ECLI:NL:RVS:2022:1357, Raad van State, 11-05-2022, 202105171/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 oktober 2019 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid het verzoek van [appellant] om hem het Nederlanderschap te verlenen afgewezen. [appellant] is geboren in Afghanistan op [geboortedatum] 1971. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap, omdat ernstige vermoedens bestaan dat hij een gevaar vormt voor de openbare orde. Hiervoor heeft de staatssecretaris redengevend geacht dat de strafkamer van het Gerechtshof Den Haag hem bij onherroepelijk geworden arrest van 10 oktober 2018 wegens rijden terwijl het rijbewijs is ingevorderd en wegens rijden onder invloed heeft veroordeeld tot honderdtwintig dagen ontzegging van de rijbevoegdheid waarvan tweeëntachtig dagen voorwaardelijk en een voorwaardelijke taakstraf van zestig uur met een proeftijd van twee jaren.

202105171/1/V6.
    Datum uitspraak: 11 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Rotterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 juni 2021 in zaak nr. 20/1238 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 oktober 2019 heeft de staatssecretaris het verzoek van [appellant] om hem het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek) afgewezen.
    Bij besluit van 27 januari 2020 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 maart 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.J.G. Schroeder, advocaat te Den Haag, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.A.B. van Steijn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader en het beleidskader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       [appellant] is geboren in Afghanistan op [geboortedatum] 1971. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN), omdat ernstige vermoedens bestaan dat hij een gevaar vormt voor de openbare orde. Hiervoor heeft de staatssecretaris redengevend geacht dat de strafkamer van het Gerechtshof Den Haag hem bij onherroepelijk geworden arrest van 10 oktober 2018 wegens rijden terwijl het rijbewijs is ingevorderd en wegens rijden onder invloed heeft veroordeeld tot honderdtwintig dagen ontzegging van de rijbevoegdheid waarvan tweeëntachtig dagen voorwaardelijk en een voorwaardelijke taakstraf van zestig uur met een proeftijd van twee jaren. Ook heeft het gerechtshof hem bij arrest van 21 augustus 2000 terbeschikkingstelling met dwangverpleging (hierna: tbs) opgelegd wegens doodslag en wederrechtelijke vrijheidsberoving. Bij beslissing van 25 februari 2016 heeft de strafrechter de tbs beëindigd. De rehabilitatietermijn was ten tijde van het verzoek nog niet verstreken. Volgens de staatssecretaris doen zich geen zodanig bijzondere omstandigheden voor die maken dat hij in afwijking van het beleid in de Handleiding RWN (hierna: de Handleiding) het Nederlanderschap aan [appellant] zou moeten verlenen.
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris het verzoek terecht heeft afgewezen. [appellant] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het beleid in de Handleiding in strijd is met artikel 3:4 van de Awb, omdat het de afweging van belangen in individuele gevallen buiten toepassing stelt. Verder is de afwijzing van het verzoek volgens [appellant] disproportioneel. Rijden onder invloed is in Nederland een veelvoorkomend probleem en de staatssecretaris had de veroordeling tegen deze achtergrond moeten bezien. Ook heeft hij zijn rijbewijs inmiddels weer terug en daaruit blijkt volgens [appellant] dat hij geen gevaar voor de openbare orde meer is. Dat blijkt ook uit het feit dat de hem opgelegde tbs bij beslissing van 25 februari 2016 is beëindigd. De staatssecretaris hanteert voor naturalisatie ten onrechte een extra rehabilitatietermijn van vijf jaar. Verder voert [appellant] - onder verwijzing naar de memorie van toelichting bij artikel 9 van de RWN (Kamerstukken II 1981, 16 947 (R 1181), nrs. 3-4, blz. 3) - aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris ten onrechte niet bij de beoordeling heeft betrokken dat hij staatloos is en dat zijn belang bij naturalisatie daarom groter is. Ter zitting heeft hij ook gewezen op artikel 32 van het Verdrag betreffende de status van staatlozen 1954 (hierna: het Staatlozenverdrag). Tot slot voert [appellant] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris ten onrechte niet heeft beoordeeld of hij krachtens artikel 4:84 van de Awb had moeten afwijken van zijn beleid in de Handleiding. Ook heeft de rechtbank deze bepaling ten onrechte niet genoemd, aldus [appellant].
    3.1.    [appellant] betoogt tevergeefs dat het beleid in de Handleiding in strijd is met artikel 3:4 van de Awb. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling dat het beleid in de Handleiding mag dienen als uitgangspunt bij de beoordeling of ernstige vermoedens bestaan dat een verzoeker een gevaar vormt voor de openbare orde. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2807, onder 2.2. Voor zover [appellant] betoogt dat het beleid in de Handleiding ertoe leidt dat in het individuele geval geen afweging van belangen plaatsvindt, wordt hij daarin niet gevolgd. Een verzoeker kan namelijk bijzondere omstandigheden naar voren brengen en de staatssecretaris betrekt die omstandigheden bij de besluitvorming (zie ook hierna onder 3.3). De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat de verlening van het Nederlanderschap een zaak van groot gewicht is en dat de beoordeling daarom streng is.
    3.2.    Het betoog van [appellant] dat rijden onder invloed een veelvoorkomend probleem is, dat hij geen gevaar voor de openbare orde meer is en dat hij staatloos is, is een herhaling van wat hij in beroep bij de rechtbank hierover heeft aangevoerd. De rechtbank heeft op deze beroepsgronden beslist en deze gemotiveerd weerlegd. Zij heeft daarbij terecht geoordeeld dat, zelfs indien als verzachtende omstandigheid te gelden heeft dat rijden onder invloed een veelvoorkomend probleem is, de strafrechter die omstandigheid bij zijn oordeel heeft betrokken. In de naturalisatieprocedure is geen ruimte voor het opnieuw beoordelen van zo’n omstandigheid (zie paragraaf 6 van de toelichting op artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN, vervat in de Handleiding). Daarnaast heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] het verzoek heeft ingediend op 2 mei 2018 en dus binnen de rehabilitatietermijn van vijf jaar (zie paragraaf 5 van de toelichting op artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN). Immers, de tbs is beëindigd bij beslissing van 25 februari 2016 en bij vonnis van 16 januari 2018 is [appellant] veroordeeld wegens rijden terwijl het rijbewijs is ingevorderd en wegens rijden onder invloed. De Afdeling acht het hanteren van een rehabilitatietermijn niet onredelijk. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2689, onder 3.1. Het betoog van [appellant] dat de tbs is beëindigd en dat hij dus geen gevaar voor de openbare orde meer is, leidt daarom niet tot het beoogde resultaat. Bovendien is hij na die beëindiging bij vonnis van 16 januari 2018 nog eens veroordeeld. Ten tijde van het verzoek was de rehabilitatietermijn wat betreft deze veroordeling eveneens nog niet verstreken. Verder heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2785, onder 2.2, terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat staatloosheid, wat hier verder ook van zij, niet maakt dat hij in afwijking van het beleid het Nederlanderschap moet verlenen, alleen al omdat het niet afdoet aan de ernstige vermoedens dat [appellant] een gevaar vormt voor de openbare orde. Daarbij verplicht artikel 32 van het Staatlozenverdrag de staatssecretaris er niet toe om het Nederlanderschap te verlenen.
    3.3.    Tot slot betoogt [appellant] ten onrechte dat de staatssecretaris niet heeft beoordeeld of hij op grond van artikel 4:84 van de Awb had moeten afwijken van het beleid in de Handleiding. Zoals de staatssecretaris in het verweerschrift van 29 maart 2021 en ook de schriftelijke uiteenzetting heeft toegelicht, heeft hij [appellant] in het voornemen van 29 april 2019 verzocht om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen. In de zienswijze van 25 mei 2019 heeft [appellant] de volgens hem bijzondere omstandigheden naar voren gebracht. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft de staatssecretaris in de besluiten van 18 oktober 2019 en 27 januari 2020 gemotiveerd waarom die omstandigheden niet bijzonder zijn. Dat de rechtbank artikel 4:84 van de Awb hier niet expliciet bij heeft genoemd, maakt, anders dan [appellant] betoogt, niet dat sprake is van een motiveringsgebrek.
    3.4.    Het betoog faalt.
    4.       Uit het voorgaande volgt dat de staatssecretaris het verzoek terecht heeft afgewezen. De afwijzing van het verzoek betekent overigens niet dat [appellant] in de toekomst niet het Nederlanderschap kan verkrijgen. Hij kan na verloop van de rehabilitatietermijn opnieuw een verzoek om verlening van het Nederlanderschap indienen. Daarbij zijn de door [appellant] aangevoerde nadelen ten gevolge van de afwijzing van zijn verzoek tijdelijk, omdat de rehabilitatietermijn eindig is.
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2022
    670-488-861.
     
    BIJLAGE
     
    Verdrag betreffende de status van staatlozen 1954
    Artikel 32
    De Verdragsluitende Staten zullen, voor zover mogelijk, de assimilatie en naturalisatie van staatlozen vergemakkelijken. Zij zullen in het bijzonder er naar streven de naturalisatie-procedure te bespoedigen en de tarieven en kosten van deze procedure zoveel mogelijk te verminderen.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Artikel 4:84
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Rijkswet op het Nederlanderschap
    Artikel 9
    1. Het verzoek van een vreemdeling die voldoet aan artikelen 7 en 8 wordt niettemin afgewezen, indien
    a. op grond van het gedrag van de verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat hij gevaar oplevert voor de openbare orde, de goede zeden, of de veiligheid van het Koninkrijk;
    […]
    Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap, ten tijde van het verzoek
    Paragraaf 5 van de toelichting op artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN
    De vreemdeling mag in de periode van vijf jaren (de zogenaamde rehabilitatietermijn van vijf jaar) direct voorafgaande aan het verzoek om naturalisatie of optieverklaring of de beslissing daarop niet onderworpen zijn geweest aan sanctionering van een misdrijf of aan de gevolgen daarvan. Daarbij geldt het volgende:
    a. iedere vrijheidsbenemende straf of maatregel (onder meer gevangenisstraf en TBS) leidt, ongeacht de duur daarvan, tot weigering van naturalisatie of optie;
    b. iedere taakstraf (werk- of leerstraf) leidt, ongeacht de duur daarvan en ongeacht of die straf is opgelegd in plaats van een gevangenisstraf of een andere straf dan wel in het kader van een transactievoorstel of een strafbeschikking, tot weigering van naturalisatie of optie;
    […]
    Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap, ten tijde van het besluit van 27 januari 2020
    Paragraaf 6 van de toelichting op artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN
    Bovenstaande regels geven een nadere invulling van het criterium ‘ernstig gevaar voor de openbare orde’ (in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, RWN en artikel 6, vierde lid, RWN). Zij moeten door iedereen op dezelfde wijze worden uitgevoerd. Deze regels vervangen de genoemde artikelen niet. Zij sluiten dus ook niet uit dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die tot gevolg hebben dat alleen maar tot een juiste wetstoepassing kan worden gekomen door van deze regels af te wijken. Bij de toepassing van deze regels moet men er dus altijd op bedacht zijn dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die afwijking noodzakelijk kunnen maken.
    Het is in zeer bijzondere gevallen dus mogelijk dat een naturalisatie of optie dat op grond van bovenstaande regels zou moeten worden geweigerd, toch moet worden ingewilligd of worden bevestigd. Anderzijds is het in zeer bijzondere gevallen dus ook mogelijk dat een bepaald verzoek of optie dat niet onder een van bovenstaande regels kan worden gebracht, toch moet worden afgewezen of geweigerd, omdat er ernstige vermoedens bestaan dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt. Het is immers niet mogelijk om ieder individueel geval dat zich ooit zal kunnen voordoen, van te voren te voorzien en daarvoor een regel op te stellen. Een dergelijk verzoek of optie moet dan apart worden onderzocht en beoordeeld. Voor een dergelijk verzoek of optie zal dan een oplossing moeten worden gevonden die aansluit bij de algemene uitgangspunten van het beleid en bij de wél in dit hoofdstuk van de Handleiding RWN 2003 geregelde situaties. Een en ander neemt niet weg dat het voor de eenduidigheid, de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid van het grootste belang is dat niet snel van bovenstaande regels wordt afgeweken. Er moet zeer grote terughoudendheid worden betracht.
    Een bijzondere omstandigheid kan in het algemeen worden omschreven als een omstandigheid die wel belangrijk is, maar waaraan bij het opstellen van de regels niet of onvoldoende kon worden gedacht. Juist omdat het bijzondere omstandigheden zijn, kan niet van tevoren worden aangegeven welke omstandigheden zo bijzonder zijn dat zij tot afwijking van de regels in dit hoofdstuk moeten leiden.
    Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), kan echter wel worden afgeleid welke omstandigheden in het algemeen niet als bijzondere omstandigheden worden aangemerkt. Niet bijzonder is bijvoorbeeld dat de vreemdeling:
    •       nimmer eerder een (dergelijk) strafbaar feit heeft gepleegd;
    •       lering heeft getrokken uit het gebeurde;
    •       thans ieder strafbaar gedrag poogt te vermijden;
    •       de misdraging heeft gepleegd in een bijzonder moeilijke periode die definitief is afgesloten;
    •       inmiddels is gehuwd, een kind heeft gekregen en stelt zijn leven aanzienlijk te hebben verbeterd;
    •       bij internationale werkzaamheden hinder ondervindt van zijn buitenlandse paspoort;
    •       als enige binnen het gezin geen Nederlander is;
    •       is veroordeeld wegens rijden onder invloed van alcohol en onder behandeling is geweest voor zijn drankprobleem, zodat het gevaar voor recidive klein is;
    •       is veroordeeld wegens bijvoorbeeld bijstandsfraude en zijn uitkering inmiddels is stopgezet en het teveel ontvangen bedrag wordt terugbetaald, zodat het gevaar voor recidive minimaal is;
    •       is veroordeeld wegens bijstandsfraude en het delict heeft gepleegd, omdat hij de Nederlandse taal onvoldoende machtig was, zodat, nu hij de Nederlandse taal beter beheerst, de kans op recidive verwaarloosbaar is;
    •       minderjarig was toen hij het strafbare feit pleegde;
    •       geschikt is bevonden voor de functie van beroepsmilitair bij het Ministerie van Defensie.
    Evenmin kunnen als bijzonder worden aangemerkt omstandigheden die hebben geleid of bijgedragen tot het misdrijf, aangezien die omstandigheden, voor zover zij als verzachtende omstandigheden hebben te gelden, door de strafrechter bij diens oordeel zijn betrokken. Deze voorbeelden zijn niet-limitatief.
    Als al sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden, is het aan de vreemdeling om die zelf aan te voeren. Dat ligt niet op de weg van de burgemeester en de IND, omdat die in den regel ook geen kennis kunnen hebben van bijzondere omstandigheden. Wel ligt het op de weg van de burgemeester en de IND om naar de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden te vragen en de betekenis daarvan zo nodig te onderzoeken. […]
    De beoordeling van bijzondere omstandigheden gebeurt bij naturalisatie bij de IND, en bij optie bij de burgemeester. Die bijzondere omstandigheden kunnen hoogstens leiden tot de conclusie dat de vreemdeling geen gevaar vormt voor de openbare orde. Als wel sprake is van ernstige vermoedens dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt, moet naturalisatie of optie worden geweigerd. Daarvan kan bij naturalisatie niet met toepassing van artikel 10 RWN worden afgeweken.