ECLI:NL:RVS:2014:2274, Raad van State, 25-06-2014, 201305901/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 oktober 2010 heeft het college aan [appellant A] € 10.800,00 als tegemoetkoming in planschade toegekend.

201305901/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 juni 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Panningen, gemeente Peel en Maas,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 mei 2013 in zaak nr. 11/653 in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Tuinjuwelier B.V. (hierna: De Tuinjuwelier)
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 oktober 2010 heeft het college aan [appellant A] € 10.800,00 als tegemoetkoming in planschade toegekend.
    
    Bij besluit van 5 oktober 2010 heeft het college aan [appellant B] € 10.650,00 als tegemoetkoming in planschade toegekend.
    
    Bij besluit van 22 maart 2011, aangevuld op 3 september 2012, heeft het college de door De Tuinjuwelier daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 mei 2013 heeft de rechtbank het door De Tuinjuwelier daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 maart 2011 vernietigd, de besluiten van 5 oktober 2010 herroepen, bepaald dat de aanvragen van [appellant A] en [appellant B] om een tegemoetkoming in planschade worden afgewezen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 5 oktober 2010. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    De Tuinjuwelier heeft een reactie ingediend.
    
    [appellant A] en [appellant B] en De Tuinjuwelier hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 mei 2014, waar [appellant A], bijgestaan door mr. D. van de Weerdt, werkzaam bij ARAG rechtsbijstand, is verschenen. Voorts is daar De Tuinjuwelier, vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door J.W.D. Geurts, werkzaam bij Interestate B.V., en mr. G.F.M. Bakkers, werkzaam bij Gloudemans Taxatie- en Adviesbureau, verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) in werking getreden.
    
    2. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
    
    3. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    4. [appellant A] heeft op 4 november 1994 de eigendom van het bouwperceel, lokaal bekend als [locatie 1] te Panningen verkregen. Hij heeft hierop een woning gebouwd.
    
    [appellant B] heeft op 13 november 1979, de eigendom van de woning en het bijbehorende perceel, lokaal bekend als [locatie 2] te Panningen verkregen.
    
    5. Het tuincentrum van De Tuinjuwelier was gevestigd op het perceel gelegen aan de Tuindersweg 3 te Panningen, tegenover - onder meer - de [locatie 1 en 2]. Dit perceel is volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Houbenslag, Schrames en Onderseveld" (hierna: het bestemmingsplan), bestemd voor de uitoefening van een tuincentrum en kwekerij. Bij besluit van 7 november 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Helden (thans: Peel en Maas), met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling verleend van de bepalingen van het bestemmingsplan ten behoeve van de realisering van zes bouwkavels voor de bouw van vrijstaande woningen op de Tuindersweg 3 te Panningen.
    
    6. Bij onderscheiden brieven, door het college ontvangen op 27 mei 2009 en 3 juni 2009, hebben [appellant B] en [appellant A] verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het besluit van 7 november 2006. Daartoe voeren zij aan dat het bouwblok voorheen nagenoeg onbebouwd was en dat door de vrijstelling verscheidene grote bouwmassa’s zullen worden gebouwd. Hierdoor komen zij in een nadeliger positie, aldus [appellant A] en [appellant B].
    
    7. Het college heeft advies gevraagd aan Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht B.V. (hierna: Tonnaer).
    
    In twee adviezen van 11 mei 2010 heeft Tonnaer een vergelijking tussen de planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe regime gemaakt. Door de wijziging van het gebruik kan worden aangenomen dat het nieuwe planologische regime voordeliger is, omdat een tuincentrum een grotere verkeersaantrekkende werking heeft dan woningen en een perceel met een tuincentrum intensiever zal worden gebruikt dan een perceel waar zich woningen op bevinden. Voor de drie beoogde woningen die zich binnen het bouwvlak bevinden, kan niet worden gesproken van een nadeel, omdat de bouwmogelijkheden gelijk blijven. Per saldo levert het nieuwe planologische regime evenwel een nadeel op, omdat de andere drie woningen buiten het bouwvlak mogen worden gebouwd en de massa van die woningen groter zal zijn dan hetgeen onder het bestemmingsplan kon worden gerealiseerd. In dat verband heeft Tonnaer geadviseerd dat, hoewel volgens artikel 2.04, derde lid, onder B, van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften (hierna: de planvoorschriften) de hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, maximaal 8 meter mocht bedragen, deze voor het overige naar aard en afmetingen bij de bestemming dienden te passen en maximale invulling van het bestemmingsplan daarom uitgesloten is. Hij is daarom uitgegaan van bebouwing als (open) stellages, een kleine schuur of verlichtingsvoorzieningen. Gelet op deze invulling van het bestemmingsplan, zal onder het nieuwe planologische regime het zicht vanuit de woningen van [appellant A] en [appellant B] worden beperkt. Omdat vanuit de voorziene woningen vanaf een verdieping zicht zal bestaan op de percelen aan de [locatie 2] en 16, wordt ook de privacy aangetast. Over de privacy merkt Tonnaer verder op dat in de woningen vrijwel continu mensen aanwezig zullen zijn, terwijl een bezoek aan een tuincentrum van relatief korte aard is.
    
    Bij de adviezen van Tonnaer behoren twee taxaties van Pickée Makelaardij (hierna: Pickée). Daarin is de waarde van de woning van [appellant A] vóór de planologische wijziging getaxeerd op € 360.00,00 en de waarde van de woning van [appellant B] op € 355.00,00. Voorts is de schade voor [appellant A] getaxeerd op € 10.800,00 en voor [appellant B] op € 10.650,00.
    
    Het college heeft deze adviezen aan de besluiten van 5 oktober 2010 ten grondslag gelegd.
    
    8. Bij uitspraak van 11 april 2012 heeft de Afdeling in zaak nr. 201107694/1/A2 geoordeeld dat het college een gelijkluidend advies van Tonnaer, dat betrekking had op een verzoek om vergoeding van planschade van de eigenaar van het perceel aan de Tuindersweg 14 te Panningen, niet aan zijn besluitvorming ten grondslag had mogen leggen, omdat in de planvergelijking de planologische mogelijkheden niet juist zijn ingevuld. In het bijzonder is geen juiste invulling gegeven aan artikel 2.04, van de planvoorschriften, omdat deze bepaling aldus moet worden uitgelegd dat daaronder de oprichting van bouwwerken van behoorlijke omvang, in de vorm van stellages voor opslag en verkoop van onder meer stenen en vijvers, van een hoogte tot zo’n 4 meter kan worden begrepen, waarbij het evenwel niet aannemelijk is dat zulke bouwwerken met die hoogte over de gehele lengte van het perceel aaneengesloten konden worden opgericht, aldus de uitspraak.
    
    9. Hangende het door De Tuinjuwelier ingestelde beroep tegen het besluit van 22 maart 2011, heeft het college, gelet op voornoemde uitspraak van de Afdeling, een nieuw advies gevraagd aan Telengy VROM B.V. (hierna: Telengy).
    
    In een advies van 6 juli 2012 heeft Telengy geconcludeerd dat zowel volgens het oude als het nieuwe planregime het uitzicht in betekenende mate in westelijke richting kon worden belemmerd en dat een doorkijk naar bestaand achterliggend woongebied aan de Brigadestraat kon worden doorbroken met vrijstaande woningen op een afstand van ongeveer 80 meter van de woningen aan de [locatie 2] en 16. Op de hoogte van de getaxeerde tegemoetkoming in planschade heeft de redelijke uitleg van artikel 2.04 van de planvoorschriften geen invloed. Volgens Telengy kan in beide planregimes van uitzichtbelemmering worden gesproken. In de gegeven sterk verstedelijkte woonomgeving in het centrum van Panningen (binnen de bebouwde kom) konden [appellant A] en [appellant B] voorts geen aanspraak op een waardebepalend uitzicht in westelijke richting vanuit hun woningen doen gelden. Telengy heeft aan het college geadviseerd het besluit van 22 maart 2011 te handhaven, aan welk advies het college, gelet op de brief van 3 september 2012, gehoor heeft gegeven.
    
    10. De rechtbank heeft geoordeeld dat, gelet op de door Pickée gegeven betekenis aan het begrip bouwmassa in samenhang met het door Tonnaer daaraan toegekende planologisch nadeel, het advies van Telengy in onvoldoende mate onderbouwt waarom de eerdere door de Afdeling gegeven redelijke uitleg van artikel 2.04 van de planvoorschriften niet van belang is voor de hoogte van de eerder door Tonnaer geadviseerde planschade en waarom aan de factor uitzicht een nadeel is verbonden.
    
    De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien en geoordeeld dat, wanneer de factor uitzicht wegvalt, een nadeel van 1 procent van de waarde van de woningen van [appellant A] en [appellant B] overblijft. Nu de projectlocatie aanvankelijk aan de rand van de bebouwing lag, maar geleidelijk aan is ingesloten door woningen en De Tuinjuwelier onweersproken heeft betoogd dat er al langer plannen lagen om het gebied met woningen vol te bouwen, moet de schade van 1 procent geacht worden volledig te vallen binnen het normaal maatschappelijk risico en heeft het college derhalve ten onrechte aan [appellant A] en [appellant B] een tegemoetkoming in planschade toegekend, aldus de rechtbank.
    
    11. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de factor uitzicht in zijn geheel komt te vervallen. Zij stellen daartoe dat uit de uitspraak van de Afdeling van 11 april 2012 volgt dat niet aannemelijk is dat stellages ten behoeve van opslag en verkoop van tuinbenodigdheden met een hoogte van 4 meter over de gehele lengte van het perceel aaneengesloten konden worden opgericht, en dat daarom in de oude situatie toch enige mate van vrij uitzicht kan worden aangenomen.
    
    11.1. Uit het advies van Telengy volgt zonder meer dat [appellant A] en [appellant B] onder het oude planologisch regime geen aanspraak op een waardebepalend uitzicht in westelijke richting vanuit hun woningen konden doen gelden. Dit wordt bevestigd in het door De Tuinjuwelier overgelegde deskundigenbericht van Gloudemans van juni 2011. [appellant A] en [appellant B] hebben geen deskundigenbericht overgelegd waaruit blijkt dat, in tegenstelling tot de bevindingen in de rapporten van Telengy en Gloudemans, zij wel een dergelijke aanspraak konden doen gelden. Onder het oude regime was het uitzicht weliswaar niet nihil, maar, gelet op het voorgaande, in betekenende mate belemmerd, terwijl het uitzicht anderzijds door de vrijstaande woningen niet in zijn geheel wordt weggenomen. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat niet aannemelijk is dat [appellant A] en [appellant B] bij de factor uitzicht nadeel lijden, en dat het schadepercentage, gemoeid met die factor, komt te vervallen.
    
    Het betoog faalt.
    
    12. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de schade moet worden geacht binnen het normaal maatschappelijk risico te vallen. Zij voeren daartoe aan dat de Tuindersweg een ontsluitingsweg in een tuindersgebied is, aan de rand van Panningen, en dat aan de noordzijde van de weg slechts op de eerste 100 meter nieuwe huizen zijn gebouwd, waarbij het huis van [appellant A] het eerste nieuwe huis is. Daarbij wijzen [appellant A] en [appellant B] erop dat de postcodes van Panningen beginnen met de cijfers 5981, terwijl de postcodes van de nieuwe woningen en die van de aansluitende woningen beginnen met 5988, de postcode van Helden.
    
    De rechtbank heeft voorts ten onrechte overwogen dat er al langer plannen waren om het gebied vol te bouwen, aldus [appellant A] en [appellant B]. Zij stellen in dat verband dat deze plannen niet hebben geleid tot voorzienbaarheid van de schade, en dat verder niet is aangegeven welke plannen het betreft, zodat deze plannen hen niet kunnen worden tegengeworpen.
    
    12.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 september 2012, in zaak nr. 201113115/1/A2), komt aan artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, zelfstandige betekenis toe. Alleen die schade wordt vergoed, welke uitkomt boven de financiële nadelen die behoren tot het maatschappelijk risico dat elke burger behoort te dragen. De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van het Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologisch beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    
    12.2. In de door [appellant A] en [appellant B] niet bestreden ruimtelijke onderbouwing bij het besluit van 7 november 2006 is het volgende vermeld:
    
    "Buiten het tuincentrum van Reijnders is het overige gebied volledig ingericht als woongebied, met voor het grootste gedeelte grondgebonden vrije kavels. Het tuindersbedrijf kan gekenschetst worden als een gebiedsvreemd object in deze woonomgeving. […] De realisatie van zes woonhuizen op de locatie van het tuindersbedrijf betekent voor een deel van het plangebied een intensiever gebruik van de grond. Dit deel is nu onbebouwd. Daarentegen zal het bebouwde gebied minder intensief bebouwd worden en betekent de realisatie van het project wel dat er een aan de omgeving vreemd gebruik verdwijnt en het gebied een uitstraling krijgt dat beter in de omgeving past. […] Over het algemeen moet derhalve worden geconcludeerd dat de realisatie van het project zorgt voor een kwaliteitsverbetering van het projectgebied".
    
    Uit het voorgaande volgt dat het tuincentrum niet paste binnen dit gebied, dat moet worden gekenmerkt als woongebied. De ontwikkeling van de woningen op de plaats van het tuincentrum sloot derhalve aan op de plaatselijke situatie. De projectlocatie is voorts gelegen binnen de bebouwde kom, op de scheidslijn tussen de woonkernen Panningen en Helden. Beide woonkernen zijn onderdeel van de gemeente Peel en Maas. Dat de projectlocatie zich aan de rand van de bebouwde kom van Panningen bevindt waar verder geen andere nieuwe woningen zijn voorzien is niet van belang, evenmin het feit dat de nieuwe woningen de postcode van Helden hebben, nu uit het onderzoek ter zitting en de overgelegde stukken vast is komen te staan dat dit gebied aan alle zijden wordt omsloten door percelen met een woonbestemming. [appellant A] en [appellant B] hebben verder niet betwist dat de bouw van de woningen moet worden gezien als inbreiding van Panningen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 februari 2012, in zaak nr. 201104750/1/A2) is inbreiding van woningen in een bestaande woonkern een normale maatschappelijke ontwikkeling.
    
    Dat de gestelde schade niet voorzienbaar was, maakt niet dat in dit geval geen normaal maatschappelijk risico kan worden aangenomen. De vraag of in een specifiek geval voorzienbaarheid kan worden aangenomen, dient te worden onderscheiden van de vraag of het normaal maatschappelijk risico met zich dient te brengen dat schade voor rekening van de aanvrager van een tegemoetkoming in planschade moet blijven.
    
    Gelet op het voorgaande lag de planologische wijziging in de lijn der verwachtingen. Daarbij komt dat de schade, gezien de door Pickée verrichte taxatie, relatief gering van omvang is. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de schade geacht moet worden volledig binnen het normaal maatschappelijk risico te vallen.
    
    Het betoog faalt.
    
    13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Altena w.g. Hazen
    voorzitter ambtenaar van staat
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2014
    
    97-729.