ECLI:NL:RVS:2021:1455, Raad van State, 07-07-2021, 202005103/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlem aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een bovenwoning naar twee appartementen op het perceel [locatie 1] in Haarlem. Op 18 oktober 2018 heeft [vergunninghouder] een aanvraag ingediend voor het verbouwen van de bovenwoning op het perceel naar twee appartementen. Ter plaatse van het perceel gelden de bestemmingsplannen ‘Zomerzone Noord’, zoals vastgesteld op 20 juni 2012, en het ‘Parapluplan parkeernormen Haarlem 2018’, zoals vastgesteld op 17 mei 2018. Bij besluit van 11 december 2018 heeft het college in afwijking van het Parapluplan parkeernormen op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang met artikel 3.2.4 van de planregels de gevraagde omgevingsvergunning verleend.

202005103/1/R1.
    Datum uitspraak: 7 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Haarlem,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 20 augustus 2020 in zaak nr. 19/4610 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 december 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een bovenwoning naar twee appartementen op het perceel [locatie 1] in Haarlem (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 29 augustus 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard onder aanvulling van de motivering.
    Bij uitspraak van 20 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.T.M. Lagerweij, rechtsbijstandverlener in Leiden, en het college, vertegenwoordigd door R. de Vries, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 18 oktober 2018 heeft [vergunninghouder] een aanvraag ingediend voor het verbouwen van de bovenwoning op het perceel naar twee appartementen.
    Ter plaatse van het perceel gelden de bestemmingsplannen ‘Zomerzone Noord’, zoals vastgesteld op 20 juni 2012, en het ‘Parapluplan parkeernormen Haarlem 2018’, zoals vastgesteld op 17 mei 2018 (hierna: het Parapluplan parkeernormen).
    Bij besluit van 11 december 2018 heeft het college in afwijking van het Parapluplan parkeernormen op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang met artikel 3.2.4 van de planregels de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Door het bouwplan neemt de parkeerbehoefte toe met één parkeerplaats die niet overeenkomstig artikel 3.2.1 van de planregels kan worden voorzien op eigen terrein. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de vergunning kan worden verleend, omdat [vergunninghouder] een huurovereenkomst heeft overgelegd voor de huur van een garagebox die is gelegen op 100 m van het bouwplan.
    Bij het besluit op bezwaar van 29 augustus 2019 heeft het college in navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie besloten om het besluit van 11 december 2018 in stand te laten, maar daaraan in plaats van het huurcontract voor de parkeerplaats een parkeeronderzoek ten grondslag te leggen, te weten het ‘Parkeeronderzoek [locatie 1] Haarlem’ van 15 april 2019 van bureau Meetel. Hierin staat dat de parkeerdruk in de omgeving van het bouwplan 81% is en daarmee onder de vereiste 85% blijft, zodat in de omgeving van het bouwplan voldoende parkeergelegenheid is om in de extra behoefte van één parkeerplaats vanwege het bouwplan te voorzien.
    [appellant] woont op de [locatie 2] in Haarlem en vreest voor parkeeroverlast.
    Beoordelingskader
    2.       Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]."
    Artikel 2.12, eerste lid, luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1˚. met toepassing van de in het bestemmingsplan of beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    […]."
    Artikel 3.2.1 van het Parapluplan parkeernormen luidt:
    "Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen en/of het gebruiken van gronden of bouwwerken geldt dat in voldoende mate ruimte moet zijn aangebracht en in stand worden gehouden op eigen terrein voor parkeer- of stallingsgelegenheid en laad- en losmogelijkheden overeenkomstig de ‘Beleidsregels parkeernormen 2015’."
    Artikel 3.2.2 luidt:
    "Het bevoegd gezag past de in sublid 3.2.1 genoemde regels toe met inachtneming van de ‘Beleidsregels parkeernormen 2015’ met inbegrip van eventuele wijzigingen van deze beleidsregels zoals die gelden ten tijde van de ontvangst van de aanvraag om een omgevingsvergunning."
    Artikel 3.2.3 luidt:
    "Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt in elk geval gerekend het gebruiken of laten gebruiken van gronden of bouwwerken waarbij niet in voldoende mate ruimte is aangebracht en in stand wordt gehouden op eigen terrein voor het genoemde in sublid 3.2.1 overeenkomstig de beleidsregels als bedoeld in sublid 3.2.2."
    Artikel 3.2.4 luidt:
    "Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in sublid 3.2.1 overeenkomstig de afwijkingsmogelijkheden die vastliggen in de beleidsregels als bedoeld in sublid 3.2.2."
    Artikel 2.1, vierde lid, van de Beleidsregels parkeernormen 2015 luidt:
    "Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning verlenen in afwijking van het bepaalde in het eerste en het derde lid:
    a. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingsruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien;
    […]"
    Artikel 2.1, vijfde lid, luidt:
    "Het college van burgemeester en wethouders kan verder geheel of gedeeltelijk vrijstelling verlenen van het in het eerste lid bepaalde als de in de als bijlage bijgevoegde Beleidsregel aangegeven stappen om aan de in de bijlage weergegeven parkeernormen te voldoen alle doorlopen zijn en het dan nog onmogelijk blijkt om aan genoemde normen te voldoen."
    Gronden van het hoger beroep
    Procedureel
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij ter zitting in strijd met de goede procesorde zijn beroepsgrond over het parkeeronderzoek heeft aangevuld door een beroep te doen op de door hem op 11 november 2019 opgestelde brief over een door hem op 24 april 2019 gemaakte vergelijking tussen het ‘Parkeeronderzoek [locatie 3] Haarlem’, dat een rol heeft gespeeld in de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 juli 2020 met zaaknummer 19/906, en het ‘Parkeeronderzoek [locatie 1] Haarlem’ van 15 april 2019 (hierna: de vergelijking). De rechtbank heeft volgens hem ten onrechte overwogen dat met die aanvulling de omvang van het geding substantieel wordt verruimd. Volgens [appellant] is het college met de vergelijking bekend vanwege de beroepsprocedure over de omgevingsvergunning voor de [locatie 3] te Haarlem en heeft het college daarop zelfs uitgebreid gereageerd. [appellant] stelt dat het college de vergelijking had moeten toevoegen aan het procesdossier bij de rechtbank en dat de rechtbank de vergelijking had moeten betrekken bij haar overwegingen.
    3.1.    Ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nieuwe argumenten worden aangevoerd en stukken, ter motivering van een eerdere beroepsgrond, worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval als die argumenten, gegevens of stukken verwijtbaar zo laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
    3.2.    In wat [appellant] heeft aangevoerd, kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de rechtbank zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat toelating van de vergelijking ter zitting zou leiden tot een substantiële verruiming van de omvang van het geding. De rechtbank heeft mogen oordelen dat niet valt in te zien dat [appellant] de door hem gemaakte  vergelijking niet eerder in het geding had kunnen brengen en deze niet pas eerst ter zitting bij de rechtbank ter sprake kon brengen. Anders dan [appellant] stelt, lag het ook niet op de weg van het college om de vergelijking, die is ingediend in een ander procesdossier naar aanleiding van een ander parkeeronderzoek, in deze procedure te overleggen.
    Nu [appellant] de vergelijking in hoger beroep wel tijdig heeft overgelegd, en de vergelijking een argument vormt over een al in beroep aangevoerde grond waarover de rechtbank heeft beslist, ziet de Afdeling geen aanleiding om het stuk bij haar beoordeling van het geschil buiten beschouwing te laten. De Afdeling zal daarom de vergelijking en wat daarover is aangevoerd, betrekken in de hierna volgende overwegingen.
    Parkeeronderzoeken
    4.       Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat het college het ‘Parkeeronderzoek [locatie 1] Haarlem’ niet bij de besluitvorming kon betrekken, omdat dat onderzoek ondeugdelijk is. Dit standpunt onderbouwt [appellant] met een beroep op de door hem opgestelde vergelijking tussen de rapporten ‘Parkeeronderzoek [locatie 1] Haarlem’ en ‘Parkeeronderzoek [locatie 3] Haarlem’. Omdat de twee woningen [locatie 1] en [locatie 3] op slechts circa 34 m van elkaar liggen, zouden de uitkomsten van de parkeeronderzoeken vergelijkbaar moeten zijn, maar volgens [appellant] vertonen de onderzoeken veel tegenstrijdigheden, wat afdoet aan de geloofwaardigheid van het ‘Parkeeronderzoek [locatie 1] Haarlem’.
    Volgens [appellant] is in het rapport ‘Parkeeronderzoek [locatie 1] Haarlem’ niet uitgegaan van het juiste onderzoeksgebied en blijkt onvoldoende uit dit rapport welke parkeerplekken binnen de gehanteerde straal al dan niet zijn meegenomen. Bovendien is in het parkeeronderzoek onvoldoende rekening gehouden met obstakels die parkeerplekken bezet houden en met fout geparkeerde auto’s. Gelet hierop is de werkelijke situatie ongunstiger dan waar in het rapport ‘Parkeeronderzoek [locatie 1] Haarlem’ en door het college vanuit wordt gegaan. Dit betekent dat de bezettingsgraad boven de 85% ligt en dus de gevraagde omgevingsvergunning had moeten worden geweigerd, zo stelt [appellant].
    Verder betoogt [appellant] dat het ‘Parkeeronderzoek [locatie 1] Haarlem’ niet conform het Handboek Inrichting Openbare Ruimte (hierna: HIOR) is uitgevoerd. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het HIOR niet op het ‘Parkeeronderzoek [locatie 1] Haarlem’ van toepassing is. Dit oordeel strookt niet met het besluit van 11 december 2018, waarbij de omgevingsvergunning is verleend. Uit het advies van de adviseur parkeervoorzieningen dat in dat besluit is opgenomen, blijkt dat de parkeercapaciteit conform het HIOR had moeten worden bepaald, zo stelt [appellant].
    4.1.    In deze procedure gaat het om het besluit op bezwaar van 29 augustus 2019, waarbij de verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van twee appartementen op het perceel [locatie 1] in Haarlem in stand is gelaten en waaraan het college het rapport ‘Parkeeronderzoek [locatie 1] Haarlem’ ten grondslag heeft gelegd. De rechtmatigheid van het rapport ‘Parkeeronderzoek [locatie 3] Haarlem’ ligt niet ter beoordeling voor. Dat de resultaten van het ‘Parkeeronderzoek [locatie 1] Haarlem’ afwijken ten opzichte van het ‘Parkeeronderzoek [locatie 3] Haarlem’, betekent verder op zichzelf niet dat het ‘Parkeeronderzoek [locatie 1] Haarlem’ onzorgvuldig tot stand is gekomen.
    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het ‘Parkeeronderzoek [locatie 1] Haarlem’ ondeugdelijk is en daarom niet aan het besluit van 29 augustus 2019 ten grondslag gelegd had mogen worden. Voor zover [appellant] betwijfelt of het onderzoek daadwerkelijk op de locatie heeft plaatsgevonden, blijkt uit het rapport ‘Parkeeronderzoek [locatie 1] Haarlem’ dat het parkeeronderzoek op 9 en 11 april 2019 is uitgevoerd in een gebied in en rond de [locatie 1] en op 15 april 2019 is opgesteld door Joost Meerbeek van het bureau Meetel B.V. De Afdeling ziet geen reden om daaraan te twijfelen.
    Daarnaast maakt dat rapport voldoende inzichtelijk welke gegevens daarin zijn meegenomen. Volgens het bij het rapport behorende kaartje van het onderzoeksgebied wordt dat gebied gevormd door een aantal (delen van) straten, met de [locatie 1] ongeveer in het midden daarvan. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college dit onderzoeksgebied niet als uitgangspunt had mogen nemen. Dat volgens [appellant] op het kaartje de secties verkeerd zijn aangeduid, leidt niet tot een ander oordeel. Gezien genoemd kaartje is duidelijk welke (delen van) straten bij de beoordeling zijn betrokken. De omstandigheid dat het college in zijn reactie op de bevindingen van [appellant] van 23 april 2019 over het parkeeronderzoek en eerder genoemde vergelijking, zoals opgenomen in de brief van [appellant] van 11 november 2019, heeft toegelicht uit te zijn gegaan van een onderzoeksgebied met een straal van (circa) 100 m rondom de [locatie 1] leidt evenmin tot een ander oordeel. Het onderzoeksgebied zoals weergegeven op het kaartje in het rapport en dat onderdeel uitmaakt van het besluit op bezwaar van 29 augustus 2019 vormt het uitgangspunt voor dit bouwplan. Bij de keuze voor het onderzoeksgebied heeft het college verder kunnen betrekken dat het gaat om een klein bouwplan met een toename van één parkeerplaats.
    Uit het parkeeronderzoek blijkt verder dat onder meer rekening is gehouden met wegbreedte, afstand tot kruispunt bij parkeren, afmetingen van een geparkeerde auto alsmede goed en fout geparkeerde voertuigen en obstakels. Volgens het college is in het parkeeronderzoek een bepaalde mate van inefficiënt parkeren verdisconteerd door uit te gaan van bepaalde afmetingen van een geparkeerde auto. Grote obstakels zijn weliswaar niet expliciet benoemd in de tabellen over de bezettingsgraad in het rapport, maar deze zijn volgens het college wel meegenomen in de telling als bezette parkeerplekken. De Afdeling ziet geen aanleiding daaraan te twijfelen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] met de door hem in de brief van 11 november 2019 geuite twijfels over de bij het parkeeronderzoek gehanteerde methodes en het feit dat volgens hem voor sommige straten eenrichtingsverkeer geldt, niet aannemelijk gemaakt dat het ‘Parkeeronderzoek [locatie 1] Haarlem’ ondeugdelijk is en dat de gemeten parkeerdruk van 81% zoals opgenomen in het parkeeronderzoek daarom onjuist is. Gelet hierop heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat met een bezettingsgraad van 81% de maximale bezettingsgraad van 85% niet wordt overschreden.
    4.2.    De Afdeling overweegt verder dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het HIOR geen normen bevat voor parkeeronderzoeken. Het college heeft uiteengezet dat het HIOR geen toetsingskader vormt voor de beoordeling van planregels van het Parapluplan parkeernormen. Het HIOR geeft handvatten voor het herinrichten van de openbare ruimte, bijvoorbeeld bij het herinrichten van parkeerplaatsen. Dat is hier niet aan de orde. In wat [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat deze uiteenzetting niet juist is.
    4.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college, gelet op wat hiervoor onder 4.1 en 4.2 is overwogen, het ‘Parkeeronderzoek [locatie 1] Haarlem’ ten grondslag kunnen leggen aan het besluit op bezwaar van 29 augustus 2019. Omdat volgens het parkeeronderzoek in de omgeving van het bouwplan voldoende parkeergelegenheid is om in de behoefte van één parkeerplaats vanwege het bouwplan te voorzien, heeft het college in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan kunnen verlenen. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Het betoog faalt.
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2021
    374-974.