ECLI:NL:RVS:2022:635, Raad van State, 02-03-2022, 202006264/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 augustus 2018 heeft de burgemeester van Amsterdam het verzoek van [appellant] om beëindiging van de uitwisseling van zijn persoonsgegevens in het kader van de treiteraanpak en om wissing van zijn persoonsgegevens afgewezen. [appellant] is eind 2014 opgenomen in de zogenaamde treiteraanpak naar aanleiding van diverse meldingen van buurtbewoners van wangedrag en intimidatie. Met deze aanpak heeft de gemeente Amsterdam in samenwerking met meerdere partners, waaronder de politie, het Openbaar Ministerie, woningbouwcorporaties en Jeugdbescherming Amsterdam, een werkwijze ontwikkeld om bijzondere gevallen van ernstige overlast en intimidatie in de woonomgeving tegen te gaan. Het gaat bij de treiteraanpak om ernstige overlast gericht tegen één of meer specifieke personen of huishoudens, niet om 'gewone' burenruzies. Naast ernstige overlast is daarbij vaak sprake van bedreiging, vernieling van eigendommen of mishandeling.

202006264/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 oktober 2020 in zaak nr. 19/3804 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 augustus 2018 heeft de burgemeester het verzoek van [appellant] om beëindiging van de uitwisseling van zijn persoonsgegevens in het kader van de treiteraanpak en om wissing van zijn persoonsgegevens afgewezen.
    Bij besluit van 4 juni 2019 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 25 oktober 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M. van Viegen, advocaat te Utrecht, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.I. Houben, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eind 2014 opgenomen in de zogenaamde treiteraanpak naar aanleiding van diverse meldingen van buurtbewoners van wangedrag en intimidatie. Met deze aanpak heeft de gemeente Amsterdam in samenwerking met meerdere partners, waaronder de politie, het Openbaar Ministerie, woningbouwcorporaties en Jeugdbescherming Amsterdam, een werkwijze ontwikkeld om bijzondere gevallen van ernstige overlast en intimidatie in de woonomgeving tegen te gaan. Het gaat bij de treiteraanpak om ernstige overlast gericht tegen één of meer specifieke personen of huishoudens, niet om 'gewone' burenruzies. Naast ernstige overlast is daarbij vaak sprake van bedreiging, vernieling van eigendommen of mishandeling. Op 23 december 2015 heeft [appellant] een andere woning gekregen en is hij vervolgens door het Leger des Heils begeleid. Op 2 oktober 2018 is [appellant], na een positieve evaluatie, uit de treiteraanpak gestroomd. In het kader van de treiteraanpak zijn door de daarbij betrokken instanties gegevens uitgewisseld. De persoonsgegevens van [appellant] worden tot maximaal vijf jaar na zijn uitstroom door de burgemeester bewaard.
    Besluitvorming
    2.       [appellant] heeft verzocht om beëindiging van de uitwisseling van zijn persoonsgegevens in het kader van de treiteraanpak en om wissing van zijn persoonsgegevens. De burgemeester heeft dit verzoek afgewezen. Bij besluit van 4 juni 2019 heeft de burgemeester de afwijzing van dit verzoek gehandhaafd. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat de verwerking van de persoonsgegevens van [appellant] noodzakelijk was om de treitersituatie te kunnen beëindigen en dat die verwerking daarom rechtmatig was. De uitwisseling van de persoonsgegevens met de betrokken instanties is inmiddels beëindigd, omdat [appellant] op 2 oktober 2018 uit de treiteraanpak is gestroomd. De burgemeester stelt dat het op grond van artikel 7 van het Convenant Treiteraanpak wel nodig is om de persoonsgegevens van [appellant] tot uiterlijk vijf jaar na uitstroom uit de treiteraanpak te bewaren. Volgens de burgemeester is uit ervaring gebleken dat de kans op recidive binnen deze periode groot is. [appellant] heeft volgens de burgemeester niets aangevoerd op grond waarvan zijn persoonsgegevens eerder zouden moeten worden verwijderd. In dit besluit heeft de burgemeester ook gemotiveerd waarom [appellant] toen in de treiteraanpak was opgenomen. Volgens de burgemeester ontbrak een deugdelijke motivering daarover in het besluit van 9 augustus 2018 en wordt dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) hersteld.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       Tegen het besluit van 4 juni 2019 heeft [appellant] beroep ingesteld. De rechtbank heeft dat beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat artikel 6:22 van de Awb niet aan de orde had hoeven komen, omdat de burgemeester in het kader van artikel 7:11 van de Awb was gehouden tot een volledige heroverweging van het primaire besluit. Volgens de rechtbank is voor de vraag of [appellant] terecht in de treiteraanpak is opgenomen in deze procedure geen ruimte. Wel aan de orde is de vraag of de burgemeester de persoonsgegevens onrechtmatig heeft verwerkt, zoals bedoeld in artikel 17, eerste lid, aanhef en onder d, van de Algemene verordening gegevensbescherming ((EU) 2016/679, hierna: de AVG). Een onrechtmatige verwerking van persoonsgegevens is niet gesteld of gebleken. Niet in geschil is namelijk dat [appellant] in de treiteraanpak is opgenomen. Verder is de rechtbank met de burgemeester van oordeel dat de persoonsgegevens van [appellant] nog nodig zijn voor de doeleinden waarvoor zij zijn verzameld, zoals bedoeld in artikel 17, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG.
    Het hoger beroep
    4.       [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft daartegen hoger beroep ingesteld. [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 6:22 van de Awb niet aan de orde had hoeven komen. De burgemeester heeft dit artikel volgens hem bewust toegepast. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat zijn belangen niet zijn geschaad door toepassing van dit artikel. Hij stelt hierdoor wel degelijk nadeel te hebben ondervonden, omdat de motivering van de grondslag voor zijn opname in de treiteraanpak eerst in het besluit op bezwaar is gekomen. Dit is een ernstige tekortkoming waar volgens hem niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb aan voorbij kan worden gegaan. Volgens [appellant] is zijn opname in de treiteraanpak een ingrijpend instrument en mogelijk zelfs een punitieve sanctie.
    4.1.    Hoewel het begrijpelijk is dat [appellant] de gevolgen van zijn opname in de treiteraanpak als ingrijpend heeft ervaren, kan hij naar het oordeel van de Afdeling niet worden gevolgd in zijn betoog dat de opname op zichzelf een punitieve sanctie is. Met de treiteraanpak heeft de gemeente Amsterdam in samenwerking met andere partners een werkwijze ontwikkeld om bijzondere gevallen van ernstige overlast en intimidatie in de woonomgeving tegen te gaan. De aanpak is niet meer dan een gecoördineerde aanpak van verschillende partijen. De opname in de treiteraanpak is er niet op gericht om leed toe te voegen, maar is er alleen op gericht om een treitersituatie te beëindigen. Voor bestuursrechtelijke en civielrechtelijke maatregelen die kunnen volgen op de opname in het kader van de treiteraanpak, zoals in dit geval een gedwongen verhuizing, is aparte besluitvorming nodig.
    4.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de burgemeester op grond van artikel 7:11 van de Awb gehouden tot een volledige heroverweging van het primaire besluit. Dit betekent dat de burgemeester, als de uitkomst van het primaire besluit wordt gehandhaafd, bij het besluit op bezwaar de motivering van een besluit kan wijzigen of aanvullen. In dit geval heeft de burgemeester de afwijzing van het verzoek van [appellant] gehandhaafd. Daargelaten of het besluit van 9 augustus 2018 een gebrek heeft, omdat daarin niet is gemotiveerd waarom [appellant] in de treiteraanpak was opgenomen, hoeft dit niet tot een herroeping van het besluit te leiden. De burgemeester kan zoals hiervoor is overwogen een motiveringsgebrek op grond van artikel 7:11 van de Awb herstellen. In het besluit op bezwaar heeft de burgemeester gemotiveerd te kennen gegeven waarom [appellant] in de treiteraanpak was opgenomen. Aan de omstandigheid dat de burgemeester artikel 6:22 van de Awb als grondslag in het besluit op bezwaar heeft vermeld, kan voorbij worden gegaan. De burgemeester heeft feitelijk overeenkomstig het bepaalde in artikel 7:11 van de Awb gehandeld. Anders dan [appellant] betoogt, is daarom geen sprake van een ernstige tekortkoming.
    Het betoog slaagt niet.
    Zijn de persoonsgegevens nog nodig voor de doeleinden waarvoor deze zijn verzameld?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn persoonsgegevens nog nodig zijn voor de doeleinden waarvoor zij zijn verzameld. Volgens [appellant] moeten zijn persoonsgegevens worden gewist, omdat deze niet langer nodig zijn. In oktober 2018 is hij uit de treiteraanpak gestroomd. Verder is hij gedwongen om naar een ander stadsdeel van Amsterdam te verhuizen. Dit betekent dat hij niet meer met de slachtoffers in aanraking komt. De door de rechtbank gevolgde stelling van de burgemeester dat sprake zou zijn van recidive na twee of drie jaar, vindt [appellant] zeer algemeen en ontoereikend gemotiveerd. Verder vindt [appellant] dat zijn opname in de treiteraanpak onvrijwillig is geweest en dat zijn persoonlijke omstandigheden zwaarder wegen dan het doel om zijn persoonsgegevens te bewaren.
    [appellant] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn betoog, dat de bewaartermijn van vijf jaar met een half jaar verkort zou moeten worden, buiten de omvang van het geding valt. Hij stelt dat de bewaartermijn met een half jaar verkort zou moeten worden, omdat hij in het kader van de treiteraanpak langer is gemonitord dan nodig was. [appellant] stelt dat hij volgens het beleid van de burgemeester binnen twee jaar na zijn verhuizing uit de treiteraanpak had moeten stromen, maar dat dit niet is gebeurd. Door personele problemen bij de burgemeester zijn de gesprekken met het Leger des Heils te laat gestart, waardoor hij ook later is uitgestroomd.
    5.1.    De rechtbank heeft overwogen dat van een onrechtmatige verwerking van de persoonsgegevens van [appellant], door zijn opname op 31 december 2014 in de treiteraanpak, niet is gebleken. [appellant] heeft dat in hoger beroep niet bestreden.
    Het geschil is beperkt tot de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de persoonsgegevens van [appellant] nog nodig zijn voor de doeleinden waarvoor zij zijn verzameld.
    5.2.    De verwerkingsverantwoordelijke is op grond van artikel 17, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG verplicht persoonsgegevens zonder onredelijke vertraging te wissen, wanneer de persoonsgegevens niet langer nodig zijn voor de doeleinden waarvoor zij zijn verzameld of anderszins verwerkt. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat persoonsgegevens, gelet op artikel 7 van het Convenant Treiteraanpak, tot uiterlijk vijf jaar na uitstroom uit de treiteraanpak worden bewaard. In dit artikel staat dat persoonsgegevens die in het persoonsdossier worden verwerkt, uiterlijk vijf jaar na de laatste verwerking worden vernietigd, tenzij een gerechtelijke procedure tot langere bewaring noopt. De burgemeester heeft toegelicht dat een bewaartermijn van uiterlijk vijf jaar wordt gehanteerd, omdat uit ervaring is gebleken dat na een periode van twee of drie jaar regelmatig sprake is van recidive. Als recidive plaatsvindt, dan kan door het bewaren van de persoonsgegevens de ernst van het geval in kaart worden gebracht en kunnen de juiste interventies worden bepaald om de treitersituatie te beëindigen. Bij het hanteren van de termijn van vijf jaar is de burgemeester aangesloten bij de termijn die de politie hanteert bij het bewaren van gegevens op grond van de Wet politiegegevens. De Afdeling acht die termijn in het algemeen niet onredelijk. Daarbij is van belang dat de burgemeester op de zitting bij de Afdeling heeft bevestigd dat de termijn van uiterlijk vijf jaar op verzoek van betrokkenen op grond van bijzondere individuele omstandigheden kan worden verkort.
    5.3.    Bij de beantwoording van de vraag of de bewaartermijn op grond van bijzondere individuele omstandigheden kan worden verkort, moet worden uitgegaan van de feiten en omstandigheden die bekend zijn op het moment dat op een verzoek tot verwijdering van persoonsgegevens wordt beslist. Dat betekent dat bij zo’n besluit niet vooruit hoeft te worden gelopen op feiten en omstandigheden die zich in de toekomst kunnen voordoen. Die situatie doet zich niet voor wanneer op voorhand duidelijk is dat de bewaartermijn moet worden verkort.
    5.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester zich in het besluit van 4 juni 2019 terecht op het standpunt gesteld dat het bewaren van de persoonsgegevens van [appellant] op dat moment nog nodig was voor de doeleinden waarvoor zij zijn verzameld. Daarvoor is het volgende van belang. [appellant] is op 2 oktober 2018 uit de treiteraanpak gestroomd. Op het moment van het nemen van het besluit was dus nog geen jaar verstreken na uitstroom van [appellant] uit de treiteraanpak. Verder staat het doel van de bewaring van de persoonsgegevens van [appellant] naar het oordeel van de Afdeling in verhouding tot de inbreuk op zijn persoonlijke levenssfeer en kan dat niet met minder ingrijpende middelen worden bereikt. Het doel van de bewaring van de persoonsgegevens is het tegengaan van treitersituaties. Als recidive plaatsvindt, dan kan door het bewaren van de persoonsgegevens de ernst van het geval in kaart worden gebracht en kunnen de juiste interventies worden bepaald om de treitersituatie te beëindigen. Verder heeft de burgemeester op de zitting uitgelegd dat slechts drie personen toegang hebben tot de bewaarde gegevens. Daarmee is de inbreuk op de privacy van [appellant] binnen de termijn van vijf jaar zoveel mogelijk beperkt. De stelling van [appellant] dat hij niet meer met de slachtoffers in aanraking komt, omdat hij inmiddels is verhuisd, maakt dit niet anders. Het gevaar voor recidive ziet namelijk niet uitsluitend op het treiteren van de eerdere slachtoffers, maar ook op herhaling van treitergedrag ten aanzien van anderen.
    5.5.    [appellant] heeft echter ook aangevoerd dat de termijn van vijf jaar in zijn geval met een half jaar verkort had moeten worden, omdat hij in het kader van de treiteraanpak langer is gemonitord dan nodig was. De beoordeling van dat argument is niet afhankelijk van feiten of omstandigheden in de toekomst en had de burgemeester op het moment van de beslissing op bezwaar van 4 juni 2019 kunnen en moeten beoordelen. De burgemeester heeft daarom ten onrechte niet gemotiveerd waarom de termijn van vijf jaar in het geval van [appellant], zoals hij gemotiveerd heeft betoogd, niet met een half jaar wordt verkort. Het besluit is daarom in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb genomen.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    6.       Voor het overige heeft [appellant] volstaan met een herhaling van de in beroep aangevoerde gronden. Daarop is de rechtbank in de aangevallen uitspraak ingegaan. In zijn hogerberoepschrift heeft [appellant] niet uiteengezet, dat en waarom de betreffende overwegingen van de rechtbank onjuist of onvolledig zijn. Dit kan daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de burgemeester van 4 juni 2019 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De burgemeester moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van dat wat onder 5.5 is overwogen. Voor zover inmiddels sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden, zal de burgemeester, gelet op wat onder 5.3 is overwogen, deze bij het nieuwe besluit moeten betrekken.
    8.       De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 oktober 2020 in zaak nr. 19/3804;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van de burgemeester van Amsterdam van 4 juni 2019, kenmerk DJ.18.008785.001;
    V.      bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     veroordeelt de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de burgemeester van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2022
    978