ECLI:NL:RVS:2022:1356, Raad van State, 11-05-2022, 202101318/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juli 2019 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [partij] voor het plaatsen van een sleufsilo op het perceel [locatie 1] te Kolderwolde en voor het afwijken van het geldende planologisch regime. [partij] woont op het perceel [locatie 1] te Kolderwolde en oefent op dat perceel een agrarisch bedrijf uit. Omstreeks augustus 2017 heeft [partij] op zijn perceel een sleufsilo gerealiseerd naast een bestaande schuur. [appellant] kan zich niet verenigen met de realisatie van deze sleufsilo. Hij woont naast [partij] op het perceel [locatie 2] te Kolderwolde en heeft direct zicht op de gleufsilo. Over de realisatie van de sleufsilo heeft [appellant] bij brief van 8 oktober 2017 informatie gevraagd aan het college. Op 4 juli 2018 heeft het college een controle uitgevoerd bij [partij], waarna het college bij brief van 27 augustus 2018 aan [partij] heeft medegedeeld dat de geplaatste sleufsilo deels buiten het bouwperceel is gelegen en dat dit niet is toegestaan.

202101318/1/R3.
    Datum uitspraak: 11 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Kolderwolde, gemeente De Fryske Marren,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 13 januari 2021 in zaak nr. 20/686 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 juli 2019 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [partij] voor het plaatsen van een sleufsilo op het perceel [locatie 1] te Kolderwolde en voor het afwijken van het geldende planologisch regime.
    Bij besluit van 21 januari 2020 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college het door [appellant] en [appellant] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]) daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 2 november 2020 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank naar aanleiding van het door [appellant] daartegen ingestelde beroep het college in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen.
    Bij brief van 11 november 2020 heeft het college de motivering van het besluit van 21 januari 2020 aangevuld.
    Bij uitspraak van 13 januari 2021 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 21 januari 2020 ingestelde beroep ongegrond verklaard. De tussenuitspraak en de einduitspraak zijn aangehecht.
    Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. D.M. Leutenegger, advocaat te Bolsward, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.G. Dolfijn en mr. S. van Hoving, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij] woont op het perceel [locatie 1] te Kolderwolde en oefent op dat perceel een agrarisch bedrijf uit. Omstreeks augustus 2017 heeft [partij] op zijn perceel een sleufsilo gerealiseerd naast een bestaande schuur. [appellant] kan zich niet verenigen met de realisatie van deze sleufsilo. Hij woont naast [partij] op het perceel [locatie 2] te Kolderwolde en heeft direct zicht op de sleufsilo. Over de realisatie van de sleufsilo heeft [appellant] bij brief van 8 oktober 2017 informatie gevraagd aan het college. Op 4 juli 2018 heeft het college een controle uitgevoerd bij [partij], waarna het college bij brief van 27 augustus 2018 aan [partij] heeft medegedeeld dat de geplaatste sleufsilo deels buiten het bouwperceel is gelegen en dat dit niet is toegestaan ingevolge het geldende planologische regime. Om die reden heeft het college [partij] verzocht om de sleufsilo te verwijderen voor zover die buiten het bouwperceel is gebouwd. Op 27 april 2019 heeft [partij] een omgevingsvergunning aangevraagd voor de op het perceel aanwezige sleufsilo. Bij besluit van 3 juli 2019 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
    De uitspraken van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft in de tussenuitspraak beoordeeld of het college de gevraagde omgevingsvergunning voor de sleufsilo in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Hierbij heeft de rechtbank beoordeeld of de sleufsilo voldoet aan de eisen die daaraan in artikel 4 van de voorschriften van het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsplan Buitengebied 2004" zijn gesteld. De rechtbank heeft in dit verband vooropgesteld dat het ingevolge artikel 4, lid C, sub 2, onder a, van de planvoorschriften niet is toegestaan om de sleufsilo (deels) buiten het bouwperceel te realiseren. De rechtbank heeft vervolgens beoordeeld of het college in dit geval in redelijkheid een omgevingsvergunning voor het afwijken van het geldende planologische regime heeft kunnen verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Volgens de rechtbank is voldaan aan de eisen die zijn gesteld in artikel 4, lid E, sub 5, onder b en f, van de planvoorschriften wat betreft de maximale oppervlakte van de sleufsilo en de landschappelijke waarden, waarmee rekening gehouden diende te worden.
    De rechtbank heeft echter geconstateerd dat niet kan worden vastgesteld of de sleufsilo voldoet aan de eis van artikel 4, lid E, sub 5, onder d, van de planvoorschriften, dat de opstaande randen van de sleufsilo ten hoogste 2 m mogen zijn, omdat bij de controle op 4 juli 2018 niet is uitgegaan van het juiste peil. Gelet hierop heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. De rechtbank heeft het college met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid gesteld om dit gebrek te herstellen. Verder heeft de rechtbank de betogen, dat het bestreden besluit in strijd moet worden geacht met het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het fair-playbeginsel, verworpen.
    3.       In de einduitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college na aanvulling van de motivering van het besluit alsnog genoegzaam heeft gemotiveerd dat de sleufsilo voldoet aan de eis dat de opstaande randen van die sleufsilo ten hoogste 2 m mogen zijn. De rechtbank heeft gelet hierop het beroep ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    Bouwoppervlakte
    4.       [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat voor de sleufsilo niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo een omgevingsvergunning had kunnen worden verleend. In dit verband betoogt [appellant] dat de rechtbank een verkeerde uitleg heeft gegeven aan artikel 4, lid E, sub 5, onder b, van de planvoorschriften van het geldende planologisch regime. Hieruit volgt volgens [appellant] dat het niet is toegestaan om een sleufsilo te realiseren die gedeeltelijk buiten het bouwperceel zal komen te liggen, indien de sleufsilo in totaal een oppervlakte heeft van meer dan 300 m2. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte de bedoeling van de planwetgever betrokken bij zijn oordeel, terwijl artikel 4, lid E, sub 5, onder b, van de planvoorschriften voldoende duidelijk en ondubbelzinnig is. Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 2 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA4180, volgt volgens [appellant] dat de bedoeling van de planwetgever niet kan afdoen aan wat in de planvoorschriften blijkens de bewoordingen daarvan uitdrukkelijk is bepaald.
    4.1.    Vastgesteld wordt dat op het moment dat het bestreden besluit werd genomen, de Beheersverordening Zuid-West 2017 (hierna: de beheersverordening) op het perceel [locatie 1] van toepassing was. Uit artikel 2, aanhef, onder a, onder 2, van de regels van die beheersverordening volgt dat de voorschriften uit het bestemmingsplan "Herziening Bestemmingsplan Buitengebied 2004" (hierna: het bestemmingsplan) voor wat betreft het gebruik, het bouwen en het uitvoeren van werken en werkzaamheden van toepassing zijn op dat perceel. Op grond van dat bestemmingsplan is de bestemming "Agrarisch gebied in open landschap" toegekend aan het perceel.
    4.2.    Artikel 4, lid C, sub 2, onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan luidt:
    "Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende bepalingen:
    a. silo’s, platen en bassins zijn niet toegestaan buiten het bouwperceel."
    Artikel 4, lid E, aanhef en sub 5, van de planvoorschriften luidt:
    "Burgemeester en Wethouders kunnen, met inachtneming van het gestelde in de Beschrijvingen in Hoofdlijnen, vrijstelling verlenen van:
    […]
    5. Het bepaalde in lid C sub 2 onder a en toestaan dat sleuf-, mestsilo’s, mestbassins en mestplaten buiten het agrarisch bouwperceel worden gebouwd, mits:
    […]
    b. de oppervlakte van een sleufsilo, een mestbassin of een mestplaat, inclusief de al dan niet aanwezige opstaande randen, ten hoogste 300 m² zal bedragen;
    […]
    d. de hoogte van de opstaande randen van een sleufsilo, een mestbassin of van een mestplaat ten hoogste 2,00 m zal bedragen;
    […]
    f. met name rekening zal worden gehouden met het gestelde in artikel 3 lid 2 sub 2.2.1 onder C en artikel 3 lid 4 sub J;"
    Artikel 3, lid 2, sub 2.2.1, onder c, van de planvoorschriften luidt:
    "Mest- en productenopslag dient op het bouwperceel plaats te vinden. Wanneer dit om bedrijfseconomische, (ontsluitings-) of milieuredenen (bijvoorbeeld in verband met de nabijheid van woningen) niet mogelijk is, kan binnen de bestemmingen "Agrarisch gebied in een open landschap" en "Agrarisch gebied in een besloten landschap" plaatsing van de opslag ook buiten het bouwperceel plaatsvinden. Situering dient dan in beginsel direct aansluitend op het bouwperceel te worden nagestreefd. In uitzonderingsgevallen kan meegewerkt worden aan mestopslag op grotere afstand van bouwpercelen, mits daartoe een bedrijfstechnische noodzaak aanwezig is en/of er sprake is van mestopslag in een kuil in de grond zonder aarden wallen of anderszins bovengrondse onderdelen, uit het directe zicht van openbare wegen. Dit moet tevens worden getoetst aan de mogelijke aantasting van landschappelijke waarden, alsook van milieubeschermingsgebieden en van nabije natuurgebieden. Tevens moet voor een goede, verkeersveilige ontsluiting worden gezorgd."
    4.3.    Tussen partijen is niet in geschil dat de sleufsilo gedeeltelijk buiten het bouwperceel is gelegen. De oppervlakte van de op het perceel aanwezige en vergunde sleufsilo bedraagt in totaal ongeveer 450 m2, waarvan een deel van ongeveer 135 m2 buiten het bouwperceel is gelegen. Tussen partijen bestaat in het bijzonder verschil van mening over de vraag of het college, gelet op het bepaalde in artikel 4, lid E, aanhef en sub 5, van de planvoorschriften mocht afwijken van het bepaalde in artikel 4, lid C, sub 2, onder a, van de voorschriften dat sleufsilo’s niet zijn toegestaan buiten het bouwperceel.
    4.4.    De Afdeling overweegt dat in artikel 4, lid E, aanhef en sub 5, van de planvoorschriften is voorzien in een uitzondering op de hoofdregel dat sleufsilo’s niet zijn toegestaan buiten het bouwperceel. Hiervoor geldt (onder andere) als voorwaarde dat de oppervlakte van de sleufsilo ten hoogste
    300 m2 bedraagt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte deze bepaling niet letterlijk uitgelegd, maar daaraan een redelijke uitleg gegeven, nu deze bepaling op zichzelf bezien duidelijk is. Uit de bewoordingen van het planvoorschrift volgt immers ondubbelzinnig dat de toegestane oppervlakte van de betreffende sleufsilo in zijn geheel ten hoogste 300 m2 mag bedragen. Die maximumoppervlakte  geldt voor het deel gelegen binnen en het deel gelegen buiten het bouwperceel tezamen. Dat het de (kennelijke) bedoeling van de planwetgever zou zijn geweest om een uitzonderingsregeling in het plan neer te leggen die bepaalt dat de maximaal toegestane oppervlakte van ten hoogste 300 m2 alleen geldt voor het deel van de sleufsilo dat buiten het bouwperceel is gelegen, doet hier niet aan af. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Wanneer een voorschrift duidelijk is dient dit omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd, omdat de rechtszekerheid vereist dat van wat in een bestemmingsplan is bepaald kan worden uitgegaan. Nu, zoals gezegd, ondubbelzinnig uit artikel 4, lid E, aanhef en sub 5, onder b, van de planvoorschriften volgt dat de oppervlakte van een sleufsilo die (gedeeltelijk) buiten het bouwperceel wordt geplaatst in totaal ten hoogste 300 m2 mag bedragen, bestaat voor een redelijke uitleg van die bepaling geen ruimte. Gelet hierop is de conclusie dat de onderhavige sleufsilo, die in totaal een oppervlakte heeft van ongeveer 450 m2, niet voldoet aan het bepaalde in artikel 4, lid E, aanhef en sub 5, onder b, van de planvoorschriften. Het college heeft dan ook ten onrechte een omgevingsvergunning voor afwijken van het planologisch regime verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    5.       Gezien het vorenstaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraken moeten worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 21 januari 2020 alsnog gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en het besluit van 3 juli 2019 herroepen.
    De Afdeling stelt vast dat de omgevingsvergunning voor afwijken van het planologisch regime, gelet op wat hiervoor onder 4.4 is overwogen, slechts kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Dat betekent dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in hoofdstuk 3, paragraaf 3.3, van de Wabo van toepassing is en dat mogelijk een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad is vereist op grond van artikel 6.5 van het Besluit omgevingsrecht. Het college moet onderzoeken in hoeverre een omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van deze bepalingen en moet vervolgens beslissen op de aanvraag.
    7.       De Afdeling zal verder bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Proceskosten
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland van 2 november 2020 en 13 januari 2021 in zaak nr. 20/686;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren van 21 januari 2021, zaaknummer 1940180576;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren van 3 juli 2019, kenmerk OV 20190198/4363703;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde  besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.497,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2022
    159-901