ECLI:NL:RBOVE:2022:1700, Rechtbank Overijssel, 14-06-2022, ak_21_637
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2022-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom ter beëindiging nachtopvang in zorgboerderij. Het beroep is ongegrond. De nachtopvang is niet toegestaan op grond van de eerder verleende omgevingsvergunning voor het gebruiken van het pand van de zorgboerderij voor behandeling, observatie en onderzoek. Het past ook niet binnen de aan het perceel toegekende functies "maatschappelijk" en "dienstverlening". Verder is de uitsluiting van nachtopvang in het bestemmingsplan niet evident in strijd met de Dienstenrichtlijn, het evenredigheidsbeginsel en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  Zittingsplaats Zwolle
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 21/637
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
  
  
    
      
        [eiseres]
      , uit [vestigingsplaats] , eiseres,
    (gemachtigde: mr. D.G.J. Sanderink)
  
  
    en 
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van Enschede, verweerder,
    (gemachtigde: S.A.J. Hiddink-Braakman).
  
  
    Als derde-partijen nemen aan het geding deel: [derden-partijen] 
    uit [woonplaats] .
  
  
    
      Procesverloop 
    
  
  
    In een besluit van 25 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd ter beëindiging van de door haar geboden nachtopvang.
  
  
    In een besluit van 5 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
  
  
    Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
  
  
    De derde-partijen hebben een schriftelijke reactie en aanvullende stukken ingediend. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2021. Namens eiseres zijn [persoon 1] en [persoon 2] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De derde-partijen zijn in persoon verschenen. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten.
  
  
    De rechtbank heeft het onderzoek heropend om verweerder gelegenheid te geven te reageren op een uitspraak waarnaar eiseres ter zitting heeft verwezen en om verweerder te vragen om te bevorderen dat er een gesprek komt tussen de drie bij de zaak betrokken partijen. Verweerder heeft in een brief gereageerd op de uitspraak. Ook heeft verweerder in deze brief aangegeven dat een gesprek tussen de partijen niet (meer) tot de mogelijkheden behoort. Eiseres heeft gereageerd op de brief van verweerder. 
  
  
    De rechtbank heeft partijen gewezen op hun recht opnieuw ter zitting te worden gehoord. Geen van de partijen heeft verklaard daar gebruik van te willen maken. Daarop heeft de rechtbank bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en is het onderzoek weer gesloten.
    Bij de sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank partijen meegedeeld dat zij binnen zes weken uitspraak zou doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht dat uiterlijk zes weken later uitspraak wordt gedaan.
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  
    
      Inleiding
    
  
  1. De rechtbank beoordeelt de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
  
    De rechtbank stelt voorop dat het overdag opvangen van cliënten in de zorgboerderij is toegestaan. Het gaat in deze zaak, kort gezegd, alleen over de nachtopvang in de zorgboerderij.
  
  
    De rechtbank is van oordeel dat nachtopvang niet is toegestaan en dat verweerder daarom bevoegd was eiseres een last onder dwangsom op te leggen ter beëindiging van die nachtopvang. Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder gebruik mocht maken van deze bevoegdheid en dat de dwangsom niet te hoog is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
  
  
    De wet- en regelgeving die belangrijk is voor de beoordeling van het beroep staat in de bijlage bij deze uitspraak.
  
  
    
      Relevante feiten en omstandigheden
    
  
  2. Eiseres exploiteert een zorgboerderij op het perceel [het perceel] (het perceel). Op deze zorgboerderij biedt eiseres onder meer dagbesteding, buitenschoolse opvang en 24-uursopvang aan kinderen, jongeren en jongvolwassenen met een beperking, gedragsproblematiek, psychische problemen of een ontwikkelingsachterstand. De 24-uursopvang bestaat uit logeeropvang en woonopvang (begeleid wonen). Eiseres verleent deze opvang aan cliënten met een dusdanige zorgbehoefte dat daarin thuis niet of niet volledig kan worden voorzien. Er is 24 uur per dag ten minste één professionele begeleider aanwezig.
  
    Bij besluit van 14 mei 2014 heeft verweerder eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van het pand van de zorgboerderij voor behandeling, observatie en onderzoek (de omgevingsvergunning van 2014).
  
  
    Bij brief van 12 juli 2018 hebben de derde-partijen verweerder verzocht handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel voor (onder meer) logeeropvang.
  
  
    Bij controles op 11 september 2018 en 14 mei 2020 hebben medewerkers van de gemeente onder meer geconstateerd dat in de zorgboerderij kinderen en/of jongeren overnachten. 
  
  
    In het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepaling omgevingsrecht (Wabo). Volgens verweerder is de nachtopvang die eiseres in de zorgboerderij aanbiedt in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “ [het bestemmingsplan] ” (het bestemmingsplan). Verweerder heeft eiseres gelast om deze overtreding uiterlijk op 29 maart 2021 te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 ineens. Verweerder heeft aangegeven dat eiseres aan deze last kan voldoen door de activiteiten op het perceel ten aanzien van nachtopvang te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden.
  
  
    
      Het bestreden besluit
    
  
  3. In het bestreden besluit heeft verweerder de last onder dwangsom in stand gelaten. Volgens verweerder is sprake van een overtreding van het bestemmingsplan. Hij is van mening dat, gelet op de mate van toezicht en begeleiding van de (merendeels) minderjarige cliënten die op de zorgboerderij verblijven, niet kan worden gesproken van nagenoeg zelfstandige bewoning die past binnen de bestemming “wonen”. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat de door eiseres geboden nachtopvang, anders dan de dagbesteding/-opvang, ook niet valt onder de op het perceel toegestane functies “maatschappelijk” en “dienstverlening”. Verweerder is van mening dat de nachtopvang geen deel uitmaakte van de vergunningaanvraag die heeft geleid tot de omgevingsvergunning van 2014. Verweerder overweegt dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan hij in redelijkheid van handhavend optreden had moeten afzien. Verder is hij van mening dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de last. 
  
    Bij besluit van 18 maart 2021 heeft verweerder de termijn waarbinnen de overtreding moet worden beëindigd (de begunstigingstermijn) verlengd tot zes weken na de uitspraak van deze rechtbank op dit beroep.
  
  
    
      Is de nachtopvang toegestaan op grond van de omgevingsvergunning van 2014?
    
  
  
    4.1		Eiseres stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een overtreding, omdat de nachtopvang is toegestaan op grond van de omgevingsvergunning van 2014. Daarom was verweerder volgens eiseres niet bevoegd om handhavend op te treden. 
  
  
    Eiseres voert aan dat zij deze vergunning heeft aangevraagd voor “zorgactiviteiten”, “maatschappelijke werkfuncties” en een “woonfunctie”. Bij deze woonfunctie gaat het volgens eiseres om wonen in het kader van zorg (logeerfunctie of begeleid wonen), omdat wonen buiten het kader van zorg op grond van het bestemmingsplan al bij recht was toegestaan. Ook in de bij de aanvraag gevoegde documenten “Toelichting [adres] ” en “2014-04-29, Toelichting [adres] [zorgboerderij] ” wordt gesproken over logeren. Hieruit blijkt volgens eiseres duidelijk dat de aanvraag mede betrekking had op het aanbieden van logeeropvang in het kader van de zorgboerderij en dus op nachtopvang. 
  
  
    Verder voert eiseres aan dat de omgevingsvergunning volgens de voorschriften is verleend voor hetgeen is aangevraagd en dus ook voor logeeropvang. 
  
  
    Eiseres stelt dat de aanvraag niet alleen betrekking heeft op het reeds aanwezige gebouw maar op het hele perceel. Volgens eiseres brengen het rechtzekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel mee dat haar logeeropvang is vergund voor het hele perceel. Volgens eiseres doet de omstandigheid dat uit een e-mail van 5 mei 2014 kan worden afgeleid dat het op dat moment nog niet haar bedoeling was om in het bestaande gebouw logeeropvang aan te bieden hier niet aan af. Het toekomstige logeerhuis en de kavels waarop eiseres dit wilde realiseren liggen ook op het perceel en dus op het terrein waarop de aanvraag zag.
  
  
    4.2		De rechtbank is dit niet met eiseres eens en zal dit hierna uitleggen.
  
  
    4.2.1		Partijen gebruiken de begrippen nachtopvang en logeeropvang (ook wel logeren of logeerfunctie). In het kader van logeeropvang overnachten cliënten maximaal vier nachten per week in de zorgboerderij. Het begrip nachtopvang ziet niet alleen op overnachtingen van cliënten in het kader van de logeeropvang, maar ook op overnachtingen van cliënten die in beginsel de hele week in de zorgboerderij verblijven in het kader van begeleid wonen. De last onder dwangsom strekt tot het beëindigen van beide vormen van nachtopvang.
  
  
    4.2.2		De rechtbank stelt voorop dat het perceel op grond van het bestemmingsplan is bestemd voor “wonen”. Tussen partijen is niet in geschil dat de nachtopvang die in de zorgboerderij wordt aangeboden niet kan worden aangemerkt als “wonen” in de zin van de planregels van het bestemmingsplan.
  
  
    4.2.3		De rechtbank is van oordeel dat in de omgevingsvergunning van 2014 geen toestemming is verleend om het perceel in afwijking van het bestemmingsplan te gebruiken voor nachtopvang. 
  
  
    De rechtbank leidt uit de tekst van deze omgevingsvergunning af dat deze vergunning alleen ziet op het gebruik van het pand op het perceel (het pand van de zorgboerderij). Uit de omstandigheid dat in de aanvraag wordt gesproken over “het terrein van [adres] ” kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat de vergunning ook geldt voor eventuele later op het perceel te bouwen gebouwen. Daarbij komt dat de last ziet op het beëindigen van de nachtopvang in het bestaande pand van de zorgboerderij en dus op het gebruik van dat pand. Daarom is in deze zaak niet van belang wat eiseres wilde realiseren op de rest van het perceel. 
  
  
    De rechtbank is van oordeel dat de aanvraag van 15 maart 2014 en de omgevingsvergunning van 2014 niet zien op het gebruik van het pand van de zorgboerderij voor (enige vorm van) nachtopvang. In de vergunning wordt alleen gesproken over (het verlenen van vergunning voor) het gebruik van het pand van de zorgboerderij voor behandeling, observatie en onderzoek. 
  
  
    Ook uit het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift dat de omgevingsvergunning is verleend voor hetgeen is aangevraagd, volgt niet dat vergunning is verleend voor nachtopvang. In de omgevingsvergunning is de aanvraag als volgt omschreven: “De aanvraag heeft betrekking op het pand aan de [adres] . Het pand wordt onderdeel van [zorgboerderij] . Op de eerste verdieping wordt een privé-woonruimte gerealiseerd. De begane grond zal worden gebruikt voor dagopvang, dagbesteding, behandeling, observatie en onderzoek van kinderen en jongeren met psychische problemen.” Hieruit volgt dat verweerder de aanvraag niet heeft opgevat als aanvraag voor nachtopvang. Daarvoor bestond ook geen aanleiding, gelet op de tekst van de aanvraag, gelezen in combinatie met de toelichtingen daarop en de correspondentie daarover. 
  
  
    In de aanvraag en de toelichtingen wordt weliswaar ook gesproken over een woonfunctie (waarvoor vrijstelling moet komen) en over het realiseren van een logeerhuis, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat vergunning is verleend voor het gebruiken van de zorgboerderij voor nachtopvang. Op pagina 7 van de “Toelichting [adres] ” staat namelijk dat de zorgboerderij kans ziet om bij [adres] een logeerhuis te realiseren. Ook staat op pagina 9 dat de zorgboerderij “het blauwe gebouw” zou willen inrichten als logeerwoning. Dit blauwe gebouw is niet de zorgboerderij, maar een nog op het perceel te realiseren afzonderlijk gebouw. Op pagina 8 wordt weliswaar gesproken over het realiseren van een woonruimte op de eerste verdieping, maar dat impliceert niet het gebruik van die eerste verdieping voor nachtopvang. De zorgboerderij heeft namelijk een woonbestemming en 
    het was steeds de bedoeling dat op de eerste verdieping zorgverleners kwamen te wonen. 
  
  
    Verder is van belang dat een gemeenteambtenaar in een e-mailwisseling naar aanleiding 
    van de aanvraag expliciet aan eiseres heeft laten weten dat de omgevingsvergunning geen betrekking heeft op een logeerfunctie. De gemeenteambtenaar heeft in een e-mail van 2 mei 2014 om verduidelijking gevraagd. Zij schrijft: “Op de verdieping wordt nu een woonruimte gerealiseerd. Deze woonruimte lijkt niet ten behoeve van de zorgboerderij te zijn. Op zich is dat geen probleem omdat het pand ook een woonbestemming heeft. Uit uw aanvraag heb ik echter begrepen dat het de bedoeling is dat cliënten ook kunnen logeren in het pand. Dit blijkt nu niet uit de stukken en wordt daarom ook niet vergund. Mocht dit wel de bedoeling zijn wilt u dit dan alsnog aangeven in de stukken of in een aanvullend schrijven / plattegrond?” Daarop heeft eiseres in een e-mail van 5 mei 2014 geantwoord: “Met [adres] komen 2 extra bouwkavels. Graag zouden wij 1 van deze twee ontwikkelen tot logeerhuis. (…) Dus kortom de logeerfunctie is op dit moment niet zozeer voor [adres] maar voor een toekomstig naastgelegen logeerhuis. (…) Op dit moment zijn er ook nog geen tekeningen ontwikkeld van de nieuw te bouwen huizen, maar het is wel wenselijk om de logeerfunctie te verkrijgen van het nieuw te bouwen gebouw, voordat deze ontwikkeling gestart kan worden.” Daarop heeft de gemeenteambtenaar in een e-mail van 9 mei 2014 geantwoord: “De huidige aanvraag heeft betrekking op [adres] . We kunnen in de vergunning niet de toekomstige gewenste ontwikkeling meenemen van de nog te bouwen huizen. U kunt de logeerfunctie van het nieuw te bouwen huis tegelijk aanvragen met de aanvraag omgevingsvergunning voor het bouwen van het huis.” De gemeenteambtenaar heeft eiseres destijds dus duidelijk meegedeeld dat de omgevingsvergunning die is verleend niet ziet op een logeerfunctie/nachtopvang.
  
  
    4.2.4		Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
  
  
    
      Past de nachtopvang binnen de functie “maatschappelijk”?
    
  
  
    5.1		Eiseres stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een overtreding, omdat de nachtopvang past binnen de ter plaatse toegestane functie “maatschappelijk”. Ook om die reden was verweerder volgens eiseres niet bevoegd om handhavend op te treden. 
    Zij voert daartoe aan dat binnen deze functie artsenpraktijken, klinieken en dagverblijven zijn toegestaan. Volgens eiseres maakt de nachtopvang deel uit van de activiteiten van de zorgboerderij als zorginstelling en is de zorgboerderij een kliniek in de zin van de bij de planregels behorende lijst. Eiseres wijst erop dat een kliniek volgens Van Dale een inrichting is waar patiënten een ingreep ondergaan en/of worden verpleegd. Onder verplegen verstaat Van Dale “zijn zorg wijden aan”. Daarvan is volgens eiseres sprake bij de zorgboerderij en ook bij de nachtopvang.
  
  
    5.2		De rechtbank is van oordeel dat de nachtopvang niet past binnen de functie “maatschappelijk”. Zij zal dit hierna toelichten.
  
  
    5.2.1		Voor het deel van het perceel waarop de zorgboerderij staat geldt op grond van het bestemmingsplan de functieaanduiding “maatschappelijk”. Op grond van de planregels is ter plaatse van deze aanduiding een maatschappelijke voorziening toegestaan, die is genoemd in categorie 1 uit de hoofdgroep “Maatschappelijk” van de bij deze planregels behorende “Lijst van Bedrijfstypen”. 
  
  
    5.2.2		De rechtbank is het niet met eiseres eens dat de zorgboerderij kan worden aangemerkt als een kliniek. In het bestemmingsplan is geen definitie gegeven van het begrip “kliniek”. Ook in de plantoelichting zijn geen aanknopingspunten te vinden voor de uitleg van dit begrip. Daarom zoekt de rechtbank aansluiting bij wat in het algemeen spraakgebruik wordt verstaan onder een “kliniek”. Volgens Van Dale wordt onder het begrip "kliniek" verstaan: inrichting waar patiënten een ingreep ondergaan en/of worden verpleegd of instelling waar patiënten vooral niet-spoedeisende geneeskundige hulp krijgen (m.n. van hoog, eventueel specialistisch niveau), zonder dat er onderwijs plaatsheeft. Naar het oordeel van de rechtbank voldoet de zorgboerderij niet aan deze definitie, omdat de activiteiten van de zorgboerderij vooral zijn gericht op begeleiding en niet op verpleging of het verlenen van geneeskundige hulp, laat staan op het verrichten van ingrepen.
  
  
    5.2.3		Naar het oordeel van de rechtbank valt de door de zorgboerderij aangeboden nachtopvang niet in categorie 1 uit de hoofdgroep “Maatschappelijk”, maar in categorie 2 uit diezelfde hoofdgroep. Het gaat in deze zaak om een instelling uit de subgroep gezondheids- en welzijnszorg. In deze subgroep zijn als instellingen van categorie 1 aangewezen: artsenpraktijken, klinieken, dagverblijven en consultatiebureaus. Als instellingen van categorie 2 zijn in deze subgroep aangewezen: ziekenhuizen, verpleeghuizen en kinderopvang. Categorie 2 is een zwaardere en in dit geval niet toegestane categorie van instellingen. De rechtbank leidt uit deze categorie-indeling af dat instellingen van gezondheids- en welzijnszorg die (in beginsel) alleen dagopvang bieden in categorie 1 vallen en dat instellingen van gezondheids- en welzijnszorg die ook nachtopvang bieden in (de zwaardere) categorie 2 vallen. Daarnaast is de rechtbank het met verweerder eens dat de activiteiten van de zorgboerderij in het verlengde liggen van een kinderopvang, met daarbovenop een zorgcomponent. Nu een kinderopvang valt onder categorie 2, geldt dit naar het oordeel van de rechtbank ook voor de door de zorgboerderij aangeboden nachtopvang. 
  
  
    5.2.4		Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
  
  
    
      Past de nachtopvang binnen de functie “dienstverlening”?
    
  
  
    6.1		Eiseres stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een overtreding, omdat de nachtopvang past binnen de ter plaatse toegestane functie “dienstverlening”. Volgens eiseres was verweerder ook daarom niet bevoegd om handhavend op te treden.
  
  
    Zij voert aan dat dienstverlening in artikel 1.22 van de planregels is gedefinieerd als “een bedrijf of instelling waarvan de werkzaamheden bestaan uit het verlenen van economische of maatschappelijk diensten aan derden, waaronder begrepen kapsalons, schoonheidsinstituten, fotostudio’s en naar aard daarmee gelijk te stellen bedrijven en inrichtingen, evenwel met uitzondering van garagebedrijven en seksinrichtingen.” Volgens eiseres is de zorgboerderij een bedrijf of instelling waarvan de activiteiten (waaronder de nachtopvang) bestaan uit het verlenen van maatschappelijke diensten aan derden. Eiseres wijst erop dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in een uitspraak van 15 juli 2020 het gebruik van een pand als kinderdagverblijf heeft aangemerkt als het verrichten van diensten. Volgens eiseres is er geen reden om over de nachtopvang anders te oordelen.
  
  
    6.2		De rechtbank is van oordeel dat de nachtopvang niet past binnen de functie “dienstverlening”. Zij zal dit hierna toelichten.
  
  
    6.2.1		De rechtbank stelt vast dat een nachtopvang niet valt onder de in artikel 1.22 van de planregels genoemde voorbeelden van dienstverlening en dat een nachtopvang daar naar aard ook niet mee gelijkgesteld kan worden. Uit de gegeven voorbeelden leidt de rechtbank af dat het niet de bedoeling is geweest om een instelling voor gezondheids- en welzijnszorg, zoals de zorgboerderij, in het kader van het bestemmingsplan te laten vallen onder de functie “dienstverlening”. Dat geldt te meer voor een functie waarbinnen overnacht wordt. Bij de genoemde voorbeelden is daarvan immers geen sprake. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de planwetgever ervoor heeft gekozen om (bepaalde lichtere) zorg-gerelateerde activiteiten onder te brengen in de functie “maatschappelijk”.
  
  
    6.2.2		De door eiseres genoemde uitspraak van de Afdeling geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. In deze uitspraak oordeelde de Afdeling dat de voorbeelden die zijn genoemd in de begripsomschrijving van “dienstverlenend bedrijf en/of dienstverlenende instelling” niet van belang waren voor de uitleg van de functie “dienstverlening”, omdat in de planregels geen relatie was gelegd tussen die functie en die begripsomschrijving. Naar het oordeel van de rechtbank is er in dit geval wel een relatie gelegd tussen de functie “dienstverlening” en de in de planregels gegeven begripsomschrijving van “dienstverlening”. Daarom zijn de gegeven voorbeelden in dit geval wel van belang voor de uitleg van die functie.
  
  
    6.2.3		Hieruit volgt dat ook deze beroepsgrond niet slaagt.
  
  
    
      Is het bestemmingsplan in strijd met de Dienstenrichtlijn?
    
  
  
    7.1	Eiseres stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan, voor zover dit nachtopvang op het perceel uitsluit, in strijd is met artikel 15, derde lid, aanhef en onder b en c, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 (de Dienstenrichtlijn). Zij stelt dat de door haar geboden zorg en hulp (waaronder de nachtopvang) een dienst vormen in de zin van artikel 4, aanhef en onder 1, van de Dienstenrichtlijn. Volgens haar is geen sprake van diensten van gezondheidszorg die van de werking van de Dienstenrichtlijn zijn uitgesloten, omdat de activiteiten van de zorgboerderij voor minder dan 5% zijn voorbehouden aan een gereglementeerd beroep binnen de gezondheidszorg.
  
  
    Voor zover het bestemmingsplan het aanbieden van nachtopvang op het perceel uitsluit, is dat volgens eiseres een territoriale beperking in de zin van artikel 15, tweede lid, aanhef en onder a, van de Dienstenrichtlijn. Volgens eiseres is deze territoriale beperking niet noodzakelijk, omdat zij geen dwingende reden van algemeen belang en daarmee geen gerechtvaardigd doel dient. Uit de toelichting bij het bestemmingsplan blijkt ook niet welke dwingende reden van algemeen belang de uitsluiting van nachtopvang dient. Volgens eiseres valt niet in te zien waarom op het perceel allerlei maatschappelijke activiteiten zijn toegestaan en nachtopvang niet. De nachtopvang leidt niet tot aantasting van de woonkwaliteit en/of het woon- en leefklimaat ter plaatse van de bestaande woningen aan de [straat] . De cliënten van eiseres slapen tijdens de nachtopvang, zodat deze voor de omgeving geen enkele extra belasting tot gevolg heeft ten opzichte van de activiteiten die daar overdag op grond van het bestemmingsplan zijn toegestaan. Anders dan overdag zijn er ’s nachts geen verkeersbewegingen en stemgeluiden. 
  
  
    Daarnaast voldoet de territoriale beperking volgens eiseres ook niet aan het vereiste van evenredigheid. Voor zover moet worden aangenomen dat deze beperking ten aanzien van de nachtopvang de woonkwaliteit en/of het woon- en leefklimaat ter plaatse van de bestaande woningen aan de [straat] dient, streeft het bestemmingsplan dit gerechtvaardigde doel volgens eiseres niet daadwerkelijk coherent en systematisch na. Zij voert daartoe aan dat het bestemmingsplan op het perceel wel tal van maatschappelijke activiteiten en dienstenactiviteiten toestaat. Volgens eiseres kunnen al deze activiteiten leiden tot een grotere aantasting van de woonkwaliteit en/of het woon- en leefklimaat dan het aanbieden van nachtopvang. Daarom is het volgens eiseres willekeurig om juist nachtopvang uit te sluiten. Volgens eiseres heeft de gemeenteraad niet door middel van onderzoek, specifieke gegevens en nauwkeurige statistische gegevens of andere middelen aangetoond dat de territoriale beperking geschikt is om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken. Verder stelt eiseres zich op het standpunt dat, voor zover de territoriale beperking ten aanzien van de nachtopvang de woonkwaliteit en/of het woon- en leefklimaat dient, dit belang minder zwaar weegt dan het bedrijfsmatige belang dat eiseres heeft bij de mogelijkheid om op het perceel nachtopvang aan te bieden. Daarbij wijst eiseres er opnieuw op dat de cliënten van de zorgboerderij tijdens de nachtopvang slapen, waardoor deze geen (extra) belasting en/of aantasting van de woonkwaliteit en/of het woon- en leefklimaat ter plaatse tot gevolg heeft. 
  
  
    Hieruit volgt volgens eiseres dat deze territoriale beperking in strijd is met het in artikel 15, derde lid, aanhef en onder b en c, van de Dienstenrichtlijn neergelegde noodzakelijkheids- en evenredigheidsvereisten. Om deze strijdigheid weg te nemen moet het bestemmingsplan volgens eiseres richtlijnconform worden uitgelegd in die zin dat de nachtopvang op het perceel is toegestaan. Als het niet mogelijk is om het bestemmingsplan richtlijnconform uit te leggen, moeten de bepalingen van het bestemmingsplan die zich tegen de nachtopvang op het perceel verzetten volgens eiseres buiten toepassing worden gelaten.
  
  
    7.2	Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is, omdat de activiteiten die eiseres op het perceel verricht moeten worden aangemerkt als diensten van gezondheidszorg. Daartoe voert verweerder aan dat het verrichten van activiteiten door gezondheidswerkers één van de hoofdbestanddelen van 
    de door eiseres in de zorgboerderij aangeboden diensten is. Volgens verweerder zijn alle medewerkers van de zorgboerderij gezondheidswerkers. 
  
  
    Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat de planregeling die het aanbieden van nachtopvang op het perceel uitsluit noodzakelijk en evenredig is.
  
  
    7.3	De rechtbank is van oordeel dat zij over onvoldoende informatie beschikt om te beoordelen of sprake is van diensten van gezondheidszorg. 
    Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het HvJ EU) volgt dat de uitsluiting van diensten van gezondheidszorg van de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn elke activiteit omvat die beoogt de gezondheid van patiënten te beoordelen, te bewaren of te verbeteren, voor zover deze activiteit in de lidstaat waar de dienst wordt verstrekt, is voorbehouden aan een gereglementeerd beroep binnen de gezondheidszorg en deze activiteit wordt uitgeoefend door gezondheidswerkers die overeenkomstig de wetgeving van de betrokken lidstaat als zodanig zijn erkend. Ook volgt uit die rechtspraak dat voor het antwoord op de vraag of een centrum voor dag- of nachtopvang diensten van gezondheidszorg aanbiedt, van belang zijn de aard van de door gezondheidswerkers in deze centra verrichte activiteiten en het antwoord op de vraag of deze activiteiten een hoofdbestanddeel zijn van de door deze centra aangeboden diensten. 
    Om dit te kunnen beoordelen is uitgebreide informatie nodig over de precieze aard en omvang van de verschillende diensten die eiseres in de zorgboerderij aanbiedt en over de opleiding en registratie van de personen die deze diensten verrichten. Deze informatie zit niet in het dossier. 
    Daarom heeft de rechtbank ervoor gekozen om in het midden te laten of sprake is van diensten van gezondheidszorg en te beoordelen of de planregeling die het aanbieden van nachtopvang op het perceel uitsluit (hierna ook: het verbod op nachtopvang) in strijd zou zijn met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn als deze richtlijn in dit geval van toepassing zou zijn. 
  
  
    De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende heeft onderbouwd dat het verbod op nachtopvang noodzakelijk en evenredig is en dat het bestemmingsplan op dit punt dus niet evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn (voor zover deze van toepassing is). De rechtbank zal dit hierna uitleggen. 
  
  
    7.3.1	De rechtbank stelt voorop dat het in deze zaak niet gaat om een beroep tegen het bestemmingsplan, maar om een beroep tegen een handhavingsbesluit. Het bestemmingsplan is onherroepelijk. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling strekt de mogelijkheid om 
    in een procedure die is gericht tegen een besluit over de oplegging van een last onder dwangsom de gelding van de toepasselijke bestemmingsregeling aan de orde te stellen, 
    niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Dit wordt aangeduid als exceptieve toetsing. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. 
  
  
    7.3.2	Op grond van artikel 15, tweede lid, aanhef en onder a, van de Dienstenrichtlijn onderzoeken de lidstaten of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van (niet-discriminerende) kwantitatieve of territoriale beperkingen. 
  
  
    Uit de planregels van het bestemmingsplan volgt, kort gezegd, dat het verboden is om op het perceel nachtopvang aan te bieden. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, past nachtopvang niet binnen de bestemming “wonen” en ook niet binnen de functies “maatschappelijk” of “dienstverlening”. Nachtopvang past ook niet binnen de op het perceel toegestane functie “kantoor”. Dit laatste is tussen partijen niet in geschil.
  
  
    Naar het oordeel van de rechtbank is het verbod op nachtopvang een territoriale beperking in de zin van artikel 15, tweede lid, aanhef en onder a, van de Dienstenrichtlijn.
  
  
    7.3.3	Op grond van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn controleren de lidstaten of de in het tweede lid bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
  
  a. a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
  b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
  c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
  
    7.3.4	Uit een uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2020 volgt dat, als sprake is van een eis die een beperking oplevert, het op de weg van het college ligt om te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. Het is dus in de eerste plaats aan het college om te onderbouwen waarom de in het plan neergelegde beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen. Daarbij kan het college verwijzen naar de toelichting bij een bestemmingsplan, maar kan het college ook, als zo’n toelichting ontbreekt, een nadere onderbouwing geven voor de in de planregels opgenomen beperking. Als een motivering ontbreekt, kan desondanks geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen als het college (alsnog) een onderbouwing geeft dat aan de vereisten is voldaan. De onderbouwingsplicht van het college gaat in zo’n geval echter niet zo ver dat het de beperking moet onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Als het college niet alsnog een onderbouwing geeft, dan zal de planregeling buiten toepassing worden gelaten of onverbindend worden verklaard. 
  
  
    7.3.5	Partijen zijn het erover eens dat het verbod op nachtopvang niet in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of dit verbod noodzakelijk en evenredig is. 
  
  
    7.3.6	Verweerder heeft in een brief van 23 december 2021 gemotiveerd waarom hij vindt dat het in het bestemmingsplan neergelegde verbod op het aanbieden van nachtopvang noodzakelijk en evenredig is.
  
  
    Verweerder voert aan dat op grond van het bestemmingsplan op het perceel “wonen” is toegestaan en dat het perceel ook de aanduidingen “maatschappelijk” en “dienstverlening” heeft. Volgens verweerder was het de bedoeling om daarmee kleinschalige zorg mogelijk te maken, die verenigbaar is met een woonbestemming. Dit is gedaan om een goed woon- en leefklimaat te kunnen waarborgen, ook in de omgeving van het plangebied. Verweerder stelt dat in dit geval sprake is van een woonomgeving, omdat alle naast- en tegenoverliggende panden in gebruik zijn als woningen. Alleen voor het pand op het perceel zijn naast wonen nog een aantal maatschappelijke functies toegestaan. 
    Volgens verweerder is het realiseren van een nachtopvang op het perceel in strijd met een goed woon- en leefklimaat. De aard en omvang van de nachtopvang zijn niet te vergelijken met die van een normaal gezin. Er is sprake van de opvang van (een wisselende groep van) cliënten met een constante 24-uurs zorgbehoefte. Deze cliënten zijn niet plaatsbaar binnen een reguliere opvang en hebben een dusdanige zorgbehoefte dat daar in de thuissituatie niet of niet volledig aan tegemoet kan worden gekomen. Verder voert verweerder aan dat de cliënten van de zorgboerderij ook ’s nachts zorg en/of toezicht nodig hebben. Daarom is er een onlosmakelijke samenhang tussen zorg die overdag en zorg die ’s nachts plaatsvindt. Het gaat daarbij om bedrijfsmatige zorgverlening. Volgens verweerder is dit geen kleinschalige zorg die verenigbaar is met een woonbestemming. Daarom is het verbod op nachtopvang volgens verweerder noodzakelijk.
  
  
    Dit verbod is volgens verweerder ook evenredig, omdat de planregeling geschikt is om de nagestreefde doelen te bereiken en niet verder gaat dan nodig is.
  
  
    7.3.7	De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat door middel van onderzoek, specifieke gegevens en nauwkeurige statistische gegevens of andere middelen moet worden aangetoond dat de territoriale beperking geschikt is om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken. De motiveringsplicht van verweerder gaat in dit soort gevallen niet zo ver, zoals al in 7.3.4 beschreven. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de onder 7.3.6 weergegeven motivering voldoende heeft onderbouwd dat de in het plan neergelegde beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen. De rechtbank concludeert dan ook dat het bestemmingsplan niet evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
  
  
    7.3.8	Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
  
  
    
      Is het bestemmingsplan in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb of artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM?
    
  
  
    8.1	Eiseres stelt zich op het standpunt dat de uitsluiting van nachtopvang in het bestemmingsplan in strijd is met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel en het in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) neergelegde proportionaliteitsvereiste. Daaraan legt eiseres dezelfde redenen ten grondslag als aan haar betoog dat deze uitsluiting in strijd is met het evenredigheidsvereiste van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn. Om deze strijdigheid weg te nemen moet het bestemmingsplan volgens eiseres overeenkomstig artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM worden uitgelegd in die zin dat nachtopvang op het perceel is toegestaan. Als dat niet mogelijk is, moeten de bepalingen van het bestemmingsplan die zich tegen nachtopvang op het perceel verzetten buiten toepassing worden gelaten, aldus eiseres.
  
  
    8.2	De rechtbank is van oordeel dat het verbod op nachtopvang niet evident in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Voor de motivering van dit standpunt verwijst de rechtbank naar wat zij hiervoor onder 7.3.1, 7.3.4, 7.3.6 en 7.3.7 heeft overwogen over de vraag of dit verbod noodzakelijk en evenredig is. 
  
  
    8.3	De rechtbank is van oordeel dat de bestemmingsplanregeling geen ongeoorloofde inbreuk maakt op het recht van eiseres op het ongestoord genot van haar eigendom, laat staan dat deze regeling leidt tot het ontnemen van eigendom. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, waarin het recht op eigendom is vastgelegd, staat niet in de weg aan de toepassing van wettelijke voorschriften die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van het eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. De Wabo en het bestemmingsplan bevatten zulke voorschriften. Naleving van die voorschriften mag door handhavend optreden worden afgedwongen. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de planregel die het gebruik van het perceel voor nachtopvang verbiedt een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM oplevert. Er is geen reden om te oordelen dat deze planregel niet in verhouding staat tot de belangen van eiseres en het algemeen belang. De rechtbank verwijst hierbij naar wat zij hiervoor onder 7.3.1, 7.3.4, 7.3.6 en 7.3.7 heeft overwogen over de vraag of dit verbod noodzakelijk en evenredig is. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat eiseres nooit het recht heeft gehad om het perceel te gebruiken voor nachtopvang. Bovendien leidt het handhavend optreden er in dit geval alleen toe dat eiseres het perceel niet mag gebruiken voor nachtopvang. Het leidt er niet toe dat aan eiseres het eigendom van het perceel wordt ontnomen of dat zij (de zorgboerderij op) het perceel niet mag gebruiken voor het vergunde gebruik daarvan.
  
  
    8.4	Gelet op het voorgaande slaagt deze beroepsgrond niet.
  
  
    
      Mocht verweerder gebruik maken van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden?
    
  
  
    9.1		De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat verweerder bevoegd was om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel voor nachtopvang door het opleggen van een last onder dwangsom.
  
  
    9.2		Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving zal, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
  
  
    9.3		De rechtbank is niet gebleken dat sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden. Gesteld noch gebleken is dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. 
    De door eiseres aangevoerde omstandigheid dat de nachtopvang voor de omgeving geen enkele (extra) belasting tot gevolg heeft en niet leidt tot een (extra) aantasting van de woonkwaliteit en/of het woon- en leefklimaat ter plaatse is geen bijzondere omstandigheid die maakt dat handhavend optreden onevenredig is.
  
  
    9.4		Hieruit volgt dat verweerder gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden.
  
  
    
      Is de dwangsom te hoog?
    
  
  
    10.1		Eiseres stelt zich op het standpunt dat het bedrag van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de werking van de dwangsom. Volgens eiseres is de hoogte van de dwangsom ten onrechte gebaseerd op de onjuiste aanname dat het gebruik van het perceel ten behoeve van de zorgboerderij in het geheel niet is toegestaan. Voor zover sprake is van een overtreding, ziet deze alleen op de nachtopvang. Verder voert eiseres aan dat de nachtopvang voor de omgeving geen enkele (extra) belasting tot gevolg heeft en dus niet leidt tot enige (extra) aantasting van de woonkwaliteit en/of het woon- en leefklimaat ter plaatse. Daarom is het geschonden belang non-existent of in ieder geval zeer beperkt.
  
  
    10.2		De rechtbank is van oordeel dat de hoogte van de opgelegde dwangsom niet onredelijk is. Zij zal dit hierna uitleggen. 
  
  
    10.3.1		Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
  
  
    10.3.2		Naar het oordeel van de rechtbank kan uit de motivering van het primaire besluit worden afgeleid dat verweerder er bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom niet vanuit is gegaan dat het gebruik van het perceel voor de zorgboerderij überhaupt niet is toegestaan. De opmerking van verweerder in het primaire besluit dat bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom rekening is gehouden met de omstandigheid dat het gebruiken van het perceel als zorginstelling in strijd is met de vigerende regelgeving, moet naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als een kennelijke verschrijving. Uit de motivering van dit besluit volgt onmiskenbaar dat verweerder van mening is dat de overtreding alleen bestaat uit het gebruiken van het perceel voor nachtopvang. Daaruit leidt de rechtbank af dat de hoogte van de dwangsom is gerelateerd aan de omstandigheid dat deze nachtopvang in strijd is met het bestemmingsplan. Dit heeft verweerder ook bevestigd in het verweerschrift.
  
  
    10.3.3		De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan bij het bepalen van de hoogte van een dwangsom veel beleidsvrijheid heeft. Verweerder heeft de hoogte van de dwangsom gebaseerd op de ernst van de overtreding en de werking die van de dwangsom moet uitgaan. De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de last. 
  
  
    
      Conclusie en gevolgen
    
  
  11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dat de last onder dwangsom in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten. Daarom komt de rechtbank niet toe aan het verzoek van eiseres tot vergoeding van de daadwerkelijk gemaakte proceskosten.
  
    Beslissing
  
  
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
  
  
    Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, voorzitter, en mr. A. Oosterveld en mr. M. Scheeper, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
  
  
    
      
      
      
        
          
            griffier
          
          
            voorzitter
          
        
      
    
  
  
    Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
  
  
    
      Informatie over hoger beroep
    
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
    
      Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
  
  
    Gemeentewet
    Artikel 125
    1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    2 De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    (…)
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht
    
      
        Artikel 3:4, tweede lid
      
      De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
    
      
        Artikel 5:31d
      
      Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    
    
      
        Artikel 5:32, eerste lid
      
      Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    
    
      
        Artikel 5:32b
      
    
    1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    (…)
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    
  
  
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    
      
        Artikel 2.1
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
      (…) 
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…), 
    (…).
    
    
    
    
      
        Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn)
      
      
        Artikel 2
      
    
    1. Deze richtlijn is van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.
    2. Deze richtlijn is niet van toepassing op de volgende activiteiten: (…)
    f)	diensten van de gezondheidszorg, al dan niet verleend door gezondheidszorgfaciliteiten en ongeacht de wijze waarop zij op nationaal niveau zijn georganiseerd en worden gefinancierd en ongeacht de vraag of de diensten openbaar of particulier van aard zijn; (…).
    
    
      
        Artikel 4
      
      Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
      1)	„dienst”: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag; (…).
    
    
    
      
        Artikel 15
      
    
    1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
    2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
    a. a)	kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters; (…).
    3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    a. a)	discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
    b)	noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c)	evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
    
    
      
        Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
      
      
        Artikel 1
      
      Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
      De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    
  
  
    Bestemmingsplan “ [het bestemmingsplan] ”
    Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “ [het bestemmingsplan] ” (het bestemmingsplan) heeft het deel van het perceel waarop de zorgboerderij staat de bestemming “wonen”. Voor dit deel van het perceel gelden de functieaanduidingen “dienstverlening”, “kantoor” en “maatschappelijk”. 
    
    
      
        Artikel 1 Begrippen
      
      (…)
    
    
      1.22
      
        een bedrijf of instelling waarvan de werkzaamheden bestaan uit het verlenen van economische en/of maatschappelijke diensten aan derden, waaronder begrepen kapsalons, schoonheidsinstituten, fotostudio's en naar aard daarmee gelijk te stellen bedrijven en inrichtingen, evenwel met uitzondering van garagebedrijven en seksinrichtingen.
        (…)
      
    
    
      1.39
      een gebouw, dat door zijn indeling en inrichting uitsluitend bedoeld is voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
    
    
      1.40
      een gebouw , dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat, en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid kan worden beschouwd.
      
      
        
          Artikel 7.1 van de planregels
        
      
      a.	De voor “Wonen” aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      1. het wonen, waarbij één woning per bouwperceel is toegestaan, tenzij er sprake is van een woonhuis, al dan niet in combinatie met een beroep of bedrijf;
      2. Ter plaatse van de aanduiding "dienstverlening” is dienstverlening toegestaan;
      3. Ter plaatste van de aanduiding "kantoor" zijn kantoren toegestaan;
      4. Ter plaatse van de aanduiding “maatschappelijk” is een maatschappelijke voorziening toegestaan, die is genoemd in categorie 1 uit de hoofdgroep Maatschappelijk van de bij deze regels behorende Lijst van Bedrijfstypen (bijlage 1);
      5. Bij deze doeleinden behorende bouwwerken, erven, tuinen en voorzieningen, zoals woningen, bergingen, trappenhuizen, in- en uitritten, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen en nutsvoorzieningen. 
      
        In categorie 1 uit de hoofdgroep Maatschappelijk van de bij deze regels behorende Lijst van Bedrijfstypen zijn in de subgroep “gezondheids- en welzijnszorg” genoemd: artsenpraktijken, klinieken, dagverblijven en consultatiebureaus. 
        In categorie 2 uit de hoofdgroep Maatschappelijk van de bij deze regels behorende Lijst van Bedrijfstypen zijn in de subgroep “gezondheids- en welzijnszorg” genoemd: ziekenhuizen, verpleeghuizen en kinderopvang.
      
    
  
  
     Deze uitspraak is op rechtspraak.nl gepubliceerd onder ECLI:NL:RVS:2020:1648.
  
  
     Zie rechtsoverwegingen (r.o.) 36 en 53 van het arrest van het HvJ EU van 11 juli 2013, ECLI:EU:C:2013:517.
  
  
     Zie bijvoorbeeld r.o. 4.2 van de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1751.
  
  
     Zie r.o. 4.1 en 4.2 van de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1751.
  
  
     De rechtbank verwijst in dit kader naar rechtsoverweging 5.3 van de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4186.
  
  
     Zie bijvoorbeeld r.o. 4.2 van de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:321.