ECLI:NL:RVS:2022:1438, Raad van State, 18-05-2022, 202104446/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 mei 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Putten [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het perceel [locatie] voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven binnen zes maanden te beëindigen en beëindigd te houden. [appellant] is eigenaar van een recreatiewoning op het perceel in Putten. Op 24 april 2018 heeft een toezichthouder van het college tijdens een controle [appellant] aangetroffen op het perceel. [appellant] heeft verklaard dat hij het perceel de helft van het jaar bewoont en dat [appellant] sinds twee jaar in de basisregistratie personen staat ingeschreven op het adres van de recreatiewoning. In hoger beroep is tussen partijen niet in geschil dat sprake is van een overtreding. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het college vanwege bijzondere omstandigheden van handhavend optreden had moeten afzien.

202104446/1/R4
    Datum uitspraak: 18 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Putten,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 juni 2021 in zaak nr. 19/2575 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Putten.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 mei 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het perceel [locatie] (hierna: het perceel) voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven binnen zes maanden te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 25 oktober 2018 heeft het college het besluit van 7 mei 2018 gewijzigd.
    Bij besluit van 2 april 2019 heeft college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 1 oktober 2020 heeft het college besloten tot invordering van een dwangsom van € 2.500,00.
    Bij uitspraak van 4 juni 2021 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen het besluit van 2 april 2019 en het besluit van 1 oktober 2020 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. G.J. Vooren, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van een recreatiewoning op het perceel in Putten. Op 24 april 2018 heeft een toezichthouder van het college tijdens een controle [appellant] aangetroffen op het perceel. [appellant] heeft verklaard dat hij het perceel de helft van het jaar bewoont en dat [appellant] sinds twee jaar in de basisregistratie personen (hierna: BRP) staat ingeschreven op het adres van de recreatiewoning.
    2.       Het college heeft zich in het besluit van 7 mei 2018 op het standpunt gesteld dat de recreatiewoning op het perceel, gelet op het controlerapport van de toezichthouder, niet voor recreatieve doeleinden gebruikt wordt maar voor permanente bewoning. Dit is volgens het college in strijd met artikel 12 en artikel 21 van de regels van het bestemmingsplan "Krachtighuizen 2013" (hierna: het bestemmingsplan). Gelet hierop heeft het college aan de opgelegde last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat [appellant] de recreatiewoning in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht gebruikt. Het college heeft [appellant] gelast om binnen zes maanden na verzenddatum van het besluit de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per maand waarin de overtreding niet volledig is opgeheven tot een maximumbedrag van € 60.000,00.
    Bij besluit van 25 oktober 2018 heeft het college het besluit van 7 mei 2018 in die zin gewijzigd dat [appellant] overeenkomstig de beleidsnota Oprecht recreatief (hierna: de beleidsnota) tot de categorie "Gebruiker niet zijnde recreant" moet worden gerekend en gelet hierop binnen 3 maanden na verzenddatum van het besluit van 25 oktober 2018 de overtreding moet beëindigen en beëindigd moet houden. De hoogte van de dwangsom is in dit besluit gewijzigd naar € 2.500,00 voor iedere drie maanden dat de overtreding voortduurt of een gedeelte daarvan tot een maximumbedrag van € 10.000,00.
    3.       Bij besluit op bezwaar van 2 april 2019 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen de last ongegrond verklaard onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften van 19 maart 2019.
    Vervolgens is het college bij besluit van 1 oktober 2020 overgegaan tot invordering van een verbeurde dwangsom. Aan dit besluit heeft het college, met verwijzing naar een controle van 22 september 2020, ten grondslag gelegd dat de overtreding ten tijde van de controle niet beëindigd was. Tijdens de controle was [appellant] aanwezig op het perceel. Bovendien bevat het controlerapport een verklaring waaruit blijkt dat [appellant] geen andere plek heeft om te wonen. Verder blijkt uit de BRP dat [appellant] van 23 juli 2015 tot en met 31 mei 2019 ingeschreven heeft gestaan op het perceel, vervolgens in de periode tussen 31 mei 2019 tot en met 1 september 2019 ingeschreven heeft gestaan op een adres in Beek maar dat [appellant] vanaf 1 september 2019 weer stond ingeschreven op het perceel. Gelet hierop is door [appellant] geen gevolg gegeven aan de lastgeving en zijn hierdoor vier dwangsommen van rechtswege verbeurd, aldus het college. Omdat drie dwangsommen inmiddels verjaard zijn, is het college bij het invorderingsbesluit overgegaan tot invordering van één dwangsom ten bedrage van € 2.500,00.
    4.       In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank ten aanzien van het besluit van 2 april 2019 onder meer overwogen dat sprake is van een overtreding omdat [appellant] de recreatiewoning gebruikt als permanente woning. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden. In dit kader overweegt de rechtbank dat de medische situatie van [appellant B] pas in 2020 is verergerd en dat deze (latere) omstandigheden daarom niet kunnen worden betrokken bij de beoordeling van het besluit van 2 april 2019. De medische problemen die al ten tijde van het besluit van 2 april 2019 bestonden, zijn niet zodanig dat er hierdoor geen mogelijkheid was om een vervangende woonruimte te vinden, aldus de rechtbank. Hierbij heeft de rechtbank mede betrokken dat de enkele omstandigheid dat in de beleidsnota is opgenomen wanneer er prioriteit bestaat voor handhavend optreden, nog niet betekent dat het college in gevallen waarin die prioriteit ontbreekt van handhaving moet afzien.
    Ten aanzien van het besluit van 1 oktober 2020 heeft de rechtbank overwogen dat de dwangsom die is verbeurd in de periode tussen 26 juli en 26 oktober 2019, op 1 oktober 2020 nog niet verjaard was, zodat het college op 1 oktober 2020 een verbeurde dwangsom van € 2.500,00 kon invorderen bij [appellant]. Ook is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van invordering moest af zien. Weliswaar spelen in het kader van de invordering de medische problemen van [appellant B], die ontstaan zijn in 2020, wel een rol bij de beoordeling van de evenredigheid van het besluit van 1 oktober 2020, maar deze omstandigheden zijn naar het oordeel van de rechtbank niet zodanig dat van invordering moest worden afgezien. Ook leidt het gegeven dat [appellant] bezig was met een verhuizing en van een overtreding gelet hierop binnen korte termijn geen sprake meer zou zijn, niet tot het oordeel dat daarom van invordering moest worden afgezien, aldus de rechtbank.
    5.       In hoger beroep is tussen partijen niet in geschil dat sprake is van een overtreding. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het college vanwege aangevoerde bijzondere omstandigheden van handhavend optreden had moeten afzien en of het college mocht overgaan tot invordering van een verbeurde dwangsom.
    Bijzondere omstandigheden
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden moest afzien. Volgens [appellant] is handhaving onevenredig en is door het college niet goed gekeken naar de persoonlijke omstandigheden van [appellant] zodat een individuele proportionaliteitstoets niet heeft plaatsgevonden. Ter onderbouwing van zijn betoog voert [appellant] allereerst aan dat de rechtbank ten onrechte voorbij gaat aan het feit dat [appellant] de 80 jaar gepasseerd is. Daarnaast voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de medische klachten, in 2020 ontstaan bij [appellant B], geen rol mogen spelen bij de beoordeling van de beslissing van het college om de last onder dwangsom bij het besluit op bezwaar van 2 april 2019 in stand te laten. Bovendien miskent de rechtbank dat, los van de medische situatie van [appellant B], al een tijdelijke aanleunwoning was toegewezen aan [appellant].
    Ook voert [appellant] aan dat de rechtbank miskent dat handhavend optreden onevenredig was, omdat geen noodzaak bestond om in dit geval handhavend op te treden. Op grond van de beleidsnota verdient deze overtreding namelijk geen prioriteit. Omdat [appellant] bovendien al op een wachtlijst stond voor een zorgwoning, was de prioriteit om handhavend op te treden helemaal niet aanwezig, aldus [appellant].
    6.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    6.2.    Ter zitting heeft het college het algemeen belang van handhavend optreden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen nader toegelicht. In dit kader heeft het college aangegeven dat de gemeente Putten een recreatief aantrekkelijke gemeente is en het beleid en het bestemmingsplan er daarom op gericht zijn dat voldoende recreatiewoningen, die daarvoor geschikt en bedoeld zijn, beschikbaar zijn. Ter zitting heeft het college bevestigd dat de woning waar [appellant] permanent woonde, geschikt en bedoeld is om ten behoeve van recreatie te worden gebruikt. Gelet hierop heeft het college naar het oordeel van de Afdeling het algemeen belang van handhavend optreden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen onderbouwd.
    6.3.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de door [appellant] aangevoerde omstandigheden geen aanleiding geven voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had moeten afzien omdat handhavend optreden jegens [appellant] onevenredig is. In dit kader overweegt de Afdeling als volgt.
    Over de leeftijd en gezondheidssituatie van [appellant] merkt de Afdeling op dat [appellant] weliswaar op leeftijd is en de gezondheidssituatie in de loop der jaren is verslechterd, maar dat niet is gebleken van zodanige omstandigheden dat het college om deze reden van handhavend optreden had moeten afzien. In dit kader overweegt de Afdeling dat het college ter zitting heeft toegelicht dat hij ten tijde van het besluit van 2 april 2019 alleen beschikte over een indicatie op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning uit 2016 waaruit blijkt dat [appellant B] in aanmerking komt voor een vervoersvoorziening. Het college heeft toegelicht dat niet is gebleken dat een zorgindicatie is verleend aan [appellant B]. Daarbij heeft het college erop gewezen dat [appellant], hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, geen stukken heeft aangeleverd waaruit blijkt dat zij toen een dergelijke zorgindicatie had. Uit de door [appellant] overgelegde stukken blijkt dat een groot deel van de gezondheidsproblemen zich vanaf 2020 hebben voorgedaan. Ondanks dat [appellant] gedurende de procedure over het besluit van 2 april 2019 meermaals in de gelegenheid is gesteld om alsnog nadere gegevens te verstrekken waaruit zou blijken dat een zorgindicatie al ten tijde van het besluit van 2 april 2019 aanwezig was, zijn geen stukken overgelegd waaruit dit zou blijken. Ook overigens is niet uit de stukken die [appellant] in de procedure bij de Afdeling heeft ingebracht gebleken dat [appellant B] ten tijde van het besluit van 2 april 2019 een dergelijke zorgindicatie had. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de gegevens over de gezondheidsproblemen van [appellant B] uit 2020, van na het besluit van 2 april 2019, niet betrokken kunnen worden bij de beoordeling van de rechtmatigheid van dat besluit. Dat [appellant] na het besluit van 2 april 2019, namelijk op 23 november 2020, stelt dat een tijdelijke aanleunwoning is toegewezen, kan om dezelfde reden niet betrokken worden bij de beoordeling van de rechtmatigheid van dat besluit. Gezien het vorenstaande heeft de rechtbank terecht op basis van de ter beschikking staande gegevens geoordeeld dat niet is gebleken dat [appellant] vanwege de medische situatie van [appellant B] ten tijde van het besluit van 2 april 2019 niet in staat was om een vervangende woonruimte te vinden.
    Over de stelling van [appellant] dat geen prioriteit lag bij handhavend optreden tegen deze overtreding overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1961, volgt dat handhavingsbeleid er niet toe mag strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nooit wordt opgetreden. Uit onder meer deze uitspraak volgt dat het college door middel van prioriteitstelling een onderscheid mag maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan zijn handhavingstaak. Bij die afweging kan het zijn dat in bepaalde gevallen van handhaving wordt afgezien, gelet op het karakter van het overtreden voorschrift. Handhavingsbeleid mag er niet toe strekken dat tegen overtredingen die een lagere prioriteit hebben, nooit wordt opgetreden. Zelfs al zou [appellant] worden gevolgd in zijn stelling dat handhaving van de overtreding in dit geval geen of minder prioriteit had, wat overigens in het midden kan blijven, dan leidt dat op zichzelf niet tot het oordeel dat wanneer wel handhavend wordt opgetreden, dit onevenredig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Invorderingsbesluit
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet tot invordering van de verbeurde dwangsom kon overgaan. Volgens [appellant] is ook de vierde verbeurde dwangsom verjaard. Volgens [appellant] zitten er vijftien maanden tussen het besluit van 2 april 2019 en de enige controle op 22 september 2020, en niet twaalf maanden. Verder wijst [appellant] erop dat slechts één keer, namelijk op 22 september 2020, door een buitengewoon opsporingsambtenaar is geconstateerd dat [appellant] aanwezig was in zijn recreatiewoning.
    Voorts voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat invordering niet onevenredig is. Hiertoe voert [appellant] aan dat de medische klachten van [appellant B] wel degelijk reden geven om af te zien van invordering van de verbeurde dwangsom en wordt de slechte medische situatie bevestigd door de medische indicatie die zij hebben voor een zorgwoning. Ook is invordering onevenredig omdat duidelijk was dat sowieso een einde zou komen aan de overtreding omdat binnen korte tijd een aanleunwoning zou worden toegewezen.
    7.1.    Artikel 5:35, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "1. In afwijking van artikel 4:104, eerste lid, verjaart de rechtsvordering tot betaling van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd.
    […]."
    7.2.    Naar het oordeel van de Afdeling was de bevoegdheid tot invordering niet verjaard ten tijde van het nemen van het invorderingsbesluit. In tegenstelling tot wat [appellant] stelt, begint de termijn waarbinnen verbeurde dwangsommen kunnen worden ingevorderd pas te lopen na verloop van de begunstigingstermijn. Gelet op artikel 5:35, eerste lid van de Awb, kunnen dwangsommen binnen een jaar na de dag waarop deze dwangsom is verbeurd nog worden ingevorderd. De rechtbank heeft daarom terecht en op goede gronden geoordeeld dat het college de verbeurde dwangsom over de periode tussen 28 juli en 28 oktober 2019 nog binnen een jaar, en dus op 1 oktober 2020 kon invorderen omdat op dat moment de termijn van een jaar nog niet was verstreken.
    7.3.    Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    7.4.    Voor zover [appellant] beoogt te betogen dat niet kon worden overgegaan tot invordering van een verbeurde dwangsom omdat op basis van één controle niet is komen vast te staan dat sprake was van een overtreding, overweegt de Afdeling als volgt. Door een toezichthouder van de gemeente is op 22 september 2020 geconstateerd dat [appellant] aanwezig was in de recreatiewoning. Verder is niet in geschil dat [appellant] ten tijde van het besluit van 1 oktober 2020 stond ingeschreven op het perceel in de gemeentelijke BRP. Een inschrijving in het BRP op het adres van de recreatiewoning levert in het algemeen reeds een vermoeden op dat de betrokkene zijn hoofdverblijf heeft op het adres waarop hij is ingeschreven, waarbij de voor die inschrijving gegeven reden niet relevant is, zie in dit kader ook de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:190. De rechtbank heeft, gelet op deze omstandigheden, terecht overwogen dat het college voldoende feiten en omstandigheden heeft gesteld die aannemelijk maken dat [appellant] zijn hoofdverblijf heeft in de recreatiewoning en deze in strijd met het bestemmingsplan bewoont. Gelet hierop heeft het college dan ook een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden ten grondslag gelegd aan zijn invorderingsbesluit.
    [appellant] heeft ten aanzien van het besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom, opnieuw een beroep gedaan op de eerder aangevoerde grond over de gezondheidssituatie van [appellant B]. Zoals hiervoor onder overweging 6.3 is overwogen, leiden de door [appellant] aangevoerde gronden over bijzondere omstandigheden niet tot het oordeel dat het college niet tot handhavend optreden kon overgaan. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat ten aanzien van de toetsing van het invorderingsbesluit van 1 oktober 2020, de medische problemen van [appellant B] uit 2020 wel een rol spelen, maar dat deze omstandigheden evenmin tot het oordeel leiden dat het college van invordering had moeten afzien. Hoewel uit de door [appellant] overgelegde stukken blijkt dat [appellant B] in 2020 medische problemen heeft gehad, blijft het uitgangspunt gelden dat als een last eenmaal is opgelegd, deze ook moet worden geëffectueerd. De door [appellant] gestelde medische problemen zijn niet zodanig dat om die reden van invordering van de verbeurde dwangsom van € 2.5000,- had moeten worden afgezien.
    Ook leidt de gestelde omstandigheid dat [appellant] ten tijde van het invorderingsbesluit van 1 oktober 2020 zicht had op een aanleunwoning niet tot het oordeel dat invordering onevenredig is. [appellant] heeft immers niet tijdig, namelijk voor het verloop van de bij besluit van 2 april 2019 gestelde begunstigingstermijn, aan de opgelegde last onder dwangsom  voldaan. [appellant] was gedurende de begunstigingstermijn bij machte de overtreding tijdig te beëindigen. Gelet hierop en gelet op het belang van invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsom, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat invordering van de verbeurde dwangsom van € 2.500,- door het college niet onevenredig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2022
    418-972