ECLI:NL:RVS:2022:1057, Raad van State, 13-04-2022, 202006248/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek [appellant] onder oplegging van een dwangsom onder meer gelast om het gebruik van de gronden op het perceel dat kadastraal bekend staat als gemeente Oldebroek, sectie AG, nummer 635 aan de Bovenheigraaf in ’t Loo Oldebroek ten behoeve van het bouwen en gebruiken van een schuilhut te staken en gestaakt te houden. [appellant] woont op het perceel aan de [locatie 1] te ’t Loo in Oldebroek. Tegenover zijn woning bevindt zich het perceel waarop hij hobbymatig pony’s houdt. Tijdens verschillende controles is onder meer geconstateerd dat op het perceel zonder vergunning en/of in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied 2007" een overkapping en een klein gebouw zijn gebouwd en dat het perceel gebruikt wordt ten behoeve van een klein gebouw en opslag van een boot en landbouwvoertuigen.

202006248/1/R4.
    Datum uitspraak: 13 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te 't Loo Oldebroek, gemeente Oldebroek,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 oktober 2020 in zaken nrs. 20/1620 en 20/1622 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 oktober 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom onder meer gelast om het gebruik van de gronden op het perceel dat kadastraal bekend staat als gemeente Oldebroek, sectie AG, nummer 635 aan de Bovenheigraaf in ’t Loo Oldebroek (hierna: het perceel) ten behoeve van het bouwen en gebruiken van een schuilhut te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 3 maart 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 3 maart 2020 vernietigd voor zover dat besluit betrekking heeft op de last om het gebruik van de gronden op het perceel ten behoeve van opslag van landbouwvoertuigen (en bijbehorende machines) te staken en gestaakt te houden. Daarbij heeft de rechtbank het besluit van 11 oktober 2019 herroepen voor zover [appellant] gelast is het gebruik van de gronden op het perceel ten behoeve van opslag van landbouwvoertuigen (en bijbehorende machines) te staken en gestaakt te houden en bepaald dat haar uitspraak in plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 3 maart 2020. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2022, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door S. van der Wal en K.M.H. Weijens, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont op het perceel aan de [locatie 1] te ’t Loo in Oldebroek. Tegenover zijn woning bevindt zich het perceel waarop hij hobbymatig pony’s houdt. Tijdens verschillende controles is onder meer geconstateerd dat op het perceel zonder vergunning en/of in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied 2007" (hierna: het bestemmingsplan) een overkapping en een klein gebouw zijn gebouwd en dat het perceel gebruikt wordt ten behoeve van een klein gebouw en opslag van een boot en landbouwvoertuigen. De overkapping en het geconstateerde gebruik van het perceel is volgens het college in strijd met de bestemming "Agrarisch met waarden". Op grond van de bouwregels die op de bestemming "Agrarisch met waarden" gelden, mogen er in of op deze gronden geen gebouwen worden gebouwd. Het college heeft gelet hierop bij besluit van 11 oktober 2019 een last onder dwangsom opgelegd aan [appellant] omdat sprake is van een overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en [appellant] onder meer gelast het bouwen en gebruiken van de overkapping te staken en gestaakt te houden. De dwangsom bedraagt € 1.000,00 per kalendermaand of een gedeelte daarvan, tot een maximum van € 5.000,00.
    Bij besluit van 3 maart 2020 heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften van 27 januari 2020, het door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    2.       In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank onder meer  geoordeeld dat de door [appellant] op 6 december 2019 aangevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen van een overkapping op het perceel op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo, niet leidt tot het oordeel dat sprake is van concreet zicht op legalisatie op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. De rechtbank overweegt dat het bestemmingsplan gebouwen en overkappingen op het perceel niet toestaat. In dit kader overweegt de rechtbank dat het perceel, gelet op de doeleindenomschrijving volgend uit artikel 15.1 van de planregels, niet mag worden ingericht met gebouwen en overkappingen. De overkapping op het perceel is, zo overweegt de rechtbank, aan te merken als een gebouw of een overkapping op grond van de definities volgend uit artikel 1 van de planregels. Naar het oordeel van de rechtbank leidt het feit dat in artikel 15.2 van de planregels een overkapping niet genoemd wordt, er niet toe dat een bouwwerk dat aan de definitie van overkapping voldoet op de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden" mag worden gebouwd.
    De rechtbank oordeelt verder dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat het college geen medewerking wil verlenen aan legalisatie van de overkapping op het perceel. Dit blijkt naar het oordeel van de rechtbank uit het feit dat een eerdere aanvraag om omgevingsvergunning voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen van een schuilhut op het perceel in 2017 is geweigerd, en het feit dat voorafgaand aan het nemen van het besluit van 3 maart 2020 het college ook al een voornemen tot het weigeren van de door [appellant]n op 6 december 2019 aangevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen van de overkapping heeft laten blijken.
    De rechtbank heeft in haar uitspraak daarnaast overwogen dat het college ter zitting heeft toegelicht ook handhavend op te zullen treden tegen het perceel aan de [locatie 2] en dat gelet hierop niet gesproken kan worden van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen.
    3.       In beroep bij de rechtbank had het geschil betrekking op meerdere geconstateerde overtredingen op het perceel ten aanzien waarvan een last onder dwangsom is opgelegd. In hoger beroep is het geschil beperkt tot de overkapping op het perceel van [appellant]. Meer specifiek staat in hoger beroep de vraag centraal of ten aanzien van de overkapping sprake is van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan het college van handhavend optreden jegens [appellant] had moeten afzien.
    Relevante regelgeving
    4.       De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Dwangsommen verjaard
    5.       Ter zitting heeft [appellant] betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aan [appellant] opgelegde last onder dwangsom geen relevantie meer heeft omdat dwangsommen inmiddels verjaard zijn doordat het college geen rechtsgeldige stuitingshandelingen heeft verricht. Volgens [appellant] is hiermee de beoogde prikkel die beoogd is met het opleggen van de last onder dwangsom ook komen te vervallen.
    5.1.    De last zoals opgelegd aan [appellant] luidt als volgt:
    "Gelet op het bovenstaande sommeren wij:
    het gebruik van de gronden op het perceel dat kadastraal bekend staat als gemeente Oldebroek, sectie AG, nummer 635 aan de Bovenheigraaf in ’t Loo Oldebroek ten behoeve van het bouwen en gebruiken van een schuilhut te staken en gestaakt te houden;
    […]."
    Zoals de voorzieningenrechter van de Afdeling blijkens het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van 17 december 2020 heeft overwogen houdt de aan [appellant] opgelegde last in om het gebruik van het perceel, kadastraal bekend als gemeente Oldebroek, sectie AG, nummer 635 aan de Bovenheigraaf in ’t Loo Oldebroek, ten behoeve van het bouwen en gebruiken van een schuilhut te staken en gestaakt te houden en houdt de last niet in dat de schuilhut ook verwijderd moet worden. De Afdeling ziet geen aanleiding om hierover thans anders te oordelen. Zoals het college ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, dient de last volgens hem zo begrepen te worden dat deze tevens het verwijderen van de schuilhut omvat. Volgens het college heeft [appellant] de last ook zo kunnen begrijpen. De Afdeling deelt dit standpunt niet. Het is vaste jurisprudentie dat de omschrijving van een last duidelijk en concreet moet zijn, zoals bijvoorbeeld volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2764. Duidelijkheid is van belang omdat betrokkene vanuit een oogpunt van rechtszekerheid moet weten hoe hij verbeurte van de dwangsom kan voorkomen. Als de last tot doel had dat de schuilhut verwijderd moest worden, dan had het naar het oordeel van de Afdeling in de rede gelegen dit expliciet in de last op te nemen.
    Nu de last niet inhoudt dat de schuilhut verwijderd moet worden, heeft [appellant] geen dwangsommen verbeurd. Ter zitting heeft het college dit erkend, dat wil zeggen voor het geval toch uitgegaan moet worden van een last waarin de verwijdering niet is opgedragen.
    Aangezien geen dwangsommen zijn verbeurd, was er ook geen aanleiding om invorderingsbesluiten te nemen. Dat betekent dat invordering in deze procedure geen rol speelt. Bij het ontbreken van een verbeurde dwangsom is, gelet op artikel 5:35 van de Algemene wet bestuursrecht, van verjaring van de bevoegdheid tot inning geen sprake. De door [appellant] gestelde verjaring van de bevoegdheid tot inning van de opgelegde dwangsom doet zich dan ook niet voor.           
    Over het betoog dat van de met de dwangsom beoogde prikkel geen werking uitgaat overweegt de Afdeling als volgt. In tegenstelling tot wat [appellant] aanvoert, is de relevantie van de last niet komen te vervallen, omdat de opgelegde last ook in de toekomst als prikkel dient om te voorkomen dat verder gebouwd wordt aan de schuilhut op het perceel en te bewerkstelligen dat het gebruik van de schuilhut gestaakt blijft.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden jegens hem had moeten afzien.
    In dit kader voert [appellant] om te beginnen aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, door alleen te kijken naar de in 2017 geweigerde  aanvraag omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan. In dit kader wijst [appellant] op een door hem ingediende aanvraag omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, op 6 december 2019. Op basis van deze aanvraag kan volgens [appellant] aangenomen worden dat sprake is van een bouwwerk, geen gebouw zijnde. Uit artikel 15.2 van de planregels bij het bestemmingsplan volgt dat bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mogen worden gebouwd tot een bouwhoogte van niet meer dan 3 meter. Een overkapping als zodanig wordt niet uitgesloten onder artikel 15.2 onder c en d van de planregels. Bovendien is de overkapping 2,80 meter hoog, zodat voldaan wordt aan de bouwregels. Omdat de vergunning gelet hierop op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo en artikel 2.10 van de Wabo moet worden verleend, is volgens [appellant] sprake van concreet zicht op legalisatie.
    Daarnaast betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van een schending van het gelijkheidsbeginsel. Volgens [appellant] treedt het college namelijk niet op tegen het illegaal bestaande bouwwerk op het perceel aan de [locatie 2] omdat het college voornemens is dit bouwwerk in een volgend bestemmingsplan positief te bestemmen. Volgens [appellant] betekent dit dat het college dit ook moet doen ten aanzien van het bouwwerk op zijn perceel. Weliswaar stelt het college zich op het standpunt dat het bouwwerk op het perceel aan de [locatie 2] onder het overgangsrecht valt, maar dit betekent volgens [appellant] niet dat het overgangsrecht het illegale bouwwerk legaliseert. Omdat vaststaat dat de bouwwerken op beide percelen illegaal bestaan heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door niet nu handhavend op te treden tegen het perceel aan de [locatie 2]. [appellant] voert verder aan dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door ten aanzien van de [locatie 3], de percelen op de sectie AK 809 en secties AG 518, AG 1194, AG 927, AG 1340 en AG 526 ook soortgelijke bouwwerken als het bouwwerk op het perceel van [appellant] toe te staan.
    6.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    6.2.    Ten tijde van het besluit op bezwaar van 3 maart 2020 lag bij het college een door [appellant] op 6 december 2019 ingediende aanvraag omgevingsvergunning voor, voor de bouw van een overkapping op het perceel van [appellant]. Het college heeft voorafgaand aan het nemen van het besluit van 3 maart 2020, bij bief van 18 februari 2020 een voornemen tot weigering van de door [appellant] ingediende aanvraag voor de bouw van een overkapping kenbaar gemaakt, zodat op grond hiervan ten tijde van het besluit van 3 maart 2020 geen sprake was van een concreet zicht op legalisatie.
    Ter zitting heeft het college niet weersproken dat het bouwwerk dat [appellant] heeft geplaatst een overkapping betreft. Dat overkappingen in artikel 15.2 van de planregels niet genoemd staan, doet niet af aan hetgeen in artikel 15.1 van de planregels staat. In artikel 15.1 van de planregels komt naar voren dat binnen de bestemming "Agrarisch met waarden" slechts bouwwerken, geen gebouwen en overkappingen zijnde, zijn toegelaten. Ook gelet hierop is geen sprake van concreet zicht op legalisatie.
    Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie.
    6.3.    Ten aanzien van het perceel aan de [locatie 2] en de andere, door [appellant] aangehaalde percelen, heeft het college ter zitting verder toegelicht dat de bouwwerken op deze percelen wat betreft hun ligging meer in lijn met andere bebouwing gesitueerd zijn en niet, zoals wel het geval is bij het bouwwerk van [appellant], zijn gelegen in een open weiland. De Afdeling ziet geen reden om hierover anders te oordelen. Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling in zoverre dan ook geen sprake van gelijke gevallen.
    6.4.    Gelet op het bovenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld  dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden omdat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie en geen sprake is van een schending van het gelijkheidsbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen, worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2022
    418-972
    BIJLAGE
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […].
    Artikel 2.10
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
    b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
    e. de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels betreft en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm.
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    Bestemmingsplan Buitengebied 2007
    Artikel 1
    Bouwwerk:
    elke constructie van enige omvang van hout, metaal, steen of enig ander materiaal, die hetzij direct hetzij indirect met de grond is verbonden, hetzij direct hetzij indirect steun vindt in of op de grond.
    Gebouw:
    elk bouwwerk, dat een voor menselijke toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
    Overkapping:
    elk bouwwerk, geen gebouw zijnde, dat een overdekte ruimte met niet meer dan drie wanden vormt.
    Artikel 15.1
    De voor 'Agrarisch met waarden' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het agrarische gebruik;
    b. het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de cultuurhistorische waarden, de geomorfologische waarden, de landschappelijke waarden en de natuurlijke waarden van het essengebied, waaronder zandwegen;
    c. het behoud van het kenmerkende bebouwings- en beplantingspatroon en de kenmerkende openheid;
    d. bosbouw, houtteelt en/of overige meerjarige teeltvormen, ter plaatse van de functieaanduiding 'specifieke vorm van agrarisch met waarden - opgaande teeltvormen';
    met daaraan ondergeschikt:
    e. agrarisch natuurbeheer en agrarische natuurontwikkeling;
    f. detailhandel in (streek)eigen voortgebrachte producten;
    g. extensief dagrecreatief medegebruik;
    h. het behoud, het herstel en de ontwikkeling van kleine landschaps- en natuurelementen;
    i. niet-grondgebonden agrarische activiteiten;
    j. openbare nutsvoorzieningen;
    k. paden en wegen;
    l. waterhuishoudkundige voorzieningen, waaronder retentievoorzieningen en waterberging;
    met de daarbij behorende:
    m. andere werken;
    n. bouwwerken, geen gebouwen en overkappingen zijnde;
    Artikel 15.2
    1. In of op deze gronden mogen geen gebouwen worden gebouwd.
    2. Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende regels:
    a. de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mag niet meer dan 3,00 meter bedragen, met uitzondering van bouwwerken die benodigd zijn voor de beveiliging, voor de geleiding en voor de regeling van het verkeer en lichtmasten ten behoeve van het wegverkeer;
    […].