ECLI:NL:RVS:2022:1160, Raad van State, 20-04-2022, 202103631/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door de raad van de gemeente Middelburg op zijn aanvraag van 19 januari 2021 om het bestemmingsplan "Mortiere" te herzien voor het perceel [locatie] te Middelburg. [appellant] is eigenaar van het perceel waaraan in het bestemmingsplan "Mortiere" deels de bestemming "Wonen" en deels de bestemming "Tuin" is toegekend. De woning van [appellant] ligt binnen het bouwvlak en aan het bouwvlak is ook de bouwaanduiding "vrijstaand" toegekend. Op het perceel is op grond van artikel 15.2.1 van de planregels één woning toegestaan. [appellant] heeft bij de raad een aanvraag ingediend om het bestemmingsplan "Mortiere" voor het perceel te herzien, zodat daar 40 woningen kunnen worden gebouwd. Tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn aanvraag heeft [appellant] beroep ingesteld. De raad heeft bij besluit van 7 juli 2021 de aanvraag van [appellant] afgewezen, omdat hij onder meer het aantal van 40 woningen te veel vindt.

202103631/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Middelburg,
    en
    de raad van de gemeente Middelburg,
    verweerder.
    Procesverloop
    [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door de raad op zijn aanvraag van 19 januari 2021 om het bestemmingsplan "Mortiere" te herzien voor het perceel [locatie] te Middelburg (hierna: het perceel).
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    Bij besluit van 7 juli 2021 heeft de raad de aanvraag van [appellant] alsnog afgewezen.
    [appellant] heeft de gronden van zijn beroep aangevuld.
    [appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 maart 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Boogaard, advocaat te Middelburg, en de raad, vertegenwoordigd door mr. A. Schreijenberg, advocaat te Middelburg, en ing. B.M. Kole, zijn verschenen. Verder is op de zitting Heijmans Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel waaraan in het bestemmingsplan "Mortiere" deels de bestemming "Wonen" en deels de bestemming "Tuin" is toegekend. De woning van [appellant] ligt binnen het bouwvlak en aan het bouwvlak is ook de bouwaanduiding "vrijstaand" toegekend. Op het perceel is op grond van artikel 15.2.1 van de planregels één woning toegestaan. [appellant] heeft bij de raad een aanvraag ingediend om het bestemmingsplan "Mortiere" voor het perceel te herzien, zodat daar 40 woningen kunnen worden gebouwd. Tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn aanvraag heeft [appellant] beroep ingesteld.
    2.       De raad heeft bij besluit van 7 juli 2021 de aanvraag van [appellant] afgewezen, omdat hij onder meer het aantal van 40 woningen te veel vindt. Dit besluit is, gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, van rechtswege mede onderwerp van dit geding.
    Intrekking
    3.       Op de zitting heeft [appellant] zijn beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit door de raad op zijn aanvraag, ingetrokken.
    Toetsingskader
    4.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
    Inhoudelijk
    De brief van 5 juli 2021
    5.       [appellant] voert allereerst aan dat de raad zijn brief van 5 juli 2021 ten onrechte niet bij de beoordeling van zijn aanvraag heeft betrokken.
    5.1.    Vaststaat dat [appellant] er in een e-mail van de zijde van de gemeente van 4 mei 2021 op de hoogte van is gebracht dat de raad in de vergadering van 7 of 8 juli 2021 een besluit zou nemen over zijn aanvraag. De Afdeling stelt vast dat de brief van [appellant] van 5 juli 2021, hoewel de brief in een zeer laat stadium voorafgaand aan de raadsvergadering door [appellant] is verstuurd, wel bij de stukken van de raadsvergadering van 7 juli 2021 was gevoegd en dat de raad hiervan dus op de hoogte was. De enkele omstandigheid dat in het besluit van 7 juli 2021 de brief niet specifiek is genoemd, betekent niet dat de brief door de raad niet bij de besluitvorming is betrokken. Overigens heeft de raad op zitting nog toegelicht dat [appellant] had kunnen inspreken tijdens de vergadering van de raadscommissie Ruimte op 28 juni 2021 en daar zijn plannen had kunnen toelichten, maar dat hij daarvan geen gebruik heeft gemaakt.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd met het vertrouwensbeginsel
    6.       [appellant] betoogt dat de raad in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel door zijn aanvraag om herziening van het bestemmingsplan af te wijzen. Volgens [appellant] is aan hem meerdere malen toegezegd dat medewerking zal worden verleend aan zijn bouwplannen. Hij wijst daarbij op een brief van het college van burgemeester en wethouders van Middelburg van 18 oktober 2017 en op de uitspraak van de Afdeling van 9 augustus 2018 met zaaknummer 201709650/4/R2. Verder wijst [appellant] erop dat tijdens een bespreking op 12 november 2018 door een wethouder is ingestemd met de bouw van42 woningen op zijn perceel.
    6.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat de stukken waarnaar [appellant] verwijst geen toezeggingen of andere uitlatingen bevatten waaruit hij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de raad zou meewerken aan een herziening van het bestemmingsplan voor het realiseren van 40 woningen op zijn perceel. De brief van 18 oktober 2017 geeft er blijk van dat het college van burgemeester en wethouders, onder voorwaarden, bereid was om mee te werken aan de plannen van [appellant] om 15 grondgebonden woningen op het perceel te realiseren. Uit de uitspraak van de Afdeling van 9 augustus 2018 volgt dat de raad op de zitting bij de Afdeling van 26 juli 2018 heeft aangegeven dat de bouw van meer dan 15 woningen op het perceel niet is uitgesloten en dat de bereidheid bestaat om aan de bouwplannen van [appellant] mee te werken, mits die ruimtelijk inpasbaar zijn. Daaruit volgt naar het oordeel van de Afdeling niet dat de raad heeft toegezegd dat hij zonder meer zou meewerken aan een herziening van het bestemmingsplan voor het realiseren van 40 woningen op zijn perceel. De uitleg van [appellant] dat met de zinsnede ‘ruimtelijk inpasbaar’ wordt bedoeld dat hiervan sprake is als wordt aangesloten bij bouwplannen voor de omliggende percelen, volgt de Afdeling niet. Voor zover [appellant] erop heeft gewezen dat een wethouder tijdens een bespreking heeft ingestemd met de bouw van 42 woningen op zijn perceel, overweegt de Afdeling dat [appellant] geen stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat deze toezegging is gedaan. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat in dit geval het vertrouwensbeginsel is geschonden.
    Het betoog slaagt niet.
    Invulling van het perceel
    7.       [appellant] voert aan dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij de bouw van 40 woningen op zijn perceel niet wenselijk vindt. Daarbij wijst hij erop dat zijn aanvraag en het daarbij gevoegde stedenbouwkundig ontwerp zowel wat betreft woningdichtheid als wijkindeling aansluit bij de stedenbouwkundige invulling van de rest van de wijk Mortiere. Verder wijst [appellant] erop dat hij bereid is om het aantal woningen terug te brengen tot minimaal 36 en om het inrichtingsplan aan te passen waardoor meer ruimte kan ontstaan voor groen.
    7.1.    In het "Groenbeleidsplan 2016-2026, Milieubewust en functioneel openbaar groen" staat dat waar mogelijk het groen buiten de hoofdgroenstructuur behouden blijft.
    In de plantoelichting van het bestemmingsplan "Mortiere" staat in paragraaf 2.3 dat bestaande groen- en waterelementen in het plangebied worden behouden. Deze zijn van betekenis voor de ruimtelijke structurering, als bufferelement tussen functies en elementen en/of voor de waterhuishouding. Met name de groene parksingel, het middengebied en de wadi's zijn van belang voor de waterhuishouding en groene uitstraling van de openbare ruimte.
    7.2.    Het advies "Beoordeling verkaveling terrein [appellant]" (Rho adviseurs) van het bureau Ruimtelijke denkers Wissing van 27 februari 2017 (hierna: het advies van Wissing) heeft betrekking op een in 2016 door [appellant] ingediend verzoek voor de realisatie van 37 woningen en 70 parkeerplaatsen op het perceel. Daarin staat dat in de oorspronkelijke stedenbouwkundige opzet van de wijk Mortiere rekening is gehouden met het behoud van de bestaande oorspronkelijke woningen in het plangebied. Ook met betrekking tot de aanwezige bebouwing en de tuin van [appellant] is er in het verleden vanuit gegaan dat weliswaar een deel van het terrein bebouwd zou kunnen gaan worden, maar dat de boerderij en  een omvangrijke tuin deel uit zouden maken van de afwisseling en de groene sfeer van de stedenbouw van Mortiere. De gewenste invulling van het perceel brengt mee dat de aanwezige bebouwing gesloopt zal worden. Daar staat volgens dit advies op zich uit een oogpunt van de beeldkwaliteit van de woning geen bezwaar tegen, maar een bijdrage aan de groene sfeer in de openbare ruimte van Mortiere moet overeind blijven. Dat kan in velerlei vormen, al was het maar in een combinatie van voldoende groen langs de openbare straat in de vorm van groenstroken met bomen in combinatie met voortuinen en doorzichten tussen de woningen over zijtuinen naar binnenterreinen, aldus het advies. Met betrekking tot de bebouwing wordt in Mortiere een afwisselend straatbeeld nagestreefd, waarin idealiter korte rijen woningen (drie tot zes woningen) afgewisseld worden met tweekappers en vrijstaande woningen. Aan de lange zijden van het perceel van [appellant] staan aan de overzijde van de straat al woningen in rijen, waarvan aan de Eendrachtsweg één buitengewoon lange rij van woningen. Een lange rij bebouwing op het perceel van [appellant] aan de Eendrachtsweg gaat samen met de bestaande overzijde volgens het advies een te gesloten en ongedifferentieerd straatbeeld leveren. Daarom wordt geadviseerd het woningaantal omlaag te brengen ten gunste van een uitdrukkelijk groen staatbeeld waarin parkeren veel meer uit beeld wordt gehouden, waarin haaks parkeren langs de straat ontbreekt (en bij voorkeur in zogenoemde parkeerpockets wordt opgelost), waarin een rol voor waterberging dan wel wadi’s is weggelegd en met korte rijen woningen en/of tweekappers en vrijstaande woningen afwisselende staatwanden worden gerealiseerd.
    7.3.    De Afdeling stelt vast dat uit het bij de aanvraag van [appellant] behorende inrichtingsplan volgt dat [appellant] op zijn perceel 40 woningen wil realiseren, waaronder 36 rijwoningen en vier twee-onder-een-kap woningen. Aan de Eendrachtsweg zijn twee rijen van acht woningen voorzien en twee twee-onder-een-kap woningen, aan de Johnny Cashstraat is een rij van vier woningen voorzien en aan de Carl Perkinsstraat zijn twee rijen van zes woningen, één rij van vier woningen en twee twee-onder-een-kap woningen voorzien. In het midden van het perceel is een parkeerterrein gepland en de woningen zijn hier rondom gesitueerd aan de randen van het perceel.
    7.4.    De raad heeft toegelicht dat zowel ten zuidwesten van het perceel aan de Eendrachtsweg als ten noordoosten aan de Carl Perkinsstraat  woningen direct aan de straatzijde staan. De plannen van [appellant] gaan er van uit dat ook op zijn perceel de woningen aan de randen van het perceel worden gebouwd, direct aan de straatzijde. Dit leidt er volgens de raad toe dat het straatbeeld te stenig wordt en er onvoldoende afwisseling ontstaat tussen bebouwing en groen. De raad heeft verder te kennen gegeven dat het perceel van [appellant] een voormalige boerderijkavel betreft die nog steeds een open en groen karakter heeft. De raad wil dit karakter te waarborgen, omdat de openheid en de aanwezigheid van groen van betekenis is voor de ruimtelijke structurering van de wijk Mortiere. Volgens de raad zal met het realiseren van 40 woningen aan de randen van het perceel rondom een parkeerterrein het open en groene karakter van het perceel verloren gaan. Ten slotte heeft de raad erop gewezen dat binnen de wijk Mortiere een groene uitstraling van de openbare ruimte wordt beoogd. In het plan van [appellant] wordt hier onvoldoende rekening mee gehouden, omdat, anders dan bij de omliggende bouwblokken, de woningen rondom een parkeerterrein worden gerealiseerd en er nauwelijks wordt voorzien in de aanwezigheid van groen.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad toereikend heeft gemotiveerd waarom de door [appellant] gewenste invulling van het perceel met 40 woningen aan de randen van dit perceel rondom een parkeerterrein niet wenselijk is.
    Voor zover [appellant] te kennen heeft gegeven dat hij bereid is om het aantal woningen terug te brengen naar minimaal 36, overweegt de Afdeling dat de raad heeft toegelicht dat daarmee nog steeds sprake zal zijn van een invulling van het perceel met veel bebouwing waardoor het open en groene karakter van het perceel niet behouden kan worden.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd met het gelijkheidsbeginsel
    8.       [appellant] betoogt dat de raad in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel door zijn aanvraag af te wijzen, omdat de raad bij de aangrenzende gebieden Mortiere fases 9B, 9C en 9D een soortgelijk aantal woningen op vergelijkbare perceelgroottes wel aanvaardbaar heeft geacht. Ook wijst [appellant] erop dat bij de projecten Veersche Poort V, Rittenburg III en Braakmanstraat in meer dan 40 woningen wordt voorzien.
    8.1.    Over de door [appellant] gemaakte vergelijking met de aangrenzende gebieden Mortiere fases 9B, 9C en 9D heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat deze situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie omdat het perceel van [appellant], anders dan de gronden waarop de woningen in fases 9B, 9C en 9D worden gebouwd, een voormalige boerderijkavel betreft waarvan de raad het open en groene karakter, ook na herontwikkeling van het perceel, wil behouden. Verder heeft de raad erop gewezen dat in het plan van [appellant], in tegenstelling tot in de plannen voor fases 9B, 9C en 9D, nauwelijks wordt voorzien in de aanwezigheid van groen doordat de woningen aan de randen van het perceel zijn voorzien rondom een parkeerterrein.
    Voor zover [appellant] heeft gewezen op de projecten Veersche Poort V, Rittenburg III en Braakmanstraat, overweegt de Afdeling dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat ook deze situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie omdat deze projecten buiten de wijk Mortiere liggen en er in deze projecten ook in veel meer groen wordt voorzien dan in het plan van [appellant].
    Gelet op wat [appellant] heeft aangevoerd is de Afdeling van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de situaties die [appellant] heeft genoemd niet op één lijn kunnen worden gesteld met de situatie die nu aan de orde is.
    Het betoog slaagt niet.
    Behoefte aan woningbouw
    9.       [appellant] voert aan dat de raad ten onrechte heeft gesteld dat hij de behoefte aan de 40 woningen niet heeft onderbouwd. Volgens [appellant] volgt uit het rapport "Locatieonderzoek Walcheren" van de Stec groep van 8 januari 2020 (hierna: het Stec-rapport), welk rapport een kwalitatief woningmarktonderzoek inhoudt, dat in de wijk Mortiere juist grote behoefte bestaat aan woningen.
    9.1.    In het Stec-rapport staat in paragraaf 4.1.2 dat in Middelburg het aantal geplande woningen kwantitatief relatief dicht ligt bij de behoefte. Er is een theoretisch tekort van zo’n 95 woningen. Worden de beoogde onttrekkingen meegerekend, dan ontstaat er een tekort van ongeveer 430 woningen. Wel is er een kwalitatieve onevenwichtigheid: het aantal beoogde woningen in stedelijk woonmilieu is relatief beperkt, terwijl de behoefte aan dergelijke woningen juist relatief groot is. Tegelijkertijd zijn er veel woningen gepland in een suburbaan woonmilieu, terwijl de behoefte hieraan juist lager ligt dan het geplande aantal woningen.
    In paragraaf 4.2 staat dat er in totaal in Middelburg ongeveer 755 woningen zijn opgenomen in (sterk) bovengemiddeld scorende plannen, waaronder 350 woningen in de wijk Mortiere. Mortiere is aangeduid als suburbaan woonmilieu. Dit aantal van 755 is relatief beperkt ten opzichte van de te verwachten huishoudensgroei de komende 10 jaar (+1.770).
    9.2.    In de stedenbouwkundige onderbouwing die deel uitmaakt van de aanvraag van [appellant], staat dat met het plan 40 woningen worden gerealiseerd waarvan een deel zal worden gebruikt voor de particuliere huurmarkt. In paragraaf 2.3.2 wordt gewezen op de in 2015 vastgestelde Woonvisie van de gemeente Middelburg voor de periode 2016-2020 en op het daarvoor opgestelde woningmarkt- en locatieonderzoek. Uit dat onderzoek volgt dat aan vrije sector huurwoningen voor middeninkomens in de komende jaren een groot tekort ontstaat. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de uitkomsten van dat woningmarkt- en locatieonderzoek uit 2015, gelet op het Stec-rapport uit 2020, niet langer actueel zijn en dat dat onderzoek daarom niet als onderbouwing kan dienen voor het standpunt van [appellant] dat er behoefte bestaat aan de 40 woningen die hij op zijn perceel wil bouwen.
    Dat er kwantitatieve behoefte bestaat aan woningen in Middelburg wordt door de raad verder niet bestreden. De raad heeft er echter terecht op gewezen dat uit het Stec-rapport volgt dat de behoefte aan woningen in een suburbaan woonmilieu, waaronder de wijk Mortiere waarin het perceel van [appellant] ligt, lager ligt dan het al geplande aantal woningen in dat type woonmilieu. [appellant] heeft dit niet betwist. Gelet hierop is de Afdeling dan ook van oordeel dat [appellant] niet deugdelijk heeft onderbouwd dat kwalitatieve behoefte bestaat aan de bouw van 40 woningen op zijn perceel, te meer nu ook onduidelijk is welke typen woningen [appellant] op zijn perceel wil bouwen. Op de zitting heeft [appellant] namelijk toegelicht dat hij 40 koopwoningen voor middeninkomens wil bouwen.
    Het betoog slaagt niet.
    Wateroverlast
    10.     [appellant] voert ten slotte aan dat de raad er geen rekening mee heeft gehouden dat hij als gevolg van wateroverlast door het ophogen van de gronden rondom zijn perceel voor de ontwikkeling van de wijk Mortiere niet meer kan blijven wonen in zijn bestaande woning op zijn perceel. Volgens hem moeten zijn woning en schuur gesloopt worden, zodat ook zijn perceel kan worden opgehoogd. Om dit alles te bekostigen is het noodzakelijk dat er woningbouw op zijn perceel kan plaatsvinden.
    10.1.  De Afdeling overweegt dat het besluit van de raad van 7 juli 2021 niet in de weg staat aan het ophogen van het perceel. Wat betreft de gestelde wateroverlast als gevolg van het ophogen van de omliggende percelen stelt de Afdeling vast dat hierover een procedure bij de burgerlijke rechter loopt. In de voorliggende procedure kan dit niet worden beoordeeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Gelet op het voorgaande heeft de raad de nadelige gevolgen voor [appellant] van de afwijzing van zijn aanvraag om het bestemmingsplan "Mortiere" voor het perceel te herzien terecht niet onevenredig geacht in verhouding tot het met het besluit te dienen doel.
    12.     Het beroep is ongegrond.
    13.     De raad moet de proceskosten die verband houden met het indienen van een beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit, vergoeden. Daarbij zal de Afdeling een wegingsfactor van 0,5 (licht) hanteren. Voor het overige hoeft de raad geen proceskosten te vergoeden.
    14.     Voor vergoeding van griffierecht is geen aanleiding, omdat het door [appellant] betaalde griffierecht geacht wordt mede te zijn voldaan voor het beroep gericht tegen het besluit van 7 juli 2021 en het beroep gericht tegen dat besluit ongegrond is.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep ongegrond;
    II.       veroordeelt de raad van de gemeente Middelburg tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 379,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2022
    634-970