ECLI:NL:RVS:2022:951, Raad van State, 30-03-2022, 202007134/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 maart 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Bij brief van 14 december 2015 heeft het college [appellant] ervan op de hoogte gebracht dat op 20 juni 2015 buiteninspecteurs van de gemeente de recreatiewoning op het perceel hebben opgemeten. Op grond van deze metingen heeft het college vastgesteld dat de feitelijke situatie niet meer overeenkomt met de in 2004 voor de recreatiewoning vergunde situatie, omdat meerdere uitbreidingen aan de recreatiewoning zijn gerealiseerd. In de brief wordt [appellant] in de gelegenheid gesteld binnen vier weken na dagtekening van de brief aan te tonen dat de gerealiseerde uitbreidingen met toestemming van het gemeentebestuur zijn uitgevoerd, bijvoorbeeld door het overleggen van een vergunning. Nadat die termijn was verstreken, heeft het college bij brief van 13 februari 2017 [appellant] medegedeeld dat een besluit over handhaving nog moet worden genomen.

202007134/1/R3.
    Datum uitspraak: 30 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 november 2020 in zaak nr. 19/3552 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 maart 2018 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 28 mei 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 november 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 maart 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. D. Vermaat, advocaat te Barendrecht, en het college, vertegenwoordigd door J. Schuurmans-De Ruiter, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de recreatiewoning met bijbehorende gronden op het perceel [locatie] te Ridderkerk (hierna: het perceel).
    2.       Bij brief van 14 december 2015 heeft het college [appellant] ervan op de hoogte gebracht dat op 20 juni 2015 buiteninspecteurs van de gemeente de recreatiewoning op het perceel hebben opgemeten. Op grond van deze metingen heeft het college vastgesteld dat de feitelijke situatie niet meer overeenkomt met de in 2004 voor de recreatiewoning vergunde situatie, omdat meerdere uitbreidingen aan de recreatiewoning zijn gerealiseerd. In de brief wordt [appellant] in de gelegenheid gesteld binnen vier weken na dagtekening van de brief aan te tonen dat de gerealiseerde uitbreidingen met toestemming van het gemeentebestuur zijn uitgevoerd, bijvoorbeeld door het overleggen van een vergunning. Nadat die termijn was verstreken, heeft het college bij brief van 13 februari 2017 [appellant] medegedeeld dat een besluit over handhaving nog moet worden genomen en ook dat hij tot die tijd geen actie hoeft te ondernemen. Bij brief van 18 april 2017 heeft het college [appellant] bericht dat het voornemens is om te handhaven. [appellant] heeft hierop gereageerd en heeft het college verzocht om een minnelijke oplossing.
    Bij brief van 10 oktober 2017 heeft het college [appellant] medegedeeld dat het voornemens is een last onder dwangsom op te leggen vanwege de constatering van een inspecteur dat aan de recreatiewoning meerdere uitbreidingen zijn gerealiseerd, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. [appellant] is verder in de gelegenheid gesteld om binnen acht weken na dagtekening van de brief de door het college geconstateerde illegale situatie ongedaan te maken.
    3.       Bij besluit van 23 maart 2018 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat sprake is van een overtreding op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), omdat meerdere uitbreidingen aan de recreatiewoning zijn gerealiseerd, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Het college heeft daarbij de hoogte van de dwangsom bepaald op € 500,00 per onderdeel en per constatering dat de uitbreidingen aan de recreatiewoning niet zijn verwijderd of verwijderd zijn gebleven, dan wel gedeeltelijk zijn afgebroken zodat de totale oppervlakte van de recreatiewoning wordt teruggebracht tot een maximum oppervlakte van 66 m² en daartoe een omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Per week kan één constatering plaatsvinden. Het maximum aan dwangsommen bedraagt € 1.500,00 per onderdeel.
    4.       Bij besluit van 28 mei 2019 heeft het college het tegen het besluit van 23 maart 2018 door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [appellant] heeft tegen het besluit van 28 mei 2019 beroep ingesteld. De rechtbank heeft dit beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hiertoe, voor zover van belang, overwogen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt en dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat handhavend optreden in zijn geval onevenredig is. [appellant] kan zich niet met deze uitspraak verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    Bespreking hoger beroepsgronden
    5.       Niet in geschil is dat [appellant] zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning uitbreidingen aan zijn recreatiewoning heeft gerealiseerd en dat het college daarom bevoegd is handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Zoals op de zitting is besproken, komt [appellant] in hoger beroep alleen op tegen de conclusies van de rechtbank dat het handhavend optreden in dit geval niet in strijd is met het vertrouwensbeginsel en niet onevenredig is.
    Toetsingskader
    6.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Vertrouwensbeginsel
    7.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. [appellant] wijst erop dat hij meerdere keren contact heeft gehad met de gemeente over het uitbreiden van zijn recreatiewoning. In 2012 heeft [appellant] een tekening van de uitbreidingen ter toetsing voorgelegd aan een medewerker van de gemeente, waarbij deze medewerker volgens [appellant] via Google Maps heeft aangegeven wat de bouwmogelijkheden waren. [appellant] heeft conform deze mogelijkheden de recreatiewoning uitgebreid. Verder heeft een medewerker van de gemeente eind 2012, toen [appellant] bezig was met het bouwen van de uitbreidingen aan zijn recreatiewoning, het perceel bezocht en aan [appellant] bevestigd dat hij door kon gaan met de bouw en dat daarvoor geen vergunning was vereist. In het voorjaar van 2013 is vervolgens een bouwstop opgelegd. Naar aanleiding van deze bouwstop heeft [appellant] overlegd met de gemeente. In dit overleg werd medegedeeld dat slechts sprake is van een geringe afwijking, namelijk 2,99 m². [appellant] stelt dat hij nadien niks meer heeft gehoord van de gemeente, totdat hij de brief van 14 december 2015 heeft ontvangen. [appellant] begrijpt niet waarom het college zes jaar heeft gewacht met het nemen van een handhavingsbesluit, terwijl het college al in 2012 op de hoogte was van de uitbreidingen. Volgens [appellant] kan alleen al uit dit tijdsverloop worden opgemaakt dat hij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat hij zijn recreatiewoning legaal heeft uitgebreid, te meer omdat hij in de loop van 2016 meerdere gesprekken heeft gehad met medewerkers van de gemeente, waaronder met de wethouder, waarin is medegedeeld dat er gezocht moest worden naar een oplossing. Daarbij heeft [appellant] uit de brief van februari 2017 opgemaakt dat het college alsnog akkoord is gegaan met de uitbreidingen van de recreatiewoning.
    Gelet op het voorgaande voert [appellant] aan dat hij op grond van het tijdsverloop alsmede het geheel van handelingen en de mondelinge en schriftelijke communicatie met de gemeente, er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat hij zijn recreatiewoning legaal heeft uitgebreid.
    7.1.    De Afdeling overweegt, met inachtneming van de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) en het daarin weergegeven stappenplan, dat, om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk dient te maken dat van de kant van de overheid sprake is van uitlatingen en/of gedragingen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
    7.2.    Het college betwist gemotiveerd dat het de door [appellant] gestelde toezegging heeft gedaan. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is geweest van een toezegging of een uitlating op grond waarvan hij erop mocht vertrouwen dat het college niet handhavend op zou gaan treden. Het betoog van [appellant] dat hij op grond van het tijdsverloop alsmede het geheel van handelingen en de mondelinge en schriftelijke communicatie met de gemeente, er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat hij zijn recreatiewoning legaal heeft uitgebreid, volgt de Afdeling niet. Het enkele tijdsverloop tussen de realisering van het illegale bouwwerk in 2013 en het handhavingsbesluit van 23 maart 2018 kan niet worden aangemerkt als omstandigheid op grond waarvan [appellant] erop mocht vertrouwen dat het college in dit geval niet handhavend op zou treden. De Afdeling weegt hier nog mee dat het college in het voorjaar van 2013 een bouwstop aan [appellant] heeft opgelegd, die nadien ook niet is ingetrokken.
    Waar [appellant] in dit kader heeft gewezen op de brief van het college 13 februari 2017, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat uit die brief geen toezegging naar voren komt dat niet handhavend zal worden opgetreden. Aan de enkele opmerking in deze brief dat [appellant] geen actie hoef te ondernemen ten aanzien van zijn recreatiewoning totdat het college een besluit heeft genomen, kon [appellant] niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat het college zou afzien van handhaving.
    Voor zover [appellant] op de zitting heeft gewezen op de tekening die als bijlage bij zijn bezwaarschrift is opgenomen en die hij ter toetsing zou hebben voorgelegd aan een medewerker van de gemeente, overweegt de Afdeling dat deze tekening alleen een weergave bevat van de uitbreidingen die aan de recreatiewoning zijn gerealiseerd. Er staan geen gegevens op de tekening waaruit blijkt dat deze tekening is bekeken of geaccordeerd door een medewerker van de gemeente. Uit deze tekening kan daarom naar het oordeel van de Afdeling geen toezegging of uitlating worden opgemaakt op grond waarvan [appellant] erop mocht vertrouwen dat het college niet handhavend op zou treden. Ook anderszins heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het college zou hebben toegezegd dat van handhavend optreden tegen de uitbreiding van de recreatiewoning zal worden afgezien.     
    7.3.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheidsbeginsel
    8.       [appellant] voert verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Als [appellant] het bouwwerk moet afbreken leidt dit voor hem tot aanzienlijke materiele en immateriële schade, terwijl het bouwwerk in de huidige vorm op geen enkele wijze de belangen van omwonenden schaadt. Het college heeft de belangen volgens [appellant] onvoldoende afgewogen.
    8.1.    In het betoog van [appellant] dat het afbreken van de uitbreidingen financieel nadelige gevolgen voor hem heeft, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5957). De stelling van [appellant] dat geen van de omwonenden wordt geschaad door de uitbreidingen van zijn recreatiewoning, maakt naar het oordeel van de Afdeling ook niet dat het college het belang van [appellant] om de uitbreidingen in stand te laten, zwaarder had moeten laten wegen dan het algemeen belang bij handhaving van de regels van het bestemmingsplan.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat handhavend optreden door het college in dit geval niet onevenredig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    Proceskosten
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2022
    817-952