ECLI:NL:RVS:2022:152, Raad van State, 19-01-2022, 202004298/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht het verzoek van [appellante] om in de basisregistratie personen (hierna: de brp) geregistreerd te worden op een briefadres, afgewezen. Op 5 april 2019 heeft [appellante] een briefadres aangevraagd bij het college. [appellante] geeft in haar aanvraag aan dat zij een briefadres nodig heeft om een DigiD aan te vragen voor het doen van belastingaangifte. Zij stond toen, sinds 12 december 2006, ingeschreven in de brp met een woonadres op de [locatie] te Utrecht. Zij stelt dat zij daar geen post kon ontvangen en dat zij elders verbleef. Zij wil niet zeggen waar zij verbleef, want zij wil het vertrouwen van de bewoners van het desbetreffende adres niet schenden. Het college heeft de aanvraag afgewezen om de volgende reden. Behalve in uitzonderlijke gevallen die hier niet aan de orde zijn, kan een briefadres alleen aangevraagd worden als men geen woonadres heeft.

202004298/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], verblijvend te Utrecht,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 18 juni 2020 in zaak nr. 19/5374 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 juli 2019 heeft het college het verzoek van [appellante] om in de basisregistratie personen (hierna: de brp) geregistreerd te worden op een briefadres, afgewezen.
    Bij besluit van 7 november 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 juni 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. Z. Sivro, en het college, vertegenwoordigd door W. van Beveren en M.T. Puertas, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 5 april 2019 heeft [appellante] een briefadres aangevraagd bij het college. [appellante] geeft in haar aanvraag aan dat zij een briefadres nodig heeft om een DigiD aan te vragen voor het doen van belastingaangifte. Zij stond toen, sinds 12 december 2006, ingeschreven in de brp met een woonadres op de [locatie] te Utrecht. Zij stelt dat zij daar geen post kon ontvangen en dat zij elders verbleef. Zij wil niet zeggen waar zij verbleef, want zij wil het vertrouwen van de bewoners van het desbetreffende adres niet schenden. Het college heeft de aanvraag afgewezen om de volgende reden. Behalve in uitzonderlijke gevallen die hier niet aan de orde zijn, kan een briefadres alleen aangevraagd worden als men geen woonadres heeft. [appellante] heeft in haar aanvraag desgevraagd niet aangegeven waar zij de afgelopen drie maanden had overnacht en waar zij de komende drie maanden zou overnachten. Het college en de rechtbank hebben beide overwogen dat niet vastgesteld kan worden of [appellante] in aanmerking komt voor een briefadres als zij niet aangeeft waar zij verblijft en niet aantoont dat de [locatie] niet haar woonadres is. Wegens het ontbreken van deze informatie kan het college niet nagaan of [appellante] daadwerkelijk geen woonadres heeft.
    Wettelijk kader
    2.       De tekst van de relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank een verkeerde weergave heeft gegeven van de feiten en omstandigheden zoals die zich voordeden ten tijde van het besluit van 7 november 2019. Hiertoe stelt [appellante] dat de rechtbank ambtshalve de feiten heeft aangevuld met stellingen die niet door partijen werden betrokken en daarom geen deel uitmaken van de rechtsstrijd. Volgens [appellante] is de rechtbank voorbijgegaan aan de kern van het geschil. Verder betoogt [appellante] dat het adresonderzoek door het college onrechtmatig is en dat de uitwerking ervan onbillijk is en een ernstige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer vormt. Het adresonderzoek is volgens [appellante] in strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Het oordeel van de rechtbank dat er geen ruimte is voor een belangenafweging en beroep op de hardheidsclausule, is volgens [appellante] niet houdbaar.
    Belang bij het hoger beroep
    3.1.    Inmiddels heeft [appellante] sinds 20 augustus 2021 een briefadres. [appellante] betoogt, anders dan het college aanvoert, dat zij desondanks nog belang bij het hoger beroep heeft. Zij verblijft namelijk tijdelijk in een opvang en heeft daarom een briefadres gekregen. Zodra zij uit de opvang is, vervalt het briefadres terwijl zij een briefadres nog nodig zegt te hebben. Omdat de oplossing van tijdelijke aard is, wil [appellante] het hoger beroep voortzetten. De Afdeling zal, om duidelijkheid te verschaffen, de zaak inhoudelijk behandelen.
    Weergave van de feiten en omstandigheden
    3.2.    De Afdeling volgt [appellante] niet in het standpunt dat de rechtbank een verkeerde weergave heeft gegeven van de feiten en omstandigheden en dat de rechtbank voorbij is gegaan aan de kern van het geschil. De rechtbank heeft slechts die feiten en omstandigheden betrokken die van belang waren voor het geschil. Dat de weergave van de rechtbank niet precies dezelfde bewoordingen bevat als de door [appellante] aangevoerde processtukken, maakt niet dat de kern van de zaak onjuist is weergegeven.
    Het adresonderzoek
    3.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het doel van de Wet basisregistratie personen (hierna: Wet brp) is dat de in de brp vermelde gegevens zo betrouwbaar en duidelijk mogelijk zijn en de gebruikers van de gegevens erop moeten kunnen vertrouwen dat deze in beginsel juist zijn. Met het oog daarop dienen in de brp gegevens over de feitelijke verblijfplaats van de betrokkene te worden geregistreerd.
    Ingevolge artikel 2.23 van de Wet brp geldt pas bij het ontbreken van een woonadres, een briefadres als adres. De Afdeling begrijpt, door de toelichting van [appellante] ter zitting, dat zij een briefadres wil hebben om onder andere haar DigiD aan te vragen en zorgverzekering te regelen, zonder kenbaar te hoeven maken waar zij verblijft. De wet is echter duidelijk op dit punt. Het gelijktijdig hebben van een woonadres en briefadres is niet mogelijk. Als [appellante] uit de opvang is en geen briefadres meer heeft, dan dient zij aangifte van een adres te doen. Zij zal dan in beginsel een nieuw woonadres moeten opgeven. Voor zover geen adres kan worden aangewezen dat door haar wordt bewoond, moet ingevolge artikel 2.39 en 1.1, aanhef en onder o, van de Wet brp, het adres waar zij naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zal overnachten als haar woonadres worden beschouwd.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat wanneer [appellante] geen informatie wil verschaffen over haar verblijfplaats omdat de bewoners dit niet toestaan, dit niet betekent dat het college deze inlichtingen niet mocht verlangen om met zekerheid vast te kunnen stellen dat geen briefadres wordt toegekend aan een persoon met een woonadres. Op grond van artikel 2.45 van de Wet brp is de burger immers verplicht om op verzoek van het college de inlichtingen te geven die van belang zijn voor de bijhouding met betrekking tot hem van de brp.
    Volgens de Afdeling is het doen van een adresonderzoek een gerechtvaardigde en proportionele uitzondering op artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Het doen van een adresonderzoek is voorzien bij wet. Ook is het, gezien het doel van de brp, noodzakelijk in een democratische samenleving met het oog op de in artikel 8, tweede lid, van het EVRM vermelde belangen. De Afdeling wijst op de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet brp (Kamerstukken II 2012/13, 33 219, nr. 6, blz. 67-69), waarin is toegelicht waarom als uitgangspunt geldt dat in de brp de feitelijke situatie wordt vastgelegd. Dat uitgangspunt is onder meer erop gericht om al dan niet illegale verblijfssituaties in kaart te brengen en om te voorkomen dat ten onrechte wel of geen gebruik van overheidsvoorzieningen wordt gemaakt. Ook voor hulpdiensten is van belang om te weten of en door wie een pand wordt bewoond. Daarbij moeten de gebruikers van de gegevens erop kunnen vertrouwen dat deze in beginsel juist zijn. De juistheid van de gegevens in de brp weegt gezien de genoemde belangen bij een juiste registratie naar het oordeel van de Afdeling zwaarder dan het belang van [appellante]. De door het college gevraagde informatie is nodig om vast te kunnen stellen of aan de voorwaarden voor een briefadres wordt voldaan. Daarbij heeft de Afdeling betrokken dat de genoemde belangen mee kunnen brengen dat de informatie bij andere afdelingen of overheidsinstanties terechtkomt. Overigens heeft het college ter zitting gesteld dat de verantwoordelijke afdeling niet actief alle bevindingen van een adresonderzoek meldt bij andere afdelingen of overheidsinstanties. [appellante] heeft in dit verband nog verwezen naar rapport nr. 2016/110 van de Nationale ombudsman van 1 november 2016. Het college heeft terecht gesteld dat dit rapport betrekking heeft op de problematiek van personen die niet met een adres in de brp staan ingeschreven. Die situatie is hier niet aan de orde.
    Hoewel de Afdeling begrijpt dat [appellante] zich door omstandigheden bezwaard voelt om de gemeente de verzochte informatie te geven, gaat de Afdeling niet mee met het betoog dat de uitvoering van het adresonderzoek door het college onrechtmatig is, de uitwerking ervan onbillijk is en een ernstige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer vormt.
    Belangenafweging en hardheidsclausule
    3.4.    Het besluit om al dan niet op grond van artikel 2.23 van de Wet brp een briefadres op te nemen, is een besluit waarbij het college uitsluitend een beoordeling geeft over de feiten en waarbij geen ruimte bestaat om op grond van een belangenafweging toch een briefadres aan [appellante] toe te kennen. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat er geen ruimte is voor een belangenafweging of hardheidsclausule. [appellante] heeft desgevraagd aan het college geen informatie verstrekt over haar verblijfplaats. Daardoor kon niet worden vastgesteld dat zij feitelijk niet over een woonadres beschikte en dus in aanmerking kwam voor een briefadres. [appellante] heeft erop gewezen dat andere gemeenten beleid voeren waarin een hardheidsclausule is opgenomen. De gemeente Utrecht kent echter niet zo een buitenwettelijk beleid, zodat daar ook niet aan kan worden getoetst.
    3.5.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2022
    582-640-990
     
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
     
    Wet basisregistratie personen
    Artikel 1.1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    o. het woonadres:
    1° het adres waar betrokkene woont, waaronder begrepen het adres van een woning die zich in een voertuig of vaartuig bevindt, indien het voertuig of vaartuig een vaste stand- of ligplaats heeft, of, indien betrokkene op meer dan één adres woont, het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten;
    2° het adres waar, bij het ontbreken van een adres als bedoeld onder 1, betrokkene naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zal overnachten;
    p. het briefadres: het adres waar voor betrokkene bestemde geschriften in ontvangst worden genomen;
    […]
    Artikel 2.23
    1. Indien het woonadres ontbreekt dan wel artikel 2.40 of artikel 2.41 van toepassing is, wordt op aangifte een briefadres opgenomen.
    […]
    Artikel 2.39
    1. De ingezetene die zijn adres wijzigt doet hiervan schriftelijk aangifte bij het college van burgemeester en wethouders van het college waar hij zijn nieuwe adres heeft.
    2. Hij doet niet eerder aangifte dan vier weken vóór de beoogde datum van adreswijziging en niet later dan de vijfde dag na de adreswijziging. Hij doet in de aangifte mededeling van de datum van adreswijziging en van de gegevens over het nieuwe en het vorige adres.
    3. Indien een ingezetene geen woonadres heeft, kiest hij een briefadres. Het eerste en tweede lid zijn van overeenkomstige toepassing.
    Artikel 2.45
    1. Degene die aangifte heeft gedaan als bedoeld in de artikelen 2.38 tot en met 2.40 en artikel 2.43, geeft op verzoek van het college van burgemeester en wethouders de inlichtingen ter zake van zijn aangifte die van belang zijn voor de bijhouding met betrekking tot hem van de basisregistratie. Deze verplichting is van overeenkomstige toepassing ten aanzien van het overleggen van geschriften. De betrokkene verschijnt hierbij desgevraagd in persoon.
    2. In de aangifte van een briefadres worden de redenen voor de aangifte van een briefadres medegedeeld. Bij de aangifte wordt een schriftelijke verklaring van instemming gevoegd van de briefadresgever.
    […]
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 8
    1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.