ECLI:NL:RBMNE:2022:1297, Rechtbank Midden-Nederland, 07-04-2022, UTR 22/867 en UTR 22/868
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-04-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunningen voor het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten in de bestaande zorgboerderij én in nieuw te plaatsen modules. De constateerde gebreken in de omgevingsvergunningen kunnen in de beslissingen op bezwaar worden hersteld. Belangenafweging pakt in het nadeel van verzoekers uit. Verzoeken om voorlopige voorziening  worden afgewezen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: UTR 22/867 en UTR 22/868
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 7 april 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [verzoeker] uit [woonplaats] en anderen, verzoekers
    (gemachtigde: mr. R.A. Oosterveer),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dronten, verweerder
    (gemachtigde: mr. A.M. Hegger).
    
    
      Als derde-partij neemt aan het geding deel [derde-partij] te [woonplaats] , vergunninghouder.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Vergunninghouder is eigenaar van het perceel [straatnaam] [nummeraanduiding 1] in [plaatsnaam] (hierna: het perceel). Hij wil op dit perceel tijdelijk arbeidsmigranten huisvesten in de bestaande zorgboerderij én in nieuw te plaatsen modules. Om dit mogelijk te maken heeft hij:- Op 22 november 2021 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het tijdelijk huisvesten van 32 arbeidsmigranten in de bestaande bebouwing. Het aantal arbeidsmigranten is later aangepast naar 31. Bij besluit van 12 januari 2022 heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk huisvesten van 31 arbeidsmigranten. - Op 16 oktober 2021 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van tijdelijke huisvesting van 32 arbeidsmigranten in nieuw te plaatsen modules. Verweerder heeft deze omgevingsvergunning verleend bij besluit van 26 januari 2022. 
    
    2. Verzoekers wonen bijna allemaal in de directe omgeving van het perceel of zijn daar gevestigd. Zij kunnen zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunningen, omdat zij verwachten daarvan nadelige gevolgen te ondervinden. Verzoekers hebben tegen beide omgevingsvergunningen bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    3. De voorzieningenrechter heeft de verzoeken om in beide zaken een ordemaatregel te treffen afgewezen. 
    
    4. De verzoeken zijn op 24 maart 2022 op zitting behandeld. Namens verzoekers zijn verschenen: [verzoeker] , [A] en [B] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Vergunninghouder is ook verschenen.
    
    5. Op de zitting heeft de gemachtigde van verzoekers nogmaals verzocht om ordemaatregelen te treffen. Dit heeft de voorzieningenrechter mondeling afgewezen.
    
    
  
  
    Overwegingen
    Spoedeisend belang
    
    6. De voorzieningenrechter treft alleen een voorlopige voorziening als “onverwijlde spoed” dat vereist. Op de zitting heeft vergunninghouder verklaard dat zowel de zorgboerderij, als de modules zijn verhuurd aan uitzendbureau [onderneming 1] B.V. In de zorgboerderij verblijven inmiddels arbeidsmigranten. Verder is duidelijk geworden dat alle 18 modules zijn geplaatst. Vergunninghouder heeft toegelicht dat nog gewerkt wordt aan de laatste werkzaamheden in de modules, dat de elektriciteitsspanning door Liander aangepast moet worden en dat de bestrating nog gedaan moet worden. Zodra alles gereed is zullen de modules in gebruik worden genomen. De verwachting is dat dat tussen 15 april en 1 mei 2022 is. Gelet hierop is naar het oordeel van de voorzieningenrechter in beide zaken spoedeisend belang aanwezig. 
    
    
      
        Beoordelingskader van de voorzieningenrechter 
      
    
    
    7. Voor het treffen van een voorlopige voorziening in de fase van bezwaar is in beginsel alleen aanleiding als de omgevingsvergunningen zodanig gebrekkig zijn dat deze in de heroverweging naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet of niet volledig in stand kunnen blijven. De voorzieningenrechter geeft in deze uitspraak daarom eerst een voorlopig oordeel over de vraag of de omgevingsvergunningen rechtmatig zijn of niet. Daarna zal zij beoordelen of de belangen van verzoekers om de omgevingsvergunningen te schorsen al dan niet zwaarder moeten wegen dan de belangen van verweerder en vergunninghouder om de omgevingsvergunningen in stand te laten. Hoe zekerder de voorzieningenrechter is over de rechtmatigheid van de besluiten, hoe minder ruimte er is voor de belangen van verzoekers.
    
    8. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een eventuele bodemprocedure niet.
    
    
      
        Belanghebbendheid verzoekers
      
    
    
    9. De verzoeken zijn ingediend door 21 natuurlijke personen en een B.V. Verweerder zal in de bezwaarprocedure moeten onderzoeken of alle verzoekers als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. De meeste verzoekers wonen in de directe nabijheid van het perceel. De voorzieningenrechter verwacht dat deze verzoekers in ieder geval belanghebbende zijn bij de verleende omgevingsvergunningen, zodat hierna inhoudelijk op de verzoeken zal worden ingegaan.
    
    
      
        Omvang van het geding: tijdelijk huisvesten van 63 arbeidsmigranten
      
    
    
    10. Vergunninghouder heeft het plan om in totaal 300 arbeidsmigranten te gaan huisvesten op het perceel. Zoals op zitting met partijen is besproken gaat het in deze zaken om de tijdelijke huisvesting van 31 arbeidsmigranten in de bestaande zorgboerderij en 32 arbeidsmigranten in de modules. Voor de huisvesting van de overige arbeidsmigranten is een aanvraag ingediend en dat valt dus buiten de omvang van dit geding. 
    
      Afwijkingsbevoegdheid verweerder
      
    
    
      11. Op het perceel geldt het bestemmingsplan “Buitengebied [plaatsnaam] ”. Het perceel heeft overwegend de bestemming “Agrarisch”. Aan de noordkant van het perceel is een bouwvlak toegekend waaraan de bestemming ‘Maatschappelijk – Zorgboerderij’ is toegekend. Het huisvesten van arbeidsmigranten in de zorgboerderij en in modules op agrarische gronden is in strijd met deze bestemmingen. Verweerder heeft van zijn bevoegdheid gebruik gemaakt om van het bestemmingsplan af te wijken. Deze bevoegdheid heeft verweerder op grond van artikel 2.12, lid 1, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in combinatie met artikel 4, lid 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. De voorzieningenrechter stelt voorop dat toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder a, onderdeel 2, van de Wabo een zogenoemde discretionaire (dat wil zeggen een vrije) bevoegdheid van verweerder is. Ter invulling van de bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken heeft verweerder beleidsregels vastgesteld in het Afwijkingenbeleid. Voorlopig rechtmatigheidsoordeel: omgevingsvergunning tijdelijk huisvesten 31 arbeidsmigranten in de bestaande zorgboerderij (22/867)
      11. Verzoekers voeren aan verweerder het Afwijkingenbeleid onjuist heeft toegepast. Zij stellen dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag had moeten uitgaan van een reguliere woning en dat daarom artikel 9.2 van het Afwijkingenbeleid van toepassing is. 
    
    
    13. De voorzieningenrechter overweegt dat het begrip ‘reguliere woning’ niet is gedefinieerd in het Afwijkingenbeleid. Volgens verweerder is pas sprake van een reguliere woning als een woonbestemming is toegekend. De voorzieningenrechter volgt verweerder in het standpunt dat gekeken moet worden naar de planologische situatie. Het perceel heeft geen woonbestemming. Ter plaatse van de bestaande zorgboerderij geldt de bestemming ‘Maatschappelijk – Zorgboerderij’ waarmee het gebouw is bestemd voor de huisvesting van zorgcliënten. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet hoeven toetsen aan artikel 9.2 van Afwijkingenbeleid dat gaat over de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten in een reguliere woning.
    
    14. Verzoekers betogen verder dat de omgevingsvergunning op verschillende punten in strijd is met het Afwijkingenbeleid. De voorzieningenrechter zal hierna op deze verschillende punten ingaan. 
    
    15. Artikel 9.1, lid 3, van het Afwijkingenbeleid schrijft voor dat de aanvrager met de rechthebbenden van de in de directe omgeving gelegen percelen een participatietraject moet hebben doorlopen dat is gericht op het verkrijgen van maatschappelijk draagvlak. De aanvrager dient aan te geven hoe aan de participatie is vormgegeven en wat er met het resultaat is gedaan. Uit het dossier blijkt dat vergunninghouder in de zomer van 2021 meerdere direct omwonenden heeft bezocht en hen op de hoogte heeft gebracht van zijn plannen. Van deze bezoeken is een participatieverslag gemaakt. In het dossier zitten ook reacties van de omwonenden op dit verslag, waaruit blijkt dat bijna niemand zich kan vinden in de inhoud. Verweerder vindt dat, ondanks dat het participatietraject van een kwalitatief laag niveau is, aan de eis uit artikel 9.1, lid 3, van het Afwijkingenbeleid is voldaan. 
    
    16. De voorzieningenrechter overweegt dat in het Afwijkingenbeleid niet exact is bepaald hoe het participatietraject er uit moet zien. In ieder geval is een schriftelijke uitwerking vereist waaruit blijkt wat voor traject is doorlopen en hoe de aanvrager is omgegaan met de uitkomsten van het traject. Niet vereist is dat maatschappelijk draagvlak ook wordt verkregen door het participatietraject. Uit de dossierstukken en uit wat op zitting is besproken, komt naar voren dat vergunninghouder enige activiteiten heeft ondernomen door omwonenden te informeren over zijn plannen en dat op schrift heeft gesteld. De voorzieningenrechter verwacht daarom niet dat de omgevingsvergunning niet in stand zal blijven vanwege de kwaliteit van het participatietraject. 
    
    17. Verweerder heeft nog gesteld dat het niet voldoen aan het participatievereiste geen zelfstandige weigeringsgrond van de omgevingsvergunning kan zijn, omdat participatie geen ruimtelijk criterium is. Dit laatste is weliswaar het geval en het ontbreken van maatschappelijk draagvlak betekent niet dat de omgevingsvergunning daarom in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, maar dat laat onverlet dat het geheel niet doorlopen van een participatietraject strijd op zou leveren met artikel 9.1, lid 3, van het Afwijkingenbeleid. 
    
    18. Verzoekers merken op dat artikel 9.1, lid 5, van het Afwijkingenbeleid vereist dat een bewijs moet worden overgelegd waarin afspraken met een afvalinzameling zijn vastgelegd. De voorzieningenrechter is het met verzoekers eens dat de door vergunninghouder overgelegde factuur hieraan niet voldoet, omdat dit slechts duidelijk maakt dat een rolcontainer wordt geplaatst. Verder is ook een e-mailbericht overgelegd van vergunninghouder aan de gemachtigde van verweerder waarin staat dat de huurder de verplichting met betrekking tot afvalinzameling contractueel op zich heeft genomen en dat de huurder voor alle locaties een raamcontract met [onderneming 2] heeft afgesloten. Een deel van een huurovereenkomst is ook overgelegd. De voorzieningenrechter vindt ook dit onvoldoende om als bewijs te dienen, maar dit geeft geen aanleiding om de omgevingsvergunning te schorsen, omdat dit gebrek in de heroverweging in bezwaar hersteld kan worden. 
    
    19. Verzoekers kunnen de exacte indeling niet uit de bouwtekeningen opmaken, waardoor onduidelijk is hoe het aantal arbeidsmigranten is berekend. 
    
    20. De voorzieningenrechter overweegt dat in artikel 9.1, lid 6, van het Afwijkingenbeleid een minimale vloeroppervlakte voor een slaapvertrek en een minimale 
    gebruiksoppervlakte wonen is opgenomen. In dit artikel staat dat het uitgangspunt in beginsel één persoon per slaapvertrek is, maar als dit vanuit de arbeidsmigranten gewenst is dan is twee personen per slaapvertrek ook mogelijk. Verweerder heeft aan de hand van de bouwtekeningen berekend of aan deze oppervlakte-eisen wordt voldaan. Omdat op de eerste verdieping één slaapkamer niet aan de eis voldoet, is vergunninghouder akkoord gegaan met het aanpassen van de aanvraag voor 32 arbeidsmigranten naar 31 arbeidsmigranten. Het gaat om maximaal 16 arbeidsmigranten op de begane grond en 15 op de eerste verdieping. De voorzieningenrechter ziet op voorhand geen grond om te oordelen dat de berekening van verweerder niet klopt. Verweerder kan ter verduidelijking in de beslissing op bezwaar een toelichting gegeven op de gemaakte berekening. 
    
    21. Verzoekers menen dat niet voldaan is aan artikel 9.1, lid 11, van het Afwijkingenbeleid, omdat een beheersplan dat aan alle voorwaarden voldoet ontbreekt. Bovendien moet het beheersplan zijn goedgekeurd voor de vergunningverlening.
    
    22. Op grond van artikel 9.1, lid 11, van het Afwijkingenbeleid dient bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning een beheersplan te worden overgelegd dat door de gemeente dient te zijn goedgekeurd alvorens vergunning kan worden verleend. Verder staat in dit artikel wat in ieder geval in het beheersplan moet zijn geregeld. In het dossier zit het Beheersplan Europa Park. Dit beheersplan voldoet volgens verweerder aan de gestelde eisen en met de verlening van de omgevingsvergunning is dit beheersplan goedgekeurd. Aan de omgevingsvergunning is het voorschrift verbonden dat het goedgekeurde beheersplan te allen tijde in de huisvesting aanwezig moet zijn en direct moet kunnen worden getoond. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om te oordelen dat het beheersplan inhoudelijk niet voldoet aan de eisen uit het Afwijkingenbeleid of dat de procedurele gang van zaken zich niet verdraagt met het Afwijkingenbeleid. 
    
    23. Verweerder heeft de aanvraag ook getoetst aan artikel 9.3 van het Afwijkingenbeleid. Dit artikel gaat over grootschalige huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten en daaronder wordt volgens de toelichting bij het Afwijkingenbeleid zowel 30 als 300 personen verstaan. 
    
    24. Artikel 9.3, lid 3, van het Afwijkingenbeleid bepaalt dat aangetoond moet worden dat de wegenstructuur berekend is op de toename van het aantal verkeersbewegingen als gevolg van de in de accommodatie gehuisveste personen. Verzoekers betwisten dat hieraan is voldaan. In de omgevingsvergunning is uiteengezet dat voor arbeidsmigranten een parkeernorm van 0,5 wordt gehanteerd en dat dit voor 31 arbeidsmigranten op 15 à 16 auto’s neerkomt. Het vervoer naar werk vindt in de regel plaats met busjes. Om te beoordelen of de [straatnaam] deze extra verkeersbewegingen kan verwerken, zijn verkeerstellingen verricht. Op basis daarvan heeft een verkeerskundige van verweerder de conclusie getrokken dat de [straatnaam] deze extra verkeersbewegingen van kan verwerken. Daarbij is uitgaan van 64 arbeidsmigranten. 
    
    25. Bij het verweerschrift heeft verweerder ook een memo van het onafhankelijke adviesbureau [onderneming 3] van 9 maart 2022 overgelegd. [onderneming 3] heeft op verzoek van verweerder advies uitgebracht over de vraag of de [straatnaam] geschikt is voor de huisvesting van in totaal 300 arbeidsmigranten. De conclusie van [onderneming 3] is dat de toevoeging van de verkeersgeneratie van 300 arbeidsmigranten niet tot doorstromings- of leefbaarheidsknelpunt op de [straatnaam] leidt. Op de zitting hebben verzoekers aangevoerd dat het onderzoek niet representatief is geweest, omdat in januari en februari 2022 verkeerstellingen hebben plaatsgevonden, terwijl het verkeer in de zomermaanden en de herfst veel drukker is. De voorzieningenrechter ziet hierin geen reden om te twijfelen aan verweerders standpunt dat de [straatnaam] de toename van het aantal verkeersbewegingen kan verwerken van de 31 (en de in totaal 63) arbeidsmigranten die op grond van de omgevingsvergunningen op het perceel gehuisvest mogen worden. Van belang hierbij is dat [onderneming 3] is uitgegaan van een maximaal gebruik van de weg van 80% en dat gelet op de huidige intensiteit en de verkeersgeneratie van de 300 arbeidsmigranten zowel aan de noordkant als de zuidkant nog meer dan voldoende restcapaciteit overblijft (235 vs 354 motorvoertuigbewegingen) voordat een knelpunt zou kunnen ontstaan.
    
    26. Eén van de verzoekers woont direct naast het perceel en exploiteert daar een fruitteeltbedrijf. Deze verzoeker heeft vergevorderde plannen om zelf arbeidsmigranten te gaan huisvesten die bij zijn bedrijf werken. Volgens verzoekers wordt deze mogelijkheid ontnomen door deze omgevingsvergunning. Zij stellen dat dit in strijd is met artikel 9.3, lid 4, onder a, van het Afwijkingenbeleid.
    
    27. Voor huisvesting buiten de bebouwde kom gelden aanvullende voorwaarden. Eén van deze voorwaarden is dat de functieverandering niet mag leiden tot een onevenredige beperking van de naburige (agrarische) bedrijven in hun ontwikkelingsmogelijkheden. Dit staat in artikel 9.3, lid 4, onder a, van het Afwijkingenbeleid. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moet deze bepaling zo uitgelegd worden dat geen sprake mag zijn van onevenredige beperking van ontwikkelingsmogelijkheden die het bestemmingsplan bij recht mogelijk maakt. Het huisvesten van arbeidsmigranten op het naastgelegen perceel ( [straatnaam] [nummeraanduiding 1/letteraanduiding 1] ) is ook in strijd met het bestemmingsplan. De voorzieningenrechter ziet daarom geen strijd met deze bepaling. Dat een aanvraag om herziening van het bestemmingsplan is ingediend maakt dit niet anders, omdat dit bestemmingsplan ten tijde van de vergunningverlening niet was vastgesteld.
    
    28. Verzoekers stellen dat het perceel niet in de directe nabijheid van een gebiedsontsluitingsweg is gesitueerd en dat daarom niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 9.3, lid 4, onder b, van het Afwijkingenbeleid. Verweerder heeft uitgelegd dat een afstand van minder dan 1 kilometer voldoende is om te kunnen spreken van de ‘directe nabijheid’. Verweerder merkt de [.] als gebiedsontsluitingsweg aan en deze weg ligt op ongeveer 750 meter van het perceel. De enkele stelling van verzoekers dat niet de [.] , maar de verder gelegen [..] en [...] als gebiedsontsluitingswegen aangemerkt moeten worden, geeft de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten om verweerder op dit punt niet te volgen. 
    
    29. Verzoekers brengen naar voren dat de eigenaar, dus vergunninghouder, niet over een keurmerk van de Stichting Normering Flexwonen (SNF) beschikt 
    
    30. In het Afwijkingenbeleid is niet geregeld dat een SNF-keurmerk is vereist. Dit staat wel in de Beleidsvisie huisvesting studenten en tijdelijke arbeidsmigranten van 13 mei 2020, waaraan de aanvraag ook is getoetst. In de omgevingsvergunning is een voorschrift opgenomen dat vergunninghouder dient te beschikken over het SNF-keurmerk. Verweerder wijst erop dat bij de gedingstukken een certificaat van het SNF-keurmerk zit en dat een weergave van het SNF-register is overgelegd. Deze stukken roepen vragen op, omdat het certificaat op naam van [onderneming 1] B.V. staat. Vergunninghouder heeft op zitting toegelicht dat locaties die worden geëxploiteerd worden gegroepeerd bij SNF. [onderneming 1] B.V. is de huurder van de huisvestingslocaties op het perceel. Dit is volgens verzoekers onvoldoende, omdat de eigenaar een SNF-keurmerk nodig heeft. Gelet op de discussie tussen partijen op dit punt, oordeelt de voorzieningenrechter dat verweerder in bezwaar nader moet uitzoeken wie over een SNF-certificaat dient te beschikken. Dit zal in de beslissing op bezwaar gemotiveerd moeten worden en beoordeeld moet worden of de juiste persoon of organisatie het vereiste SNF-keurmerk heeft. 
    
    31. Verzoekers betogen dat verweerder een te beperkte ruimtelijke afweging heeft gemaakt door een vergelijking te maken met de bestaande situatie. Bij de vraag of de tijdelijke huisvesting vanuit ruimtelijke oogpunt aanvaardbaar is, speelt de bestaande planologische situatie een rol, omdat deze situatie bij het vaststellen van het bestemmingsplan in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening werd geacht. In de omgevingsvergunning staat dat huisvesting van zorgcliënten in het bestaande gebouw al was toegestaan, waardoor sprake is van een planologisch gering verschil. De voorzieningenrechter overweegt dat de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid daartoe niet beperkt is gebleven. De aanvraag is immers getoetst aan het Afwijkingenbeleid waarin veel verschillende ruimtelijke aspecten zijn geregeld. De voorzieningenrechter oordeelt dat verweerder in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten in de voormalige zorgboerderij ruimtelijk aanvaardbaar is.
    
    32. Volgens verzoekers ontbreekt de belangenafweging en zijn de belangen van de omgeving ten onrechte niet meegenomen in de besluitvorming. Verweerder is van mening dat de belangenafweging is verwerkt in de regels van het Afwijkingenbeleid en Beleidsvisie huisvesting studenten en tijdelijke arbeidsmigranten, zodat geen aanvullende belangenafweging nodig is. De voorzieningenrechter overweegt dat in de omgevingsvergunning is ingegaan op de verschillende aspecten en belangen die volgen uit de artikelen 9.1 en 9.3 van het Afwijkingenbeleid waaronder de gevolgen van de tijdelijke huisvesting voor de omgeving. De voorzieningenrechter oordeelt dat verweerder, ook al is voldaan aan de voorwaarden van het Afwijkingenbeleid, gehouden is een belangenafweging te maken, omdat het om een bevoegdheid gaat om van het bestemmingsplan af te wijken. Het is niet zo dat als aan de voorwaarden in het Afwijkingenbeleid is voldaan, de omgevingsvergunning moet worden verleend en er geen ruimte is voor een belangenafweging. De al uitgevoerde toetsing aan het Afwijkingenbeleid is wel van invloed op de omvang van de nog uit te voeren belangenweging. De voorzieningenrechter stelt vast dat de belangenafweging niet kenbaar in het bestreden besluit is gemaakt. Dit kan in de beslissing op bezwaar hersteld worden. 
    
    33. Samenvattend overweegt de voorzieningenrechter dat verweerder de gebreken ten aanzien van de afvalinzameling, het SNF-keurmerk en de belangenafweging in de heroverweging in bezwaar kan herstellen. De conclusie van de voorzieningenrechter is dat de omgevingsvergunning in bezwaar naar alle waarschijnlijkheid in stand zal blijven. 
    
    
    
      
        Voorlopig rechtmatigheidsoordeel: omgevingsvergunning tijdelijk huisvesten 32 arbeidsmigranten in nieuw te plaatsen modules (22/868)
      
    
    
    34. Deze omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen en planologisch strijdig gebruik. 
    
    
      35. De activiteit bouwen had volgens verzoekers niet vergund mogen worden, omdat sprake is van strijd met het Bouwbesluit 2012. Zij voeren allereerst aan dat in de omgevingsvergunning een voorschrift is opgenomen op grond waarvan voor aanvang van de werkzaamheden gegevens aangeleverd moeten worden om te beoordelen of aan het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan. Deze toetsing had echter al moeten plaatsvinden voorafgaande aan de vergunningverlening. Ook het voorschrift over het uitzetten van de bouwgrenzen en het bepalen van het straatpeil vinden verzoekers niet thuishoren in de omgevingsvergunning. 
      35. In reactie hierop is in het verweerschrift uiteengezet dat in de omgevingsvergunning per abuis voorschriften zijn opgenomen die normaliter worden opgenomen als een bouwwerk nog niet is gebouwd. In dit geval waren de modules al geplaatst voordat de omgevingsvergunning was verleend. Verweerder zal in bezwaar moeten heroverwegen of deze voorschriften in de vergunning moeten blijven staan. Anders dan verzoekers betogen, geven deze voorschriften of de omstandigheid dat de modules eerder illegaal waren geplaatst de voorzieningenrechter geen aanleiding om te oordelen dat de omgevingsvergunning daarom geweigerd had moeten worden. 
    
    
    37. Onder verwijzing naar het brandweeradvies van 21 december 2021 stellen verzoekers dat niet wordt voldaan aan de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit 2012. De voorzieningenrechter stelt vast dat zich in het dossier twee adviezen van de brandweer bevinden. In de brief van 21 december 2021 staat dat het bouwplan niet voldoet en dat nog aan bepaalde punten aandacht besteed moet worden. Daarnaast is er een brief van de brandweer van 17 januari 2022 waarin is vermeld dat de aanvraag voldoet aan de brandveiligheidseisen. 
    
    38. Op de zitting hebben verzoekers erop gewezen dat uit het eerste brandveiligheidsadvies volgt dat is getoetst aan de functie woon/kamergewijze verhuur en dat het tweede brandveiligheidsadvies vermeldt dat de gebruiksfunctie logies is gehanteerd. Verzoekers stellen dat voor kamergewijze verhuur een zwaarder regime in het Bouwbesluit 2012 geldt, omdat daarbij, anders dan bij de logiesfunctie, wordt uitgegaan van het hoofdverblijf. Verweerder heeft op de zitting erkend dat de brandweer twee verschillende functies heeft genoemd, maar volgens verweerder heeft de brandweer hetzelfde bouwplan beoordeeld. De voorzieningenrechter vindt dat uit de stukken en wat op zitting is besproken niet inzichtelijk is gemaakt van welke gebruiksfunctie de brandweer is uitgegaan bij de beoordeling van het bouwplan. In de beslissing op bezwaar zal verweerder dit nader moeten motiveren en inzichtelijk moeten maken aan welke brandveiligheidsvoorschriften uit het Bouwbesluit 2012 is getoetst. 
    
    39. Ten aanzien van de activiteit planologisch strijdig gebruik hebben verzoekers nagenoeg dezelfde gronden aangevoerd als in het verzoek tegen de omgevingsvergunning voor het tijdelijk huisvesten van 31 arbeidsmigranten in de bestaande zorgboerderij. Verweerder heeft ook dezelfde standpunten ingenomen. De hiervoor gegeven oordelen over de voorlopige rechtmatigheid hebben daarom ook te gelden voor deze omgevingsvergunning. Aanvullend hierop stelt de voorzieningenrechter vast dat verweerder bij de beoordeling van deze aanvraag als uitgangspunt heeft genomen de reeds vergunde situatie het tijdelijk huisvesten van 31 arbeidsmigranten in de bestaande zorgboerderij.
    
    40. Er spelen in de omgevingsvergunning voor de modules nog drie andere punten. Ten eerste voeren verzoekers aan dat verweerder andere oppervlaktes van toepassing heeft verklaard op grond van artikel 4:84 van de Awb, maar dat dit besluit niet op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. 
    
    41. Bij de toetsing van de minimale slaapkamervloeroppervlakte en het minimale gebruiksoppervlakte wonen, is in de omgevingsvergunning uiteengezet dat de aanvraag is ingediend voordat het nieuwe Afwijkingenbeleid in werking is getreden, waardoor het daarvoor geldende Afwijkingenbeleid op deze aanvraag van toepassing is. Daarin zitten volgens verweerder afwijkende (lagere) oppervlaktebepalingen. Verweerder heeft met toepassing van de inherente afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aanleiding gezien om van deze oppervlaktebepalingen af te wijken. De reden hiervoor is dat de gemeente Dronten in juni 2021 een manifest heeft ondertekend waarin afspraken zijn vastgelegd om de woon- en leefomstandigheden van arbeidsmigranten in de gemeente te verbeteren en te garanderen. In dit manifest staat onder meer het uitgangspunt dat een slaapkamer een minimale oppervlakte heeft van 5,5 m² en de woonvoorziening minimaal 15 m². Deze oppervlaktes komen volgens verweerder overeen met de oppervlaktes in het nieuwe Afwijkingenbeleid. De voorzieningenrechter heeft in het dossier in geen oppervlaktebepalingen aangetroffen in het eerder geldende Afwijkingenbeleid. Nu verweerder stelt dat dit wel aanwezig is, zal dat nader moeten worden gemotiveerd in de beslissing op bezwaar. Uitgaand van het bestaan van oppervlaktebepalingen in het eerder geldende Afwijkingenbeleid, ziet de voorzieningenrechter voorshands geen aanknopingspunten om te oordelen dat verweerder niet in redelijkheid van zijn afwijkingsbevoegdheid gebruik heeft mogen maken.
    
    42. Verzoekers betwisten dat voldoende gebruiksoppervlakte beschikbaar is. Verweerder gaat uit van een onjuiste berekening door de twee gemeenschappelijke modules mee te nemen. In het dossier zit de door verweerder uitgevoerde berekening. In het verweerschrift is toegelicht dat de oppervlakte van de twee voor alle arbeidsmigranten toegankelijke ruimtes zijn meegerekend, omdat voor de modules een overkapping aanwezig is die naar de gemeenschappelijke units leidt. Verzoekers menen dat dit in strijd is met de meetinstructie uit het Afwijkingenbeleid en dat de twee gezamenlijke ruimtes niet mogen mee tellen. De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder juist heeft afgeweken van het van toepassing zijnde Afwijkingenbeleid (gedingstuk B33). Niet duidelijk is of verweerder de meetinstructie uit het nieuwe Afwijkingenbeleid heeft toegepast of dat het manifest hierover instructies geeft. De voorzieningenrechter oordeelt dat verweerder dit in de beslissing op bezwaar nader moet motiveren. Als de meetinstructies zijn toegepast, dan is ook een nadere motivering nodig waarom een overkapping meegerekend zou mogen worden, omdat alle voorzieningen volgens verzoekers inpandig bereikbaar moeten zijn. 
    
    43. Het standpunt van verweerder dat op de aanvraag Afwijkingenbeleid van toepassing is zoals dat gold ten tijde van het indienen van de aanvraag, roept de vraag op of verweerder de juiste bepalingen voor ogen heeft gehad bij het beoordelen van de aanvraag. In de omgevingsvergunning wordt bij een goedgekeurd beheersplan bijvoorbeeld artikel 9.1, lid 11 vermeld, terwijl in het Afwijkingenbeleid zoals dat gold ten tijde van het indienen van de aanvraag is geregeld in artikel 9.1, lid 10. Verweerder zal hier nog aandacht aan moeten besteden en in de beslissing op bezwaar de juiste artikelen moeten vermelden. 
    
    44. De modules leiden volgens verzoekers tot een onevenredig nadelige beperking van het naastgelegen agrarische bedrijf, omdat de modules gevoelige objecten zijn en de gewassen op het naastgelegen perceel bespoten kunnen worden met bestrijdingsmiddelen. Verweerder heeft ten onrechte niet gemotiveerd waarom is afgeweken van de afstand van 50 meter die op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling aanvaardbaar wordt geacht. 
    
    45. Verweerder heeft voor de beoordeling van de gevolgen van het bouwplan voor de naburige bedrijven aangesloten bij de richtafstand uit de VNG-brochure. Het gebied is aangemerkt als gemengd gebied en akkerbouw- en fruitteeltbedrijven zijn ingedeeld in milieucategorie 2. Daarbij wordt in VNG-brochure een richtafstand van 10 meter aanbevolen. 
    
    46. Op grond van het geldende bestemmingsplan heeft het naburige perceel [straatnaam] [nummeraanduiding 1/letteraanduiding 1] een agrarische bestemming. Op deze grond is agrarisch grondgebruik toegestaan, waaronder een akker- en vollegrondstuinbouwbedrijven en fruitteeltbedrijven worden verstaand. De teelt van gewassen en fruit is op open grond toegestaan. 
    
    47. Verzoekers merken terecht op dat uit vaste rechtsspraak van de Afdeling volgt dat in het algemeen een afstand van 50 m tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt niet onredelijk wordt geacht. Het is mogelijk deze afstand te verkleinen indien daaraan een deugdelijke motivering ten grondslag ligt. Die motivering moet gebaseerd zijn op een zorgvuldig op de locatie toegesneden onderzoek. Gelet op deze vaste rechtspraak en de omstandigheid dat de modules op korte afstand van de perceelsgrens staan en op het aangrenzende perceel open teelt van fruit en gewassen planologisch is toegestaan, vindt de voorzieningenrechter het te kort door de bocht dat verweerder heeft volstaan met het aansluiten bij de richtafstand uit de VNG-brochure. Verweerder zal in de beslissing op bezwaar nader moeten ingaan op dit door verzoekers aangevoerde punt en deugdelijk moeten motiveren waarom een korte afstand niet zal leiden tot de ontwikkelingsmogelijkheden van het naburige bedrijf. Daarbij zal onder andere betrokken moeten worden het soort gewas/gewassen, de ontwikkelingsmogelijkheden, de te gebruiken gewasbeschermingsmiddelen, de aanwezigheid van een groenhaag of sloot etc. Overigens heeft vergunninghouder op zitting opgemerkt dat op het naastgelegen perceel een biologische bedrijf is gevestigd dat geen bestrijdingsmiddelen gebruikt. 
    
    48. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de geconstateerde gebreken in de omgevingsvergunning in bezwaar te herstellen. Het gaat om de volgende aspecten: brandweeradvies, afvalinzameling, SNF-keurmerk, berekening gebruiksoppervlakte, nadelige gevolgen voor het perceel [straatnaam] [nummeraanduiding 1/letteraanduiding 1] en de belangenafweging. 
    
    
    
    
    
      
        Belangenafweging in de voorlopige voorzieningen
      
    
    
    49. Uit de hiervoor gegeven beoordeling volgt dat de voorzieningenrechter gebreken heeft geconstateerd, maar ook dat deze gebreken in bezwaar hersteld kunnen worden. Naar verwachting van de voorzieningenrechter zullen de omgevingsvergunningen in bezwaar in stand blijven. Tegen deze achtergrond weegt de voorzieningenrechter de belangen van partijen bij het al dan niet schorsen van de ontheffing, in afwachting op de beslissingen op bezwaar. 
    
    50. De belangen van verzoekers zijn gelegen in het behoud van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. 
    
    51. Voor vergunninghouder speelt het belang dat hij de zorgboerderij en de modules al heeft verhuurd. In de zorgboerderij verblijven al arbeidsmigranten. De bouwwerkzaamheden aan de modules en de overige werkzaamheden om verblijf mogelijk te maken zullen op korte termijn worden afgerond, waarna deze ook in gebruik genomen zullen gaan worden. De voorzieningenrechter wijst er hierbij nadrukkelijk op dat dit op eigen risico gebeurd zolang de omgevingsvergunningen nog niet in rechte vast staan. Dat risico bestaat eruit dat hij het verblijf ongedaan moet maken en de modules moet verwijderen. Tegenover de belangen van vergunninghouder staan de belangen van verzoekers die de plannen van vergunninghouder willen tegenhouden, omdat zij vrezen voor nadelige gevolgen voor hun woon- en leefklimaat of de bedrijfsvoering. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de gevolgen van de omgevingsvergunningen voor verzoekers niet zo verstrekkend zijn dat zij de beslissingen op bezwaar niet kunnen afwachten. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter ook dat de eindsituatie niet onomkeerbaar is. Ten aanzien van de brandveiligheid van de modules, wordt overwogen dat weliswaar onduidelijk is of aan de juiste brandveiligheidsvoorschriften is getoetst, maar daarin ziet de voorzieningenrechter geen reden om te oordelen dat sprake is van een evident brandonveilige situatie waardoor een doorslaggevend gewicht toegekend moet worden aan de belangen van verzoekers. Van belang hier bij is dat de brandweer naar het bouwplan van de modules heeft gekeken en dat bij de oplevering ook nog door de brandweer zal worden gecontroleerd op de vereiste brandveiligheidsvoorzieningen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter dient het belang van vergunninghouder in beide zaken zwaarder te wegen dan de belangen van verzoekers. 
    
    
      
        Uitkomst
      
    
    
    52. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af. Dit betekent dat het bouwplan mag worden afgerond en de modules in gebruik mogen genomen door arbeidsmigranten. Ook het verblijf in de zorgboerderij mag voortgezet worden. Dit voor eigen risico van vergunninghouder. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening af.
    
    
    
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr.S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 april 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     bijvoorbeeld de uitspraak van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1698