ECLI:NL:RVS:2021:2483, Raad van State, 10-11-2021, 202100627/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlem geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van het pand op het perceel [locatie] te Haarlem en het wijzigen van het gebruik van een bedrijf met kantoorruimte naar een bedrijf met bedrijfswoning. [appellant] is eigenaar van het bedrijfspand op het perceel. Op 30 april 2019 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen van het pand en het wijzigen van het gebruik naar een bedrijf met bedrijfswoning. Op 5 juli 2019 heeft [appellant] wederom een aanvraag ingediend voor het verbouwen en het wijzigen van het gebruik naar een bedrijf met bedrijfswoning. Op 27 augustus 2019 heeft het college de aanvraag afgewezen met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht onder verwijzing naar het besluit van 25 juni 2019.

202100627/1/R1.
    Datum uitspraak: 10 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Haarlem,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 21 december 2020 in zaak nr. 20/892 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 augustus 2019 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van het pand op het perceel [locatie] (hierna: het perceel) te Haarlem en het wijzigen van het gebruik van een bedrijf met kantoorruimte naar een bedrijf met bedrijfswoning.
    Bij besluit van 28 januari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 oktober 2021, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.S.M. Vringer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het bedrijfspand op het perceel. Op 30 april 2019 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen van het pand en het wijzigen van het gebruik naar een bedrijf met bedrijfswoning.
    Het college heeft bij besluit van 25 juni 2019 geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Het realiseren van een bedrijfswoning is in strijd met de in het bestemmingsplan "Zomerzone Noord", zoals vastgesteld op 20 juni 2012, aan het perceel toegekende bestemming "Bedrijf". Het college is niet bereid om op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht medewerking te verlenen aan afwijking van dit bestemmingsplan. De gemeente Haarlem heeft beleid dat erop is gericht terughoudend te zijn met het toestaan van bewoning in bedrijfspanden en op het behoud of versterken van functiemenging door het in stand houden of toevoegen van onder andere werkfuncties in overwegend woonwijken. Ook is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan "Parapluplan Parkeernormen Haarlem 2018", zoals vastgesteld op 17 mei 2018, omdat er geen parkeergelegenheid op eigen terrein wordt gerealiseerd.
    2.       Op 5 juli 2019 heeft [appellant] wederom een aanvraag ingediend voor het verbouwen en het wijzigen van het gebruik naar een bedrijf met bedrijfswoning.
    Op 27 augustus 2019 heeft het college de aanvraag afgewezen met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) onder verwijzing naar het besluit van 25 juni 2019. Volgens het college is sprake van een herhaalde aanvraag en heeft [appellant] daaraan geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag gelegd die tot een ander oordeel leiden.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bezwaar gemaakt. In navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft het college in het besluit op bezwaar van 28 januari 2020 de weigering in stand gelaten.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld. De rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van een herhaalde aanvraag, omdat [appellant] voor hetzelfde bouwplan een tweede aanvraag heeft ingediend. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden die maken dat het college de tweede aanvraag niet had mogen afwijzen op grond van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Gronden van hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het op de weg van het college had gelegen om bij [appellant] te informeren of de begeleidende brief bij de aanvraag van 5 juli 2019 niet toch als bezwaarschrift was bedoeld tegen het besluit van 25 juni 2019 tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning. De aanvraag en de brief zijn ingediend binnen de bezwaartermijn, zo stelt hij.
    3.1.    De Afdeling overweegt dat [appellant] dit argument niet in beroep bij de rechtbank naar voren heeft gebracht. Het argument ligt echter in het verlengde van de vraag of [appellant] bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 25 juni 2019, welke vraag wel bij de rechtbank aan de orde is geweest. Om die reden zal de Afdeling het argument inhoudelijk behandelen.
    In de begeleidende brief bij de aanvraag van 5 juli 2019, ingediend door de toenmalige gemachtigde van [appellant], L. Meijer, die werkzaam is bij een bouwadviesbureau, staat: "In plaats van het indienen van een bezwaarschrift wordt de aangepaste aanvraag nu opnieuw ingediend met bijgaande toelichting op de eerder ontvangen overwegingen en weigeringsgronden." Uit het zakelijk verslag van de hoorzitting in de bezwaarprocedure op 11 december 2019 volgt dat Meijer tijdens die zitting heeft herhaald dat hij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 25 juni 2019, omdat voor hem duidelijk was dat het college vanwege tijdsdruk een onjuist besluit had genomen. Om geen tijd te verliezen en zo snel mogelijk een omgevingsvergunning voor [appellant] te verkrijgen, heeft hij een nieuwe aanvraag ingediend. Uit de zittingsaantekeningen van de zitting bij de rechtbank volgt verder dat [appellant] te kennen heeft gegeven dat hij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 25 juni 2019. Op de zitting in hoger beroep heeft de huidige gemachtigde van [appellant] verder bevestigd dat de brief van 5 juli 2019 niet is ingediend met het oogmerk om bezwaar te maken tegen het besluit van 25 juni 2019 tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning. Onder deze omstandigheden, waaruit blijkt dat [appellant], die door een terzake deskundige adviseur werd bijgestaan, met het indienen van de nieuwe aanvraag en de begeleidende brief uitdrukkelijk niet heeft beoogd om een bezwaarschrift in te dienen en de keuze heeft gemaakt voor het opnieuw indienen van een aanvraag, heeft het college de brief terecht niet aangemerkt als bezwaarschrift en daarin ook geen aanleiding hoeven zien om bij [appellant] te informeren naar de bedoeling van de brief.
    Het betoog faalt.
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de aanvraag om omgevingsvergunning van 5 juli 2019 ten onrechte onder verwijzing naar artikel 4:6, tweede lid, van de Awb heeft afgewezen.
    Daartoe voert hij ten eerste aan dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 27 augustus 2019 niet voldoet aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Omdat in het besluit van 27 augustus 2019 een inhoudelijke motivering is opgenomen, bevat dit besluit een weigering, in plaats van een afwijzing in de zin van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, zo stelt [appellant].
    [appellant] betoogt ten tweede dat het college ten onrechte artikel 4:6, tweede lid, van de Awb heeft toegepast, omdat de aanvraag van 5 juli 2019 geen herhaalde aanvraag is. In dit verband wijst hij erop dat in de begeleidende brief de wijzigingen zijn aangegeven ten opzichte van de eerste aanvraag. Het gaat daarbij om extra verduidelijkingen op de tekeningen behorende bij het tweede bouwplan. Bovendien is volgens [appellant] sprake van nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6, eerste lid, van de Awb, namelijk het door DOF Akoestisch advies opgestelde rapport "Akoestisch onderzoek [locatie]" van 19 juni 2019 (hierna: het akoestisch rapport van 19 juni 2019).
    4.1.    Artikel 4:6 van de Awb luidt:
    "1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
    2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking."
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat in het besluit van 27 augustus 2019 staat dat de aanvraag op grond van artikel 4:6 van de Awb wordt afgewezen onder verwijzing naar de eerdere afwijzende beschikking van 25 juni 2019. Het enkele feit dat het college de inhoudelijke motivering uit het besluit van 25 juni 2019 opnieuw heeft opgenomen in het besluit van 27 augustus 2019, maakt niet dat het college de aanvraag opnieuw inhoudelijk heeft getoetst. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college de aanvraag heeft afgewezen met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Het betoog faalt in zoverre.
    4.3.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, is het uitgangspunt dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo'n aanvraag inwilligen of afwijzen. Als het bestuursorgaan meent dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, kan het er op grond van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook voor kiezen om de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit.
    Als het bestuursorgaan - overeenkomstige - toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
    Als naar het oordeel van de bestuursrechter het bestuursorgaan terecht meent dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat de afwijzing van de aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd echter tot het oordeel komen dat het besluit op de herhaalde aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.
    Onder nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden moeten worden begrepen feiten of omstandigheden die na het eerdere besluit zijn voorgevallen of feiten of omstandigheden die weliswaar vóór het eerdere besluit zijn voorgevallen, maar niet vóór dat besluit konden worden aangevoerd. Nieuw gebleken feiten zijn ook bewijsstukken van al eerder gestelde feiten of omstandigheden, als deze niet vóór het nemen van het eerdere besluit konden worden overgelegd.
    4.4.    Voor het antwoord op de vraag of de aanvraag van 5 juli 2019 moet worden aangemerkt als een herhaalde aanvraag, waarbij voor de rechter het hiervoor weergegeven beperkte toetsingskader geldt, is van belang of het bouwplan waarop de eerdere bouwaanvraag (hierna: het eerste bouwplan) betrekking heeft in essentie gelijk is aan het bouwplan waarop de tweede bouwaanvraag (hierna: het tweede bouwplan) ziet. Bij die vergelijking komt mede betekenis toe aan de gronden waarop de vergunning voor het eerste bouwplan is geweigerd.
    4.5.    Zowel het eerste bouwplan als het tweede bouwplan ziet op de verbouw van het pand op het perceel tot bedrijfsruimte met bedrijfswoning. In de begeleidende brief bij de aanvraag van 5 juli 2019 staat dat de nieuwe tekeningen bij de tweede aanvraag het beoogde gebruik van het pand verduidelijken. De Afdeling stelt vast dat op deze tekeningen op de begane grond een extra scheidingswand is aangebracht en dat de namen van de ruimtes op de begane grond zijn gewijzigd. Naar het oordeel van de Afdeling betreffen dit uiterst minimale wijzigingen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de aanvraag van 5 juli 2019 een herhaalde aanvraag is. Ook in zoverre faalt het betoog.
    4.6.    De Afdeling zal hierna beoordelen of de rechtbank terecht heeft overwogen dat het akoestisch rapport van 19 juni 2019 geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is.
    4.7.    Uit het besluit van 25 juni 2019 blijkt dat het college het akoestisch rapport van 19 juni 2019 op 20 juni 2019 heeft ontvangen. Omdat de afwijzing van de aanvraag in het besluit van 25 juni 2019 is gebaseerd op stedenbouwkundige gronden, heeft het college in het akoestisch rapport van 19 juni 2019 geen aanleiding gezien om medewerking te verlenen aan het bouwplan. Ook wanneer het rapport ertoe zou leiden dat het college dat bouwplan voor wat betreft het aspect geluid niet langer in strijd zou achten met een goede ruimtelijke ordening, zou dit geen afbreuk doen aan de stedenbouwkundige gronden op basis waarvan de omgevingsvergunning volgens het college moest worden geweigerd. Het akoestisch rapport van 19 juni 2019 is dus in zoverre bij het besluit van 25 juni 2019 betrokken. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het akoestisch rapport van 19 juni 2019, dat opnieuw is ingediend bij de aanvraag van 5 juli 2019, geen nieuw gebleken feit of veranderende omstandigheid is die een hernieuwde rechterlijke toetsing rechtvaardigt.
    4.8.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat sprake is van een herhaalde aanvraag en dat daaraan geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag zijn gelegd, zodat het college onder verwijzing naar artikel 4:6, tweede lid, van de Awb de aanvraag om omgevingsvergunning van 5 juli 2019 heeft kunnen afwijzen. Dit betekent dat niet wordt toegekomen aan een beoordeling van de inhoudelijke gronden die [appellant] heeft aangevoerd.
    Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2021
    634-974