ECLI:NL:RVS:2014:1804, Raad van State, 21-05-2014, 201307183/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 januari 2013 heeft de staatssecretaris de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) aan [appellant] geweigerd.

201307183/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 mei 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Zoetermeer,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 juli 2013 in zaak nr. 13/2658 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 januari 2013 heeft de staatssecretaris de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) aan [appellant] geweigerd.
    
    Bij besluit van 11 maart 2013 heeft de staatssecretaris het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 juli 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De staatssecretaris heeft een reactie hierop ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.A. Vermeij, advocaat te Voorburg, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door F.E.I.H. Muijtjens en mr. V. Chaudron, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
    Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    Ingevolge artikel 13 heeft een ieder wiens rechten en vrijheden die in het EVRM zijn vermeld, zijn geschonden, recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.
    
    Ingevolge artikel 19, derde lid, van de Grondwet wordt het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid erkend, behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld.
    
    Ingevolge artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens is een VOG een verklaring van Onze Minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is verzocht en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
    
    Ingevolge artikel 35, eerste lid, weigert de minister de afgifte van een VOG, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt verzocht, in de weg zal staan.
    
    Ingevolge artikel 36, eerste lid, kan de minister bij zijn onderzoek met betrekking tot de afgifte van de VOG van een natuurlijk persoon kennis nemen van op de aanvrager betrekking hebbende justitiële gegevens.
    
    Bij de beoordeling van de aanvraag zijn de criteria toegepast die zijn gepubliceerd in de Beleidsregels VOG-NP-RP 2013 (Stcrt. 1 maart 2013, 5409; hierna: de Beleidsregels).
    
    Volgens paragraaf 3 ontvangt de staatssecretaris ten behoeve van de beoordeling van een VOG-aanvraag alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het Justitieel Documentatie Systeem (hierna: JDS). Aan de aanvrager die niet voorkomt in het JDS, wordt zonder meer een VOG afgegeven. Wanneer de aanvrager voorkomt in het JDS wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium.
    
    Volgens paragraaf 3.1 wordt bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager een terugkijktermijn in acht genomen. Voor de terugkijktermijn zijn van belang:
    
    1. de periode waarover wordt teruggekeken en
    
    2. de uitgangspunten om te bepalen of een justitieel gegeven binnen de van toepassing zijnde terugkijktermijn valt.
    
    Volgens paragraaf 3.1.2, aanhef en onder a, wordt om te bepalen of een relevant justitieel gegeven binnen de terugkijktermijn valt de datum van de rechterlijke uitspraak in eerste aanleg als uitgangspunt genomen.
    
    Volgens paragraaf 3.2, getiteld "Het objectieve criterium", wordt de afgifte van de VOG in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid waarvoor de VOG is verzocht.
    
    Het objectieve criterium bestaat uit de volgende elementen:
    
    1. justitiële gegevens;
    
    2. indien herhaald;
    
    3. risico voor de samenleving en
    
    4. een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid.
    
    Volgens paragraaf 3.2.1 worden de relevante justitiële gegevens die voorkomen in het JDS op naam van de aanvrager meegewogen bij de beoordeling.
    
    Volgens paragraaf 3.2.2 toetst de staatssecretaris of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat. Toepassing van het objectieve criterium ziet slechts op de vraag of er sprake zou zijn van een risico voor de samenleving wanneer dit of een soortgelijk strafbaar feit zou worden gepleegd door een persoon in de uitoefening van de functie, taak of bezigheid waarvoor de VOG wordt verzocht.
    
    Volgens paragraaf 3.2.3 wordt bij de vaststelling van het risico voor de samenleving een onderverdeling gemaakt in risico’s voor informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke transacties, proces, aansturen organisatie en personen. Met behulp van een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen worden de risico’s nader uitgewerkt. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of een justitieel gegeven als relevant moet worden beschouwd voor het doel van de aanvraag.
    
    Het risicogebied personen heeft tot doel om de kwetsbaren in de samenleving te beschermen. Kwetsbare personen zijn minderjarigen en hulpbehoevenden, zoals ouderen en gehandicapten.
    
    Volgens paragraaf 3.2.4 bepaalt de relatie tussen het justitiële gegeven en de functie, taak of bezigheid die de aanvrager gaat vervullen of een justitieel gegeven, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid. Een belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid kan voorts bestaan op grond van:
    
    - de aard van het delict dan wel
    
    - de locatie waar de werkzaamheden worden verricht.
    
    Volgens paragraaf 3.3, getiteld "Het subjectieve criterium", kan op grond van het subjectieve criterium worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
    
    Volgens paragraaf 3.3.2 bestaat bij zedenmisdrijven slechts zeer beperkte ruimte om op basis van het subjectieve criterium alsnog tot afgifte van een VOG te besluiten wanneer het om een functie met een gezags- of afhankelijkheidsrelatie gaat. In het geval de aanvrager, in de twintig jaren voorafgaand aan het moment van de beoordeling, is veroordeeld ter zake van een zedenmisdrijf tot een (on)voorwaardelijke gevangenisstraf, geldt een verscherpt toetsingskader waarin als uitgangspunt wordt genomen dat de VOG wordt geweigerd. De VOG kan in dat geval slechts worden afgegeven, indien weigering evident disproportioneel zou zijn. Of dat zo is, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.
    
    Volgens het specifieke screeningsprofiel "gezondheidszorg en welzijn van mens en dier" zijn de functionarissen in dit screeningsprofiel belast met de zorg voor personen en kunnen zij in een één-op-één relatie komen te verkeren met degenen die aan hun zorg zijn toevertrouwd. In deze relatie kan sprake zijn van een (tijdelijke) afhankelijkheid. Het risico bestaat dat misbruik wordt gemaakt van de (tijdelijke) afhankelijkheid waardoor het risico van onder andere zeden- en geweldsdelicten aanwezig is.
    
    2. [appellant] heeft de staatssecretaris verzocht hem een VOG te verlenen voor de functie van verzorgende bij Woonzorgcentrum Groot Hoogwaak te Noordwijk.
    
    In het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 januari 2013 heeft de staatssecretaris de afgifte van de door [appellant] verzochte VOG geweigerd. De staatssecretaris heeft op het verzoek het algemeen screeningsprofiel en het screeningsprofiel "Gezondheidszorg en welzijn van mens en dier" toegepast. De staatssecretaris heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat in het JDS staat geregistreerd dat [appellant] op 3 december 2007 is veroordeeld ter zake van overtreding van artikel 247 van het Wetboek van Strafrecht, te weten ontucht met een wilsonbekwame, meermalen gepleegd. Daarbij is [appellant] een gevangenisstraf van 90 dagen opgelegd, waarvan 45 dagen voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaren, met als bijzondere voorwaarde zich te gedragen naar de aanwijzingen van de hulpverlenende instantie. De proeftijd is geëindigd op 17 december 2009. Deze uitspraak is op 18 december 2007 onherroepelijk geworden.
    
    De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat dit zedendelict, indien herhaald, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de door [appellant] beoogde functie van verzorgende, waardoor aan het objectieve criterium is voldaan. Voorts heeft de staatssecretaris zich bij de toetsing aan het subjectieve criterium op het standpunt gesteld dat de weigering van de afgifte van een VOG niet evident disproportioneel is, gelet op de ernst van het feit en het beperkte tijdsverloop. De staatssecretaris heeft hierbij in aanmerking genomen de afwezigheid van overige antecedenten, de behandeling bij polikliniek De Waag, de stelling van de reclassering dat de kans op herhaling laag is en de persoonlijke belangen van [appellant].
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de weigering van de staatssecretaris een VOG af te geven niet evident disproportioneel is. Hiertoe voert [appellant] aan, onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2014 in zaak nr. 201204933/1/A3, dat de rechtbank bij de toetsing aan het subjectieve criterium niet is ingegaan op zijn beroepsgrond dat een directe feit-functie relatie ontbreekt en dat, gelet op zijn gedrag voor en na het delict, het risico op herhaling uiterst klein is. Tevens voert [appellant] aan dat overige antecedenten ontbreken, het recidiverisico door de Reclassering laag wordt ingeschat, de behandeling gedurende bijna drie jaar bij polikliniek De Waag met goed gevolg is afgesloten en de terugkijktermijn van twintig jaar arbitrair is, omdat deze niet in relatie staat tot het daadwerkelijke risico van herhaling van het zedendelict.
    
    3.1. Volgens de Beleidsregels dient eerst te worden beoordeeld of aan het objectieve criterium is voldaan en vervolgens aan de hand van het subjectieve criterium of de weigering een VOG af te geven evident disproportioneel is, hetgeen wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.
    
    [appellant] heeft geen gronden aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris zich op het standpunt mocht stellen dat aan het objectieve criterium is voldaan.
    
    3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 januari 2012 in zaak nr. 201104773/1) heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris mocht uitgaan van een terugkijkperiode van twintig jaar.
    
    De staatssecretaris heeft in zijn besluit gemotiveerd dat het Afloopbericht toezicht van de Reclassering van 31 december 2009, waarin staat vermeld dat de kans op herhaling laag is, onvoldoende houvast biedt voor de conclusie dat de kans op herhaling niet aanwezig is. Daarbij stelt de staatssecretaris dat hij niet gehouden is het recidiverisico hetzelfde te beoordelen als de reclassering, aangezien het hier niet de beoordeling van het risico van recidive betreft in een strafzaak, maar de beoordeling van het risico van recidive in een zaak waarin is verzocht om een VOG. Ook heeft de staatssecretaris gemotiveerd te kennen gegeven dat hij bij zijn besluitvorming heeft betrokken dat [appellant] onder behandeling bij polikliniek
    
    De Waag is geweest en geen overige antecedenten bekend zijn. Alles overwegende laat de staatssecretaris het belang van de maatschappij om tegen zedendelicten te worden beschermd zwaarder wegen dan het belang van [appellant] bij het verkrijgen van een VOG. Gelet op deze motivering heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de staatssecretaris in het besluit op bezwaar voldoende is ingegaan op de belangen van [appellant] en zijn persoonlijke omstandigheden en dat haar van een onvoldoende gemotiveerd besluit dan ook niet is gebleken.
    
    De staatssecretaris heeft zich ten aanzien van de directheid van de relatie tussen het gepleegde feit en de beoogde functie gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de functie van verzorgende één op één relaties met zich brengt, met de mogelijkheid van (tijdelijke) afhankelijkheid en het, ondanks het feit dat [appellant] alleen ouderen verzorgt, niet valt uit te sluiten dat [appellant] opnieuw een zedendelict begaat. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich op het standpunt mocht stellen dat de weigering een VOG af te geven niet evident disproportioneel is. De omstandigheden die hebben geleid tot de uitspraak van de Afdeling waarnaar [appellant] in hoger beroep heeft verwezen, verschillen van die van [appellant] en leiden derhalve niet tot een ander oordeel.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het beroep op artikel 8 van het EVRM miskent. [appellant] voert hiertoe aan dat de belangenafweging, vervat in de Beleidsregels, de strekking van het tweede lid te buiten gaat.
    
    4.1. De Afdeling heeft eerder overwogen (onder meer de uitspraken van 24 juni 2009 in zaak nr. 200809311/1 en 9 januari 2013 in zaak nr. 201202911/1) dat het recht op privacy, als bedoeld in artikel 8 van het EVRM, niet wordt geschonden door de van toepassing zijnde regelgeving over de afgifte van een VOG. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het recht op privacy ingevolge artikel 8, tweede lid, van het EVRM zijn begrenzing vindt in de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Het doel van de VOG, te weten het beperken van de risico’s voor de samenleving, is hiermee in overeenstemming. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien om tot een ander oordeel te komen.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beroep op het recht van vrije beroepskeuze, als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de Grondwet, niet slaagt. Hij stelt hiertoe, onder verwijzing naar de toelichting bij zijn eerste grond in het hoger beroepschrift, dat er geen rechtvaardiging is voor de inbreuk op zijn recht van vrije beroepskeuze. Gelet op het falen van de eerste beroepsgrond kan ook deze beroepsgrond niet slagen.
    
    6. Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte het beroep op artikel 13 van het EVRM miskent. Hiertoe voert [appellant] aan dat in zaken waarin een zedendelict heeft plaatsgevonden er nooit een evidente onevenredigheid wordt aangenomen zodat een daadwerkelijk rechtsmiddel ontbreekt.
    
    6.1. Dat de rechtbank de weigering van de staatssecretaris een VOG te verlenen in geval van een zedendelict terughoudend toetst, betekent niet dat [appellant] een daadwerkelijk rechtsmiddel wordt onthouden. Dat [appellant] geen zedendelictzaken bekend zijn waarin wordt geoordeeld dat de weigering door de staatssecretaris een VOG te verlenen evident disproportioneel is, maakt dit niet anders.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.D.A.M. Zegveld, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Borman w.g. Zegveld
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2014
    
    43-816.