ECLI:NL:RVS:2022:1087, Raad van State, 13-04-2022, 202105630/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen aan [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de bewoning van de recreatiewoning op het adres [locatie] te beëindigen en beëindigd te houden. [appellant] heeft in 2017 zijn (bedrijfs)woning verkocht en heeft in afwachting van een andere woning een chalet gekocht op recreatiepark De Woudhoeve in Egmond aan den Hoef. [appellant] heeft zich ingeschreven als woningzoekende bij "Sociale Verhuurders Noord-Kennemerland". Ook heeft hij bij het college een aanvraag ingediend voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking voor bepaalde tijd voor het permanent bewonen van de recreatiewoning. Het college heeft die aanvraag op 16 juli 2019, en nogmaals op 24 februari 2020, afgewezen. Bij besluit van 9 december 2019 heeft het college het besluit gewijzigd, in die zin dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn is vastgesteld op 52 weken. Dit besluit is bij besluit op bezwaar van 10 juli 2020 in stand gelaten.

202105630/1/R1.
    Datum uitspraak: 13 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 30 juli 2021 in zaak nr. 20/4109 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH).
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 september 2019 heeft het college aan [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de bewoning van de recreatiewoning op het adres [locatie] te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 9 december 2019 heeft het college het besluit gewijzigd, in die zin dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn is vastgesteld op 52 weken.
    Bij besluit van 10 juli 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit onder aanvulling van de motivering en verlenging van de begunstigingstermijn tot 30 september 2021 in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 30 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 maart 2022, waar partijen, met bericht, niet zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft in 2017 zijn (bedrijfs)woning verkocht en heeft in afwachting van een andere woning een chalet gekocht op recreatiepark De Woudhoeve in Egmond aan den Hoef. [appellant] heeft zich ingeschreven als woningzoekende bij "Sociale Verhuurders Noord-Kennemerland". Ook heeft hij bij het college een aanvraag ingediend voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking voor bepaalde tijd voor het permanent bewonen van de recreatiewoning. Het college heeft die aanvraag op 16 juli 2019, en nogmaals op 24 februari 2020, afgewezen.
    2.       Bij besluit van 30 september 2019 heeft het college aan [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 75.000,00 ineens gelast om de bewoning van het chalet op het adres [locatie] te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft aan de last overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en artikel 16.4.2 van de planregels van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Zuid" ten grondslag gelegd. Het perceel aan de [locatie] heeft de bestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie". Het is op grond van artikel 16.4.2 van de planregels niet toegestaan om de gronden en gebouwen, niet zijnde bedrijfswoningen, te gebruiken voor permanente bewoning. Door de recreatiewoning te bewonen wordt deze gebruikt in strijd met het bestemmingsplan, zo staat in het besluit.
    Bij besluit van 9 december 2019 heeft het college het besluit gewijzigd, in die zin dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn is vastgesteld op 52 weken. Dit besluit is bij besluit op bezwaar van 10 juli 2020 in stand gelaten onder aanvulling van de motivering en verlenging van de begunstigingstermijn tot 30 september 2021.
    De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. [appellant] kan zich hier niet mee verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    3.       Tussen partijen is niet meer in geschil dat de bewoning van het chalet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk Gebied Zuid" en dat het college bevoegd is om hiertegen handhavend op te treden. In hoger beroep draait het geschil vooral om de vraag of het college in de bijzondere omstandigheden van [appellant] en de krapte op de woningmarkt reden had moeten zien om van handhaving af te zien, mede in het licht van de in artikel 22 van de Grondwet en artikel 11, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (hierna: IVESCR) neergelegde zorgplicht van de overheid.
    Bespreking van het hoger beroep van [appellant]
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte eraan is voorbijgegaan dat het college de in 2012 vastgestelde "Beleidsregels handhaving permanente bewoning recreatiewoningen en illegale bouw recreatiewoningen" (hierna: beleidsregels) niet in redelijkheid heeft kunnen hanteren. Hiertoe voert hij aan dat het gelet op de huidige krapte op de woningmarkt onmogelijk is geworden om een betaalbare woning te vinden en dat zowel op gemeentelijk als op landelijk niveau beleidswijzigingen zijn te verwachten waardoor ruimere mogelijkheden voor bewoners van recreatiewoningen zullen ontstaan. Gelet hierop heeft het college volgens [appellant] niet onverkort kunnen vasthouden aan de beleidsregels en had het college de handhavingsactiviteiten in ieder geval in afwachting van deze ontwikkelingen moeten opschorten.
    4.1.    Het college heeft bij besluit van 24 januari 2012 de beleidsregels vastgesteld. Doel van de beleidsregels is om op termijn een einde te maken aan de permanente bewoning van recreatiewoningen. Uit dit beleid volgt dat het college handhavend optreedt tegen mensen die zonder persoonlijke gedoogbeschikking of ontheffing in een recreatiewoning wonen. Of zo’n gedoogbeschikking of ontheffing kan worden verleend wordt beoordeeld voordat tot handhaving wordt overgegaan. Wordt daartoe besloten dan wordt een begunstigingstermijn van 26 weken gehanteerd bij een woonduur in een recreatiewoning van 1 tot 5 jaar. Bij een woonduur van 5 tot 10 jaar wordt een begunstigingstermijn van 52 weken gehanteerd en bij meer dan 10 jaar een termijn van 104 weken. De Afdeling acht dit beleid, dat is gericht op het beëindigen van met het bestemmingsplan strijdige bewoning van recreatiewoningen, niet onredelijk. Vaststaat dat het college door handhavend op te treden tegen de bewoning van de recreatiewoning van [appellant] in overeenstemming handelt met de beleidsregels. Het college dient op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te handelen overeenkomstig diens beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840), kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet alleen al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan moet aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb.
    4.2.    Het college heeft toegelicht dat wat betreft bewoning van recreatiewoningen geen sprake is van een gemeentelijke beleidswijziging. Onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen op parken wordt nog immer niet getolereerd. De door [appellant] genoemde versoepeling ziet volgens het college alleen op bewoning van recreatieverblijven in de achtertuin bij woningen. [appellant] heeft dit niet gemotiveerd bestreden. Wat betreft de stelling van [appellant] dat de te verwachten beleidswijzigingen op landelijk niveau het college aanleiding hadden moeten geven om niet aan de beleidsregels vast te houden, overweegt de Afdeling het volgende. In maart 2021 is een voorstel tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) in procedure gebracht, waarin voor bestuursorganen ruimere mogelijkheden worden gecreëerd om omgevingsvergunningen te verlenen voor het bewonen van recreatiewoningen. De Afdeling overweegt dat het ten tijde van het besluit op bezwaar echter nog onzeker was of de regelgeving voor het bewonen van recreatiewoningen zal worden gewijzigd, zodat het college hiermee geen rekening heeft kunnen houden. Daarbij betrekt de Afdeling dat zelfs indien deze wijziging van het Bor doorgang vindt, dit niet betekent dat het college gehouden is om van zijn beleidsregels af te wijken. Het gaat hier immers om een mogelijkheid om een omgevingsvergunning te verlenen en niet om een verplichting. Het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning blijft een bevoegdheid waarbij het college beleidsruimte heeft. In dat verband heeft het college toegelicht dat bewoning van recreatieverblijven volgens hem onwenselijk is, ongeacht of het Bor wordt gewijzigd.
    Voor zover [appellant] aanvoert dat het gelet op de huidige krapte op de woningmarkt inmiddels onmogelijk is geworden om een betaalbare woning te vinden, is de Afdeling van oordeel dat het niet kunnen vinden van betaalbare alternatieve woonruimte een omstandigheid is die in dit geval voor risico van [appellant] moet blijven. Daarbij acht de Afdeling ook van belang dat het college in afwijking van de beleidsregels voor [appellant] een ruimere begunstigingstermijn heeft gehanteerd. [appellant] is op 13 februari 2019 met een vooraankondiging op de hoogte gesteld dat permanente bewoning van het chalet in strijd is met het bestemmingsplan en dat het college voornemens is om daartegen handhavend op te treden. Het college is bij besluit van 30 september 2019 overgegaan tot handhavend optreden. Bij besluit van 9 december 2019 heeft het college in afwijking van de beleidsregels de aan de last verbonden begunstigingstermijn gewijzigd en vastgesteld op 52 weken. Daarnaast heeft het college bij het besluit op bezwaar van 10 juli 2020 de begunstigingstermijn verlengd tot 30 september 2021. Gelet hierop was [appellant] niet alleen gedurende een langere tijd bekend met de overtreding, maar had hij ook meer dan 2,5 jaar de tijd om de overtreding te beëindigen en alternatieve woonruimte te vinden.
    Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college de beleidsregels had moeten opschorten dan wel niet heeft kunnen hanteren.
    Het betoog faalt.
    5.       [appellant] betoogt dat voorts sprake is van bijzondere persoonlijke omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning. [appellant] heeft in dit verband gewezen op de hoge leeftijd, de broze gezondheid, de sociaaleconomische binding met de gemeente Bergen en de omstandigheid dat een verhuizing naar zijn zoon in Spanje financieel en emotioneel niet mogelijk is gebleken.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4401, kunnen medische omstandigheden niet dan in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot het oordeel dat het college van handhavend optreden dient af te zien. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hier van een zodanig geval geen sprake is. Daarbij heeft het college kunnen betrekken dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn gezondheidstoestand het vinden van passende alternatieve woonruimte in de weg heeft gestaan. Dat een verhuizing naar Spanje financieel niet mogelijk is gebleken, is evenmin grond voor het oordeel dat het college aanleiding had moeten zien van handhavend optreden af te zien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5957, biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. De hoge leeftijd van [appellant] is ook geen omstandigheid die ertoe moeten leiden dat handhavend optreden onredelijk is. De omstandigheid dat [appellant] een sociaaleconomische binding met de gemeente Bergen heeft is begrijpelijk, maar het college heeft aan dat belang in redelijkheid minder gewicht kunnen toekennen dan aan het algemeen belang bij handhaving. Het college heeft hierbij kunnen betrekken dat [appellant] meer dan 2,5 jaar de tijd heeft gehad om een alternatieve woonruimte te vinden.
    Het betoog faalt.
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich, door het handhavingsbeleid niet op te schorten, aan de in artikel 22 van de Grondwet en artikel 11, eerste lid, van het IVESCR neergelegde zorgplicht onttrekt.
    6.1.    Artikel 22 van de Grondwet luidt:
    "1. De overheid treft maatregelen ter bevordering van de volksgezondheid.
    2. Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid.
    3. Zij schept voorwaarden voor maatschappelijke en culturele ontplooiing en voor vrijetijdsbesteding."
    Artikel 11, eerste lid, van het IVESCR luidt:
    "De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht van een ieder op een behoorlijke levensstandaard voor zichzelf en zijn gezin, daarbij inbegrepen toereikende voeding, kleding en huisvesting, en op steeds betere levensomstandigheden. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag nemen passende maatregelen om de verwezenlijking van dit recht te verzekeren, daarbij het essentieel belang erkennende van vrijwillige internationale samenwerking."
    6.2.    In wat [appellant] heeft aangevoerd kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 22 van de Grondwet en artikel 11, eerste lid, van het IVESCR. Zoals de Afdeling onder meer in haar uitspraak van 31 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2356 heeft overwogen, lenen bepalingen over sociale grondrechten zich in beginsel niet voor rechtstreekse toetsing door de rechter. In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die ertoe moeten leiden dat het besluit op bezwaar, in aanvulling op de toetsing aan de toepasselijke wetgeving, desondanks in aanmerking komt voor rechtstreekse toetsing aan artikel 21 van de Grondwet en artikel 11, eerste lid, van het IVESCR.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. van Helvoort, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2022
    877