ECLI:NL:RVS:2021:1212, Raad van State, 09-06-2021, 201909107/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een recreatiewoning op het perceel Holterweg ong. te Markelo. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwen van een recreatiewoning op het perceel niet is toegestaan, omdat aan het perceel niet de aanduiding "recreatiewoning" is toegekend. Het bouwplan is daarom in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente, Veegplan 2018". De raad van de gemeente Hof van Twente heeft bij besluit van 26 februari 2019 geweigerd een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht te verlenen. Vanwege deze weigering heeft het college geweigerd met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan.

201909107/1/R3.
    Datum uitspraak: 9 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Markelo, gemeente Hof van Twente,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 20 november 2019 in zaak nr. 19/939 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 april 2019 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een recreatiewoning op het perceel Holterweg ong. (kadastraal bekend Markelo, Sectie O, nummers […] en […]) te Markelo (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 20 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. E.D. van Tellingen, advocaat te Almere, en het college, vertegenwoordigd door M.A. de Ruiter en M.G.W. Jonker-Raanhuis, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] heeft een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van een recreatiewoning op het perceel.
    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwen van een recreatiewoning op het perceel niet is toegestaan, omdat aan het perceel niet de aanduiding "recreatiewoning" is toegekend. Het bouwplan is daarom in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente, Veegplan 2018" (hierna: het bestemmingsplan). De raad van de gemeente Hof van Twente heeft bij besluit van 26 februari 2019 geweigerd een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) te verlenen. Vanwege deze weigering heeft het college geweigerd met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan.
    [appellante] is het niet eens met de weigering om haar een omgevingsvergunning te verlenen en is daartegen opgekomen.
    Relevante regelgeving
    2.       De relevante bepalingen van de Wabo en het Bor zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    3.       Artikel 16.1 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "De voor "Natuur" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van landschappelijke, ecologische waarden en natuurwaarden;
    […];
    e. één recreatiewoning uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "recreatiewoning";
    […]."
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       [appellante] heeft ter zitting aangegeven dat wat zij heeft aangevoerd over het bouw- en gebruiksovergangsrecht en het vertrouwensbeginsel niet als afzonderlijke hogerberoepsgronden moeten worden aangemerkt, maar als argumenten voor haar betoog zoals dat hierna onder 5 is weergegeven. De Afdeling zal in het navolgende alleen op dat betoog ingaan.
    5.       [appellante] betoogt, zo begrijpt de Afdeling, dat de rechtbank heeft miskend dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren de vvgb te verlenen en het college derhalve ten onrechte de omgevingsvergunning heeft geweigerd.
    Zij voert in dit verband aan dat de raad bij de belangenafweging niet heeft meegewogen dat in het verleden op haar perceel de aanduiding "recreatiewoning" was toegekend. Zij mocht dus een recreatiewoning bouwen. Deze aanduiding is volgens haar in 2016 zonder overleg verplaatst.
    Zij voert verder aan dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De raad heeft niet specifiek genoeg aangegeven waarom het bouwplan in strijd is met de Omgevingsvisie, de Nota Recreatie en Toerisme 2012-2017 (hierna: de Nota Recreatie) en de Structuurvisie Landelijk gebied Hof van Twente (hierna: de Structuurvisie). Over het provinciale beleid voert [appellante] aan dat de raad hieraan niet gebonden is en bovendien de Omgevingsvisie in dit geval niet van toepassing is. Over het gemeentelijke beleid voert zij aan dat daarin slechts staat dat nieuwe solitaire recreatiewoningen niet gewenst en toegestaan zijn, terwijl in dit geval geen sprake is van een nieuwe woning. Er stond namelijk altijd al een recreatiewoning, zodat sprake is van een verbouwing van een bestaande recreatiewoning. Volgens [appellante] is er geen sprake van strijd met een goede ruimtelijke ordening, aangezien de recreatiewoning alleen voor eigen gebruik is, er altijd al een recreatiewoning heeft gestaan zodat er niets verandert aan de omgeving en er geen aantasting van de natuur en de omgeving zal plaatsvinden en de woning vanaf de weg niet zichtbaar is.
    5.1.    De raad heeft geweigerd de voor deze vergunning vereiste verklaring van geen bedenkingen te verlenen. Artikel 2.20a van de Wabo verplicht het college in zo’n geval de omgevingsvergunning te weigeren. Dit heeft het college gedaan.
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1414), wordt de inhoud van het besluit van de raad over de afgifte van de verklaring van geen bedenkingen in het besluit omtrent de omgevingsvergunning verwerkt. De rechtmatigheid van het besluit over de verklaring van geen bedenkingen wordt getoetst in het kader van het beroep tegen het besluit inzake de omgevingsvergunning.
    5.2.    In het besluit van de raad van 26 februari 2019 staat dat binnen de bestemming "Natuur" maximaal vier recreatiewoningen zijn toegestaan. [appellante] heeft geen bouwrecht voor het bouwen van één van de vier recreatiewoningen. De aanvraag voorziet in het bouwen van een vijfde woning. Deze ontwikkeling past niet binnen het ruimtelijke beleid van de gemeente en dit is vanuit ruimtelijk oogpunt niet aanvaardbaar. Volgens de "Nota Recreatie en Toerisme 2012-2017" en de "Structuurvisie Landelijke gebied Hof van Twente" is het realiseren van een extra solitaire recreatiewoning geen passende ontwikkeling. Het past ook niet in het ruimtelijk beleid van de provincie. Aan vergelijkbare principe-verzoeken is ook geen medewerking verleend, aldus het besluit. In het besluit staat verder dat er geen omstandigheden naar voren zijn gebracht die het rechtvaardigen om medewerking te verlenen aan de afwijking van het bestemmingsplan. De aanvraag is in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    5.3.    Het perceel van [appellante] is gelegen in een bosgebiedje. Op alle gronden in dit bosgebiedje rust de bestemming "Natuur". Op de gronden met deze bestemming zijn recreatiewoningen alleen toegestaan ter plaatse van de aanduiding "recreatiewoning".
    In het vóór het bestemmingsplan geldende bestemmingsplan was aan vier percelen in het bosgebiedje de aanduiding "recreatiewoning" toegekend. Uit de stukken blijkt dat in 2016 de eigenaren van drie percelen hebben verzocht de aan hun percelen toegekende aanduiding te verplaatsen. Het college heeft daarop, nadat de raad op 27 september 2016 daarvoor een verklaring van geen bedenkingen had afgegeven, positief beslist en drie van de vier aanduidingen verplaatst. Deze verplaatsing is verwerkt in het bestemmingsplan.
    5.4.    Niet in geschil is dat in het bestemmingsplan aan het perceel van [appellante] de aanduiding "recreatiewoning" niet is toegekend. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat op het moment van de verplaatsing van de aanduidingen "recreatiewoning" in 2016 aan haar perceel de aanduiding "recreatiewoning" was toegekend op basis waarvan zij het recht had om een recreatiewoning te bouwen. De Afdeling volgt [appellante] daarom niet in haar betoog dat bij de belangenafweging niet alle relevante belangen zijn betrokken. In zoverre faalt het betoog.
    5.5.    [appellante] herhaalt in haar hoger beroep haar beroepsgrond dat de raad niet specifiek genoeg heeft vermeld waarom het bouwplan in strijd is met het gemeentelijke en provinciale beleid.
    De rechtbank heeft over deze beroepsgrond overwogen dat in het besluit weliswaar is volstaan met algemene bewoordingen en daarin niet de exacte passages uit de Nota Recreatie, de Structuurvisie en de provinciale Omgevingsvisie zijn geciteerd, maar wel de strekking ervan is verwoord. In het verweerschrift is dit nader onderbouwd door expliciet de desbetreffende passages uit de genoemde stukken aan te halen. De rechtbank heeft overwogen dat [appellante] hierdoor niet in haar belangen is geschaad, aangezien zij daar ter zitting op heeft kunnen reageren. [appellante] heeft in hoger beroep niet aangevoerd dat en waarom de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen.
    5.6.    [appellante] voert in hoger beroep verder aan dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan in strijd is met het gemeentelijke en provinciale beleid.
    [appellante] betoogt terecht dat de Omgevingsvisie, zoals die gold ten tijde van het besluit, alleen betrekking had op de grotere terreinen met recreatiewoningen en -verblijven die gericht zijn op verhuur. Van zo'n terrein is hier geen sprake. De rechtbank heeft daarom niet onderkend dat de raad de weigering om de vvgb te verlenen niet op dit beleid heeft kunnen baseren. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
    5.7.    In de Nota Recreatie staat dat het realiseren van nieuwe solitaire recreatiewoningen niet gewenst is en in de Structuurvisie wordt voor de uitvoering ervan verwezen naar onder meer de Nota Recreatie.
    De raad heeft de recreatiewoning die [appellante] wil bouwen, kunnen aanmerken als een nieuwe recreatiewoning, als bedoeld in de Nota Recreatie. Hiervoor is van belang dat voor de recreatiewoning die volgens [appellante] in het verleden op haar perceel stond, geen bouwvergunning was verleend en in het bestemmingsplan aan het perceel niet de aanduiding "recreatiewoning" is toegekend. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de door [appellante] gewenste recreatiewoning in strijd is met het gemeentelijke beleid en dat [appellante] geen omstandigheden heeft aangevoerd die afwijking van dat beleid rechtvaardigen.
    5.8.    Dit betekent dat de raad in redelijkheid heeft kunnen weigeren de vvgb te verlenen en dat het college daarom de omgevingsvergunning moest weigeren.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2021
    473.
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […],
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […].
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […]
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12 […].
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    Artikel 2.20a
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, wordt de omgevingsvergunning voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd.
    Artikel 2.27
    1. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft […].
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 6.5
    1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de raad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
    2. De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
    […].