschool) en daarnaast doet eiseres met haar bedrijf aan coaching en persoonlijke begeleiding. Eiseres gebruikt een loods op het perceel als coachingsruimte.
    
    
    
      1.1.
      Op 29 mei 2019 heeft eiseres een aanvraag ingediend tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het legaliseren van haar bedrijf. De aanvraag betreft de activiteit ‘handelen in strijd met de regels ruimtelijke ordening’.
      
      
      
      
      
        
          Het bestreden besluit
        
      
      
      2. Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning in het primaire besluit geweigerd. Verweerder heeft in het bestreden besluit de weigering gehandhaafd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bedrijf van eiseres niet mogelijk kan worden gemaakt met toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in artikel 3, lid 3.5.1 van de planregels. Volgens verweerder kan deze bevoegdheid worden gebruikt om nevenactiviteiten toe te staan bij een bestaande hoofdactiviteit. Op het perceel is echter geen sprake van een volwaardig teeltbedrijf als hoofdactiviteit, omdat de Agrarische beoordelingscommissie (ABC-commissie) hierover nog geen advies heeft gegeven. De sportschool van eiseres kan bovendien niet als recreatieve bedrijvigheid in de zin van het bestemmingsplan worden aangemerkt, omdat het hierbij moet gaan om agro-gerelateerde recreatieve bedrijvigheid. Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat het gemeentelijk beleid en de provinciale verordening in de weg staan aan het legaliseren van het bedrijf van eiseres. Verweerder is ook niet bereid om met toepassing van een buitenplanse afwijking medewerking te verlenen aan de aanvraag van eiseres omdat zij het plan ziet als een onwenselijke ontwikkeling in dit gebied.
      
      
        
          Het beroep van eiseres
        
      
      
      3. Eiseres betwist het standpunt van verweerder dat er geen sprake is van een volwaardig glastuinbedrijf op het perceel. Het standpunt van verweerder ligt bovendien nog ter beoordeling voor aan een ABC-commissie. Eiseres is van mening dat in haar geval wordt voldaan aan het begrip nevenactiviteit zoals bedoeld in het bestemmingsplan. Ook valt volgens eiseres haar bedrijf wel onder recreatieve bedrijvigheid, zoals bedoeld in artikel 3, lid 3.5.1 van het bestemmingsplan. Voorts betwist eiseres dat er sprake is van strijd met de provinciale verordening en het gemeentelijk beleid. Tenslotte stelt eiseres dat niet is gebleken dat de belangen van de eigenaren of gebruikers van nabijgelegen gronden onevenredig worden geschaad. 
      
      
        
          Het bestemmingsplan
        
      
      
      4. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Geestweg Floraweg". Het betrokken perceel heeft de bestemming "Agrarisch Glastuinbouw". Op grond van artikel 3, lid 3.1, sub a, is de betreffende grond bestemd voor het uitoefenen van volwaardige en doelmatige glastuinbouwbedrijven, bollenbroeierijen en vollegrondsteelt. In artikel 3, lid 3.5.1, is bepaald dat het college van burgemeester en wethouder met een omgevingsvergunning kunnen afwijken van het bepaalde in artikel 3, lid 3.1, ten einde nevenactiviteiten toe te staan onder voorwaarde dat het recreatieve bedrijvigheid betreft en de belangen van de eigenaren en/of gebruikers van betrokken en nabijgelegen gronden niet onevenredig worden geschaad.
      
      
        
          Het oordeel van de rechtbank
        
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank overweegt dat verweerder ter zitting heeft toegelicht dat er nog altijd geen onderzoek door de ABC-commissie naar de volwaardigheid van het glastuinbedrijf op het betrokken perceel heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft verder toegelicht dat hij in de aanvraag van eiseres geen aanleiding heeft gezien om dit onderzoek te laten uitvoeren, omdat de aanvraag niet binnen afwijkingsbevoegdheid van artikel 3, lid 3.5.1, van de planregels en het gemeente beleid paste en reeds daarom zou worden afgewezen. De rechtbank leidt hieruit af dat de vraag of het glastuinbouwbedrijf op het perceel al dan niet een volwaardig bedrijf is geen reden is geweest om de aanvraag van eiseres te weigeren, maar dat deze aanvraag volgens verweerder al is gestrand bij de voorwaarden van artikel 3, lid 3.5.1, van de planregels en het gemeentelijk beleid. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank overweegt verder dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in artikel 3, lid 3.5.1, van de planregels alleen betrekking heeft op agro-gerelateerde recreatieve bedrijvigheid. De rechtbank overweegt dat het begrip recreatieve bedrijvigheid in de planregels niet is gedefinieerd. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is in dat geval voor de uitleg van het begrip het algemeen gangbare spraakgebruik richtinggevend. De rechtbank overweegt dat in het algemeen gangbare spraakgebruik onder recreatieve bedrijvigheid wordt verstaan bedrijvigheid die te maken heeft met recreëren, oftewel het ontspannen en de besteding van de vrije tijd. In de planregels is recreatieve bedrijvigheid verder niet beperkt tot agro-gerelateerde recreatieve bedrijvigheid. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat alle vormen van bedrijvigheid die te maken hebben met ontspanning en het besteden van de vrije tijd vallen onder de toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 3, lid 3.5.1, van de planregels. 
      
      
        5.2.1.
        De rechtbank volgt het betoog van verweerder dat uit de toelichting van het bestemmingsplan blijkt dat recreatieve bedrijvigheid agro-gerelateerd moet zijn niet. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling zijn de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een plan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Nu de tekst van artikel 3, lid 3.5.1, van de planregels duidelijk is, komt aan de toelichting op het bestemmingsplan verder geen betekenis toe. De rechtbank volgt verweerder evenmin dat voor de uitleg van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid moet worden gekeken naar de provinciale verordening. Voor zover verweerder heeft betoogd dat deze afwijkingsbevoegdheid in strijd is met de provinciale verordening, volgt de rechtbank dit ook niet. 
        
      
      
        5.2.2.
        De rechtbank overweegt dat het bedrijf van eiseres activiteiten aanbiedt ter ontspanning en besteding van de vrije tijd. Dit bedrijf valt volgens de rechtbank daarom onder de definitie van recreatieve bedrijvigheid. Dit betekent dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bedrijf van eiseres niet met toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in artikel 3, lid 3.5.1, van de planregels mogelijk kan worden gemaakt. Het bestreden besluit is in zoverre onjuist gemotiveerd. 
        
      
    
    
      5.3.
      Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting subsidiair betoogd dat ook als de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van toepassing is, hij niet verplicht is om hiervan gebruik te maken. In het kader van een goede ruimtelijke ordening mag hij afwegen welke soorten recreatieve activiteiten hij toestaat en welke niet. Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat hij beleid voert over de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid. Dit beleid is vastgelegd in het Afwijkingenbeleid ruimtelijk ordening (Afwijkingenbeleid). Volgens verweerder is het bedrijf van eiseres niet in overeenstemming met dit Afwijkingenbeleid, want hierin staat dat in glastuinbouwgebieden het accent primair ligt op glastuinbouwbedrijven en de daarbij behorende voorzieningen. Meer verstedelijking of andere functies dan glastuinbouw zijn binnen dit gebied niet wenselijk. Volgens het Afwijkingenbeleid wordt aan andersoortige bedrijvigheid dan glastuinbouw binnen het glastuinbouwgebied geen medewerking verleend. Verweerder heeft toegelicht dat op grond van dit beleid alleen medewerking wordt verleend aan recreatieve bedrijvigheid die een band heeft met bestaande glastuinbouwbedrijven en waarmee deze bedrijven zich mogelijk kunnen versterken in hun voortbestaan. Voorbeelden hiervan zijn wandeltochten in het tuinbouwgebied, rondleiding in de glastuinbouwbedrijven, etc. 
      
      
        5.3.1.
        De rechtbank overweegt dat de beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan, behoort tot de bevoegdheid van verweerder, waarbij verweerder beleidsruimte heeft. De rechtbank moet die beslissing terughoudend toetsen, dat wil zeggen dat de rechtbank zich moet beperken tot de vraag of verweerder in dit geval in redelijkheid de vergunning voor het afwijken van het bestemmingplan heeft kunnen weigeren.
        
      
      
        5.3.2.
        De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Daartoe overweegt de rechtbank dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat het Afwijkingenbeleid erop is gericht om de glastuinbouw en teelt in stand te houden en dat de aanvraag van eiseres in strijd is met dit beleid omdat dit een andersoortige bedrijvigheid betreft. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat deze motivering van verweerder geen stand kan houden.
        
        
          
            Conclusie
          
        
        
        6. Omdat verweerder niet in het bestreden besluit, maar in het verweer en ter zitting een dragende motivering voor het besluit heeft aangevoerd, ziet de rechtbank aanleiding om het beroep gegrond te gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen. De rechtbank ziet vanwege het herstel van het motiveringsgebrek aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. 
        
        7. De rechtbank bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt en veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
        
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.496,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. E.A.C. van Poelgeest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 december 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
    
  
  
     AVRvS 8 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2017.
  
  
     ABRvS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:936.