ECLI:NL:CRVB:2018:1848, Centrale Raad van Beroep, 14-06-2018, 17/5856 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Regeling Backpay kent geen wettelijke grondslag. Sprake van een buitenwettelijk, begunstigend beleid. Terughoudende rechterlijke toetsing. Beperkte doelgroep is niet onredelijk. Omdat [naam echtgenoot] ten tijde van de Japanse bezetting niet in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement, kan hij niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van de Regeling Backpay. Onvoldoende reden toepassing hardheidsclausule.

17/5856 AW 
  Centrale Raad van Beroep
  Enkelvoudige kamer
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 
    10 juli 2017, 16/5324 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellante] te [woonplaats] (appellante)
  
  
    de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (minister)
  
  
    Datum uitspraak: 14 juni 2018
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
  
  
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 mei 2018. Namens appellante is verschenen [naam]. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C. Vooijs.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      
        Op 22 mei 2016 heeft [appellante] als erfgenaam van haar echtgenoot [naam echtgenoot], overleden [in] 2015, een aanvraag ingediend om toekenning van een eenmalige uitkering op grond van de Uitkeringsregeling Backpay van 
        16 december 2015, Stcrt. 2015, nr. 47434 (Regeling Backpay). 
      
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 11 juli 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 20 oktober 2016 (bestreden besluit), heeft de minister deze aanvraag afgewezen. Daartoe heeft de minister overwogen dat [naam echtgenoot] in de periode van [datum 1] 1942 tot [datum 2] 1945 schoolgaand was, zodat niet kan worden aangenomen dat hij al op [datum 1] 1942 in dienst was van het Nederlands-Indisch Gouvernement. [naam echtgenoot] kan daarom niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van de Regeling Backpay, aldus de minister. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, het volgende overwogen. De Regeling Backpay kent geen wettelijke grondslag. Er is dus sprake van een buitenwettelijke regeling waarbij aan een kring van belanghebbenden een onverplichte tegemoetkoming wordt toegekend. Dit heeft tot gevolg dat de minister een grote mate van beleidsvrijheid heeft om te bepalen wie er onder welke voorwaarden voor de regeling in aanmerking komt. De rechterlijke toetsing is dan ook een terughoudende. De Regeling Backpay ziet op een beperkte doelgroep, te weten personen die als ambtenaar of militair ten tijde van de Japanse bezetting in dienst waren van het Nederlands-Indisch Gouvernement. Dit is niet onredelijk te achten. [naam echtgenoot] kan niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van de Regeling Backpay, nu hij ten tijde van de Japanse bezetting niet in dienst was van het 
      Nederlands-Indisch Gouvernement. Begrijpelijk is dat de afwijzing van de aanvraag onrechtvaardig aanvoelt, maar het beperken tot een doelgroep kan op zichzelf niet als onredelijk of in strijd met het gelijkheidsbeginsel worden beschouwd. Het in de regeling gemaakte onderscheid is evenmin op andere gronden in strijd met het gelijkheidsbeginsel. De minister heeft zich op het standpunt mogen stellen dat er onvoldoende reden is om de hardheidsclausule toe te passen. 
      
      3. Appellante heeft in hoger beroep haar standpunt herhaald dat zij wel degelijk recht 
      
        heeft op de gevraagde uitkering, aangezien [naam echtgenoot] door het uitbreken van de 
        Tweede Wereldoorlog en zijn internering onvrijwillig niet in dienst heeft kunnen komen van het Nederlands-Indisch Gouvernement tijdens de peilperiode en hij daardoor van inkomsten verstoken is gebleven. Volgens appellante is sprake van strijd met het in artikel 1 van 
        de Grondwet neergelegde gelijkheidsbeginsel en met het verbod van discriminatie zoals vastgelegd in artikel 26 van het Internationaal verdrag inzake de burgerrechten en politieke rechten. Appellante betoogt daarnaast dat de minister de hardheidsclausule had moeten toepassen. 
      
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      Voor het kader en de van toepassing zijnde regelgeving verwijst de Raad naar zijn uitspraken van 11 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1 tot en met ECLI:NL:CRVB:2018:3. 
      
      
        
          Achtergrond van de Regeling Backpay
        
      
      
      
        4.2.1.
        
          In 2000 heeft de regering erkend dat het naoorlogs Indisch rechtsherstel kil en bureaucratisch is verlopen, tekortkomingen heeft gekend en dat dit tot teleurstellingen heeft geleid. Vanuit dat morele besef is een financiële tegemoetkoming uitgekeerd ten behoeve van eenmalige individuele uitkeringen en een bedrag bestemd voor collectieve doelen ten behoeve van de Indische gemeenschap. Met dit “gebaar” wenste de regering finaal recht te doen aan de kritiek op de bejegening van de slachtoffers in het naoorlogse rechtsherstel. Daarnaast is besloten tot nader onderzoek. Dit heeft geresulteerd in het onderzoek van H. Meijer “Indische rekening: Indië, Nederland en de backpaykwestie 1945-2005”. Blijkens de brief van de staatssecretaris van VWS aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 
          12 januari 2007 (Kamerstukken II 2006/2007, 20 454, nr. 82) naar aanleiding van onder meer dit onderzoek, waarin ook de hiervoor genoemde omstandigheden zijn vermeld, hebben de regering en de Tweede Kamer in 1956 en 1958 de arresten aanvaard van de Hoge Raad, waarin deze in cassatie heeft vastgesteld dat de Staat der Nederlanden niet financieel verantwoordelijk is voor het uitkeren van de volledige salarissen die de voormalige civiele gouvernementsambtenaren en militairen behorend tot het KNIL tijdens de Japanse bezetting hebben gederfd, omdat de juridische verplichtingen op dit punt met de soevereiniteitsoverdracht zijn overgegaan op de Indonesische Staat. De regering en de 
          Tweede Kamer hebben nadien geen ander standpunt ingenomen over het bestaan van een juridische verplichting van de Nederlandse Staat tot uitbetaling van niet eerder uitbetaalde salarissen. De resultaten van het onderzoek van Meijer bieden naar het oordeel van het kabinet geen nieuwe feiten of gezichtspunten die aanleiding zijn het gevoerde beleid te wijzigen of om op eerdere afspraken terug te komen. Het kabinet heeft benadrukt dat de bijzondere plaats van de Indische gemeenschap en de uitzonderlijke lotgevallen van degenen die afkomstig zijn uit Nederlands-Indië onderwerp van zorg en aandacht zijn geweest en zullen blijven. In zijn brief van 28 april 2011 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken II 2010/2011, 20 454, nr. 103) heeft de staatssecretaris van VWS te kennen gegeven dat op verzoek van het Indisch Platform de brief van 12 januari 2007 nog eens tegen het licht is gehouden, maar dat er geen aanleiding is om het gevoerde beleid te wijzigen of om op eerdere afspraken terug te komen. In de brieven aan de Voorzitter 
          van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 30 juni 2015 en 12 oktober 2015 (Kamerstukken II 2014/2015, 20 454, nr. 112 en 2015/2016, 20 454, nr. 113) heeft de staatssecretaris van VWS geconstateerd dat de redenatie van eerdere kabinetten, dat met 
          “het Gebaar” een breed en finaal karakter werd beoogd, een valide standpunt is en blijft, maar dat daarmee het gevoel van onrecht bij een groot deel van de Indische gemeenschap niet is weggenomen. Om een uitweg te vinden uit deze impasse is hij in gesprek gebleven met het Indisch Platform om te bezien wat er nodig is om dit gevoel van onrechtvaardigheid weg te nemen. Volgens het Indisch Platform zou dit een combinatie moeten zijn van erkenning, excuus voor het overheidshandelen en een bijpassende substantiële materiële regeling. De staatssecretaris moet echter constateren dat een financiële tegemoetkoming, gebaseerd op morele overwegingen, die de wensen van het Indisch Platform honoreert het kabinet voor een onoverkomelijke budgettaire opgave zou stellen.
        
        
      
      
        4.2.2.
        Vervolggesprekken tussen de staatssecretaris van VWS en het Indisch Platform hebben uiteindelijk geleid tot de Regeling Backpay. Blijkens de toelichting bij de Regeling Backpay heeft de Nederlandse regering erkend dat regelingen over de achterstallige salarissen van militairen en ambtenaren in dienst van Nederlands-Indië, de zogenaamde backpay, en de regelingen over de geleden oorlogsschade te lang op zich hebben laten wachten. In de brief van de staatssecretaris van VWS aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 3 november 2015 (Kamerstukken II 2015/16, 20 454, nr. 115) heeft de regering geconstateerd dat een integrale oplossing voor de Indische kwestie, die zowel door het kabinet als door het Indisch Platform kon worden geaccepteerd en voluit kon en zou worden verdedigd naar zijn gehele achterban, vooralsnog, niet mogelijk bleek. Voorts heeft de regering in genoemde brief meegedeeld, dat het Indisch Platform akkoord gaat om het punt van de backpay op korte termijn gezamenlijk tot een definitieve oplossing te brengen, waarmee dit dossier kan worden gesloten. Dit ook vanuit het besef dat de zeer hoge leeftijd van de doelgroep vraagt om een snelle en passende afronding - 70 jaar na de capitulatie van Japan. De regering heeft in overleg met het Indisch Platform als backpay gekozen voor een nettobedrag van € 25.000,-, op welk bedrag geen inhouding zal plaatsvinden, zijnde een eenmalige, finale morele genoegdoening. Voor de uitbetaling van een uitkering als werkelijke genoegdoening in het kader van de backpay is in overleg met het Indisch Platform de Regeling Backpay opgesteld. De strekking van deze regeling is een op morele gronden gebaseerde finale financiële genoegdoening aan hen die als ambtenaar of militair tijdens de Japanse bezetting van Nederlands-Indië geen dan wel niet volledig salaris hebben ontvangen. 
        
        
          
            Karakter van de Regeling Backpay 
          
        
        
      
    
    
      4.3.
      Zoals de Raad heeft overwogen in de onder 4.1 genoemde uitspraken vindt de Regeling Backpay geen grondslag in enig wettelijk voorschrift. Daarmee heeft de Regeling Backpay het karakter van buitenwettelijk, begunstigend beleid. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 8 maart 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV9383) dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven te aanvaarden en is de rechterlijke toetsing beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast. Dit is een nog terughoudender rechterlijke toetsing dan de rechtbank tot uitgangspunt heeft genomen. 
      
    
    
      4.4.
      
        De Raad stelt voorts vast dat de minister de aanvraag van appellante in overeenstemming met het in de Regeling Backpay neergelegde beleid heeft afgewezen op de grond dat 
        
          [naam echtgenoot] in de periode van [datum 1] 1942 tot [datum 2] 1945 niet in dienst is geweest 
        van het Nederlands-Indisch Gouvernement en niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van de Regeling Backpay. Dat [naam echtgenoot] in dienst had willen treden van het Nederlands-Indisch Gouvernement als de oorlog niet zou zijn uitgebroken maakt het voorgaande niet anders. Het plan van [naam echtgenoot] om in dienst te treden van het Nederlands-Indisch Gouvernement heeft zich niet verwezenlijkt; aan dat plan was kennelijk nog geen begin van uitvoering gegeven. Uit het onder 4.3 genoemde toetsingskader volgt dat de bestuursrechter niet kan treden in de beoordeling van de vraag of het in de Regeling Backpay neergelegde beleid, met inbegrip van het daarin opgenomen belanghebbende begrip, redelijk is (uitspraak van 11 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2553). Er is verder geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zijn beleid niet consistent heeft toegepast. In het licht van de hier aan de orde zijnde toetsing is er ook geen ruimte voor beoordeling van het standpunt van appellante dat het in de Regeling Backpay opgenomen beleid in strijd is met het gelijkheidsbeginsel (vergelijk de uitspraak van 31 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1147). De rechtbank heeft dit niet onderkend. 
      
      
    
    
      4.5.
      Het beroep van appellante op de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 7 van de Regeling Backpay slaagt evenmin. Ingevolge deze bepaling kan de minister in bijzondere gevallen tegemoetkomen aan onbillijkheden van overwegende aard, die zich naar zijn oordeel bij de toepassing van de Regeling Backpay mochten voordoen. Blijkens de toelichting is de hardheidsclausule bedoeld voor bijzondere gevallen waarin toepassing van de Regeling Backpay in ernstige mate onbillijk zou werken. Het gaat om gevallen waarbij de individuele omstandigheden van de betrokkene nopen tot afwijking van wat in de Regeling Backpay is bepaald. Deze situatie doet zich in het geval van appellante niet voor. Nu geen sprake is van bijzondere, individuele omstandigheden, heeft de minister terecht geen toepassing gegeven aan bedoelde hardheidsclausule.
      
      
        
          Slotoverwegingen
        
      
      
    
    
      4.6.
      Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het - gelet op wat onder 4.3 en 4.4 is overwogen - met verbetering van de gronden waarop deze rust.
      
      
        5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans, in tegenwoordigheid van 
      J.M.M. van Dalen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2018.
    
    
    
    
    
      						(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
    
    
    
    
    
      						(getekend) J.M.M. van Dalen 
    
    
    
    
    
    
  
  LO