ECLI:NL:RVS:2014:3388, Raad van State, 17-09-2014, 201306921/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2013 heeft het college het wijzigingsplan "Buitengebied, wijzigingsplan Mastdreef 19" vastgesteld.

201306921/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 september 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de vereniging Natuur- en Milieuvereniging Markkant, gevestigd te Breda, en anderen,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 juni 2013 heeft het college het wijzigingsplan "Buitengebied, wijzigingsplan Mastdreef 19" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben de milieuvereniging en anderen beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [belanghebbende]), belanghebbenden, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [belanghebbende] heeft nadere stukken ingediend.
    
    Bij besluit van 26 november 2013 heeft het college het wijzigingsplan gewijzigd (hierna: het wijzigingsbesluit).
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2014, waar de milieuvereniging en anderen, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door A.J.J. Neele, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het wijzigingsplan voorziet in een vormverandering van het bouwvlak op het perceel Mastdreef 19 waarbij het bouwvlak aan de noordwestelijke zijde is vergroot en aan de noordoost- en zuidzijde is verkleind. De omvang van het bouwvlak is gelijk gebleven. Met het wijzigingsplan wordt beoogd een bestaande luchtwasser planologisch in te passen.
    
    2. Met het wijzigingsbesluit is, onder vernummering van artikel 3, lid 3.4, in artikel 3, lid 3.5, een nieuwe bepaling in artikel 3, lid 3.4, van de planregels gevoegd. Ingevolge laatstgenoemde bepaling wordt als strijdig gebruik in ieder geval begrepen het gebruik van gebouwen voor het huisvesten van dieren in twee bouwlagen.
    
    2.1. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot wijziging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
    2.2. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb dient het beroep van de milieuvereniging en anderen tegen het op 11 juni 2013 vastgestelde wijzigingsplan te worden geacht mede te zijn gericht tegen het wijzigingsbesluit. De Afdeling zal het wijzigingsplan, zoals dit luidt na het wijzigingsbesluit, beoordelen in het licht van het ingestelde beroep.
    
    3. De milieuvereniging en anderen betogen dat het wijzigingsplan in strijd met artikel 9.2, eerste lid, onder c, van de Verordening ruimte 2012 van de provincie Noord-Brabant (hierna: Verordening 2012) en het reconstructieplan Baronie is vastgesteld, omdat een uitbreiding van een intensieve veehouderij in extensiveringsgebied mogelijk wordt gemaakt. Zij stellen dat het bouwvlak door de vormverandering deels in extensiveringsgebied is komen te liggen.
    
    3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het gehele bouwvlak in verwevingsgebied ligt. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat voor de beoordeling van de ligging van de grenzen van de reconstructiezones een beoordelingsmarge geldt.
    
    3.2. In de Verordening 2012 is aan het perceel de aanduiding "verwevingsgebied" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 9.1, eerste lid, van de Verordening 2012 geldt voor de toepassing van hoofdstuk 9 de integrale zonering waarvan de geometrische plaatsbepaling en begrenzing met een nauwkeurigheid van 25 m zijn vastgelegd.
    
    Ingevolge artikel 9.2, eerste lid, onder c, bepaalt een bestemmingsplan dat in extensiveringsgebied ligt dat de bebouwing voor intensieve veehouderij ten hoogste een zodanige omvang heeft dat deze overeenkomt met de bebouwing ten behoeve van een intensieve veehouderij welke op 1 oktober 2010 aanwezig of in uitvoering was, gebouwd mag worden krachtens een verleende vergunning dan wel gebaseerd is op een vóór 1 oktober 2010 ingediende volledige en ontvankelijke bouwaanvraag in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan per 1 oktober 2010.
    
    3.3. De grens van het noordwestelijke deel van het bouwvlak ligt in de nabijheid van de grens tussen verwevings- en extensiveringsgebied. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat voormeld deel van het bouwvlak in verwevingsgebied ligt. Daarbij is van belang dat niet in geschil is dat de beoordelingsmarge van 25 m voor de vaststelling van de begrenzing van de integrale zonering niet is overschreden. Gelet hierop is artikel 9.2, eerste lid, onder c, van de Verordening 2012 niet van toepassing. Verder ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het wijzigingsplan in strijd met het reconstructieplan Baronie is vastgesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Voorts voeren de milieuvereniging en anderen aan dat voor de vormverandering geen noodzaak is, omdat een luchtwasser binnen het bouwvlak kan worden gebouwd.
    
    Verder betogen de milieuvereniging en anderen dat het wijzigingsplan in strijd is met artikel 9.3, eerste lid, onder e, en tweede lid, van de Verordening 2012. Daartoe voeren zij aan dat in de toelichting op het plan ten onrechte niet is gemotiveerd of het bouwvlak als een duurzame locatie kan worden aangemerkt. Zij betogen dat het bouwvlak uit een milieu- en ruimtelijk oogpunt niet aangemerkt kan worden als een duurzame locatie. Daartoe stellen zij dat het bouwvlak reeds een omvang heeft van 1,82 ha en dat dit bouwvlak op korte afstand van kwetsbare natuurgebieden, te weten de Vloeiweide en de Krabbenbosschen, en woningen ligt.
    
    4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de vormverandering noodzakelijk is. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat voor de luchtwasser een omgevingsvergunning voor bouwen was verleend. Omdat het vorige bestemmingsplan "Buitengebied-Zuid" voor het perceel door de Afdeling is vernietigd, waardoor het daarvoor geldende bestemmingsplan "Buitengebied" is gaan herleven, welk bestemmingsplan niet in het gewenste bouwvlak voorziet, is het besluit tot het verlenen van voormelde omgevingsvergunning in bezwaar herroepen. Voorts is het college van mening dat het bouwvlak voor het perceel als een duurzame locatie kan worden aangemerkt en dat dit is onderzocht.
    
    4.2. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vormverandering noodzakelijk is. Daarbij is van belang dat met de vormverandering de luchtwasser mogelijk wordt gemaakt die nodig is om aan milieueisen te kunnen voldoen. Voorts hebben het college en [belanghebbende] ter zitting toegelicht dat de bouw van een luchtwasser binnen de stal aan de westzijde van het perceel, zoals oorspronkelijk de bedoeling was, naderhand niet mogelijk is gebleken wegens de aanwezigheid van een plafondventilator. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten om deze toelichting onjuist te achten.
    
    Het betoog faalt.
    
    4.3. Ingevolge artikel 9.3, eerste lid, onder e, van de Verordening 2012 kan een bestemmingsplan dat is gelegen in verwevingsgebied bepalen dat vormverandering van een bouwblok voor intensieve veehouderij is toegestaan op een duurzame locatie.
    
    Ingevolge het tweede lid blijkt uit de toelichting bij een bestemmingsplan ten aanzien van een duurzame locatie als bedoeld in het eerste lid, onder b (lees: c) en d, dat:
    
    a. aantoonbare ruimtelijk-economische belangen voor de lange termijn aanwezig zijn die noodzaken tot hervestiging, omschakeling of uitbreiding ter plaatse;
    
    b. zuinig ruimtegebruik wordt toegepast door aan te sluiten bij bestaande bebouwing of, al dan niet door herschikking, optimaal gebruik te maken van de beschikbare ruimte;
    
    c. de beoogde ontwikkeling zowel vanuit milieuoogpunt, in het bijzonder wat betreft ammoniak, geur, fijnstof en gezondheid voor mensen, als vanuit ruimtelijk oogpunt, in het bijzonder wat betreft natuur, landschap en cultuurhistorie, aanvaardbaar is.
    
    4.4. In de Verordening 2012 is het begrip duurzame locatie niet gedefinieerd. In de toelichting op de Verordening 2012 staat dat onder een duurzame locatie een bestaand bouwblok wordt verstaan met een zodanige ligging dat het zowel vanuit milieuoogpunt als vanuit ruimtelijk oogpunt verantwoord is om het bedrijf ter plaatse door te laten groeien. Voorts staat in de toelichting dat ook voor een vormverandering geldt dat een omgevingstoets dient te worden gedaan en dat overwogen moet worden of sprake is van een duurzame locatie.
    
    Voor het oordeel dat de locatie geen duurzame locatie is, reeds omdat het bouwvlak een omvang heeft van 1,82 ha, zijn in de Verordening 2012 en de toelichting op deze verordening geen aanknopingspunten te vinden. Voor zover de milieuvereniging en anderen zich op het standpunt stellen dat bij de beoordeling van de vraag of het perceel een duurzame locatie is alleen de bestaande situatie in aanmerking dient te worden genomen en niet de nieuwe situatie na vormverandering, is dit standpunt onjuist.
    
    In de plantoelichting staat dat aan de voorwaarde met betrekking tot zuinig ruimtegebruik wordt voldaan, omdat met de vormverandering van het bouwvlak een bestaande luchtwasser planologisch wordt ingepast, die tegen een bestaand gebouw staat. Over de aanvaardbaarheid van de vormverandering vanuit milieuoogpunt staat in de plantoelichting dat met de vormverandering wordt beoogd de milieusituatie ter plaatse van het perceel te verbeteren, waarmee ook de gezondheid van mensen wordt gediend. Voorts staat in de plantoelichting over de ruimtelijke aanvaardbaarheid dat het wijzigingsplan niet voorziet in een uitbreiding van stalbebouwing en dat de aanwezige natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden in de omgeving van het perceel niet zodanig zijn dat daaraan overwegende betekenis moet worden toegekend.
    
    Voorts stelt het college dat de vormverandering verantwoord is, omdat de afstanden vanaf het perceel tot de natuurgebieden Vloeiweide en Krabbenbosschen onderscheidenlijk 400 m en 600 m bedragen. Verder zijn volgens het college geurberekeningen voor de nieuwe situatie van het perceel gemaakt, waaruit volgt dat ruimschoots aan de geldende geurnormen wordt voldaan, zodat geen geurhinder valt te verwachten voor omwonenden.
    
    Nu het college een afweging heeft gemaakt over de vormverandering en in de toelichting op het wijzigingsplan daarover een verantwoording heeft opgenomen, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het wijzigingsplan in strijd met artikel 9.3, eerste lid, onder e, en tweede lid, van de Verordening 2012 is vastgesteld.
    
    5. Voorts betogen de milieuvereniging en anderen dat het college bij de vaststelling onderscheidenlijk de wijziging van het wijzigingsplan zijn bevoegdheid, zoals neergelegd in artikel 5, lid 5.2, onder II, sub 7, onder a, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan heeft overschreden. Daartoe voeren zij aan dat het wijzigingsplan niet alleen in een vormverandering van het bouwvlak voorziet, maar ook in regels voor het perceel die afwijken van de planvoorschriften van het bestemmingsplan. Zo is ten onrechte afgeweken van de doeleindenomschrijving van artikel 5, lid 5.1, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan. Ook zijn er volgens hen onder meer nieuwe bouwregels voorzien die onderling tegenstrijdig zijn en is ten onrechte een wijzigingsbevoegdheid voor het college in artikel 3, lid 3.5, van de planregels opgenomen.
    
    5.1. Het college stelt dat in het wijzigingsplan alleen de planvoorschriften van het bestemmingsplan zijn overgenomen, voor zover deze voor het perceel relevant zijn. Volgens het college zijn er geen planregels onbevoegd vastgesteld.
    
    5.2. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels het college van burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kan wijzigen.
    
    Ingevolge het derde lid maakt een wijziging als bedoeld in het eerste lid, onder a, deel uit van het plan en kan deze, zolang de bestemming nog niet is verwezenlijkt, worden vervangen door een nieuwe wijziging.
    
    5.3. In het bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld door de raad op 16 juli 1992 en goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op 3 februari 1993, is aan het perceel de bestemming "Agrarisch gebied", de gebiedsaanduiding "primair agrarisch gebied" en een agrarisch bouwvlak toegekend.
    
    Ingevolge artikel 5, lid 5.1, van de voorschriften van het bestemmingsplan zijn de gronden die op de kaart "bestemmingen" zijn aangewezen voor "Agrarisch gebied" bestemd voor de volgende doeleinden:
    
    - de uitoefening van het agrarisch bedrijf;
    
    - het behoud en/of herstel en/of versterken van de aanwezige natuur-, landschappelijke en/of cultuurhistorische waarden;
    
    - het zo mogelijk realiseren van de doeleinden ten aanzien van natuur en landschap zoals die beschreven zijn in artikel 4;
    
    - recreatief medegebruik.
    
    Ingevolge lid 5.2, onder II, sub 7, onder a, kan het college van burgemeester en wethouders overgaan tot vergroting of vormverandering van het agrarisch bouwvlak. Hierbij dient het volgende in acht genomen te worden:
    
    - de vergroting dient noodzakelijk te zijn in verband met de voorgenomen uitbreiding van het binnen het desbetreffende bouwvlak gelegen agrarisch bedrijf;
    
    - het oppervlak van een bouwvlak bedraagt na vergroting ten hoogste 1,5 ha, dan wel voor zover binnen het bouwvlak een glastuinbouwbedrijf is gelegen ten hoogste 2 ha en indien het glastuinbouwbedrijf is gelegen binnen de gebiedsaanduiding "A(gl)" mag het betreffende bouwvlak worden vergroot tot ten hoogste 4 ha;
    
    - ingeval van verandering wordt het bestaande oppervlak na verandering niet groter en de breedte van het bouwvlak, gemeten evenwijdig met de as van de weg waaraan wordt gebouwd, niet kleiner dan 60 m, tenzij de breedte voor de vormverandering minder dan 60 m bedraagt, in welk geval de breedte niet meer mag worden verkleind;
    
    - binnen de gebiedsaanduidingen "A(lk)", "A)(lk+ks)", "A(lk+h)", "A(nr)" en "A(na)" vindt vergroting en verandering plaats met toepassing van het in artikel 18 bepaalde, na advisering door de Directeur en mits een evenredige belangenafweging plaatsvindt tussen enerzijds de mate waarin de vergroting of vormverandering ter plaatse noodzakelijk is uit een oogpunt van doelmatige bedrijfsvoering en/of -ontwikkeling van het agrarisch bedrijf en anderzijds de mate waarin de waarden en functies van de betrokken gronden, welke het plan beoogt te beschermen, door de vergroting of vormverandering worden geschaad.
    
    5.4. In het wijzigingsplan is aan het perceel de bestemming "Agrarisch" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 1.5, van de planregels is een agrarisch bedrijf een bedrijf dat gericht is op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren met uitzondering van intensieve veehouderijen welke alleen zijn toegestaan ter plaatse van de aanduiding "intensieve veehouderij".
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.1, zijn de voor "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. de uitoefening van het agrarisch bedrijf;
    
    b. het behoud en/of herstel en/of versterken van de aanwezige natuur-, landschappelijke en/of cultuurhistorische waarden;
    
    c. recreatief medegebruik.
    
    Ingevolge lid 3.3 mogen op of in de tot "Agrarisch" bestemde gronden uitsluitend bouwwerken worden gebouwd noodzakelijk voor en ten dienste van de genoemde bestemming, met dien verstande dat:
    
    a. alle bebouwing binnen het aangegeven bouwvlak dient te worden gebouwd;
    
    […];
    
    f. andere bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van het agrarisch bedrijf mogen niet hoger dan 12 m zijn, terwijl de bouwwerken geen gebouwen zijnde buiten het bouwvlak een maximale hoogte mogen hebben van 2,50 m;
    
    […].
    
    Ingevolge lid 3.4 is voor het gebruik van de gronden en gebouwen het bepaalde in artikel 5, lid 5.2, van toepassing. Als strijdig gebruik wordt in ieder geval ook begrepen gebruik van de gebouwen voor het huisvesten van dieren in twee bouwlagen.
    
    Ingevolge lid 3.5, aanhef, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6 van de Wro en met inachtneming van het bepaalde in artikel 5, lid 5.4, van de bestemmingsregels het bestemmingsplan te wijzigen onder de in dit artikellid vermelde voorwaarden.
    
    5.5. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college bij de vaststelling onderscheidenlijk de wijziging van het wijzigingsplan zijn bevoegdheid, zoals neergelegd in artikel 5, lid 5.2, onder II, sub 7, onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan overschreden. Daartoe overweegt zij dat het college de bestemming "Agrarisch gebied" voor het perceel heeft gewijzigd in "Agrarisch" en planregels voor deze bestemming heeft vastgesteld zonder dat de wijzigingsbevoegdheid van voormeld artikel daarin voorziet. Daarbij is voorts geen aanduiding "intensieve veehouderij" aan het perceel toegekend, zodat een intensieve veehouderij, gelet op artikel 3, lid 3.1, onder a, gelezen in samenhang met artikel 1, onder 1.5, van de regels van het wijzigingsplan niet meer is toegestaan.
    
    Nu de bestemming is gewijzigd betogen de milieuvereniging en anderen terecht dat de doeleindenomschrijving van de bestemming "Agrarisch gebied", zoals is opgenomen in artikel 5, lid 5.1, van de voorschriften van het bestemmingsplan, niet meer voor het perceel geldt. Voorts voeren zij terecht aan dat de bouwregels innerlijk tegenstrijdig zijn, nu ingevolge artikel 3, lid 3.3, onder a, alle bebouwing binnen het bouwvlak dient te worden gebouwd, terwijl ingevolge artikel 3, lid 3.3, onder f, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, buiten het bouwvlak mogen worden gebouwd indien die een maximale hoogte hebben van 2,5 m. Verder heeft het college niet onderkend dat voor het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid in artikel 3.5 van de planregels geen plaats is, nu ingevolge artikel 3.6, eerste lid, van de Wro bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat het college binnen bij het bestemmingsplan te bepalen grenzen het bestemmingsplan kan wijzigen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Het wijzigingsplan, zoals dit luidt na het wijzigingsbesluit, is in strijd met artikel 3.6, eerste lid, onder a, van de Wro, in samenhang met artikel 5, lid 5.2, onder II, sub 7, onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan vastgesteld. Het beroep is gegrond. Gelet hierop, alsmede op de samenhang tussen de besluiten van 11 juni 2013 en 26 november 2013 dienen beide besluiten te worden vernietigd.
    
    7. De Afdeling ziet geen aanleiding om het college op te dragen een nieuw besluit te nemen, omdat de procedure voor de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan voor het buitengebied waarin het perceel ligt in een vergevorderd stadium is.
    
    8. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    
    9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt:
    
    a. het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 11 juni 2013 tot vaststelling van het wijzigingsplan "Buitengebied, wijzigingsplan Mastdreef 19";
    
    b. het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 26 november 2013 tot wijziging van het wijzigingsplan "Buitengebied, wijzigingsplan Mastdreef 19";
    
    III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Breda op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen onder II worden verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding van bij de vereniging Natuur- en Milieuvereniging Markkant en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.005,14 (zegge: duizendvijf euro en veertien cent), waarvan € 974,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Breda aan de vereniging Natuur- en Milieuvereniging Markkant en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt, ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, griffier.
    
    w.g. Helder w.g. Kooijman
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2014
    
    177-629.