ECLI:NL:RVS:2021:1467, Raad van State, 07-07-2021, 202000254/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 september 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zwolle het verzoek van [appellante] afgewezen om handhavend op te treden tegen het zonder omgevingsvergunning wijzigen van kozijnpuien van twee appartementen in het gebouw aan de [locatie] in Zwolle. Deze zaak gaat over het vervangen van kozijnpuien van twee appartementen in het appartementengebouw aan de [locatie] in Zwolle zonder dat daar een omgevingsvergunning voor is verleend. De bestaande stalen kozijnen met enkelglas zijn vervangen door houten kozijnen met dubbelglas. Het veranderen van de kozijnpuien is in dit geval niet vergunningvrij op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 7, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Het appartementengebouw ligt namelijk binnen het beschermd stadsgezicht van Zwolle en de achtergevel is gekeerd naar openbaar gebied. Daarom is op grond van artikel 4a, tweede lid, aanhef en onder b, onder 2, van bijlage II van het Bor een omgevingsvergunning vereist.

202000254/1/R3.
    Datum uitspraak: 7 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Zwolle,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 4 december 2019 in zaak nr. 19/796 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 september 2018 heeft het college het verzoek van [appellante] afgewezen om handhavend op te treden tegen het zonder omgevingsvergunning wijzigen van kozijnpuien van twee appartementen in het gebouw aan de [locatie] in Zwolle.
    Bij besluit van 13 maart 2019 met kenmerk 71848-2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 maart 2021, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.C.S. van Dop, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Deze zaak gaat over het vervangen van kozijnpuien van twee appartementen in het appartementengebouw aan de [locatie] in Zwolle zonder dat daar een omgevingsvergunning voor is verleend. De bestaande stalen kozijnen met enkelglas zijn vervangen door houten kozijnen met dubbelglas.
    Het veranderen van de kozijnpuien is in dit geval niet vergunningvrij op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 7, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Het appartementengebouw ligt namelijk binnen het beschermd stadsgezicht van Zwolle en de achtergevel is gekeerd naar openbaar gebied. Daarom is op grond van artikel 4a, tweede lid, aanhef en onder b, onder 2, van bijlage II van het Bor een omgevingsvergunning vereist.
    Omdat is gebouwd zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning is artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht overtreden.
    2.       Het college heeft zich in het besluit van 13 maart 2019 op het standpunt gesteld dat voor de wijzigingen van de kozijnpuien geen omgevingsvergunningen kunnen worden verleend vanwege strijd met redelijke eisen van welstand. Er is namelijk niet voldaan aan het uitgangspunt van de welstandsnota voor verbouw en renovatie, te weten, dat de oorspronkelijke gevelopbouw en het oorspronkelijke materiaal- en kleurgebruik worden gerespecteerd.
    Volgens het college zou handhavend optreden echter onevenredig zijn tot de daarmee te dienen belangen. De overtredingen zijn volgens het college namelijk van geringe aard en ernst. Ook heeft het college andere omstandigheden in zijn afweging betrokken. Zo is er geen precedentwerking en zou herstel van de overtredingen veel kosten met zich meebrengen (ongeveer € 20.000).
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat handhavend optreden in dit geval onevenredig zou zijn tot de daarmee te dienen belangen. Zij voert hiertoe onder meer aan dat de rechtbank het college ten onrechte is gevolgd in de stelling dat de overtredingen van geringe aard en ernst zijn. De wijzigingen van de kozijnpuien zijn volgens [appellante] goed zichtbaar vanaf openbaar gebied. De afstand van het gebouw tot het openbaar gebied aan de zuidkant is bovendien kleiner dan de 40 tot 80 m waarvan de rechtbank en het college zijn uitgegaan. [appellante] stelt dat de achtergevel daarnaast ook zichtbaar is vanaf de Eekwal aan de westkant van het gebouw. De afstand is hier ongeveer 30 m.
    Ook vindt [appellante] dat de rechtbank het college ten onrechte is gevolgd in de stelling dat voor precedentwerking niet gevreesd hoeft te worden. Ter zitting heeft zij gesteld dat andere eigenaren nu ook wijzigingen in de gevels kunnen aanbrengen zonder dat daartegen handhavend opgetreden kan worden.
    3.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    3.2.    Vaststaat dat ten tijde van het besluit van 13 maart 2019 geen concreet zicht bestond op legalisatie van de overtredingen.
    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de overtredingen in dit geval niet van geringe aard en ernst zijn. Het gaat om kozijnpuien van twee appartementen die zijn vervangen zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Daargelaten de precieze afstand tot het openbare gebied, blijkt uit de overgelegde foto’s dat de gewijzigde puien vanaf het openbare gebied duidelijk te zien zijn. De wijzigingen zijn niet alleen zichtbaar, maar - naar niet in geschil is - ook in strijd met redelijke eisen van welstand zoals opgenomen in de welstandsnota.
    Hier komt bij dat de rechtbank ten onrechte in haar oordeel heeft betrokken dat voor precedentwerking niet gevreesd hoeft te worden. Het college heeft wat dit betreft in het besluit van 13 maart 2019 onvoldoende bijzondere omstandigheden vastgesteld die dit tot een uniek geval maken. De Afdeling is het daarom met [appellante] eens dat niet valt in te zien waarom het college, als het in dit geval niet handhaaft, nog wel zou kunnen optreden tegen het veranderen van de kozijnpuien van andere appartementen in hetzelfde gebouw.
    Het betoog slaagt.
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in zijn afweging mocht betrekken dat het herstel van de overtredingen tot hoge kosten voor de overtreders (meer dan € 20.000) zou leiden. Volgens haar dient dit voor hun rekening te blijven.
    4.1.    Dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, biedt geen grond voor het oordeel dat dit handhavend optreden daardoor zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoorde af te zien (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2871). Gelet hierop slaagt het betoog.
    5.       Het hoger beroep is gegrond. Wat [appellante] verder heeft aangevoerd, hoeft niet meer te worden besproken. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 13 maart 2019 vernietigen.
    6.       Het college dient een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van rechtbank Overijssel van 4 december 2019 in zaak nr. 19/796;
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle van 13 maart 2019 met kenmerk 71848-2018;
    IV.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwolle tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.992 (zegge: tweeduizendnegenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zwolle aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep respectievelijk hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) en € 265,00 (tweehonderdvijfenzestig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.R. Jacobs, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2021
    717