ECLI:NL:CBB:2022:212, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-05-2022, 20/1161
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Schadevergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/1161
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 mei 2022 in de zaak tussen
    
      [naam] v.o.f., te [plaats] , verzoekster
    (gemachtigde: W.C. Bikker),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A. Herczog).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 11 augustus 2020 heeft verzoekster bij verweerder een verzoek om schadevergoeding ingediend. 
    
    
    
      Op 2 december 2020 heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding (deels) afgewezen.
    
    
    
      Op 16 december 2020 heeft verzoekster bij het College een verzoekschrift als bedoeld in artikel 8:90 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend. 
    
    
    
      Verzoekster heeft aanvullende gronden ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 december 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. De zaak is gevoegd behandeld met de zaken, geregistreerd onder de zaaknummers 20/1102, 20/1162 en 20/1185. Vervolgens heeft het College de zaken voor het doen van uitspraak gesplitst en bepaald dat heden uitspraak wordt gedaan.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
      1.1
      Op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit.
      
    
    
      1.2
      Artikel 8:90, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het verzoek schriftelijk wordt ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is kennis te nemen van het beroep tegen het besluit.
      
    
    
      1.3
      Artikel 8:90, tweede lid, van de Awb bepaalt dat ten minste acht weken voor het indienen van het in het eerste lid bedoelde verzoekschrift de belanghebbende het betrokken bestuursorgaan schriftelijk om vergoeding van de schade vraagt, tenzij dit redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd.
      
    
    
      1.4
      Artikel 8:95 van de Awb bepaalt dat indien de bestuursrechter het verzoek geheel of gedeeltelijk toewijst, hij het bestuursorgaan veroordeelt tot vergoeding van schade.
      
      
        
          Feiten 
        
      
    
    
      2.1
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het fosfaatrecht van verzoekster vastgesteld op 638 kg. Op 1 oktober 2018 heeft verweerder een herzieningsbesluit genomen (herzieningsbesluit) en het fosfaatrecht van verzoekster verlaagd naar 598 kg. Bij de beslissing op bezwaar van 8 maart 2019 (beslissing op bezwaar) heeft verweerder het bezwaar van verzoekster gedeeltelijk gegrond verklaard, het herzieningsbesluit herroepen en het fosfaatrecht van verzoekster vastgesteld op 678 kg.
      
    
    
      2.2
      Op 17 april 2018 heeft verzoekster bij verweerder melding gedaan van de overdracht van 212,55 kg fosfaatrecht. Op 18 april 2018 heeft verzoekster bij verweerder melding gedaan van de overdracht van 114,33 kg fosfaatrecht. Op 20 april 2018 heeft verzoekster bij verweerder melding gedaan van de overdracht van 311,11 kg fosfaatrecht. Op 17 oktober 2018 heeft verzoekster de melding van 20 april 2018 van de overdracht van 311,11 kg ingetrokken. Bij besluit van 26 oktober 2018 heeft verweerder deze overdracht afgewezen omdat verzoekster na het herzieningsbesluit over onvoldoende fosfaatrecht beschikte. 
      
    
    
      2.3
      Op 29 oktober 2018 heeft verzoekster bij verweerder melding gedaan van de overdracht van 271,12 kg fosfaatrecht. Op 28 mei 2019 heeft verzoekster bij verweerder melding gedaan van de overdracht van 80 kg fosfaatrecht. 
      
    
    
      2.4
      Bij besluit van 2 december 2020 heeft verweerder een vergoeding van € 525,- aan verzoekster toegekend voor de kosten van het opstellen van een schaderapport. 
      
      
        
          Verzoek om schadevergoeding
        
      
    
    
      3.1
      Verzoekster heeft in 2018 besloten te stoppen met het houden van rundvee. Daarom zijn in 2018 zowel de runderen als de fosfaatrechten verkocht. Door het onrechtmatige herzieningsbesluit kon verzoekster niet voldoen aan het reeds gesloten koopcontract. Met de koper is een passende oplossing gezocht en gevonden, maar dit betekende wel dat verzoekster 36 kg vervangende fosfaatrechten moest aankopen voor € 94,44 per kg, in totaal dus € 3.400,-. Aannemelijk is dat als verzoekster al in 2018 over de volledige 678 kg fosfaatrecht zou hebben beschikt, zij deze volledige hoeveelheid ook zou hebben verkocht. De opbrengsten zouden dan (678 kg x 90% x € 180,- =) € 109.836,- zijn geweest. De werkelijke opbrengst was echter (598 kg x 90% x € 180,- =) € 96.876,- + (80 kg x 90% x € 150 =) € 10.800,- – € 3.400,- = € 104.276,-. Het verschil en daarmee de schade bedraagt € 5.560,-.
      
    
    
      3.2
      Subsidiair stelt verzoekster de volgende berekening voor. Op 29 maart 2018 heeft zij 638 kg fosfaatrechten verkocht voor in totaal € 103.356,-. Door het herzieningsbesluit kon er slechts 598 kg overgedragen worden, met een opbrengst van € 96.876,- en moesten er voor € 3.400,- vervangende rechten worden gekocht. Na de beslissing op bezwaar is het verschil van 40 kg alsnog verkocht voor € 5.400,-. De totale werkelijke opbrengst is dus € 98.876,-. Het verschil en daarmee de schade bedraagt € 4.480,-.
      
      
        
          Standpunt van verweerder
        
      
    
    
      4.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de schade die verzoekster stelt te hebben geleden niet het gevolg is van de onrechtmatige besluitvorming (de te lage vaststelling van het fosfaatrecht in het primaire besluit en het herzieningsbesluit), maar van het niet kunnen overdragen van fosfaatrechten. Daaraan ligt de intrekking van de melding van de overdracht op 17 oktober 2018 ten grondslag. Deze intrekking heeft het besluit van 26 oktober 2018, waarbij deze melding is afgewezen, gekruist. Tegen dat besluit is geen bezwaar gemaakt. Dit betekent dat er geen schadeveroorzakend besluit aan het verzoek ten grondslag is gelegd. De gestelde schade is niet toe te rekenen aan de onrechtmatige besluitvorming en komt daarom niet voor vergoeding in aanmerking. Verweerder verwijst hierbij naar de uitspraken van het College van 8 juni 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:580) en 20 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:737). Subsidiair betwist verweerder de omvang van de schade. 
      
    
    
      4.2
      De schade die verzoekster stelt te hebben geleden omdat ze 40 kg fosfaatrecht extra had kunnen overdragen als bij het primaire besluit meteen de juiste hoeveelheid fosfaatrecht was toegekend, is volgens verweerder een hypothetische schade. Daarbij komt dat op grond van de dieraantallen die verweerder over 2018 bekend zijn, verzoekster in 2018 fosfaatrecht nodig had voor haar eigen bedrijfsvoering. Verzoekster heeft dit niet inzichtelijk gemaakt en daarmee is niet gebleken dat zij deze 40 kg fosfaatrecht meteen had kunnen en willen verkopen. Verzoekster heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij de gestelde schade daadwerkelijk heeft geleden. De gestelde koersschade, voor wat betreft de hiervoor genoemde 40 kg, voldoet volgens verweerder niet aan het relativiteitsvereiste. De zaken waarin het College eerder tot de conclusie kwam dat het relativiteitsverweer niet opging, hadden alle betrekking op de situatie waarin de melkveehouders kosten hadden gemaakt om aan hun leveringsplicht te voldoen. Daarvan is in dit geval geen sprake. Daarbij komt dat de desbetreffende fosfaatrechten pas in 2019 zijn toegekend en dus in 2018 nog niet ‘bestonden’, er was nog geen registratie van. Het gevolg daarvan is dat deze rechten dus ook nog niet onder het beschermingsbereik van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) vallen. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
    
    
      5.1
      Tussen partijen is niet in geschil dat de besluiten waarbij het fosfaatrecht aanvankelijk is vastgesteld – het primaire besluit en het herzieningsbesluit – onrechtmatig zijn en dat verweerder in beginsel aansprakelijk is voor de schade die verzoekster daardoor heeft geleden.  
      
    
    
      5.2
      Bij de beoordeling van het verzoek zoekt het College zoveel mogelijk aansluiting bij het schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek (BW).
      
    
    
      5.3
      De stelplicht en bewijslast van de schade en het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van verweerder en de schade liggen bij verzoekster. Het bestaan van het causaal verband dient te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet de onrechtmatige besluiten had genomen. Het causale verband als bedoeld in artikel 6:162, eerste lid, van het BW (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven.
      
    
    
      5.4
      Om te kunnen komen tot toewijzing van het verzoek dient verzoekster (onder meer) aannemelijk te maken dat de schade die zij stelt te hebben geleden het rechtstreekse gevolg is van de onrechtmatige besluiten. Die schade bestaat uit twee categorieën die het College hieronder zal bespreken.
      
      
        5.5.1
        Verzoekster stelt dat zij in het voorjaar van 2018 al haar fosfaatrecht (638 kg) had verkocht. Na het herzieningsbesluit beschikte zij nog maar over 598 kg fosfaatrecht en kon zij dus niet aan haar leveringsverplichting voldoen. Zij heeft daarom vervangende rechten moeten kopen. In mei 2019, na de beslissing op bezwaar, heeft verzoekster de resterende rechten alsnog verkocht, maar tegen een lagere prijs. Het College is anders dan verweerder van oordeel dat aan de eis van causaal verband tussen het onrechtmatige herzieningsbesluit en de schade is voldaan: als verweerder in 2018 het fosfaatrecht van verzoekster meteen juist had vastgesteld, had verzoekster direct 638 kg fosfaatrecht kunnen verkopen en was van gederfde winst geen sprake geweest. Het vermogensverlies heeft zich concreet voorgedaan op het tijdstip dat verzoekster alsnog de beschikking kreeg over de rechten. Het verweer van verweerder dat de schade wordt veroorzaakt door de weigering van de overdracht, treft hier geen doel. De door verzoekster gestelde schade is immers niet het gevolg van het niet doorgaan van de overdracht, maar betreft gederfde winst als gevolg van de koersdaling van de fosfaatrechten. Met de aankoop van vervangende fosfaatrechten heeft appellante de schade beperkt die zij had kunnen lijden als zij door haar afnemer was aangesproken vanwege niet-nakoming. 
        
      
      
        5.5.2
        Het College is voorts van oordeel dat verzoekster de door haar gestelde schade voldoende aannemelijk heeft gemaakt met de door haar overgelegde (ver)koopovereenkomsten en nota’s. De omvang van de schade heeft zij inzichtelijk gemaakt met een berekening. Dat de bewijsstukken die verzoekster heeft overgelegd vooral zien op de relatie tussen verzoekster en Hans Rietveld Agrarische bemiddeling, als tussenpersoon, doet er niet aan af dat met deze stukken, waaronder door verzoekster getekende overeenkomsten, voldoende is aangetoond dat verzoekster lagere opbrengsten heeft genoten van de verkoop van fosfaatrechten. De door verzoekster in dit kader aangevoerde schadepost van € 4.480,- komt voor vergoeding in aanmerking. 
        
      
      
        5.6.1
        Verzoekster stelt verder schade te hebben geleden doordat 40 kg fosfaatrecht pas bij de beslissing op bezwaar aan haar is toegekend en zij die dus pas in mei 2019 heeft kunnen verkopen. Als in januari 2018 meteen de juiste hoeveelheid fosfaatrecht was toegekend, had zij al deze rechten tegen de op dat moment geldende (hogere) prijs kunnen verkopen. 
        
      
      
        5.6.2
        Ten aanzien van het relativiteitsverweer overweegt het College als volgt. In de uitspraak van 13 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:729) heeft het College geoordeeld dat het beschermingsbereik van de norm van artikel 23, derde lid, van de Msw niet alleen de juiste vaststelling van fosfaatrechten omvat maar ook de overdracht via verhandeling van die rechten. Niet valt in te zien waarom dat anders zou zijn voor de 40 kg fosfaatrecht waar het hier om gaat. Dat deze rechten in 2018 nog niet ‘bestonden’, zoals verweerder heeft betoogd, volgt het College niet. Het fosfaatrecht is bij de beslissing op bezwaar immers met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018 vastgesteld. Het relativiteitsverweer slaagt gelet op het voorgaande niet. 
        
      
      
        5.6.3
        Hoewel deze gestelde schade wel toe te rekenen is aan het onrechtmatige primaire besluit, komt deze toch niet voor vergoeding in aanmerking. Het is aan verzoekster om aannemelijk te maken dat zij de gestelde schade daadwerkelijk heeft geleden en daarin is zij niet geslaagd. Verzoekster heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij de 40 kg ‘extra’ fosfaatrecht die bij de beslissing op bezwaar aan haar is toegekend niet nodig had voor haar eigen bedrijfsvoering. Verweerder heeft erop gewezen dat uit I&R blijkt dat verzoekster in 2018 rundvee hield en het is dan aan verzoekster om (bijvoorbeeld aan de hand van de CRV-rundveestaat) inzichtelijk te maken tot welke diercategorie deze dieren behoorden en of zij daarvoor dus fosfaatrechten nodig had. Daarin is zij echter niet geslaagd. De door verzoekster in dit kader aangevoerde schadepost van € 1.080,- komt niet voor vergoeding in aanmerking. 
        
        
          
            Slotsom
          
        
      
    
    
      6.1
      Het College zal het verzoek om schadevergoeding toewijzen en verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 4.480,-. 
      
    
    
      6.2
      Er bestaat tevens aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van verzoekster. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende bijstand vastgesteld op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). Ook zal het College verweerder opdragen het betaalde griffierecht aan verzoekster te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
      
      
        veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan verzoekster, tot een bedrag van € 4.480,-;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan verzoekster te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.518,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van 
      mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 mei 2022. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek	w.g. A.A. Dijk