ECLI:NL:RVS:2021:1418, Raad van State, 30-06-2021, 202003954/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2019 heeft de burgemeester aan [appellante] een gebiedsverbod opgelegd voor de duur van drie maanden. [appellante] woont aan de [locatie A] te Houten. Haar stiefvader, [naam stiefvader], woont aan de [locatie B] te Houten. Op 16 mei 2019 hebben twee wijkagenten van de wijk Houten Noord-West een proces-verbaal van bevindingen opgemaakt. In dit proces-verbaal staat dat zij regelmatig meldingen van overlast ontvangen. Volgens die meldingen hebben [appellante] en [stiefvader] regelmatig ruzie met elkaar en met de buren. Eerder zijn ook meldingen ontvangen van een burenruzie aan de Melkhoeve, waarbij [appellante] één van de betrokkenen was. In het proces-verbaal is vermeld dat het ten tijde van het opmaken ervan, rustig is aan de Melkhoeve. De wijkagenten hebben verder geschreven dat bij hen de indruk bestaat dat [appellante] regelmatig bij haar stiefvader verblijft aan de Duitslag. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard.

202003954/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Houten,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 2 juli 2020 in zaak nr. 19/5009 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de burgemeester van Houten.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 juni 2019 heeft de burgemeester aan [appellante] een gebiedsverbod opgelegd voor de duur van drie maanden.
    Bij besluit van 5 november 2019 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. D. Gürses, advocaat te Utrecht is verschenen. De burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A. Wolff en I. Joosse, heeft per videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    1.       Op grond van artikel 172a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet heeft de burgemeester de bevoegdheid om aan een persoon die de openbare orde ernstig heeft verstoord of herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord een bevel te geven om zich niet te bevinden in een of meer bepaalde delen van de gemeente. De burgemeester mag dat bevel alleen geven bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde. Ook mag de burgemeester het bevel voor maximaal drie maanden geven, maar hij kan het bevel wel verlengen. Een bevel om zich niet te bevinden in een of meer bepaalde delen van de gemeente is, kort gezegd, een gebiedsverbod. Deze zaak gaat over een aan [appellante] opgelegd gebiedsverbod voor een periode van drie maanden.
    Voorgeschiedenis van de zaak
    2.       [appellante] woont aan de [locatie A] te Houten. Haar stiefvader, [naam stiefvader], woont aan de [locatie B] te Houten. Op 16 mei 2019 hebben twee wijkagenten van de wijk Houten Noord-West een proces-verbaal van bevindingen opgemaakt. In dit proces-verbaal staat dat zij regelmatig meldingen van overlast ontvangen. Volgens die meldingen hebben [appellante] en [stiefvader] regelmatig ruzie met elkaar en met de buren. Eerder zijn ook meldingen ontvangen van een burenruzie aan de Melkhoeve, waarbij [appellante] één van de betrokkenen was. In het proces-verbaal is vermeld dat het ten tijde van het opmaken ervan, rustig is aan de Melkhoeve. De wijkagenten hebben verder geschreven dat bij hen de indruk bestaat dat [appellante] regelmatig bij haar stiefvader verblijft aan de Duitslag. In het proces-verbaal hebben de wijkagenten vervolgens een weergave gegeven van de antecedenten die op naam van [appellante] staan. Het gaat onder andere om de vernieling van een ruit van de bewoners die wonen aan de [locatie C] en huisvredebreuk op datzelfde adres. De wijkagenten hebben daarnaast opgetekend dat meerdere mensen hebben laten weten bang te zijn voor [appellante] en [stiefvader]. Veel conflicten spelen zich af in de nachtelijke uren waardoor de situatie voor omwonenden erg onrustig is. De wijkagenten vinden het wenselijk dat er voor [appellante] een gebiedsverbod komt voor de omgeving Duitslag te Houten. Naast deze toelichting hebben de wijkagenten in het proces-verbaal een overzicht gegeven van alle meldingen die volgens hen zien op overlast die [appellante] en [stiefvader] hebben veroorzaakt. Het gaat in totaal om 32 meldingen van incidenten aan zowel de Melkhoeve als de Duitslag en waar de politie bij is geweest. Het merendeel van de incidenten heeft in 2018 en 2019 plaatsgevonden, zo volgt uit het proces-verbaal.
    Besluitvorming
    3.       Nadat de burgemeester dit proces-verbaal van bevindingen van de wijkagenten heeft ontvangen, heeft hij [appellante] bij brief van 6 juni 2019 laten weten dat hij het voornemen heeft om haar een gebiedsverbod op te leggen voor de Duitslag en de directe omgeving. [appellante] heeft bij brief van 18 juni 2019 op dat voornemen gereageerd en daarin, kort gezegd, geschreven dat zij het niet eens is met het voornemen, omdat in de brief van 6 juni 2019 van de burgemeester onwaarheden staan. Deze brief van [appellante] heeft de burgemeester niet op andere gedachten gebracht. Bij besluit van 24 juni 2019 heeft de burgemeester [appellante] een gebiedsverbod opgelegd voor de duur van drie maanden van 28 juni 2019 tot 28 september 2019. De straten waarvoor het verbod geldt, zijn opgenomen in het besluit en bij het besluit zit ook een kaartje waarop het gebied is aangegeven.
    3.1.    De burgemeester heeft in het besluit van 24 juni 2019 17 incidenten uit 2018 en 2019 omschreven waarop hij zijn besluit heeft gebaseerd. Daarbij heeft hij de incidenten die over de Melkhoeve gaan buiten beschouwing gelaten. De burgemeester heeft in zijn besluit gesteld dat [appellante] in de afgelopen jaren meerdere keren hulp is aangeboden. Maar zij wil geen hulp aanvaarden, omdat de oorzaak van de problemen volgens haar bij anderen ligt. Omdat de incidenten elkaar steeds sneller opvolgen, vond de burgemeester het nodig om een duidelijke grens te trekken en een gebiedsverbod op te leggen. Hij heeft daarbij het belang van andere mensen bij rust zwaarder laten wegen dan het belang van [appellante] om in het gebied te komen, aldus de burgemeester.
    3.2.    De burgemeester heeft het door [appellante] tegen het besluit van 24 juni 2019 gemaakte bezwaar onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie bij zijn besluit van 5 november 2019 ongegrond verklaard. Hij mocht afgaan op de in het proces-verbaal van bevindingen opgetekende incidenten. Uit die opsomming van incidenten blijkt dat de ordeverstoringen zich over een langere tijd hebben voorgedaan en dat ook de vrees voor herhaling bestaat. Daarnaast is volgens de burgemeester van belang dat hij eerst op andere manieren heeft geprobeerd om de ordeverstoringen te voorkomen, maar dat dit niet is gelukt. De omvang van het gebied waarvoor het verbod geldt, is bovendien niet onredelijk groot, aldus de burgemeester.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard. Uit het besluit van 24 juni 2019 blijkt dat [appellante] in de periode van 22 september 2018 tot en met 7 mei 2019 betrokken is geweest bij een reeks van incidenten aan de Duitslag te Houten. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester daarmee aannemelijk gemaakt dat [appellante] de openbare orde heeft verstoord. Daarbij heeft de rechtbank van belang gevonden dat een deel van de incidenten zich op straat heeft afgespeeld en dat het geen geringe incidenten zijn. Dat [appellante] anders tegen deze incidenten aankijkt, is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen, aldus de rechtbank. Bovendien heeft de burgemeester aannemelijk gemaakt dat ernstige vrees voor een verdere verstoring van de openbare orde bestond. Ook heeft de burgemeester volgens de rechtbank goed gemotiveerd waarom hij voor het gebiedsverbod en niet voor een andere maatregel heeft gekozen. Het opleggen van het gebiedsverbod staat bovendien in verhouding tot het daarmee te bereiken doel. De burgemeester heeft bij het opleggen ervan rekening gehouden met de belangen van [appellante] om zich vrijelijk te kunnen verplaatsen, maar hij heeft het belang van herstel van de openbare orde zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van [appellante], aldus de rechtbank.
    Het geschil in hoger beroep
    5.       [appellante] is het niet eens met deze uitspraak. Zij betoogt enerzijds dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde bestond. Anderzijds betoogt zij dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit is voldaan. Deze gronden zal de Afdeling in deze volgorde hieronder beoordelen.
    i.        Bevoegdheid burgemeester: verstoring openbare orde
    5.1.    In de eerste plaats betoogt [appellante] dat de incidenten uit het proces-verbaal van bevindingen geen grond bieden voor het oordeel dat een ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde bestond. De rechtbank heeft onvoldoende gewicht toegekend aan de toelichting die zij over de incidenten heeft gegeven. Het gaat om gebeurtenissen op het adres van haar stiefvader en om een conflict met de bewoners van de [locatie C]. Over de zogenaamde overlast op het adres van haar stiefvader is, naast de gebeurtenissen op 22 september 2018, waarbij zij zelf slachtoffer is geweest, niets bekend. Zij komt weliswaar regelmatig aan de Duitslag, maar zij woont daar niet. Het conflict met de bewoners van de [locatie C] is een serieus probleem. Zij heeft op 13 november 2019 aangifte gedaan van poging tot zware mishandeling. [appellante] stelt dat, gelet op de uitleg die zij over de gebeurtenissen heeft gegeven en die bovendien binnenshuis hebben plaatsgevonden, de openbare orde niet is verstoord. Weliswaar hebben zich enkele incidenten voorgedaan, maar die zijn niet zodanig dat kan worden gesproken van een verstoring van de openbare orde of een onbeheersbare situatie. Het gaat om een beperkte hoeveelheid incidenten die zich niet in de openbare ruimte hebben voorgedaan en de burgemeester heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat zij herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord, aldus [appellante].
    5.1.1. Zoals de rechtbank terecht onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling heeft overwogen, is voor het opleggen van een gebiedsverbod niet vereist dat voor de gedragingen die aan het verbod ten grondslag liggen een onherroepelijke veroordeling door de strafrechter is uitgesproken. Wél moet de burgemeester aannemelijk hebben gemaakt dat de overlastgevende gedragingen hebben plaatsgevonden (zie hiervoor overweging 4.1 van de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:325). Gelet op artikel 172a, eerste lid, van de Gemeentewet, betekent dat in deze zaak dat de burgemeester aannemelijk moet hebben gemaakt dat [appellante] herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord aan de Duitslag te Houten en dat ernstige vrees bestond voor een verdere verstoring van de openbare orde in dat gebied.
    5.1.2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester daarin is geslaagd. De meldingen die de burgemeester in zijn besluit heeft genoemd, staan in het proces-verbaal van 16 mei 2019. De Afdeling ziet geen reden om te twijfelen aan de in het proces-verbaal neergelegde meldingen van verschillende incidenten. Uit de meldingen volgt onder andere dat [appellante] ’s nachts op de deur van [locatie B] heeft gebonkt toen zij opnieuw ruzie had met [stiefvader] en dat zij bij die gelegenheid ook aanhoudend heeft geclaxonneerd terwijl zij in de auto zat op de parkeerplaats bij de Duitslag. Kort daarna heeft zij, zo staat ook in het besluit, de ramen aan de [locatie B] ingegooid. Verder zijn in het besluit van 24 juni 2019 meerdere meldingen opgenomen van geluidsoverlast wegens hevige ruzies tussen [appellante] en [stiefvader], vaak onder invloed van alcohol. Daarover zit ook een formulier melding overlast van een omwonende in het dossier. De rechtbank heeft bovendien terecht overwogen dat een deel van de incidenten zich op straat heeft afgespeeld. De rechtbank heeft daarbij als voorbeeld genoemd het ingooien van een ruit aan de [locatie C]. Bij dat incident heeft [appellante] een steen door een slaapkamerraam van de bewoners van [locatie C] gegooid. Dat is het slaapkamerraam van het minderjarige dochtertje. Daarvoor is [appellante] ook strafrechtelijk veroordeeld. Ook staat in het proces-verbaal een melding van huisvredebreuk bij diezelfde bewoners van de [locatie C]. Dit zijn, zoals de rechtbank ook terecht heeft overwogen, ernstige incidenten. Dat [appellante] deze incidenten in een ander daglicht ziet dan anderen en dat ook zij aangifte heeft gedaan tegen deze bewoners, maken de verstoringen van de openbare orde er niet minder ernstig op. Bovendien is ter zitting gebleken dat naar aanleiding van deze aangifte geen vervolging heeft plaatsgevonden en dat het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden de klacht van [appellante] daarover heeft afgewezen. Gelet op de hoeveelheid meldingen in het besluit van 24 juni 2019 waarbij het gaat om verstoring van de openbare orde, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester aannemelijk heeft gemaakt dat [appellante] herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord aan de Duitslag te Houten.
    5.1.3. Met de rechtbank is de Afdeling verder van oordeel dat de burgemeester ook aannemelijk heeft gemaakt dat ernstige vrees bestond dat [appellante] voor een verdere verstoring van de openbare orde zou zorgen. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat er veel incidenten zijn geweest over een langere periode. Daarnaast heeft de burgemeester in zijn besluit tot oplegging van het gebiedsverbod toegelicht dat [appellante] steeds vaker en negatief in beeld komt, waarbij de incidenten elkaar ook steeds sneller opvolgen. Dat patroon valt ook uit het proces-verbaal van 16 mei 2019 op te maken. [appellante] heeft volgens de burgemeester bovendien hulpverlening geweigerd. Ook deze omstandigheden heeft de burgemeester van belang mogen vinden voor zijn beoordeling dat ernstige vrees bestond voor een verdere verstoring van de openbare orde.
    5.1.4. Dit alles maakt dat de rechtbank, anders dan [appellante] betoogt, terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om een gebiedsverbod op te leggen. Of de burgemeester ook, zoals de rechtbank heeft geoordeeld, op juiste wijze gebruik heeft gemaakt van die bevoegdheid, komt hieronder aan bod.
    ii.        Gebruik bevoegdheid: proportionaliteit en subsidiariteit
    5.2.    [appellante] stelt zich op het standpunt dat zij als gevolg van het gebiedsverbod onevenredig in haar belangen is geschaad. Zij kon haar stiefvader niet bezoeken in de periode waarvoor het verbod gold. De burgemeester heeft in strijd gehandeld met het in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) neergelegde recht op privé- en familieleven. De burgemeester had het haar kunnen toestaan om haar stiefvader te bezoeken via een aangewezen route. Ook had de burgemeester, zoals [appellante] ter zitting nog heeft gesteld, een straat- of contactverbod kunnen overwegen. Verder heeft de burgemeester onvoldoende gemotiveerd dat een verbod voor de maximale periode van drie maanden noodzakelijk was. En ten slotte heeft de burgemeester het verbod voor een te groot gebied opgelegd, aldus [appellante].
    5.2.1. In artikel 8, tweede lid, van het EVRM staat dat inmenging van enig openbaar gezag in de uitoefening van het recht op respect voor het familie- en gezinsleven is toegestaan, voor zover deze bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is voor, onder meer, de voorkoming van strafbare feiten of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    5.2.2. Zoals uit de overwegingen hiervoor volgt, heeft [appellante] de openbare orde aan de Duitslag te Houten herhaaldelijk verstoord, daarbij een strafbaar feit gepleegd door een ruit van buurtbewoners in te gooien en bestond ernstige vrees voor een verdere verstoring van de openbare orde aldaar. De burgemeester was daarom op grond van artikel 172a, eerste lid, van de Gemeentewet bevoegd om een gebiedsverbod op te leggen, zodat een verdere verstoring van de openbare orde zou worden voorkomen. De burgemeester heeft bij het gebruik van zijn bevoegdheid het belang van de buurtbewoners bij handhaving van de openbare orde, zoals ook de rechtbank terecht heeft overwogen, zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellante] om zich vrijelijk te kunnen verplaatsen. Voor zover [appellante] stelt dat de burgemeester te ver is gegaan met het gebiedsverbod, omdat zij haar stiefvader had kunnen bezoeken via een aangewezen route of dat had kunnen worden volstaan met een contactverbod, gaat de Afdeling daar niet in mee. Met een aangewezen route zou de effectieve werking van het gebiedsverbod teniet worden gedaan, omdat de verstoring van de openbare orde juist optreedt als [appellante] op bezoek is bij haar stiefvader. De rechtbank heeft daarbij bovendien terecht overwogen dat zij niet zelf in het gebied woont en dat zij haar stiefvader ook buiten het gebied waarvoor het verbod gold, kon ontmoeten. Ook heeft de burgemeester geen contactverbod hoeven overwegen, omdat zij met een contactverbod nog altijd aan de Duitslag zou kunnen komen. De burgemeester heeft het gebiedsverbod ook opgelegd ter bescherming van de belangen van de omwonenden bij een rustig woon- en leefklimaat. Over de grootte van het gebied heeft de burgemeester toegelicht dat het gebied in overleg met de politie is bepaald en samenhangt met de locaties van verstoringen van de openbare orde in het verleden. Volgens de burgemeester is het gebied zodanig om het appartementencomplex getrokken dat de bewoners van het complex geen hinder van de aanwezigheid van [appellante] hoeven te ervaren en dat de rust in dit deel van de wijk kan terugkeren. Gelet op deze toelichting van de burgemeester heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het gebied waarvoor het verbod geldt niet te groot is. De rechtbank heeft bovendien terecht geoordeeld dat de burgemeester voldoende heeft gemotiveerd dat een geldigheidsduur van het verbod van drie maanden noodzakelijk is om [appellante] de kans te geven haar gedrag aan te passen en om de omgeving van de Duitslag tot rust te laten komen. Bij zijn motivering heeft de burgemeester, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, ook de duur en de ernst van de verstoringen van de openbare orde mogen betrekken.
    5.2.3. Omdat de bevoegdheid van de burgemeester tot het opleggen van een gebiedsverbod bij wet is voorzien en het opleggen ervan, zoals uit de vorige overweging volgt, noodzakelijk was ter voorkoming van strafbare feiten en ter bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, heeft de burgemeester, anders dan [appellante] betoogt, niet in strijd gehandeld met artikel 8 van het EVRM. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien het besluit van de burgemeester van 5 november 2019, waarbij hij het gebiedsverbod heeft gehandhaafd te vernietigen.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.1.    De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2021
    581