ECLI:NL:RVS:2022:741, Raad van State, 15-03-2022, 202200429/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland aan [gemachtigde 1], enig aandeelhouder en directeur van Marx Company, een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een appartementengebouw bestaande uit vier woningen en vier recreatiewoningen aan de Veerweg 159, 161, 163, 165, 167, 169, 171 en 173 in Kamperland Het bouwplan gaat over de bouw van een appartementengebouw bestaande uit vier permanent te bewonen appartementen en vier recreatief te bewonen appartementen. Op de begane grond is een parkeergarage voorzien. Op de daarboven gelegen eerste bouwlaag zullen drie appartementen worden gerealiseerd, op de tweede bouwlaag zijn ook drie appartementen voorzien en op de bovenste bouwlaag komen twee penthouses. De VVE en anderen verzetten zich tegen de vergunningverlening.

202200429/2/R1.
    Datum uitspraak: 15 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende het hoger beroep van:
    Marx Company B.V., gevestigd te Kamperland, gemeente Noord-Beveland,
    verzoekster,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 10 december 2021 in zaak nr. 21/4479 en 21/4480 in het geding tussen:
    Vereniging van Eigenaars "De Havenpoort" Dijkdreef 2 tot en met 28 (even nummers) te Kamperland en anderen (hierna: de VVE en anderen)
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 maart 2021 heeft het college aan [gemachtigdeA1], enig aandeelhouder en directeur van Marx Company, een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een appartementengebouw bestaande uit vier woningen en vier recreatiewoningen aan de Veerweg 159, 161, 163, 165, 167, 169, 171 en 173 in Kamperland
    Bij besluit van 14 oktober 2021 heeft het college het door de VVE en anderen daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 15 maart 2021 onder aanvulling van de motivering daarvan in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 10 december 2021 heeft de rechtbank het door de VVE en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 oktober 2021 vernietigd en het besluit van 15 maart 2021 herroepen.
    Tegen deze uitspraak heeft Marx Company hoger beroep ingesteld.
    Tevens heeft Marx Company de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De VVE en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Marx Company heeft een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 22 februari 2022, waar Marx Company, vertegenwoordigd door [gemachtigde 1], bijgestaan door mr. J.M. van Koeveringe-Dekker, advocaat te Middelburg, en het college, vertegenwoordigd door ing. W. Kouwer, bijgestaan door mr. J.A. Mohuddy, advocaat te Breda, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting de VVE en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak
    3.       Het bouwplan gaat over de bouw van een appartementengebouw bestaande uit vier permanent te bewonen appartementen en vier recreatief te bewonen appartementen. Op de begane grond is een parkeergarage voorzien. Op de daarboven gelegen eerste bouwlaag zullen drie appartementen worden gerealiseerd, op de tweede bouwlaag zijn ook drie appartementen voorzien en op de bovenste bouwlaag komen twee penthouses.
    3.1.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bebouwde kom Kamperland 2016" rust op de gronden waarop het bouwplan is voorzien, de bestemming "Wonen", met onder meer de functie-aanduiding "recreatie". Het bouwplan is op meerdere onderdelen in strijd met het bestemmingsplan. Om het bouwplan mogelijk te maken, heeft het college in het besluit van 15 maart 2021 met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 20, lid 20.3 van de planregels een omgevingsvergunning verleend. In de bezwaarfase heeft het college onderkend dat het bouwplan op meer onderdelen in strijd is met het bestemmingsplan dan alleen het onderdeel waarvoor omgevingsvergunning was verleend. In het besluit op bezwaar heeft het college hierover uiteengezet dat ter plaatse van het perceel waar het bouwplan is voorzien, slechts grondgebonden woningen zijn toegestaan, omdat op de verbeelding voor het perceel de aanduiding "aaneengebouwd"’ is opgenomen en dat volgens artikel 1.6 van de planregels van het bestemmingsplan onder "aaneengebouwde woning" een grondgebonden woning wordt verstaan. Gestapelde bouw, zoals in het bouwplan is voorzien, is daarom niet toegestaan. Aan de op de verbeelding opgenomen aanduiding "gestapeld" komt in dit geval geen betekenis toe, omdat deze aanduiding niet is doorvertaald in de planregels van het bestemmingsplan, aldus het college. Verder is het vanwege de aan het perceel toegekende gebiedsaanduiding "vrijwaringszone-dijk" verboden op het perceel te bouwen.
    Het college heeft daarom in het besluit op bezwaar aanvullend ook met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) omgevingsvergunning verleend voor het bouwplan. Het college stelt zich daarbij op het standpunt dat de parkeergarage en de drie appartementen op de eerste bouwlaag als hoofdgebouw moeten worden gekwalificeerd en dat de uitbreiding daarvan in de vorm van de vijf gestapelde appartementen op de tweede en derde bouwlaag, is aan te merken als een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Omdat ingevolge het bestemmingsplan een onbeperkt aantal recreatiewoningen is toegestaan binnen de bestemming "Wonen", is er volgens het college geen strijd met artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor.
    De VVE en anderen verzetten zich tegen de vergunningverlening.
    De uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat de appartementen in het voorziene appartementengebouw volledig zelfstandige woningen zijn met eigen voorzieningen en dat de vijf appartementen op de twee bovenste bouwlagen niet functioneel verbonden zijn met de ondergelegen drie appartementen. Gelet daarop kunnen deze vijf appartementen naar het oordeel van de rechtbank niet als bij de onderste drie appartementen behorende bijbehorende bouwwerken worden aangemerkt. Het totale complex moet als één hoofdgebouw worden aangemerkt. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het college voor het bouwplan geen omgevingsvergunning kon verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo. Omdat het college de omgevingsvergunning alleen had kunnen verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo, had het college niet de reguliere voorbereidingsprocedure, maar de uniforme openbare voorbereidingsprocedure moeten toepassen. De rechtbank heeft daarin aanleiding gezien om niet alleen het besluit op bezwaar van 14 oktober 2021 te vernietigen, maar om ook het besluit van 15 maart 2021 te herroepen, waardoor het college opnieuw op de aanvraag moet beslissen.
    Het verzoek
    5.       Marx Company heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorziening te treffen die er in voorziet dat zij weer kan beschikken over de aan haar verleende en door de rechtbank herroepen omgevingsvergunning, zodat zij in afwachting van de uitspraak van de Afdeling op het door haar ingestelde hoger beroep de bouwwerkzaamheden kan hervatten.
    Aan dit verzoek heeft Marx Company ten grondslag gelegd dat de beslissing van de rechtbank om de omgevingsvergunning te herroepen niet in stand zal blijven in hoger beroep en dat de bouwwerkzaamheden door de uitspraak nu niet kunnen worden voortgezet. Door de onnodige vertraging van de bouwwerkzaamheden zal Marx Company met een aanzienlijke schadepost worden geconfronteerd.
    Marx Company heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat het college wel bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, een omgevingsvergunning voor het bouwplan te verlenen. Marx Company heeft hierover aangevoerd dat de in het bouwplan voorziene onderste woonlaag met drie appartementen wordt gerealiseerd overeenkomstig de woonbestemming en daarom moet worden aangemerkt als een hoofdgebouw. De uitbreiding daarvan met vijf appartementen op de twee daarboven gelegen bouwlagen moet volgens Marx Company worden gekwalificeerd als een bijbehorend bouwwerk.
    Beoordeling van het verzoek
    6.       De vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college in dit geval niet bevoegd is om toepassing te geven aan artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, leent zich niet voor beantwoording in deze procedure en zal in de bodemprocedure onderzocht moeten worden.
    Hetgeen Marx Company in hoger beroep naar voren heeft gebracht geeft evenwel geen aanleiding voor het oordeel dat op voorhand moet worden aangenomen dat de aangevallen uitspraak in de bodemprocedure niet in stand zal blijven, althans dat uiteindelijk zal blijken dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, een omgevingsvergunning voor het bouwplan te verlenen.
    Marx Company heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter weliswaar terecht betoogd dat de omschrijving van het begrip bijbehorend bouwwerk in artikel 1 van bijlage II van het Bor niet vereist dat de uitbreiding van een hoofdgebouw functioneel verbonden moet zijn met de rest van het gebouw, zoals de rechtbank heeft overwogen, maar dat laat onverlet dat de voorzieningenrechter in dit geval naar zijn voorlopig oordeel beletselen ziet voor het college om toepassing te geven aan artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor.
    Zoals het college in zijn besluit op bezwaar heeft overwogen, zijn op het perceel waar het bouwplan is voorzien, slechts grondgebonden woningen toegestaan. De voorzieningenrechter ziet geen reden om op voorhand aan te nemen dat de in het bouwplan voorziene parkeergarage met daarboven drie appartementen, die volgens Marx Company tezamen als het hoofdgebouw moeten worden aangemerkt, in overeenstemming zijn met de op het perceel rustende woonbestemming. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter strekken de parkeergarage en de appartementen op de eerste verdieping niet ter verwezenlijking van de aan het perceel toegekende bestemming, omdat uitsluitend grondgebonden woningen dat doen. Dat betekent dat dit deel van het bouwplan niet kan bijdragen aan de verwezenlijking van de op het perceel rustende bestemming, zodat het niet kan worden aangemerkt als hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor. Gelet hierop kunnen de vijf op de bovengelegen verdiepingen voorziene appartementen ook niet worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk bij de voorziene parkeergarage en de daarboven gelegen drie appartementen.
    Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter verzet artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor zich ook tegen toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Het bestemmingsplan staat ter plaatse van het perceel de bouw van vier woningen toe. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om op voorhand aan te nemen dat dit maximum aantal uitsluitend geldt voor permanent te bewonen woningen en dat het bestemmingsplan een onbeperkt aantal recreatiewoningen toestaat binnen de bestemming "Wonen". Een recreatiewoning is een bijzondere vorm van een woning in de zin van het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 20.2.1 van de planregels mogen, behoudens de onder b tot en met d van dat artikel genoemde bouwwerken, op het perceel alleen woningen worden gebouwd. Als een recreatiewoning niet onder het begrip woning zou vallen, zoals het college heeft gesteld, zou dat dus betekenen dat de bouw van een recreatiewoning ingevolge dat artikelonderdeel niet is toegestaan. Dat de bouwregels met het maximum van vier wooneenheden, zoals opgenomen in artikel 20.2.2, onder e, van de planregels ook betrekking hebben op recreatiewoningen blijkt ook uit artikel 20.3, aanhef en onder h, van de planregels, waarin is bepaald dat het college uitsluitend ten behoeve van de bouw van recreatiewoningen van het in artikel 20.2.2, onder e, opgenomen maximum van vier wooneenheden mag afwijken. Omdat het bestemmingsplan maximaal vier woningen toestaat, voldoet het bouwplan waarin acht woningen zijn voorzien, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ook niet aan artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor.
    7.       Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen. 
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2022
    604
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 1
    In deze bijlage wordt verstaan onder:
    […]
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    […]
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    […].
    Artikel 4, aanhef en onderdeel 1
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan […].
    Artikel 5, eerste lid
    Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk. Deze eis is niet van toepassing op de gevallen, bedoeld in:
    a.de artikelen 2, onderdelen 3 en 22, en 3, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
    b. artikel 4, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
    c. artikel 4, onderdelen 9 en 1.
    Bestemmingsplan Bebouwde kom Kamperland 2016
    Artikel 1.6 Aaneengebouwde woning:
    een grondgebonden woning die deel uitmaakt van een bouwmassa bestaande uit drie of meer hoofdgebouwen;
    1.72 Recreatiewoning:
    een permanent aanwezig gebouw, geen woonkeet en geen caravan of ander bouwsel op wielen zijnde, bestemd om uitsluitend door een huishouden of een daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar bewoond te worden;
    1.79 Twee-aaneengebouwde woningen:
    blokken van twee vrijstaande grondgebonden woningen welke aan maximaal één zijde in de zijdelingse perceelsgrens zijn gebouwd en door een gemeenschappelijke scheidingsmuur met elkaar zijn verbonden;
    1.89 Woning:
    een hoofdgebouw, dat dient voor de huisvesting van één huishouden:
    a.       vrijstaande woning: een woning, die als woning niet aan een andere woning is aangebouwd en die zich op een zekere afstand van beide zijdelingse perceelsgrenzen bevindt;
    b.       twee-aaneengebouwde woning: een woning, die deel uitmaakt van een blok van twee als woning aan elkaar gebouwde woningen (twee-onder-een-kap) of twee door middel van een bijgebouw geschakelde woningen (één-aan-één), en die met één zijgevel in de zijdelingse perceelsgrens is gebouwd en zich op een zekere afstand tot de andere zijdelingse perceelsgrens bevindt;
    c.       aaneengebouwde woning: een woning, die deel uitmaakt van een blok van meer dan twee als woning aan elkaar gebouwde woningen en die met minimaal één zijgevel in de zijdelingse perceelsgrens is gebouwd.
    Artikel 20 Wonen
    20.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a.       permanent wonen;
    b.       ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel', tevens voor detailhandel;
    c.       ter plaatse van de aanduiding 'recreatie' zijn tevens recreatiewoningen toegestaan;
    d.       ter plaatse van de aanduiding 'garagebox', uitsluitend garageboxen;
    e.       ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf' tevens een schildersbedrijf;
    Deze gronden zijn mede bestemd voor tuinen, erven, paden, waterhuishoudkundige voorzieningen en andere voorzieningen ten dienste van de bestemming.
    20.2 Bouwregels
    Voor het bouwen gelden de volgende regels:
    20.2.1 Toelaatbare bebouwing
    Op deze gronden mogen uitsluitend ten dienste van de in lid 20.1 bedoelde bestemmingen worden gebouwd:
    a. woningen met dien verstande dat:
    1. ter plaatse van de aanduiding 'vrijstaand', uitsluitend vrijstaande   woningen mogen worden gebouwd;
    2. ter plaatse van de aanduiding 'twee aan een' uitsluitend vrijstaande        en twee aan een gebouwde woningen mogen worden gebouwd;
    3. ter plaatse van de aanduiding 'aaneengebouwd' uitsluitend twee   aan een gebouwde en aaneengebouwde woningen mogen worden       gebouwd;
    4. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding -           lintbebouwing' uitsluitend lintbebouwing;
    b. garageboxen;
    c. aan- en uitbouwen en bijgebouwen;
    d. andere bouwwerken.
    20.2.2 Woningen
    a. de hoofdgebouwen mogen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' worden gebouwd;
    b. de hoofdgebouwen dienen met de voorgevel te worden gebouwd in de voorgevellijn;
    c. de goot- en bouwhoogte van gebouwen mag maximaal de ter plaatse van de aanduiding 'maximum goothoogte (m), maximum bouwhoogte (m)' aangegeven maat bedragen;
    d. de minimale afstand tussen het hoofdgebouw en de zijdelingse perceelsgrens bedraagt voor vrijstaande woningen en twee aan een gebouwde woningen (aan een zijde) ten minste 3,00 meter, met dien verstande dat ter plaatse van de bouwaanduiding 'lintbebouwing' deze afstand ten minste 0,5 m bedraagt aan een zijde;
    e. het aantal woningen mag niet meer bedragen dan het bestaande aantal woningen, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'aantal wooneenheden' maximaal het aantal woningen mag worden gebouwd zoals met de aanduiding is weergegeven.
    20.2.5 Ander bouwwerken
    a. de bouwhoogte van andere bouwwerken bedraagt maximaal 2,00 meter;
    b. in afwijking van het onder sub a bepaalde bedraagt de bouwhoogte van een tuin- of erfafscheiding die gebouwd wordt vóór de voorgevellijn en/of binnen 1,00 meter achter (het verlengde van) de voorgevellijn maximaal 1,00 meter.
    20.3 Afwijken van de bouwregels
    Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in:
    […]
    h. lid 20.2.2, sub e tot een maximum van 8, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - 1', uitsluitend ten behoeve van de bouw van recreatiewoningen.