ECLI:NL:RVS:2021:2677, Raad van State, 01-12-2021, 202002863/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik in strijd met het bestemmingsplan op de percelen gelegen aan de Linnerweerd in Linnen te beëindigen.  [appellant] is sinds begin 2016 de eigenaar van de percelen waarop de last onder dwangsom betrekking heeft. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Linne" is op 18 december 2014 vastgesteld en kent de bestemming "Natuur" en de dubbelbestemmingen "Waarde - Landschap" en "Waterstaat - Stroomvoerend rivierbed" aan de percelen toe. Op het moment dat [appellant] eigenaar werd, was er op de percelen een grasland met populierenteelt aanwezig. Op 15 mei 2017 is door het college vastgesteld dat [appellant] het gras en de populieren op de percelen had verwijderd en had ingezaaid met mais. Bij de brief van 1 september 2017 heeft het college aan [appellant] kenbaar gemaakt dat het voornemens is om handhavend op te treden tegen het gebruik van de percelen.

202002863/1/R2.
    Datum uitspraak: 1 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Maasbracht, gemeente Maasgouw,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 april 2020 in zaak nr. 19/323 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 juni 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik in strijd met het bestemmingsplan op de percelen kadastraal bekend, gemeente Linne, sectie D, nummers [...] en [...], gelegen aan de Linnerweerd in Linnen (hierna: de percelen) te beëindigen.
    Bij besluit van 12 december 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 12 maart 2019 heeft het college besloten tot invordering van de volgens hem door [appellant] verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 4.000,00.
    Bij besluit van 6 september 2019 heeft het college besloten tot invordering van de volgens hem door [appellant] verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 3.000,00.
    Bij uitspraak van 2 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 12 december 2018, 12 maart 2019 en 6 september 2019 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juni 2021, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. L.M.C. Cloodt, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is sinds begin 2016 de eigenaar van de percelen waarop de last onder dwangsom betrekking heeft. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Linne" is op 18 december 2014 vastgesteld en kent de bestemming "Natuur" en de dubbelbestemmingen "Waarde - Landschap" en "Waterstaat - Stroomvoerend rivierbed" aan de percelen toe. Op het moment dat [appellant] eigenaar werd, was er op de percelen een grasland met populierenteelt aanwezig. Op 15 mei 2017 is door het college vastgesteld dat [appellant] het gras en de populieren op de percelen had verwijderd en had ingezaaid met mais. Bij de brief van 1 september 2017 heeft het college aan [appellant] kenbaar gemaakt dat het voornemens is om handhavend op te treden tegen het gebruik van de percelen. Op 8 juni 2018, nadat [appellant] de mais had geoogst, is door het college vastgesteld dat de percelen in gebruik waren voor het verbouwen van bonen. Naar aanleiding daarvan heeft het college bij besluit van 11 juni 2018, gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 12 december 2018, aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat het gebruik van de percelen ten behoeve van de teelt van mais en/of bonen in strijd is met het bestemmingsplan.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geconstateerd dat niet in geschil is dat het gebruik van de percelen ten behoeve van de teelt van mais, bonen en groenbemester in strijd is met de ter plaatse geldende bestemmingen "Natuur" en "Waarde-Landschap". Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat ook gebruik voor de teelt van gecultiveerd gras een met de bestemmingen strijdig gebruik oplevert. Weliswaar mocht op grond van overgangsrecht het bestaande gebruik als grasland voor beweiding en populierenteelt worden voortgezet, maar dit gebruik is niet voortgezet. De teelt van mais, bonen en groenbemester, maar ook van gecultiveerd gras zijn geen kleinere afwijking dan het gebruik als grasland voor beweiding en populierenteelt, zo heeft de rechtbank geoordeeld. Dit betekent dat dergelijke vormen van gebruik niet beschermd worden door het overgangsrecht van artikel 41.3.2 van de planregels en derhalve in strijd is met het bestemmingsplan. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het gebruik als onbewerkt grasland en populierenteelt ruim langer dan een jaar is onderbroken, waardoor artikel 41.3.3 van de planregels ook in de weg staat aan de beschermende werking van het overgangsrecht van de planregels. Zelfs al zou het ingezaaide gras wel moeten worden beschouwd als voortzetting van het gebruik dat voorheen aanwezig was, dan nog zou het gebruik als toegestaan op grond van het overgangsrecht voor meer dan een jaar zijn gestaakt, aldus het oordeel van de rechtbank.
    Met betrekking tot het betoog van [appellant] dat de last onvoldoende concreet is geformuleerd en dat het niet duidelijk is wat van hem wordt verwacht, heeft de rechtbank overwogen dat in het besluit van 11 juni 2018 voldoende duidelijk is weergegeven dat [appellant] de intensivering van het grondgebruik moest staken. Daarbij heeft het college [appellant] te kennen gegeven dat de overtreding kan worden beëindigd door de percelen als grasland voor beweiding in gebruik te nemen, omdat dit gebruik onder het overgangsrecht valt. De omstandigheid dat het college bij het besluit op bezwaar van 12 december 2018 het standpunt heeft ingenomen dat het niet langer mogelijk is om een beroep te doen op het overgangsrecht en dat het herstel van de percelen tot grasland met populierenteelt niet meer aan de orde is, heeft volgens de rechtbank niets veranderd aan de formulering van de last die nog steeds inhoudt het beëindigen van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik. Naar het oordeel van de rechtbank moet het ook ten tijde van het besluit op bezwaar voor [appellant] onveranderd duidelijk zijn geweest dat hij het agrarisch gebruik moest staken, zonder dat daar expliciet herstelmaatregelen voor zijn benoemd. Herstelmaatregelen zijn niet aan de orde, omdat van [appellant] slechts een nalaten wordt gevergd. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat in het besluit van 11 juni 2018, waarbij de last is opgelegd, niet voldoende duidelijk is omschreven op welke wijze [appellant] aan de last kan voldoen om het verbeuren van een dwangsom te voorkomen, aldus de rechtbank.
    Strijd met het bestemmingsplan
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van de percelen ten behoeve van de teelt van mais, bonen en andere eenjarige gewassen niet onder het overgangsrecht valt. Hij voert aan dat de verandering van het gebruik van het perceel naar gebruik ten behoeve van teelt van eenjarige gewassen dient te worden aangemerkt als een verandering waardoor de afwijking van het bestemmingsplan naar aard en omvang wordt verkleind als bedoeld in artikel 41.3.2 van de planregels. Volgens hem staat het gebruik voor teelt van eenjarige gewassen minder ver van de bestemming "Natuur" af dan gebruik als grasland met populierenteelt, omdat de natuurbestemming makkelijker te realiseren is vanuit de situatie dat er eenjarige gewassen worden geteeld, dan vanuit de situatie waarbij sprake is van teelt van populieren met een teeltcyclus van 20 tot 30 jaar. Hier komt bij dat een deel van de aanwezige populieren moest worden verwijderd in het kader van het door Rijkswaterstaat in het kader van de hoogwaterveiligheid opgestelde programma "Stroomlijn", aldus [appellant].
    3.1.    Artikel 41.3.1 van de planregels luidt:
    "Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet."
    Artikel 41.3.2 luidt:
    "Het is verboden het met het plan strijdige gebruik, bedoeld onder 41.3.1 te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind."
    Artikel 41.3.3 luidt:
    "Indien het gebruik, bedoeld onder 41.3.1, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten."
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:115, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is.
    De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat gebruik van de percelen ten behoeve van de teelt van mais, bonen en groenbemester in strijd is met de ter plaatse geldende bestemmingen "Natuur" en "Waarde-Landschap". Verder stelt de Afdeling vast dat niet in geschil is dat de percelen ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in overeenstemming met dat plan werden gebruikt als grasland met populierenteelt en dat niet in geschil is dat [appellant] in 2016 alle populieren heeft gekapt, de stronken heeft verwijderd en in het voorjaar van 2017 mais op de percelen heeft gezaaid. Evenmin is in geschil dat de percelen ten tijde van het besluit van 11 juni 2018 werden gebruikt voor de teelt van bonen en dat de percelen ten tijde van het besluit op bezwaar van 12 december 2018 waren ingezaaid met een groenbemester.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat met het gebruik van de percelen voor de teelt van eenjarige gewassen geen sprake is van een naar aard en omvang kleinere afwijking dan met het gebruik als grasland met populierenteelt. Daarbij is van belang dat op grond van de planregels elk veranderd gebruik in beginsel verboden is, tenzij er sprake is van een verandering waarbij de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind. Dat, zoals [appellant] heeft gesteld, de natuurbestemming makkelijker te realiseren is in het geval dat er op de percelen eenjarige gewassen worden geteeld, dan wanneer de percelen gebruikt worden als grasland met populierenteelt, leidt niet tot een ander oordeel. Het gaat bij deze beoordeling niet om de vraag hoe makkelijk het is om de bestemming "Natuur" op de percelen te realiseren, maar om de vraag of de afwijking van het bestemmingsplan naar aard en omvang is verkleind. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het gebruik voor de teelt van eenjarige gewassen, gegeven de daarmee gepaard gaande intensivering van het agrarische gebruik, niet kan worden aangemerkt als een verkleining van de afwijking. Het gebruik is derhalve in strijd is met het bestemmingsplan, hetgeen betekent dat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
    Het betoog faalt.
    Duidelijkheid van de last en de herstelmaatregelen
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de last en de herstelmaatregelen onvoldoende duidelijk zijn. Hij voert aan dat in het besluit van 11 juni 2018 staat dat de last inhoudt dat het strijdige gebruik beëindigd moet worden en dat dit betekent dat het gebruik in overeenstemming dient te zijn met het bestemmingsplan, waaronder tevens het overgangsrecht dient te worden verstaan, maar dat het college bij het besluit op bezwaar van 12 december 2018 het standpunt heeft ingenomen dat niet meer aan de last wordt voldaan door het gebruik als grasland met populierenteelt te herstellen, omdat dit gebruik meer dan een jaar is onderbroken. Nu het college bij het besluit op bezwaar de last niet heeft gewijzigd, maar het besluit van 11 juni 2018 geheel heeft gehandhaafd, is het volgens hem onduidelijk wat van hem wordt verwacht. Daar komt bij dat het college niet consistent is geweest in het duiden van het gebruik dat op grond van het overgangsrecht was toegestaan. Zo spreekt het college in het besluit van 11 juni 2018 over gebruik als grasland, maar later in het besluit op bezwaar over grasland met populierenteelt. Ook om die reden is het onvoldoende duidelijk wat van hem verwacht wordt, aldus [appellant].
    4.1.    Artikel 5:32a van de Awb luidt:
    "1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
    […]."
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2430, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet is dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
    4.3.    In het besluit van 11 juni 2018 staat onder het kopje "Last onder dwangsom" het volgende: "Wij dragen u op onder last van een dwangsom om het gebruik in strijd met bestemmingsplan op de percelen kadastraal bekend, LNE, sectie D, nummers [...] en [...] gelegen aan de Linnerweerd te Linne te beëindigen." In reactie op de zienswijze van [appellant], waarin [appellant] heeft gesteld dat de last onduidelijk is, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de last voldoende duidelijk is omschreven. De last houdt in dat [appellant] het strijdige gebruik dient te beëindigen. Dit betekent dat het gebruik van de percelen in overeenstemming dient te zijn met het bestemmingsplan, waaronder tevens het overgangsrecht dient te worden verstaan.
    Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het voor [appellant] voldoende duidelijk was dat de last zag op het beëindigen van het strijdige gebruik en dat aan de last kon worden voldaan door het agrarische gebruik, te weten het telen van gewassen, te staken. Dat het college ten tijde van het besluit op bezwaar van 12 december 2018 in aanmerking heeft genomen dat het niet langer mogelijk is om aan de last te voldoen door het gebruik als grasland met populierenteelt te hervatten, maakt dat niet anders, omdat de last daarmee niet is veranderd. Wat betreft het betoog dat onduidelijk is wat onder het overgangsrecht valt, overweegt de Afdeling dat het overgangsrecht geen betrekking heeft op het gebruik dat ten tijde van de last plaatsvond, maar op het gebruik als grasland met populierenteelt. De opmerkingen van het college over het overgangsrecht doen derhalve op zichzelf niet af aan de duidelijkheid van de opgelegde last. Voor zover [appellant] betoogt dat uit de besluiten had moeten blijken welke herstelmaatregelen hij moest nemen om de bestemming "Natuur" te realiseren, overweegt de Afdeling dat met handhavend optreden slechts de beëindiging van een strijdige situatie wordt beoogd. Het actief realiseren van de bestemming "Natuur" is daarvoor niet nodig. Derhalve was het college niet gehouden om aan [appellant] kenbaar te maken hoe de bestemming "Natuur" op de percelen gerealiseerd zou kunnen worden en valt hetgeen in de primaire beslissing is gesteld over hetgeen [appellant] nog met zijn gronden nog zou kunnen doen buiten het bestek van die last.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het voor [appellant] onvoldoende duidelijk was hoe hij aan de opgelegde last kon voldoen om het verbeuren van de dwangsom te voorkomen.
    Het betoog faalt.
    Is de rechtbank buiten de omvang van het geding getreden?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank in strijd met artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) buiten de omvang van het geding is getreden door te overwegen dat het gebruik van de percelen als gecultiveerd gras geen kleinere afwijking van het bestemmingsplan is dan gebruik als grasland met populierenteelt en daardoor niet onder het overgangsrecht valt. Hij voert aan dat het college in de besluiten van 11 juni 2018 en 12 december 2018 heeft gesproken over grasland al dan niet met populieren. Door te overwegen dat alleen het gebruik als onbewerkt grasland onder het overgangsrecht valt, is de rechtbank buiten de omvang van het geding getreden, aldus [appellant].
    5.1.    Artikel 8:69 van de Awb luidt:
    "1. De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
    […]."
    5.2.    De Afdeling is van oordeel dat [appellant] terecht betoogt dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden door te overwegen dat het inzaaien van gras in strijd is met de bestemmingen "Natuur" en  "Waarde - Landschap", omdat het daarbij gaat om gecultiveerd grasland met een andere samenstelling en soorten dan onbewerkt natuurgrasland. Dit geldt ook voor de overweging van de rechtbank dat gecultiveerd grasland geen kleinere afwijking van het bestemmingsplan is dan het gebruik als grasland met populierenteelt. Het gebruik als gecultiveerd grasland is niet door het college aan de besluiten van 11 juni 2018 en 12 december 2018 ten grondslag gelegd.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Weliswaar slaagt het betoog van [appellant] wat betreft de omvang van het geding, maar dit leidt niet tot een vernietiging van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft immers het beroep van [appellant] ongegrond verklaard, hetgeen betekent dat het besluit op bezwaar van 12 december 2018 in stand is gelaten. Omdat ook het hoger beroep van [appellant] niet slaagt, blijft de beslissing van de rechtbank in stand, zij het op andere gronden.
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    8.       Het college hoeft de proceskosten niet te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2021
    45-884.