ECLI:NL:RBDHA:2022:3986, Rechtbank Den Haag, 25-03-2022, NL22.4523
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bewaring, 'speciale inrichting voor bewaring'als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, arrest K. van het Hof van Justitie van 10 maart 2022.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: NL22.4523
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
      […] , eiser
    
      V-nummer: […]
      gemachtigde: mr. J. van Bennekom,
    
    
    
      en
    
    
    de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Verweerder heeft op 19 februari 2022 aan eiser de maatregel van bewaring op grond van artikel 59a, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) opgelegd. Deze maatregel duurt nog voort.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het voortduren van de maatregel van bewaring beroep ingesteld. Daarbij heeft hij verzocht om schadevergoeding.
    
    
    
      Verweerder heeft een voortgangsrapportage overgelegd. Eiser heeft hierop gereageerd. Verweerder is vervolgens in de gelegenheid gesteld uiterlijk 22 maart 2022 om 12:00 uur te reageren op de gronden van eiser. Verweerder heeft hierop, na telefonisch verzoek van de griffier, eerst om 16:18 uur op gereageerd. Eiser heeft hierop bij schrijven van 22 maart 2022 gereageerd, waarna verweerder is gevraagd hier uiterlijk 23 maart 2022 om 17:00 uur op te reageren. Verweerder heeft op 23 maart 2022 om 16:32 uur een reactie ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft bepaald dat een onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten op 24 maart 2022.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiser stelt van […] nationaliteit te zijn en te zijn geboren op [geboortedag] 1995.
    
    2. Indien de rechtbank van oordeel is dat de toepassing of tenuitvoerlegging van de maatregel van bewaring in strijd is met de Vw dan wel bij afweging van alle daarbij betrokken belangen in redelijkheid niet gerechtvaardigd is, verklaart zij op grond van artikel 96, derde lid, van de Vw het beroep gegrond en beveelt zij de opheffing van de maatregel of een wijziging van de wijze van tenuitvoerlegging daarvan.
    
    3. De rechtbank stelt voorop dat zij deze maatregel van bewaring al eerder heeft getoetst. Uit de uitspraak van 7 maart 2022 in de zaak NL22.2781 volgt dat de maatregel van bewaring tot het moment van het sluiten van het onderzoek dat aan die uitspraak ten grondslag ligt, rechtmatig was. Daarom staat nu, voor zover dat in beroep wordt aangevochten, alleen ter beoordeling of sinds het moment van het sluiten van dat onderzoek op 3 maart 2022 de maatregel van bewaring rechtmatig is.
    
    
      
        Verweerschrift(en)
      
    
    
    4. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of de verweerschriften van 22 en 23 maart 2022 bij de beoordeling mogen worden betrokken.
    
    
      4.1
      De rechtbank heeft verweerder op 18 maart 2022 verzocht om uiterlijk 22 maart 2022 om 12:00 uur te reageren op de door eiser ingediende beroepsgronden. Omdat het ongebruikelijk is voor verweerder om in dit soort gevallen niet te reageren en er die dag sprake was van storingen/vertragingen in het digitale systeem heeft de griffier telefonisch contact opgenomen met verweerder en gevraagd om voor 17:00 uur te reageren op de gronden van beroep en tevens verzocht om aan te geven waarom deze reactie niet tijdig is ingediend. Verweerder heeft 16:18 op 22 maart 2022 gereageerd.
      
      
        De rechtbank stelt voorop dat als zij een termijn stelt waarbinnen gegevens moeten worden verstrekt, partijen hieraan gehoor dienen te geven en dat anders de rechtbank daaraan de gevolgtrekkingen zal verbinden die haar geraden voorkomen. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat processtukken buiten de beoordeling worden gelaten. Nu verweerder alsnog een reactie op de beroepsgronden heeft toegezonden, is dit weliswaar onwenselijk laat en volledig aan verweerder te wijten, maar naar het oordeel van de rechtbank voldoende tijdig voor eiser om er adequaat op te kunnen reageren. Eiser heeft dit ook gedaan. Eiser is door de late reactie niet in zijn belangen geschaad en deze omstandigheid kan dan ook niet leiden tot de opheffing van de opgelegde maatregel. 
      
      
      
        De rechtbank zal gelet op het voorgaande dan ook de verweerschriften bij de beoordeling betrekken.
      
      
      
        
          Speciale inrichting voor bewaring
        
      
      
      
        5. Eiser stelt zich - onder verwijzing naar onder meer naar het arrest K. in tegenwoordigheid van Landkreis Gifhorn van het Europese Hof van Justitie van 10 maart 2022 en de conclusie van A-G Richard De La Tour – op het standpunt dat het detentiecentrum waar eiser verblijft niet kan worden aangemerkt als een ‘speciale inrichting voor bewaring’ als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de richtlijn 2008/115 (hierna: de Terugkeerrichtlijn).
      
      
    
    
      5.1
      
        Verweerder stelt zich op het standpunt dat de bewaring van vreemdelingen in het detentiecentrum, welke strikt gescheiden van strafrechtelijk gedetineerden plaatsvindt, in
        overeenstemming is met het arrest K. Verweerder wijst daarbij onder meer op de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 november 2020 waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat de vreemdelingenbewaring niet in strijd is met artikel 16 van de Terugkeerrichtlijn. Het feit dat het detentiecentrum ook wordt gebruikt voor de tenuitvoerlegging van kortdurende gevangenisstraffen doet geen afbreuk aan het karakter van het detentiecentrum als speciale inrichting in de zin van artikel 16, eerste lid, eerste volzin van de Terugkeerrichtlijn, aldus de Afdeling. Verder heeft de Afdeling over het regime geoordeeld dat het enkele feit dat dit geregeld is in de Penitentiaire Beginselenwet niet maakt dat het detentiecentrum alleen al daarom geen speciale inrichting voor bewaring is. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat zolang in de uitvoering van het regime zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met het beginsel van minimale beperkingen, geen
        aanleiding bestaat voor het oordeel dat de uitvoering van het regime in het detentiecentrum in strijd is met artikel 16, eerste lid, eerste volzin, van de Terugkeerrichtlijn. Verweerder wijst er verder op dat gescheiden onderbrenging van vreemdelingen en strafrechtelijk gedetineerden binnen dezelfde inrichting onder dezelfde leiding/hiërarchische keten is toegestaan volgens het arrest K. Dit sluit aan bij de Nederlandse situatie. De vreemdelingen in het detentiecentrum verblijven op afdelingen die strikt gescheiden zijn van de afdelingen waar strafrechtelijk gedetineerden zijn ondergebracht en hebben hun eigen voorzieningen. Vreemdelingen en strafrechtelijk gedetineerden vallen formeel wel onder hetzelfde regime
        (Penitentiaire beginselenwet), maar bij de toepassing daarvan genieten de vreemdelingen zoveel mogelijk vrijheden. Eiser heeft voorts geen concrete aanknopingspunten geboden waaruit volgt dat in zijn geval vermenging met strafrechtelijk gedetineerden aan de orde is. De vreemdelingrechtelijke detentie staat in het teken van vertrek. Het aanbieden van werk staat niet in dat teken. 
      
      
    
    
      5.2
      De rechtbank overweegt als volgt.
      
      
        5.2.1
        
          In het arrest K. geeft het Hof aan dat het begrip „speciale inrichting voor bewaring” in de zin van artikel 16 van de Terugkeerrichtlijn moet worden uitgelegd. Artikel 16 noch enige andere bepaling van de Terugkeerrichtlijn definieert wat onder dit begrip moet worden verstaan. Bijgevolg moet dit begrip worden uitgelegd overeenkomstig de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis van de termen ervan, met inachtneming van de context waarin die termen worden gebruikt en de doelstellingen die worden nagestreefd door de regeling waarvan zij deel uit maken. Het Hof merkt in dit verband op dat in artikel 16, lid 1, eerste volzin, van deze richtlijn het beginsel is vervat dat er voor bewaring van illegaal verblijvende derdelanders met het oog op hun verwijdering gebruik wordt gemaakt van speciale inrichtingen voor bewaring (arrest van 2 juli 2020, Stadt Frankfurt am Main, C‑18/19, EU:C:2020:511, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Hieruit volgt volgens het Hof dat de speciale inrichtingen voor bewaring in de zin van die bepaling bedoeld zijn om de lidstaten in staat te stellen een besluit ten uitvoer te leggen waarbij op grond van artikel 15 van deze richtlijn de inbewaringstelling wordt gelast van een illegaal verblijvende derdelander, dat wil zeggen een dwangmaatregel die deze persoon zijn bewegingsvrijheid ontneemt en hem afzondert van de rest van de bevolking door hem te bevelen permanent op een beperkt en afgesloten terrein te blijven (zie in die zin arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punten 223 en 225). Uit de bewoordingen van artikel 16, lid 1, van die richtlijn volgt ook dat de speciale inrichtingen voor bewaring zich onderscheiden van gevangenissen, wat impliceert dat de omstandigheden van bewaring in deze inrichtingen bepaalde specifieke kenmerken moeten vertonen in vergelijking met de normale omstandigheden van tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen in gevangenissen. Daarnaast blijkt uitdrukkelijk uit artikel 15, lid 1, van de Terugkeerrichtlijn dat de bewaring van een derdelander die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft, bij gebreke van andere afdoende maar minder dwingende maatregelen die doeltreffend kunnen worden toegepast, slechts gerechtvaardigd kan zijn om diens terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien er risico op onderduiken bestaat of indien deze derdelander de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert. Dus enkel in het geval waarin de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit – door middel van verwijdering – in gevaar dreigt te komen door het gedrag van de betrokkene, hetgeen per geval moet worden beoordeeld, kunnen de lidstaten laatstgenoemde zijn vrijheid ontnemen door hem in bewaring te stellen (arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punten 268 en 269 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
          Uit het voorgaande volgt volgens het Hof dat de met het oog op verwijdering bevolen bewaring van een illegaal verblijvende derdelander enkel tot doel heeft de doeltreffendheid van de terugkeerprocedure te waarborgen en niet bedoeld is als straf, zoals de advocaat-generaal in punt 104 van zijn conclusie heeft opgemerkt.
          Uit rechtsoverwegingen 34 tot en met 44 van het arrest K. volgt dat een „speciale inrichting voor bewaring” in de zin van artikel 16, lid 1, van de Terugkeerrichtlijn wordt gekenmerkt door een inrichting en uitrusting van de accommodaties en door een organisatorische en operationele regeling die de aldaar in bewaring gestelde illegaal verblijvende derdelander kan dwingen om permanent op een beperkt en afgesloten terrein te blijven, waarbij deze verplichting evenwel beperkt blijft tot hetgeen strikt noodzakelijk is voor de doeltreffende voorbereiding van zijn verwijdering. Bijgevolg moeten de in een dergelijke inrichting geldende bewaringsomstandigheden van dien aard zijn dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat de bewaring van de derdelander gelijkstaat aan detentie in een gevangenisomgeving, zoals kenmerkend is voor penitentiaire detentie. 
          Voor de beoordeling of de plaats en de omstandigheden van in het hoofdgeding aan de orde zijnde bewaring, in hun geheel beschouwd, geschikt zijn voor een krachtens artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn gelaste bewaring, noemt het Hof een aantal relevante aspecten die richting kunnen geven aan deze beoordeling. Het Hof wijst met name op de relevante aspecten die zijn opgenomen in de tiende en de elfde van de door het Comité van Ministers van de Raad van Europa inzake gedwongen terugkeer aangenomen richtsnoeren, waarnaar in overweging 3 van deze richtlijn wordt verwezen. Het enkele feit dat een inrichting voor bewaring die over een eigen leidinggevende structuur beschikt, bestuurlijk verbonden is aan een autoriteit die ook bevoegdheden heeft op het gebied van penitentiaire inrichtingen, is niet voldoende om uit te sluiten dat deze inrichting wordt aangemerkt als „speciale inrichting voor bewaring” in de zin van artikel 16, lid 1, van de Terugkeerrichtlijn, zoals de advocaat-generaal in punt 124 van zijn conclusie heeft benadrukt. Een dergelijke zuiver bestuurlijke band is wat dat betreft immers in beginsel irrelevant. Dit zou hooguit anders kunnen zijn indien een dergelijke band gekoppeld zou zijn aan bepaalde omstandigheden van bewaring. Als een lidstaat derdelanders in afwachting van hun verwijdering niet in een speciale inrichting voor bewaring kan onderbrengen en gebruik dient te maken van een gevangenis, moeten zij daar gescheiden worden gehouden van de gewone gevangenen, overeenkomstig artikel 16, lid 1, tweede volzin, van de Terugkeerrichtlijn. Bijgevolg volstaat het enkele feit dat illegaal verblijvende derdelanders en gewone gevangenen binnen een en dezelfde detentie-inrichting van elkaar zijn gescheiden, niet om te kunnen aannemen dat het deel van die inrichting waar die derdelanders met het oog op verwijdering in bewaring worden gehouden, een „speciale inrichting voor bewaring” in de zin van artikel 16, lid 1, van de Terugkeerrichtlijn vormt. Niettemin is de kwalificatie van een dergelijke inrichting als „speciale inrichting voor bewaring”, mits die scheiding daadwerkelijk is gewaarborgd, niet automatisch uitgesloten omdat – zoals in casu – een afzonderlijk deel van een complex waarin derdelanders met het oog op verwijdering in bewaring worden gehouden, dient voor de detentie van strafrechtelijk veroordeelde personen. Hoewel de rechter in zijn beoordeling zeker met een dergelijke configuratie rekening moet houden, moet hij ook bijzondere aandacht besteden aan de inrichting van de ruimten die specifiek bestemd zijn voor de bewaring van derdelanders, aan de regels die hun bewaringsomstandigheden bepalen en aan de specifieke kwalificaties en taken van het personeel dat verantwoordelijk is voor de inrichting waarin die bewaring plaatsvindt, en nagaan of de dwang waaraan de betrokken derdelanders worden onderworpen, in het licht van al deze omstandigheden, beperkt blijft tot hetgeen strikt noodzakelijk is om een doeltreffende terugkeerprocedure te waarborgen en zoveel mogelijk te voorkomen dat de bewaring gelijkstaat aan detentie in een gevangenisomgeving, zoals kenmerkend is voor penitentiaire detentie. Vanuit dit oogpunt vormt het feit dat de nationale regels inzake de tenuitvoerlegging van straffen van toepassing zijn – al was het maar bij analogie – op de bewaring van derdelanders in afwachting van hun verwijdering, een sterke aanwijzing dat een dergelijke bewaring niet plaatsvindt in een „speciale inrichting voor bewaring” in de zin van artikel 16, lid 1, van de Terugkeerrichtlijn.
        
        
      
      
        5.2.2
        De rechtbank stelt vast dat de oplegging van een maatregel van bewaring een belastend besluit is. Hieruit volgt dat de bewijslast op verweerder rust om aan te tonen dat sprake is van een speciale inrichting voor bewaring als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn. 
      
      
        5.2.3
        Eiser heeft in zijn beroepschriften een aantal aspecten genoemd die naar het oordeel van de rechtbank in het licht van het arrest K. relevant zijn voor de beoordeling of sprake is van een speciale inrichting voor bewaring. Verweerder is op deze aspecten niet ingegaan. Verweerder heeft volstaan met een algemene motivering en vooral gewezen op eerder genoemde Afdelingsuitspraak. Deze Afdelingsuitspraak dateert echter van voor het arrest K. waarin het Hof richting geeft aan invulling van het begrip speciale inrichting voor bewaring. Zo geeft het Hof, zoals hiervoor onder 5.2.1 aangegeven, onder meer aan dat het feit dat de nationale regels inzake de tenuitvoerlegging van straffen van toepassing zijn – al was het maar bij analogie – op de bewaring van derdelanders in afwachting van hun verwijdering, een sterke aanwijzing dat een dergelijke bewaring niet plaatsvindt in een „speciale inrichting voor bewaring. Verweerder stelt weliswaar dat strafrechtelijk en vreemdelingrechtelijk gedetineerden van elkaar gescheiden zijn, maar het Hof heeft daarover gezegd dat het enkele feit dat illegaal verblijvende derdelanders en gewone gevangenen binnen een en dezelfde detentie-inrichting van elkaar zijn gescheiden, niet volstaat om te kunnen aannemen dat het deel van die inrichting waar die derdelanders met het oog op verwijdering in bewaring worden gehouden, een „speciale inrichting voor bewaring” is. Verweerder heeft zich ook niet dan wel onvoldoende uitgelaten over de door het Hof genoemde aspecten, zoals hiervoor onder  5.2.1 weergegeven, zoals bijvoorbeeld de inrichting van de ruimten die specifiek bestemd zijn voor de bewaring van derdelanders, aan de regels die hun bewaringsomstandigheden bepalen en aan de specifieke kwalificaties en taken van het personeel dat verantwoordelijk is voor de inrichting waarin die bewaring plaatsvindt. Gelet op dit alles is de rechtbank van oordeel dat verweerder met de in dit geval gegeven motivering onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van een speciale inrichting voor bewaring, als bedoeld in artikel 16 van de Terugkeerrichtlijn.
      
      
        5.2.4
        De beroepsgrond slaagt. De overige beroepsgronden behoeven daarom geen verdere bespreking. 
        6. Het beroep is gegrond en de maatregel van bewaring is met ingang van 3 maart 2022 onrechtmatig. De rechtbank beveelt de opheffing van de maatregel van bewaring met ingang van vandaag.
        
        7. Op grond van artikel 106 van de Vw kan de rechtbank indien zij de opheffing van de maatregel van bewaring beveelt aan eiser een schadevergoeding ten laste van de Staat toekennen. De rechtbank acht gronden aanwezig om een schadevergoeding toe te kennen voor 23 dagen onrechtmatige (tenuitvoerlegging van de) vrijheidsontnemende maatregel van 23 x € 100,- (verblijf detentiecentrum) = € 2.300,-.
        
        8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1, 2 punten voor de reacties op de verweerschriften met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 0,5). Omdat aan eiser een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - beveelt de opheffing van de maatregel van bewaring met ingang van vandaag;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 2.300,-, te betalen door de griffier en beveelt de tenuitvoerlegging van deze schadevergoeding;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,00.
    
    
      De voorzitter van de rechtbank te 's-Gravenhage beveelt de tenuitvoerlegging van de in deze uitspraak toegekende schadevergoeding ten bedrage van € 2.300,-.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. van Veelen, rechter, in aanwezigheid van 
      H.B. Slot - Akkerman, griffier.
    
    
    
      De uitspraak is uitgesproken en bekendgemaakt op de hieronder vermelde datum:
    
    
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
    
    
      
      
        Rechtsmiddel
      
      Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
      
    
  
  
     HvJEU 10 maart 2022 (ECLI:EU:C:2022:178)
  
  
     ECLI:EU:C:2021:958
  
  
     Afdeling d.d. 25 november 2020, 202004723/1/V3, ECLI:NL:RVS:2020:2795
  
  
     Onder meer onder punt 1.12 en 1.28 van de beroepsgronden van 17 maart 2022 en onder punt 1.28 van de reactie van 22 maart 2022.