ECLI:NL:GHARL:2022:1615, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 24-02-2022, Wahv 200.296.523/01
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2022-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Rijden door rood. Demonstratie met tractoren in colonne. Oplegging van de sanctie niet in strijd met artikel 10 of 11 EVRM. De betrokkene is door de opgelegde sanctie niet in zijn betogingsrecht beperkt.

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN  
    zittingsplaats Leeuwarden
    
    
      
        
        
        
          
            
              Zaaknummer 
            
            
              : Wahv 200.296.523/01
            
          
          
            
              CJIB-nummer 
            
            
              : 234975286 
            
          
          
            
              Uitspraak d.d.
            
            
              : 24 februari 2022
            
          
        
      
    
    
    
    
      
        Arrest op het hoger beroep inzake de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) tegen de beslissing van de kantonrechter van de rechtbank Amsterdam van 15 juni 2021, betreffende
    
    
    
    
      [de betrokkene] (hierna: de betrokkene),
    wonende te [woonplaats] .
    
    
      De gemachtigde van de betrokkene is M.V. Hazekamp, kantoorhoudende te Delden.
    
    
    
    De beslissing van de kantonrechter
    De kantonrechter heeft het beroep van de betrokkene tegen de beslissing van de officier van justitie ongegrond verklaard. Het verzoek om een proceskostenvergoeding is afgewezen.
    
    
  
  
    Het verloop van de procedure
    
      De gemachtigde van de betrokkene heeft hoger beroep ingesteld tegen de beslissing van de kantonrechter. Er is gevraagd om een proceskostenvergoeding. Er is daarnaast gevraagd om de zaak op een zitting van het hof te behandelen.
      De advocaat-generaal heeft een verweerschrift ingediend. 
      De gemachtigde van de betrokkene heeft het beroep schriftelijk nader toegelicht.
      Bij schrijven van 11 september 2021 heeft de gemachtigde van de betrokkene de gronden van het beroep aangevuld.
      De advocaat-generaal heeft de gelegenheid gekregen daarop te reageren. Van die gelegenheid is geen gebruik gemaakt. 
      De zaak is behandeld op de zitting van 10 februari 2022. De gemachtigde van de betrokkene is verschenen. De advocaat-generaal is vertegenwoordigd door mr. [naam1] .
    
    
    
  
  
    De beoordeling
    1. Bij inleidende beschikking is aan de betrokkene als bestuurder een administratieve sanctie opgelegd van € 240,- voor: “doorrijden bij een driekleurig verkeerslicht (stoplicht) dat op rood staat”. Deze gedraging zou zijn verricht op 11 juli 2020 om 00:08 uur op de Koningin Maximalaan (kruising Zijdelweg) in Uithoorn met een land- of bosbouwtrekker. 
    
    2. De gemachtigde van de betrokkene voert ten eerste aan dat de kantonrechter niet heeft onderkend dat de officier van justitie de hoorplicht heeft geschonden. Verder wordt aangevoerd dat de sanctionering van gedragingen, gepleegd tijdens een (vreedzame) demonstratie, door of vanwege een deelnemer aan die demonstratie, steeds een inbreuk is op het recht op vrijheid van demonstratie van artikel 11, eerste lid van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De gemachtigde stelt dat daarbij niet van belang is dat de gepleegde gedraging plaats had voorafgaand aan of na afloop van die demonstratie en dat ook de reis naar en van de (locatie van de) demonstratie onderdeel uitmaakt van de demonstratie. De gemachtigde betwist overigens dat de demonstratie ten tijde van de gedraging was afgerond. Hoewel het proces-verbaal van de zitting van de kantonrechter anders doet vermoeden, heeft de betrokkene ter zitting niet erkend dat de demonstratie al was beëindigd op het moment dat de gedraging werd begaan, maar heeft de kantonrechter zelf die conclusie uitgesproken en de betrokkene niet het laatste woord gegeven om dat te weerspreken. Daarnaast voert de gemachtigde aan dat uit het aanvullend proces-verbaal van de ambtenaar volgt dat ongeveer tien andere bestuurders niet zijn gestopt voor het rode verkeerslicht, terwijl slechts zes van die bestuurders zijn gesanctioneerd. Dit is in strijd met het gelijkheidsbeginsel van artikel 26 van het Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Verder stelt de gemachtigde dat de demonstratie van beperkte duur was, nauwelijks tot geen hinder heeft veroorzaakt, dat de situatie overzichtelijk was, dat de landbouwvoertuigen in colonne reden, zwaailichten voerden en werden begeleid door de politie. Tot slot voert de gemachtigde aan dat de administratiekosten van € 9,- in strijd zijn met het verbod op détournement du pouvoir. Daarbij wordt erop gewezen dat de administratiekosten tot 1 oktober 2012 € 6,- bedroegen. Volgens de toenmalige minister was dat bedrag gelijk aan de integrale kostprijs. Gelet op de steeds verdergaande digitalisering en de relatief geringe inflaties ligt het niet voor de hand dat de kostprijs sindsdien met 50% is gestegen en lijkt het daarom aannemelijk dat een deel van de administratiekosten voor een ander doel worden aangewend. Bovendien is de tenuitvoerlegging van bestraffende sancties een kerntaak van de overheid, waarvan de kosten voor rekening van de overheid dienen te komen, aldus de gemachtigde van de betrokkene. 
    
    3. Artikel 7:17, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geeft de officier van justitie de mogelijkheid om van het horen af te zien wanneer de indiener van het beroepschrift niet binnen een door de officier van justitie gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord.
    
    4. Het is het hof ambtshalve bekend dat in de op 11 juli 2017 nieuw ingevoerde inleidende beschikking een verwijzing naar het doen van een verzoek om te worden gehoord door de officier van justitie ontbreekt. Ook is de betrokkene er na het instellen van het administratief beroep niet op gewezen dat hij, als hij wilde worden gehoord door de officier van justitie, daartoe een verzoek moest doen. Gelet hierop kon de officier van justitie niet op de voet van artikel 7:17, aanhef en onder d, van de Awb van horen afzien. Ook de andere uitzonderingsgronden van artikel 7:17 van de Awb doen zich hier niet voor. Nu de betrokkene niet in de gelegenheid is gesteld om te worden gehoord, had de kantonrechter de beslissing van de officier van justitie niet in stand mogen laten. Dit betekent dat het hof de beslissing van de kantonrechter zal vernietigen, evenals de beslissing van de officier van justitie. Voor zover de gemachtigde betoogt dat de schending van de hoorplicht tevens moet leiden tot vernietiging van de inleidende beschikking, leidt dit volgens vaste rechtspraak van het hof niet tot vernietiging van de inleidende beschikking. De schending van de hoorplicht door de officier van justitie betreft namelijk de totstandkoming van de beslissing op het administratief beroep en is geen verzuim dat de inleidende beschikking zelf betreft. Het hof zal nu de door de gemachtigde opgeworpen bezwaren tegen de inleidende beschikking beoordelen.
    
    5. De gegevens waarop de ambtenaar zich bij de oplegging van de sanctie heeft gebaseerd, zijn opgenomen in het zaakoverzicht. Dit zaakoverzicht bevat de informatie die in de inleidende beschikking is vermeld en daarnaast onder meer de volgende gegevens:
    
      “Ik had direct zicht op het verkeerslicht en zag dat deze ongeveer 10,00 seconden op rood stond op het moment dat betrokkene dit licht negeerde en zijn weg vervolgde. (…)
      Aan de betrokkene is de cautie verleend.
      Verklaring betrokkene: ‘Het ging op een veilige manier.’”
    
    
    6. Daarnaast bevat het dossier een aanvullend proces-verbaal van 2 september 2021, waarin de ambtenaar onder andere als volgt verklaart: 
    “Er was op dat moment geen sprake van een demonstratie. Ik, verbalisant (…), zag ongeveer 10 landbouwvoertuigen rijden welke allemaal het rode verkeerslicht negeerden. Er was absoluut geen sprake van begeleiding door politie. Er zijn vooraf ook geen afspraken gemaakt met demonstranten aangezien dit ook geen demonstratie betrof. Er zijn meerdere voertuigen door rood gereden en deze zijn allemaal geverbaliseerd.”
    
    7. Tijdens de zitting van de kantonrechter heeft de betrokkene verklaard: “Wij reden met 6 trekkers achter elkaar. We werden begeleid door een politiebus. Het was rond een uur of 12, er was weinig verkeer op de weg. We reden als colonne terug naar huis, zodat we zo snel mogelijk thuis zouden zijn. We reden naar de MacDonalds om te eten en vervolgens naar huis toe. Ik reed door rood heen.” Ter zitting van het hof is namens de betrokkene gesteld dat hij, in reactie op de conclusie van de kantonrechter dat de demonstratie ten tijde van de gesanctioneerde gedraging was geëindigd, had willen aangeven dat de reis van en naar huis een onderdeel van die demonstratie vormde, waarbij het ging om de zichtbaarheid voor het publiek en dat het opleggen van de onderhavige administratieve sanctie tot gevolg heeft dat hij of anderen zich in het vervolg beperkt zullen voelen om gebruik te maken van hun recht op demonstratie.
    
    8. Vaststaat dat de betrokkene als bestuurder met zijn trekker door het rode licht is gereden. Wat er ook zij van de stelling dat geen sprake was van concreet gevaar voor de verkeersveiligheid, het verrichten van een gedraging als deze kan op zichzelf het opleggen van een administratieve sanctie rechtvaardigen. Het opleggen van een sanctie is door de regelgever niet afhankelijk gesteld van het veroorzaken van gevaar, of van de intenties van een betrokkene. Volgens de ambtenaar reden meerdere voertuigen door het rode licht en zijn die allemaal geverbaliseerd, hetgeen de betrokkene tegenspreekt. Het is vaste rechtspraak van het hof dat van schending van het gelijkheidsbeginsel ten aanzien van de betrokkene slechts sprake is indien zonder geldige reden ten nadele van de betrokkene wordt afgeweken van met betrekking tot gedragingen als de deze geldende beleid (vergelijk Hof Leeuwarden 8 oktober 2003, ECLI:NL:GHLEE:2003:AM5326). Daarvan is hier niet gebleken. 
    
    9. Verder stelt het hof vast dat op het moment van de vaststelling van de gedraging de (eigenlijke) demonstratie waaraan de betrokkene had deelgenomen, met name bestaande uit het groepsgewijs rijden van een bepaalde route, teneinde op een bepaalde locatie bijeen te komen, met een veel grotere groep trekkers dan het aantal dat op de terugreis was en waarvan de betrokkene deel uitmaakte, was geëindigd, zodat in zoverre geen sprake (meer) was van de uitoefening van het recht op demonstratie. Voor zover de betrokkene zich op het standpunt stelt dat de reis van en naar de demonstratie als een (onlosmakelijk) onderdeel daarvan moet worden beschouwd en dat het opleggen van een administratieve sanctie tijdens die reis tot gevolg heeft dat hij of anderen zich beperkt zullen voelen om gebruik te maken van hun recht op demonstratie, overweegt het hof als volgt.
    
    10. Artikel 10 van het EVRM luidt in de Nederlandse vertaling:
    1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
    2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
    
    
    
      Artikel 11 van het EVRM luidt in de Nederlandse vertaling:
    
    1. Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.
    2. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.
    
    11. Het onder meer in artikel 10 en artikel 11 van het EVRM gegarandeerde recht op vrijheid van meningsuiting en op vrijheid van vreedzame vergadering staat aan het opleggen van een administratieve sanctie niet in de weg als zo’n sanctie een op grond van artikel 10, tweede lid, en artikel 11, tweede lid, van het EVRM toegelaten – te weten: een bij de wet voorziene, een gerechtvaardigd doel dienende en een daartoe in een democratische samenleving noodzakelijke – beperking van die vrijheden vormt. De handhaving van verkeersregels is bij wet voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk in het belang van de openbare veiligheid en het voorkomen van wanordelijkheden, in het bijzonder het ordentelijk verloop en de veiligheid van het verkeer. Zoals de Hoge Raad in ECLI:NL:HR:2022:126 heeft overwogen, kan uit de rechtspraak van het EHRM niet worden afgeleid dat de enkele omstandigheid dat naar aanleiding van de verdenking van een strafbaar feit dat in relatie tot de demonstratie plaatsvindt, wordt overgegaan tot strafrechtelijk optreden – en dus ongeacht de aard van en de vorm waarin dat optreden plaatsvindt en ongeacht de vraag of dit optreden tot een sanctie leidt – al een schending van artikel 10 en/of 11 van het EVRM tot gevolg zou hebben. In dat verband is mede van belang dat uit de door het EHRM geformuleerde uitgangspunten volgt dat het recht van vrijheid op vreedzame vergadering zich niet ertegen verzet dat een persoon die deelneemt aan een vreedzame demonstratie, kan worden onderworpen aan de dreiging van een straf of maatregel als de betreffende persoon zelf een “reprehensible act” pleegt tijdens de demonstratie. Voor zover de betrokkene stelt dat het rijden van de demonstratie naar zijn woonhuis als (onlosmakelijk) onderdeel van die demonstratie moet worden beschouwd, is naar het oordeel van het hof niet gebleken dat de betrokkene door de oplegging van de administratieve sanctie is belemmerd in zijn mogelijkheden om gebruik te maken van het recht op demonstratie zoals dit voortvloeit uit de artikelen 10 en 11 van het EVRM. Dit brengt met zich dat evenmin kan worden geoordeeld dat de betrokkene of anderen zich redelijkerwijs beperkt kunnen voelen in de uitoefening van dat recht als gevolg van het opleggen van de onderhavige sanctie. 
    
    12. Het hof heeft in het arrest van 15 juni 2012 (ECLI:NL:GHLEE:2012:BW8480, overweging 15) geoordeeld dat geen wettelijke bepaling in de weg staat aan het in rekening brengen van administratiekosten bij het opleggen van een administratieve sanctie en dat het aan de wetgever is om te bepalen in welke gevallen een uitzondering wordt gemaakt op de hoofdregel dat de kosten van tenuitvoerlegging van sancties ten laste van de staat komen. Verder heeft het hof in onder meer het arrest van 14 mei 2018 (ECLI:NL:GHARL:2018:4377) geoordeeld dat onvoldoende aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat kosten in rekening worden gebracht die niet met de inning van sancties zijn gemoeid. De gemachtigde heeft geen argumenten naar voren gebracht die moeten leiden tot afwijking van voornoemde arresten van 15 juni 2012 en 14 mei 2018.
    
    13. Gelet op het voorgaande treffen de gronden tegen de inleidende beschikking geen doel. Het hof zal het beroep tegen de inleidende beschikking daarom ongegrond verklaren.
    
    14. Nu de betrokkene niet in het gelijk wordt gesteld, zal het verzoek om een proceskostenvergoeding worden afgewezen (vergelijk de arresten van dit hof van 28 april 2020, ECLI:NL:GHARL:2020:3336 en 1 april 2021, ECLI:NL:GHARL:2021:1786). 
    
      
        De beslissing
      
      Het gerechtshof:
    
    
    
      vernietigt de beslissing van de kantonrechter;
    
    
    
      verklaart het beroep tegen de beslissing van de officier van justitie gegrond en vernietigt die beslissing; 
    
    
    
      verklaart het beroep tegen de inleidende beschikking ongegrond.
    
    
    
      wijst het verzoek om vergoeding van proceskosten af.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door mr. De Witt, in tegenwoordigheid van Swart als griffier, en op een openbare zitting uitgesproken.