ECLI:NL:RBDHA:2021:14803, Rechtbank Den Haag, 23-12-2021, SGR 19/3761
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2021-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom wegens planologisch strijdig gebruik. Hangende beroep is het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan vernietigd. Activiteiten niet in overeenstemming met herleefde bestemmingsplan. In stand laten rechtsgevolgen.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 19/3761
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2021 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [eiser 1] V.O.F., [eiser 2] en [eiser 3], te [vestigingsplaats] , eisers
      (gemachtigde: mr. J.J. Turenhout),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zuidplas, verweerder
    (gemachtigde: mr. A.J.M.M. Scholtes).
    Als derde-partij neemt aan het geding deel: [derde-partij] , te [woonplaats]
    (gemachtigde: mr. M.R. Plug).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 30 november 2018 (primair besluit) heeft de Omgevingsdienst Midden-Holland namens verweerder [eiser 1] V.O.F. ( [woonplaats] ) onder oplegging van een last onder dwangsom van € 10.000,- gelast om het planologisch strijdig gebruik op het perceel gelegen aan de [perceel] [huisnummer 1] , kadastraal bekend als [kadastraat plaats] , sectie [X] , nummer [kadastraal nummer] (het perceel), binnen zes maanden na de verzenddatum van dit besluit te beëindigen en beëindigd te houden door de bedrijven [eiser 1] V.O.F. en [B.V.] B.V. te staken en gestaakt te houden.
    
    
    
      In het besluit van 29 mei 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit gegrond verklaard voor zover dit zag op [B.V.] B.V. en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit herroepen voor zover de last zag op [B.V.] B.V. Naar aanleiding van het bezwaar van derde-partij heeft verweerder de last gewijzigd in die zin dat de hoogte van de dwangsom is gesteld op € 11.250,- en de laatste dag van de begunstigingstermijn is bepaald op 3 juli 2019.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Derde-partij heeft op het beroep gereageerd.
    
    
    
      In de uitspraak van 25 juli 2019, SGR 19/3760, heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening van eisers toegewezen en de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het beroep.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 11 november 2021 op zitting behandeld. Tijdens deze zitting heeft de rechtbank ook het beroep met zaaknummer SGR 20/2503 behandeld inzake een aan [eisers] verleende omgevingsvergunning. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door [A] , bijgestaan door de gemachtigde van eisers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Bij de rechtbank zijn twee beroepen aanhangig inzake het (gestelde) strijdige gebruik op het perceel. Eisers en derde-partij zijn over en weer bij deze beroepen betrokken. Deze beroepen hebben zaaknummers SGR 19/3761 en SGR 20/2503. De rechtbank doet vandaag afzonderlijk uitspraak in beide zaken. 
    
    
      2.1.
      Naar aanleiding van het handhavingsverzoek van derde-partij inzake het planologisch strijdig gebruik van de bedrijven die zijn gevestigd op de percelen [perceel] [huisnummers 1] te [plaats] , heeft verweerder op 12 april 2018 een controle uitgevoerd op het perceel. Uit het handhavingsrapport blijkt dat aan de inspecteur is medegedeeld dat [eisers] nog vol in bedrijf is. 
      
    
    
      2.2.
      Op 5 juli 2018 heeft verweerder aan eisers zijn voornemen om een last onder dwangsom op te leggen kenbaar gemaakt. Eisers hebben hierop hun zienswijze naar voren gebracht. Nadat verweerder tijdens een tweede controle op 16 november 2018 had geconstateerd dat het gebruik van het perceel niet is gewijzigd ten opzichte van de eerste controle, heeft verweerder het primaire besluit genomen.
      
    
    
      2.3.
      In het primaire besluit heeft verweerder [eisers] een last onder dwangsom opgelegd op de grond dat [eisers] is gevestigd aan de [perceel] [huisnummer 2] , te [plaats] , zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Verweerder legt daaraan ten grondslag dat eisers door het perceel te (laten) gebruiken voor import van personenauto’s en lichte bedrijfsauto’s en goederenvervoer over de weg (geen verhuizingen) handelen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
      
    
    
      2.4.
      Eisers en derde-partij hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. In het besluit van 16 april 2019 heeft verweerder de begunstigingstermijn uit het primaire besluit verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
      
      
        3. 
      
    
    
      3.1.
      In het bestreden besluit heeft verweerder overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie het bezwaar van eisers ongegrond verklaard voor zover dit betrekking had op [eisers] . Verweerder overweegt daartoe dat op grond van het bestemmingsplan “Herziening Zuidplaspolder 1” op het perceel de bestemming Bedrijven rust. Op grond van artikel 5.1 onder a van de planregels zijn bedrijven toegestaan voor het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten die vermeld staan in categorie 1 en/of 2 van Staat van Bedrijfsactiviteiten. [eisers] is een bedrijf dat zich richt op goederenvervoer over de weg. Dit valt onder categorie 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. [eisers] maakt daarom in strijd met het bestemmingsplan gebruik van het perceel. Van een concreet zicht op legalisatie is niet gebleken. Hoewel verweerder legalisatie in het vooruitzicht heeft gesteld en zich bereid heeft verklaard mee te werken aan verlening van een omgevingsvergunning daartoe, hebben eisers nog geen aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. De last onder dwangsom is volgens verweerder terecht opgelegd.
      
    
    
      3.2.
      Verweerder heeft het bezwaar van derde-partij gegrond verklaard omdat de hoogte van de dwangsom en de begunstigingstermijn volgens verweerder niet conform het Handhavingsbeleid Bouw- en woningtoezicht 2016-2020 Gemeente Zuidplas zijn vastgesteld. Verweerder heeft daarom het primaire besluit aangepast in die zin dat de hoogte van de dwangsom is gesteld op € 11.250,- en de laatste dag van de begunstigingstermijn is gesteld op 3 juli 2019.
      
      4. In het besluit van 24 juni 2019 heeft verweerder de begunstigingstermijn uit het bestreden besluit verlengd tot 1 augustus 2019. Dit is een wijzigingsbesluit zoals bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. De rechtbank is evenwel van oordeel dat eisers onvoldoende belang bij de beoordeling van dit besluit hebben, zodat het beroep niet van rechtswege mede betrekking heeft op dit besluit. In de uitspraak van 25 juli 2019, SGR 19/3760, heeft de voorzieningenrechter namelijk het verzoek om een voorlopige voorziening van eisers toegewezen en de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het beroep.
      
      5. In de uitspraak van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2505, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan “Herziening Zuidplaspolder 1” onder andere vernietigd voor zover dat de bestemming "Bedrijf" en de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf-aannemersbedrijf 3.1" voor de percelen [perceel] [huisnummers 2] betreft. De Afdeling heeft aan dit oordeel kort gezegd ten grondslag gelegd dat indien wordt afgeweken van de richtafstanden uit de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de VNG een nader onderzoek naar de gevolgen van de toegekende bestemming en aanduiding voor het naastgelegen perceel van derde-partij niet mocht ontbreken. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan is voor zover het de bestemming "Bedrijf" en de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf-aannemersbedrijf 3.1" voor de percelen [perceel] [huisnummers 2] betreft in strijd met artikel 3:2 van de Awb voorbereid. 
      
    
    
      5.1.
      Nu verweerder het vernietigde bestemmingsplan “Herziening Zuidplaspolder 1” aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, berust dit niet op een deugdelijke grondslag. Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank zal hierna beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten en de gronden die eisers hebben aangevoerd in dat licht beoordelen. Bij de aanwending van de bevoegdheid tot het in stand laten van de rechtsgevolgen dient de rechtbank in beginsel uit te gaan van de feiten en omstandigheden op het moment van de uitspraak en het dan geldende recht. Dit is echter anders indien het gaat om zaken waarbij de vraag aan de orde is of verweerder al dan niet terecht is overgegaan tot handhavend optreden of heeft geweigerd dat te doen. Bij de beoordeling van die besluiten dient te worden onderzocht of de gesanctioneerde gedraging ten tijde van het besluit waarbij tot handhavend optreden is overgegaan of is geweigerd daartoe over te gaan had plaatsgevonden en toen verboden was. Indien hierover anders zou worden geoordeeld, zou dit in strijd met de rechtszekerheid tot gevolg kunnen hebben dat een bestuursorgaan handhavend kan optreden tegen een activiteit die vergunningsvrij kon worden verricht, terwijl dat door veranderde wetgeving niet langer mogelijk is. Dit zou betekenen dat de rechtbank de vraag of de rechtsgevolgen in stand kunnen worden gelaten dient te beantwoorden aan de hand van het bestemmingsplan “Herziening Zuidplaspolder 1”. De rechtbank beantwoordt de vraag of de rechtsgevolgen in stand kunnen worden gelaten in dit geval echter aan de hand van het oude bestemmingsplan “Landelijk Gebied”. De vernietiging van het bestemmingsplan “Herziening Zuidplaspolder 1” door de Afdeling heeft immers ingevolge artikel 8:72, tweede lid, van de Awb, tot gevolg dat de rechtsgevolgen van dat bestemmingsplan zijn vernietigd en het oude bestemmingsplan “Landelijk Gebied” herleeft.
      
      6. Voor zover eisers stellen dat van handelen in strijd met het bestemmingsplan geen sprake is, slaagt dit betoog van eisers niet. Op grond van het bestemmingsplan “Landelijk Gebied” rustte op het perceel de bestemming “Bedrijfsdoeleinden B” met de subbestemming “groothandelsbedrijf”. Artikel 1.23 van de voorschriften omschrijft dit als een bedrijf, dat geheel of in overwegende mate gericht is op het opslaan, in- en verkopen van goederen aan de wederverkopers of grootverbruikers van die goederen. De rechtbank is van oordeel dat de activiteiten die [eisers] verricht niet vallen binnen deze bestemming. Daartoe overweegt de rechtbank dat [eisers] een goederenwegvervoerbedrijf is en niet is gebleken dat de bedrijfsactiviteiten van [eisers] zijn gericht op het in- en verkopen van goederen aan wederverkopers of grootverbruikers van die goederen. De bedrijfsactiviteiten zoals eisers die hebben omschreven (kantoor-, onderhouds- en kleine schadeherstelwerkzaamheden, de opslag van pallets en overslag) vallen in ieder geval niet binnen de voormelde omschrijving van de bestemming. De rechtbank concludeert dan ook dat de activiteiten van eisers niet in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan “Landelijk Gebied”. Uit het advies van de bezwaarschriftencommissie blijkt ook dat eisers de strijdigheid van hun activiteiten met dit bestemmingsplan niet betwisten. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder bevoegd was om tot handhaving over te gaan.
      
      7. Eisers voeren aan dat er evenwel bijzondere omstandigheden zijn die meebrengen dat er geen redelijke grond is voor het opleggen van een last onder dwangsom. Er bestaat namelijk concreet zicht op legalisatie. Verweerder heeft in het bestreden besluit bevestigd dat legalisatie door verweerder in het vooruitzicht is gesteld. 
      
    
    
      7.1.
      Dit betoog van eisers slaagt niet. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
      
    
    
      7.2.
      Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling moet het bevoegd gezag de vraag of legalisering mogelijk is zelfstandig beantwoorden, ook als nog geen concrete daarop gerichte aanvraag is ingediend. Voor gevallen waarin (ook) sprake is van strijd met het bestemmingsplan en waar ter legalisering een omgevingsvergunning nodig is voor afwijking van het bestemmingsplan, gaat het voorgaande echter niet op. Er bestaat in dat geval pas concreet zicht op legalisering, wanneer ten tijde van het bestreden besluit een ontvankelijke aanvraag is ingediend en het bevoegd gezag bereid is hierop positief te beslissen.
      
    
    
      7.3.
      Voor zover eisers stellen dat het concreet zicht op legalisering is gelegen in de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, slaagt dit betoog wegens de voormelde vernietiging van het bestemmingsplan “Herziening Zuidplaspolder 1” niet. De rechtbank stelt daarnaast vast dat verweerder de activiteiten die [eisers] in de opstal op het perceel verricht, in het besluit van 17 september 2019 heeft gelegaliseerd. In de uitspraak van vandaag in het beroep met zaaknummer SGR 20/2503 heeft de rechtbank dit besluit herroepen. Dit betekent dat eisers thans niet beschikken over een omgevingsvergunning voor het planologisch strijdig gebruik van de opstal op het perceel. Hoewel de herroeping van de omgevingsvergunning met zich brengt dat er thans een ontvankelijke aanvraag voorligt, was hiervan geen sprake op het moment dat verweerder met de bestreden besluitvorming tot handhavend optreden is overgegaan. De aanvraag is immers van 5 juli 2019 en dus van na zowel het primaire besluit als het vernietigde bestreden besluit. Daarnaast heeft de aanvraag van eisers slechts betrekking op de opstal op het perceel, terwijl het handhavend optreden van verweerder betrekking heeft op het gehele perceel. In het licht van de voormelde jurisprudentie is de rechtbank daarom van oordeel dat van concreet zicht op legalisatie van het planologisch strijdig gebruik geen sprake is. 
      
      
        8. Eisers betogen voorts dat handhavend optreden onevenredig is. Daartoe voeren zij aan dat er een concreet zich op legalisatie is. Daarnaast is het belang van derde-partij bij handhaving niet gebleken. Hij woont feitelijk niet in de (bedrijfs)woning aan de [perceel] [huisnummer 3] , te [plaats] . De (bedrijfs)woning staat leeg. De rechtbank overweegt als volgt. 
      
      
    
    
      8.1.
      Als handhavend optreden dermate onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dan kan van handhaving worden afgezien. In de door eiser genoemde omstandigheden ziet de rechtbank echter geen omstandigheden die maken dat handhavend optreden door verweerder onevenredig is. Zoals hiervoor overwogen, is van een concreet zicht op legalisatie geen sprake. Daarnaast ziet de rechtbank in het niet nader onderbouwde betoog dat derde-partij niet feitelijk in de (bedrijfs)woning woont geen omstandigheid die meebrengt dat het belang van eisers bij het afzien van handhaving, zwaarder moet wegen dan het algemeen belang dat met handhaving is gediend. Het betoog van eisers slaagt niet.
      
      
        9. Eisers voeren tot slot aan dat verweerder de dwangsom lager had moeten vaststellen omdat volgens verweerder sprake is van een “minder ingrijpende overtreding”. In dat licht bezien, valt niet goed te rijmen dat wordt vastgehouden aan de standaard dwangsomrichtlijn met een verhoging van de dwangsom als resultaat. Afwijking van de richtlijn had hier in de rede gelegen. 
      
      
    
    
      9.1.
      Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb luidt: "De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. 
      
    
    
      9.2.
      Het opleggen van een dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom komt verweerder een ruime mate van beleidsvrijheid toe. 
      
    
    
      9.3.
      De rechtbank stelt vast dat verweerder het bedrag van de dwangsom in het bestreden besluit heeft vastgesteld in overeenstemming met zijn handhavingsbeleid zoals dat is neergelegd in het Handhavingsbeleid Bouw- en woningtoezicht 2016-2020 Gemeente Zuidplas. Daarin is bepaald dat de hoogte van dwangsom die wordt opgelegd wegens het strijdig gebruik van een perceel en/of bouwwerk, in het geval van een minder ingrijpende overtreding, € 7.500 bedraagt. Omdat de overtreding is begaan door een bedrijf in plaats van een particulier, heeft verweerder de dwangsom met 50% verhoogd. 
      
    
    
      9.4.
      In hetgeen eisers betogen ziet de rechtbank geen aanleiding om tot het oordeel te komen dat verweerder de hoogte van de dwangsom niet in redelijkheid op € 11.250,- kon vaststellen. In het handhavingsbeleid is namelijk reeds rekening gehouden met de mogelijkheid van een minder ingrijpende overtreding en de hoogte van de dwangsom is met het oog daarop vastgesteld. Het betoog van eisers slaagt niet.
      
    
    
      9.5.
      Eisers hebben in beroep ten slotte aangevoerd dat verweerder een ruimere begunstigingstermijn had moeten geven, maar de hierop betrekking hebbende beroepsgrond is door eisers ter zitting ingetrokken. De rechtbank laat dit dan ook buiten beschouwing.
      
      10. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten. Ook na de vernietiging van het bestemmingsplan “Herziening Zuidplanpolder 1” is sprake van een overtreding, zodat verweerder bevoegd was om handhavend op te treden. Van redenen om van handhavend optreden af te zien is niet gebleken en verweerder heeft de dwangsom in redelijkheid op € 11.250,- kunnen vaststellen.
      
      11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden. 
      
      12. Omdat het beroep gegrond is, krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2.0 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 748,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.496,-. 
      
      13. De voorzieningenrechter heeft in de uitspraak van 25 juli 2019 de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op dit beroep. Artikel 8:85, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb bepaalt echter dat een voorlopige voorziening vervalt zodra de bestuursrechter uitspraak heeft gedaan. Dit betekent dat eisers de dwangsom van € 11.250,- verbeuren als zij niet direct aan de last voldoen nadat deze uitspraak is gedaan. Dit zou naar het oordeel van de rechtbank onredelijk zijn. Om dit te voorkomen bepaalt de rechtbank daarom met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na de dag van deze uitspraak. Dit betekent dat eisers, nadat deze uitspraak is gedaan, nog zes weken de tijd hebben om aan de last te voldoen voordat de dwangsom wordt verbeurd, dan wel zes weken de tijd hebben om bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een verzoek om voorlopige voorziening in te dienen als zij tegen deze uitspraak hoger beroep hebben ingesteld.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
    - verlengt bij wijze van voorlopige voorziening de begunstigingstermijn van de aan eisers opgelegde last onder dwangsom tot zes weken na de dag van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eisers te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.496,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, rechter, in aanwezigheid van mr. [X] .W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 december 2021.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
    Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2852.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1789.
  
  
     De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraken van de Afdeling van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1848 en 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:421.
  
  
     Zie onder andere de uitspraken van de Afdeling van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1350, en 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:48.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:86.