ECLI:NL:GHARL:2022:4893, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 14-06-2022, 200.296.903
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2022-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Geschil tussen zorgverlener en gemeente (6:162 BW, pgb, wmo).

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN
    
    
      locatie Arnhem 
    
    
    
      afdeling civiel recht, handel
    
    
    
      zaaknummer gerechtshof 200.296.903
      (zaaknummer rechtbank Gelderland C/05/367898 /HA ZA 20-202)
    
    
    
      
        arrest van 14 juni 2022
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        
          [appellante]
        , 
      wonende te [woonplaats1] ,
      appellante,
      in eerste aanleg: eiseres,
      hierna: [appellante] ,
      advocaat: mr. S.G. Blasweiler,
    
    
    
      tegen:
    
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      
        Gemeente Ede,
      zetelend te Ede,
      geïntimeerde,
      in eerste aanleg: gedaagde,
      hierna: Gemeente Ede,
      niet verschenen.
    
    
  
  
    
      1Het procesverloop
    
    
      1.1.
      In het vonnis van 23 december 20202 van de rechtbank Gelderland (zittingsplaats Arnhem) staat hoe de procedure bij de rechtbank is verlopen.
      
    
    
      1.2.
      Het verloop van de procedure in het hoger beroep blijkt uit:
      - de dagvaarding in hoger beroep van 19 maart 2021,
      - het verstek dat Gemeente Ede is verleend,
      - de memorie van grieven.
      
    
    
      1.3.
      Vervolgens heeft het hof arrest bepaald.
      
    
  
  
    
      2Kern van het geschil
    
    
      2.1.
      Het gaat in deze zaak om de vraag of Gemeente Ede onrechtmatig heeft gehandeld tegenover [appellante] , die als zorgverlener in en voor Gemeente Ede werkzaam was.
      
      
    
  
  
    
      3Omvang van de vordering / het geschil
    
    
      3.1.
      
        [appellante] heeft in de dagvaarding in hoger beroep en in haar memorie van grieven als vordering geformuleerd:
      
      
        “dat het Uwe Gerechtshof moge behagen om bij arrest het tussen partijen gewezen vonnis van 23 december 2020 […] te vernietigen en opnieuw rechtdoende bij arrest, voor zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, zo nodig onder aanvulling en verbetering en/of wijziging van gronden van eiseres in eerste aanleg, zijnde appellante in hoger beroep, zulks onder gelijktijdige veroordeling van geïntimeerde in de kosten van de procedures in beide instanties, eveneens uitvoerbaar bij voorraad.”
      
      
      
        Daar staat dus niet welke beslissing het hof “opnieuw rechtdoende” volgens [appellante] zou moeten nemen. Omdat [appellante] wel vordert dat het hof het vonnis vernietigt, begrijpt het hof dat [appellante] in hoger beroep vordert: de vernietiging van het vonnis en alsnog de toewijzing van haar vordering in eerste aanleg. Gemeente Ede moet de dagvaarding in hoger beroep ook zo begrepen hebben.
      
      
    
    
      3.2.
      
        [appellante] heeft ook in haar memorie van grieven (onder 7) de vordering die in eerste aanleg beoordeeld is weergegeven. Die vordering houdt in – kort samengevat – een verklaring voor recht dat Gemeente Ede onrechtmatig heeft gehandeld en dat Gemeente Ede schadeplichtig is jegens [appellante] en de schade van [appellante] (nader op te maken bij staat). dient te vergoeden. Het hof zal daarom in hoger beroep beoordelen of het vonnis vernietigd moet worden en de vordering zoals geformuleerd bij de rechtbank en in de memorie van grieven (onder 7) toewijsbaar is. Dat betekent dat het in dit geschil gaat om de vraag of Gemeente Ede in het verleden onrechtmatig heeft gehandeld. De vraag of Gemeente Ede (in de toekomst) onrechtmatig zal handelen, ligt niet voor. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 4.8 van het vonnis geoordeeld dat er geen grond bestaat voor het opleggen van een verbod aan Gemeente Ede om contact op te nemen met zorgverleners. Daartegen is geen grief gericht en in hoger beroep vordert [appellante] geen verbod van concrete handelingen van Gemeente Ede.
      
    
  
  
    
      4De beoordeling
    
    
      
        Achtergrond: BTL
      
    
    
      4.1.
      
        [appellante] is ambulant maatschappelijk werker. Zij verleende haar diensten onder meer in [woonplaats1] , als vennoot van de vennootschap onder firma Basic Trust Live (hierna: BTL) en ook als zzp'er (ook in onderaanneming) handelend onder de naam [naam1] . Bij besluit van 20 december 2013 heeft de staatssecretaris aan BTL opgedragen alle in zorg zijnde cliënten over te dragen aan een andere zorgaanbieder, deze cliënten daarover te informeren en geen nieuwe cliënten meer aan te nemen dan nadat de Inspectie voor de Gezondheidszorg (hierna: IGZ) heeft vastgesteld dat BTL aan de kwaliteitseisen voldoet. Deze aanwijzing was onder meer erop gegrond dat, op basis van adviezen van IGZ, gebleken was dat BTL tekortschoot op zowel zorginhoudelijk, organisatorisch als financieel gebied en de voorwaarden voor het (kunnen) bieden van verantwoorde zorg niet, althans onvoldoende naleefde. Het nadien aangepaste besluit is uiteindelijk vernietigd, omdat het besluit onvoldoende duidelijk maakte ter zake van welke tekortkomingen in de geleverde zorg de staatssecretaris ten tijde van het nemen ervan nog bevoegd was om handhavend op te treden. Anders dan [appellante] meent, doet die vernietiging van het uiteindelijke besluit niet af aan de betekenis van de door IGZ geconstateerde tekortkomingen. [appellante] voert hierover nog aan dat zij niet als zorgverlener in de directe zorg naar cliënten toe te kort is geschoten. Tegenover de stelling van Gemeente Ede dat alleen zij en haar echtgenoot werkzaam waren binnen de onderneming, is het betoog van [appellante] dat zij persoonlijk niet tekortgeschoten zou zijn, onvoldoende onderbouwd. [appellante] licht immers niet toe hoe de taakverdeling binnen de vof geregeld was en waarom haar geen verwijt zou kunnen worden gemaakt van de zorginhoudelijke tekortkomingen die door IGZ zijn geconstateerd.
      
    
    
      4.2.
      Terwijl de bestuursrechtelijke procedures over het besluit van 20 december 2013 nog liepen, heeft Gemeente Ede met [appellante] een Procesovereenkomst en een Deelovereenkomst Ambulante Dienstverlening gesloten, op basis waarvan [appellante] zorg kon verlenen in opdracht van Gemeente Ede. Bij brief van 26 oktober 2018 heeft Gemeente Ede deze overeenkomsten opgezegd en [appellante] uitgesloten van deelname aan de inkoop van WMO zorg voor 2019. In de kortgedingprocedure die daarover is gevoerd is in hoger beroep geoordeeld dat [appellante] bij het aangaan van de Procesovereenkomst ten onrechte de door de Staatssecretaris vastgestelde tekortkomingen niet als een ernstige beroepsfout heeft vermeld en voorts dat [appellante] dit verzwijgen bij haar aanmelding voor deelname aan de inkoop van WMO-zorg voor 2019 niet heeft vermeld en toen bovendien een belastingschuld had die aan deelname in de weg stond. Gemeente Ede beroept zich daarop en [appellante] voert ook in hoger beroep onvoldoende aan, om aan te kunnen nemen dat de feiten waarop de rechters in kort geding de beslissingen hebben gebaseerd, niet zouden kloppen.
      
    
    
      4.3.
      De opzegging betekent dat Gemeente Ede ervoor gekozen heeft om bij het verlenen van zorg “in natura” op grond van de WMO 2015 [appellante] niet als zorgverleenster in te schakelen. Die opzegging en uitsluiting zijn geen onderdeel van dit geschil: expliciet baseert [appellante] haar vorderingen daar niet op. Vooralsnog moet er daarom van worden uitgegaan dat die opzegging en uitsluiting, zoals in kort geding in twee instanties geoordeeld, niet onterecht waren. Dat betekent dat voor het geschil tussen [appellante] en Gemeente Ede relevant is dat de IGZ (ook) zorginhoudelijke tekortkomingen heeft geconstateerd bij de zorg die BTL verleende, dat [appellante] dat had moeten melden aan Gemeente Ede en dat niet heeft gedaan. Dat het gaat om een besluit uit 2013, maakt dat niet anders.
      
      
        
          De brief van 28 mei 2019
        
      
    
    
      4.4.
      Kern van deze zaak is de brief van 28 mei 2019 (hierna: de brief) die Gemeente Ede aan [appellante] (handelend onder de naam: [naam1] ) schreef en waarin onder meer staat:
      
      
        “De afgelopen periode zijn we zeer nadrukkelijk in gesprek geweest over de ondersteuning aan de familie H. Deze gesprekken verliepen met op de achtergrond de lopende juridische procedures. De gemeente Ede heeft hierbij steeds geprobeerd het belang van de klant voorop te stellen. We hebben ruim de tijd gegeven om te komen tot een warme overdracht van de klant aan een andere aanbieder. Toen u daaraan niet meewerkte hebben we zelf een andere aanbieder gezocht en de begeleiding parallel opgestart. Ook de familie H. was nadrukkelijk betrokken bij deze keuzes en gesprekken. Mevrouw heeft aan ons en aan u bij herhaling aangegeven dat alle keuzes en besluiten via haar moesten verlopen. Ondanks dat u hiervan op de hoogte was heeft u meneer H. een document laten tekenen waarbij hij verzocht om verlenging van de indicatie bij uw zorgorganisatie.
        
          Dit terwijl:
        
        
          -u wist dat u geen contract meer had met de gemeente Ede.
        
        
          -er werd toegewerkt naar overdracht aan een andere zorgaanbieder.
        
        
          -er expliciete afspraken met mevrouw waren over dat dergelijke besluiten via haar moesten verlopen.
        
        
          -er diverse juridische procedures lopen.
        
        
          -meneer niet in is staat dergelijke keuzes zelfstandig te maken.
        
        
          Bovenstaand in combinatie met alle eerdere incidenten waarop u bent aangesproken is voor ons voldoende reden om geen gebruik te willen maken van de dienstverlening van ZZP [naam1] of eventuele rechtsopvolgers. Door geen contract met u af te sluiten was het al niet meer mogelijk om zorg in natura te leveren. Wij willen u hierbij laten weten dan ook dienstverlening in PGB aan bewoners van de gemeente Ede niet meer mogelijk is.
        
        
          Dat geldt tevens voor het uitvoeren van werkzaamheden in onderaannemerschap: indien u vanuit ZZP [naam1] of een rechtsopvolger dienstverlening in onderaannemerschap aanbiedt aan inwoners van de gemeente Ede dan spreken wij de eventuele hoofdaannemer aan op het leveren van zorg van onvoldoende kwaliteit. Wij behouden ons het recht voor om mede te delen waarop dit gebaseerd is.”
      
      
    
    
      4.5.
      
        [appellante] stelt dat deze brief tegenover haar onrechtmatig is. Het hof is van oordeel dat de brief – die alleen aan [appellante] is verzonden – niet beledigend of onnodig grievend is. De brief bevat enkel mededelingen aan [appellante] die op zichzelf niet onrechtmatig zijn. 
      
    
    
      4.6.
      Voor zover [appellante] betoogt dat de brief naar zijn gevolgen onrechtmatig is jegens haar, omdat de gemeente haar daarmee belet werkzaamheden te verrichten, geldt het volgende. Gemeente Ede voert aan dat [appellante] zorg verleent aan kwetsbare cliënten en dat Gemeente Ede de kwaliteit van de zorg voor deze cliënten wil waarborgen. Op grond van de Wmo 2015 geldt dat inwoners van Gemeente Ede recht hebben op een persoonsgebonden budget (pgb) waarmee (kort gezegd) de inwoners met een beperking of chronische psychische of psychosociale problemen zelf zorg bij zorgverleners kunnen inkopen. Gemeente Ede is verantwoordelijk voor het aldus ondersteunen van inwoners die daarvoor in aanmerking komen. Op grond van de Wmo 2015 heeft een gemeente een taak bij de beoordeling van de kwaliteit van de te verlenen diensten en dus bij de beoordeling van de zorgverlener. Tegen de achtergrond van het in de brief aangehaalde incident en de vooralsnog niet onterecht geoordeelde opzegging van de overeenkomsten, moet de opmerking dat “dienstverlening in PGB aan bewoners van de gemeente Ede niet meer mogelijk is.” zo worden begrepen dat Gemeente Ede er geen vertrouwen in heeft dat [appellante] doeltreffende en cliëntgerichte zorg zal verlenen. [appellante] onderbouwt onvoldoende dat zij wel in staat is om doeltreffend en cliëntgericht zorg te verlenen die voldoet aan de eisen die Gemeente Ede daaraan mag stellen. Dat [appellante] een “verklaring van tevredenheid” van enkele cliënten overgelegd heeft, volstaat daarvoor niet. Die eisen mag Gemeente Ede stellen als [appellante] zelf als opdrachtnemer in opdracht van een inwoner van Ede zorg verleent (in het kader van een door Gemeente Ede verstrekt pgb) en ook als [appellante] als onderaannemer de zorg verleent. De hoofdaannemer is dan immers op dezelfde wijze ervoor verantwoordelijk dat de diensten doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt. De mededelingen in de brief zijn daarom niet onrechtmatig tegenover [appellante] .
      
    
    
      4.7.
      
        [appellante] geeft haar visie op de gang van zaken met betrekking tot de in de brief genoemde cliënt. Zij weerspreekt daarbij niet dat de cliënt niet in staat is zelfstandig de keuzes omtrent zijn zorg te maken en dat er afspraken waren gemaakt dat de beslissingen daarover in overleg met de familie (met name zijn echtgenote) genomen moesten worden, terwijl [appellante] de cliënt een formulier heeft laten tekenen zonder de familie of echtgenote daarin te kennen. Op dat punt moet het hof uitgaan van de juistheid van de inhoud van de brief: aan nader (getuigen)bewijs op dit punt, komt het hof dan ook niet toe. In dit concrete geval was Gemeente Ede de opdrachtgeefster van [appellante] . Gemeente Ede mocht dan ook tegen deze gang van zaken optreden. Dat betekent dat zowel de inhoud van de brief op dit punt, als het handelen van Gemeente Ede met betrekking tot het beëindigen van de zorg die [appellante] aan deze cliënt verleende, tegenover [appellante] niet onrechtmatig is geweest.
      
      
        
          Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
        
      
    
    
      4.8.
      Terecht voert [appellante] aan dat ook feitelijk handelen van Gemeente Ede (dat geen besluit is in de zin van de AWB) beoordeeld moet worden aan de hand van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals ook volgt uit de schakelbepaling van artikel 3:1 lid 2 AWB. [appellante] stelt dat Gemeente Ede met name artikelen 3:2 (de zorgvuldige voorbereiding) en 3:4 AWB (de belangenafweging en het evenredigheidsbeginsel) geschonden zou hebben. 
      
    
    
      4.9.
      Uit de brief blijkt voldoende van welke feiten Gemeente Ede is uitgegaan. [appellante] stelt niet wat hieraan onjuist zou zijn en onderbouwt niet concreet dat Gemeente Ede niet de nodige kennis heeft verzameld. Het hof leest de laatste zin van de brief zo, dat Gemeente Ede zich het recht voorbehoudt om aan de hoofdaannemer mee te delen waarop haar bezwaar tegen het inzetten van [appellante] als onderaannemer is gebaseerd . Deze passage in de brief betekent dus niet dat Gemeente Ede op een later moment aan [appellante] wil meedelen waarop haar standpunt zoals dat in de brief is verwoord is gebaseerd: waar het standpunt van Gemeente Ede op is gebaseerd is, blijkt immers voldoende uit de brief zelf.
      
    
    
      4.10.
      Volgens [appellante] heeft Gemeente Ede haar belangen ook onvoldoende meegewogen en is het onevenredig dat niet alleen de overeenkomsten zijn opgezegd, maar dat Gemeente Ede ook wil verhinderen dat [appellante] op basis van een pgb zorg verleent aan inwoners van Ede. Uit de door Gemeente Ede overgelegde stukken blijkt voldoende dat [appellante] op onzakelijke toon met ambtenaren van Gemeente Ede communiceert, aan Gemeente Ede niet alle relevante informatie verschaft (en dat heeft geleid tot opzegging van de overeenkomsten) en afspraken met Gemeente Ede en cliënten niet nakomt (zoals ook aangehaald in de brief). Tegen die achtergrond onderbouwt [appellante] onvoldoende dat zij in staat is om doeltreffende en cliëntgerichte zorg te verlenen die voldoet aan de eisen die Gemeente Ede daaraan mag stellen en dat Gemeente Ede daarom bij het bepalen van haar standpunt in de brief de belangen van [appellante] onvoldoende heeft meegewogen. Het hof volgt [appellante] dan ook niet in haar betoog dat Gemeente Ede de beginselen van behoorlijk bestuur heeft geschonden.
      
      
        
          Zorgplus
        
      
    
    
      4.11.
      Voorts voert [appellante] aan dat Gemeente Ede onrechtmatig heeft gehandeld door uitvoering te geven aan de (mededelingen in de) brief door ZorgPlus B.V. (een opdrachtgever van [appellante] ) te benaderen, waarna ZorgPlus ervoor koos om haar tijdelijke overeenkomst met [appellante] niet te verlengen.
      
    
    
      4.12.
      De gang van zaken met betrekking tot ZorgPlus is geweest dat het Leger des Heils naar Gemeente Ede mailde dat zij zorgen had over de begeleiding van een van haar cliënten door Zorgplus. Gemeente Ede is naar aanleiding van dat bericht een onderzoek begonnen. [appellante] acht het “zonder meer aannemelijk” dat Gemeente Ede met ZorgPlus over [appellante] heeft gesproken. Gemeente Ede betwist dit en voert het volgende aan. Gemeente Ede kwam tot de conclusie dat [appellante] in onderaanneming de begeleiding van deze persoon uitvoerde. Gemeente Ede heeft toen contact opgenomen met [appellante] – en niet met ZorgPlus – om haar erop te wijzen dat in de overeenkomst tussen Gemeente Ede en ZorgPlus kwaliteitseisen waren overeengekomen en dat het risico bestond dat [appellante] daaraan niet zou voldoen. 
      
    
    
      4.13.
      Gelet op de zorgen van het Leger des Heils is het, mede in het licht van de taak van de gemeente om te waken over de kwaliteit van de te verlenen zorg aan kwetsbare inwoners, niet onrechtmatig dat Gemeente Ede daarnaar onderzoek deed en daarover contact heeft opgenomen met [appellante] zelf. Als juist zou zijn dat Gemeente Ede ook contact heeft opgenomen met Zorgplus is naar het oordeel van het hof ook dat niet zonder meer onrechtmatig, zelfs niet als dat zou hebben geleid tot de beslissing van Zorgplus om de overeenkomst met [appellante] op te zeggen of niet te verlengen. [appellante] legt niet voldoende uit wat Gemeente Ede concreet heeft gezegd of gedaan dat onrechtmatig tegenover [appellante] is geweest.
      
      
        
          Overig onrechtmatig handelen
        
      
    
    
      4.14.
      Niet is gebleken dat Gemeente Ede andere (potentiële) opdrachtgevers van [appellante] heeft benaderd of dat Gemeente Ede op enige manier haar positie of bevoegdheden als bestuursorgaan heeft misbruikt. 
      
    
  
  
    
      5De slotsom
    
    
      Het hof kan niet vaststellen dat Gemeente Ede onrechtmatig heeft gehandeld door de brief aan [appellante] te sturen, of dat zij (daarna) iets heeft gedaan dat tegenover [appellante] onrechtmatig is geweest. [appellante] heeft op deze punten ook geen relevante, voldoende concrete stellingen ingenomen die indien ze bewezen kunnen worden tot een andere uitkomst zouden leiden. Het hof komt daarom aan bewijslevering niet toe. De vorderingen van [appellante] kunnen niet toegewezen worden en de grieven tegen de afwijzing van die vorderingen door de rechtbank slagen niet. Het hof zal het besteden vonnis bekrachtigen.
    
    
  
  
    
      6De beslissing
    
    
      Het hof, recht doende in hoger beroep:
    
    
    
      bekrachtigt het vonnis van de rechtbank Gelderland (zittingsplaats Arnhem) van 23 december 2020; 
    
    
    
      wijst het meer of anders gevorderde af.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door mrs. C.J.H.G. Bronzwaer, O.G.H. Milar en J.G.J. Rinkes en is bij afwezigheid van de voorzitter ondertekend door de rolraadsheer en is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2022.