ECLI:NL:RVS:2021:2571, Raad van State, 17-11-2021, 202101287/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2019 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid het verzoek van [appellant] om haar het Nederlanderschap te verlenen afgewezen. De staatssecretaris heeft [appellant] het Nederlanderschap geweigerd omdat zij niet ten minste vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan haar verzoek toelating en hoofdverblijf in het Koninkrijk der Nederlanden heeft gehad, als bedoeld in artikel 8, aanhef en eerste lid, onder c, van de Rijkswet op het Nederlanderschap. [appellant] is met ingang van 12 oktober 2013 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, onder de beperking ‘verblijf als familie- of gezinslid', met een geldigheidsduur tot 12 oktober 2018. Deze verblijfsvergunning is bij besluit van 1 oktober 2014 met terugwerkende kracht ingetrokken per 31 maart 2014. Met ingang van 2 oktober 2014 is [appellant] in het bezit gesteld van een reguliere verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, onder de beperking ‘niet-tijdelijke humanitaire gronden’.

202101287/1/V6.
    Datum uitspraak: 17 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 februari 2021 in zaak nr. 20/1949 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 november 2019 heeft de staatssecretaris het verzoek van [appellant] om haar het Nederlanderschap te verlenen afgewezen.
    Bij besluit van 5 maart 2020 (hierna: het besluit) heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M. Issa, advocaat te Amsterdam, en vergezeld door A. Cherradi, tolk, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J. Laros, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader en beleidskader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       De staatssecretaris heeft [appellant] het Nederlanderschap geweigerd omdat zij niet ten minste vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan haar verzoek toelating en hoofdverblijf in het Koninkrijk der Nederlanden heeft gehad, als bedoeld in artikel 8, aanhef en eerste lid, onder c, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN). [appellant] is met ingang van 12 oktober 2013 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, onder de beperking ‘verblijf als familie- of gezinslid', met een geldigheidsduur tot 12 oktober 2018. Deze verblijfsvergunning is bij besluit van 1 oktober 2014 met terugwerkende kracht ingetrokken per 31 maart 2014. Met ingang van 2 oktober 2014 is [appellant] in het bezit gesteld van een reguliere verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, onder de beperking ‘niet-tijdelijke humanitaire gronden’, geldig tot 2 oktober 2019, welke is verlengd tot 2 oktober 2024. Niet in geschil is dat zij een verblijfsgat heeft van 31 maart 2014 tot 2 oktober 2014, waardoor zij niet aan de vereisten van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN voldoet. In geschil is of [appellant] zich met succes kan beroepen op bijzondere omstandigheden die maken dat de staatssecretaris had moeten afwijken van die vereisten.
    Bijzondere omstandigheden
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 10 van de RWN. Zij voert, onder verwijzing naar de Staatscourant 2019, nr. 17188, van 29 maart 2019, aan dat een verblijfsgat een vreemdeling niet wordt tegengeworpen bij verlenging van een verblijfsvergunning, als die aanvraag niet tijdig is ingediend wegens omstandigheden die die vreemdeling niet zijn toe te rekenen. Volgens [appellant] moet een uitzondering worden gemaakt op het vereiste van artikel 8, aanhef en eerste lid, aanhef onder c, van de RWN, omdat zij onafgebroken in Nederland heeft gewoond en door huiselijk geweld in een situatie is gebracht waardoor zij niet vijf jaar achtereenvolgens rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad. Ook betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar betoog dat zij als slachtoffer van huiselijk geweld moet worden aangemerkt. Zij had daarom op grond van paragraaf B9/11 van de Vc 2000 met terugwerkende kracht een verblijfsvergunning moeten krijgen. Zij verwijst daarbij naar de artikelen 12 t/m 14 van de Verblijfsrichtlijn over het behoud van het verblijfsrecht van familieleden van Unieburgers in geval van een scheiding wegens huiselijk geweld. [appellant] stelt dat zij materieel altijd heeft voldaan aan de voorwaarden voor een verblijfsvergunning en dat dit ook een bijzondere omstandigheid is als bedoeld in artikel 10 van de RWN.
    3.1.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming (Kamerstukken II 2014/2015, 33 852, nr. 6, blz. 4) blijkt dat de hardheidsclausule van artikel 10 van de RWN geen vrije bevoegdheid is. In beginsel prevaleren de wettelijke eisen en artikel 10 van de RWN staat het niet toe om van elk vereiste voor naturalisatie af te wijken, aldus de nota. Verder staat in de nota dat in de Handleiding RWN verder invulling wordt gegeven aan artikel 10 van de RWN. Uit paragraaf 1 van de toelichting op artikel 10 van de RWN, neergelegd in de Handleiding RWN, volgt dat het uitgangspunt is dat dit artikel de mogelijkheid biedt om in zeer bijzondere gevallen af te wijken van bepaalde in de RWN gestelde vereisten. Het moet gaan om gevallen waarin redenen van staatsbelang of andere gewichtige belangen van (één van de landen van) het Koninkrijk zich voordoen, maar ook om humanitaire redenen kan worden afgeweken van de geldende vereisten voor naturalisatie. In paragraaf 2.2 van de toelichting op artikel 10 van de RWN, neergelegd in de Handleiding RWN, staat welke situaties moeten worden verstaan onder 'humanitaire redenen'. Het gaat daarbij om schrijnende situaties waardoor het minderjarige (pleeg)kind niet kan meedelen in de naturalisatie van de (pleeg)ouder. De staatssecretaris heeft bij humanitaire redenen dus niet gedacht aan de situatie waar [appellant] in verkeerde. Verder staat in de tweede alinea van paragraaf 1 van de toelichting dat het niet de bedoeling is dat op grote schaal gebruik wordt gemaakt van deze afwijkingsmogelijkheid en dat de staatssecretaris zeer terughoudend gebruik maakt van die mogelijkheid.
    Hoewel de Afdeling begrip heeft voor de moeilijke situatie waarin [appellant] verkeerde, heeft de rechtbank gelet op het voorgaande terecht overwogen dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 10 van de RWN. Zij heeft door het verblijfsgat maar 6 maanden opgebouwd rechtmatig verblijf verloren. Het gevolg van de weigering van het Nederlanderschap is daarom dat [appellant] een jaar langer moet wachten voor zij in aanmerking komt voor het Nederlanderschap. Dat is onvoldoende om te kunnen spreken van een schrijnende situatie. Ook als [appellant] zou moeten worden gevolgd in haar betoog dat zij op grond van paragraaf B9/11 van de Vc 2000 met terugwerkende kracht een verblijfsvergunning had moeten krijgen en dus materieelrechtelijk zou hebben voldaan aan de voorwaarden voor een verblijfsvergunning, is dit geen (humanitaire) reden die de staatssecretaris ertoe zou dwingen om krachtens artikel 10 van de RWN af te wijken van het in artikel 8, aanhef en eerste lid, onder c, van de RWN gestelde vereiste.
    3.2.    De Afdeling merkt daarbij op dat in de Handleiding RWN verder staat dat een beroep op artikel 10 van de RWN niet zal worden gehonoreerd als de verzoeker binnen afzienbare tijd voldoet aan de reguliere wettelijke voorwaarden. Niet in geschil is dat [appellant] op dit moment al een nieuw verzoek om naturalisatie heeft ingediend. De staatssecretaris heeft in het besluit opgemerkt dat op basis van de beschikbare gegevens op voorhand niet valt in te zien dat een nieuw naturalisatieverzoek niet tot naturalisatie zal kunnen leiden. Ook daarom heeft de staatssecretaris in redelijkheid geen toepassing gegeven aan artikel 10 van de RWN. Ter zitting heeft de staatssecretaris toegezegd het verzoek van [appellant] om haar nieuwe aanvraag eerder in behandeling te nemen te zullen doorgeven.
    3.3.    Het betoog faalt.
    Vertrouwensbeginsel
    4.       [appellant] heef tot slot een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Zij heeft gesteld dat zij volgens de medewerker van de gemeente voldoende bewijsstukken had overgelegd om aan te tonen dat zij altijd in Nederland heeft verbleven.
    4.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen. Allereerst moet de betrokkene aannemelijk maken dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Als beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent namelijk niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694 en van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2606).
    4.2.    Met de enkele stelling dat de medewerker van de gemeente haar heeft gezegd dat zij voldoende bewijsstukken had overgelegd, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan waaruit zij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat haar het Nederlanderschap zou worden verleend. Aan de eerste stap is daarom al niet voldaan. Daarbij heeft de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling terecht opgemerkt dat de gemeente in deze zaak een adviserende rol heeft. De bevoegdheid tot het al dan niet verlenen van het Nederlanderschap ligt bij de staatssecretaris. [appellant] kon en mocht daarom in de gegeven omstandigheden niet veronderstellen dat degene die de uitlating deed de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Ook stap twee kan daarom niet met succes worden genomen. Daarbij werpt de staatssecretaris haar in het kader van de naturalisatie niet tegen dat zij niet in Nederland heeft verbleven, maar dat zij hier niet vijf jaar voorafgaand aan haar verzoek om het Nederlanderschap rechtmatig heeft verbleven.
    4.3.    Het betoog faalt.
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het hoger beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B.G.M. Laarhoven, griffier.
    w.g. Sevenster
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Laarhoven
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 november 2021
    850
    BIJLAGE
    Rijkswet op het Nederlanderschap
    Artikel 8
    1. Voor verlening van het Nederlanderschap overeenkomstig artikel 7 komt slechts in aanmerking de verzoeker
    […]
    c. die tenminste sedert vijf jaren onmiddellijk voorafgaande aan het verzoek in het Europese deel van Nederland, Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, toelating en hoofdverblijf heeft;
    […].
    Artikel 10
    Wij kunnen, de Raad van State van het Koninkrijk gehoord, in bijzondere gevallen het Nederlanderschap verlenen met afwijking van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, c en d, artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, en de termijn genoemd in artikel 11, derde, vierde en vijfde lid.
    Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap
    Toelichting bij artikel 10
    Paragraaf 1. Algemeen
    Dit artikel biedt de mogelijkheid van naturalisatie wanneer aan bepaalde in de Rijkswet zelf gestelde voorwaarden niet is voldaan. Uitgangspunt is dat er sprake is van een zeer ‘bijzonder geval’. In uitzonderlijke gevallen kunnen er belangen zijn die prevaleren boven het handhaven van de wettelijke voorwaarden voor naturalisatie. Het moet dan mogelijk zijn om van die voorwaarden af te wijken. Het moet gaan om gevallen waarin redenen van staatsbelang of andere gewichtige belangen van (één van de landen van) het Koninkrijk zich voordoen, zoals op het gebied van de internationale economische en culturele betrekkingen. In concreto kan worden gedacht aan vreemdelingen die in aanmerking komen voor een functie waarvoor het Nederlanderschap is vereist of gewenst en eventueel hun echtgenoten/partners. Ook in gevallen van ernstig ambtelijk verzuim of om humanitaire redenen kan worden afgeweken van de geldende voorwaarden voor naturalisatie.
    […]
    Het is niet de bedoeling dat op grote schaal van onderhavig artikel gebruik wordt gemaakt. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraken (zie uitspraak van 27 augustus 2014 in zaak nr. 201400641/1/V6 en uitspraak van 2 juli 2003 in zaak nr. 200204721/1) overwogen dat de minister bij de toepassing van artikel 10 van de RWN beoordelingsvrijheid heeft waarvan de invulling primair tot zijn verantwoordelijkheid behoort. De minister pleegt van dit wetsartikel terughoudend gebruik te maken. De uitzonderingen zijn alleen toegestaan indien zich zeer bijzondere omstandigheden voordoen. Een verzoek om toepassing van artikel 10 RWN zal dus moeten worden gemotiveerd. Tevens moet exact worden aangegeven van welke vereisten in artikel 8, 9 of 11 RWN afwijking wordt verzocht.
    […]
    Afwijking van de termijnen van artikel 11 RWN
    Op 1 april 2003 is aan artikel 10 RWN toegevoegd dat ook van de in artikel 11, derde, vierde en vijfde lid, RWN, genoemde termijn kan worden afgeweken.
    Met het woord ‘termijn’ wordt gedoeld op de zinsnede ‘de onafgebroken periode van ten minste drie jaren onmiddellijk voorafgaand aan het verzoek toelating en hoofdverblijf’. Met het opnemen van het woord ‘termijn’ is allereerst beoogd om te benadrukken dat van de andere toepasselijke voorwaarden in artikel 11 RWN niet kan worden afgeweken. […]
    Paragraaf 2.2. Humanitaire redenen
    - het pleegkind dat niet deelt in de verkrijging van het Nederlanderschap door of niet deelt in de verlening van het Nederlanderschap aan de pleegouder(s) waardoor het kind ten opzichte van de eigen kinderen van de pleegouder(s), die wel meedelen, in een uitzonderingspositie komt te verkeren. De uitzonderingspositie ontstaat dus als gevolg van het feit dat de pleegouder(s) en diens eigen kinderen de Nederlandse nationaliteit verkrijgen door optie of naturalisatie en het pleegkind als enige ‘buiten de boot’ valt.
    Met pleegkind wordt hier bedoeld een buitenlands pleegkind dat in een pleeggezin (dus niet in een verzorgingsinrichting) wordt verzorgd en opgevoed in zodanige omstandigheden dat de pleegouder of pleegouders feitelijk de plaats van de ouders innemen. In dit verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een kind dat in het gezin van een familielid, zoals een grootouder, een oom of tante, een oudere broer of zus, een neef of nicht wordt verzorgd en opgevoed. Het kind kan ook met het oog op adoptie in dat gezin verblijven. Er moet sprake zijn van een bestendige relatie tussen pleegkind en pleegouder(s). Naar analogie van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c en d, RWN is in dit kader dan ook noodzakelijk dat het pleegkind ten minste drie jaren vóór het indienen van het verzoek om naturalisatie krachtens een Nederlandse rechterlijke beslissing onder het gezag van (één van) de pleegouder(s) is komen te staan en dat het pleegkind na het instellen van het gezag ononderbroken door de pleegouder(s) is verzorgd en opgevoed. Pleegkinderen, die een bestendige relatie hebben met hun pleegouder(s) maar onder het gezag staan van een voogdij-instelling, zoals bijv. Stichting NIDOS, worden in dit verband gelijkgesteld aan kinderen die onder het gezag staan van (één van) de pleegouder(s). De voogdij (het gezag) moet dan wel berusten bij de rechtspersoon, die de minderjarige heeft geplaatst in het gezin dat (of bij de alleenstaande die) voornemens is een verzoek om naturalisatie in te dienen. De voogdij-instelling kan t.b.v. het pleegkind een separaat artikel 10 verzoek indienen, dat wel in samenhang met dat van de pleegouder(s) (niet-voogden) zal worden beoordeeld.
    Aan het pleegkind zal het Nederlanderschap slechts worden verleend als ook wordt voldaan aan de voorwaarden voor medeverkrijging dan wel medeverlening die zouden gelden in de situatie dat het pleegkind een eigen kind van de pleegouder zou zijn (artikel 6, achtste lid, RWN en artikel 11, tweede en derde lid, RWN). Die voorwaarden gelden immers ook voor de eigen kinderen van de pleegouder. Onder de voorwaarden die de Rijkswet in de artikelen 6 en 11 stelt, valt tevens de voorwaarde dat sprake is van het gelijktijdig en gezamenlijk indienen van het naturalisatieverzoek van de pleegouder(s) en het naturalisatieverzoek van het pleegkind.
    Let op! Het enkele feit dat het pleegkind praktische problemen ondervindt bij het niet hebben van een Nederlands paspoort, is onvoldoende voor toepassing van artikel 10 RWN;
    -tijdens de optie/naturalisatieprocedure overlijdt de ouder (of overlijden de ouders) die een optieverklaring heeft (hebben) afgelegd dan wel om naturalisatie heeft (hebben) verzocht en daarvoor ook in aanmerking zou(den) zijn gekomen, waardoor het kind niet meer kan delen in de verkrijging of verlening van het Nederlanderschap. Het kind moet voldoen aan de voorwaarden voor medeverkrijging dan wel medeverlening die bij leven van de ouder(s) hadden gegolden.