ECLI:NL:RVS:2021:2851, Raad van State, 15-12-2021, 202101344/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 januari 2019 heeft het CBR aan [appellant] een onderzoek naar de rijvaardigheid opgelegd. Op 23 december 2018 heeft de Politie Eenheid Den Haag aan het CBR een mededeling gedaan als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994. Daarin staat dat het vermoeden bestaat dat [appellant] niet langer beschikt over de rijvaardigheid vereist voor het besturen van de categorieën B, BE en AM van motorrijtuigen waarvoor het rijbewijs is afgegeven, omdat hij op 22 december 2018 herhaaldelijk over een dubbel getrokken middenstreep op de weg reed en meerdere malen op vreemde plaatsen zijn rempedaal kort induwde. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft meegewogen dat de waarnemingen van de agent niet in een ambtsedig proces-verbaal of in een mutatierapport zijn opgenomen. Ook is de mededeling van 23 december 2018 inhoudelijk onvoldoende nauwkeurig en uitgebreid.

202101344/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Bemmel, gemeente Lingewaard,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 januari 2021 in zaak nr. 19/3804 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de algemeen directeur (lees: de directie) van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 januari 2019 heeft het CBR aan [appellant] een onderzoek naar de rijvaardigheid opgelegd.
    Bij besluit van 5 juni 2019 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. B. Oudenaarden, advocaat te Arnhem, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kwant, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 23 december 2018 heeft de Politie Eenheid Den Haag aan het CBR een mededeling gedaan als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994. Daarin staat dat het vermoeden bestaat dat [appellant] niet langer beschikt over de rijvaardigheid vereist voor het besturen van de categorieën B, BE en AM van motorrijtuigen waarvoor het rijbewijs is afgegeven, omdat hij op 22 december 2018 herhaaldelijk over een dubbel getrokken middenstreep op de weg reed en meerdere malen op vreemde plaatsen zijn rempedaal kort induwde.
    1.1.    Bij besluit van 31 januari 2019 heeft het CBR aan [appellant] meegedeeld dat hij een rijvaardigheidsonderzoek moet doen. Daaraan is de mededeling van 23 december 2018 ten grondslag gelegd. [appellant] heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van de hoorzitting in bezwaar heeft het CBR aan de agent die de mededeling heeft opgesteld, gevraagd een reactie te geven op wat [appellant] in de bezwaarprocedure heeft aangevoerd. Bij e-mail van 7 mei 2019 heeft de agent een reactie gegeven. Vervolgens heeft het CBR bij besluit van 5 juni 2019 het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard. Hiertegen heeft [appellant] beroep ingesteld.
    1.2.    De rechtbank heeft overwogen dat de in de mededeling vermelde feiten voldoende waren om daarop het vermoeden te baseren dat [appellant] niet langer beschikte over de vereiste rijvaardigheid om een motorrijtuig te besturen. Daarom heeft het CBR volgens de rechtbank terecht aan [appellant] een onderzoek naar de rijvaardigheid opgelegd.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft meegewogen dat de waarnemingen van de agent niet in een ambtsedig proces-verbaal of in een mutatierapport zijn opgenomen. Ook is de mededeling van 23 december 2018 inhoudelijk onvoldoende nauwkeurig en uitgebreid. Zo ontbreekt een tijdsindicatie, een vermelding van de weers- en wegomstandigheden, een locatieaanduiding van de ‘vreemde plekken’ waar [appellant] zijn rempedaal ingedrukt zou hebben en een volledige weergave van de verklaring van [appellant]. Bovendien is het een melding van alleen één politieambtenaar. [appellant] verwijst onder meer naar de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:71, rechtsoverweging 4.2. Ook zijn de verklaringen van de agent over het ‘onnodig remmen’ innerlijk tegenstrijdig. Daarnaast was het donker en regenachtig weer. Zou [appellant] daadwerkelijk over de doorgetrokken middenstreep zijn gereden dan zou zijn echtgenote hem hebben gewaarschuwd. Verder wijst [appellant] op de klachtprocedure bij de politie tegen de agent en op een rapport van de Nationale Ombudsman van 11 januari 2021, zaak nr. 2021/004, ABkort 2021/145. De in dat rapport beschreven zaak laat zien dat een CBR-procedure en een klachtprocedure parallel aan elkaar kunnen lopen. Een klachtprocedure kan gevolgen hebben voor de arbeidsrechtelijke positie van de betrokken politieambtenaar. Daarom heeft hij er belang bij om bij zijn verhaal te blijven en er zelf goed op te staan. De redenering van de rechtbank komt erop neer dat er geen tegenbewijs mogelijk is tegen een waarneming van een agent in burger als er geen andere getuigen zijn dan de betrokkenen zelf. Dit is in strijd met het recht op een eerlijk proces als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
    Ook heeft [appellant] aangevoerd dat de door de agent gestelde gedragingen het opleggen van de maatregel niet rechtvaardigen. Uit de jurisprudentie blijkt dat een maatregel rijvaardigheid wordt opgelegd bij veel ernstigere overtredingen die vaak ook tot een bekeuring of vervolging leiden. Ook uit de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken II 2007/08 31 340, nr. 3, p. 4) blijkt dat een maatregel rijvaardigheid wordt opgelegd bij veel ernstigere overtredingen.
    Daarnaast heeft [appellant] onder meer verwezen naar het evenredigheidsbeginsel en de Toeslagenaffaire. In dit geval is het opleggen van de maatregel niet redelijk. [appellant] heeft kosten moeten maken om opnieuw af te rijden. Dat hele traject heeft ook geleid tot veel stress en heeft een zware emotionele wissel getrokken op [appellant] en zijn echtgenote. Op de zitting heeft hij toegelicht dat hij al vijftig jaar over een rijbewijs beschikt en nooit te maken heeft gehad met politie of justitie. Hij wil ook niet onvermeld laten dat het getuigt van weinig betrokkenheid dat het CBR zonder opgaaf van reden niet op de zitting bij de rechtbank is verschenen.
    Beoordeling hoger beroep
    4.       In de mededeling van 23 december 2018 is onder meer vermeld dat [appellant] op 22 december 2018 over de Katwijkerlaan in Pijnacker reed. Hij hield zich keurig aan de snelheid, maar reed herhaaldelijk over de middenstreep. Soms dusdanig erg dat het voertuig letterlijk midden op de weg reed. Dit gebeurde meerdere keren. De agent vermoedde dat de bestuurder mogelijk onder invloed van alcohol was. Even later bij het binnenrijden van de bebouwde kom duwde [appellant] meerdere malen op vreemde plaatsen zijn rempedaal kort in. Het leek alsof hij met andere dingen bezig was dan autorijden. [appellant] reed een parkeerplaats in Pijnacker op en parkeerde daar zijn auto. De agent heeft [appellant] aangesproken en geen alcohol geconstateerd.
    In de e-mail van de agent van 7 mei 2019 staat onder meer dat [appellant] meer dan eens, zo’n drie keer, ruim over de dubbel getrokken middenstreep reed. Aangezien de snelheid keurig in orde was trok dit de aandacht van de agent. Op de Katwijkerlaan rijden mensen doorgaans te hard en met name in de avond als het verkeersbeeld rustig is. Het viel de agent op dat [appellant] op vreemde plekken op zijn rem ging staan. Hij remde dan niet gigantisch af, maar de agent zag even, voor minder dan een seconde, het remlicht branden terwijl er geen reden was om te remmen.  Inmiddels reed [appellant] de bebouwde kom binnen. Wederom was de snelheid keurig in orde, absoluut niet harder dan was toegestaan. Naar de mening van de agent waren de weersomstandigheden gewoon goed. Het was donker, maar er was voldoende verlichting langs de weg.
    4.1.    De Afdeling is van oordeel dat de verklaringen over het remmen op vreemde plekken onvoldoende concreet zijn om de maatregel op te baseren. Weliswaar is het waargenomen gedrag van [appellant] omschreven als het een paar keer afremmen voor minder dan een seconde zonder dat er reden was om te remmen maar in die omschrijving ontbreken aanduidingen van de precieze locaties waar en de omstandigheden waaronder dit plaatsvond. Ook ontbreekt een nadere toelichting waarom het remmen op die niet omschreven locaties als "vreemd" moet worden beschouwd. De aldus opgeschreven waarnemingen zijn daarmee onvoldoende om de conclusie op te baseren dat er sprake is van een gebrekkige rijvaardigheid die blijkt uit het onnodig remmen en stoppen. Daarbij wijst de Afdeling er nog op dat uit de bevindingen van de agent ook naar voren komt dat er telkens niet "gigantisch" werd geremd en dat [appellant] niet te hard reed.
    4.2.    De verklaring dat [appellant] herhaaldelijk, vermoedelijk drie maal,  over de middenstreep van de weg heeft gereden, is in dit geval op zichzelf onvoldoende om het vermoeden te rechtvaardigen dat hij wegens het niet aanhouden van de juiste plaats op de weg niet langer beschikte over de vereiste rijvaardigheid. Gelet op aard en ernst van deze verkeersovertreding en de omstandigheden waaronder die werd begaan, met name het feit dat [appellant] zich goed aan de maximale snelheid hield, levert deze onvoldoende grond op voor dat vermoeden. Daarbij is ook van belang dat in zaken waarin de maatregel is opgelegd wegens het niet aanhouden van de plaats op de weg, zoals door [appellant] aangevoerd en door het CBR erkend, het in het algemeen ging om veel ernstiger overtredingen dan die welke volgens de mededeling van 23 december 2018 door [appellant] is begaan.
    4.3.    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 5 juni 2019 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van 31 januari 2019 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Schadevergoeding
    6.       [appellant] heeft aangevoerd dat hij kosten heeft gemaakt als gevolg van het opleggen van de maatregel. Hij heeft naar voren gebracht dat hij kosten heeft gemaakt voor de telefoongesprekken die hij heeft gevoerd met het CBR. Op de zitting heeft hij toegelicht dat er niet voor is gekozen om deze kosten op te voeren, maar dat het wel van belang is om te vermelden omdat er veelvuldig is gebeld.
    7.       Daarnaast heeft [appellant] naar voren gebracht dat hij afstand moest doen van zijn E-rijbewijs, omdat hij zich volledig wilde concentreren op het behoud van zijn B-rijbewijs en anders nog meer kosten moest maken en een uitgebreider herexamen moest doen. De Afdeling is van oordeel dat het verlies van het rijbewijs voor de categorie BE en de kosten die [appellant] in dit verband heeft gemaakt, niet het rechtstreekse gevolg zijn van het opleggen van de maatregel maar, hoe begrijpelijk ook, van de keuze van [appellant] om afstand te doen van het rijbewijs voor die categorie. De kosten die daarmee verband houden, komen daarom niet voor vergoeding in aanmerking. De overige kosten van in totaal € 1.046,85, die het CBR niet heeft bestreden, komen wel voor vergoeding in aanmerking.
    Proceskostenvergoeding
    8.       De reiskosten voor de hoorzitting in bezwaar die [appellant] stelt te hebben gemaakt, zijn proceskosten en komen ook voor vergoeding in aanmerking. Die reiskosten worden vastgesteld op € 51,50. Dat is de prijs van een retour NS tweede klasse vanaf treinstation Nijmegen, het voor [appellant] dichtstbijzijnde NS-station, naar station Rijswijk, de plaats waar de hoorzitting in bezwaar heeft plaatsgevonden, plus een forfaitair bedrag van € 5,50.
    9.       Het CBR moet ook de in bezwaar, beroep en hoger beroep gemaakte kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 januari 2021 in zaak nr. 19/3804;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 5 juni 2019, kenmerk 2019000041/PLe;
    V.       herroept het besluit van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 31 januari 2019, kenmerk 2019000041;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen om aan [appellant] te betalen een vergoeding van € 1.046,85;
    VIII.    veroordeelt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en het  hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.111,50, waarvan € 4.060,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en waarvan € 51,50 is toe te rekenen aan de reiskosten die [appellant] heeft gemaakt in bezwaar;
    IX.      gelast dat de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.TH. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2021
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 130
    1. Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
    […]
    Artikel 131
    1. Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot:
    […]
    c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
    […]
    Artikel 133
    1. In de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onderdeel c, bedoelde gevallen legt het CBR bij het in dat artikel bedoelde besluit betrokkene de verplichting op zich te onderwerpen aan een onderzoek naar zijn rijvaardigheid of geschiktheid.
    Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
    Artikel 2
    1. Een vermoeden als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de wet wordt gebaseerd op feiten of omstandigheden als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage.
    Artikel 23
    […]
    3. Het CBR besluit ten slotte dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de rijvaardigheid dan wel geschiktheid:
    a. in geval van feiten en omstandigheden als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage onder A, onderdelen I, Vaardigheid in het omgaan met het motorrijtuig, of II. Bedrevenheid in het deelnemen aan het verkeer;
    […]
    Bijlage bij de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
    […]
    A. Rijvaardigheid en rijgedrag
    […]
    II. Bedrevenheid in het deelnemen aan het verkeer
    […]
    2. Gebrekkige rijvaardigheid
    Gebrekkige rijvaardigheid die blijkt uit:
    a. de plaats op de weg, waaronder begrepen spookrijden;
    […]
    d. onnodig remmen en stoppen;
    […]