ECLI:NL:RVS:2021:3042, Raad van State, 23-12-2021, 202107613/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 november 2021 hebben  de minister van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit en de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan Stichting Greenpeace Council (hierna: Greenpeace) een vergunning verleend krachtens de Wet bescherming Antarctica voor het verrichten van activiteiten in het Antarctisch gebied.

202107613/2/R4.
    Datum uitspraak: 23 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    PROCES-VERBAAL van de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    Rooms Katholieke Nederlandse Antarctica Vereniging St. Servatius en St. Pancratius, gevestigd te Heerlen,
    verzoekster,
    en
    1. de minister van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit,
    2. de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerders.
    Openbare zitting gehouden op 23 december 2021 om 11:00 uur.
    Tegenwoordig:
    Staatsraad mr. N. Verheij, voorzieningenrechter;
    Griffier: mr. D. Milosavljević.
    Verschenen:
    De Vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B];
    Verweerders, vertegenwoordigd door mr. W.E. van Haveren en A.M. Wassink;
    Stichting Greenpeace Council, vertegenwoordigd door mr. S.A. Gawronski en mr. A. Daoudi, beiden advocaat te Rotterdam, en mr. M.C. de Jong, advocaat te Amsterdam.
    ====================================
    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak kan, gelet op het bepaalde in artikel 8:81, eerste lid, van de Awb, een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    Bij besluit van 18 november 2021 hebben verweerders aan Stichting Greenpeace Council (hierna: Greenpeace) een vergunning verleend krachtens de Wet bescherming Antarctica voor het verrichten van activiteiten in het Antarctisch gebied.
    Tegen dit besluit heeft de vereniging beroep ingesteld.
    De vereniging heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorzienig te treffen.
    De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
    Motivering
    De vergunning
    De vergunning is verleend krachtens artikel 8 en 9 van de Wet bescherming Antarctica voor een expeditie met het schip "Arctic Sunrise" naar het Antarctisch gebied, waaronder het Antarctische schiereiland en de Weddellzee. De expeditie in het Antarctisch gebied zal worden doorgebracht met 17 bemanningsleden en een beperkt aantal passagiers. De vergunning wordt aangevraagd voor de periode 5 januari 2022 tot en met 14 maart 2022, aldus de vergunning.
    Ontvankelijkheid
    De vereniging is ingeschreven bij de Kamer voor Koophandel, maar zij is niet opgericht bij notariële akte. De vereniging heeft haar statuten overgelegd, die zijn vastgesteld bij onderhandse akte van 26 oktober 2021. In artikel 3 van de statuten staat dat de vereniging tot doel heeft het bevorderen van kennis van Antarctica en het beschermen van Antarctica in het algemeen en van het Antarctisch milieu in het bijzonder. Ter zitting heeft de vereniging desgevraagd toegelicht dat zij op het moment drie leden telt, waaronder de twee personen die haar op zitting vertegenwoordigen. De feitelijke werkzaamheden bestaan onder meer uit het organiseren van discussieavonden over de flora en fauna op Antarctica. Ook hebben de leden recentelijk een bezoek gebracht aan St. Gerlach om te bidden voor de veiligheid van de reizigers naar Antarctica.
    De voorzieningenrechter ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of de vereniging belanghebbende is bij het bestreden besluit. De eerste vraag die daarbij rijst is of de vereniging voldoet aan de criteria om te worden aangemerkt als een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid, ook wel informele vereniging genoemd, in de zin van artikel 2:26 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Verder rijst de vraag of de door de vereniging verrichte feitelijke werkzaamheden voldoende zijn om haar als belanghebbende aan te merken. De voorlopige voorzieningenprocedure leent zich niet voor het beantwoorden van deze vragen.
    Het is niet duidelijk wat de gevolgen zullen zijn van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7 (Varkens in Nood), voor de ontvankelijkheid van het beroep van de vereniging, indien de bodemrechter oordeelt dat zij geen belanghebbende is. Van belang hierbij is dat de Wet bescherming Antarctica aan eenieder de mogelijkheid biedt zienswijzen naar voren te brengen over een ontwerpvergunning. De vereniging heeft gebruikgemaakt van deze mogelijkheid. De voorzieningenrechter geeft de vereniging het voordeel van de twijfel en zal verder voorbijgaan aan de vraag naar de ontvankelijkheid van het beroep.
    Spoedeisend belang
    De voorzieningenrechter is van oordeel dat met het verzoek van de vereniging een spoedeisend belang is gemoeid. Ter zitting heeft Greenpeace toegelicht dat haar schip op weg is naar Antarctica en dat de 60e breedtegraad naar verwachting gepasseerd zal worden op of omstreeks 5 januari 2022. Het is aannemelijk dat de bodemrechter pas uitspraak zal doen nadat de expeditie is afgerond.
    Machtiging
    Over de op zitting door de vereniging opgeworpen vraag of de advocaten van Greenpeace gemachtigd zijn om haar te vertegenwoordigen, wijst de voorzieningenrechter op artikel 8:24 van de Awb. Daarin is vastgelegd dat de bestuursrechter van een gemachtigde een schriftelijke machtiging mag verlangen, tenzij de gemachtigde een advocaat is.
    Bespreking van de beroepsgronden
    In het navolgende wordt eerst ingegaan op de door de vereniging aangevoerde beroepsgronden over de formele aspecten van het bestreden besluit. Daarna bespreekt de voorzieningenrechter de materiële beroepsgrond dat verweerders de vergunning hadden moeten weigeren wegens gegronde vrees voor misbruik.
    Bevoegdheid
    Volgens de vereniging is het bestreden besluit onbevoegd genomen door (een directeur van) Rijkswaterstaat. De voorzieningenrechter overweegt dat het besluit in mandaat is genomen door een ambtenaar van Rijkswaterstaat namens de minister van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit en de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat. Het betoog van verzoekers dat de desbetreffende ambtenaar niet (rechtsgeldig) was gemandateerd het besluit te nemen geeft geen aanleiding voor schorsing van het bestreden besluit. Zelfs indien sprake zou zijn van een gebrekkig mandaat, wijst de voorzieningenrechter erop dat mandaatgebreken in het algemeen (ook) hangende het beroep kunnen worden geheeld door bekrachtiging. In de bodemprocedure zal zo nodig worden vastgesteld of sprake was van een rechtsgeldig mandaat.
    De aanvraag
    De vereniging heeft aangevoerd dat de ingediende aanvraag niet was ondertekend. Verweerders en Greenpeace hebben op de zitting toegelicht dat bij de processtukken ook de laatste pagina van het aanvraagformulier is gevoegd. Hieruit volgt dat de aanvraag is ondertekend door een medewerker van Greenpeace. Op de zitting is deze pagina getoond aan verzoekers.
    De voorzieningenrechter gaat voorbij aan de stelling van verzoekers dat de persoon die het aanvraagformulier heeft getekend daartoe intern niet gemachtigd was. Greenpeace heeft op de zitting een schriftelijke machtiging getoond waaruit volgens haar volgt dat de persoon die de aanvraag heeft verricht daartoe bevoegd was. De voorzieningenrechter gaat er bovendien vanuit dat een eventuele gebrekkige machtiging een interne (privaatrechtelijke) aangelegenheid is, die geen materiële gevolgen heeft voor het bestreden besluit.
    Over het betoog van Greenpeace dat de aanvraag ten onrechte is gedaan in het Engels, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De voorzieningenrechter wijst erop dat het hier in wezen gaat om de omstandigheid dat Greenpeace het (Nederlandstalige) aanvraagformulier heeft ingevuld in het Engels. Artikel 2:6 van de Awb, daargelaten in hoeverre deze bepaling betrekking heeft op de aanvraag en bijbehorende bijlagen, voorziet in de mogelijkheid een andere taal te gebruiken, indien het gebruik daarvan doelmatiger is en de belangen van derden daardoor niet onevenredig worden geschaad. Verweerders hebben ter zitting toegelicht dat de aanvraag in het Engels is verricht, omdat Greenpeace een internationaal georiënteerde organisatie is. Het gebruik van de Engelse taal is in dit geval doelmatiger. De voorzieningenrechter ziet verder geen aanleiding voor het oordeel dat verzoekers hierdoor zijn benadeeld.
    Wat betreft de verwijzing van verzoekers naar het "Besluit bescherming Antarctica" overweegt de voorzieningenrechter als volgt. In artikel 2, derde lid, van het initiële besluit (Stb. 1998, 546) was bepaald dat "bij de aanvraag een Engelse vertaling wordt gevoegd". Nadien is het besluit gewijzigd in de zin dat thans is bepaald dat bij de aanvraag op een daartoe strekkend verzoek van het bevoegd gezag een Engelse vertaling wordt gevoegd. Uit deze wijziging van het besluit volgt anders dan verzoekers kennelijk menen niet dat een aanvraag niet in het Engels mag worden gedaan.
    De voorzieningenrechter wijst er nog ten overvloede op dat op grond van artikel 4:5, tweede lid, van de Awb het bestuursorgaan onder omstandigheden van de aanvrager een vertaling (van de aanvraag) mag eisen, maar dat verweerders daartoe geen aanleiding hebben gezien.
    Ontwerpbesluit
    De omstandigheid dat de aan verzoekers toegezonden ontwerpbesluit met bijbehorende stukken niet volledig was, omdat deze stukken zijn "geschoond" van persoonsgegevens, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de voorbereiding van het bestreden besluit gebrekkig is geweest. Verweerders hebben desgevraagd toegelicht dat het ontwerpbesluit met bijbehorende stuken fysiek ter inzage heeft gelegen op het kantoor van Rijkswaterstaat Zee en Delta in Middelburg. Deze stukken zijn niet geanonimiseerd. Dat is alleen - vanuit privacyoverwegingen - gebeurd met de stukken die aan verzoekers zijn verzonden.
    Misbruik vergunning
    Volgens verzoekers hadden verweerders de vergunning moeten weigeren wegens een gegronde vrees dat Greenpeace in strijd zal handelen met de wet en/of de vergunningvoorschriften. In artikel 13, tweede lid, van de  Wet bescherming Antarctica staat dat "een vergunning kan worden geweigerd indien gegronde vrees bestaat dat de vergunninghouder niet overeenkomstig het bij of krachtens deze wet bepaalde zal handelen". Volgens de vereniging staat vast dat Greenpeace in 2020 tijdens een reis naar Antarctica de wet heeft overtreden. Op of omstreeks 22 maart 2020 hebben actievoerders van Greenpeace een onder Panamese vlag varend vrachtschip, de Taganrogskiy Zaliv, wederechtelijk "geënterd". Deze actie was niet voorzien door de desbetreffende vergunning krachtens de Wet bescherming Antarctica, die verleend is bij besluit van 12 november 2019. Van deze actie van Greenpeace is uitgebreid verslag gedaan in The Guardian van 22 maart 2020 op "vice.com" (publicatie van 8 april 2020).
    De voorzieningenrechter overweegt dat voorshands aannemelijk is dat er op of rond 22 maart 2020 een "incident" heeft plaatsgevonden in Antarctische wateren tussen een schip van Greenpeace en de Taganrogskiy Zaliv, waarbij actievoerders van Greenpeace het schip hebben beklommen. Over de exacte aanleiding voor deze actie van Greenpeace verschillen de interpretaties van partijen. In de bodemprocedure zal dit zo nodig nader moeten worden onderzocht. De voorzieningenrechter kan niet op voorhand uitsluiten dat deze actie van Greenpeace in strijd was met de Wet bescherming Antarctica en/of de vergunning uit 2019, omdat in het stelsel van de wet alleen vergunde activiteiten en handelingen zijn toegelaten. Hieruit volgt echter niet dat deze gebeurtenis uit 2020 aanleiding had moeten zijn voor verweerders om de thans voorliggende aanvraag te weigeren. Uit artikel 13, tweede lid, van de Wet bescherming Antarctica volgt dat het bevoegd gezag beoordelings- en beleidsruimte heeft bij het al dan niet weigeren van een vergunning wegens de vrees dat de vergunninghouder niet overeenkomstig het bij of krachtens deze wet bepaalde zal handelen. Verweerders hebben desgevraagd toegelicht dat de actie van Greenpeace niet schadelijk is geweest voor het Antarctisch milieu. Het standpunt van verweerders dat de genoemde gebeurtenis uit 2020 geen aanleiding geeft om de thans voorliggende vergunning te weigeren wegens de vrees voor overtredingen tijdens de reis in 2022, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet onredelijk.
    Proceskosten
    Verweerders hoeven geen proceskosten te vergoeden.
    w.g. Verheij
    voorzieningenrechter
    w.g. Milosavljević
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2021
    739