ECLI:NL:RVS:2022:948, Raad van State, 30-03-2022, 202102651/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2017 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken aan het Vergunningenhuis een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming verleend. Op 21 december 2016 heeft het Vergunningenhuis namens zes producentenorganisaties een aanvraag gedaan voor een nieuwe vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet voor het uitoefenen van garnalenvisserij. Voor dit project is een passende beoordeling van juli 2016 gemaakt. Bij besluit van 16 februari 2017 heeft de staatssecretaris een Wnb-vergunning verleend voor de uitoefening van garnalenvisserij in de Natura 2000-gebieden Waddenzee, Oosterschelde, Westerschelde &amp; Saeftinghe, Voordelta, de Noordzeekustzone en de Vlakte van de Raan in de periode 1 januari 2017 tot en met 31 december 2022. Natuurmonumenten heeft tegen de vergunningverlening bezwaar gemaakt, voor zover het betreft de garnalenvisserij in de Natura 2000-gebieden Oosterschelde en Westerschelde.

202102651/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Vereniging tot behoud van Natuurmonumenten in Nederland, gevestigd te 's-Graveland, gemeente Wijdemeren,
    appellante,
    en
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 februari 2017 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken aan het Vergunningenhuis (thans: Natuur & Ruimte) een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend.
    Bij besluit van 12 maart 2021 heeft de minister opnieuw het daartegen gemaakte bezwaar van Natuurmonumenten ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft Natuurmonumenten beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    Natuurmonumenten heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2022, waar Natuurmonumenten, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.H. Verheul-Verkaik, bijgestaan door S.D. Braaksma en S.N.M. van Dijk, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Natuur & Ruimte, vertegenwoordigd door [gemachtigde D], bijgestaan door [gemachtigde E}, gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 21 december 2016 heeft het Vergunningenhuis namens zes producentenorganisaties een aanvraag gedaan voor een nieuwe vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet (thans: Wet natuurbescherming, hierna: Wnb) voor het uitoefenen van garnalenvisserij. Voor dit project is een passende beoordeling van juli 2016 gemaakt.
    Bij besluit van 16 februari 2017 heeft de staatssecretaris een Wnb-vergunning verleend voor de uitoefening van garnalenvisserij in de Natura 2000-gebieden Waddenzee, Oosterschelde, Westerschelde & Saeftinghe (hierna: Westerschelde), Voordelta, de Noordzeekustzone en de Vlakte van de Raan in de periode 1 januari 2017 tot en met 31 december 2022.
    Natuurmonumenten heeft tegen de vergunningverlening bezwaar gemaakt, voor zover het betreft de garnalenvisserij in de Natura 2000-gebieden Oosterschelde en Westerschelde. Bij besluit van 8 juni 2018 heeft de minister het bezwaar van Natuurmonumenten tegen de vergunningverlening ongegrond verklaard.
    Natuurmonumenten heeft tegen het besluit van 8 juni 2018 beroep ingesteld, voor zover het betreft de garnalenvisserij in de Westerschelde. Bij uitspraak van 22 juli 2019 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. Natuurmonumenten heeft tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld.
    1.1.    Bij tussenuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2687, heeft de Afdeling de minister opgedragen om het besluit van 8 juni 2018 te herstellen. In de tussenuitspraak overwoog de Afdeling dat de minister heeft erkend dat er ten onrechte geen cumulatietoets is verricht voor de Nederlandse en de Belgische garnalenvisserij in de Westerschelde. De minister heeft er echter op gewezen dat Belgische garnalenvissers een aanvraag hebben gedaan voor een Wnb-vergunning voor garnalenvisserij in onder meer de Westerschelde. Voor die aanvraag was een cumulatietoets verricht. De bevindingen van die cumulatietoets zijn neergelegd in het addendum van april 2018 bij de passende beoordeling van juli 2016. Volgens de minister volgt uit het addendum dat er geen negatieve significante gevolgen zijn. Volgens de minister geldt deze uitkomst ook voor de cumulatietoets die voor de aanvraag van de Nederlandse garnalenvissers had moeten worden verricht. Omdat Natuurmonumenten die stelling in haar hogerberoepschrift beargumenteerd heeft bestreden en de minister daar niet op is ingegaan, oordeelde de Afdeling dat het besluit van 8 juni 2018 niet deugdelijk is gemotiveerd.
    1.2.    Bij einduitspraak van 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:427, heeft de Afdeling het besluit van 8 juni 2018 vernietigd en de minister opgedragen om binnen 8 weken na de verzending van die uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen. Daarnaast heeft zij bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld. Daarbij overwoog de Afdeling dat de minister de hersteltermijn in de tussenuitspraak ongebruikt heeft laten verstrijken en dat daarom niet aan de opdracht in de tussenuitspraak is voldaan.
    1.3.    Ter uitvoering van de opdracht van de Afdeling heeft de minister het besluit van 12 maart 2021 genomen. De minister heeft de Wnb-vergunning in stand gelaten. Volgens de minister volgt uit het addendum dat de cumulatieve gevolgen van de Nederlandse en Belgische garnalenvisserij in de Westerschelde niet significant zijn. Ook levert cumulatie van de resteffecten geen significante gevolgen op.
    Beroep
    Horen
    2.       Natuurmonumenten betoogt dat de minister haar ten onrechte niet opnieuw in de gelegenheid heeft gesteld te worden gehoord. Na het vorige besluit van 8 juni 2018 is er veel tijd verstreken en zijn er nieuwe feiten en omstandigheden opgekomen die van aanmerkelijk belang kunnen zijn. Daarbij gaat het ook om diverse onderzoeken uit 2020 over cumulatieve gevolgen.
    2.1.    Artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, wordt dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord."
    2.2.    Op 17 januari 2018 was de hoorzitting in de bezwaarprocedure tegen de vergunningverlening. Het addendum, waarin een onderzoek naar de cumulatieve gevolgen van de Nederlandse en Belgische garnalenvisserij is neergelegd, is van april 2018 en was niet betrokken bij het besluit op bezwaar van 8 juni 2018. In dat besluit was ondeugdelijk gemotiveerd of cumulatie van de Nederlandse en Belgische garnalenvisserij significante gevolgen heeft. Op grond van het addendum stelt de minister zich in het besluit van 12 maart 2021 op het standpunt dat cumulatie geen significante gevolgen heeft. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het addendum van aanmerkelijk belang is en dat de minister reeds vanwege het addendum Natuurmonumenten in de gelegenheid had moeten stellen te worden gehoord. De minister heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Inhoudelijke gronden
    3.       Natuurmonumenten betoogt dat de Wnb-vergunning ten onrechte is gehandhaafd. De minister had het addendum niet aan het besluit van 12 maart 2021 ten grondslag mogen leggen. In het addendum zijn de cumulatieve gevolgen van de Nederlandse en Belgische garnalenvisserij onderzocht. Volgens Natuurmonumenten zijn de Belgische visuren in de cumulatietoets aanzienlijk onderschat. Voor de vraag of er wordt gevist wordt daarin voor de Belgische garnalenvissers een vaarsnelheid van maximaal 3 knopen gehanteerd. Omdat voor Nederlandse garnalenvissers een vaarsnelheid van maximaal 5,5 knopen wordt gehanteerd en het om vergelijkbare schepen gaat, moet ervan worden uitgegaan dat ook bij een vaarsnelheid tussen 3 en 5,5 knopen wordt gevist. Bovendien kan de minister niet handhavend optreden als er meer uren wordt gevist dan de 1022 uren die in de Wnb-vergunning zijn vermeld.
    In het addendum zijn de gevolgen van de bodemberoering ten onrechte niet besproken. De bodemberoering zal substantieel toenemen door cumulatie van de Nederlandse en Belgische garnalenvisserij. Dit komt omdat het aantal Belgische visuren is onderschat en het gewicht van een Belgisch vistuig niet beperkt is. De minister gaat niet in op diverse onderzoeksrapporten waaruit volgt dat de verstoorde bodem wordt gekoloniseerd door de Amerikaanse zwaardschede (ensis leei), een invasieve soort, en dat dit ten koste gaat van typische soorten in habitattype H1110.  Bovendien duurt het herstel na het stoppen van bodemberoering zeer lang.
    In het addendum is niet onderkend dat de bijvangst van finten significante gevolgen heeft voor deze vissoort. De functie van de Westerschelde als leefgebied wordt ingeperkt als juveniele finten worden gevangen. Dit klemt temeer als zij niet vanuit de Westerschelde kunnen doortrekken naar een ander gebied om zich voort te planten.
    Verder is in het addendum ten onrechte niet ingegaan op de cumulatieve gevolgen voor beschermde vogels, waaronder onder meer de fuut en de middelste zaagbek. Ook is niet ingegaan op de cumulatieve gevolgen van garnalenvisserij met visserij met vaste vistuigen en met geulwandsuppleties, aldus Natuurmonumenten.
    Wettelijk kader
    3.1.    Het wettelijk kader is vermeld in de bijlage, die deel van deze uitspraak uitmaakt.
    3.2.    De Westerschelde is aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206).
    De Westerschelde is onder meer aangewezen voor habitattype H1110 "Permanent met zeewater van geringe diepte overstroomde zandbanken" en habitattype H1130 "Estuaria".
    Als instandhoudingsdoelstelling voor habitattype H1110 geldt "Behoud oppervlakte en kwaliteit permanent overstroomde zandbanken, Noordzeekustzone (subtype B)".
    Als instandhoudingsdoelstelling voor habitattype H1130 geldt "Uitbreiding oppervlakte en verbetering kwaliteit".
    Als instandhoudingsdoelstelling voor de fint geldt "Behoud omvang en kwaliteit leefgebied voor uitbreiding populatie".
    Beoordeling van de gronden
    3.3.    Het addendum is opgesteld naar aanleiding van een aanvraag van Belgische garnalenvissers voor een Wnb-vergunning voor garnalenvisserij in de Natura 2000-gebieden Noordzeekustzone, Westerschelde, Voordelta en Vlakte van de Raan. In het addendum worden de gevolgen van de Belgische garnalenvisserij voor die Natura 2000-gebieden besproken.
    In het addendum staat dat Belgische garnalenvissers het garnalenvissen identiek uitvoeren als de Nederlandse garnalenvissers. Voor de vraag of er wordt gevist, wordt de vaarsnelheid als criterium genomen. Bij een vaarsnelheid van maximaal 3 knopen wordt ervan uitgegaan dat er wordt gevist. De omvang van de Belgische visactiviteit in de Westerschelde in 2016 is vastgesteld op 1022 visuren.
    In de Westerschelde wordt relatief weinig gevist door Nederlandse garnalenvissers. Het gaat om 3,5% van de totale inzet in Natura 2000-gebieden. De omvang van de Nederlandse visserijactiviteiten in de Westerschelde in het ijkjaar 2015 is in het addendum vastgesteld op 1270 visuren. De gevolgen van de Nederlandse garnalenvisserij zijn in de passende beoordeling beoordeeld als niet significant voor de Westerschelde.
    Het aandeel van de Belgische garnalenvloot in de Westerschelde is gering ten opzichte van de Nederlandse garnalenvloot. De resteffecten van de Belgische garnalenvisserij zijn daarom eveneens gering. Een verdubbeling van de visactiviteiten in de Westerschelde leidt niet tot significante gevolgen. Wat betreft de soortensamenstelling en de leeftijdsopbouw van de visgemeenschap heeft de gezamenlijke garnalenvisserij geen resteffecten voor de habitattypen H1110B en H1130.
    In het addendum wordt geconcludeerd dat cumulatie van de Nederlandse en Belgische garnalenvisserij niet leidt tot significante gevolgen voor de Westerschelde.
    3.4.    De Afdeling oordeelt dat de minister in het besluit van 12 maart 2021 niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de cumulatie van de Nederlandse en Belgische garnalenvisserij geen significante gevolgen heeft voor de Westerschelde. Dat het aantal Belgische visuren volgens de minister niet is onderschat, wordt in het besluit niet nader gemotiveerd. De minister gaat niet in op de stelling van Natuurmonumenten dat de Belgische visuren niet zijn gemaximeerd. Verder stelt de minister in het besluit van 12 maart 2021 dat op grond van de verleende vergunning voor de Nederlandse vloot maximaal 3594 visuren zijn toegestaan en dat dit aantal in het addendum als niet significant is aangemerkt. Omdat in het addendum 1270 Nederlandse visuren worden vermeld, kan de Afdeling die stelling zonder nadere motivering niet volgen. Daarnaast worden de gevolgen van de bodemberoering in het besluit niet besproken. Dit klemt temeer omdat Natuurmonumenten een onderzoek van Tulp et al (2020) heeft ingebracht waarin volgens haar wetenschappelijk wordt bevestigd dat bodemberoering tot dominantie van de Amerikaanse zwaardschede leidt en dat dit ten koste gaat van typische soorten. Die conclusie wordt in het onderzoek van Prins et al (2020) bevestigd, aldus Natuurmonumenten. Verder gaat de minister in het besluit niet in op de stelling van Natuurmonumenten dat de functie van de Westerschelde als leefgebied van finten kan worden ingeperkt als juveniele finten worden bijgevangen. Ook worden de cumulatieve gevolgen voor beschermde vogels daarin niet besproken. Bij het oordeel dat het besluit van 12 maart 2021 niet deugdelijk is gemotiveerd, betrekt de Afdeling dat de minister pas op 14 januari 2022, tien dagen voor de zitting, een verweerschrift heeft ingediend. Het verweerschrift is buiten de 10 dagentermijn van artikel 8:58 van de Awb ingediend, omdat het niet uiterlijk op de elfde dag voor de zitting op 24 januari 2022 is ontvangen. Mede gelet op de inhoud van dat verweerschrift kon Natuurmonumenten daarop niet adequaat reageren. De Afdeling kan daarom de motivering van het besluit niet in samenhang met het verweerschrift beoordelen.
    Slotsom
    4.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 12 maart 2021 komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    4.1.    De minister moet de proceskosten vergoeden. De Afdeling ziet aanleiding het beroep in deze zaak en het beroep in zaak nr. 202102649/1/A3 als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht aan te merken. In elk van deze zaken zal dan ook de helft van de in aanmerking komende proceskosten worden vergoed.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 12 maart 2021, kenmerk 494-41869;
    III.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    IV.      veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 759,00 (zegge: zevenhonderdnegenenvijftig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E. Steendijk, en mr. C.M. Wissels, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2022
     
    BIJLAGE
     
    Wet natuurbescherming
    Artikel 1:3
    […]
    5. Bevoegdheden, verantwoordelijkheden en verplichtingen van gedeputeerde staten of provinciale staten als bedoeld in de artikelen 2.7, tweede of derde lid, […] berusten bij één van Onze bij algemene maatregel van bestuur aangewezen Ministers, en de bevoegdheden en verplichtingen van gedeputeerde staten of provinciale staten, bedoeld in artikel 2.4, eerste, tweede en derde lid, berusten bij Onze Minister, indien zij betrekking hebben op:
    a. bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën van handelingen, of
    […].
    Artikel 2.1
    1. Onze Minister wijst gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van de artikelen 3, tweede lid, onderdeel a, en 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als Natura 2000-gebied.
    Artikel 2.7
    […]
    2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
    Artikel 2.8
    1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
    […]
    3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
    Besluit natuurbescherming
    Artikel 1.3
    1. Als categorieën van handelingen en projecten als bedoeld in artikel 1.3, vijfde lid, onderdeel a, van de wet worden aangewezen:
    […]
    f. uitoefening van de volgende vormen van visserij:
    […];
    2°. sleepnetvisserij in zoute wateren;
    […].