ECLI:NL:RBOBR:2020:5713, Rechtbank Oost-Brabant, 17-11-2020, 19/1285 en 19/1366
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2020-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: In de tussenuitspraak over een vergunning voor uitbreiding van de grondwateronttrekking door Refresco  heeft GS getoetst aan het beleid zoals dat gold ten tijde van de aanvraag en niet aan het beleid ten tijde van vergunningverlening. De rechtbank heeft toen GS de gelegenheid geboden dit gebrek te herstellen. In de einduitspraak oordeelt de rechtbank dat GS hier niet in zijn geslaagd. GS laat als bijzondere omstandigheid meewegen dat de totale feitelijke jaarlijkse onttrekking in Noord-Brabant lager ligt dan de totale vergunde onttrekking. Volgens het geldende beleid is de feitelijke onttrekking echter geen relevant aspect meer. Het is ook niet zeker dat de vergunde ruimte voor onttrekking niet gebruikt zal worden. Dat dat in het verleden niet is gebeurd, ziet de rechtbank niet als garantie voor de toekomst. De rechtbank sluit niet uit dat er nog meer droge zomers komen. Deze zekerheid kan in de toekomst worden verkregen door vergunningen voor grondwateronttrekking in te trekken, voor zover deze niet volledig worden benut, maar dat heeft verweerder nog niet gedaan. GS heeft het gebrek niet hersteld. Daarom vernietigt de rechtbank de verleende vergunning.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SHE 19/1285 en SHE 19/1366 EINDUITSPRAAK
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 17 november 2020 in de zaak tussen
    
    
      Stichting de Dorpsraad Maarheeze, te Maarheeze, eiser 1
      (gemachtigde: H.J.M.L. Heuberger),
      Vereniging Duurzaam en Groen, te Maarheeze, eiser 2
      (gemachtigde: H.J.M.L. Heuberger),
      
        
          [eiser]
        , te [woonplaats] , eiser 3, 
      gezamenlijk: eisers.
    
    
    
      Stichting Brabantse Milieufederatie, te Tilburg, eiseres
      (gemachtigde: mr. J.E. Dijk),
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder
      (gemachtigden: mr. P.J.A.G. van Veldhoven, ing. M. Maessen en drs. J. Roelse)
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Refresco Benelux B.V., te Maarheeze (gemachtigde: mr. M.C. de Smidt).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 1 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aan Refresco Benelux B.V. (Refresco) verleende vergunning voor het onttrekken en injecteren van grondwater ten behoeve van de productie van dranken en verpakt water aan de [adres] (de bedrijfslocatie) van 3 juli 1997 ingetrokken. Verder is bij dit besluit een vergunning als bedoeld in artikel 6.4 van de Waterwet verleend voor het onttrekken van grondwater van maximaal 86 m³ per uur, 2.054 m³ per dag, 62.500 m³ per maand, 187.500 m³ per kwartaal en 750.000 m³ per jaar uitsluitend ten behoeve van de productie van dranken en verpakt water. Daarvan mag maximaal 633.000 m³ per jaar op een diepte van circa 45 tot circa 55 meter beneden maaiveld worden onttrokken en maximaal 117.000 m³ per jaar op een diepte van circa 204 tot circa 240 meter beneden maaiveld. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen van eisers en eiseres gevoegd.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 november 2019. Namens eiser 1 zijn
      verschenen [naam] , [naam] en [naam] , bijgestaan door de
      gemachtigde. Namens eiser 2 is [naam] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. 
      Eiser 3 is eveneens verschenen. Namens eiseres zijn verschenen [naam] , [naam] , [naam] 
       en [naam] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten 
      vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens de derde-partij zijn verschenen [naam] 
       en [naam] , bijgestaan door de gemachtigde. 
      Bij tussenuitspraak van 1 april 2020 (de tussenuitspraak, gepubliceerd onder 
      ECLI:NL:RBOBR:2020:1946) heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om 
      binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de 
      tussenuitspraak is overwogen, de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. 
    
    
    
      Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak het bestreden besluit nader gemotiveerd 
      op 15 mei 2020 (de aanvullende motivering). Eisers en eiseres hebben hierop een schriftelijke zienswijze (de zienswijze) gegeven. De derde-partij heeft eveneens gereageerd.  
    
    
    
      De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen.
      
      
        In zijn zienswijze heeft de heer [eiser 3] aangegeven door de rechtbank in persoon te zijn aangeschreven over de nadere motivering van verweerder en heeft hij gevraagd naar de toepasselijke reactietermijn, mede ten behoeve van de Dorpsraad Maarheeze en de Vereniging Duurzaam en Groen Maarheeze-Zuid. In de tussenuitspraak is overwogen dat eisers een termijn voor het indienen van een zienswijze krijgen van vier weken vanaf de datum van toezending van het herstelbesluit, zoals  artikel 8:51b van de Algemene wet bestuursrecht voorschrijft. De heer [eiser 3] heeft de nadere motivering van verweerder ontvangen en heeft mede namens eisers 1 en 2 een zienswijze ingediend. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor heropening van het onderzoek teneinde eisers 1 en 2 alsnog een reactiemogelijkheid te bieden.
      
      
        In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd ten aanzien van de afwijking van de beleidsregel. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat de overige beroepsgronden niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. 
      
    
    
    4. De rechtbank roept in herinnering dat de aanvraag is ingediend op 9 augustus 2018. Op 7 september 2018 is een wijziging van de Beleidsregel grondwaterbeheer Noord-Brabant in werking getreden. Deze versie van de beleidsregel gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. In de daaraan voorafgaande beleidsregel was opgenomen dat verweerder een aanvraag voor de onttrekking van grondwater toetst aan de voorwaarde dat met de onttrekking de totale onttrekking in Noord-Brabant voor de openbare drinkwatervoorziening en industrie maximaal 250 miljoen m3 per jaar bedraagt. Vanaf 7 september 2018 luidt deze voorwaarde dat met de onttrekking de totale vergunde onttrekking maximaal 250 miljoen m3 per jaar bedraagt. 
    5. In de aanvullende motivering van 15 mei 2020 heeft verweerder de afwijking van de beleidsregel zoals die gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, nader toegelicht. Door de wijziging van de beleidsregel is het toetsingscriterium verschoven van de feitelijke grondwateronttrekking naar de vergunde onttrekking. Vast staat dat de totale vergunde onttrekking momenteel ongeveer 300 miljoen m3 per jaar bedraagt en dat zou betekenen dat de aanvraag van derde-partij niet kan worden ingewilligd. Dit acht verweerder onterecht omdat verlening van de vergunning niet in strijd is met het door het beleid gediende belang van een goed grondwaterbeheer. De jaarlijks feitelijk onttrokken hoeveelheid grondwater is namelijk stabiel - ook in de droge zomers van 2018 en 2019 - en ligt met circa 220 miljoen m3 ruimschoots onder de in de beleidsregels bepaalde grens van 250 miljoen m3. Deze grens is vastgesteld naar aanleiding van onderzoek waaruit is gebleken dat het grondwater tot deze hoeveelheid van nature wordt aangevuld. Door in dit geval af te wijken van de beleidsregel wordt het doel van het gevoerde beleid dus niet in gevaar gebracht. Daarbij wijst verweerder erop dat de drinkwaterbedrijven de grootste grondwateronttrekkers zijn en dat door overleg met vergunninghouders de totale vergunde onttrekking in 2020 al met 8 miljoen m3 zal afnemen. Bij de wijziging van het beleid is niet gedacht aan de situatie van Refresco, anders zou wel overgangsrecht voor lopende aanvragen zijn opgenomen. Verweerder neemt verder in aanmerking dat Refresco een commercieel belang heeft bij afwijking van de beleidsregel. Refresco is al geruime tijd bezig om de vergunde grondwateronttrekking uit te breiden. Een eerste aanvraag bleek in december 2017 te moeten worden afgewezen omdat de gevraagde uitbreiding van de onttrekking uit de diepe grondwaterpakketten strijdig is met een goed grondwaterbeheer, maar daarbij heeft verweerder aan Refresco toegezegd dat onttrekking uit ondiepere pakketten, zoals aangevraagd op 9 augustus 2018, wel vergunbaar zou zijn. Zodra duidelijk werd dat de eerste aanvraag zou worden afgewezen heeft Refresco voortvarend de tweede aanvraag voorbereid. Refresco heeft in haar reactie – voor zover van belang – het standpunt van verweerder ondersteund.  
    
    6. Eisers en eiseres voeren hiertegen in hun zienswijzen, samengevat, het volgende aan. De wijziging van de beleidsregel bestaat weliswaar uit slechts één woord, maar is van wezenlijke betekenis. Aangenomen moet worden dat deze wijziging met reden en na zorgvuldige afweging tot stand is gekomen om de belangen te dienen die door de Waterwet worden beschermd. Het afwijzen van de aanvraag van Refresco past meer in het nieuwe beleid dan het nemen van een voorschot op onzekere toekomstige reducties van vergunde onttrekkingen zoals verweerder doet. Dit geldt eens te meer in het licht van de zorgen bij drinkwaterproducenten over de ontwikkeling van waterkwaliteit en -hoeveelheid, op grond waarvan volgens eisers getwijfeld kan worden aan de houdbaarheid van de grenswaarde van 250 miljoen m3 per jaar. Bovendien zijn er aanwijzingen dat de drinkwaterbedrijven de vergunde onttrekkingshoeveelheid verder zullen gaan benutten. Eisers vinden verder dat de belangen van de omwonenden onvoldoende gewogen worden, evenals het belang van de kwetsbare natuur in de regio. Eisers hebben verder bezwaar tegen het gewicht dat verweerder hecht aan de belangen van Refresco. Daarbij merken zij op dat het gestelde risico van sluiting van de productielocatie ook bij de eerste aanvraag naar voren is gebracht maar zich niet heeft verwezenlijkt. Verweerder benoemt als belang van Refresco dat afnemers verzekerd moeten zijn van voldoende leveringen, maar miskent daarmee dat dat met uitbreiding van de grondwateronttrekking nog niet kan worden gerealiseerd en dus geen te betrekken belang vormt. Dat Refresco niet op de hoogte zou zijn geweest van de beleidswijziging achten eisers verder ongeloofwaardig, omdat de projectleider bij Refresco contact had met ambtenaren van de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant.
    7. De rechtbank neemt bij haar beoordeling tot uitgangspunt dat een beleidsregel geacht moet worden het resultaat te zijn van een bewuste en zorgvuldige afweging van het bestuursorgaan. Dat verweerder in de gewijzigde beleidsregel geen overgangsregeling heeft opgenomen voor lopende aanvragen moet daarom voor een bewuste keuze worden gehouden. De rechtbank gaat er verder van uit dat de wijziging van het toetsingscriterium van feitelijke grondwateronttrekking naar de vergunde grondwateronttrekking van belang is voor een goed grondwaterbeheer; anders zou er immers geen aanleiding zijn geweest voor de wijziging.
    8. Vast staat dat er nu meer grondwateronttrekkingen zijn vergund dan het beleid nastreeft. Bij de beoordeling van de aanvraag was dus sprake van een overbelaste situatie die volgens het geldende beleid zou moeten leiden tot weigering van de gevraagde vergunning. Verweerder heeft bij het besluit zwaar laten wegen dat de feitelijke jaarlijkse onttrekking lager ligt en ook met vergunningverlening feitelijk lager blijft dan 250 miljoen m3. Volgens het geldende beleid is de feitelijke onttrekking echter geen relevant aspect meer. Het kan wél een omstandigheid zijn die van belang is bij de vraag of de weigering door bijzondere omstandigheden voor Refresco onevenredige gevolgen heeft. In dit verband lijkt voor vergunningverlening te spreken dat met vergunningverlening de feitelijke onttrekking onder de verantwoord geachte onttrekking van 250 miljoen m3 per jaar zal blijven. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hieraan echter niet het belang kunnen hechten dat hij heeft gedaan, omdat niet met voldoende zekerheid gezegd kan worden dat de vergunde ruimte voor onttrekking niet gebruikt zal worden. Dat dat in het verleden niet is gebeurd, ziet de rechtbank niet als voldoende garantie voor de toekomst. Zekerheid kan worden verkregen door vergunningen voor grondwateronttrekking in te trekken, voor zover deze niet volledig worden benut, maar dat heeft verweerder nog niet gedaan. Het gevolg van weigering van de gevraagde vergunning kan voor Refresco uit commercieel oogpunt nadelig zijn. Verweerder heeft echter onvoldoende onderbouwd dat dit gevolg onevenredig is in verhouding tot het zwaarwegende algemene belang van een goed grondwaterbeheer. Dat verweerder eerder aan Refresco heeft toegezegd dat een gewijzigde vergunningaanvraag inwilligbaar zou zijn maakt het resultaat van de afweging niet anders. Van een bedrijf als Refresco mag worden verwacht, dat het rekening houdt met een wijziging van beleid, die een verandering in de mogelijkheden met zich kan brengen. Die situatie heeft zich in dit geval voorgedaan. 
    9. Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit, ook met de aanvullende motivering van 15 mei 2020, in redelijkheid niet met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van het op 7 september 2018 in werking getreden beleid heeft kunnen afwijken. Dat betekent dat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren en het besluit van 1 april 2019 zal vernietigen wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb.
    10. Er is reden voor een proceskostenveroordeling. Deze proceskosten worden vastgesteld aan de hand van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Overeenkomstig dit besluit stelt de rechtbank de kosten van eiseres voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor de behandeling ter zitting,, 0,5 punt voor het indienen van een zienswijze op de aanvullende motivering à € 525,00 per punt en wegingsfactor 1). Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten aan de zijde van eisers is de rechtbank niet gebleken. Naast de proceskosten moet verweerder het griffierecht aan eisers en eiseres vergoeden. Dit bedraagt voor eiser 1 en 2 afzonderlijk € 354,00, voor eiser 3 een bedrag van € 178,00 en voor eiseres € 354,00.Beslissing 
    De rechtbank:
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 1 april 2019;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres, begroot op € 1.312,50;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht aan eisers en eiseres moet vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T.C. Wijsman, voorzitter, en mr. M.J.H.M Verhoeven  en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van R.G. van der Korput, griffier. Deze uitspraak is gedaan op 17 november 2020. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier 											voorzitter		
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
  
  
    Wettelijk kader:
    
    
      Het toepasselijk wettelijk kader luidt als volgt. 
      artikel 2.1 van de Waterwet
       De toepassing van deze wet is gericht op:
    
    a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
    b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
    c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
    
    
      artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Waterwet
      Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van gedeputeerde staten grondwater te onttrekken of water te infiltreren ten behoeve van een bodemenergiesysteem.
    
    
    
      artikel 6.21 van de Waterwet 
      Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11.
    
    
    
      Artikel 6.26, derde lid, van de Waterwet 
      Een vergunning voor het infiltreren van water wordt slechts verleend, indien er geen gevaar is voor verontreiniging van het grondwater. Bij de beoordeling van dat gevaar worden de krachtens artikel 12 van de Wet bodembescherming gestelde regels in acht genomen.
    
    
    
      Artikel 7.18 
    
    1. De schade aan een onroerende zaak, veroorzaakt door het onttrekken van grondwater of het infiltreren van water krachtens een watervergunning, wordt, voorzover dit redelijkerwijze kan worden gevergd, door de vergunninghouder ondervangen.
    2 Voorzover de schade niet is ondervangen, is de vergunninghouder desgevorderd verplicht jegens ieder die enig recht op het gebruik of het genot van de onroerende zaak heeft, die schade te vergoeden.
    3 Niettemin kan een eigenaar van de onroerende zaak, indien door de aard of de omvang van de schade de eigendom van die zaak voor hem van te geringe betekenis is geworden, vorderen dat de vergunninghouder de onroerende zaak in eigendom overneemt. De vordering kan worden gedaan zowel bij niet-aanvaarding van een als schadevergoeding aangeboden som als na aanvaarding daarvan.
    4 Vorderingen, op grond van dit artikel staan ter kennisneming van de rechtbank binnen wier rechtsgebied de onroerende zaak of het grootste gedeelte daarvan is gelegen.
    
    
      Artikel 7.19 
    
    1. Hij, die op grond van artikel 7.18, eerste, tweede of derde lid, een vordering kan doen met betrekking tot schade in verband met een watervergunning voor het onttrekken van grondwater of het infiltreren van water als bedoeld in artikel 6.4 of 6.5, onderdeel b, dan wel krachtens een verordening van een waterschap, kan eerst aan gedeputeerde staten van de provincie waarin de in artikel 7.18 bedoelde onroerende zaak geheel of grotendeels is gelegen verzoeken een onderzoek in te stellen.
    2 Indien een onroerende zaak is gelegen in een gebied waarin de grondwaterstand invloed ondergaat van meer dan één onttrekking en blijkens het onderzoek niet of niet binnen redelijke termijn is vast te stellen door welke onttrekking de schade die de onroerende zaak ondervindt wordt veroorzaakt, kennen gedeputeerde staten de rechthebbende ten aanzien van die onroerende zaak op zijn verzoek een vergoeding van de kosten van ondervanging van de schade dan wel een schadevergoeding toe. De rechthebbende is in dat geval gehouden tot overdracht van de rechten welke hij tegenover derden mocht kunnen doen gelden.
    
    
      Een vergunning voor de onttrekking van grondwater voor openbare drinkwatervoorziening of voor industriële toepassingen moet op grond van artikel 2 van de Beleidsregel grondwaterbeheer Noord-Brabant aan de volgende eisen voldoen:
    
    a. het bedrijf of de onttrekking ligt binnen de bebouwde kom;
    b. uit de aanvraag moet blijken dat het gebruik van grondwater noodzakelijk is; 
    c. de toepassing moet mede voor menselijke consumptie zijn;
    d. de putten zijn maximaal 80 meter diep tenzij:
    1. sprake is van een verplaatsing op gelijke diepte en een gelijk niveau van bescherming;
    2 onderzoek is gedaan naar het effect van de winning op de bij de grondwaterwinning betrokken belangen;
    e. indien een verplaatsing als bedoeld onder d niet mogelijk is wordt de uitbreiding van een diepere winning overwogen mits onderzocht is of:
    1. het mogelijk is de totale toegestane vergunningscapaciteit te verminderen;
    2 de inzet van grootschalige alternatieven zoals de zuivering van oppervlaktewater mogelijk is;
    3 kleinschalige alternatieven op het niveau van individuele grondwateronttrekkers mogelijk zijn;
    f. met de onttrekking bedraagt de totale vergunde onttrekking in Noord-Brabant voor de openbare drinkwatervoorziening en industrie maximaal 250 miljoen m³ per jaar.