ECLI:NL:RVS:2021:1279, Raad van State, 16-06-2021, 201903389/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 oktober 2017 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van [appellant] een inzagedossier van twintig pagina’s verstrekt van bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst aanwezige niet actuele gegevens. De minister heeft kennisneming van de overige aanwezige niet actuele gegevens en van eventueel aanwezige actuele gegevens geweigerd. Bij brief van 24 maart 2017 heeft [appellant] met een beroep op de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 verzocht om inzage in de eventueel bij de AIVD aanwezige gegevens over het label Viking Sounds en gegevens over de betrokkenheid van de eigenaar van het label/Viking Sounds bij de doorvoer van neonazistische cd’s. De minister heeft het verzoek afgewezen voor zover het eventuele gegevens betreft die voor de taakuitvoering van de AIVD nog actueel zijn.

201903389/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 maart 2019 in zaak nr. 18/4177 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 oktober 2017 heeft de minister naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van [appellant] een inzagedossier van twintig pagina’s verstrekt van bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) aanwezige niet actuele gegevens. De minister heeft kennisneming van de overige aanwezige niet actuele gegevens en van eventueel aanwezige actuele gegevens geweigerd.
    Bij besluit van 3 mei 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 mei 2018 gedeeltelijk vernietigd en bepaald dat de uitspraak daarvoor in de plaats treedt. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend voor de kennisneming van de stukken die onder het verzoek vallen.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.J. Louisse, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Op 1 mei 2018 is de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (hierna: de Wiv 2017) in werking getreden. Op het bestreden besluit is daarom die wet van toepassing. De van belang zijnde wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Bij brief van 24 maart 2017 heeft [appellant] met een beroep op de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: Wiv) verzocht om inzage in de eventueel bij de AIVD aanwezige gegevens over het label Viking Sounds en gegevens over de betrokkenheid van de eigenaar van het label/Viking Sounds bij de doorvoer van neonazistische cd’s.
    De minister heeft het verzoek afgewezen voor zover het eventuele gegevens betreft die voor de taakuitvoering van de AIVD nog actueel zijn. De minister heeft hierbij toegelicht uitdrukking geen mededeling te doen of dergelijke gegevens wel of niet aanwezig zijn. De minister heeft na archiefonderzoek twaalf documenten aangetroffen die zien op het verzoek van [appellant] en heeft het verzoek deels toegewezen door een inzagedossier van twintig pagina’s aan hem te verstrekken. Hij heeft toegelicht dat documenten niet, of gedeeltelijk niet allemaal ter inzage worden gegeven omdat daardoor een nog actuele werkwijze dan wel bronnen openbaar zouden kunnen worden, waardoor het goed functioneren van de AIVD en daardoor de nationale veiligheid zou kunnen worden geschaad. Verder staat artikel 45 van de Wiv 2002 het verstrekken van persoonsgegevens van derden in het kader van verzoeken om kennisneming niet toe, aldus de minister.
    3.       Bij het besluit op bezwaar heeft de minister de gronden waarop de aangetroffen twaalf documenten niet of niet geheel kunnen worden verstrekt per document nader onderbouwd. Naar aanleiding van het beroep van [appellant] heeft de minister bij brief van 1 februari 2019 een aanvullende onderbouwing van het besluit op bezwaar gegeven. Daarbij is een aanvullend inzagedossier van vijftien pagina’s verstrekt. Ten tijde van het besluit op bezwaar gold de Wiv 2017.
    Aangevallen uitspraak
    4.       Na kennis te hebben genomen van de documenten heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de gevraagde documenten gedeeltelijk niet ter inzage te geven en dat hij dit besluit voldoende heeft gemotiveerd. Omdat een gedeelte van deze stukken niet eerder was verstrekt heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard.
    Gronden hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gegevens terecht niet ter inzage zijn gegeven. Volgens [appellant] had de minister per passage moeten onderbouwen waarom deze niet verstrekt kan worden en is de onderbouwing die nu is gegeven niet voldoende. Volgens [appellant] moet het mogelijk zijn delen van de informatie wel ter inzage te leggen en is ongeloofwaardig dat hieruit niets kan worden verstrekt. De minister interpreteert het begrip ‘bronnen’ veel te ruim waardoor ten onrechte informatie op die grond wordt geweigerd. Hij verwijst hiertoe naar een rapport van het CTIVD. Het gaat er om of de informatie is te herleiden naar met name een menselijke bron. Ook de weigeringsgrond inzicht in de actuele werkwijze is niet afdoende onderbouwd. Volgens [appellant] mag weigering alleen als het gaat om persoonsgegevens. [appellant] noemt als voorbeeld dat van processen-verbaal zonder meer de datum, maar ook het politiekorps en de reden van opmaken van het proces-verbaal hier niet onder vallen. Volgens [appellant] ontbreken verder de aangifte tegen dit bedrijf, alle stukken met betrekking tot een politie-inval in 1999 bij het bedrijf en de inbeslagname van een groot aantal cd’s met onder meer nazi-muziek. Ook ontbreekt informatie over de doorvoer van neonazistische cd’s door dit label en is waarschijnlijk niet gezocht in het persoonsdossier van de eigenaar, terwijl hij deze naam wel nadrukkelijk heeft genoemd in het inzageverzoek. Verder zouden documenten aanwezig moeten zijn waaruit blijkt om welke cd’s het ging of wat anderszins de inhoud daarvan was.
    Beoordelingskader
    6.       De AIVD kan zijn wettelijke taak uitsluitend binnen een zekere mate van geheimhouding effectief uitoefenen en moet zijn bronnen en actuele werkwijzen geheim kunnen houden, omdat het geven van inzicht daarin ten koste gaat van het goed functioneren van de AIVD en daarmee ten koste van de nationale veiligheid, ter bescherming waarvan de AIVD is opgericht (zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2733 en 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2951). Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 55 van de Wiv volgt dat in gevallen waarin met een beroep op die bepaling kennisneming wordt geweigerd het besluit een op de aanvraag toegesneden deugdelijke motivering dient te bevatten (Kamerstukken II 1997/1998, 25 877,
    nr. 3 blz. 71).
    Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. De Afdeling heeft dit eerder overwogen in onder meer haar uitspraak van 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3360.
    Beoordeling
    6.1.    De minister heeft in het besluit van 3 oktober 2017 toegelicht dat hij een grondig archiefonderzoek heeft verricht, waarbij twaalf documenten zijn aangetroffen die zien op het verzoek. Er is vervolgens een inzagedossier van twintig pagina’s verstrekt. Naar aanleiding van het bezwaar van [appellant] heeft de minister aanvullend archiefonderzoek gedaan. Dit heeft niet geleid tot meer documenten die zien op het verzoek van [appellant].
    Bij beide zoekslagen zijn de aanknopingspunten die [appellant] heeft genoemd meegenomen en zijn niet meer documenten aangetroffen. Bij de voorbereiding van het beroep is de minister gebleken dat een aantal gegevens ten onrechte niet aan [appellant] is verstrekt en is een aanvullend inzagedossier van vijftien pagina’s verstrekt.
    De Afdeling heeft kennis genomen van de documenten die onder de reikwijdte van het verzoek van [appellant] vallen. Het standpunt van de minister dat bij de AIVD geen andere stukken aanwezig zijn dan in deze procedure bij de rechtbank en de Afdeling toegezonden, komt op de Afdeling niet ongeloofwaardig over. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat, ondanks die niet ongeloofwaardige toelichting, bij de AIVD toch meer stukken aanwezig zijn die onder de reikwijdte van zijn verzoek vallen. Wat [appellant] op dit punt heeft aangevoerd, biedt geen grond voor een ander oordeel. Zoals de minister ter zitting nader heeft toegelicht is bij de verrichtte zoekslagen zowel op de in het verzoek met naam genoemde eigenaar van het label als op Viking Sounds gezocht.
    6.2.    In de aan de Afdeling overgelegde stukken heeft de minister de passages en indien van toepassing het document dat niet aan [appellant] is verstrekt, geel gemarkeerd. Daarbij heeft de minister met codes aangegeven op welke grond hij kennisneming van de geel gemarkeerde passages dan wel het document heeft geweigerd. De minister heeft in zijn besluit een algemene toelichting gegeven op de weigeringsgronden bronbescherming en actuele werkwijze. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2951, mag van de minister worden verwacht dat hij per document of onderdeel daarvan aangeeft welke bron is beschermd en/of welke werkwijze wordt beschermd, en zo nodig waarom die bron en/of die werkwijze bescherming behoeven. Duidelijk dient te zijn waarom de nationale veiligheid in gevaar wordt gebracht als [appellant] kennis neemt van die documenten.
    De Afdeling heeft daarom bij brief van 15 januari 2020 aan de minister verzocht op het document of de daarin opgenomen passage van de aan de Afdeling toegezonden stukken, bijvoorbeeld door het daarop of daarbij plakken van een sticker, te vermelden welke bron dan wel welke actuele werkwijze wordt beschermd, en daarbij te vermelden waarom het bekend worden van deze bron dan wel actuele werkwijze de nationale veiligheid zou kunnen schaden. De minister heeft aan dit verzoek voldaan op 24 januari 2020 door het opnieuw overleggen van de stukken met volledige nummering en met toevoeging van een inlegblad. De Afdeling heeft kennis genomen van deze aanvullende motivering. In deze motivering heeft de minister per document en waar van toepassing per passage de bron of de werkwijze genoemd die bescherming behoeft en om welke reden deze bescherming behoeft.
    6.3.    De minister heeft kennisneming van bepaalde documenten of passages geweigerd op grond van bronbescherming. Ten aanzien hiervan is het volgende gebleken. In sommige gevallen is de bron met naam of bijnaam genoemd in het desbetreffende document. In andere gevallen is de naam van de bron niet genoemd, maar is het document slechts in beperkte kring verspreid en bestaat derhalve de mogelijkheid dat de bron wordt achterhaald. In weer andere gevallen is niet precies bekend hoe groot de kring is waarbinnen het document is verspreid. Omdat de bescherming van bronnen ingevolge artikel 78, tweede lid, van de Wiv 2017 absoluut is, is deze weigering gerechtvaardigd, nu in dat geval het risico dat de bron wordt achterhaald niet valt uit te sluiten. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het belang van bronbescherming niet alleen gelegen is in het waarborgen van de veiligheid van met name menselijke bronnen, maar ook, in het verlengde daarvan, in het voorkomen dat bronnen geen informatie aan de AIVD meer willen verstrekken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3377. In dit geval bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister het begrip ‘bronnen’ te ruim heeft geïnterpreteerd. Van technische bronnen is in dit geval geen sprake.
    6.4.    De minister heeft ook terecht de namen van buitenlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten geweigerd wegens bronbescherming.
    De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het openbaar maken van welke buitenlandse dienst informatie afkomstig is of het vrijgeven van de naam van die dienst de samenwerking met de desbetreffende dienst ernstig in gevaar zal brengen. Het is aannemelijk dat openbaarmaking leidt tot een afnemende bereidheid om informatie met de AIVD te delen. Een verslechterde informatiepositie van de AIVD zal een negatieve invloed hebben op de nationale veiligheid, aldus de minister. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2352. Dit geldt in ieder geval ook voor het ter zitting van de Afdeling aan de orde gestelde document 3 en de aanduiding bovenin document 2. De Afdeling is evenwel van oordeel dat de rest van document 2 niet op grond van bronbescherming kan worden geweigerd. De motivering van de minister houdt in zoverre geen stand.           
    6.5.    Werkwijzen dienen geheim te worden gehouden om te vermijden dat personen en organisaties die de aandacht van de AIVD behoeven, door kennis van die werkwijze zich aan die aandacht weten te onttrekken. Het is ongewenst als bekend zou worden in welke gevallen, waar en wanneer de AIVD en zijn voorganger gebruik hebben gemaakt van hun wettelijke bevoegdheden. Als het gaat om oude documenten, opgemaakt in een gedateerde context, is weigering van verstrekking van daarin voorkomende gegevens betreffende bronnen en werkwijzen gerechtvaardigd indien deze ook nu nog de nationale veiligheid zou kunnen schaden. De ouderdom van stukken doet er niet toe als hieruit kan worden afgeleid hoe de AIVD ook nu nog omgaat met onderzoek naar dit soort organisaties en/of onderwerpen. Hierbij geldt wel dat dit niet ondertussen algemeen bekend mag zijn. Met de aanvullende motivering van de minister is duidelijk geworden welke actuele werkwijze beschermd wordt. Door inzage zouden een actuele werkwijze van de AIVD en gegevens die tot bronnen van de AIVD herleidbaar kunnen zijn openbaar worden, wat de nationale veiligheid zou kunnen schaden.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister in zoverre geen inzage hoefde te geven. Bij het aanvullend besluit heeft de minister de gelakte versies van een aantal processen-verbaal verstrekt die ten onrechte niet eerder aan [appellant] waren verstrekt. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de minister de overige processen-verbaal niet heeft hoeven verstrekken.
    6.6.    De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat documenten 4, 8 (pagina’s 1 en 2), 11 en 12 met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens ten onrechte eerder niet aan [appellant] zijn verstrekt.
    Bij brief van 4 februari 2020 heeft de minister documenten 4, 8 (pagina’s 1 en 2), 11 en 12 alsnog aan [appellant] verstrekt.
    Het betoog slaagt in zoverre. Gelet op voorgaande overwegingen faalt het betoog voor het overige, met uitzondering van wat is overwogen over document 2 in overweging 6.4.
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover deze ziet op documenten 2, met uitzondering van de aanduiding bovenin, 4, 8 (pagina’s 1 en 2), 11 en 12. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 3 mei 2018 vernietigen, voor zover daarbij de weigering om documenten 2, met uitzondering van de aanduiding bovenin, 4, 8 (pagina’s 1 en 2), 11 en 12 met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens aan [appellant] te verstrekken, is gehandhaafd. De uitspraak van de rechtbank dient voor het overige te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb op navolgende wijze zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal het besluit van 3 oktober 2017 herroepen, voor zover daarbij documenten 4, 8 (pagina’s 1 en 2), 11 en 12 met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens niet aan [appellant] zijn verstrekt en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 3 mei 2018.
    Dit betekent dat de minister alleen over document 2, met uitzondering van de aanduiding bovenin, opnieuw dient te beslissen. Voor het overige is deze zaak afgerond.
    8.       De minister dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 maart 2019 in zaak nr. 18/4177, voor zover deze ziet op documenten 2, met uitzondering van de aanduiding bovenin, 4, 8 (pagina’s 1 en 2), 11 en 12;
    III.      vernietigt het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 3 mei 2018, kenmerk: 8da0013a-or1-1.0, voor zover daarbij de weigering om documenten 2, met uitzondering van de aanduiding bovenin, 4, 8 (pagina’s 1 en 2), 11 en 12 met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens te verstrekken, is gehandhaafd;
    IV.      herroept het besluit van 3 oktober 2017, kenmerk: 8e774a74-or1-1.0, voor zover daarbij documenten 4, 8 (pagina’s 1 en 2), 11 en 12 met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens niet zijn verstrekt;
    V.       bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 3 mei 2018;
    VI.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen;
    VII.     veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van 
    € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2021
    317-597
     
    BIJLAGE
     
    Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017
    Artikel 74
    Onverminderd de kennisneming van op grond van paragraaf 3.3 verstrekte gegevens, kan van de gegevens verwerkt door of ten behoeve van een dienst slechts kennis worden genomen overeenkomstig de bepalingen van dit hoofdstuk.
    Artikel 80
    1. Onze betrokken Minister deelt een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid. Onze betrokken Minister kan zijn besluit voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de aanvrager.
    2. Voor zover een aanvraag als bedoeld in het eerste lid wordt ingewilligd, stelt Onze betrokken Minister de aanvrager zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen vier weken na bekendmaking van zijn besluit in kennis van de desbetreffende gegevens.
    Artikel 84
    1. Een aanvraag als bedoeld in artikel 80 wordt afgewezen, voor zover verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft:
    a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
    b. de nationale veiligheid zou kunnen schaden;
    c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld.
    2. Een aanvraag wordt voorts afgewezen voor zover het belang van verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft, niet opweegt tegen de volgende belangen:
    a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en met internationale organisaties;
    b. de economische of financiële belangen van de staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen;
    c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
    d. inspectie, controle en toezicht door of vanwege bestuursorganen;
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    f. het belang, dat de persoon of organisatie waarop de gegevens betrekking hebben erbij heeft om als eerste kennis te kunnen nemen van de gegevens;
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden.
    […]