ECLI:NL:RVS:2021:1315, Raad van State, 23-06-2021, 202003324/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oudewater een omgevingsvergunning verleend voor het restaureren van en het toevoegen van een logies- en museumfunctie aan de voormalige sluiswachterswoning op het perceel Goejanverwelle 74 in Hekendorp. Op het perceel Goejanverwelle 74 te Hekendorp bevindt zich een 18e eeuwse sluiswachterswoning. Het pand is een rijksmonument. Na automatisering van de sluis is de woning niet meer voor die functie nodig. De vereniging heeft het pand in 2017 verworven van het hoogheemraadschap. Op 23 april 2018 heeft de vereniging een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning om het pand te restaureren en geschikt te maken voor logies- en museumgebruik. Dit gebruik is strijdig met de bestemming "Wonen" uit het bestemmingsplan "Hekendorp". [appellant] en anderen zijn omwonenden en woonachtig in woningen aan weerszijden van de voormalige sluiswachterswoning en aan de Oostkade.

202003324/1/R4.
    Datum uitspraak: 23 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen, allen wonend te Hekendorp, gemeente Oudewater,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 7 mei 2020 in zaak nr. 19/2396 in het geding tussen:
    [appellant] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Oudewater.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 oktober 2018 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het restaureren van en het toevoegen van een logies- en museumfunctie aan de voormalige sluiswachterswoning op het perceel Goejanverwelle 74 in Hekendorp.
    Bij besluit van 14 mei 2019 heeft het college de door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 mei 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep deels niet-ontvankelijk en deels gegrond verklaard, het besluit van 14 mei 2019 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 mei 2021, waar [appellant] en anderen, in de personen van [appellant A] en [appellant B], en het college, vertegenwoordigd door A.H. Chaudron en E.A. Sterenberg, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Vereniging Hendrick de Keyser, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde b], gehoord.
    Overwegingen
    1.       Op het perceel Goejanverwelle 74 te Hekendorp bevindt zich een 18e eeuwse sluiswachterswoning. Het pand is een rijksmonument. Na automatisering van de sluis is de woning niet meer voor die functie nodig. De vereniging heeft het pand in 2017 verworven van het hoogheemraadschap.
    Op 23 april 2018 heeft de vereniging een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning om het pand te restaureren en geschikt te maken voor logies- en museumgebruik. Dit gebruik is strijdig met de bestemming "Wonen" uit het bestemmingsplan "Hekendorp".
    Bij het besluit van 1 oktober 2018, gehandhaafd bij het besluit van 14 mei 2019, heeft het college aan de vereniging de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Voor het parkeren heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 20.2, onder c, van de planregels afgeweken van de in het bestemmingsplan neergelegde parkeereis.
    1.1.    [appellant] en anderen zijn omwonenden en woonachtig in woningen aan weerszijden van de voormalige sluiswachterswoning en aan de Oostkade. Zij hebben tegen het besluit van het college om de vergunning te verlenen bezwaar gemaakt omdat zij negatieve gevolgen van de nieuwe functies voor hun woon- en leefklimaat en de parkeer- en verkeerssituatie ter plaatse vrezen. Het college heeft de bezwaren met een verbeterde motivering ongegrond verklaard.
    1.2.    De rechtbank heeft over het beroep van [appellant] en anderen geoordeeld dat [appellant], [appellant A], [appellant C] en [appellant D], die wonen in de panden direct naast de voormalige sluiswachterswoning, belanghebbenden zijn bij het besluit. De rechtbank heeft het beroep voor zover ingesteld door de bewoners van de woningen aan de Oostkade niet-ontvankelijk verklaard omdat zij naar het oordeel van de rechtbank geen belanghebbenden zijn. De rechtbank heeft het beroep voor het overige gegrond verklaard omdat het college in beroep van andere parkeerkencijfers dan in het besluit 14 mei 2019 is uitgegaan, en het besluit vernietigd, maar ook de rechtsgevolgen in stand gelaten omdat het college alsnog een deugdelijke motivering wat betreft de parkeervraag heeft gegeven.
    2.       [appellant] en anderen voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bewoners van de woningen aan de Oostkade geen belanghebbenden zijn bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. Volgens hen heeft de rechtbank de situatie ter plaatse miskend. De Oostkade is een doodlopende en smalle straat. Als een auto verkeerd wordt geparkeerd op de sluis aan de zijde van de Oostkade is er geen toegang meer tot de Oostkade. Dit komt in de praktijk voor en hierop wordt niet gehandhaafd. Daarom heeft de rechtbank het beroep, voor zover ingesteld door de bewoners van de woningen aan de Oostkade, ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard, aldus [appellant] en anderen.
    2.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    2.2.    Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit dient als correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft betrokkene geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zijn, wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    2.3.    De Afdeling komt tot een ander oordeel over de belanghebbendheid van [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J] en [appellant B] dan de rechtbank. Hun woningen liggen aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5]. Dit is een doodlopende weg die alleen toegankelijk is via de brug over de sluis. Onbestreden is dat het voorkomt dat de Oostkade door het parkeren van voertuigen op en bij de sluis wordt geblokkeerd met als gevolg dat zij hun woningen niet met de auto kunnen bereiken en de Oostkade ook niet met de auto kunnen verlaten. Dit geldt ook voor hulpdiensten. Niet is uitgesloten dat de nieuwe functies van de sluiswachterswoning leiden tot een verhoogde parkeerdruk. De rechtbank heeft deze gevolgen niet uitdrukkelijk betrokken bij haar beoordeling. De Afdeling acht niet uitgesloten dat de nieuwe functies voor de sluiswachterswoning negatieve gevolgen hebben voor de toegankelijkheid van de woningen aan de Oostkade. De Afdeling gaat er daarom vanuit dat [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J] en [appellant B] feitelijke gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden. Voor [appellant E], woonachtig aan de [locatie 1], op een afstand van ongeveer 60 m van de sluiswachterswoning, komt daar nog bij dat hij vanuit de zijkant van zijn woning direct zicht op de sluiswachterswoning heeft. [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J] en [appellant B] zijn dan ook belanghebbenden bij het besluit om de omgevingsvergunning te verlenen. Dit betekent dat de rechtbank het beroep voor zover door hen ingesteld, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    Het betoog slaagt.
    3.       [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J] en [appellant B] hebben geen andere beroepsgronden aangevoerd dan [appellant], [appellant A], [appellant C] en [appellant D]. Hun beroepsgronden zijn door de rechtbank beoordeeld. Afzonderlijke bespreking van de beroepsgronden van [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J] en [appellant B] is daarom niet nodig.
    4.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten. De nieuwe functies van de sluiswachterswoning zullen leiden tot een verergering van de verkeerssituatie ter plaatse en het al bestaande parkeertekort in Hekendorp. Ten onrechte is de parkeerbehoefte die de nieuwe functies met zich brengen niet meegerekend. Daarbij komt dat van onjuiste bezoekersaantallen voor de logies- en museumfunctie is uitgegaan. Met vaste verhuur van de sluiswachterswoning zullen meer inkomsten worden verworven dan met beide nieuwe functies en de te verkrijgen subsidies tezamen. Pas als uitgegaan wordt van hogere bezoekersaantallen zullen deze inkomsten met de nieuwe functies volgens [appellant] en anderen op gelijke hoogte liggen. De nieuwe functies zullen ook leiden tot overlast voor de directe buren. Een gebruik als logiesverblijf is anders dan een gebruik als gewone woning. Het college heeft in dat verband ten onrechte de herbergfunctie van het pand in het verleden van betekenis geacht. Voor dat gebruik is geen bewijs gevonden, aldus [appellant] en anderen.
    4.1.    Naar het historische gebruik van het pand heeft onderzoek plaatsgevonden. Uit dit onderzoek volgt dat het pand vermoedelijk enige tijd als café heeft gediend. Dat met onderzoek niet kon worden vastgesteld dat het pand ook als herberg heeft gediend, maakt niet dat het college zijn besluit om de logiesfunctie mogelijk te maken ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Immers, niet in geschil is dat de directe omgeving rond de sluis van historische betekenis is. In dat licht bezien heeft het college het in redelijkheid passend kunnen achten om in dit rijksmonument ook een bij de voormalige caféfunctie passende logiesfunctie mogelijk te maken.
    Het betoog faalt.
    4.2.    Uitgangspunt van de aanvraag is dat de logiesfunctie, gelet op de aanwezigheid van drie slaapkamers, is beperkt tot zes personen per verhuurperiode van een weekend tot twee weken. Bij de museumfunctie is uitgegaan van maximaal twintig bezoekers tegelijk die op afspraak een kortdurend bezoek aan het pand brengen, afgezien van Open Monumentendagen. Het college is van deze door de vereniging aangedragen aantallen uitgegaan. De aantallen en het aantal keer per jaar zijn echter bedoeld als inschattingen en niet als maxima. Ze zijn ook niet in de vergunning als maxima vastgelegd en kunnen dan ook niet worden gehandhaafd. Ter zitting hebben het college en de vereniging over de juistheid van de aantallen bezoekers en het aantal gebruiksdagen per jaar geen verdere duidelijkheid kunnen geven. De aantallen bezoekers per dag en het aantal gebruiksdagen per jaar kunnen, zoals [appellant] en anderen gemotiveerd hebben uiteengezet, heel anders uitvallen dan wat het college heeft aangenomen. De rechtbank is er ten onrechte van uitgegaan dat de aantallen bezoekers maxima zijn en vastliggen.
    Niet is uitgesloten dat tijdens de openstelling van het museum, en zeker op Open Monumentendagen, een groot aantal bezoekers met de auto zal komen, te meer omdat Hekendorp moeilijk met het openbaar vervoer bereikbaar is. Dit zal leiden tot een piekbelasting van de parkeerdruk. Waarom dan kan worden uitgegaan van een gemiddelde van 1,0-1,2 parkeerplaatsen, heeft het college niet nader toegelicht. Niet in geschil is dat de verkeerssituatie ter hoogte van de sluiswachterswoning en de parkeersituatie in Hekendorp al overbelast zijn (zie ook de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 11 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW2234). Ter zitting heeft het college gesteld hierover met de inwoners van Hekendorp in gesprek te zullen gaan, maar het heeft dit niet verder concreet gemaakt. Onduidelijk is gebleven hoe wordt voorkomen dat op de brug over de sluis wordt geparkeerd en waar gebruikers van de sluiswachterswoning en de bezoekers van het museum hun auto's kunnen parkeren. [appellant] en anderen voeren terecht aan dat het college hierover meer duidelijkheid had moeten geven. Het verwijzen naar de parkeerkencijfers, met name wat betreft de museumfunctie, volstaat in dit geval niet. De rechtbank had hierin al aanleiding moeten zien om te komen tot het oordeel dat het college zijn besluit om in de sluiswachterswoning de logies- en museumfunctie mogelijk te maken onzorgvuldig heeft voorbereid en ondeugdelijk heeft gemotiveerd.
    Het betoog slaagt.
    4.3.    Voor zover het gaat om de gevolgen voor de woonsituatie van [appellant], [appellant A], [appellant C] en [appellant D] heeft de rechtbank overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de nieuwe functies voor de sluiswachterswoning niet zullen leiden tot een onevenredige aantasting van hun woongenot en privacy. Daarbij is volgens de rechtbank een zekere mate van geluidhinder in een bebouwde omgeving aanvaardbaar te achten. De rechtbank heeft bij haar beoordeling betekenis toegekend aan de omstandigheid dat het aantal logées en museumbezoekers beperkt is en dat deze beide functies niet gelijktijdig plaatsvinden. Doordat onduidelijkheid bestaat over deze aantallen, kunnen echter ook de gevolgen voor het woon- en leefklimaat niet goed worden beoordeeld. Het college zal deze beoordeling opnieuw moeten maken.
    Het betoog slaagt.
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd voor zover het beroep voor zover ingesteld door [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J] en [appellant B] niet-ontvankelijk is verklaard en is bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 14 mei 2019 in stand blijven. Het beroep voor zover ingesteld door [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J] en [appellant B] is gegrond. Dit betekent dat het college een nieuw besluit op de bezwaren van [appellant] en anderen tegen het besluit van 1 oktober 2018 moet nemen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Dit betekent dat in ieder geval moet worden ingegaan op de aantallen bezoekers en het aantal gebruiksdagen per jaar, de te verwachten parkeerdruk gegeven de specifieke omstandigheden ter plaatse, de parkeermogelijkheden, de verkeerssituatie ter hoogte van de sluiswachterswoning en de gevolgen van de nieuwe functies voor de bewoners van de woningen aan weerszijden van de sluiswachterswoning.
    6.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit van het college slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 7 mei 2020 in zaak nr. 19/2396 voor zover de rechtbank:
    - het beroep voor zover ingesteld door [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J] en [appellant B] niet-ontvankelijk heeft verklaard;
    - heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 14 mei 2019 in stand blijven;
    III.      verklaart het beroep voor zover ingesteld door [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J] en [appellant B] gegrond;
    IV.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Oudewater aan [appellant] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 (zegge: tweehonderdvijfenzestig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    w.g. Sevenster
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Bechinka
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2021
    371.