ECLI:NL:RVS:2022:1056, Raad van State, 13-04-2022, 202006260/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hattem zijn beslissing om op 8 april 2020 alle sloop- en bouwwerkzaamheden (verbouwwerkzaamheden) op het perceel [locatie] te Hattem (hierna: het perceel) stil te leggen op schrift gesteld en [appellant] gelast deze werkzaamheden te (doen) staken en gestaakt te (doen) houden totdat de benodigde omgevingsvergunning is verleend, onder oplegging van een dwangsom. [appellant] is eigenaar van het perceel en de daarop gelegen voormalige synagoge. Het pand is op 3 september 1981 als rijksmonument aangewezen. De voormalige synagoge is onder meer in gebruik geweest als winkelpand. [appellant] heeft het pand aangekocht met de bedoeling het te verbouwen van winkel naar woning. Op 4 november 2019 heeft [appellant] daarom een aanvraag ingediend voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het vergroten van de bestaande toegang tot het dakterras.

202006260/1/R4.
    Datum uitspraak: 13 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Hattem,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 14 oktober 2020 in zaak nrs. 20/4675 en 20/4478 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hattem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 april 2020 heeft het college zijn beslissing om op 8 april 2020 alle sloop- en bouwwerkzaamheden (verbouwwerkzaamheden) op het perceel [locatie] te Hattem (hierna: het perceel) stil te leggen op schrift gesteld en [appellant] gelast deze werkzaamheden te (doen) staken en gestaakt te (doen) houden totdat de benodigde omgevingsvergunning is verleend, onder oplegging van een dwangsom.
    Bij besluit van 25 augustus 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 februari 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door J. de Vries en dr. S.M. van den Bergh, zijn verschenen. Mr. A. Avdic, werkzaam bij de gemeente Hattem, heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Tijdens de behandeling ter zitting op 15 februari 2022 heeft de voorzitter het college verzocht om na de zitting de bij besluit van 24 november 2020 aan [appellant] verleende omgevingsvergunning aan de Afdeling toe te zenden. Verder heeft de voorzitter verzocht om toezending van de brief van
    24 november 2020 waarin de opheffing van de bouwstop en opgelegde last onder dwangsom zijn meegedeeld.
    Partijen hebben er ter zitting mee ingestemd dat het onderzoek ter zitting na ontvangst van de desbetreffende stukken niet zal worden heropend.
    De omgevingsvergunning van 24 november 2020 en de brief van
    24 november 2020 zijn op 17 februari 2022 bij de Afdeling ingekomen.
    Het college heeft een afschrift van de desbetreffende stukken naar de gemachtigde van [appellant] gezonden.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel en de daarop gelegen voormalige synagoge. Het pand is op 3 september 1981 als rijksmonument aangewezen. De voormalige synagoge is onder meer in gebruik geweest als winkelpand. [appellant] heeft het pand aangekocht met de bedoeling het te verbouwen van winkel naar woning. Op 4 november 2019 heeft [appellant] daarom een aanvraag ingediend voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het vergroten van de bestaande toegang tot het dakterras. Bij brief van 19 november 2019 heeft het college meegedeeld dat uit een overleg met de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit op 18 november 2019 is gebleken dat ook een interne verbouwing zal worden uitgevoerd en dat de daarmee verband houdende werkzaamheden vergunningplichtig zijn. Verder heeft het college [appellant] er op gewezen dat hij een aanvraag om omgevingsvergunning moet indienen om in afwijking van het geldende bestemmingsplan te mogen wonen op de begane grond.
    [appellant] heeft op 6 december 2019 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend om in afwijking van het bestemmingsplan de functie "wonen" op de begane grond toe te staan. Bij besluit van 10 december 2019 heeft het college de desbetreffende omgevingsvergunning verleend.
    In verband met de werkzaamheden ten behoeve van de interne verbouwing heeft [appellant] aanvullende (schets)tekeningen en stukken bij het college ingediend. In e-mails van 19 december 2019, 17 februari 2020 en 13 maart 2020 heeft het college meegedeeld dat de door [appellant] bij de aanvraag verstrekte gegevens onvoldoende zijn voor de beoordeling van het totale plan en de gevolgen daarvan voor de monumentale waarden van het pand. [appellant] is meerdere malen in de gelegenheid gesteld om aanvullende gegevens en documenten over te leggen, maar heeft hier geen gevolg aan gegeven. Tijdens een inspectie op 18 maart 2020 is geconstateerd dat voorzetwanden en verlaagde plafonds zijn verwijderd. De toezichthouder heeft aangegeven dat niet mag worden begonnen met de bouw- of herstelwerkzaamheden zolang geen omgevingsvergunning is verleend.
    Bij een inspectie op 8 april 2020 heeft de toezichthouder geconstateerd dat ten behoeve van het wijzigen van winkelpand naar woning de vloer in het voorste deel van het pand geheel is verwijderd en dat riolering werd aangelegd. Omdat voor deze werkzaamheden geen omgevingsvergunning was verleend, zijn de werkzaamheden mondeling stilgelegd.
    Bij besluit van 9 april 2020 heeft het college het besluit om op 8 april 2020 alle sloop- en bouwwerkzaamheden (verbouwwerkzaamheden) op het perceel stil te leggen op schrift gesteld, waarbij [appellant] is gelast alle sloop- en (ver)bouwwerkzaamheden met onmiddellijke ingang te (doen) staken en gestaakt te (doen) houden. De last blijft van kracht totdat de benodigde omgevingsvergunning is verleend. Bij het niet voldoen aan deze last verbeurt [appellant] een dwangsom van € 25.000,00 ineens.
    Bij besluit van 25 augustus 2020 heeft het college dat besluit gehandhaafd.
    Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouw, monument en sloop.
    Bij brief van 24 november 2020 is aan [appellant] meegedeeld dat de opgelegde bouwstop en last onder dwangsom niet meer van kracht zijn en dat hij de werkzaamheden weer mag voortzetten.
    Het hoger beroep van [appellant]
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van uit is gegaan dat het college bevoegd was om handhavend op te treden, nu [appellant] zonder omgevingsvergunning vergunningplichtige activiteiten aan zijn woning heeft laten uitvoeren. Volgens [appellant] was uitsluitend voor het vergroten van de bestaande terrastoegang een omgevingsvergunning noodzakelijk en voor de overige renovatiewerkzaamheden niet.
    2.1.    Artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    (…)
    f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
    (…)."
    Artikel 3a van Bijlage II behorend bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    1. gewoon onderhoud als bedoeld in artikel 2, onderdeel 1, voor zover ook materiaalsoort en kleur niet wijzigen, en bij een tuin, park of andere aanleg, de aanleg niet wijzigt, of
    2. een activiteit die uitsluitend leidt tot inpandige veranderingen van een onderdeel van het monument dat uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft."
    2.2.    De Afdeling stelt vast dat het pand op het perceel [locatie] te Hattem bij besluit van 3 september 1981 als rijksmonument is aangewezen. Aan dat besluit ligt een redengevende omschrijving ten grondslag waarin is vermeld waarom het pand als monument wordt aangewezen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2555, is het beschermde monument hetgeen in de redengevende omschrijving als zelfstandige eenheid is genoemd. Bij de bepaling van een zelfstandige eenheid gaat het om datgene wat bouwkundig en functioneel één onlosmakelijk geheel vormt.
    Het pand is in de redengevende omschrijving als volgt omschreven: "Gebouw onder pannen wolfdak met gevel onder rechte lijst. Drie spitsboogvensters met gietijzeren traceringen in neogotische trant. De vensterkoppen omgeven door geprofileerde bogen op consoles."
    Naar het oordeel van de Afdeling is het gehele pand als rijksmonument aangewezen. Het college heeft in het nog aanwezige vrouwenbalkon en in het feit dat bij de inpandige werkzaamheden nieuwe elementen zijn aangetroffen, waaronder een mikwe, bevestiging voor de monumentale status gezien.
    Gelet op het voorgaande valt het gehele pand onder de bescherming van artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo. De op 8 april 2020 geconstateerde werkzaamheden, bestaande uit het verwijderen van een vloer en het aanbrengen van riolering, kunnen niet worden aangemerkt als gewoon onderhoud of een activiteit die uitsluitend leidt tot inpandige veranderingen van een onderdeel van het monument dat uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft, zoals bedoeld in artikel 3a van Bijlage II behorend bij het Bor. Deze werkzaamheden kunnen daarom niet zonder de op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo worden uitgevoerd.
    Ten tijde van de aanvang van de werkzaamheden stond niet vast dat de onderdelen waaronder de vloer, uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde hebben en wat de effecten van deze werkzaamheden op de monumentale waarden zijn. Omdat [appellant] bij het uitvoeren van de werkzaamheden niet over de benodigde omgevingsvergunning beschikte, was sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo en was het college bevoegd om handhavend op te treden. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht geconcludeerd dat [appellant] zonder omgevingsvergunning vergunningplichtige werkzaamheden aan het pand liet uitvoeren.
    Het betoog faalt.
    3.       [appellant] betoogt verder dat geen aanleiding bestond voor het opleggen van een bouwstop, omdat het college ten tijde van het opleggen van de bouwstop al de beschikking had over zodanige tekeningen en bescheiden dat een oordeel kon worden gevormd over de eventueel vanuit cultuurhistorisch oogpunt van belang zijnde elementen in de woning. Voor de aantasting van de woning als zijnde rijksmonument behoefde dus niet te worden gevreesd. Dat is achteraf bevestigd met de op 24 november 2020 verleende omgevingsvergunning. Het opleggen van een bouwstop was niet proportioneel, aldus [appellant].
    3.1.    Ingevolge artikel 5.17 van de Wabo, voor zover thans van belang, kan een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet inhouden dat het bouwen van een bouwwerk wordt gestaakt.
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4375, is een bouwstop een ordemaatregel, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is. Bij de toepassing van de in artikel 5.17 van de Wabo neergelegde bevoegdheid om bouwwerkzaamheden stil te leggen behoeft, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1732, gelet op aard en doel van die bevoegdheid, niet te worden onderzocht of de bouw gelegaliseerd kan worden. De vraag of de gevraagde omgevingsvergunning kan worden verleend is derhalve niet van belang.
    Zoals hiervoor onder rechtsoverweging 2.2. is overwogen, was ten tijde van het opleggen van de bouwstop op 8 april 2020 de vloer van het pand verwijderd en werd er op dat moment riolering aangelegd, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning was verleend.
    [appellant] kan, nu vergunningplichtige werkzaamheden zijn verricht aan het pand zonder dat daarvoor omgevingsvergunning was verleend, niet worden gevolgd in zijn betoog dat ten tijde van het opleggen van de bouwstop voor de aantasting van de woning als rijksmonument in objectieve zin geen vrees behoefde te bestaan zodat voor het opleggen van een bouwstop geen aanleiding bestond en het opleggen van de bouwstop disproportioneel was.
    Het betoog faalt.
    4.       [appellant] kan zich er verder niet mee verenigen dat de last onder dwangsom aldus is geformuleerd, dat alle sloop- en bouwwerkzaamheden moeten worden gestaakt totdat de benodigde omgevingsvergunning is verleend. De bouwstop is ten onrechte van kracht gebleven gedurende de periode waarin de omgevingsvergunning al in ontwerp ter visie lag. Hierdoor is de bouw met nog eens zes weken vertraagd. Het college had, met het oog op de belangen van [appellant], in de last moeten opnemen dat de sloop- en bouwwerkzaamheden moesten worden gestaakt totdat een omgevingsvergunning in ontwerp ter visie lag, aldus [appellant].
    4.1.    Volgens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht. Vanwege het ontbreken van een omgevingsvergunning is aan [appellant] een bouwstop opgelegd, waarbij het college [appellant] heeft gelast alle sloop- en bouwwerkzaamheden (verbouwwerkzaamheden) op het perceel te (doen) staken en gestaakt te (doen) houden totdat de benodigde omgevingsvergunning is verleend, onder oplegging van een dwangsom.
    Indien een ontwerp-omgevingsvergunning ter visie wordt gelegd is nog geen sprake van verlening van een omgevingsvergunning voor de in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo genoemde werkzaamheden en geldt het in dit artikellid opgenomen verbod nog steeds. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling in de formulering van de last kunnen opnemen dat de bouwstop van kracht blijft totdat de benodigde omgevingsvergunning voor de werkzaamheden is verleend. De last strekte daarmee immers tot het beëindigen en beëindigd houden van de geconstateerde overtreding. Het betoog over de formulering van de last faalt dan ook.
    Voor zover [appellant] heeft beoogd te betogen dat met de ter visie legging van de ontwerp-omgevingsvergunning concreet zicht op legalisatie was ontstaan die voor het college aanleiding had moeten zijn om de bouwstop op te heffen, overweegt de Afdeling als volgt.
    De rechtbank diende het in beroep bestreden besluit op bezwaar van 25 augustus 2020 te toetsen uitgaande van de feiten die zich hadden voorgedaan ten tijde van het nemen van dat besluit (ex tunc toetsing). De ontwerp-omgevingsvergunning is begin oktober 2020, derhalve na het besluit op bezwaar, ter visie gelegd en kan daarom niet tot het oordeel leiden dat de rechtbank dat besluit ten onrechte in stand heeft gelaten. De vraag of het college in de ter visie legging van de ontwerp-omgevingsvergunning aanleiding had hoeven zien om de bouwstop op te heffen, valt buiten de omvang van dit geding, dat alleen ziet op het bij de rechtbank bestreden besluit op bezwaar van 25 augustus 2020. Het betoog hierover kan reeds daarom niet slagen.
    5.       Voor zover [appellant] betoogt dat het college bij de beoordeling van de aanvraag om de omgevingsvergunning ten onrechte niet de reguliere voorbereidingsprocedure heeft gevolgd, aangezien geen sprake is van wijzigingen van ingrijpende aard als bedoeld in artikel 6.4 van het Bor, oordeelt de Afdeling als volgt.
    In de onderhavige procedure, waar niet het besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning, maar het besluit tot het opleggen van de bouwstop en het handhaven daarvan in het besluit op bezwaar aan de orde is, kan de vraag of het college bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning terecht de uitgebreide voorbereidingsprocedure heeft gevolgd, niet aan de orde zijn.
    Overigens is ter zitting komen vast te staan dat [appellant] tegen de bij besluit van 24 november 2020 verleende omgevingsvergunning geen rechtsmiddelen heeft aangewend.
    Het betoog faalt.
    6.       Ten slotte voert [appellant] aan dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak uitsluitend gemotiveerd is ingegaan op zijn schorsingsverzoek. Ten onrechte ontbreekt een inhoudelijke beslissing van de rechtbank op de door hem aangedragen gronden van beroep.
    6.1.    In de uitspraak van de rechtbank van 14 oktober 2020 heeft de rechtbank overwogen dat het college volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bij toepassing van artikel 5.17 van de Wabo, gelet op de aard en het doel van de daarin gegeven bevoegdheid, niet behoefde te onderzoeken of de bouw gelegaliseerd kon worden. De vraag of de gevraagde omgevingsvergunning wordt verleend is in de onderhavige procedure volgens de rechtbank niet van belang en doet niet af aan de opgelegde bouwstop.
    Nu [appellant] zonder omgevingsvergunning vergunningplichtige werkzaamheden aan het pand liet uitvoeren, heeft het college de bouwstop volgens de rechtbank kunnen opleggen. Vervolgens heeft de rechtbank beoordeeld of in het licht van de ontwerp-omgevingsvergunning, die op korte termijn ter inzage zou worden gelegd, aanleiding bestond de opgelegde bouwstop te schorsen. De rechtbank heeft, omdat de omgevingsvergunning naar verwachting op korte termijn zou worden verleend, geen aanleiding gezien het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen. Vervolgens heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
    De Afdeling stelt vast dat in de aangevallen uitspraak niet is ingegaan op het betoog van [appellant] dat had kunnen worden volstaan met de normale voorbereidingsprocedure. De rechtbank is evenmin ingegaan op het betoog dat de bouwstop niet pas kan worden opgeheven als er een omgevingsvergunning is verleend. De rechtbank heeft uitsluitend overwogen dat het college bij toepassing van artikel 5.17 van de Wabo niet behoefde te onderzoeken of de bouw kon worden gelegaliseerd.
    Hoewel [appellant] terecht heeft voorgedragen dat de rechtbank op verschillende beroepsgronden niet expliciet is ingegaan, leidt dit naar het oordeel van de Afdeling niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak omdat de rechtbank, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, terecht heeft geconcludeerd dat het college de bouwstop heeft kunnen opleggen en bij het besluit op bezwaar van 25 augustus 2020 kon handhaven.
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Melenhorst
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2022
    490