ECLI:NL:RVS:2012:BY6726, Raad van State, 19-12-2012, 201202305/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 oktober 2003 heeft de raad een verzoek van SWP om vergoeding van planschade afgewezen.

201202305/1/A2.
      Datum uitspraak: 19 december 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid S.W. Properties II B.V. (hierna: SWP), gevestigd te Nijmegen,
      appellante,
    
    
    tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Arnhem van 13 oktober 2011 en de uitspraak van 26 januari 2012 in zaak nr. 10/4631 in het geding tussen:
    
    SWP
    
    en
    
    de raad van de gemeente Nijmegen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 oktober 2003 heeft de raad een verzoek van SWP om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 17 november 2010 heeft de raad het door SWP daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit ingetrokken en SWP schadevergoeding toegekend.
    
    Bij tussenuitspraak van 13 oktober 2011 heeft de rechtbank de raad in de gelegenheid gesteld om de in die tussenuitspraak geconstateerde gebreken te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 26 januari 2012 heeft de rechtbank het door SWP tegen het besluit van 17 november 2010 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Voorts heeft de rechtbank de raad veroordeeld tot vergoeding van bij SWP in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 en betaling aan SWP van schadevergoeding van € 3.500,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken heeft SWP hoger beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    SWP en de raad hebben elk nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2012, waar SWP, vertegenwoordigd door ir. W.J. van Gelder, en de raad, vertegenwoordigd door mr. H. Zeilmaker, advocaat te Nijmegen, en mr. drs. A.J.C. van der Heijden, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) in werking getreden.
    
    2.    Ingevolge artikel 49, onder a, van de WRO, zoals die bepaling tot 1 september 2005 luidde, kent de gemeenteraad een belanghebbende op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe, voor zover blijkt dat die belanghebbende ten gevolge van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
    
    3.    SWP heeft op 10 augustus 1992 de eigendom verkregen van vier kavels op de Kwakkenberg, gelegen aan de Bergweg 4 te Nijmegen, kadastraal bekend gemeente Hatert, sectie I, nummers 545 en 546 (hierna: de noordelijke percelen) en nummers 547 en 548 (hierna: de zuidelijke percelen). Bij het bestemmingsplan 'Broersveld-Kwakkenberg 1971' (hierna: het oude bestemmingsplan) zijn de noordelijke percelen voor vrijstaande eengezinshuizen in maximaal twee woonlagen bestemd.
    
    4.    Op 22 februari 1995 heeft de raad het bestemmingsplan Kwakkenberg 1994 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. Bij het nieuwe bestemmingsplan zijn de noordelijke percelen voor bos bestemd en de bestaande bouwmogelijkheden komen te vervallen. Tevens zijn de bouwmogelijkheden voor de zuidelijke percelen verruimd.
    
    Bij besluit van 5 september 1995 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland goedkeuring verleend aan de wijziging van de bestemming van de noordelijke percelen en goedkeuring onthouden aan de verruiming van de bouwmogelijkheden op de zuidelijke percelen. Bij uitspraak van 30 augustus 1999 heeft de Afdeling de daartegen ingestelde beroepen gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 5 september 1995, voor zover daarbij goedkeuring is onthouden aan de verruiming van de bouwmogelijkheden op de zuidelijke percelen, vernietigd. Bij besluit van 9 mei 2000 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland opnieuw goedkeuring onthouden aan de verruiming van de bouwmogelijkheden op de zuidelijke percelen. Bij uitspraak van 19 september 2001 heeft de Afdeling het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    5.    Bij brief van 18 oktober 2001 heeft SWP de raad verzocht om vergoeding van de planschade die zij stelt te hebben geleden door de wijziging van de bestemming van de noordelijke percelen. Bij besluit van 15 oktober 2003 heeft de raad dat verzoek afgewezen.
    
    Bij besluit van 14 juli 2004 heeft de raad het door SWP tegen het besluit van 15 oktober 2003 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 2 november 2005 heeft de rechtbank het door SWP tegen het besluit van 14 juli 2004 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Bij besluit van 26 april 2006 heeft de raad het door SWP tegen het besluit van 15 oktober 2003 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 2 juli 2007 heeft de rechtbank het door SWP tegen het besluit van 26 april 2006 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 23 april 2008 heeft de Afdeling het daartegen door SWP tegen de uitspraak van 2 juli 2007 ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, die uitspraak vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 26 april 2006 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
    
    Bij besluit van 17 november 2010 heeft de raad het door SWP tegen het besluit van 15 oktober 2003 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit ingetrokken en SWP een vergoeding wegens geleden planschade toegekend in de vorm van een geheel of gedeeltelijk herstel van de vervallen bouwmogelijkheden op de noordelijke percelen door een bestemmingsplanwijziging. Indien vergoeding in natura niet of niet geheel mogelijk is, zal SWP volgens dat besluit een evenredige vergoeding in geldelijke vorm van ten hoogste € 512.726,00, te vermeerderen met de wettelijke rente, worden toegekend. Voorts is SWP bij dat besluit € 2.500,00 toegekend als vergoeding voor de redelijkerwijs gemaakte kosten van deskundige bijstand.
    
    6.    SWP betoogt dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar de jurisprudentie van de Afdeling heeft overwogen dat de datum van inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan de peildatum voor het vaststellen van de schade is. Daartoe voert zij aan dat die jurisprudentie in haar geval niet van toepassing is, omdat zij eigenaar van de noordelijke en de zuidelijke percelen was in de periode tussen het vaststellen van het nieuwe bestemmingsplan en het moment waarop het onherroepelijk is geworden, zij op 19 oktober 2001 een verzoek om vergoeding van planschade heeft ingediend en zij planschade heeft geleden in de periode tussen de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan en het moment waarop het onherroepelijk is geworden. Voorts voert zij aan dat de noordelijke en zuidelijke percelen een geheel zijn en dat de datum van inwerkingtreding van het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 9 mei 2000, waarbij goedkeuring is onthouden aan de verruiming van de bouwmogelijkheden op de zuidelijke percelen, de peildatum voor het vaststellen van de schade is.
    
    6.1.    Zoals de Afdeling bij uitspraak van 15 januari 2003 in zaak nr. 200200342/1 (JB 2003/67) heeft overwogen, dient voor het antwoord op de vraag welke datum als peildatum voor een schadeveroorzakend planologisch besluit heeft te gelden, te worden uitgegaan van het moment waarop het besluit rechtskracht heeft gekregen. Dat moment was ingevolge het bepaalde in artikel 28, zevende lid, van de WRO gelegen op de dag na die waarop de beroepstermijn afloopt. Dit was alleen anders indien binnen de beroepstermijn bij de voorzitter van de Afdeling een verzoek om een voorlopige voorziening was ingediend.
    
    De raad heeft bij de beoordeling van het verzoek derhalve terecht 7 november 1995 als peildatum gehanteerd. Dat SWP nog vóór de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2003 een verzoek om vergoeding van planschade heeft ingediend, betekent niet dat die jurisprudentie in haar geval niet van toepassing is, omdat een besluit dient te worden genomen met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van dat besluit en de op dat moment geldende rechtsregels. Voorts heeft het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 9mei 2000 niet tot wijziging van de planologische situatie op de zuidelijke percelen en tot de door SWP gestelde planschade geleid. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat de datum van inwerkingtreding van dat besluit de peildatum voor het vaststellen van de schade is.
    
    Het betoog faalt.
    
    7.    SWP betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij het advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van maart 2009 niet heeft bestreden en dat zij geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies naar voren heeft gebracht. Daartoe voert zij aan dat zij het advies steeds heeft bestreden en dat, gezien de door haar overgelegde deskundigenrapporten van Strijbosch Thunnissen Makelaars B.V. (hierna: Strijbosch Thunnissen), de taxatie door de SAOZ van de waardedaling van de noordelijke percelen als gevolg van de planologische verandering ondeugdelijk is.
    
    7.1.    In het advies van maart 2009 heeft de SAOZ een vergelijking tussen de planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe bestemmingsplan gemaakt. In het advies is uiteengezet dat de planologische wijziging voor SWP een planologische verslechtering betekent, omdat de mogelijkheden voor de bouw van twee vrijstaande woningen op de noordelijke percelen zijn komen te vervallen. Verder is uiteengezet dat de waarde van de noordelijke percelen ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 7 november 1995 met € 512.726,00 is gedaald.
    
    7.2.    Dat het advies van de SAOZ van maart 2009 niet is bestreden, berust op een onjuiste lezing van de tussenuitspraak. De rechtbank heeft overwogen dat de door de SAOZ gemaakte planvergelijking niet is bestreden en dat de bij die vergelijking betrokken schadeveroorzakende aspecten niet ter discussie staan. Niet in geschil is dat de rechtbank dat terecht heeft overwogen. Partijen zijn slechts verdeeld over de hoogte van de planschade.
    
    7.3.    Gelet op hetgeen de Afdeling onder 6.1. heeft overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat, zoals SWP betoogt, de SAOZ bij de taxatie van de waardedaling van de noordelijke percelen als gevolg van de planologische verandering een verkeerde peildatum heeft gebruikt. Dat de SAOZ de waarde van de bouwgrond op de noordelijke percelen per m2 ten tijde van het oude bestemmingsplan beduidend lager dan Strijbosch Thunnissen heeft getaxeerd, betekent niet dat, zoals SWP betoogt, dit onderdeel van het advies van maart 2009 niet juist is. Daartoe is van belang dat de SAOZ, naar aanleiding van een brief van Strijbosch Thunnissen van 2 december 2008, in het advies van maart 2009 gemotiveerd heeft uiteengezet dat zij in deze brief geen aanleiding heeft gezien om haar standpunt te herzien. Voorts heeft de SAOZ in dat advies vermeld dat zij haar taxatie door een externe taxateur heeft laten beoordelen en dat zij, naar aanleiding van diens reactie, de taxatie gedeeltelijk naar boven heeft bijgesteld. Uit de in beroep en hoger beroep overgelegde deskundigenrapporten van Strijbosch Thunnissen blijkt niet van concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dit onderdeel van het advies van maart 2009.
    
    Het betoog faalt.
    
    8.    SWP betoogt verder dat de rechtbank, gelet op de in de uitspraak van de Afdeling van 27 april 2005 in zaak nr. 200406319/1 (Gst. 2005, 85) gestelde eisen aan schadevergoeding in natura, ten onrechte heeft overwogen dat de raad de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken bij besluit van 16 november 2011 heeft hersteld. Daartoe voert zij aan dat geen termijn voor het herstel van de bouwmogelijkheden is gesteld, dat een volledig herstel van de bouwmogelijkheden is uitgesloten en dat, gelet op artikel 3.1, tweede lid, van de Wro, geen verband bestaat tussen de schadevergoeding en het herstel van de bouwmogelijkheden.
    
    8.1.    Aan de uitspraak van de Afdeling van 27 april 2005 kan niet de door SWP gewenste betekenis worden toegekend. Die uitspraak ziet op een geval waarin de planologisch vervallen mogelijkheid om een woning op een perceel te bouwen niet wordt hersteld, maar is toegezegd dat vrijstelling voor het alsnog bouwen van die woning wordt verleend, indien bouwvergunning wordt gevraagd. De in die uitspraak gestelde eisen voor schadevergoeding in natura zijn derhalve in dit geval niet zonder meer van toepassing. Dat een volledig herstel van de bouwmogelijkheden is uitgesloten, betekent voorts niet, gezien de waardestijging van de noordelijke percelen bij een gedeeltelijk herstel van de bouwmogelijkheden, dat vergoeding wegens geleden planschade in natura niet geheel of gedeeltelijk mogelijk is. Ten slotte behelst artikel 3.1, tweede lid, van de Wro geen fatale termijn, maar een termijn van orde, op de overschrijding waarvan niet de sanctie is gesteld dat het desbetreffende bestemmingsplan geen rechtskracht meer heeft. Derhalve kan niet onder verwijzing naar die bepaling worden staande gehouden dat geen verband bestaat tussen de schadevergoeding en het herstel van de bouwmogelijkheden.
    
    Het betoog faalt.
    
    9.    SWP betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen grond bestaat de raad te veroordelen in de werkelijke kosten van rechtsbijstand die hij in de loop van de procedure heeft gemaakt. Daartoe voert zij aan dat de raad in eerste instantie ten onrechte heeft volgehouden dat hij niet tot schadevergoeding is gehouden en dat de raad daarna bij het besluit van 17 november 2010 in strijd met de in de jurisprudentie gestelde eisen aan schadevergoeding in natura heeft gehandeld.
    
    9.1.    Ingevolge artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Besluit), gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, onder a, wordt het bedrag van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand bij de uitspraak vastgesteld overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief.
    
    Ingevolge het derde lid kan in bijzondere omstandigheden van het eerste lid worden afgeweken.
    
    9.2.    Het in de bijlage bij het Besluit neergelegde vergoedingsstelsel, waaraan in de aangevallen uitspraak toepassing is gegeven, heeft een forfaitair karakter. Indien zich bijzondere omstandigheden voordoen, kan op grond van artikel 2, derde lid, van het Besluit van dit forfaitaire stelsel worden afgeweken. Blijkens de nota van toelichting bij deze bepaling (Stb. 1993, 763) moet het daarbij gaan om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van dit forfaitaire stelsel onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd.
    
    9.3.    Bij uitspraak van 2 november 2005 heeft de rechtbank de raad met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) veroordeeld tot vergoeding van bij SWP in verband met de behandeling van het eerste beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00. Bij uitspraak van 23 april 2008 heeft de Afdeling de raad met toepassing van diezelfde bepaling veroordeeld tot vergoeding van bij SWP in verband met de behandeling van het tweede beroep en het eerste hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00. Gelet op de exclusieve regeling van de proceskostenveroordeling, zoals neergelegd in artikel 8:75 van de Awb, was het bij de beslissing op het derde beroep niet mogelijk de raad met toepassing van die bepaling te veroordelen tot aanvullende vergoeding van bij SWP in verband met de behandeling van het eerste en tweede beroep en het eerste hoger beroep opgekomen proceskosten.
    
    Voorts heeft SWP niet aannemelijk gemaakt dat de raad het besluit van 17 november 2010 tegen beter weten in heeft genomen en dat zij door dat besluit is gedwongen tot het inroepen van rechtshulp waar een uitzonderlijke tijdsbesteding mee was gemoeid. Derhalve heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om in verband met het derde beroep  toepassing te geven aan artikel 2, derde lid, van het Besluit.
    
    Het betoog faalt.
    
    10.    SWP betoogt ten slotte dat de rechtbank weliswaar terecht heeft overwogen dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, is overschreden, maar dat zij daarbij heeft miskend dat zij door de proceshouding van de raad tegen hoge kosten nodeloze procedures heeft moeten voeren en dat de redelijke termijn nog steeds niet is geëindigd.
    
    10.1.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr. 200802629/1, AB 2009, 213) vangt de redelijke termijn in evenbedoelde zin in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.
    
    De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
    
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 24 december 2008, is in zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een jaar, die van het beroep ten hoogste twee jaar en die van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, waarbij de hiervoor vermelde omstandigheden aanleiding kunnen geven om overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Bij overschrijding van de redelijke termijn voor de beslechting van een procedure wordt, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor  vergoeding van immateriële schade verondersteld.
    
    10.2.    Niet in geschil is dat vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van 26 november 2003 tot de uitspraak van de rechtbank van 26 januari 2012 acht jaar en twee maanden zijn verstreken, dat de redelijke termijn in dit geval vijf jaar bedraagt, dat die termijn ten tijde van die uitspraak derhalve met drie jaar en twee maanden was overschreden en dat die overschrijding geheel aan de raad is toe te schrijven, omdat de behandeling van het beroep en het hoger beroep steeds binnen de daarvoor geldende behandelingsduren is gebleven. Gelet op de in de jurisprudentie van de Afdeling gebruikelijke schadevergoeding van € 500,00 per half jaar of een gedeelte daarvan, heeft de rechtbank de raad veroordeeld om aan SWP in verband met de overschrijding van de redelijke termijn een schadevergoeding van € 3.500,00 te betalen.
    
    10.3.    Voor zover SWP bedoelt te betogen dat, gezien de proceshouding van de raad, een hogere schadevergoeding dan € 500,00 per half jaar of een gedeelte daarvan gerechtvaardigd is, is van belang dat de rechtbank in die proceshouding, wat daar verder van zij, terecht geen aanleiding heeft gezien een hogere schadevergoeding toe te kennen. Dat ten tijde van de uitspraak van 26 januari 2012 niet was uitgesloten dat een partij daartegen hoger beroep zou instellen, zodat de procedure niet met die uitspraak zou eindigen, betekent voorts niet dat de rechtbank was gehouden op het instellen van hoger beroep te anticiperen en de te verwachten behandelingsduur van het hoger beroep bij de schadevergoeding te betrekken. Ten tijde van die uitspraak was het instellen van hoger beroep een onzekere toekomstige gebeurtenis.
    
    Het betoog faalt.
    
    11.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraken van de rechtbank, voor zover aangevallen, dienen te worden bevestigd.
    
    12.    SWP heeft de Afdeling verzocht om schadevergoeding in verband met het tijdsverloop in hoger beroep.
    
    12.1.    De procedure is geëindigd met de uitspraak van heden, zodat de procedure in totaal, gerekend vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift, negen jaar en iets meer dan drie weken heeft geduurd en de redelijke termijn met vier jaar en iets meer dan drie weken is overschreden. De behandeling van het hoger beroep heeft minder dan twee jaar geduurd. Derhalve is het tijdsverloop in hoger beroep geheel aan de raad toe te schrijven.
    
    Omdat de rechtbank de raad reeds heeft veroordeeld om aan SWP in verband met de overschrijding van de redelijke termijn een schadevergoeding van € 3.500,00 te betalen, bestaat thans, in verband met het tijdsverloop in hoger beroep, aanleiding de raad te veroordelen om aan SWP een aanvullende schadevergoeding van € 1.000,00 te betalen.
    
    13.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de uitspraken van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    
    II.    veroordeelt de raad van de gemeente Nijmegen om aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid S.W. Properties II B.V. een schadevergoeding van € 1.000,00 (zegge: duizend euro) te betalen;
    
    III.    gelast dat de raad van de gemeente Nijmegen aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid S.W. Properties II B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Altena    w.g. Hazen
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2012
    
    452.