ECLI:NL:RBZWB:2022:2799, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 18-05-2022, AWB- 20_9707
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2022-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: WABOA

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    Zittingsplaats Breda
    
    
      Bestuursrecht 
    
    
    
      zaaknummer: BRE 20/9707 WABOA
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 mei 2022 in de zaak tussen
    
    
    
      [naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser
    gemachtigde: mr. B.M.C.F. de Groen,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij (primair) besluit van 29 mei 2020 heeft het college geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning voor kamergewijze verhuur op de locatie [adres] 174 in [plaatsnaam] te verlenen.
    
    
    
      In het besluit van 15 oktober 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 6 april 2022. Hierbij waren aanwezig eiser en zijn gemachtigde en namens het college [naam vertegenwoordiger 1] en [naam vertegenwoordiger 2] .
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    1. Eiser heeft op 8 april 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteit ‘gebruik in strijd met het bestemmingsplan’. Eiser wil tien kamers in de woning aan de [adres] 174 gebruiken voor kamergewijze verhuur.
    
    
      Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd omdat kamerverhuur in de [adres] niet past in het beleid van de gemeente om kamerverhuur vooral in het centrum van [plaatsnaam] te realiseren en niet in de omliggende woonwijken. Daarnaast draagt het verhuren van kamers in een vrijstaande woning niet bij aan de ruimtelijke verbetering van het pand, de straat en de omgeving. 
      In het besluit van 15 oktober 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser, onder verwijzing naar en met overneming van de motivering van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      
        Het geschil
      
    
    
    2. Aan de orde is de vraag of het college op goede gronden de omgevingsvergunning voor kamergewijze verhuur op de locatie [adres] 174 te [plaatsnaam] heeft geweigerd.
    
    
      
        Standpunt van eiser
      
    
    
    3. Eiser stelt zich op het standpunt dat de kamergewijze verhuur wel past binnen het beleid. Zelfs als blijkt dat de plannen niet in het beleid van het college passen, dient legalisering volgens eiser plaats te vinden vanwege het jarenlang gedogen van de huidige situatie. Eiser is ook van mening dat uit de brieven die hij van het college heeft ontvangen blijkt dat de kamerverhuur niet vergunningplichtig is. De afwijzing van de omgevingsvergunning is volgens eiser dan ook in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    Ten slotte stelt eiser dat hij door de afwijzing van de aanvraag onevenredig in zijn belangen wordt geschaad. Eiser stelt dat hem jarenlang is voorgehouden dat hij zijn ideeën kan realiseren. Door de afwijzing van de omgevingsvergunning zal eiser schade leiden. Deze schade dient door de gemeente worden voldaan.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    4. De van toepassing zijnde wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage behorende bij deze uitspraak.
    
    
      
        De afwijkingsmogelijkheid van artikel 13 van de planregels: het meest doelmatig gebruik 
      
    
    
    
      5.1
      De bouw van de woning [adres] 174 is vergund als een vrijstaande eengezinswoning. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van de woning voor kamerverhuur in strijd is met het geldende bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] . Op grond van artikel 13 van de planregels kan het college afwijken van het verbod om de woning te gebruiken in strijd met de bestemming als een strikte toepassing van de verbodsbepaling zal leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
      
    
    
      5.2
      Eiser stelt dat de woning niet geschikt is als eengezinswoning, zeker niet voor hemzelf als alleenstaande man zonder kinderen. Er is bovendien geen markt voor een replica van Graceland. Hij meent dat de woning onverkoopbaar is als het gebruik als bed and breakfast of voor kamerverhuur niet wordt toegestaan door het college. Eiser kan de woning niet afmaken en ook de woonlasten niet betalen, als hij geen kamers mag verhuren. 
      
    
    
      5.3
      De rechtbank is van oordeel dat eiser onvoldoende heeft onderbouwd en aangetoond dat de woning [naam bestemmingsplan] 174 niet geschikt is als eengezinswoning. Dat de woning meerdere badkamers heeft, is bij grote woningen niet ongebruikelijk. Daarnaast is ook niet gebleken dat de verkoop van de woning als eengezinswoning niet mogelijk is. Eiser heeft de woning nog nooit te koop aangeboden of een makelaar ingeschakeld om de woning te verkopen. Een potentiële koper kan met een verbouwing de verwijzingen naar Elvis Presley uit de woning verwijderen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat hij wordt beperkt in het meest doelmatige gebruik van het huis. Het feit dat de woning te groot en te duur is voor eiser alleen, verandert daar niets aan. 
      
      
        
          Goede ruimtelijke ordening: het beleid van het college
        
      
      
    
    
      6.1
      Eiser stelt zich op het standpunt dat kamergewijze verhuur wel past in het beleid van het college. Eiser is niet van plan om studenten of snelle voorbijgangers een kamer aan te bieden. Hij richt zich op empty nesters en alleenstaande ouderen. Daarnaast is er naar de mening van eiser tot op heden geen overlast ondervonden door de buurtbewoners. Er is dan ook geen sprake van een inbreuk op het woon- en leefmilieu. Door langdurige kamerverhuur aan te bieden, krijgen huurders binding met de omgeving en zal er ook geen overlast ontstaan. Eiser stelt dat hij al jaren heeft bewezen dat de verhuur van kamers niet leidt tot een ontoelaatbare inbreuk op het woon- en leefmilieu.
      
    
    
      6.2
      Het college stelt zich op het standpunt dat de woning niet geschikt is voor verhuur aan alleenstaande ouderen en empty nesters. Feitelijk verhuurt eiser de kamers op dit moment dan ook aan arbeidsmigranten en buitenlandse studenten. Daarnaast heeft het college andere omgevingsaspecten meegenomen in de afweging. Het college stelt dat op deze specifieke locatie de woonsfeer wordt aangetast door kamerverhuur. De woning ligt in een unieke buurt met vrijstaande woningen, lage woondichtheid, ruime afstanden tussen woningen en grote privétuinen. De woonsfeer zal door kamerverhuur worden aangetast. Daarnaast stelt het college dat zij vooral kamerverhuur willen toestaan in het centrum van [plaatsnaam] en niet in de omliggende woonwijken.
      
    
    
      6.3
      Op grond van vaste rechtspraak is het besluit om al dan niet medewerking te verlenen aan een activiteit in afwijking met het bestemmingsplan, een bevoegdheid van het college, waarbij zij beleidsruimte heeft. De rechtbank dient dit besluit terughoudend te toetsen in die zin dat het niet aan de rechtbank is om te bepalen of de medewerking wel of niet moet worden verleend. De rechtbank dient enkel te beoordelen of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.
      
    
    
      6.4
      
        Naar oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende onderbouwd waarom zij van mening is dat de beoogde afwijking van het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In de notitie van de Afdeling Ruimte van de gemeente [plaatsnaam] wordt uitgelegd dat kamerverhuur niet bijdraagt aan de versterking van de identiteit, woonsfeer en woonbehoefte van de woonwijk. De aanvraag is getoetst aan de nota ‘Aanpak kamerverhuur 2014’, de raadsbrief Kamerverhuur en Studentenhuisvesting, het ‘Perspectief wonen’ en het bijbehorende gebiedsprofiel van de wijk [naam bestemmingsplan] en de Structuurvisie [plaatsnaam] 2030. De aanvraag past niet in het woonbeleid van de gemeente omdat geen sprake is van kleinschalige kamerverhuur (maximaal 3 kamers in één woning) en de [adres] niet in het centrum van [plaatsnaam] ligt, terwijl kamerverhuur in woonwijken buiten het centrum door de gemeente als ongewenst wordt beschouwd. Ook vanuit ruimtelijk perspectief heeft het college gemotiveerd waarom zij kamerverhuur in de woning ongewenst acht. Het intensiveren van het wonen past niet bij de woonkarakteristiek van de buurt met vrijstaande woningen en grote tuinen. 
        Naar oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid tot het besluit kunnen komen om geen omgevingsvergunning te verlenen voor kamergewijze verhuur in de woning van eiser.
      
      
      
        
          Het vertrouwensbeginsel
        
      
      
    
    
      7.1
      Eiser stelt zich op het standpunt dat het college kamergewijze verhuur in de woning van eiser jarenlang heeft gedoogd. Door meerdere controles die zijn uitgevoerd op het perceel van eiser was de gemeente al jaren op de hoogte van de situatie. Daarnaast heeft het college in de brieven van 9 en 31 oktober 2019 gesteld dat kamergewijze verhuur vergunningvrij is. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij er op heeft mogen vertrouwen dat hij geen vergunning aan hoefde te vragen. Het afwijzen van de omgevingsvergunning is volgens eiser dan ook in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    
    
      7.2
      
        Het college stelt dat zij in 2018 heeft vernomen dat er sprake zou zijn van kamerverhuur in de woning [adres] 174. Op 19 juli 2019 heeft een controle plaatsgevonden. Eiser heeft op 8 april 2020 de omgevingsvergunning aangevraagd. Het college is van mening dat er geen sprake is van stilzwijgend gedogen. Daarbij merkt het college ook op dat, ook als wel sprake zou zijn van jarenlang stilzwijgend gedogen, dit nog niet betekent dat zij daarom verplicht zou zijn om een vergunning te verlenen, terwijl kamergewijze verhuur niet past in het bestemmingsplan, het woonbeleid en de goede ruimtelijke ordening.  
        Het college is van mening dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. Uit het procesdossier en het beroepschrift blijkt namelijk dat eiser al sinds 2016 kamers verhuurt. Dit betekent volgens het college dat kamerverhuur al plaatsvond voordat de brieven van 9 en 31 oktober 2019 waren verzonden. Er is volgens het college geen sprake van handelen als gevolg van de verzonden brieven. Ten slotte merkt het college op dat het vertrouwensbeginsel niet zo ver sterkt dat verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd.
      
      
    
    
      7.3
      
        De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van jarenlang stilzwijgend gedogen van kamerverhuur in de woning [adres] 174. Hoewel uit het dossier afgeleid kan worden dat eiser sinds 2016 kamers verhuurd, blijkt uit het dossier niet dat het college hiervan voor 2018 op de hoogte was of had moeten zijn. Het college heeft vervolgens correct gehandeld door eerst zelf de situatie ter plaatse te controleren. Die controle vond plaats op 
        19 juli 2019. Op 8 april 2020 heeft eiser vervolgens de vergunningaanvraag ingediend. Er is dus geen sprake van het (jarenlang) gedogen van een illegale situatie.  
      
      
    
    
      7.4
      Volgens vaste rechtspraak moeten voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen worden doorlopen: 
      1. kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? 
      2. kan die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend? 
      3. wat is de betekenis van het gewekte vertrouwen bij de uitoefening van de betreffende 
           bevoegdheid? 
      
      
        
          Stap 1
        
        De rechtbank stelt vast dat het college bij besluit van 31 oktober 2019 aan eiser heeft laten weten dat kamerverhuur past in de bestemming ‘wonen’ van het geldende bestemmingsplan. Eiser hoefde daarom geen omgevingsvergunning aan te vragen. De rechtbank is van oordeel dat hier sprake is van een uitlating die kan worden aangemerkt als een toezegging. In de brief staat immers expliciet dat voor het verhuren van kamers van de woning [adres] 174 geen omgevingsvergunning nodig is. Eiser mocht en kon uit deze uitlating opmaken dat kamerverhuur werd toegestaan en vergunningvrij was.
      
      
      
        
          Stap 2
        
        Het besluit van 31 oktober 2019 is namens de ‘burgemeester en wethouders [plaatsnaam] ’ getekend door het Hoofd afdeling Veiligheid en Leefomgeving van de gemeente [plaatsnaam] . Naast de mededeling over kamergewijze verhuur, wordt in dit besluit handhavend opgetreden tegen eiser in verband met het bouwen van een studio zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning was verleend. Naar het oordeel van de rechtbank mocht eiser hieruit opmaken, of in ieder geval het vertrouwen ontlenen, dat het hoofd van deze afdeling als bevoegd ambtenaar de toezegging namens het college heeft gedaan. Die toezegging kan dan ook aan het college worden toegerekend.
        Dit betekent dat het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel slaagt.
      
      
      
        
          Stap 3
        
        De laatste vraag is welke verwachtingen eiser kon ontlenen aan deze toezegging en of deze (gerechtvaardigde) verwachtingen in dit geval moeten worden gehonoreerd. Het gaat hierbij om een belangenafweging.
        De rechtbank is van oordeel dat het college in dit geval in redelijkheid heeft kunnen besluiten om geen omgevingsvergunning aan eiser te verstrekken voor het gebruik van de woning in strijd met de bestemming. De rechtbank overweegt daarbij het volgende. 
      
      
      
        Eiser is in 2016 begonnen met kamerverhuur zonder bij de gemeente [plaatsnaam] te informeren of hij daarvoor een omgevingsvergunning nodig had en/of een omgevingsvergunning aan te vragen. Het college heeft eiser na de controle van 19 juli 2019 bij besluit van 31 oktober 2019 laten weten dat kamerverhuur past in de bestemming ‘wonen’, zodat hij daarvoor geen vergunning hoeft aan te vragen. Het college heeft deze fout echter tijdig bemerkt en hersteld met de brief van 20 april 2020. Dit was nadat eiser zelf al op 8 april 2020 een omgevingsvergunning had aangevraagd voor kamerverhuur. De rechtbank stelt dus vast dat de toezegging in het besluit van 31 oktober 2019 niet van invloed is geweest op de beslissing van eiser om over te gaan tot kamerverhuur. 
      
      
      
        Daarnaast meent de rechtbank dat in de belangenafweging ook dient te worden meegenomen dat het hier gaat om een omgevingsvergunning. Zoals eerder overwogen in deze uitspraak, is kamergewijze verhuur van de woning [adres] 174 op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan, past grootschalige kamerverhuur in een woning op deze locatie niet in het woonbeleid van de gemeente en acht het college de kamerverhuur in strijd met de goede ruimtelijke ordening en daarom niet wenselijk. De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid de algemene belangen, zoals deze zijn verwoord in het woonbeleid en het ruimtelijk beleid van de gemeente [plaatsnaam] , zwaarder heeft mogen laten wegen dan de belangen van eiser bij het honoreren van de bij hem door het besluit van 31 oktober 2019 tot aan de brief van 20 april 2020 opgewekte vertrouwen dat kamerverhuur ter plaatse was toegestaan. 
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie
    
    
      8.	Het beroep is ongegrond. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. de Roo, griffier, op 18 mei 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
      De griffier is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      					rechter
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo):
      
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo bepaalt dat het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…). 
    
    
    
      Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…): 
      1° met toepassing van de in het bestemmingsplan (…) opgenomen regels inzake afwijking,
      2° (…),
      3° in de overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. 
    
    
    
    
      
        Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] :
      
    
    
    
      Op grond van artikel 8.1 van de planregels zijn de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden bestemd voor: 
    
    a. wonen al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit;
    (…)
    
    
      Artikel 1.85 van de planregels definieert een woning als een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden.
    
    
    
      Op grond van artikel 13, onder a, van de planregels is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de bestemming.
      Op grond van artikel 13, onder b, van de planregels wordt onder strijdig gebruik in ieder geval verstaan:
      (…)
    
    5. het gebruik van een woning voor kamerverhuur.
    Burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde onder a, indien strikte toepassing daarvan zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, welke beperking niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
    
  
  
     Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 31 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4771.
  
  
     Uitspraak van de AbRS van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     Uitspraak van de AbRS van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694