ECLI:NL:RVS:2021:2565, Raad van State, 17-11-2021, 202004641/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam de aanvraag van [appellant] om een vergunning voor alternatief personenvervoer afgewezen. [appellant] werkt sinds 1 april 2005 als fietstaxichauffeur in Amsterdam. Het college heeft voor de periode van 1 april 2016 tot 1 april 2019 op grond van artikel 2.51 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 voor het laatst aan hem een vergunning verleend voor het aanbieden van alternatief personenvervoer op en aan de openbare weg. Deze vergunning verviel van rechtswege na afloop van de geldigheidsduur. Het college heeft in zijn vergadering van 27 maart 2018 besloten om in te stemmen met de voorgenomen beleidswijziging om geen vergunningen meer uit te geven voor het aanbieden van alternatief personenvervoer op of aan de openbare weg met fietstaxi’s, tuktuks en paardenkoetsen. Daarmee beoogt het college de drukte en overlast in de Amsterdamse binnenstad te verminderen.

202004641/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], handelend onder de naam [naam bedrijf], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 15 juli 2020 in zaken nrs. 20/3303 en 20/3304 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 maart 2019 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een vergunning voor alternatief personenvervoer afgewezen.
    Bij besluit van 3 juni 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 2 juni 2021, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma en mr. B.S. Jaasma, advocaten te Den Haag, en mr. A.S. Buis, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] werkt sinds 1 april 2005 als fietstaxichauffeur in Amsterdam. Het college heeft voor de periode van 1 april 2016 tot 1 april 2019 op grond van artikel 2.51 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: APV) voor het laatst aan hem een vergunning verleend voor het aanbieden van alternatief personenvervoer op en aan de openbare weg. Deze vergunning verviel van rechtswege na afloop van de geldigheidsduur.
    1.1.    Het college heeft in zijn vergadering van 27 maart 2018 besloten om in te stemmen met de voorgenomen beleidswijziging om geen vergunningen meer uit te geven voor het aanbieden van alternatief personenvervoer op of aan de openbare weg met fietstaxi’s, tuktuks en paardenkoetsen. Daarmee beoogt het college de drukte en overlast in de Amsterdamse binnenstad te verminderen. Op 19 april 2018 is het Voorstel beleidswijzigingen Uitvoeringsbeleid Alternatief Personenvervoer als bedoeld in artikel 2.51 van de Algemene plaatselijke verordening gepubliceerd (Gemeenteblad 2018, nr. 82821). Vergunninghouders zijn hierover bij brief van 24 april 2018 door het college geïnformeerd en op 25 juni 2018 is een informatiebijeenkomst gehouden.
    1.2.    [appellant] heeft op 6 januari 2019 een vergunningaanvraag ingediend voor de periode 1 april 2019 tot 1 april 2022. Het college heeft deze aanvraag bij besluit van 8 maart 2019 afgewezen. Wel heeft het college bij besluit van 4 maart 2019 de lopende vergunning met een jaar verlengd tot 1 april 2020, omdat de realisering van de beleidswijziging en het vrijgeven van de voorgenomen beleidswijziging voor inspraak vertraging hadden opgelopen en [appellant] daar volgens het college geen nadeel van mag hebben.
    1.3.    Op 28 maart 2019 heeft het college [appellant] geïnformeerd dat de inspraakperiode voor de voorgenomen beleidswijziging van 1 april tot 12 mei 2019 zou lopen. Op 19 december 2019 heeft de raad van de gemeente Amsterdam besloten tot aanpassing van artikel 2.51 van de APV (Gemeenteblad 2020, nr. 1029). Per 1 april 2020 is het daardoor verboden op of aan de weg met een voertuig tegen betaling alternatief personenvervoer aan te bieden.
    1.4.    In het besluit van 3 juni 2020 heeft het college het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard, omdat op 1 april 2020 het algeheel verbod voor het op of aan de weg aanbieden van personenvervoer in werking is getreden.
    Hoger beroep
    2.       [appellant] betoogt dat de wijziging van artikel 2.51 van de APV, waardoor het niet meer mogelijk is om met een vergunning op en aan de openbare weg fietstaxidiensten aan te bieden, onrechtmatig is. De keuze om hiervoor geen vergunningen meer te verlenen is niet deugdelijk gemotiveerd. Zo voerde de gemeente eerder beleid dat gericht was op meer fietstaxi’s en worden reguliere taxiaanbieders ten onrechte bevoordeeld. Verder zorgt de fietstaxi door zijn kleine omvang juist voor minder overlast dan autotaxi’s. Dat verbetert onder andere de verkeersdoorstroming. Door die kleine omvang kan de fietstaxi ook vervoersdiensten leveren op plekken waar een autotaxi niet kan komen of geen openbaar vervoer wordt aangeboden. De stelling van het college dat de fietstaxi vaak wordt gebruikt als pretvervoer zonder serieuze vervoerswaarde, is volgens [appellant] niet juist. Bovendien is de fietstaxi een milieuvriendelijk alternatief voor andere, meer vervuilende, vervoersdiensten. Daarmee kan de gemeente bijdragen aan klimaatdoelstellingen. Daarnaast heeft volgens [appellant] de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de wijziging van artikel 2.51 van de APV niet onevenredig voor hem uitvalt.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Is artikel 2.51 van de APV in strijd met algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur?
    Toetsingskader
    3.       Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. Daarbij wordt de toetsing verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.
    In die uitspraak is overwogen, dat alleen strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht), niet kan leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, dan kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen.
    3.1.    Zoals de Afdeling in deze uitspraak ook heeft overwogen, is de intensiteit van de door de rechter te verrichten beoordeling afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellende orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. De beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie of als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
    Terughoudende toetsing
    3.2.    De Afdeling heeft eerder in haar uitspraak van 25 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1910, overwogen dat het afschaffen van het vergunningenstelsel onderdeel is van een pakket aan maatregelen in het kader van de bestuurlijk-politieke keuze die in de gemeente Amsterdam is gemaakt om een nieuw evenwicht te vinden tussen toeristen en bewoners. Dit pakket is uitgewerkt in het programma ‘Stad in Balans 2018-2022’. De raad kan op dit gebied politiek-bestuurlijke afwegingen maken. Die afwegingen moet de rechter terughoudend toetsen. [appellant] behoudt het recht om fietstaxidiensten aan te bieden in Amsterdam. Hij mag zijn fietstaxidiensten alleen niet meer op of aan de openbare weg aanbieden, omdat de gemeente een nieuw evenwicht wil creëren in de openbare ruimte. De gemeenteraad komt beslissingsruimte toe bij het bepalen hoe de openbare ruimte gebruikt wordt en mag daarbij keuzes maken over het gebruik daarvan door fiets- en autotaxi’s. De gemeenteraad had ook een andere keuze kunnen maken dan hij gedaan heeft door meer belang te hechten aan het feit dat fietstaxi’s ten opzichte van autotaxi’s minder belastend voor het milieu zijn en mogelijk voor minder verkeers- en geluidsoverlast zorgen. Maar dat neemt niet weg dat de gemeenteraad een politiek-bestuurlijke afweging heeft gemaakt. De rechter kan die alleen terughoudend toetsen.
    Zorgvuldige voorbereiding en motivering
    3.3.    Zoals de Afdeling ook in de uitspraak van 25 augustus 2021, onder 4.4, heeft geoordeeld, is er geen grond voor het oordeel dat de afschaffing van het vergunningenstelsel onzorgvuldig is voorbereid. Het programma ‘Stad in Balans 2018-2022’ is gebaseerd op meerdere openbaar beschikbare rapportages. Daaruit blijkt dat de leefbaarheid onder druk staat door het toenemende toerisme en de voorzieningen die gericht zijn op toeristen. Met de invoering van het alternatief personenvervoer in 2006 werd beoogd een alternatief te creëren voor de gewone taxi. Voorafgaand aan de afschaffing van het vergunningenstelsel heeft de gemeente door onderzoeksbureau Ecorys laten onderzoeken in hoeverre dit doel in de praktijk werd behaald. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport Het Amsterdamse Beleid rond Alternatief Personenvervoer, tweede evaluatie, van 14 januari 2015. Voorafgaand aan de afschaffing van het vergunningenstelsel heeft de gemeente ook een mobiliteitspanel, bestaande uit 1500 leden, geraadpleegd. Aan de leden van dit panel is onder meer gevraagd of zij wel eens gebruikmaken van alternatieve taxi’s zoals fietstaxi’s. Verder heeft de gemeente het beleidsvoornemen om het vergunningenstelsel af te schaffen, vrijgegeven voor inspraak op 1 april 2019 en ter consultatie toegestuurd aan de stadsdelen. In de Nota van Beantwoording van 28 oktober 2019 heeft het college de inspraakreacties die tegen het beleidsvoornemen zijn binnengekomen, beantwoord. Zoals blijkt uit 1.1 en 1.3 heeft het college [appellant] over de hele procedure van de wijziging van artikel 2.51 van de APV telkens zorgvuldig en tijdig geïnformeerd.
    3.4.    In de toelichting op 'Wijzigingsverordening APV beëindiging vergunningenstelsel alternatief personenvervoer', waarmee het nieuwe artikel 2.51 van de APV is ingevoerd, staat dat dit artikel tot doel heeft de druk op de openbare ruimte te verminderen en overlast die gepaard gaat met het aanbieden van dit type vervoer, te verminderen. Anders dan [appellant] aanvoert, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het verbod om op of aan de weg tegen betaling personenvervoer aan te bieden, bijdraagt aan deze doelstellingen. In het hiervoor vermelde rapport van Ecorys staat dat het aanbod van alternatief personenvervoer waaronder fietstaxi’s, zich met name richt op impulsgebruikers en citytours, zonder voor andere gebruikers op de korte afstand werkelijk een alternatief voor de autotaxi te zijn. Uit de raadpleging van het mobiliteitspanel is naar voren gekomen dat maar 1% van de deelnemende leden wel eens gebruikmaakt van alternatieve taxi’s zoals tuktuks, fietstaxi’s of klein elektrisch vervoer. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat hieruit blijkt dat het aanbieden van alternatief personenvervoer voor het overgrote deel een toeristische voorziening betreft. Het heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het verbieden van het door fietstaxi’s op of aan de weg aanbieden van vervoersdiensten ruimte vrij maakt op straat. Dat is volgens het college onder meer zo, omdat daarmee het parkeren van fietstaxi’s op door toeristen veel bezochte locaties, in afwachting van potentiële klanten, wordt tegengegaan. Bewoners worden hierdoor ook minder geconfronteerd met diensten die primair zijn gericht op toeristen, waardoor de overlast die zij ervaren wordt verminderd.
    3.5.    De gemeente voerde in het verleden een beleid dat juist gericht was op het stimuleren en vergroten van het aanbod van fietstaxi’s, zoals [appellant] terecht stelt. Maar dat neemt niet weg dat de gemeente gelet op de gewijzigde omstandigheden deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het nu een ander beleid wil voeren. Hoewel [appellant] heeft aangevoerd dat hij niet alleen toeristen vervoert, maar bijvoorbeeld ook personen die slecht ter been zijn, neemt dat niet weg dat uit de door het college overgelegde onderzoeken naar voren komt dat het aanbieden van alternatief personenvervoer voor het overgrote gedeelte een toeristische voorziening is. Het college heeft ook voldoende gemotiveerd waarom autotaxi’s ten opzichte van fietstaxi’s anders worden behandeld. Voor autotaxi’s geldt de Wet personenvervoer 2000. Hierdoor zijn autotaxi’s al gebonden aan regels ter voorkoming van overlast. De gemeente heeft daardoor bovendien, anders dan bij fietstaxi’s, maar een beperkte speelruimte om het autotaxivervoer in de stad te reguleren. Daarnaast verschilt de functie van autotaxi’s ten opzichte van fietstaxi’s. Voor vervoer over langere afstanden naar bestemmingen buiten het centrum van Amsterdam is de fietstaxi bijvoorbeeld geen alternatief voor de autotaxi. Dat de afschaffing van het vergunningenstelsel ingrijpende gevolgen heeft voor ondernemers die een fietstaxi exploiteren, is in de gehele procedure van de totstandkoming van het gewijzigde artikel 2.51 van de APV duidelijk geweest. Als de gemeenteraad, bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift, zoals de wijziging van de APV, de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, zoals hier is gebeurd, dan voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel. De toetsing door de bestuursrechter beperkt zich dan in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Vergelijk de uitspraak van 12 februari 2020.
    Evenredigheid
    3.6.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Bij de wijziging van artikel 2.51 van de APV heeft de raad het algemeen belang van leefbaarheid en een evenwichtige verdeling van de openbare ruimte in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van ondernemers om hun diensten op of aan de weg te kunnen aanbieden. Hierbij weegt de Afdeling mee dat het verbod om deze diensten op of aan de weg aan te bieden, niet wegneemt dat deze ondernemers nog steeds hun fietstaxi kunnen exploiteren. Zij mogen namelijk nog steeds personen vervoeren die vooraf een afspraak hebben gemaakt. Dat [appellant] met deze werkwijze minder inkomsten kan verwerven en dat dat mogelijk leidt tot een onrendabele bedrijfsexploitatie, zoals het college ook tijdens de zitting heeft erkend, is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. Hoewel [appellant] al vijftien jaar werkzaam was als fietstaxichauffeur, moest hij er iedere keer rekening mee houden dat, na afloop van de duur van drie jaar van zijn vergunning, hij geen zekerheid had tot het verkrijgen van een nieuwe vergunning. Fietstaxiondernemers zijn bovendien sinds 2018 erover geïnformeerd dat het principebesluit tot afschaffing van het vergunningenstelsel zou worden genomen. Nadat het beleidsvoornemen om het vergunningenstelsel af te schaffen al vaststond, hebben zij hun fietstaxidiensten nog een jaar op en aan de openbare weg mogen aanbieden, tot 1 april 2020. Het college heeft verder aangeboden fietstaxiondernemers te helpen bij het vinden van een nieuwe baan. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 november 2021
    582-960