ECLI:NL:RVS:2021:2443, Raad van State, 03-11-2021, 202003798/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam een omgevingsvergunning verleend aan [vergunninghouders] voor het verbouwen van een kantoorcomplex naar drie woningen met een oppervlakte van ongeveer 642 m², 128 m² en 88 m² en het realiseren van een nieuwe dakopbouw met daarop een dakterras van 73 m² en een dakopgang op het perceel aan de
        [locatie 1] te Rotterdam. Dit betreft een voormalig kantoorpand dat al meerdere jaren leeg staat. Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] zijn eigenaren van de panden aan de [locatie 2] te Rotterdam. Het pand aan de Parklaan 34 is in gebruik als kantoor. [appellant] bewoont de bovenste etage van dit pand. Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] vrezen dat de uitvoering van het bouwplan leidt tot parkeeroverlast en een afname van de bezonning van hun panden en om die reden hebben zij tegen de verleende omgevingsvergunning bezwaar gemaakt. Het college heeft bij besluit van 10 december 2019 hun bezwaar ongegrond verklaard.

202003798/1/R3.
    Datum uitspraak: 3 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Corp Venture Corporation B.V. en [appellant], gevestigd en wonend te Rotterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 juni 2020 in zaak nr. 20/212 in het geding tussen:
    Corp Venture Corporation B.V. en [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 juni 2019 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [vergunninghouders] voor het verbouwen van een kantoorcomplex naar drie woningen met een oppervlakte van ongeveer 642 m², 128 m² en 88 m² en het realiseren van een nieuwe dakopbouw met daarop een dakterras van 73 m² en een dakopgang op het perceel aan de [locatie 1] te Rotterdam.
    Bij besluit van 10 december 2019 heeft het college het door Corp Venture  Corporation B.V. en [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 februari 2020 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het college in de gelegenheid gesteld om binnen drie weken na verzending van de tussenuitspraak de geconstateerde gebreken in het besluit van 10 december 2019 te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze uitspraak. De tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 19 maart 2020 (hierna: het herstelbesluit) heeft het college het besluit van 10 december 2019 gewijzigd.
    Bij uitspraak van 3 juni 2020 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het tegen het besluit van 10 december 2019 ingestelde beroep van Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] gegrond verklaard en het besluit van10 december 2019 vernietigd. Daarnaast heeft de rechtbank het beroep tegen het herstelbesluit ongegrond verklaard. De einduitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraken hebben Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en de [vergunninghouders] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2021, waar zijn verschenen: 
    - [appellant], bijgestaan door mr. B.J.W. Walraven, advocaat te Rotterdam;
    - het college, vertegenwoordigd door A.M.H. Dellaert en G.N. Sloote.
     Ook zijn ter zitting [vergunninghouders], bijgestaan door mr. A. Danopoulos, advocaat te Rotterdam, en [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [vergunninghouders] zijn de eigenaren van het pand aan de [locatie 1] te Rotterdam. Dit betreft een voormalig kantoorpand dat al meerdere jaren leeg staat. Op 28 februari 2019 hebben [vergunninghouders] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen van het kantoorpand naar drie woningen met een oppervlakte van ongeveer 642 m², 128 m² en 88 m² en het realiseren van een nieuwe dakopbouw met daarop een dakterras van 73 m² en een dakopgang. Het college heeft bij besluit van 7 juni 2019 de omgevingsvergunning verleend.
    2.       Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] zijn eigenaren van de panden aan de [locatie 2] te Rotterdam. Het pand aan de Parklaan 34 is in gebruik als kantoor. [appellant] bewoont de bovenste etage van dit pand. Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] vrezen dat de uitvoering van het bouwplan leidt tot parkeeroverlast en een afname van de bezonning van hun panden en om die reden hebben zij tegen de verleende omgevingsvergunning bezwaar gemaakt. Het college heeft bij besluit van 10 december 2019 hun bezwaar ongegrond verklaard. Daarmee kunnen Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] zich niet verenigen en zij hebben daarom beroep ingesteld.
    3.       In de tussenuitspraak heeft de rechtbank gebreken geconstateerd in het besluit van 10 december 2019 ten aanzien van de aspecten autoparkeren en bezonning. In de einduitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat die gebreken naar aanleiding van de motivering in het herstelbesluit zijn hersteld. Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] kunnen zich daarmee niet verenigen en hebben daarom hoger beroep ingesteld. De Afdeling zal hierna ingaan op de aspecten autoparkeren en bezonning.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Autoparkeren
    4.       Ter plaatse van het pand aan de [locatie 1] te Rotterdam geldt onder meer het bestemmingsplan "Parapluherziening parkeernormering Rotterdam" (hierna: het parapluplan). In artikel 3 van de planregels van dit plan is bepaald dat een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen slechts wordt verleend, indien bij de aanvraag is aangetoond dat op eigen terrein wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid volgens de normering in bijlage 1 bij de planregels. In bijlage 1 van het parapluplan wordt verwezen naar de "Beleidsregeling Parkeernormen auto en fiets gemeente Rotterdam 2018" (hierna: de Beleidsregeling). In artikel 4 van de planregels van het parapluplan is voor het college de mogelijkheid opgenomen om bij omgevingsvergunning af te wijken van de bepalingen omtrent parkeren op eigen terrein en van de parkeernormen in bijlage 1, indien wordt voldaan aan de in deze bijlage opgenomen regels en voorwaarden. Hiervan heeft het college met het besluit van 7 juni 2019 gebruik gemaakt, namelijk door toepassing te geven aan artikel 6, tweede lid, van de Beleidsregeling. Hierin staat het volgende:
    "Als een ontwikkeling uit economisch oogpunt of uit het oogpunt van milieu, hinder of woonomgeving door de gemeente bijzonder gewenst is, kan volledige vrijstelling van de parkeereis worden verleend. Deze volledige vrijstelling wordt alleen in zeer uitzonderlijke gevallen verleend en een verzoek daartoe wordt uitvoerig gemotiveerd. Voor het verkrijgen van de vrijstelling wordt in ieder geval aangetoond dat het niet mogelijk is om geheel of gedeeltelijk aan de parkeereis op eigen terrein te voldoen en dat er evenmin mogelijkheden bestaan om de parkeereis geheel of gedeeltelijk in de openbare ruimte op te lossen."
    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat uit de overwegingen in het besluit van 10 december 2019 niet volgt dat behalve van een bijzonder gewenste gemeentelijke ontwikkeling ook sprake is van een zeer uitzonderlijk geval. Volgens de rechtbank heeft het college ook niet kenbaar gemaakt dat er geen mogelijkheden bestaan om de parkeereis geheel of gedeeltelijk in de openbare ruimte op te lossen. In de einduitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college naar aanleiding van het herstelbesluit het geconstateerde gebrek heeft hersteld.
    5.       Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] betogen dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het college het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek over de vrijstelling van de parkeereis niet heeft hersteld. De rechtbank heeft volgens hen niet onderkend dat het bouwplan niet bijzonder gewenst is als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Beleidsregeling. Al enkele jaren is het beleid van het college er namelijk op gericht midden- en hoge inkomens naar de binnenstad van Rotterdam te trekken. De enkele omstandigheid dat woningen in het duurdere segment worden toegevoegd, maakt daarom niet dat sprake is van een bouwplan dat bijzonder gewenst is. Als het college bouwplannen die voorzien in het toevoegen van woningen in het duurdere segment altijd bijzonder gewenst acht, had volgens hen bovendien artikel 6, tweede lid, van de Beleidsregeling zo moeten worden geformuleerd dat bij dergelijke bouwplannen altijd vrijstelling van de parkeereis wordt verleend.
    Daarnaast stellen Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat geen sprake is van een zeer uitzonderlijk geval als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Beleidsregeling. Het college kon het argument dat de realisatie van de benodigde parkeerplaatsen een aantasting van de historische voortuin tot gevolg heeft volgens hen niet gebruiken voor de motivering dat sprake is van een zeer uitzonderlijk geval. Dit omdat ook de realisatie van het vergunde bouwplan zal leiden tot de opoffering van een deel van deze voortuin. De omstandigheid dat moet worden voorkomen dat in de voortuin wordt geparkeerd, maakt dan ook niet dat het bouwplan kan worden aangemerkt als een zeer uitzonderlijk geval. Het parkeren in de voortuin kan namelijk worden voorkomen door de vrijstelling niet te verlenen en daarmee het bouwplan geen doorgang te laten vinden, aldus Corp Venture Corporation B.V. en [appellant].
    5.1.    Uit artikel 6, tweede lid, van de Beleidsregeling volgt wanneer volledige vrijstelling van de parkeereis kan worden verleend. Enerzijds dient te worden aangetoond dat een ontwikkeling uit economisch oogpunt of uit het oogpunt van milieu, hinder of woonomgeving bijzonder gewenst is. Anderzijds dient er zich een zeer uitzonderlijk geval voor te doen waarom niet aan de parkeereis kan worden voldaan. Ook dient te worden aangetoond dat het niet mogelijk is om geheel of gedeeltelijk op eigen terrein aan de parkeereis te voldoen en dat geen mogelijkheden bestaan om de parkeereis geheel of gedeeltelijk in de openbare ruimte op te lossen. De Afdeling zal in de hierna volgende overwegingen bekijken of in dit geval aan deze vereisten is voldaan.
    - Bijzonder gewenste ontwikkeling
    5.2.    De Afdeling stelt voorop dat het college zich in het herstelbesluit op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan dat voorziet in de toevoeging van drie woningen in het duurdere segment uit economisch oogpunt bijzonder gewenst wordt geacht. Als reden hiervoor stelt het college dat met het bouwplan een bijdrage wordt geleverd aan het aantrekken en vasthouden van midden- en hoge inkomensgroepen in de binnenstad van Rotterdam en aan het tegengaan van woningnood.
    Gelet op de omstandigheid dat het beleid van de gemeente Rotterdam is gericht op het aantrekken en vasthouden van midden- en hoge inkomensgroepen, deelt de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat het college het bouwplan in redelijkheid bijzonder gewenst heeft kunnen achten. De enkele omstandigheid dat het al enkele jaren het beleid is van de gemeente Rotterdam om midden- en hoge inkomensgroepen aan te trekken en vast te houden, betekent niet dat het college het bouwplan daarom niet bijzonder gewenst heeft kunnen achten.
    Met de stelling dat in artikel 6, tweede lid, van de Beleidsregeling ten onrechte niet is neergelegd dat altijd een vrijstelling van de parkeereis wordt verleend bij bouwplannen die voorzien in het toevoegen van woningen in het duurdere segment, miskennen Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] dat bij een bijzonder gewenste ontwikkeling niet altijd een volledige vrijstelling van de parkeereis wordt verleend. Daarvoor is namelijk ook vereist dat sprake is van een zeer uitzonderlijk geval waarom in een desbetreffend geval niet aan de parkeereis kan worden voldaan. De Afdeling bekijkt hieronder of in dit geval daarvan sprake is.
    - Zeer uitzonderlijk geval
    5.3.    Het college stelt in het herstelbesluit dat in dit geval vanwege een zeer uitzonderlijk geval niet aan de parkeereis kan worden voldaan. In het herstelbesluit staat dat het perceel is gelegen in een wijk met een beschermd stadsgezicht. Het bestemmingsplan "Scheepvaartkwartier" kent de bestemming "Waarde - Cultuurhistorie" toe aan de voortuin van het pand aan de [locatie 1]. In de plantoelichting staat dat de bestrating, beschoeiing en beplanting in hoge mate het sterke negentiende-eeuwse karakter van dit stadsdeel bepalen. Hierdoor zijn de voortuinen van de zuidelijke gevelwand - onder meer die van het pand aan de [locatie 1] - van hoge cultuurhistorische waarde. Omdat de voortuin van het pand aan de [locatie 1] bewaard is gebleven en behouden dient te blijven en dus niet als gevolg van de realisatie van nieuwe parkeerplaatsen verloren dient te gaan, acht het college deze situatie een zeer uitzonderlijk geval.
    Gelet op deze toelichting deelt de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat de situatie in de voortuin van het pand aan de [locatie 1] als een zeer uitzonderlijk geval is aan te merken. Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] wijzen er weliswaar op dat het vergunde bouwplan vanwege het realiseren van de ingang van het pand aan de [locatie 1] zal leiden tot de opoffering van een deel van de voortuin, maar de Afdeling overweegt dat dit niet alleen door [vergunninghouders] ter zitting is weersproken, maar uit de bouwtekeningen ook blijkt dat de ingang van het pand onder het maaiveld komt te liggen.
    Voor zover Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] betogen dat de omstandigheid dat moet worden voorkomen dat in de voortuin zal worden geparkeerd niet maakt dat het bouwplan kan worden aangemerkt als een zeer uitzonderlijk geval, overweegt de Afdeling dat het bouwplan als zodanig bijzonder gewenst dient te zijn. Bij de vraag of sprake is van een zeer uitzonderlijk geval dient naar de omstandigheden ter plaatse van het pand aan de [locatie 1] te worden gekeken waarom niet aan de parkeereis kan worden voldaan. In dit geval betreft dit de omstandigheid dat de historische voortuin van het pand  behouden dient te blijven.
    - Niet mogelijk om op eigen terrein en in de openbare ruimte aan de parkeereis te voldoen
    5.4.    Dat het niet mogelijk is om op eigen terrein aan de parkeereis te voldoen, volgt uit wat hiervoor over de bijzondere historische waarde van de voortuin van het pand aan de [locatie 1] is overwogen. Vanwege de bijzondere historische waarde zal volgens het college naar verwachting geen omgevingsvergunning voor het verharden van de voortuin en het aanleggen van een inrit worden verleend. Ook is het volgens het college niet mogelijk om de parkeereis in de openbare ruimte op te lossen. Zo staat in het herstelbesluit dat er in de nabije omgeving geen mogelijkheden zijn om parkeerplaatsen te creëren die de parkeerdruk verlichten en op loopafstand  geen openbare parkeergarages zijn gelegen. Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] hebben deze door het college gestelde feiten niet bestreden. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid daarvan.
    - Conclusie
    5.5.    Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot hetzelfde oordeel als de rechtbank, namelijk dat het college de vrijstelling van de parkeereis, als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Beleidsregeling, heeft kunnen verlenen.
    Het betoog slaagt niet.
    Bezonning
    6.       Het bouwplan voldoet op een aantal punten niet aan de op grond van het bestemmingsplan "Scheepvaartkwartier" geldende bouwregels. Het college heeft daarom de omgevingsvergunning ook verleend voor de activiteit handelen in strijd met dit bestemmingsplan op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang gelezen met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo en artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. Het college heeft daarbij een afweging ten aanzien van het aspect bezonning gemaakt.
    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het college niet duidelijk had gemaakt waarom wat betreft het aspect bezonning in dit expliciete geval geen sprake is van onevenredige hinder bij de panden van Corp Venture Corporation B.V. en [appellant]. In de einduitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college naar aanleiding van het herstelbesluit het geconstateerde gebrek heeft hersteld.
    7.       Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] stellen dat het college in de tussenuitspraak is opgedragen om ten aanzien van het aspect bezonning een kenbare afweging van belangen te maken en dat die afweging nog steeds ontbreekt. Volgens Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] is de door hen vastgestelde forse afname van de bezonning in juni onevenredig is. Het is volgens Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] ook onduidelijk wat precies het grote belang van dit specifieke bouwplan is, nu slechts drie woningen worden toegevoegd die het beschermde stadsgezicht aantasten. Het college had daarom ook meer waarde moeten hechten aan het behoud van het beschermde stadsgezicht en het woon- en leefklimaat van de bewoners van de woningen aan de Parklaan, zo stellen Corp Venture Corporation B.V. en [appellant].
    7.1.    In het herstelbesluit heeft het college nader inzicht gegeven in zijn afweging van belangen door voor de situatie na realisatie van het bouwplan in een tabel voor de maanden februari tot en met juli inzichtelijk te maken hoeveel zonuren op de gevel en het balkon van de panden van Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] resteren en toe te lichten waarom hij het voor de panden van Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] resterende aantal zonuren, onder meer gelet op het zonlicht dat ook bij de andere buitenruimtes van de panden nog steeds kan worden ontvangen, aanvaardbaar acht.
    Uit de tabel die is opgenomen in het herstelbesluit blijkt dat na realisatie van het bouwplan in de maanden februari tot en met juli op zowel de gevel als het balkon van het naastgelegen pand van Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] het aantal zonuren tussen de 4 en 7 uur bedraagt. Daarmee wordt ruimschoots voldaan aan de door het college gehanteerde zogenoemde lichte TNO-norm die uitgaat van ten minste 2 mogelijke bezonningsuren per dag in deze periode. Ook staat in het herstelbesluit dat het naastgelegen pand van Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] ook andere buitenruimtes heeft waarop bezonning mogelijk is. Zo ondervindt het terras op de eerste verdieping op bijna geen enkel tijdstip significant schaduw van de opbouw, aldus het herstelbesluit.
    In het herstelbesluit staat ook dat het college heeft meegewogen dat de panden van Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] in stedelijk gebied zijn gelegen dat zich kenmerkt door bebouwing die relatief op korte afstand van elkaar is gelegen. De opgave om meer woningen aan de binnenstad van Rotterdam toe te voegen, heeft volgens het college automatisch tot gevolg dat de bezonning voor bestaande panden zal afnemen. Na de uitvoering van het bouwplan is de bezonningskwaliteit voor de panden van Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] volgens het college niet ongewoon en dus aanvaardbaar.
    7.2.    De Afdeling heeft in hetgeen Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] hebben aangevoerd geen grond gevonden te twijfelen aan de juistheid van de door het college gestelde feiten. Dat volgens Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] in juni sprake is van een grotere afname van de bezonning dan waarvan het college is uitgegaan, hebben zij op de zitting bij de Afdeling desgevraagd niet kunnen concretiseren. De Afdeling gaat dan ook uit van de in het herstelbesluit opgenomen tabel. Daaruit blijkt dat in de maand juni het aantal zonuren per dag op de gevel met 1 uur afneemt en op het balkon met 1,5 uur, waarna op de gevel nog steeds 5,5 zonuren resteren en op het balkon nog steeds 6,5 zonuren. Gelet op die feiten en de toelichting in het herstelbesluit, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gevolgen van het bouwplan voor de bezonning van de panden van Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] aanvaardbaar zijn. Het college, dat gelet op de grote woonbehoefte in de stad de ambitie heeft om de binnenstad van Rotterdam verder te verdichten, waarvoor naast grote projecten ook kleinschalige projecten, zoals het bouwplan voor het pand aan de [locatie 1], in aanmerking komen om zo diversiteit te laten ontstaan in het woningaanbod in de stad, heeft in redelijkheid meer gewicht daaraan kunnen toekennen dan aan het belang van Corp Venture Corporation B.V. en [appellant] bij het behoud van de bestaande toestand.
    7.3.    De betogen slagen niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J.TH. Drop en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.C. van Zuijlen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 3 november 2021
    810-926