ECLI:NL:RVS:2022:312, Raad van State, 02-02-2022, 202006979/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 november 2020 heeft de raad van de gemeente Ede het bestemmingsplan "Ede, Parapluplan Wonen" vastgesteld. Het plangebied van het parapluplan heeft betrekking op het gehele grondgebied van de gemeente Ede, inclusief het buitengebied. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] te Ede. Op dat perceel rust op grond van het bestemmingsplan "Reparatie Actualisatie Kernen" de bestemming "Dienstverlening" met de aanduiding "kantoor". Op dit gedeelte van het perceel is een villa genaamd "Over Veen" aanwezig. Daarnaast rust op het perceel de bestemming "Wonen-1" met de bouwaanduiding "vrijstaand", inclusief bouwvlak. Hierop is geen woning gerealiseerd. Verder is aan het perceel de bestemming "Tuin-1" toegekend.

202006979/1/R4.
    Datum uitspraak: 2 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Ede,
    en
    de raad van de gemeente Ede,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 november 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Ede, Parapluplan Wonen" (hierna: het parapluplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 december 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde]] en mr. D. Heuker of Hoek, rechtsbijstandsverlener in Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door J. Stieber, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plangebied van het parapluplan heeft betrekking op het gehele grondgebied van de gemeente Ede, inclusief het buitengebied.
    De bestemmingsplannen van de gemeente Ede kenden grotendeels geen correcte koppeling tussen de functie "wonen" en de begripsbepaling "wonen", waarin werd bepaald dat per woning één huishouden is toegestaan. De woonbestemming in de diverse bestemmingsplannen geeft  ruimte om woningen te verkameren en woningen te splitsen. Hierdoor konden meer huishoudens worden ondergebracht in een gebouw dat feitelijk is bedoeld voor één huishouden. Met het parapluplan is de koppeling gelegd tussen de functie "wonen" en de begripsbepaling "wonen", waarbij rekening is gehouden met bestaande situaties. Een aantal specifieke bestemmingen waarbinnen onder andere wonen mogelijk is, is uitgesloten van de regeling.
    2.       [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] te Ede. Op dat perceel rust op grond van het bestemmingsplan "Reparatie Actualisatie Kernen" de bestemming "Dienstverlening" met de aanduiding "kantoor". Op dit gedeelte van het perceel is een villa genaamd "Over Veen" aanwezig. Daarnaast rust op het perceel de bestemming "Wonen-1" met de bouwaanduiding "vrijstaand", inclusief bouwvlak. Hierop is geen woning gerealiseerd. Verder is aan het perceel de bestemming "Tuin-1" toegekend.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Het beroep van [appellant]
    Bestaande villa
    4.       [appellant] voert aan dat de bouwmassa van het op het perceel [locatie] gelegen bestaande pand te klein is om er een zorginstelling van te maken of om er meerdere huur- of koopappartementen in te realiseren. Het parapluplan maakt het volgens [appellant] ten onrechte niet mogelijk dat extra wooneenheden worden gerealiseerd door uitbreiding van de bouwmassa van het bestaande pand. Volgens artikel 3, lid 3.3, sub a, van de planregels bij het parapluplan, wordt het ten tijde van de vaststelling van het parapluplan bestaande aantal woningen/wooneenheden immers gezien als het ter plaatse maximum aantal toegestane woningen. Dit houdt een vergaande beperking van de bouwmogelijkheden in ten opzichte van hetgeen ter plaatse op grond van het bestemmingsplan "Reparatie Actualisatie Kernen" mogelijk was. Het bouwvlak waarop het bestaande pand is gebouwd, is nog voor ongeveer 40 m2 onbebouwd. Bovendien kon de laagbouw aan de achterzijde van de villa op grond van het bestemmingsplan "Reparatie Actualisatie Kernen" worden opgetrokken tot een maximale bouwhoogte van 10 meter en een maximale goothoogte van 7 meter. Dat is op grond van het parapluplan niet langer toegestaan, terwijl de raad de gebruiks- en bouwmogelijkheden van het bestaande pand niet heeft willen wijzigen, zoals ook blijkt uit de Nota van Zienswijzen. Het parapluplan is bovendien in strijd met de daarbij behorende toelichting, waarin staat dat het plan geen wijziging van de bouwmogelijkheden inhoudt, aldus [appellant].
    4.1.    Artikel 3, lid 3.1, van de planregels bij het parapluplan luidt:
    "a. De toegestane functies 'wonen', in de bestemmingsomschrijving, doeleindenomschrijving en functieomschrijvingen van de in artikel 2 genoemde bestemmingsplannen worden vervangen door "wonen in de vorm van een woning".
    b. Het onder 3.1, onder a genoemde geldt niet voor de bestemmingen 'Gemengd', 'Gemengd-1 tot en met Gemengd-14' en 'Centrum' in de bestemmingsplannen van de gemeente Ede. Het onder 3.1, onder a genoemde geldt tevens niet voor percelen die in het bestemmingsplan "Reparatie Actualisatie Kernen" (vastgesteld op 28 november 2013) de bestemming "Dienstverlening" hebben.
    (…)."
    Artikel 3, lid 3.3 luidt:
    "a. Het maximum aantal woningen of wooneenheden bedraagt niet meer dan de legaal bestaande woningen of wooneenheden ten tijde van de vaststelling van dit bestemmingsplan.
    b. Indien de gegeven bouwmogelijkheden voor woningen of wooneenheden uit de in artikel 2 genoemde bestemmingsplannen niet zijn benut ten tijde van de vaststelling van dit bestemmingsplan, geldt dat het maximum aantal woningen of wooneenheden niet meer bedraagt dan het gestelde maximum in de bouwregels van de in artikel 2 genoemde bestemmingsplannen."
    Artikel 4, lid 4.1, van de planregels bij het bestemmingsplan "Reparatie Actualisatie Kernen" luidt:
    "De voor de "Dienstverlening" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    (…)
    d. wonen;
    (…)."
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat aan de gronden waarop het bestaande pand aan de [locatie] is gelegen, de bestemming "Dienstverlening" is toegekend.
    Gelet op het bepaalde in artikel 3, lid 3.1, sub b, van de planregels  bij het parapluplan, is de in artikel 3, lid 3.1, sub a, van de planregels opgenomen regeling voor het beperken van de mogelijkheid tot verkamering en woningsplitsing expliciet uitgesloten voor percelen waaraan in het bestemmingsplan "Reparatieplan Actualisatie Kernen" de bestemming "Dienstverlening" is toegekend. Hieruit volgt dat het parapluplan, waaronder het bepaalde in artikel 3, lid 3.3, sub a, van de planregels, niet van toepassing is op dit gedeelte van het perceel [locatie]. Daarom kan [appellant] niet worden gevolgd in zijn stelling dat het parapluplan het onmogelijk maakt om extra wooneenheden te realiseren door de bouwmassa van het reeds bestaande pand uit te breiden. Een eventuele aanvraag om omgevingsvergunning voor een uitbreiding van het bestaande pand wordt getoetst aan het bestemmingsplan "Reparatieplan Actualisatie Kernen".
    Door de raad is op de zitting verder toegelicht dat van een beperking van de gebruiksmogelijkheden van het bestaande pand op het perceel [locatie] als gevolg van het parapluplan geen sprake is. Uit artikel 3, lid 3.1 onder b, van de planregels volgt immers dat de gebruiksregels uit het parapluplan niet op het bestaande pand van toepassing zijn. Volgens artikel 4, lid 4.1, onder d, van de planregels bij het bestemmingsplan "Reparatie Actualisatie Kernen" zijn de voor "Dienstverlening" aangewezen gronden bestemd voor wonen. In het bestemmingsplan "Reparatie Actualisatie Kernen" zijn geen beperkingen ten aanzien van het gebruik voor wonen opgenomen.
    Uit het voorgaande volgt dat van een beperking van de gebruiks- en bouwmogelijkheden van het bestaande pand als gevolg van het parapluplan geen sprake is. [appellant] kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden gevolgd in zijn betoog dat het parapluplan niet in overeenstemming is met de toelichting daarop. Ook bestaat geen grond voor de conclusie dat een andere planregeling is vastgesteld dan de raad heeft beoogd.
    Het betoog faalt.
    Het onbebouwde gedeelte van het perceel [locatie] te Ede
    5.       [appellant] betoogt verder dat vanwege artikel 3, lid 3.3, sub a, van de planregels bij het parapluplan, de facto sprake is van een volledig gebruiksverbod. [appellant] wijst er in dit verband op dat op de gronden waaraan de bestemming "Wonen-1" met bouwaanduiding "vrijstaand" inclusief bouwvlak is toegekend, nog geen woning is gerealiseerd. Ten tijde van de vaststelling van het parapluplan was dan ook geen sprake van legaal bestaande woningen of wooneenheden. Nu het bestaande aantal wooneenheden in het parapluplan als uitgangspunt wordt genomen om te bepalen wat het maximum aantal toegestane woningen of wooneenheden is, kan op het perceel op de gronden waaraan de bestemming "Wonen-1" is toegekend, geen woning meer worden gebouwd.
    Artikel 3, lid 3.3, onder b, van de planregels biedt volgens [appellant] geen oplossing, nu niet duidelijk is of dat artikel een uitzondering is op artikel 3, lid 3.3, sub a, van de planregels dan wel dat beide artikelen onverkort naast elkaar gelden.
    5.1.    Artikel 2 van de planregels bij het parapluplan luidt:
    "De regels van dit plan gelden ter aanvulling op of aanpassing van de regels in alle analoge en digitale bestemmingsplannen, (partiële) herzieningen van bestemmingsplannen, wijzigingsplannen en uitwerkingsplannen van de gemeente Ede zoals die van toepassing zijn op 1 maart 2020."
    Artikel 11, lid 11.2, sub 11.2.1, van het bestemmingsplan "Reparatieplan Actualisatie Kernen" luidt:
    "Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
    (…)
    b. Ter plaatse van de aanduiding "vrijstaand" mag uitsluitend één vrijstaande woning worden gebouwd.
    (…)."
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat aan de gronden de bestemming "Wonen-1" met bouwaanduiding "vrijstaand", inclusief bouwvlak is toegekend. Het bestemmingsplan "Reparatieplan Actualisatie Kernen" is vastgesteld op 28 november 2013 en was van toepassing op 1 maart 2020, zodat het een bestemmingsplan betreft als bedoeld in artikel 2 van de planregels bij het parapluplan.
    Uit artikel 3, lid 3.3, sub b, van de planregels volgt dat als, zoals hier aan de orde, de gegeven bouwmogelijkheden voor woningen of wooneenheden uit de in artikel 2 genoemde bestemmingsplannen niet zijn benut ten tijde van de vaststelling van het parapluplan, het maximum aantal woningen of wooneenheden niet meer bedraagt dan het gestelde maximum in de bouwregels van de in artikel 2 van de planregels genoemde bestemmingsplannen.
    Volgens artikel 11, lid 11.2, sub 11.2.1 onder b, van de planregels bij het bestemmingsplan "Reparatieplan Actualisatie Kernen" mag ter plaatse van de aanduiding "vrijstaand" uitsluitend één vrijstaande woning worden gebouwd. Daarom bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen grond voor de conclusie dat sprake is van een gebruiksverbod. Op de gronden waaraan de bestemming "Wonen-1" met bouwaanduiding "vrijstaand" inclusief bouwvlak is toegekend, mag immers nog steeds één vrijstaande woning worden gerealiseerd en gebruikt.
    Het betoog faalt.
    6.       [appellant] kan zich er ook niet mee verenigen dat als gevolg van het parapluplan op het gedeelte van het perceel [locatie] waaraan de bestemming "Wonen-1" is toegekend, kamer(onder)verhuur en het realiseren van woonvormen zoals huurappartementen of koopappartementen niet rechtstreeks planologisch mogelijk is. [appellant] wijst er op dat op grond van artikel 1.4 van de planregels bij het bestemmingsplan "Reparatie Actualisatie Kernen" het gebruik voor medische dienstverlening ter plaatse onder voorwaarden was toegestaan. Het bieden van persoonlijke verzorging aan hulpbehoevenden, waarbij de verzorger in een afzonderlijk deel van het pand woont, dient volgens [appellant] mogelijk te blijven en mag niet worden beperkt doordat op grond van het parapluplan in een dergelijke situatie bewoning door twee huishoudens niet is toegestaan. Een zodanig beperkte gebruiksmogelijkheid zal de marktwaarde van het te realiseren pand in ernstige mate doen verminderen, aldus [appellant].
    6.1.    Artikel 11, lid 11.1 van de planregels bij het bestemmingsplan "Reparatieplan Actualisatie Kernen" luidt:
    "De voor "Wonen-1" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    (..)
    b. aan-huis-verbonden beroep en lichte bedrijvigheid;
    (…)."
    Volgens artikel 1, lid 1.4, wordt onder "aan-huis-verbonden-beroep" verstaan: de uitoefening van een dienstverlenend beroep aan huis op administratief, juridisch, medisch, therapeutisch, kunstzinnig, ontwerptechnisch of hiermee gelijk te stellen terrein, alsmede een beroep op het terrein van persoonlijke verzorging, waarbij de woning in overwegende mate de woonfunctie behoudt. Hieronder wordt in ieder geval niet verstaan een (raam)prostitutiebedrijf.
    Volgens lid 1.86 wordt onder "woning" verstaan: een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden.
    Volgens artikel 1, lid 1.7, van de planregels bij het parapluplan wordt onder "woning" verstaan: een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden.
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat aan het gedeelte van het perceel [locatie] waaraan de bestemming "Wonen-1" is toegekend, ook de aanduiding "vrijstaand" is toegekend.
    Op grond van artikel 11, lid 11.2.1, aanhef en onder b, van de planregels van het bestemmingsplan "Reparatieplan Actualisatie Kernen" mocht ter plaatse uitsluitend één vrijstaande woning worden gebouwd. Het realiseren van huurappartementen of koopappartementen was dus voor de inwerkingtreding van het parapluplan ook niet toegestaan.
    Dat ter plaatse op grond van artikel 11, lid 11.1 en artikel 1, lid 1.4, van de planregels bij het bestemmingsplan "Reparatieplan Actualisatie Kernen" het gebruik voor de uitoefening van een dienstverlenend beroep aan huis op medisch terrein was toegestaan, hield niet in dat bewoning van het pand door twee huishoudens was toegestaan. Daarbij is naar het oordeel van de Afdeling van belang dat in artikel 1, lid 1.86, van de planregels bij het bestemmingsplan "Reparatieplan Actualisatie Kernen" onder het begrip "woning" wordt verstaan: een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden. Hieruit volgt dat op grond van het bestemmingsplan "Reparatieplan Actualisatie Kernen" het gebruik van de (nog te bouwen) woning door maximaal één huishouden was toegestaan.
    Uit artikel 3, lid 3.3 onder b, van de planregels bij het parapluplan volgt dat ter plaatse nog steeds één vrijstaande woning is toegestaan. Uit de begripsbepaling van het begrip "woning" zoals opgenomen in artikel 1, lid 1.7, van de planregels bij het parapluplan, volgt dat een woning bestemd is voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden.
    De Afdeling stelt vast dat ook op dit punt geen sprake is van een beperking in het gebruik ten opzichte van de eerdere planologische situatie.
    Nu uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat het gebruik van de (nog te realiseren) woning door meer dan één huishouden al niet was toegestaan op grond van het bestemmingsplan "Reparatieplan Actualisatie Kernen" en het realiseren van één vrijstaande woning ter plaatse blijft toegestaan, valt naar het oordeel van de Afdeling niet in te zien dat in zoverre sprake is van een waardevermindering als gevolg van de vaststelling van het parapluplan.
    Het betoog faalt.
    7.       [appellant] voert verder aan dat het in de rede ligt dat het perceel in zijn geheel zal worden herontwikkeld, zoals dat ook bij andere panden en percelen en panden in de straat is gebeurd. Daarbij kan de nog te realiseren woning worden gebruikt als woning voor mensen die minder begeleiding nodig hebben of als dienstwoning. [appellant] is al lange tijd met een herontwikkelingsplan bezig. Het perceel inclusief de bouwkavel staat al geruime tijd te koop, waarbij het in de markt is gezet als herontwikkelingslocatie voor meerdere wooneenheden. Dat het college van de herontwikkelings- en verkoopplannen van [appellant] op de hoogte is, blijkt uit een aan Omgevingsdienst De Vallei gerichte e-mail van 17 februari 2017, waaruit volgt dat wordt gedacht aan het continueren dan wel uitbreiden van het aantal bewoners op het totale complex. De raad heeft hiermee geen, althans onvoldoende rekening gehouden en ten onrechte geen belangenafweging gemaakt, zodat het parapluplan op onzorgvuldige wijze is vastgesteld, aldus [appellant].
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:286) is een bestemmingsplan in het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld.
    Naar het oordeel van de Afdeling kan het voornemen van [appellant]  om het perceel te herontwikkelen niet worden aangemerkt als een voldoende concreet initiatief dat tijdig is bekendgemaakt. Uit de gedingstukken en uit wat op de zitting is besproken, is niet gebleken dat [appellant] voorafgaand aan de vaststelling van het plan concrete bouwplannen naar voren heeft gebracht waarmee de raad rekening had kunnen houden. In eerdere uitspraken heeft de Afdeling geoordeeld dat een bouwplan voldoende concreet kan zijn als daarvoor schetsen of bouwtekeningen worden overgelegd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2571, onder 33.1).
    [appellant] heeft geen schetsen of bouwtekeningen overgelegd en heeft ook geen aanvraag om omgevingsvergunning of wijziging van het bestemmingsplan ingediend. De overgelegde e-mail van 17 februari 2017 biedt naar het oordeel van de Afdeling ook geen grond voor de conclusie dat sprake is van concrete bouwplannen, alleen al omdat hieruit niet blijkt waaruit de bouwplannen van [appellant] bestaan. Het voorgaande in aanmerking genomen, heeft de raad geen aanleiding hoeven zien om bij de vaststelling van het parapluplan rekening te houden met mogelijke herontwikkelingsplannen van [appellant].
    De Afdeling wijst er in dit verband nog op dat de vertegenwoordiger van de raad op de zitting heeft laten weten dat [appellant], als er sprake is van concrete plannen voor herontwikkeling van het perceel, een principeverzoek of een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kan indienen.
    Het betoog faalt.
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    w.g. De Moor-Van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Melenhorst
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2022