ECLI:NL:RBOVE:2020:3457, Rechtbank Overijssel, 20-10-2020, Awb 19/2366
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2020-10-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Preventieve last onder dwangsom opgelegd gericht op het voorkomen dat pand in strijd met bestemmingsplan (kamerbewoning) zal worden gebruikt; beroep ongegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    Zittingsplaats Zwolle
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 19/2366
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      
        
          [eiser]
        , te [woonplaats] , eiser,
    
    
    
      en 
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Almelo, verweerder.
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 6 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een preventieve last onder dwangsom opgelegd in verband met de klaarblijkelijke dreiging dat het pand aan de [adres 1] in Aadorp (hierna: het pand op het perceel) in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan zal worden gebruikt.
    
    
    
      Bij besluit van 22 oktober 2019, verzonden 28 oktober 2019 (het bestreden besluit), heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Het primaire besluit is met een meer uitgebreide motivering gehandhaafd.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en vragen van de rechtbank beantwoord.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 oktober 2020. Eiser is verschenen. 
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door D.A. Cohen en R. Wilschut.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    1. In het pand op het perceel was voorheen een winkel (supermarkt) gevestigd. Deze activiteiten zijn gestaakt en het pand staat leeg. Eiser heeft vervolgens het pand gekocht.
    
    
      
        Juridisch kader
      
    
    
    2. Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang dan wel last onder dwangsom indien er sprake 
    is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Wat betreft verweerder volgt dit uit artikel 125 Gemeentewet in samenhang met de artikelen 5:4 en 5:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Een last onder dwangsom kan enkel worden opgelegd aan de overtreder (artikel 5:32, eerste lid, van de Awb). Onder ‘overtreder’ wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt (artikel 5:1, tweede lid, van de Awb). 
    
    
      Artikel 5:7 van de Awb bepaalt dat een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. Onder ‘herstelsanctie’ wordt verstaan: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding (artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Awb). 
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren 
      voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    
    
      Onder ‘gebruiken’ als bedoeld in deze bepaling wordt mede verstaan het ‘laten gebruiken’. Dit volgt uit vaste jurisprudentie. 
    
    
    3. De bestemming van het perceel is geregeld in bestemmingsplan “Noord Aadorp” 
    (hierna: het bestemmingsplan). Het perceel heeft hierin de bestemming “Gemengde Doeleinden A (GDA)” met de aanduiding “supermarkt toegestaan”. 
    
    
      Artikel 5.1 van de planregels bepaalt dat de voor Gemengde Doeleinden A aangewezen gronden bestemd zijn voor:
    
    a. 	detailhandel;
    b. 	dienstverlenende bedrijven;
    c. 	kantoren;
    d. 	wonen, met dien verstande dat wonen is toegestaan voorzover deze woning ten tijde
    	van de ter inzage legging van het ontwerpbestemmingsplan aanwezig is;
    e. 	supermarkt, alleen op het perceel dat is voorzien van de aanduiding “supermarkt
    	toegestaan”;
    f. 	met de daarbij behorende bijgebouwen, andere bouwwerken, groenvoorzieningen,
    	verhardingen en overige bijbehorende voorzieningen;
    g. 	met dien verstande dat alle functies, met uitzondering van wonen, zich op de begane
    
      	grond bevinden;
      met dien verstande dat de onder b. genoemde dienstverlenende bedrijven en de onder c.
      genoemde kantoren, voorkomen in Bijlage I en II van de bij deze voorschriften behorende
      staat van bedrijfsactiviteiten A en B.
    
    
    
      
        Besluitvorming 
      
    
    
    4. Bij e-mail van 1 juni 2017 heeft eiser aan verweerder meegedeeld dat het pand op het perceel leeg staat en dat hij het pand anti-kraak wil laten bewonen. Eiser heeft verweerder verzocht hem nader te informeren over de mogelijkheden en over de te volgen procedure(s).
    
    
      Bij e-mail van 30 juni 2017 heeft een medewerker van de gemeente Almelo hierop aan eiser het navolgende meegedeeld: “Momenteel kunt u dit pand tijdelijk laten bewonen voor anti-kraak. Bij inschrijving op dit adres zal worden gevraagd naar het huurcontract en legitimatie.”
    
    5. Op 22 januari 2018 heeft eiser een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor het plaatsen van extra raamkozijnen in het pand op het perceel. In deze aanvraag is bij de projectomschrijving verwoord dat het pand nogal gesloten en donker is en dat daarom extra raamkozijnen worden aangevraagd.
    
    
      Bij e-mail van 12 februari 2018 heeft een medewerker van de gemeente Almelo eiser verzocht aan te geven waarvoor de ruimte gebruikt gaat worden.
    
    
    
      Bij e-mail van 14 februari 2018 heeft eiser hierop het navolgende geantwoord: “Het plan was en is nieuwbouw van woningen, maar ik krijg allerhande tijdelijke gebruiksaanvragen, maar het gebouw is nu eigenlijk een complete black box met uitzondering van de deurpartij in de voorgevel en vandaar deze aanpassing. Het gebouw is winkelbestemd in een woonomgeving en voorafgaande aan kopen had ik al gevraagd of er tijdelijk in gewoond mocht worden en dat mocht. Uw collega heeft mij dat desgevraagd ook schriftelijk bevestigd. Overigens geeft de BAG viewer aan dat het een winkel- annex woongebouw betreft. Dus het nog nader te bepalen tijdelijke gebruik zal nog afhankelijk zijn van wat er met derden over afgesproken kan en zal gaan worden maar dat zal dan waarschijnlijk en hopelijk een mix zijn van commerciële/dienstverlenings invulling en tijdelijk woongebruik.”
    
    
    
      Bij besluit van 20 maart 2018 is de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
    
    
    6. Naar aanleiding van klachten uit de omgeving van het pand heeft een toezichthouder het pand op 29 mei 2018 bezocht. Geconstateerd is dat is afgeweken van de op 20 maart 2018 verleende omgevingsvergunning doordat een sparing in de gevel tot op maaiveldniveau is gerealiseerd. Een deurkozijn is hier evenwel nog niet in aangebracht. Deze afwijking is vergunningsvrij op grond van artikel 2, onder 7, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, aldus de toezichthouder.
    
    
      Op 4 juni 2018 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de (toenmalige) vakwethouder en eiser. In dit gesprek is gevraagd naar de concrete plannen van eiser en is hem meegedeeld dat het (laten) bewonen van het pand niet is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. 
    
    
    
      Op 13 juli 2018 is wederom op het perceel een controle uitgevoerd. Geconstateerd is dat binnen in het pand nieuwe bouwmaterialen aanwezig zijn voor het kunnen realiseren van lichte scheidingswanden, waardoor bewoning door circa 12 personen mogelijk wordt. Eiser heeft tijdens dit bezoek aan de toezichthouder meegedeeld dat hij een woonvergunning heeft voor anti-kraak, dat anti-kraak niet is gedefinieerd zodat bewoning van het pand is toegestaan. Eiser heeft de toezichthouder een ‘plannetje’ getoond. Dit betreft een tekening/plattegrond met 12 afzonderlijke kamers en een aantal gemeenschappelijke ruimtes. 
      De toezichthouder heeft meegedeeld dat bewoning van het pand niet is toegestaan zonder dat hiervoor een vergunning is verleend en dat het maar de vraag is of deze vergunning, na een aanvraag hiertoe, verleend zal worden.
    
    
    
      Naar aanleiding van meldingen uit de omgeving van het pand (dat interne bouwwerkzaam-heden plaatsvinden, dat hierdoor het pand geschikt wordt gemaakt voor het huisvesten van arbeidsmigranten, dat eiser aan de omwonenden heeft meegedeeld dat in het pand mag worden gewoond en dat een en ander met de gemeente is geregeld) heeft op 17 oktober 2018 wederom een controle op het perceel plaatsgevonden. Geconstateerd is dat intern is begonnen met het aanbrengen van lichte scheidingswanden/voorzetwanden. Het vermoeden bestaat dat het pand wordt ingericht voor de huisvesting van circa 12 personen.
      Bij brief van 23 oktober 2018 heeft verweerder eiser gewezen op de aanhoudende onrust in de naaste omgeving van het perceel en dat deze onrust wordt versterkt door mededelingen van eisers kant met betrekking tot het beschikken over een vergunning voor het huisvesten van meerdere personen in het pand. Verweerder heeft meegedeeld dat bewoning van het pand op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan, dat de e-mail van 30 juni 2017 geen vergunning voor tijdelijke bewoning betreft en dat hij handhavend zal gaan optreden als er een overtreding wordt geconstateerd.
    
    
    
      Op 13 november 2018 is wederom een controle op het perceel uitgevoerd. Geconstateerd is dat er intern lichte scheidingswanden zijn gerealiseerd en dat de hiermee gecreëerde inrichting overeen lijkt te komen met de tekening die eiser tijdens de controle op 13 juli 2018 aan de toezichthouder heeft getoond.
    
    
    
      Op 21 november 2018 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de vakwethouder en eiser. Tijdens dit gesprek is, samengevat weergegeven, aan eiser meegedeeld dat aan kamergewijze verhuur van het pand ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten geen medewerking wordt verleend omdat dit gebruik op deze locatie ruimtelijk ongewenst is. Eiser heeft meegedeeld vast te houden aan zijn plannen voor huisvesting van arbeidsmigranten in het pand.
    
    
    7. In het primaire besluit van 6 december 2018 heeft verweerder aan eiser een preventieve last onder dwangsom opgelegd. De last is gericht op het voorkomen dat eiser het pand zal (laten) gebruiken in strijd met het bestemmingsplan, wat een overtreding oplevert van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Verweerder heeft zich hierbij op de navolgende standpunten gesteld:
    - Het bewonen van het pand is op grond van het bestemmingsplan “Noord Aadorp” niet toegestaan omdat dit gebruik niet reeds plaatsvond op het moment dat dit bestemmingsplan in ontwerp ter inzage was gelegd. 
    - Er wordt voldaan aan het klaarblijkelijkheidscriterium, zoals neergelegd in artikel 5:7 van de Awb. Hierbij is verwezen naar twee bestuurlijke gesprekken met eiser (op 4 juni en 21 november 2018), de op het perceel uitgevoerde controles, correspondentie en uitlatingen van eiser richting de toezichthouder (onder andere de getoonde tekening) en richting omwonenden. 
    - Er is geen concreet zicht op legalisatie. 
    - Gelet op de onrust in de nabije omgeving van het pand wordt niet afgewacht totdat de overtreding daadwerkelijk wordt begaan.
    
    
      Verweerder heeft aangegeven dat aan de last kan worden voldaan door het pand niet te (laten) gebruiken in strijd met het bestemmingsplan, meer specifiek het door eiser aangekondigde gebruik voor kamergewijze verhuur. Bij constatering van een overtreding verbeurt eiser een dwangsom van € 10.000,- ineens.
    
    
    8. In het bestreden besluit van 22 oktober 2019 heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd met een meer uitgebreide motivering.
    
    
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de e-mail van 30 juni 2017 niet gelijk kan worden gesteld met een omgevingsvergunning voor gebruik in afwijking van het bestemmingsplan. Ook kan deze e-mail niet worden geduid als een toezegging van verweerder omdat deze mededeling niet is gedaan door een persoon van wie eiser op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van verweerder vertolkte. 
      Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de op 20 maart 2018 aan eiser verleende omgevingsvergunning enkel betrekking heeft op de activiteit ‘bouwen’ voor het plaatsen van raamkozijnen in het pand. Hieraan kunnen geen rechten worden ontleend voor woongebruik van het pand. 
    
    
    
      
        Beoordeling van het beroep (formele beroepsgronden)
      
    
    
    9. Eiser stelt dat zowel het bestreden besluit als het verweerschrift zijn ondertekend door een persoon die daartoe niet is gemandateerd. 
    
    10. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
    
    
      De rechtbank heeft dit voorgelegd aan verweerder. Bij brief van 20 mei 2020 heeft verweerder de gevraagde informatie verstrekt. Hieruit blijkt dat de genoemde personen beschikken over een toereikend mandaat. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
    
      
        Beoordeling van het beroep (materiële beroepsgronden)
      
    
    
    
      
        Bevoegdheid
      
    
    
    11. Verweerder heeft zijn bevoegdheid om eiser een preventieve last onder dwangsom op te leggen, gebaseerd op de klaarblijkelijke dreiging dat artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo wordt overtreden. 
    
    12. Eiser stelt dat artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo door hem niet kan worden overtreden. Ter onderbouwing van deze beroepsgrond heeft eiser een primair standpunt en twee subsidiaire standpunten aangevoerd. 
    
    13. De rechtbank zal eerst het primaire standpunt bespreken. Enkel indien het primaire standpunt niet slaagt, komt de rechtbank toe aan bespreking van de subsidiaire standpunten.
    
    14. Eiser stelt primair dat het gebruik van het pand ten behoeve van bewoning helemaal niet in strijd is met het bestemmingsplan omdat ‘de toenmalig belanghebbende onderkende dat bewonen op het cruciale tijdstip zakelijk handig was en zeer eenvoudig bewerkstelligd kon worden’. Ter zitting heeft eiser desgevraagd meegedeeld dat dit hem door de toenmalige eigenaar is meegedeeld.
    
    15. De rechtbank overweegt over het primaire standpunt volgende.
    
    
      15.1.
      Uit artikel 5.1, onder d, van de planregels volgt dat wonen in het pand op het perceel is toegestaan indien ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan een woning aanwezig was. Onder ‘woning’ wordt verstaan: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden (artikel 1.53 van de planregels).
      
    
    
      15.2.
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geen woning in het pand aanwezig was. Ter onderbouwing hiertoe heeft verweerder ter zitting aangevoerd dat destijds een inventarisatie van bedrijfsmatig gebruikte panden, waaronder het pand op het perceel, heeft plaatsgevonden en dat daarbij is geconstateerd dat er enkel een supermarkt in het pand was gevestigd. Deze bevindingen zijn opgenomen in de toelichting bij het bestemmingsplan, aldus verweerder. 
      
    
    
      15.3.
      De rechtbank stelt vast dat eiser de aanwezigheid van een woning in het pand enkel heeft gesteld maar niet heeft onderbouwd. Verder doet de zinssnede ‘bewerkstelligd kon worden’ vermoeden dat de woning niet daadwerkelijk was gerealiseerd. Gelet op wat verweerder hierover ter zitting heeft verklaard en de tekst op pagina 22 van de toelichting bij het bestemmingsplan, waarin de bevindingen van een uitgevoerde inventarisatie zijn neergelegd, is het aannemelijk dat ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan in het pand geen woning aanwezig was. Dit betekent dat het pand niet (mede) is bestemd voor ‘wonen’ zodat het gebruiken van het pand ten behoeve van bewoning een overtreding is van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 5.1 van de planregels. 
      
      
        Het primaire standpunt van eiser slaagt niet.
      
      
      
        16.	Subsidiair stelt eiser dat, indien kamergewijze bewoning van het pand in strijd is met het bestemmingsplan en daarom een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is vereist, hij reeds de beschikking heeft over een dergelijke omgevingsvergunning.
      
      
    
    
      16.1.
      
        In dat kader heeft eiser ten eerste aangevoerd dat ambtelijk toestemming is verleend voor bewoning van het pand, wat blijkt uit de e-mail van 30 juni 2017. Het afdoen van 
        gebruikstoestemmingen is overgelaten aan het ambtelijk apparaat, zo begrijpt eiser.
      
      
    
    
      16.2.
      Ten tweede heeft eiser verwezen naar de op 20 maart 2018 aan hem verleende omgevingsvergunning. Volgens eiser ziet deze omgevingsvergunning niet alleen op het aanbrengen van extra raamkozijnen in het pand maar ziet deze omgevingsvergunning tevens op het toestaan van tijdelijke bewoning. Dit blijkt zowel uit het feit dat deze omgevingsvergunning is verleend nadat een vraag van een ambtenaar over het door hem beoogde gebruik is beantwoord, alsmede uit de inhoud van de bezwaarschriften van omwonenden, gericht tegen de verleende omgevingsvergunning. Daaruit blijkt dat de omwonenden ervan uitgingen dat het pand gebruikt zou gaan worden voor een woonfunctie. De bezwaren waren evenwel niet tijdig ingediend en zijn niet-ontvankelijk verklaard. 
      
      
        17.	De rechtbank overweegt over de subsidiaire standpunten het volgende. 
      
      
    
    
      17.1.
      De rechtbank oordeelt dat de ambtelijke mededeling over het tijdelijk laten bewonen van het pand voor anti-kraak, enkel ziet op het tijdelijk laten bewonen van het pand door een of enkele personen om eventuele kraak van het leegstaande pand tegen te gaan. Deze mededeling strekt zich niet uit tot het kamergewijs bewonen van het pand door meerdere personen. Verder oordeelt de rechtbank dat een dergelijke ambtelijke mededeling bezwaarlijk gelijk kan worden gesteld aan een omgevingsvergunning in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Dit hoort bij eiser, die zich presenteert als adviseur/ondernemer, bekend te zijn. 
      
      
        Dat gebruikstoestemmingen in de gemeente Almelo ambtelijk worden afgedaan, zoals eiser stelt, maakt dit niet anders. Een ambtelijke afhandeling laat onverlet dat verweerder bevoegd is en bevoegd blijft om omgevingsvergunningen in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo te verlenen. Een ambtelijke afhandeling wordt beheerst door een rechtsgeldige mandaatverhouding. Dat de e-mail van 30 juni 2017 namens verweerder, oftewel in mandaat, zou zijn opgesteld, blijkt niet uit deze e-mail. 
      
      
    
    
      17.2.
      De rechtbank begrijpt eisers betoog over de aan hem op 20 maart 2018 verleende omgevingsvergunning aldus dat eiser stelt dat in deze omgevingsvergunning impliciet is afgeweken van het bestemmingsplan, zodat deze omgevingsvergunning niet alleen ziet op de activiteit ‘bouwen’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo maar impliciet tevens ziet op de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1210, overweging 5.1, het navolgende overwogen: “(…). Die omstandigheid heeft de rechtbank eveneens terecht niet tot het oordeel geleid dat het college met het verlenen van die vergunning impliciet het gebruik van de atelierruimten als zelfstandige woningen heeft toegestaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2519), kan een vrijstelling voor gebruik dat in strijd is met het bestemmingsplan (thans: een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan) worden geacht rechtstreeks voort te vloeien uit een voor dat pand verleende bouwvergunning, als uit de bouwaanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt, en het bevoegde bestuursorgaan, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planregels heeft verleend.”
      
      
      
        De rechtbank oordeelt dat een dergelijke situatie zich hier niet voor doet. De beantwoording door eiser van een vraag van een medewerker van de gemeente Almelo, komt erop neer dat de aanvraag enkel ziet op het vergroten van de lichttoetreding en dat het toekomstige gebruik nog onduidelijk is en nader zal worden ingevuld. Deze beantwoording, in combinatie met de aanvraag, maakt niet dat verweerder zonder meer kon afleiden dat het pand in strijd met het bestemmingsplan voor kamergewijze bewoning zou worden gebruikt. Verweerder heeft dan ook niet de omgevingsvergunning in weerwil van de planregels verleend. Dit blijkt tevens uit de overwegingen in de omgevingsvergunning. Hierin staat expliciet vermeld dat de aanvraag is getoetst aan het bestemmingsplan en dat deze daaraan voldoet. Dat omwonenden, die geconfronteerd werden met uitlatingen van eiser dat bewoning van het pand met de gemeente was geregeld, tegen deze omgevingsvergunning bezwaar hebben gemaakt, betekent niet dat dit gebruik impliciet door verweerder zou zijn vergund. 
      
      
    
    
      17.3.
      De subsidiaire standpunten van eiser slagen daarom eveneens niet.
      
      18. Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruiken van het pand voor kamergewijze bewoning in strijd is met het bestemmingsplan, wat een overtreding is van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
      
      
        Verder oordeelt de rechtbank dat uit de stukken blijkt dat met een grote mate van waarschijnlijkheid vaststaat dat de overtreding van voornoemd artikel zal plaatsvinden. Zo blijft eiser doorgaan met het geschikt maken van het pand voor kamergewijze bewoning. Verder blijft eiser aan omwonenden verkondigen dat hij het pand mag gebruiken voor kamergewijze bewoning en dat hij beschikt over de vereiste vergunningen / toestemmingen. Richting ambtenaren blijft eiser volharden in zijn standpunt dat hij het niet eens is met het andersluidende standpunt van verweerder. 
      
      
      
        Verweerder heeft zich dan ook terecht bevoegd geacht om handhavend op te treden tegen het (laten) gebruiken van het pand op het perceel in strijd met het bestemmingsplan, door het opleggen van een preventieve last onder dwangsom aan eiser.
      
      
      
        
          Aanwending van de bevoegdheid
        
      
      
      19. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 
      
      20. Eiser stelt dat ondertussen woonbeleid ‘in de maak is’ waarin kamergewijze bewoning door niet-Nederlanders (oftewel arbeidsmigranten) zal worden geregeld. 
      
      21. De rechtbank duidt deze stelling als dat sprake is van een concreet zicht op legalisatie. 
      
    
    
      21.1.
      De rechtbank overweegt hierover allereerst dat in deze beroepsprocedure de rechtmatigheid van het bestreden besluit (van 22 oktober 2019) voorligt. Ontwikkelingen nadien kan de rechtbank niet meenemen in haar oordeelsvorming. 
      
    
    
      21.2.
      Verder overweegt de rechtbank dat uit de jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat, in het geval dat sprake is van gebruik in strijd met het bestemmingsplan, een ontvankelijke aanvraag is vereist om een concreet zicht op legalisatie aan te nemen. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735, overweging 3 tot en met 3.3. Nu ten tijde van het bestreden besluit geen ontvankelijke aanvraag voor afwijkend gebruik bij verweerder was ingediend, is er reeds hierom geen concreet zicht op legalisatie. 
      
      
        De rechtbank voegt hieraan toe dat in het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, verweerder heeft gemotiveerd waarom hij kamergewijze bewoning van het pand uit ruimtelijk oogpunt niet wenselijk vindt. De rechtbank oordeelt dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door verweerder ingenomen standpunt - dat hij niet bereid is om van het bestemmingsplan af te wijken - rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. 
      
      
    
    
      21.3.
      Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat er geen concreet zicht op legalisatie is. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      22. Eiser doet een beroep op het vertrouwensbeginsel. In dit kader heeft hij aangevoerd dat toenmalig wethouder [naam] tijdens een gesprek aan hem heeft meegedeeld dat kamergewijze bewoning door arbeidsmigranten niet bespreekbaar is maar dat kamergewijze bewoning door Nederlanders wel bespreekbaar is. Bij huisvesting van Nederlanders is zelfs een aantal van 16 personen bespreekbaar. Ter zitting heeft eiser hieraan toegevoegd dat een ambtenaar die bij dit gesprek aanwezig was (en die heeft betwist dat deze mededeling is gedaan) hem nadien een ‘oplossing’ heeft beloofd. Omdat oplossingen niet zo maar worden aangeboden, blijkt dat er wel degelijk toezeggingen zijn gedaan, aldus eiser. 
      
      23. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
      
    
    
      23.1.
      De Afdeling heeft in haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, een zogenaamd drie-stappen-plan geïntroduceerd bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. 
      
    
    
      23.2.
      In deze zaak ketst het beroep op het vertrouwensbeginsel reeds af op de eerste stap. De reden hiervoor is dat de gestelde mededeling van de toenmalige wethouder tijdens een gesprek op 4 juni 2018, door verweerder wordt betwist. Gelet op het discriminatoire gehalte van deze gestelde mededeling, acht de rechtbank de ontkenning van deze mededeling geloofwaardig.
      
      24. Samenvattend oordeelt de rechtbank dat verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht om preventief handhavend op te treden in verband met de klaarblijkelijke dreiging dat het pand op het perceel in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan zal worden gebruikt. Verweerder heeft in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken. 
      
      25. Het beroep is ongegrond. 
      
      26. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.E.M. Lever, als griffier, op
    
    
    
      De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier									rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.