ECLI:NL:RVS:2021:2651, Raad van State, 24-11-2021, 202100459/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 maart 2019 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geweigerd om voor [appellant] een verklaring van geen bezwaar voor het vervullen van de vertrouwensfunctie van piloot af te geven.  [appellant] is op 6 september 2018 door TUI Airlines Nederland B.V. (TUI) aangemeld bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) voor een veiligheidsonderzoek-B burgerluchtvaart en afgifte door de minister van een vvgb voor de vertrouwensfunctie van piloot bij TUI. [appellant] woonde van 8 maart 2011 tot en met 18 september 2012 met zijn gezin in Maleisië en van 2 januari 2014 tot en met 30 augustus 2018 in Oman, waar hij heeft gewerkt als piloot bij Oman Air. De minister heeft geweigerd om voor [appellant] een vvgb af te geven omdat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd voor de conclusie dat er voldoende waarborgen zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.

202100459/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 december 2020 in zaak nr. 19/6522 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 maart 2019 heeft de minister geweigerd om voor [appellant] een verklaring van geen bezwaar (hierna: vvgb) voor het vervullen van de vertrouwensfunctie van piloot af te geven.
    Bij besluit van 9 oktober 2019 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2021 waar [appellant], bijgestaan door mr. M.D. Melkert, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.C. van der Linden zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is op 6 september 2018 door TUI Airlines Nederland B.V. (TUI) aangemeld bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) voor een veiligheidsonderzoek-B burgerluchtvaart en afgifte door de minister van een vvgb voor de vertrouwensfunctie van piloot bij TUI. [appellant] woonde van 8 maart 2011 tot en met 18 september 2012 met zijn gezin in Maleisië en van 2 januari 2014 tot en met 30 augustus 2018 in Oman, waar hij heeft gewerkt als piloot bij Oman Air. De minister heeft geweigerd om voor [appellant] een vvgb af te geven omdat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd voor de conclusie dat er voldoende waarborgen zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. De oorzaak daarvan is dat de AIVD over ruim zes jaar en vier maanden van de acht jaar waarop het onderzoek ziet (hierna: beoordelingsperiode) over [appellant] geen gegevens heeft kunnen inwinnen bij de inlichtingen- of veiligheidsdienst van Maleisië en Oman omdat de AIVD daar geen samenwerkingsrelatie mee heeft. De door [appellant] zelf overgelegde gegevens over zijn werk en verblijf in die landen kunnen volgens de minister de ontbrekende gegevens niet vervangen. De minister heeft bij het weigeren van de vvgb het belang van de bescherming van de nationale veiligheid zwaarder laten wegen dan het belang van [appellant] om als piloot bij TUI te kunnen gaan werken.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zijn inspanningsverplichting niet heeft geschonden omdat deugdelijk is gemotiveerd waarom het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd als bedoeld in artikel 8 van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: Wvo). De minister heeft daarbij volgens de rechtbank terecht gesteld dat zonder samenwerking met de inlichtingsdiensten van de betrokken landen de voor het veiligheidsonderzoek benodigde gegevens niet kunnen worden verkregen, ook niet via de Nederlandse ambassades in die landen. Dit kan ook niet worden vervangen door de door [appellant] overgelegde documenten, alleen al omdat deze niet gaan over de gegevens die nodig zijn voor een veiligheidsonderzoek. Gelet op het zwaarwegende belang van de nationale veiligheid acht de rechtbank het vereiste in de door de minister gehanteerde Beleidsregel veiligheidsonderzoeken (hierna: Beleidsregel) dat de betrokkene en/of diens partner tenminste gedurende de helft van de beoordelingsperiode in Nederland moet hebben verbleven, of in een land waarmee de AIVD of de MIVD een samenwerkingsrelatie onderhoudt, niet onredelijk. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de belangenafweging van de minister niet onredelijk is zodat voor [appellant] op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen uitzondering op het beleid hoefde te worden gemaakt. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien voor het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie, zoals door [appellant] verzocht.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de vvgb heeft mogen weigeren. Volgens hem zijn er voldoende waarborgen dat hij altijd de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal vervullen. Niet is gebleken van enig daadwerkelijk bezwaar. Hij is of was niet politiek actief en heeft zijn vertrouwensfunctie als vlieger bij Oman Air jaren naar volle tevredenheid uitgeoefend. Hij mag niet gedupeerd worden omdat de AIVD niet aan zijn inspanningsverplichting heeft voldaan. Per 1 januari 2021 is de Beleidsregel Veiligheidsonderzoeken 2021 (hierna: Beleidsregel 2021) in werking getreden. De kern daarvan is dat sprake moet zijn van maatwerk en dat de betrokkene over de gehele beoordelingsperiode zelf verifieerbare informatie mag aanleveren die kan leiden tot de conclusie dat er sprake is van voldoende gegevens voor afgifte van een vvgb. Nu in artikel 6 van de Beleidsregel 2021 is bepaald dat dit beleid van toepassing is op veiligheidsonderzoeken die zijn ingesteld voor de inwerkingtreding ervan als dat voor de betrokkene gunstiger is moet in zijn geval de Beleidsregel 2021 worden toegepast. De minister kan daarom geen beroep doen op het ontbreken van gegevens en is bij de belangenafweging ten onrechte tot de conclusie gekomen dat de nationale veiligheid in gevaar wordt gebracht als hem een vvgb wordt verleend. [appellant] stelt dat al zijn eerder aangevoerde gronden als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd en dat het besluit in strijd is met internationaal recht en diverse verdragen alsook met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het proportionaliteitsbeginsel.
    Wettelijk kader
    4.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       De AIVD onderzoekt, nadat de werkgever een persoon voor een veiligheidsonderzoek heeft aangemeld, of voor de betrokkene een vvgb kan worden afgegeven. Op grond van artikel 7 van de Wvo betreft het onderzoek verschillende soorten gegevens, waaronder gegevens over mogelijke staatsgevaarlijke of antidemocratische activiteiten, de zogenoemde politieke gegevens. De Afdeling ziet geen aanleiding om de minister niet te volgen in zijn standpunt dat deze gegevens alleen kunnen worden verkregen van een inlichtingen- en/of veiligheidsdienst van een land. Op grond van artikel 8 van de Wvo kan een vvgb worden geweigerd indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om een oordeel te kunnen geven over de betrouwbaarheid bij het uitoefenen van de functie. De minister heeft daarbij beslissingsruimte. In artikel 3, tweede lid, van de Beleidsregel, die op 1 maart 2018 in werking is getreden en dus ten tijde van het besluit op bezwaar van toepassing was, en de toelichting daarop, heeft de minister uiteengezet wanneer  sprake is van onvoldoende gegevens. Zo wordt in beginsel aaneengesloten verblijf buiten Nederland van langer dan zes maanden binnen de beoordelingsperiode van het veiligheidsonderzoek aangemerkt als een ontbrekende periode. In het geval van appellant gaat het op grond van art. 2 van de Beleidsregel om een beoordelingsperiode van acht jaar. Indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd doordat de betrokkene voorafgaand aan het veiligheidsonderzoek gedurende de beoordelingsperiode buiten Nederland heeft verbleven zijn er onvoldoende waarborgen aanwezig. Dat kan het geval zijn indien het voor de AIVD niet mogelijk is om over de ontbrekende periode voldoende gegevens over de betrokkene te verkrijgen, wegens het ontbreken van een samenwerkingsrelatie op het gebied van veiligheidsonderzoeken met een inlichtingen- en veiligheidsdienst van het land waar de betrokkene heeft verbleven.
    5.1.    Ondanks een ontbrekende periode kan alsnog een vvgb worden afgegeven indien er toch voldoende waarborgen aanwezig zijn, zo volgt uit artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel. Uit de toelichting bij de Beleidsregel volgt dat de minister dan vereist dat de betrokkene ten minste gedurende de helft van de beoordelingsperiode, in dit geval gedurende ten minste vier jaar, in Nederland heeft verbleven of in een land met een inlichtingen- of veiligheidsdienst waarmee Nederland samenwerkt. In die gevallen kan de minister over een deel van de periode gegevens verkrijgen. Voor het andere deel moeten verifieerbare gegevens worden aangeleverd. Op die manier kan tegemoet worden gekomen aan de ontwikkeling dat mensen steeds vaker in het kader van werk, studie of toerisme in het buitenland verblijven. De Afdeling komt deze toepassing van het beleid niet onredelijk voor.
    5.2.    [appellant] heeft in de beoordelingsperiode gedurende ruim zes jaar en vier maanden in Maleisië en Oman verbleven. Volgens de Beleidsregel levert dit een grond op om de vvgb krachtens art. 8 van de Wvo te weigeren. De uitzondering van artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel is in zijn geval niet van toepassing omdat hij niet aan de in de toelichting gestelde voorwaarde voldoet dat hij in de beoordelingsperiode ten minste gedurende vier jaar in Nederland heeft verbleven of in een land waar de AIVD mee samenwerkt. De ontbrekende periode is dermate lang dat de minister in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat voor een uitzondering hier geen plaats is.
    5.3.    De Beleidsregel 2021 waar [appellant] zich op beroept is niet van toepassing omdat het veiligheidsonderzoek al was afgerond voor de inwerkingtreding van de nieuwe beleidsregel. Maar ook uitgaande van het daarin opgenomen beleid blijft het uitgangspunt dat voldoende informatie aanwezig moet zijn om de betrouwbaarheid te kunnen beoordelen. Over het betoog van [appellant] dat de minister een vvgb had moeten afgeven op grond van een belangenafweging of artikel 4:84 van de Awb, heeft de rechtbank in beroep gemotiveerd geoordeeld waarom dat niet slaagt. [appellant] heeft in hoger beroep niet gemotiveerd waarom dat oordeel volgens hem onjuist is.
             Dit betoog slaagt daarom niet.
    5.4.    [appellant] heeft in hoger beroep voor het overige verzocht de in bezwaar en beroep aangevoerde gronden als herhaald en ingelast te beschouwen en herhaald dat het besluit in strijd is met internationaal recht en diverse verdragen alsook met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het proportionaliteitsbeginsel. Het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak ingegaan op de gronden die [appellant] in beroep heeft aangevoerd. Uit het alleen verwijzen naar eerder ingebrachte stukken blijkt niet waarom [appellant] het niet eens is met het oordeel van de rechtbank. Het enkele verwijzen naar die stukken is daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de uitspraak van de rechtbank niet in stand kan blijven. Ook de eerst op de zitting in hoger beroep aangevoerde stelling dat de minister ten onrechte pas in het verweerschrift is ingegaan op wat is aangevoerd over het internationale recht slaagt niet. Niet is gebleken dat [appellant] daardoor op enige wijze is benadeeld of niet heeft kunnen reageren op dit verweer.
    Het betoog slaagt niet.
    5.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister op goede gronden de vvgb heeft geweigerd omdat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om vast te kunnen stellen of [appellant] op de vertrouwensfunctie kan worden geplaatst. Daarbij heeft de minister in redelijkheid zwaarder gewicht mogen toekennen aan redenen van veiligheid dan aan het persoonlijk belang van [appellant].
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    7.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2021
    317-983
     
    BIJLAGE WETTELIJK KADER
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:84
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Wet veiligheidsonderzoeken
    Artikel 4      
    [..]
    3 De werkgever belast een persoon eerst met de vervulling van een vertrouwensfunctie, nadat Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ten aanzien van die persoon een verklaring heeft afgegeven.
    Artikel 7      
    1 Alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld.
    2 Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
    a.       justitiële en strafvorderlijke gegevens als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens [..] gegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens [..];
    b.       gegevens betreffende deelneming of steunverlening aan activiteiten die de nationale veiligheid kunnen schaden;
    c.       gegevens betreffende lidmaatschap van of steunverlening aan organisaties die doeleinden nastreven, dan wel ter verwezenlijking van hun doeleinden middelen hanteren, die aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde;
    d.       gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
    Artikel 8      
    Een verklaring kan slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
    Beleidsregel veiligheidsonderzoeken
    Artikel 1 Definities en toepassing
    [..]
    2.Deze beleidsregel bevat regels die worden toegepast bij de uitoefening van de bevoegdheid van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks-relaties en de minister van Defensie tot het afgeven, weigeren of intrekken van een verklaring.
    [..]
    Artikel 2 Beoordelingsperiodes
    1. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau A worden de gegevens over in beginsel een periode van tien jaar direct voorafgaande aan de aanmelding van de betrokkene voor het veiligheidsonderzoek beoordeeld. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau B geldt in beginsel een periode van acht jaar. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau C geldt in beginsel een periode van vijf jaar.
    […]
    Artikel 3 Onvoldoende gegevens
    [..]
    2.Het weigeren van een verklaring als bedoeld in artikel 8 [..], kan voorts plaatsvinden indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te geven of sprake is van voldoende waarborgen dat betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen, doordat:
    a. de betrokkene en/of diens partner direct voorafgaande aan het veiligheidsonderzoek gedurende de in artikel 2 bedoelde beoordelingsperiode buiten Nederland heeft verbleven; en
    b. het voor de AIVD dan wel de MIVD niet mogelijk is over de ontbrekende periode voldoende gegevens over de betrokkene en/of diens partner te verkrijgen, wegens het ontbreken van een daartoe geëigende samenwerkingsrelatie met de collegadienst van het land of de landen waar de betrokkene en/of diens partner heeft verbleven.
    3. In afwijking van het tweede lid kan bij een ontbrekende periode alsnog sprake zijn van voldoende waarborgen dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal vervullen. Daarbij wordt rekening gehouden met de volgende factoren:
    a. de bestemming(en);
    b. of het verblijf of de verblijven verband houden met studie, stage of werk in het buitenland;
    c. de duur en de frequentie van het verblijf of de verblijven;
    d. de kwetsbaarheid van de specifieke functie.
    Artikelsgewijze toelichting
    [..]
    Artikel 3 Onvoldoende gegevens
    [..]
    Tweede lid
    In beginsel wordt een periode van minimaal zes maanden aaneengesloten verblijf buiten Nederland binnen de beoordelingsperiode van het betreffende veiligheidsonderzoek aangemerkt als een ontbrekende periode. (..) Ten aanzien van de ontbrekende periode geldt dat op de AIVD en de MIVD een inspanningsverplichting rust om binnen de grenzen van het redelijke datgene te doen wat nodig is om de voor een verantwoorde oordeelsvorming benodigde gegevens over een betrokkene te verkrijgen. De inspannings-verplichting bestaat eruit dat door de AIVD en de MIVD in het concrete geval wordt bezien of er een samenwerkingsrelatie met de desbetreffende buitenlandse collegadienst ten aanzien van het uitwisselen van persoons-gegevens bestaat, en daar waar mogelijk uitvoering aan te geven. [..] Indien geen sprake is van een samenwerkingsrelatie met een collegadienst, wordt de verklaring in beginsel geweigerd en/of ingetrokken omdat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om vast te stellen dat voldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. [..]
    Derde lid
    Uitgangspunt is dat het beschermen van de nationale veiligheid eraan in de weg staat dat een verklaring wordt afgegeven indien het veiligheidsonder-zoek, wegens een verblijf buiten Nederland, onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te geven of sprake is van voldoende waarborgen dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. In een beperkt aantal gevallen kan echter van dit uitgangspunt worden afgeweken. De bevoegdheid af te wijken van het tweede lid vloeit voort uit de wens aansluiting te zoeken bij de praktijk dat personen in het kader van werk, studie of toerisme (van henzelf, een partner of een ander familielid) steeds vaker een periode in het buitenland verblijven. Bij de uitoefening van deze afwijkingsbevoegdheid wordt geen afbreuk gedaan aan de bescherming tegen veiligheidsrisico’s die de wet beoogt. Daarbij geldt telkens dat betrokkene en/of diens partner ten minste gedurende de helft van de beoordelingsperiode in Nederland dient te hebben verbleven, dan wel in een land waarmee de AIVD of de MIVD een samenwerkingsrelatie onderhoudt. Voor het overige gedeelte van de beoordelingsperiode geldt dat verifieerbare informatie dient te worden aangeleverd. [..]
    Beleidsregel veiligheidsonderzoeken  2021
    Artikel 6 Overgangsregeling
    Ten aanzien van veiligheidsonderzoeken die zijn ingesteld vóór de inwerkingtreding van deze beleidsregel blijft de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken (Stcrt. 2018, nr. 10266) van toepassing, tenzij de toepassing van deze beleidsregel voor betrokkene gunstiger is.
    TOELICHTING
    Artikelsgewijze toelichting
    [..]
    Artikel 6 Overgangsregeling
    [..] Voor de bepaling van het moment waarop een veiligheidsonderzoek wordt ingesteld, wordt uitgegaan van de datum waarop de aanmelding van betrokkene, middels het ingevulde formulier met benodigde gegevens, is ontvangen door de UVO of een mandaathouder.