ECLI:NL:RVS:2022:138, Raad van State, 19-01-2022, 202100732/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 april 2019 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een verzoek van [appellant A] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur afgewezen. [partij] heeft de minister op 8 september 2014 verzocht om openbaarmaking van alle gegevens over ‘Potato spindle tuber viroid’ tests die bij hem in 2012 en 2013 zijn uitgevoerd, om zich goed te kunnen voorbereiden op lopende procedures. Bij besluit van 25 november 2014 heeft de minister gereageerd op dat verzoek. Daarbij heeft de minister medegedeeld dat 114 documenten zijn aangetroffen. De minister heeft documenten deels openbaar gemaakt. Ook heeft de minister documenten deels niet openbaar gemaakt, omdat openbaarmaking daarvan niet opweegt tegen de belangen van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling. Ook zijn enkele documenten bestemd voor intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen niet openbaar gemaakt.

202100732/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend te [woonplaats] , en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 december 2020 in zaken nrs. 19/6329 en 20/5578 in de gedingen tussen:
    [appellant A], [appellant B]
    en
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 april 2019 heeft de minister een verzoek van [appellant A] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.
    Bij besluit van 5 juli 2019 heeft de minister een Wob-verzoek van [appellant B] afgewezen.
    Bij besluit van 17 september 2019 heeft de minister het door [appellant A] tegen het besluit van 18 april 2019 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij besluit van 14 oktober 2019 heeft de minister het door [appellant B] tegen het besluit van 5 juli 2019 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 17 december 2020 heeft de rechtbank de door [appellant A] en [appellant B] tegen de besluiten van 17 september 2019 en 14 oktober 2019 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2021, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. G.P. van Malkenhorst, rechtsbijstandverlener te Mheer, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Looijs, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij] heeft de minister op 8 september 2014 verzocht om openbaarmaking van alle gegevens over ‘Potato spindle tuber viroid’ tests (hierna: PSTVd tests) die bij hem in 2012 en 2013 zijn uitgevoerd, om zich goed te kunnen voorbereiden op lopende procedures. Bij besluit van 25 november 2014 heeft de minister gereageerd op dat verzoek. Daarbij heeft de minister medegedeeld dat 114 documenten zijn aangetroffen. De minister heeft documenten deels openbaar gemaakt. Ook heeft de minister documenten deels niet openbaar gemaakt, omdat openbaarmaking daarvan niet opweegt tegen de belangen van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling. Ook zijn enkele documenten bestemd voor intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen niet openbaar gemaakt. Tegen dit besluit heeft [partij] geen bezwaar gemaakt of beroep ingesteld.
    1.1.    Op 30 maart 2017 heeft de [maatschap], waarvan [partij] één van de maten is, een Wob-verzoek gedaan bij de minister om openbaarmaking van documenten over PSTVd tests. Bij besluit van 13 juli 2017 heeft de minister gereageerd op dat verzoek. Volgens de minister zijn de documenten al bij het besluit van 25 november 2014 al dan niet deels openbaar gemaakt. Tegen het besluit van 13 juli 2017 heeft [partij] beroep ingesteld bij de rechtbank, die het beroep heeft doorgestuurd naar de minister om als bezwaar te worden behandeld. Bij besluit van 7 december 2018 heeft de minister het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. Bij dat besluit heeft hij het draaiboek PSTVd tests, afgezien van de in dat document opgenomen persoonsgegevens, openbaar gemaakt. Ook heeft hij het hygiëneprotocol dat in acht moet worden genomen bij de verwachting dat kuipplanten besmet zijn met PSTVd openbaar gemaakt. Voor het overige heeft de minister het besluit van 13 juli 2017 in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering. Tegen dit besluit heeft [partij] beroep bij de rechtbank ingesteld. Naar aanleiding van dat beroep heeft de minister bij besluit van 3 december 2019 het besluit van 7 december 2018 herzien en vervangen. De minister heeft bij het nieuwe besluit op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd de agenda voor de vergadering van de kerngroep Bloembollen van 13 november 2012 en de notulen Kerngroep Bloembollen openbaar te maken. De rechtbank heeft bij uitspraak van 24 februari 2020, zaaknummer SGR 19/972, het beroep tegen het besluit van 3 december 2019 ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak had [partij] hoger beroep bij de Afdeling ingesteld. Dat hoger beroep heeft hij echter ingetrokken.
    1.2.    [appellant A] is de zwager van [partij] en is zijdelings betrokken geweest bij een procedure die [partij] tegen de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) heeft gevoerd. Op 9 januari 2019 heeft [appellant A] de minister op grond van de Wob verzocht om documenten openbaar te maken over de gang van zaken rond het testen van bloembollen op PSTVd in 2012. Daarbij heeft hij verwezen naar de nummering zoals de minister heeft gehanteerd bij de verzoeken van [partij] van 8 september 2014 en 30 maart 2017. [appellant A] heeft expliciet verzocht om:
    1. Documenten die betrekking hebben op het in 2012 gevoerde overleg tussen de Stichting Bloembollenkeuringsdienst (hierna: de BKD) en de NVWA over de wijze van monstername van dahliaknollen voor het testen op viroïden (documenten 86, 88, 89 en 96);
    2. Rapportage van Naktuinbouw over monsters waarin PSTVd werd gemeten (documenten 75 en 97);
    3. Een kopie van de correspondentie tussen Naktuinbouw en de NVWA/NRC over de bevindingen inzake PSTVd besmetting (documenten 91 en 99);
    4. een kopie van de documenten 107,108 en 114.
    1.3.    [appellant B] is de echtgenote van mr. G.P. van Malkenhorst, die tevens optreedt als haar gemachtigde in deze zaak. Op 8 maart 2019 heeft [appellant B] de minister op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van:
    1. alle verslagen van de vergaderingen van de werkgroep bloembollen die hebben plaatsgevonden in het jaren 2012 en 2013. Gedoeld wordt op het periodiek overleg tussen medewerkers van de NVWA en de BKD over met name fytosanitaire aangelegenheden. Onder verslagen dient in deze ook te worden verstaan: elke schriftelijke vastlegging van hetgeen op een dergelijk overleg is besproken en/of besloten (bijvoorbeeld een besluitenlijst, actiepunten en dergelijke);
    2. Oproepingen voor deze vergaderingen en de agenda van elke vergadering.
    Besluitvorming
    2.       Bij het besluit van 18 april 2019 heeft de minister het verzoek van [appellant A] op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob afgewezen. De belangen van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling wegen zwaarder dan het openbaar maken van de documenten. Ook bevatten enkele documenten e-mailwisselingen die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. De e-mailwisselingen bevatten feitelijke informatie, maar die is zodanig verweven met persoonlijke beleidsopvattingen dat die daarvan niet kunnen worden gescheiden, zodat ook om die reden de documenten niet openbaar worden gemaakt.
    2.1.    Bij het besluit van 5 juli 2019 heeft de minister het verzoek van [appellant B] op dezelfde gronden afgewezen als bij het besluit van 18 april 2019.
    2.2.    Tegen de besluiten van 18 april 2019 en 5 juli 2019 hebben [appellant A] en [appellant B] bezwaar gemaakt. Bij besluiten van 17 september 2019 en 14 oktober 2019 heeft de minister de bezwaren van [appellant A] en [appellant B] niet-ontvankelijk verklaard. Pas nadat [appellant A] en [appellant B] de bezwaarschriften hadden ingediend ontdekte de minister dat zij dezelfde gemachtigde hebben als [partij]. Volgens de minister hebben [appellant A] en [appellant B] misbruik van  recht gemaakt door het Wob-verzoek in te dienen en bezwaar te maken. Zij hebben het recht om een Wob-verzoek in te dienen evident aangewend voor een ander doel dan waarvoor het is verleend en dit geeft blijk van kwade trouw. Op het moment dat de minister het besluit nam, had de rechtbank in zaaknummer SGR 19/972 nog geen oordeel gegeven. [appellant A] en [appellant B] hebben met de Wob-verzoeken om dezelfde documenten verzocht als [partij] bij de verzoeken van 8 september 2014 en 30 maart 2017 heeft gedaan. Op die verzoeken heeft de minister al een besluit genomen. Omdat de gemachtigde in de zaken van [appellant A] en [appellant B] dezelfde is als in de eerdere procedures van [partij], initieert hij aldus procedures met een ander doel dan waarvoor deze bedoeld zijn. De gemachtigde weet als juridisch bijstandsverlener immers dat openbaarmaking van de documenten eerder is geweigerd. [partij] is bovendien de zwager van [appellant A]. Ook zijn de redenen van afwijzing van de Wob-verzoeken dezelfde als bij de procedures van [partij]. De Wob-verzoeken moeten in het licht worden gezien van de verzoeken van [partij], die de documenten heeft opgevraagd voor lopende procedures. De indruk bestaat dat de Wob-verzoeken zijn ingediend voor de procedure van [partij]. Daarvoor is de Wob niet bedoeld. [appellant A] en [appellant B] hebben de Wob-verzoeken dan ook met een ander doel dan waarvoor het is bedoeld ingediend. Het feit dat de gemachtigde probeert dwangsommen en proceskosten te incasseren, is ook een indicatie dat de Wob-verzoeken niet zijn ingediend om openbaarmaking van documenten te bewerkstelligen voor een ieder, aldus de minister. Bij zijn besluitvorming verwijst de minister naar uitspraken van de Afdeling van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2190, en 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:347.
    2.3.    De rechtbank heeft de besluiten van 17 september 2019 en 14 oktober 2019 rechtmatig geacht.
    Het hoger beroep
    3.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de bezwaren op juiste gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard vanwege misbruik van recht. De rechtbank heeft daarbij volgens hen niet beoordeeld of de bevoegdheid om een Wob-verzoek te doen en bezwaar te maken is aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven. Nergens blijkt uit dat zij de met de Wob-verzoeken te verkrijgen informatie willen gebruiken in een andere procedure. Ook is het onjuist dat zij om dezelfde informatie hebben gevraagd als [partij]. [partij] heeft ook om documenten verzocht waar [appellant A] niet in was geïnteresseerd. Bovendien werden de documenten waarin [partij] geïnteresseerd was niet openbaar gemaakt, waarbij de formele rechtskracht van het besluit van 25 november 2014 aan [partij] werd tegengeworpen. Hoewel [partij] tegen dat besluit beroep zou instellen, moest [appellant A] rekening houden met de mogelijkheid dat de rechtbank dit beroep zou verwerpen. Om die reden heeft [appellant A] zelf een verzoek ingediend omdat de formele rechtskracht hem niet kan worden tegengeworpen. Het is ook onjuist dat, omdat de Wob-verzoeken kort na de uitspraak van de rechtbank van 24 februari 2020 zijn gedaan, sprake is van misbruik van recht. Het is zelfs onredelijk om te verwachten dat de uitspraak van de rechtbank zou worden afgewacht, omdat de minister in de procedure van [partij] lang heeft gedaan over de besluitvorming. Zelfs bij een voor [partij] gunstige uitspraak zou de zaak zijn terugverwezen naar de minister om een nieuw besluit te nemen. Zolang doorlooptijden bij een bestuursorgaan vele jaren bedragen, kan van een aanvrager niet in redelijkheid worden verwacht dat hij eerst de uitspraak van de bestuursrechter afwacht. Maar zelfs als de verzoeken zijn ingegeven om [partij] informatie te verschaffen voor een procedure, dan nog maakt dit niet dat sprake is van misbruik van recht. Daarvoor zijn bijzondere omstandigheden vereist, waarvan in dit geval geen sprake is. [appellant B] heeft verder, behoudens één document, om andere documenten gevraagd dan [partij]. Ook van [appellant B] kon niet worden gevergd dat zij zou wachten op de uitspraak van de rechtbank, omdat zij om andere informatie had verzocht. De rechtbank heeft dus niet juist gemotiveerd dat zij geen openbaarmaking voor een ieder hebben beoogd, aldus [appellant A] en [appellant B].
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       De Afdeling heeft in haar uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135, overwogen dat ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
    4.1.    Uit artikel 3, derde lid, van de Wob volgt dat de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen. De Afdeling heeft in de uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426, geoordeeld dat die bepaling onverlet laat dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Omdat misbruik van recht zich kan voordoen als een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of sprake is van misbruik van recht.
    4.2.    Verder blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2638, dat als een Wob-verzoek wordt gebruikt om informatie te verkrijgen voor een andere procedure, dit niet zonder meer betekent dat sprake is van misbruik. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan een verzoek om informatie met het oog op een andere procedure misbruik van recht opleveren.
    4.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister [appellant A] en [appellant B] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens misbruik van recht. [appellant A] en [appellant B] hebben ter zitting toegelicht dat zij openbaarheid voor een ieder beogen. [appellant B] heeft bovendien, in tegenstelling tot wat de minister betoogt, om andere documenten dan [partij] gevraagd. Daarnaast hebben [appellant A] en [appellant B] slechts om een beperkt aantal documenten verzocht over één onderwerp. Het vergt niet een onevenredig grote inspanning van de minister om op die verzoeken te reageren. Uit het dossier blijkt verder niet dat het hen te doen is om dwangsommen of proceskosten te incasseren. De minister heeft dat op de zitting ook bevestigd. Uit het vorenstaande volgt dat hierin geen aanknopingspunten zijn te vinden voor de conclusie van de minister dat het evident is dat [appellant A] en [appellant B] de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen en bezwaar te maken zodanig hebben aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe deze is gegeven, dat het aanwenden van die bevoegdheid blijk geeft van kwade trouw. Dat [appellant A] zijdelings is betrokken bij de procedure van [partij], dezelfde gemachtigde heeft als [appellant B] en [partij] en [appellant B] de echtgenote is van de gemachtigde, betekent evenmin dat sprake is van misbruik van recht. Ter zitting hebben zij toegelicht dat zij, naar aanleiding van het handelen van de NVWA in de procedure van [partij], zijn geïnteresseerd geraakt in de werkwijze van de NVWA en beogen misstanden aan de orde te stellen. Ook de omstandigheid dat [appellant A] om dezelfde documenten heeft verzocht als [partij], rechtvaardigt niet de conclusie, ook niet als deze omstandigheid in samenhang met de overige omstandigheden wordt bezien, dat sprake is van misbruik van recht. De minister is dan ook ten onrechte tot een niet-ontvankelijkverklaring van [appellant A] en [appellant B] overgegaan.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen de besluiten van 17 september 2019 en 14 oktober 2019 gegrond verklaren en die besluiten vernietigen. De minister zal worden opgedragen om binnen zes weken met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op de bezwaren van [appellant A] en [appellant B] te nemen.
    6.       De minister moet de proceskosten vergoeden. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht uitsluitend betrekking kan hebben op kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. [appellant B] heeft in deze procedure zich laten vertegenwoordigen door haar echtgenoot, waarmee niet door een derde rechtsbijstand is verleend.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 december 2020 in zaken nrs. 19/6329 en 20/5578;
    III.      verklaart de beroepen van [appellant A] en [appellant B] gegrond;
    IV.      vernietigt de besluiten van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 17 september 2019, kenmerk 494-34603, en 14 oktober 2019, kenmerk: 494-34734;
    V.       draagt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op om binnen zes weken met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op de bezwaren van [appellant A] en [appellant B] te nemen;
    VI.      veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij [appellant A] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan [appellant A] en [appellant B] de door hen voor de behandeling van de beroepen en het hoger beroep betaalde griffierechten ten bedrage van € 618,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2022
    280-857