ECLI:NL:CBB:2022:16, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 11-01-2022, 20/448
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het beroep op de startersregeling slaagt niet. Bovendien geen sprake van een individuele en buitensporige last. Toekenning schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/448
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 januari 2022 in de zaak tussen
    
      
        Maatschap [naam 1], te [plaats] , appellante
      (gemachtigde: J.A. Rietveld),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A. Herczog).
    
    
      en
    
    
    
      De Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 1 april 2019 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante lager vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 2 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het herzieningsbesluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2021. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw.
      
      
        Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:
      
      a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
      b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
      c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
      d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de Msw;
      e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de Msw.
      
      
        Ingevolge artikel 72, zesde lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf. In afwijking van het vijfde lid, wordt het verzoek door een landbouwer op grond van dit artikellid ingediend voor 15 oktober 2018.
      
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante heeft een rundveehouderij. Zij is opgericht per 1 januari 2001 en staat per 30 juli 2012 geregistreerd in de KvK met de SBI-codes voor het houden van vleeskalveren en voor het houden van melkvee. De maatschap bestaat uit [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] , waarvan laatstgenoemde per 1 januari 2018 tot de maatschap is toegetreden. Appellante exploiteert vanaf 1 januari 2015 een bedrijf op de [adres] te [plaats] . Tot 10 december 1999 werd hier een bedrijf geëxploiteerd door maatschap [naam 6] en daarna door [naam 3] , totdat dit is overgegaan naar appellante.
      
    
    
      2.2
      Aan [naam 3] is op 11 september 2007 een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor het houden van 70 melk- en kalfkoeien, 40 stuks vrouwelijk jongvee en 130 stuks vleeskalveren. Uit de vergunning volgt dat al eerder een vergunning is verleend voor het melkvee en de vleesveehouderij.
      
    
    
      2.2
      
        [naam 3] hield op 1 april 2008 volgens de gecombineerde opgave 2008 in totaal 119 vleeskalveren witvlees, 125 stuks vrouwelijk jongvee, 1 stuk mannelijk jongvee, 1 stier en 84 overige koeien. Op 1 april 2014 hield hij volgens de gecombineerde opgave 2014 4 vleeskalveren witvlees, 154 stuks vrouwelijk jongvee, 9 stuks mannelijk jongvee, 5 stieren en 61 overige koeien. Op 1 april 2015 hield appellante volgens de gecombineerde opgave 2015 190 stuks vrouwelijk jongvee, 24 stuks mannelijk jongvee, 1 stier en 43 overige koeien.
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      
        3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante in het primaire besluit vastgesteld op 1.851 kg. In het herzieningsbesluit is dit verlaagd naar 741 kg, onder herroeping van het primaire besluit. Nadat het bezwaar van appellante in het bestreden besluit gedeeltelijk gegrond is verklaard, heeft verweerder het herzieningsbesluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.235 kg. Hij is daarbij uitgegaan van 86 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 110 stuks jongvee ouder dan 1 jaar die appellante op 2 juli 2015 op het bedrijf hield.
      
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante betoogt dat zij ten onrechte niet in aanmerking is gebracht van de startersregeling. Appellante voldoet aan alle voorwaarden van de startersregeling. Zij is ook begonnen met het leveren van melk voor consumenten. Appellante wijst er ook op dat op een landbouwbeurs door een medewerker van verweerder is verteld dat zij in aanmerking zou komen voor de startersregeling.
      
    
    
      4.2
      Appellante betoogt verder dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder heeft terecht opgemerkt dat de aanlevering van onderbouwing hiervan in bezwaar is uitgesteld. Het aanleveren van deze gegevens is complex en duur. Met verweerder is afgesproken dat eerst een beslissing op bezwaar zou worden genomen en welke rechten toegekend zouden worden op grond van de startersregeling, pas daarna zou een berekening ter onderbouwing van de individuele en buitensporige last gemaakt kunnen worden. Verweerder heeft zich niet aan deze afspraak gehouden, waardoor appellante niet de mogelijkheid heeft gehad om dit aan te vullen. Appellante stelt dat een individuele en buitensporige last op haar rust omdat [naam 3] tijdens en na werkzaamheden aan de stal, toen het financieel ook minder ging, een aantal keer psychische klachten en ook een hernia heeft gekregen waardoor het bedrijf in een neerwaarts spiraal terecht kwam. Appellante wilde vervolgens uitbreiden en de zoon in het bedrijf laten meewerken, zodat de werkzaamheden weer konden worden uitgevoerd. Hiervoor krijg zij echter geen financiering van de bank, waardoor appellante kalveren is gaan opfokken zodat de zoon op termijn ook in de maatschap kon. Op dat moment trad het fosfaatrechtenstelsel echter in werking en kwam zij daardoor in de problemen. De zoon heeft vervolgens de leiding genomen in het bedrijf, het jongvee verkocht en is Jersey melkkoeien gaan houden. Vanwege beperkte financiële middelen begon zij met 7 Jerseykoeien en heeft zij steeds jongvee bijgekocht zodra dit financieel kon. Om het bedrijf verder te kunnen ontwikkelen en financieel meer ruimte te krijgen, heeft zij extra fosfaatrechten nodig.
      
    
    
      4.3
      Tot slot voert appellante aan dat de redelijke termijn voor de behandeling van de zaak is overschreden.
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante terecht niet in aanmerking is gebracht van de startersregeling. Appellante voldoet niet aan diverse voorwaarden. Uit de melding bedrijfsoverdracht blijkt dat in dit geval sprake is van een overdracht van het bedrijf van de eenmanszaak van [naam 3] naar appellante. Het bedrijf is niet nieuw gestart, maar is gaan uitbreiden door naast een vleesveetak ook een melkveetak te beginnen, waarmee pas ruim na de peildatum is gestart. 
      
    
    
      5.3
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Samengevat doen zich in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden voor, bestond er geen bedrijfseconomische noodzaak om de vleesveetak uit te breiden met een melkveetak, heeft appellante niet aangetoond dat zij onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan en dat zij over alle noodzakelijke vergunningen beschikte voor 2 juli 2015.
      
    
    
      5.4
      Tot slot erkent verweerder dat de redelijke termijn is overschreden. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        
          Startersregeling
        
      
      
    
    
      6.2
      Het beroep op de startersregeling slaagt niet. Zoals het College al eerder heeft geoordeeld in onder meer zijn uitspraak van 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:623, onder 6.1) legt het College de startersregeling, in overeenstemming met de toelichting (Stb. 217, 521, paragraaf 4.3), strikt uit: de startersregeling is uitsluitend bedoeld voor nieuw gestarte bedrijven en het gaat daarbij niet om voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat er geen sprake was van het starten van een nieuw bedrijf, alleen al omdat uit de stukken volgt dat het bedrijf van de eenmanszaak van [naam 3] is overgegaan naar de maatschap [naam 1] . Daarmee is sprake van een voorzetting van een bestaand melkveebedrijf, waarvoor de startersregeling niet is bedoeld. Of appellante voldoet aan de overige voorwaarden hoeft daarom niet meer te worden besproken. Dat een medewerker van verweerder op een landbouwbeurs heeft gezegd dat appellante voor de startersregeling in aanmerking zou komen, maakt niet dat daarmee een ondubbelzinnige toezegging is gedaan waar verweerder aan gehouden is. Dit alleen al omdat niet vastgesteld kan worden door wie wat er aan appellante is meegedeeld en op grond van welke gegevens die mededeling is gedaan. Het College kan daar dan ook geen rekening mee houden.
      
      
        
          Individuele en buitensporige last
        
      
      
    
    
      6.2
      Over de individuele en buitensporige last, oordeelt het College als volgt. Voorop staat dat uit het dossier niet blijkt dat tussen appellante en verweerder een afspraak is gemaakt over het aanleveren van berekeningen ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last nadat verweerder heeft beslist op het bezwaar. Uit bijvoorbeeld een mailwisseling tussen appellante en verweerder van 9 december 2019 volgt juist dat verweerder een concrete termijn stelt voor het indienen van stukken ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last. Ook uit het verslag van de hoorzitting in bezwaar volgt enkel dat appellante bepaalde stukken zou gaan aanleveren. Daarmee heeft verweerder niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel gehandeld door het bestreden besluit te nemen, ondanks dat appellante geen stukken heeft ingediend ter onderbouwing van de individuele en buitensporige last. Ook de persoonlijke problemen die de maten hebben ervaren vanaf de periode waarin werkzaamheden aan de stal zijn uitgevoerd, kunnen niet leiden tot het oordeel dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Het College begrijpt dat dit voor appellante een moeilijke periode is geweest, maar dit kan er niet toe leiden dat de belangen van appellante zwaarder dienen te wegen dan de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Daarbij neemt het College in aanmerking dat de uitbreiding die appellante wilde realiseren al niet mogelijk was omdat de bank hiervoor geen financiering verstrekte. Voor zover appellante betoogt dat zij met de toegekende fosfaatrechten niet voldoende Jersey koeien kan houden, is daarbij van belang dat appellante pas in 2017, nadat het fosfaatrechtenstelsel reeds bekend is gemaakt, haar jongvee heeft verkocht en Jerseykoeien is gaan houden. Die omstandigheid is van na de peildatum en kan dan ook niet toe leiden dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Dit betekent dat het beroep op artikel 1 van het EP niet slaagt. 
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      6.3
      Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag voor de verdeling van de schadevergoedingsplicht de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 20 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met afgerond 23 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft recht op € 2.000,- schadevergoeding.
      
    
    
      6.4
      Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten 2 jaar, 1 week en 3 dagen – in beslag heeft genomen en ook de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten 1 jaar, 8 maanden, 3 weken en 1 dag – heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade moet naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 19 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 19 maanden – voor rekening van verweerder komt en het resterende deel –4 maanden – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.652,17 (19/23 x € 2.000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 347,83 (4/23 x € 2.000,-) aan appellante.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het beroep is ongegrond.
      
    
    
      7.2
      Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan de rechter is toe te rekenen, ziet het College aanleiding om zowel verweerder als de Staat te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 379,50,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij ieder van hen de helft betaalt van de toe te kennen bedragen (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) onder 3.14.2). Dat betekent dat verweerder en de Staat worden veroordeeld voor een bedrag van € 189,75,-.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 1.652,17;
    - veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 347,83;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 189,75,-;
    - veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 189,75,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 januari 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.