ECLI:NL:RVS:2022:137, Raad van State, 19-01-2022, 202101811/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 januari 2021 heeft de raad van de gemeente Purmerend het bestemmingsplan "Parkeergarage Purmersteenweg 2020" vastgesteld.   Het bestemmingsplan maakt de realisatie van een ondergrondse parkeergarage met maximaal 320 parkeerplaatsen mogelijk aan de voorzijde van het stadhuis aan de Purmersteenweg in Purmerend. Boven de beoogde parkeergarage wordt de openbare ruimte opnieuw ingericht. Het plangebied is momenteel grotendeels in gebruik als parkeerterrein met enkele groenstroken. [appellant] woont direct naast het plangebied aan de Purmersteenweg 40 en kan zich niet verenigen met de vaststelling van het plan. Hij heeft bezwaar tegen de keuze voor een ondergrondse parkeergarage en het als gevolg daarvan wegbestemmen van de Magnoliastraat.

202101811/1/R1.
    Datum uitspraak: 19 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Purmerend,
    en
    de raad van de gemeente Purmerend,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 januari 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Parkeergarage Purmersteenweg 2020" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 november 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. B. Benard, rechtsbijstandverlener te Leusden, en de raad, vertegenwoordigd door drs. S. Koot en A. van der Elst, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bestemmingsplan maakt de realisatie van een ondergrondse parkeergarage met maximaal 320 parkeerplaatsen mogelijk aan de voorzijde van het stadhuis aan de Purmersteenweg in Purmerend. Boven de beoogde parkeergarage wordt de openbare ruimte opnieuw ingericht. Het plangebied is momenteel grotendeels in gebruik als parkeerterrein met enkele groenstroken.
    2.       [appellant] woont direct naast het plangebied aan de Purmersteenweg 40 en kan zich niet verenigen met de vaststelling van het plan. Hij heeft bezwaar tegen de keuze voor een ondergrondse parkeergarage en het als gevolg daarvan wegbestemmen van de Magnoliastraat.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    De gronden van het beroep
    4.       [appellant] voert aan dat de keuze voor een ondergrondse parkeergarage niet rijmt met de aanbeveling in het rapport "Parkeeranalyse binnenstad Purmerend, update parkeeronderzoek najaar 2018" van Goudappel Coffeng van 14 december 2018 (hierna: de Parkeeranalyse), om op de locatie Stadhuis juist een bovengrondse parkeergarage te bouwen. De Parkeeranalyse is als bijlage 1 bij de plantoelichting opgenomen. Volgens [appellant] heeft de raad ten onrechte niet gemotiveerd waarom is afgeweken van deze aanbeveling. Daarnaast voert [appellant] aan dat de raad op 28 juni 2019 heeft ingestemd met het bouwen van een halfverdiepte parkeergarage aan de voorkant van het stadhuis (scenario 3), terwijl dat scenario niet wordt genoemd in de Parkeeranalyse.
    4.1.    Aan het plangebied is de bestemming "Verkeer - 2" toegekend. Aan een groot deel van de gronden is ook de aanduiding "bouwvlak" met de functieaanduiding "parkeergarage" toegekend.
    Artikel 3.1, onder c, van de planregels luidt: "De voor ‘Verkeer - 2’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wegen met een functie voor verblijf en verplaatsing;
    b. verblijfsgebied met een functie voor verblijf, verplaatsing en gebruik ten dienste van de aangrenzende bestemmingen;
    c.  ter plaatse van de aanduiding ‘parkeergarage’: tevens voor een ondergrondse parkeergarage, inclusief in- en uitritten;
    […]."
    Artikel 3.2.2 luidt: "Aanvullend op het bepaalde in artikel 3.2.1 gelden voor het bouwen van een ondergrondse parkeergarage de volgende regels:
    a. de ondergrondse parkeergarage, inclusief verdiepte of half verdiepte in- en uitritten, mag uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘parkeergarage’ worden gebouwd;
    […];
    f. het aantal parkeerplaatsen mag niet meer bedragen dan 320;
    […]."
    4.2.    In paragraaf 4.3 van de Parkeeranalyse staat dat de kosten van de verschillende parkeergarages in een advies van Fakton op een rij zijn gezet. In algemene zin geldt dat een ondergrondse parkeergarage veel duurder is dan een bovengrondse garage. Gezien de relatief lage haalbare inkomsten door medegebruik van langparkeerders en een lage bezettingsgraad over de week, is een relatief goedkope bovengrondse parkeergarage uit een oogpunt van exploitatie voordelig.
    In paragraaf 4.9 staat dat de locatie bij het Stadhuis zich leent voor een bovengrondse parkeervoorziening en zo ligt dat een goede vervanging voor de bestaande voorzieningen voor (lang)parkeren kan ontstaan.
    4.3.    In de plantoelichting is in paragraaf 2.1 opgenomen dat in 2018 een parkeeranalyse voor de binnenstad van Purmerend is uitgevoerd waarbij diverse ruimtelijke ontwikkelingen in en rond het centrum voor de korte en middellange termijn in kaart zijn gebracht. Hieruit is gebleken dat vanwege woningbouw en de verminderde parkeercapaciteit aan de oostzijde van het centrum er in het centrum vanaf 2024 een tekort van ongeveer 200 parkeerplaatsen ontstaat voor kort- en langparkeerders.
    Naar aanleiding van de conclusies uit de parkeeranalyse en de wens om compenserende maatregelen te nemen, heeft de raad het college verzocht de haalbaarheid van de realisatie van een parkeergarage te onderzoeken op twee locaties: Schapenmarkt en omgeving stadhuis. Op basis van dit uitgevoerde locatie- en haalbaarheidsonderzoek heeft het college de raad op 21 mei 2019 geadviseerd te kiezen voor een halfverdiepte parkeergarage op de locatie aan de voorkant van het stadhuis. Op 28 juni 2019 heeft de raad ingestemd met het bouwen van een halfverdiepte parkeergarage aan de voorkant van het stadhuis. Ter verdere uitwerking zijn diverse onderzoeken gedaan naar de stedenbouwkundige, verkeerskundige, financiële en organisatorische aspecten en daarbij zijn de varianten half verdiept, verdiept in één laag en verdiept in drie lagen onderzocht. Op basis van een gezamenlijke afweging van ruimtelijke kwaliteit, kosten en inpasbaarheid heeft het college de raad geadviseerd om te kiezen voor de variant volledig verdiept in drie lagen ondergronds met 320 parkeerplekken. Hiermee kan goed worden ingespeeld op de transformatie van het nieuwe centrumgebied op termijn. Daarnaast kan met deze variant extra kwaliteit in de openbare ruimte worden gerealiseerd door parkeren op maaiveld in te ruilen voor groen. De raad heeft op 27 februari 2020 ingestemd met het advies van het college voor een volledig ondergrondse parkeergarage aan de voorzijde van het stadhuis met 320 parkeerplaatsen in drie lagen. Die keuze is de basis geworden voor de verdere planvorming.
    4.4.    De raad heeft toegelicht dat op het moment dat de Parkeeranalyse door Goudappel Coffeng werd opgesteld er een advies van Fakton lag dat aangaf dat een bovengrondse parkeergarage financieel voordeliger zou zijn dan een ondergrondse. In dat kader is in de Parkeeranalyse alleen beoordeeld of de locatie bij het stadhuis geschikt zou zijn voor een parkeergarage en niet of de parkeergarage bovengronds of ondergronds zou moeten worden gerealiseerd. Verder heeft de raad toegelicht dat een ondergrondse parkeergarage de kans biedt om het dak te benutten als volwaardig stadhuisplein, waarmee de ruimte voor verschillende doeleinden inzetbaar is. Volgens de raad ontstaat er een plek waar mensen elkaar ontmoeten, waar ruimte is voor verblijven, voor groen en voor duurzaamheidsmaatregelen. Ook kan het stadhuisplein volgens de raad fungeren als stapsteen tussen de historische binnenstad en het stationsgebied waarmee een grote bijdrage aan de ‘vervlechting’ van beide gebieden tot nieuw centrumgebied wordt geleverd. Door dit alles tezamen heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen kiezen voor een ondergrondse parkeergarage bij het stadhuis en staat de tekst in de Parkeeranalyse hieraan niet in de weg.
    De Afdeling stelt verder vast dat de raad op 28 juni 2019 heeft ingestemd met het bouwen van een halfverdiepte parkeergarage aan de voorkant van het stadhuis (scenario 3). Dit scenario staat inderdaad niet in de Parkeeranalyse, maar is afkomstig uit het uitgevoerde locatie- en haalbaarheidsonderzoek voor de ontwikkeling en exploitatie van een gebouwde parkeervoorziening. Overigens heeft de raad later op 27 februari 2020 ingestemd met de bouw van een volledig ondergrondse parkeergarage bij het stadhuis, zodat het zogenoemde scenario 3 - anders dan [appellant] meent - niet ten grondslag ligt aan het plan.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       [appellant] betoogt dat de Magnoliastraat op de verbeelding ten onrechte niet meer is weergegeven en dat de straat wordt wegbestemd. Volgens hem is onvoldoende onderbouwd waarom de Magnoliastraat moet verdwijnen. Anders dan de raad stelt, is er in de huidige situatie geen sprake van een gevaar voor de veiligheid van voetgangers of fietsers wanneer auto’s via de Magnoliastraat parkeren bij het stadhuis of naar de Wolthuissingel rijden.
    [appellant] voert verder aan dat de raad geen rekening heeft gehouden met zijn belangen bij het behoud van de Magnoliastraat. Vanaf de Purmersteenweg kan hij op dit moment via de Magnoliastraat de garage aan de achterkant van zijn woning, die uitkomt op de Wolthuissingel, bereiken. Door het verdwijnen van de Magnoliastraat zal zijn garage moeilijker te bereiken zijn, omdat hij zal moeten omrijden via de andere kant van de Wolthuissingel. Ook zal volgens hem de breedte van de Wolthuissingel moeten worden aangepast, omdat auto’s die van de route gebruik maken, aan het einde van de Wolthuissingel moeten kunnen keren.
    5.1.    Uit de verbeelding volgt dat aan de Magnoliastraat de bestemming "Verkeer - 2" is toegekend. Op grond van artikel 3.1, onder a, van de planregels zijn gronden met deze bestemming bestemd voor wegen met een functie voor verblijf of verplaatsing. Dit betekent dat, anders dan [appellant] meent, het gebruik van de Magnoliastraat als weg toegestaan blijft.
    Over het betoog van [appellant] dat de Magnoliastraat ten onrechte niet op de ondergrond van de verbeelding is opgenomen, overweegt de Afdeling als volgt. Op grond van artikel 1.2.4, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening worden plannen en ook hun aansluiting op het aangrenzende gebied vastgesteld met gebruikmaking van een duidelijke ondergrond. De Afdeling stelt vast dat de Magnoliastraat niet is aangeduid op de ondergrond van de verbeelding. De Afdeling ziet hierin toch geen aanleiding voor het oordeel dat niet langer sprake is van een duidelijke ondergrond en dat het plan in zoverre niet in stand kan blijven. Er treedt als gevolg daarvan namelijk geen onzekerheid op over de bestemming en de daarbij behorende regels die ter plaatse van de Magnoliastraat gelden. Daarover overweegt de Afdeling dat aan de op de verbeelding weergegeven aanduidingen en bestemmingen in samenhang bezien met de planregels juridische betekenis toekomt en de ondergrond geen deel uitmaakt van het plan. Juridisch bindend zijn de planregels, in samenhang met de verbeelding, en niet de ondergrond.        
    Voor zover [appellant] bezwaren heeft tegen het afsluiten van de Magnoliastraat voor gemotoriseerd verkeer in het kader van de herinrichting van het gebied boven de parkeergarage, overweegt de Afdeling dat een verkeersbesluit dat hierin voorziet niet ter toetsing voorligt, zodat bezwaren die hierover gaan in deze procedure niet aan de orde kunnen komen.         
    Overigens acht de Afdeling de wens van de raad om vanwege de ondergrondse parkeergarage en de herinrichting van het gebied daarboven de Magnoliastraat af te sluiten voor gemotoriseerd verkeer op voorhand niet onredelijk. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de raad heeft toegelicht dat het behoud van de Magnoliastraat voor gemotoriseerd verkeer vanuit het oogpunt van een vlotte verkeersdoorstroming op de Purmersteenweg ongewenst is. De Purmersteenweg is een gebiedsontsluitingsweg van 50 km per uur met de functie om een gebied zo vlot mogelijk te ontsluiten, zodat het aantal inritten op deze weg zo veel mogelijk beperkt moet blijven. Omdat ten oosten van de Magnoliastraat 70 m verderop een nieuwe in- en uitrit voor de parkeergarage wordt aangelegd, is het handhaven van de inrit aan de Magnoliastraat dan ook ongewenst. Verder heeft de raad erop gewezen dat in de toekomstige situatie het stadhuisplein wordt ingericht als verblijfsgebied voor de voetganger. Uit het oogpunt van verkeersveiligheid is het dan ook ongewenst om vanaf de Purmersteenweg een verbinding voor gemotoriseerd verkeer naar de Wolthuissingel te behouden. In de toekomstige situatie zal het voet- en fietspad worden losgekoppeld van de nieuwe in- en uitrit, zodat - anders dan in de huidige situatie bij de inrit aan de Magnoliastraat - geen conflict meer ontstaat met motorvoertuigen. Over de bereikbaarheid van de garage van [appellant] aan de achterzijde van zijn woning aan de Wolthuissingel, heeft de raad ten slotte toegelicht dat als de Magnoliastraat wordt afgesloten voor gemotoriseerd verkeer, [appellant] inderdaad zal moeten omrijden via de andere kant van de Wolthuissingel om bij zijn garage te komen. De raad heeft er hierbij op gewezen dat het college van burgemeester en wethouders van Purmerend op 26 oktober 2021 heeft ingestemd met het ontwerp van de herinrichting van de Wolthuissingel. De Wolthuissingel zal worden verbreed en aan het einde van deze steeg zal een keerlus voor auto’s worden aangelegd, zodat de Wolthuissingel gebruiksvriendelijker en verkeersveiliger wordt.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2022
    634-970