ECLI:NL:RVS:2021:1462, Raad van State, 07-07-2021, 202005275/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 maart 2019 heeft de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen  [appellant] een medisch onderzoek opgelegd en de geldigheid van zijn rijbewijs geschorst. Bij besluit van 2 oktober 2019 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] ongeldig verklaard. De Politie Eenheid Den Haag heeft aan het CBR een mededeling gedaan als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994. Deze mededeling houdt in dat het vermoeden bestaat dat [appellant] niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel geschiktheid om een motorrijtuig van de categorieën AM en B te besturen. Dat zijn de categorieën waarvoor het rijbewijs van [appellant] is afgegeven. Aan deze mededeling ligt een mutatierapport van 15 januari 2019 ten grondslag. In dit mutatierapport staat vermeld dat [appellant] zich op 15 januari 2019 bij een controle door de politie vanwege zijn rijgedrag opgefokt heeft gedragen.

202005275/1/A2.
    Datum uitspraak: 7 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 augustus 2020 in zaken nrs. 19/3322 en 20/769 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Zaaknummer 19/3322
    Bij besluit van 6 maart 2019 heeft het CBR [appellant] een medisch onderzoek opgelegd en de geldigheid van zijn rijbewijs geschorst.
    Bij besluit van 23 april 2019 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Hiertegen heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Zaaknummer 20/769
    Bij besluit van 2 oktober 2019 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] ongeldig verklaard.
    Bij besluit van 6 januari 2020 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Hiertegen heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Beide zaaknummers
    Bij uitspraak van 18 augustus 2020 heeft de rechtbank de door [appellant]  ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juni 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.A. van Harmelen, advocaat te Den Haag, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kwant, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De Politie Eenheid Den Haag heeft aan het CBR een mededeling gedaan als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994). Deze mededeling houdt in dat het vermoeden bestaat dat [appellant] niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel geschiktheid om een motorrijtuig van de categorieën AM en B te besturen. Dat zijn de categorieën waarvoor het rijbewijs van [appellant] is afgegeven. Aan deze mededeling ligt een mutatierapport van 15 januari 2019 ten grondslag. In dit mutatierapport staat vermeld dat [appellant] zich op 15 januari 2019 bij een controle door de politie vanwege zijn rijgedrag opgefokt heeft gedragen, hij volgens het politiesysteem 71 antecedenten heeft op het gebied van vermogen, geweld, verkeer, zeden en overige, uit andere registraties blijkt dat [appellant] vaak verhaal komt halen op verschillende politiebureaus over een verkeersongeval in 2017 waarbij hij een hersenbloeding heeft opgelopen, in verschillende registraties wordt gesproken over zijn opgefokte en beledigende manier van doen en dat [appellant] zelf in een van de registraties spreekt over een diagnose van een bipolaire stoornis en medicatie daarvoor.
    Naar aanleiding van deze mededeling vermoedt het CBR dat [appellant] niet langer beschikt over de vereiste geestelijke geschiktheid voor het besturen van een motorrijtuig, omdat sprake is van abnormale opwindingstoestanden. Daarom heeft het CBR [appellant] bij het besluit van 6 maart 2019 een onderzoek naar de geschiktheid, als bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994, opgelegd. Omdat het CBR duidelijke aanwijzingen heeft dat [appellant] geestelijk of lichamelijk niet goed functioneert, is bij dat besluit ook de geldigheid van het rijbewijs van [appellant] geschorst. [appellant] is het hier niet mee eens.
    2.       Het onderzoek naar de geschiktheid van [appellant] heeft plaatsgevonden op 29 juni 2019 en is verricht door keurend arts B.J. van Keulen en psychiater I.N.K. Aga-Kulijeva. In het verslag van bevindingen van dat onderzoek wordt geconcludeerd dat er ten tijde van de laatste aanhouding bij [appellant] sprake was van een gedragsstoornis op basis van niet aangeboren hersenletsel en dat er geen sprake is van remissie. Volgens de DSM-IV-TR classificatie worden de diagnoses uitgebreide neurocognitieve stoornis door fronto-temporale lobaire degeneratie met gedragsstoornissen, andere gespecificeerde persoonlijkheidsstoornis en niet aangeboren hersenletsel (problemen verband houdend met justitiële maatregelen) gesteld. Daarom heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] bij het besluit van 2 oktober 2019 ongeldig verklaard. [appellant] is het hier niet mee eens.
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep en beoordeling
    Medisch onderzoek en schorsing geldigheid rijbewijs
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn betoog, dat het CBR bij de beoordeling van zijn gedrag op 15 januari 2019 de context had moeten betrekken, niet slaagt. [appellant] stelt zich op het standpunt dat de rechtbank onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd waarom het CBR de gedragingen van [appellant] heeft kunnen typeren als abnormale opwindingstoestanden. Immers, de handelswijze van [appellant], bestaande uit het verlenen van medewerking, het tonen van zijn rijbewijs en het ondergaan van een blaas- en speekseltest wijst op het tegenovergestelde van abnormale opwindingstoestanden. Dat hij verbaal krachtig heeft gereageerd is, gelet op deze verleende medewerking, onvoldoende voor het vaststellen van abnormale opwindingstoestanden. Uit de wetsgeschiedenis valt volgens [appellant] op te maken dat het vermoeden dat iemand geestelijk niet geschikt is om te rijden moet zijn terug te voeren op waargenomen rijgedrag. Het CBR relateert het gedrag van [appellant] vooral aan zijn houding tijdens de staandehouding en niet direct aan de rijgeschiktheid. Het moet gaan om zeer ernstig gedrag of afwijkend gedrag dat in hoge mate niet passend is. Dit vereist een zwaardere motivering dan het vertonen van verbaal assertief gedrag. Er is dus niet gebleken van het noodzakelijke vermoeden en daarmee is ook de grondslag voor de schorsing van het rijbewijs komen te vervallen, aldus [appellant].
    4.1.    De Afdeling stelt voorop dat voor het opleggen van een medisch onderzoek naar de geschiktheid slechts het vermoeden van ongeschiktheid hoeft te worden vastgesteld. Juist het opgelegde onderzoek dient ertoe tot een definitief oordeel te komen over de geschiktheid om een motorrijtuig te besturen.
    4.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het CBR het mutatierapport van 15 januari 2019 aan het vermoeden van ongeschiktheid ten grondslag heeft mogen leggen. In het mutatierapport is uitgebreid beschreven wat er op 15 januari 2019 is voorgevallen. Dit mutatierapport is opgesteld door een opgeleide politieambtenaar, die geen belang heeft bij wat in het mutatierapport is vermeld als door hem waargenomen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2306).
    De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat het CBR op basis van dit mutatierapport heeft kunnen concluderen dat sprake was van abnormale opwindingstoestanden. Dat [appellant] zijn rijbewijs heeft getoond en een blaas- en speekseltest heeft ondergaan, geeft, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geen aanleiding voor een ander oordeel. Hetzelfde geldt voor de stelling van [appellant] dat zijn gedrag komt door vervelende ervaringen met de politie in het verleden. Deze omstandigheden doen niet af aan het gedrag dat [appellant] volgens het mutatierapport bij zijn staandehouding vertoonde. Zijn toelichting ter zitting dat het slechts om assertief gedrag van zijn kant ging, heeft de Afdeling niet overtuigd. Het vermoeden van ongeschiktheid is bovendien niet alleen gebaseerd op het gedrag van [appellant], maar ook op wat kan worden afgeleid uit overige registraties. Ook zijn betoog dat het vermoeden van ongeschiktheid terug te voeren zou moeten zijn op waargenomen rijgedrag, kan niet slagen, omdat het CBR ook gedragingen in aanmerking mag nemen die niet als verkeersgedragingen kunnen worden aangemerkt, maar die wel kunnen duiden op de geestelijke ongeschiktheid voor het besturen van een motorrijtuig (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3595).
    4.3.    Het betoog slaagt niet. Dit betekent dat het CBR [appellant] een onderzoek naar zijn geschiktheid mocht opleggen en de geldigheid van de werking van zijn rijbewijs mocht schorsen.
    Ongeldigverklaring rijbewijs
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het CBR zijn rijbewijs ongeldig mocht verklaren. Aan de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs is door het CBR een uitgebreide neurocognitieve stoornis ten grondslag gelegd. Deze vaststelling is onjuist, omdat uit de medische stukken blijkt dat daarover geen eenduidige conclusie bestaat. Er wordt zowel een beperkte als uitgebreide neurocognitieve stoornis geconstateerd. Niet duidelijk is waarom wordt uitgegaan van de meest ernstige, zwaarste kwalificatie. Omdat er onvoldoende informatie is om de geschiktheid te beoordelen, zou er op grond van hoofdstuk 7 van de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de Regeling) een rijtest moeten worden afgenomen en een onderzoek worden gedaan door een neuroloog of neuropsycholoog, aldus [appellant].
    5.1.    Het CBR mag afgaan op het psychiatrisch rapport dat aan het CBR is uitgebracht, nadat het is nagegaan of dit rapport op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs.
    Als belanghebbende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het rapport, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het CBR niet zonder nadere motivering op het rapport afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat [appellant] over het advies heeft aangevoerd.
    5.2.    De keuringsarts en psychiater komen in het verslag van bevindingen van het onderzoek van 29 juni 2019 op grond van hun specialistische kennis onder meer tot de diagnose ‘uitgebreide neurocognitieve stoornis’. Deze diagnose is mede gebaseerd op informatie van eerdere behandelaars van [appellant], maar de keuringsarts en psychiater hebben ook eigen onderzoek gedaan. De rechtbank heeft terecht en voldoende gemotiveerd overwogen dat de enkele omstandigheid dat in een deel van de informatie van eerdere behandelaars wordt gesproken van een beperkte neurocognitieve stoornis, niet betekent dat het CBR het verslag van bevindingen niet aan de besluitvorming ten grondslag mocht leggen. In dat kader heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2134, terecht overwogen dat het niet aan het CBR of de bestuursrechter is om te beoordelen of voor een psychiatrisch oordeel voldoende feitelijke grondslag bestaat.
    De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat het CBR zich op het standpunt mocht stellen dat een onderzoek door een neuroloog of neuropsycholoog ingevolge paragraaf 7.7. van de Regeling niet nodig was, omdat het verslag van bevindingen voldoende informatie bevat om de geschiktheid te kunnen beoordelen. Verweerder mocht zich verder op het standpunt stellen dat ook een rijtest niet nodig was, omdat op [appellant] niet alleen hoofdstuk 7 van de Regeling van toepassing is geacht.
    Ter zitting is overigens gebleken dat [appellant] inmiddels weer een aanvraag voor een rijbewijs kan indienen, waarbij een nieuwe beoordeling zal worden verricht.
    5.3.    Het betoog slaagt niet. Dit betekent dat het CBR het rijbewijs van [appellant] ongeldig mocht verklaren.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het CBR hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. F.D. van Heijningen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2021
    480-949
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 130
    "1. Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
    2. Op de eerste vordering van de in artikel 159, onderdeel a, bedoelde personen is de bestuurder van een motorrijtuig, ten aanzien van wie een vermoeden als bedoeld in het eerste lid bestaat, verplicht tot overgifte van het hem afgegeven rijbewijs.
    3. De in het tweede lid bedoelde vordering wordt gedaan indien de betrokken bestuurder de veiligheid op de weg zodanig in gevaar kan brengen dat hem met onmiddellijke ingang de bevoegdheid dient te worden ontnomen langer als bestuurder van een of meer categorieën van motorrijtuigen, waarvoor het rijbewijs is afgegeven, aan het verkeer deel te nemen. Bij ministeriële regeling worden de gevallen aangewezen waarin daarvan sprake is. De in het tweede lid bedoelde vordering wordt tevens gedaan in bij ministeriële regeling aangegeven gevallen van overtreding van de voorwaarden van deelname aan het alcoholslotprogramma. Het ingevorderde rijbewijs wordt gelijktijdig met de schriftelijke mededeling, bedoeld in het eerste lid, aan het CBR toegezonden.
    […]"
    Artikel 131
    "1. Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot:
    […]
    c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
    […]
    2. Bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, wordt:
    a. in de gevallen, bedoeld in artikel 130, derde lid, de geldigheid van het rijbewijs van betrokkene voor één of meer categorieën van motorrijtuigen geschorst tot de dag waarop het in artikel 134, vierde of zevende lid, bedoelde besluit van kracht wordt;
    b. indien de geldigheid van het rijbewijs van betrokkene overeenkomstig onderdeel a wordt geschorst, en diens rijbewijs niet overeenkomstig artikel 130, tweede lid, is ingevorderd, bepaald dat betrokkene zijn rijbewijs dient in te leveren bij het CBR;
    […]"
    Artikel 134
    "[…]
    2. Het CBR besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs indien de uitslag van het onderzoek daartoe aanleiding geeft. Bij ministeriële regeling worden de gevallen aangewezen waarin daarvan sprake is.
    […]"
    Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
    Artikel 5
    "Een vordering tot overgifte van het rijbewijs, bedoeld in artikel 130, tweede lid, van de wet geschiedt in de volgende gevallen:
    […]
    c. er zijn duidelijke aanwijzingen dat betrokkene lijdt aan een aandoening waardoor hij geestelijk en/of lichamelijk niet goed functioneert, dan wel ernstige psychiatrische problemen ondervindt, hetgeen bij twijfel bevestigd wordt door een medisch deskundige;
    […]"
    Artikel 6
    "In de gevallen, bedoeld in artikel 5, schorst het CBR overeenkomstig artikel 131, tweede lid, onderdeel a, van de wet de geldigheid van het rijbewijs voor een of meer categorieën van motorrijtuigen, tenzij een educatieve maatregel als bedoeld in artikel 131, eerste lid, onderdeel a, van de wet wordt opgelegd of het CBR op grond van artikel 23, vierde of vijfde lid, afziet van het opleggen van een onderzoek."
    Artikel 23
    "[…]
    3. Het CBR besluit ten slotte dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de rijvaardigheid dan wel geschiktheid:
    […]
    b. in geval van feiten of omstandigheden als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage onder B, onderdelen I en II, of
    […]"
    Artikel 27
    "Het CBR besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs, bedoeld in artikel 134, derde lid, van de wet, indien de uitslag van het onderzoek, respectievelijk de onderzoeken, inhoudt dat betrokkene:
    […]
    b. niet voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijk en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een of meer categorieën motorrijtuigen."
    Bijlage
    B. Geschiktheid
    II. geestelijke geschiktheid
    "[…]
    f. abnormale opwindingstoestanden
    […]"
    Regeling eisen geschiktheid 2000
    Bijlage
    Paragraaf 7.7. Stationaire beelden
    "groep 1: Voor rijbewijzen van groep 1 is geen specialistisch onderzoek nodig, als de aantekening van de keurend arts of de revalidatiearts voldoende informatie bevat om de geschiktheid te kunnen beoordelen. Is dit niet het geval dan is een specialistisch rapport vereist, opgesteld door een neuroloog (en eventueel een neuropsycholoog).
    […]
    Bij een vermoeden van een met de geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen interfererende lichamelijke en geestelijke functiestoornis, is voor de beoordeling van de geschiktheid een rijtest vereist met een deskundige op het gebied van de praktische geschiktheid van het CBR. Het CBR heeft voor de rijtest een uitvoerig protocol. Bij een positieve rijtest zijn deze personen geschikt zonder termijnbeperking.
    […]"
    Hoofdstuk 8. Psychiatrische stoornissen
    Paragraaf 8.1. Algemeen
    "In dit hoofdstuk worden de eisen aan de geschiktheid voor het onderwerp psychiatrie geformuleerd. Bij de beoordeling is het ziektebeloop van belang: de persoon zal bij voorkeur minstens een jaar vrij moeten zijn van recidieven, tenzij in specifieke gevallen anders omschreven. Daarnaast is van belang de voorspelbaarheid van uitingen van de aandoening, het ziekte-inzicht en de therapietrouw. Als de aandoening een reversibele organische stoornis tot grondslag had (heeft), kan de keurling na herstel in de regel goedgekeurd worden."
    Hoofdstuk 12. Overige met de geschiktheid interfererende aandoeningen
    "Personen die lijden aan aandoeningen die niet in expliciet in voorgaande hoofdstukken vermeld worden, maar die wel kunnen interfereren met de geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen kunnen alleen op basis van een specialistisch rapport geschikt worden verklaard, eventueel aangevuld met een rijtest met een deskundige op het gebied van de praktische geschiktheid van het CBR.
    Bij twijfel over de geschiktheid in de toekomst worden zij geschikt verklaard voor een beperkte termijn."