ECLI:NL:RVS:2022:487, Raad van State, 16-02-2022, 202004728/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juli 2019 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat [appellant] een schadevergoeding van € 11.650, te vermeerderen met de wettelijke rente, toegekend. [appellant] is sinds 9 februari 1984 eigenaar van de woning aan de [locatie] te Rotterdam (hierna: de woning). Op 15 maart 2018 heeft hij bij de minister een verzoek ingediend om vergoeding van de schade die hij heeft geleden als gevolg van het Tracébesluit A16 Rotterdam van 29 juni 2016. Het Tracébesluit voorziet onder meer in de aanleg en ingebruikname van de afrit van de A16 bij de Terbregseweg. Aan het verzoek heeft [appellant] ten grondslag gelegd dat hij hierdoor schade lijdt of zal lijden in de vorm van waardevermindering van de woning.

202004728/1/A2.
    Datum uitspraak: 16 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 juli 2019 heeft de minister [appellant] een schadevergoeding van € 11.650, te vermeerderen met de wettelijke rente, toegekend.
    Bij besluit van 20 juli 2020 heeft de minister het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. Z.M. Nasir, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. ir. M.A. Drapers, mr. A.F.J.M. Hendriks en D.H. van Ree, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is sinds 9 februari 1984 eigenaar van de woning aan de [locatie] te Rotterdam (hierna: de woning). Op 15 maart 2018 heeft hij bij de minister een verzoek ingediend om vergoeding van de schade die hij heeft geleden als gevolg van het Tracébesluit A16 Rotterdam van 29 juni 2016 (hierna: het Tracébesluit). Het Tracébesluit voorziet onder meer in de aanleg en ingebruikname van de afrit van de A16 bij de Terbregseweg. Aan het verzoek heeft [appellant] ten grondslag gelegd dat hij hierdoor schade lijdt of zal lijden in de vorm van waardevermindering van de woning.
    besluit van 22 juli 2019
    2.       De minister heeft de aanvraag van [appellant] behandeld met toepassing van de Beleidsregel Nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (hierna: de Beleidsregel). De minister heeft een commissie als bedoeld in artikel 15 van de Beleidsregel ingesteld en mr. dr. O.M. Te Rijdt (hierna: Te Rijdt) benoemd als enig lid van de commissie. Te Rijdt heeft zich laten bijstaan door taxateur ir. H. Leonard (hierna: Leonard). De minister heeft het advies van Te Rijdt van 15 mei 2019 aan het besluit van 22 juli 2019 ten grondslag gelegd. In dit advies is het volgende vermeld.
    waardevermindering van de woning
    2.1.    Het verzoek om schadevergoeding is een verzoek als bedoeld in artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet. Uit de jurisprudentie van de Afdeling valt af te leiden dat de maatstaven voor tegemoetkoming in planschade van overeenkomstige toepassing zijn op schadevergoeding krachtens die bepaling. Daarom is voor de gronden ter plaatse van de nieuwe afrit van de A16 bij de Terbregseweg een vergelijking gemaakt tussen het regime van het Tracébesluit en het daaraan voorafgaande regime van de bestemmingsplannen Terbregge-Oost van 29 januari 2009 en Nieuw Terbregge van 9 juni 2009. Uit deze vergelijking is gebleken dat [appellant] als gevolg van de inwerkingtreding van het Tracébesluit op 24 augustus 2019 (hierna: de peildatum) in een nadeliger planologische situatie is komen te verkeren.
    2.2.    Om te kunnen vaststellen of die planologische verslechtering ook tot waardevermindering van de woning heeft geleid, heeft Te Rijdt aan Leonard gevraagd de waarde van de woning vóór en na de inwerkingtreding van het Tracébesluit te taxeren, waarbij wordt uitgegaan van de voor [appellant] meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden onder het oude en het nieuwe planologische regime. In een taxatierapport van 15 mei 2019 is Leonard tot de conclusie gekomen dat de waarde van de woning op de peildatum van € 445.000 naar € 420.000 is gedaald. Te Rijdt heeft de inhoud van dit rapport tot onderdeel van het advies gemaakt.
    omvang van het normale maatschappelijke risico
    2.3.    Hoewel het Tracébesluit grotendeels ziet op een geheel nieuw aan te leggen gedeelte van de A16, in een gebied waar de infrastructuur in de oude situatie hooguit uit lokale wegen bestond, bestond het knooppunt Terbregseplein als zodanig al. Dat dit knooppunt is aangepast, is een normale maatschappelijke ontwikkeling. Daarbij leidt de aanpassing van een snelweg of knooppunt vaak ook tot aanpassingen aan of verplaatsing van op- en afritten, toegangswegen naar de betreffende stad enzovoorts. De aanpassing van een knooppunt is in beginsel eenzelfde normale maatschappelijke ontwikkeling als de toename van geluidbelasting rondom Schiphol, kustversterkingswerkzaamheden en de ophoging van een dijk.
    2.4.    De nieuwe afrit paste niet in de ruimtelijke structuur en het ruimtelijke beleid. Daar staat tegenover dat het knooppunt Terbregseplein op zeer geringe afstand van de woning ligt.
    2.5.    De afrit wordt aan de overkant van de Terbregseweg aangelegd, schuin tegenover het perceel van [appellant], dus op zeer korte afstand. De kortste afstand tot (de uitloop van) het knooppunt bedraagt in de huidige situatie slechts 60 m. De waardevermindering van de woning is ruim 5,5 procent. De schade is daarmee naar planschademaatstaven middelmatig te noemen.
    2.6.    Op grond van het voorgaande is een geringe verhoging van de forfaitaire drempel tot 3 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, alleszins redelijk, mede gelet op de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:888).
    schadevergoeding
    2.7.    De drempel is gelijk aan € 13.350. Daardoor resteert voor [appellant] een schadevergoeding van € 11.650.
    besluit van 20 juli 2020
    3.       Naar aanleiding van het door [appellant] tegen het besluit van 22 juli 2019 gemaakte bezwaar heeft de minister op 10 december 2019 een aantal vragen over de schadetaxatie gesteld aan Leonard. Bij e-mail van 4 maart 2020 heeft Leonard antwoord gegeven op deze vragen. De minister heeft deze e-mail aan het besluit van 20 juli 2020 ten grondslag gelegd.
    beroep
    4.       [appellant] is het er niet mee eens dat de minister de bij besluit van 22 juli 2019 toegekende schadevergoeding niet heeft verhoogd. In zijn aanvullend beroepschrift van 24 september 2020 heeft hij gronden tegen het besluit van 20 juli 2020 aangevoerd.
    5.       De Afdeling zal hierna eerst ingaan op het toetsingskader. Vervolgens zal zij de beroepsgronden bespreken en afsluiten met een conclusie.
    toetsingskader
    6.       Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
    7.       Bij de waardering van onroerende zaken spelen niet alleen de taxatiemethode, maar ook de kennis en ervaring van de deskundige een rol. De bestuursrechter beoordeelt daarom slechts of het bestuursorgaan de taxatie in redelijkheid aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Verder moet de besluitvorming voldoen aan de eisen die het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt en moet de rechter toetsen of de besluitvorming aan die eisen voldoet.
    waardevermindering van de woning
    8.       [appellant] kan zich niet verenigen met het standpunt van de minister dat de taxatie van de woning en de daarbij behorende gronden en gebouwen correct is.
    In zijn aanvullend beroepschrift van 24 september 2020 heeft [appellant] verwezen naar gronden die hij op dit punt in bezwaar heeft aangevoerd. Weliswaar heeft Leonard op deze gronden gereageerd, door bijvoorbeeld - kort samengevat - te stellen dat geen betekenis toekomt aan de waardering van de woning in het kader van de toepassing van de Wet waardering onroerende zaken, maar dat doet niet af aan de argumenten die hij in bezwaar heeft aangevoerd. Ook beschikt hij niet over de financiële middelen om een deskundige in te schakelen ten behoeve van het indienen van een tegenrapport. Hij verzoekt de Afdeling daarom om in het kader van het beginsel van wapengelijkheid een deskundige te benoemen.
    Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] toegelicht dat hij op drie onderdelen kritiek op de taxatie van Leonard heeft. In de eerste plaats heeft Leonard onvoldoende gemotiveerd waarom, bij het bepalen van de waarde van de woning in de oude situatie, het object aan de Terbregseweg 61 niet als referentie is gebruikt. Zo heeft Leonard niet toegelicht bij welk omslagpunt de oppervlakte van het perceel tot een lagere eenheidsprijs per m² leidt. In de tweede plaats heeft Leonard onvoldoende gemotiveerd waarom de waarde van de garage op € 23.000 is vastgesteld. Dat bedrag komt niet overeen met de kosten van de verwezenlijking van dat bijgebouw van ruim € 40.000. In de derde plaats is Leonard ten onrechte uitgegaan van de kadastrale oppervlakte van het perceel in plaats van de feitelijke oppervlakte.
    8.1.    Bij e-mail van 4 maart 2020 heeft Leonard een reactie gegeven op de kritische kanttekeningen van [appellant] bij de taxatie. In deze e-mail is onder meer het volgende vermeld.
    Bij de taxatie van de grondwaarde heeft de grootte van het perceel (872 m²) een rol gespeeld om vooral aansluiting te zoeken bij de referenties Terbregseweg 56 (perceeloppervlakte 497 m²) en Terbregseweg 88 (perceeloppervlakte 777 m²). Volgens de wet van het marginaal grensnut is het immers zo dat naar mate de perceeloppervlakte groter wordt, de eenheidsprijs per m² kleiner wordt.
    Bij de taxatie van de waarde van de aangebouwde garage is uitgegaan van een eenheidsprijs per m³ die in verhouding is beschouwd met de gehanteerde eenheidsprijs per m³ voor de woning die weer gerelateerd is aan de gehanteerde eenheidsprijzen per m³ voor de referenties. De daadwerkelijke bouwkosten spelen hierin geen rol
    Bij de taxatie is uitgegaan van de kadastrale oppervlakte van het perceel. Als [appellant] meent dat het perceel groter Is, dan moet hij dit eerst bewijzen, voordat het wordt meenemen In een taxatie. Vanzelfsprekend zal dit dan tot een hogere grondwaarde leiden.
    8.2.    In het betoog van [appellant] is, gelet op het onder 6 en 7 vermelde toetsingskader, geen grond te vinden voor het oordeel dat het college de taxatie van Leonard niet in redelijkheid aan de besluitvorming ten grondslag heeft kunnen leggen. Dat tussen de minister en [appellant] een verschil van inzicht bestaat over de omvang van de schade, brengt niet met zich dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat de taxatie onzorgvuldig of onvolledig is geweest, dan wel dat de minister de omvang van de schade heeft onderschat. Omdat uit het betoog niet blijkt van concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van de taxatie, bestaat geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:47 van de Awb een onafhankelijke deskundige te benoemen voor het instellen van een onderzoek.
    Het betoog slaagt niet.
    omvang van het normale maatschappelijke risico
    9.       [appellant] betoogt voorts dat de minister, met overneming van het advies van Te Rijdt, onvoldoende heeft gemotiveerd dat de onder het normale maatschappelijke risico vallende schade gelijk is aan 3 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade. De zeer algemene stelling dat een snelweg nu eenmaal vroeg of laat wordt aangepast, is daarvoor niet toereikend. Ook de in dat verband gemaakte vergelijking met Schiphol gaat mank, omdat dat vliegveld uniek is en bovendien structureel aan veel verandering onderhavig is, aldus [appellant].
    9.1.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2805) zijn de maatstaven voor tegemoetkoming in planschade, als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), van overeenkomstige toepassing op een verzoek om schadevergoeding krachtens artikel 22 van de Tracéwet.
    9.2.    Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de   omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Hierbij komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past en aan de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    9.3.    Indien de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent dat op zichzelf nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten.
    9.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.10), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien deze motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Awb de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
    9.5.    Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de hoogte van de drempel primair wordt bepaald door het antwoord op de vraag of en zo ja, in hoeverre de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, met dien verstande dat, gelet op artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, de drempel bij indirecte planschade - planschade door een planologische verandering op de gronden van derden - minstens 2 procent van de waarde van de onroerende zaak is. Voor het antwoord op voormelde vraag is in ieder geval van belang of en zo ja, in hoeverre de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past.
    Indien geheel aan beide indicatoren wordt voldaan, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, aangewezen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2402) onder 7.15.
    9.6.    In het besluit van 20 juli 2020, gelezen in samenhang met het besluit van 22 juli 2019 en het daarin ingelaste advies van Te Rijdt, is vermeld dat de nieuwe afrit van de A16 bij de Terbregseweg niet paste in het ruimtelijke beleid. Verder heeft de minister zich in dat besluit niet op het standpunt gesteld dat de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang in het geheel binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving paste. Daarvan uitgaande, heeft de minister, gelet op voormelde uitspraak van de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021, onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd dat de omvang van het normale maatschappelijke risico hoger is dan 2 procent van de waarde van de woning.
    Het betoog slaagt.
    conclusie
    10.     Het beroep is gegrond. De Afdeling zal het besluit van 20 juli 2020 vernietigen wegens schending van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    definitieve beslechting van het geschil
    11.     De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien.
    12.     Op de zitting van de Afdeling heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang deels binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en deels binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste. Daarbij heeft de minister verwezen naar een uitspraak van 12 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1884), waarin de Afdeling heeft overwogen dat het landelijk beleid vanaf 1960 gericht is op verbreding van snelwegen. In het geval van [appellant] gaat het om een hiermee vergelijkbare planologische ontwikkeling. Verder valt uit jurisprudentie van de Afdeling af te leiden dat het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, alleen is aangewezen bij uitzonderlijke planologische ontwikkelingen in het buitengebied, aldus de minister.
    12.1.  Aan de uitspraak van 12 juni 2019 komt in dit geval niet de betekenis toe die de minister daaraan hecht. De aanleg van een afrit van een snelweg is niet op één lijn te stellen met de verbreding van een snelweg.
    Verder heeft [appellant] op de zitting van de Afdeling onweersproken gesteld dat er pas op het laatste moment voor is gekozen om de afrit op de gronden aan de overkant van de Terbregseweg, schuin tegenover zijn perceel, te realiseren, terwijl het ruimtelijke beleid er tot dat moment op was gericht om de afrit op een andere locatie aan te leggen. In het betoog van de minister op de zitting van de Afdeling is dan ook geen grond te vinden voor het oordeel dat de planologische ontwikkeling deels binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste.
    Indien, zoals de minister op de zitting van de Afdeling heeft gesteld, de planologische ontwikkeling alleen maar deels binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving paste, kan dat, gelet op de in overweging 9.5 vermelde uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021, niet tot de conclusie leiden dat de omvang van het normale maatschappelijke risico gelijk is aan 3 procent van de waarde van de woning. Uit die uitspraak volgt dat de drempel in dit geval niet hoger is dan het minimumforfait van 2 procent van de waarde van de woning. Het toepassen van dat minimumforfait is, anders dan de minister meent, niet beperkt tot uitzonderlijke planologische ontwikkelingen in het buitengebied.
    12.2.  De woning had op de peildatum een waarde van € 445.000 onder het oude planologische regime en € 420.000 onder het nieuwe planologische regime. [appellant] heeft als gevolg van de inwerkingtreding van het Tracébesluit een schade in de vorm van een waardevermindering van de woning van € 25.000 geleden. Op grond van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro wordt een drempel van 2 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade toegepast. Deze drempel is gelijk aan € 8.900. De schade valt niet geheel onder het normale maatschappelijke risico.
    12.3.  De Afdeling zal het besluit van 22 juli 2019 herroepen en de schadevergoeding vaststellen op € 16.100, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag met ingang van 15 maart 2018, de dag van ontvangst van het verzoek om schadevergoeding, tot aan de dag van algehele voldoening.
    12.4.  De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 20 juli 2020.
    proceskosten
    13.     De minister moet de door [appellant] gemaakte proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 20 juli 2020;
    III.      herroept het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 22 juli 2019;
    IV.      bepaalt dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellant] een schadevergoeding toekent van € 16.100, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag met ingang van 15 maart 2018 tot aan de dag van algehele voldoening;
    V.       bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 20 juli 2020;
    VI.      veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 178 voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2022
    452