ECLI:NL:RVS:2016:2320, Raad van State, 24-08-2016, 201509427/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 augustus 2013 heeft het college het verzoek van RGV Onroerend Goed om een tegemoetkoming in geleden planschade afgewezen.

201509427/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RGV Holding B.V. (hierna: RGV Holding) en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RGV Onroerend Goed B.V. (hierna: RGV Onroerend Goed), beide gevestigd te Arnhem,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 november 2015 in zaak nr. 14/4223 in het geding tussen:
    
    RGV Onroerend Goed en RGV Holding
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 augustus 2013 heeft het college het verzoek van RGV Onroerend Goed om een tegemoetkoming in geleden planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 13 mei 2014 heeft het college het door RGV Onroerend Goed daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 november 2015 heeft de rechtbank het door RGV Onroerend Goed daartegen ingestelde beroep ongegrond en het door RGV Holding daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben RGV Holding en RGV Onroerend Goed hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2016, waar RGV Holding en RGV Onroerend Goed, beide vertegenwoordigd door mr. K.E.M. Tilleman, advocaat te Arnhem, en de directeur van RGV Onroerend Goed, en het college, vertegenwoordigd door mr. G. Sterenborg, werkzaam bij de gemeente Harderwijk, vergezeld door drs. P.A.J.M. van Bragt, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Achtergrond
    
    1. RGV Onroerend Goed is sinds 31 mei 1999 eigenaresse van de percelen, gelegen in en aan het Wolderwijd, kadastraal bekend gemeente Harderwijk, sectie I, nummers 3823, 4008, 4009, 4212, 4007, 4294 en 3912 (hierna: de gronden). De gronden hebben een oppervlak van circa 119.700 m2. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Ermelo" (hierna: het oude bestemmingsplan) rustte op een deel van de gronden (met een oppervlak van circa 83.000 m2) de bestemming ‘Recreatieve Doeleinden II’ en op een deel van de gronden (met een oppervlak van circa 36.700 m2) de bestemming ‘Water en beken’. Als gevolg van de inwerkingtreding in februari 2011 van het bestemmingsplan "Stadsweiden" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) is de bestemming op de gronden gewijzigd. Op een oppervlak van 41.400 m2 is de bestemming ‘Groenvoorzieningen’ met de aanduidingen dagrecreatie en archeologisch waardevol gebied komen te rusten, op een oppervlak van circa 59.200 m2 de bestemming ‘Natuur’ met de aanduiding archeologisch waardevol gebied en op een oppervlak van circa 19.100 m2 geldt de bestemming ‘Water’ met de dubbelbestemming ‘Waarden natuur’ met de aanduiding rustgebied.
    
    Bij brief van 11 oktober 2011, aangevuld bij brieven van 11 november 2011 en 9 december 2011, heeft RGV Holding namens RGV Onroerend Goed het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die RGV Onroerend Goed stelt te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. Volgens RGV Onroerend Goed is de waarde van de gronden door deze planologische wijziging verminderd, doordat diverse recreatieve ontwikkelingen niet meer mogelijk zijn, zoals golf, horeca, voorzieningen voor sport en spel, wegen en paden, diverse georganiseerde activiteiten en evenementen.
    
    Besluitvorming
    
    2. Het college heeft voor het op het verzoek te nemen besluit advies gevraagd aan de SAOZ. De SAOZ heeft in haar advies van juli 2013 onder meer uiteengezet dat het nieuwe bestemmingsplan heeft geleid tot een planologisch nadeliger situatie voor RGV Onroerend Goed voor zover op de gronden met - voorheen - de bestemming ‘Recreatieve Doeleinden II’ na inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan de bestemming ‘Natuur’ is komen te rusten, omdat die gronden niet meer mogen worden gebruikt voor passieve recreatie, watersport en dagtoerisme.
    
    Volgens de SAOZ komt de door RGV Onroerend Goed geleden schade, door haar taxateur begroot op € 282.000,00 evenwel niet voor vergoeding in aanmerking, omdat RGV Onroerend Goed passief het risico heeft aanvaard dat haar gronden minder waard zouden worden, nu zij in ieder geval sinds 3 juni 2005 bekend was of had kunnen zijn met het ruimtelijk voornemen van de gemeente om bij het nieuwe bestemmingsplan aan een deel van de bij haar in eigendom zijnde gronden geen dagrecreatieve functie meer toe te kennen en zij niet, of in ieder geval niet in objectieve mate, heeft kunnen aantonen dat van een bestendig dagrecreatief gebruik van deze gronden ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan sprake was.
    
    Het college heeft vervolgens aan Van Dasselaar Advies Rentmeesters B.V. (hierna: Van Dasselaar) gevraagd te reageren op het advies van de SAOZ. Van Dasselaar heeft in een advies van 13 februari 2013 de door de SAOZ gemaakte planologische vergelijking en het standpunt van de SAOZ over de passieve risicoaanvaarding onderschreven, maar zich op het standpunt gesteld dat de waardering van de gronden en de schade door de SAOZ te hoog is geweest. Van Dasselaar heeft de door RGV Onroerend Goed geleden planschade begroot op € 83.500,00.
    
    Het college heeft het advies van de SAOZ, behoudens voor zover dat ziet op de taxatie van de gronden en de geleden schade, en het advies van Van Dasselaar, voor zover dat betrekking heeft op de taxatie van de gronden en de geleden schade, aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd. Daarbij heeft het college uiteengezet dat het verschil in taxatie tussen de SAOZ en Van Dasselaar niet leidt tot een andere uitkomst, nu beide deskundigen van oordeel zijn dat de schade wegens passieve risicoaanvaarding voor rekening van RGV Onroerend Goed dient te blijven.
    
    Oordeel van de rechtbank
    
    3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat RGV Onroerend Goed de voorheen bestaande recreatieve gebruiksmogelijkheden van een deel van de gronden onbenut heeft gelaten, zodat de geleden planschade vanwege passieve risicoaanvaarding voor haar rekening dient te blijven. In dat kader heeft de rechtbank overwogen dat reeds in 2005 een bestemmingsplan in procedure is gebracht waarbij een deel van de gronden van RGV Onroerend Goed niet langer voor recreatieve doeleinden werd bestemd, zodat de nadelige wijziging voor haar voorzienbaar was. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat het enkel openstellen en toegankelijk houden van de gronden in beginsel voldoende zijn om een gebruik overeenkomstig de passief recreatieve bestemming aannemelijk te achten. Volgens de rechtbank heeft RGV Onroerend Goed de gronden toegankelijk gehouden, nu de gronden - ondanks de aanwezigheid van paaltjes en een greppel - feitelijk waren te betreden. Dit betekent evenwel nog niet dat de gronden daarmee ook waren opengesteld met het oog op passief recreatief gebruik. Daartoe is vereist dat het voor het publiek kenbaar was dat de gronden voor dit doel mochten worden gebruikt. Dit was volgens de rechtbank niet het geval, aangezien de desbetreffende gronden niet als recreatiegebied waren weergegeven op het informatiebord en de gronden zich duidelijk onderscheiden van de aanliggende ligweide, niet alleen vanwege de fysieke afscheiding met paaltjes en een greppel, maar met name vanwege de - ook in het hoogseizoen - hoog opgaande vegetatie. Hiermee heeft het college in voldoende mate aannemelijk gemaakt dat RGV Onroerend Goed nimmer kenbaar heeft gemaakt dat de gronden voor passief recreatieve doeleinden waren opengesteld. Dat de gronden wel eens zijn gebruikt voor bijvoorbeeld voetballen of vliegeren doet hier volgens de rechtbank niet aan af, nu dat nog niet met zich brengt dat de gronden met dat doel waren opengesteld. Gelet hierop komt de rechtbank tot het oordeel dat RGV Onroerend Goed de gronden niet heeft gebruikt voor passief recreatieve doeleinden. Volgens de rechtbank had zij, anders dan RGV Onroerend Goed heeft gesteld, wel concrete pogingen kunnen ondernemen om tijdig tot realisering van dat gebruik te komen, door bijvoorbeeld het gras kort gemaaid te houden en bepaalde voorzieningen, zoals informatieborden, bankjes en ander meubilair en prullenbakken, neer te zetten. Daaruit zou volgens de rechtbank het uitdrukkelijke oogmerk van RGV Onroerend Goed zijn gebleken om de gronden te laten gebruiken ten behoeve van passief recreatieve doeleinden. Nu RGV Onroerend Goed dit heeft nagelaten, heeft zij verwijtbaar stilgezeten en heeft het college terecht de geleden schade voor haar rekening gelaten, aldus de rechtbank.
    
    Het beroep van RGV Holding is door de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij tegen het besluit van 27 augustus 2013 geen bezwaar heeft gemaakt.
    
    Het hoger beroep van RGV Holding
    
    4. RGV Holding heeft geen gronden aangevoerd tegen de niet-ontvankelijkverklaring van haar beroep door de rechtbank. Zij heeft enkel gronden aangevoerd tegen de ongegrondverklaring van het beroep van RGV Onroerend Goed. Nu RGV Holding geen belanghebbende is bij de beslissing van de rechtbank op het beroep van RGV Onroerend Goed, is het hoger beroep van RGV Holding niet-ontvankelijk.
    
    Het hoger beroep van RGV Onroerend Goed
    
    5. RGV Onroerend Goed betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de geleden schade voor haar rekening dient te blijven, omdat zij verwijtbaar heeft stilgezeten. Daartoe voert zij aan dat zij de gronden altijd heeft gebruikt als weide voor zonnen, wandelen, fietsen, spelen, vliegeren, voetballen, etc. Dat dit gebruik niet dagelijks plaatsvond, is inherent aan de bestemming ‘passieve recreatie’ en betekent niet dat de gronden niet overeenkomstig de bestemming werden gebruikt. Voorts voert RGV Onroerend Goed aan dat de rechtbank ten onrechte een onderscheid heeft gemaakt tussen het ‘toegankelijk houden’ van de gronden en het ‘openstellen’ van die gronden voor passief recreatief gebruik. Niet alleen heeft de rechtbank niet gemotiveerd waarom zij een onderscheid maakt tussen ‘toegankelijk houden’ en ‘openstellen’, maar voorts heeft de rechtbank hiermee miskend dat ‘toegankelijk maken’ volgens de Van Dale en het normale spraakgebruik hetzelfde is als ‘openstellen’. Aangezien door de rechtbank is geoordeeld, hetgeen door het college ook niet is betwist, dat de gronden toegankelijk waren, betekent dit dat de gronden in ieder geval ook waren opengesteld, aldus RGV Onroerend Goed.
    
    5.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor beantwoording van de vraag of de gronden werden gebruikt voor passieve recreatie niet alleen van belang is of de gronden toegankelijk waren, maar ook of de gronden met het oog op dat gebruik waren opengesteld. De enkele omstandigheid dat de gronden feitelijk te betreden waren, betekent immers niet dat de gronden ook voor passieve recreatie gebruikt mochten en konden worden. Daarvoor is noodzakelijk dat kenbaar is dat de gronden voor dat doel gebruikt mochten en konden worden en aldus daarvoor waren opengesteld. Anders dan RGV Onroerend Goed betoogt, heeft de rechtbank dan ook terecht een onderscheid gemaakt tussen het enkel toegankelijk zijn van de gronden en het met een bepaald doel openstellen van die gronden.
    
    Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet is gebleken dat de gronden met het oog op passieve recreatie waren opengesteld. In dat kader is van belang dat bij de gronden zelf niet was aangegeven, bijvoorbeeld door het plaatsen van een toegangsbord, dat van die gronden gebruik kon en mocht worden gemaakt. Evenmin is dit op andere wijze, bijvoorbeeld door het plaatsen van voorzieningen als een bankje of een prullenbak, kenbaar gemaakt. De gronden werden ook niet onderhouden teneinde passieve recreatie mogelijk te maken, omdat, naar RGV Onroerend Goed ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, zij het maaien van de gronden had uitbesteed aan lokale agrariërs die zelf mochten bepalen wanneer en hoe vaak zij zouden maaien en het gemaaide gras zelf mochten houden.
    
    De rechtbank heeft aldus met juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de gronden niet overeenkomstig de daarop onder het oude bestemmingsplan rustende bestemming werden gebruikt.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Gelet op het voorgaande kan ook het betoog van RGV Onroerend Goed dat de rechtbank heeft miskend dat de aard van de bestemming er aan in de weg staat dat verwijtbaar stilzitten wordt tegengeworpen, omdat zij, gelet op het karakter van passief recreatief gebruik, geen concrete pogingen tot realisatie of benutting van die gebruiksmogelijkheden had kunnen nemen, niet slagen. RGV Onroerend Goed had immers, vanaf het moment dat de planologische wijziging voorzienbaar was, stappen kunnen ondernemen om kenbaar te maken dat de gronden voor passieve recreatie waren opengesteld, bijvoorbeeld door het plaatsen van een bord bij die gronden of het neerzetten van bankjes of prullenbakken. Weliswaar is, zoals RGV Onroerend Goed terecht stelt, de aanwezigheid van bankjes of prullenbakken geen constitutief vereiste voor het passief kunnen recreëren op de gronden, maar door die aanwezigheid wordt voor het publiek wel kenbaar gemaakt dat het terrein is opengesteld en daarop kan worden gerecreëerd.
    
    Conclusie
    
    7. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de geleden schade voor rekening van RGV Onroerend Goed dient te blijven, omdat zij verwijtbaar heeft stilgezeten. Dit betekent dat het hoger beroep van RGV Onroerend Goed ongegrond is en dat hetgeen zij heeft aangevoerd over de berekening van de geleden schade geen bespreking meer behoeft. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RGV Holding B.V. niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RGV Onroerend Goed B.V. ongegrond;
    
    III. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    
    w.g. Koeman w.g. Ouwehand
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2016
    
    752.