ECLI:NL:RBMNE:2022:1616, Rechtbank Midden-Nederland, 28-04-2022, UTR 22/1322 en UTR 22/1323
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college van gedeputeerde staten van Flevoland heeft aan Orgaworld een last onder dwangsom opgelegd vanwege het overschrijden van de geurnorm uit de vergunning van het bedrijf. Orgaworld betwist de overschrijding niet, maar heeft bezwaren tegen de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom. De begunstigingstermijn blijft in stand, maar de rechtbank stelt de dwangsom lager vast.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: UTR 22/1322 en UTR 22/1323
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 april 2022 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
    
  
  
    Orgaworld Nederland B.V., eiseres,
    (gemachtigden: mr. S. Sluiter en mr. E. Talal)
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van Flevoland, verweerder,
    (gemachtigde: mr. Z. Karakoç).
    
    
      De partijen worden hierna het bedrijf en het college genoemd.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Het bedrijf verzamelt organische reststoffen en verwerkt deze tot groene energie of 
    biobased producten. In deze zaak gaat het om de locatie aan de [adres] in [plaatsnaam] . Het bedrijf beschikt over een omgevingsvergunning, die voor het laatst gewijzigd is op 28 oktober 2014. Op grond van voorschrift 3.1.3 van deze omgevingsvergunning mag het bedrijf maximaal 409.106 OUE/uur aan geur uitstoten. 
    
    2. Naar aanleiding van klachten van omwonenden over geuroverlast heeft het college 
    verschillende milieucontroles uitgevoerd. Hierbij is vastgesteld dat de geuremissie van het bedrijf de norm uit de omgevingsvergunning overschrijdt. Het college heeft daarom het bedrijf op 6 juni 2019 een last onder dwangsom van € 5.000,- opgelegd per geconstateerde overtreding tot een maximum van € 10.000,-. Deze last is inmiddels volgelopen. 
    
    3. In 2021 heeft het college twee nieuwe milieucontroles uitgevoerd, waarbij is vastgesteld 
    dat de geuremissie nog steeds de toegestane norm overschrijdt. Het college heeft daarom het bedrijf op 29 september 2021 een nieuwe last onder dwangsom opgelegd van € 250.000,- per geconstateerde overtreding tot een maximum van € 500.000,-. De last houdt in dat het bedrijf de overtreding van voorschrift 3.1.3 van de omgevingsvergunning vóór 1 februari 2022 moet beëindigen.  
    
    4. Het bedrijf heeft hiertegen bij het college een bezwaarschrift ingediend en de 
    voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. Op 28 januari 2022 heeft de voorzieningenrechter een ordemaatregel getroffen. In de uitspraak van 4 maart 2022 is deze ordemaatregel verlengd door te bepalen dat de last onder dwangsom wordt geschorst tot twee weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
    
    5. Bij besluit van 10 maart 2022 heeft het college het bezwaar van het bedrijf ongegrond 
    
      verklaard en de last onder dwangsom, met aanvulling van de motivering, in stand gelaten. 
      Het bedrijf heeft tegen dit besluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter opnieuw gevraagd om een voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft op 25 maart 2022 een ordemaatregel getroffen en bepaald dat de last onder dwangsom wordt geschorst tot uitspraak zal zijn gedaan op het verzoek om voorlopige voorziening.
    
    
    6. Het college heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    7. De zaak is behandeld op de zitting van 13 april 2022. Namens het bedrijf waren [A] 
     , [functie] , en de gemachtigde aanwezig. Ook de gemachtigde van het college was aanwezig. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    8. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader 
    onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
    
    
      
        Omvang van het geschil
      
    
    9. De voorzieningenrechter stelt vast dat het bedrijf erkent dat het tot op heden nog niet is 
    gelukt om duurzaam onder de geurnorm uit de omgevingsvergunning te blijven. Het bedrijf is het echter niet eens met de opgelegde last omdat a. de begunstigingstermijn te kort is en b. de dwangsom te hoog is. De voorzieningenrechter zal deze twee onderwerpen aan de hand van de door het bedrijf aangevoerde beroepsgronden beoordelen.   
    
    
      
        De begunstigingstermijn
      
    
    10. Volgens het bedrijf is, naast een uitgebreid maatregelenpakket dat al is getroffen, het 
    realiseren van een luchtwasser de beste mogelijkheid om op de kortst mogelijke termijn tot een geurreductie te komen. De luchtwasser is op 28 juni 2021 besteld maar inmiddels is gebleken dat realisatie van de luchtwasser vóór 1 februari 2022 niet mogelijk is. Het college was hiervan op de hoogte en daarom vindt het bedrijf het onbegrijpelijk dat het college dit kennelijk niet heeft meegewogen bij het vaststellen van de begunstigingstermijn. Daar komt nog bij dat het college de vergunningprocedure voor de luchtwasser niet voortvarend oppakt. Negen maanden na het aanvragen van de vergunning is er pas sprake van een ontwerpbesluit en beschikt het bedrijf nog steeds niet over een vergunning voor de luchtwasser. Dat betekent dat het bedrijf ook om die reden al niet tijdig kan voldoen aan de last. Verder heeft het college het standpunt dat het bedrijf ook andere maatregelen kan nemen om te voldoen aan de geurnormen onvoldoende gemotiveerd. Ook heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat de geurklachten zijn toe te rekenen aan het bedrijf en waarom de klachten voldoende zwaarwegend zijn om de begunstigingstermijn op 1 februari 2022 te stellen.      
    
    11. Het college heeft bij het bepalen van de begunstigingstermijn laten meewegen dat er al 
    
      sinds 2018 sprake is van een overtreding van een vergunde geurnorm. Het constant
      verlengen van de begunstigingstermijn doet afbreuk aan een fundamenteel rechtsbeginsel,
      namelijk de rechtszekerheid van omwonenden die al jaren geuroverlast ervaren en er
      vanuit mogen gaan dat het bedrijf aan de aan haar opgelegde geurnorm voldoet. De tijd die het vergt om te beslissen op de aanvraag om omgevingsvergunning voor de luchtwasser is voor het college niet bepalend voor het vaststellen van een begunstigingstermijn. De datum van 1 februari 2022 is ruim voldoende om een eind te kunnen maken aan de overschrijdingen. Het is volgens het college niet aan hem om te bepalen hoe het bedrijf aan de geurnorm voldoet en om die reden hoeft het college het bedrijf ook geen alternatieve oplossingen aan te reiken. Voor het college is het duidelijk dat, hoewel niet alle geurklachten aantoonbaar direct aan de bedrijfsvoering van het bedrijf kunnen worden gekoppeld, het bedrijf een significante bijdrage levert aan de geuroverlast. Het college verwijst hiervoor naar de metingen die zijn uitgevoerd door de Omgevingsdienst Regio Arnhem (ODRA), waaruit blijkt dat de gemeten overschrijdingen van de geurnorm zeer fors zijn. 
    
    
    12. Als uitgangspunt geldt dat een begunstigingstermijn niet langer mag zijn dan 
    noodzakelijk is om de overtreding op te kunnen heffen, maar ook niet korter dan nodig is om aan de last te kunnen voldoen. Verder mag het college bij het vaststellen van de begunstigingstermijn betrekken dat er aan een eerder opgelegde last, die op dezelfde overtreding zag, geen gevolg is gegeven.
    
    13. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college de begunstigingstermijn 
    in redelijkheid op 1 februari 2022 heeft kunnen stellen. De voorzieningenrechter heeft daarbij gekeken naar het Besluit van Gedeputeerde Staten van de provincie Flevoland houdende regels omtrent VTH het Regionaal beleidskader Vergunningen Toezicht en Handhaving 2019-2022 (het Beleidskader). Aan dit Beleidskader is een “tabel overtredingen met standaard begunstigingstermijnen en dwangsomhoogten” gekoppeld, waarin voor Lucht en geur het volgende is opgenomen: 
    
    
      
        
      
    
    
    14. Voor het overschrijden van emissie-eisen is een standaard begunstigingstermijn van 
    twee weken opgenomen. Met het stellen van een termijn van vier maanden is het college in een voor het bedrijf gunstige zin afgeweken van het beleid. De voorzieningenrechter ziet in wat het bedrijf aanvoert geen reden voor het oordeel dat het college een (nog) langere termijn had moeten stellen. Het gaat hier om een overtreding die al speelt sinds 2019 en waarvoor het bedrijf al meerdere malen de gelegenheid heeft gekregen deze te beëindigen. Dat een luchtwasser volgens het bedrijf de beste oplossing is voor het probleem, betekent niet dat het college de begunstigingstermijn net zo lang moet rekken tot het moment dat de luchtwasser is vergund, geïnstalleerd én in werking is getreden. Zoals het college terecht heeft opgemerkt, zijn immers ook andere maatregelen denkbaar om de geuroverlast te beperken. Dat dat (tijdelijk) ten koste gaat van bijvoorbeeld de hoeveelheid GFT die het bedrijf verwerkt, is geen reden om de termijn van vier maanden onredelijk te achten. De voorzieningenrechter overweegt verder dat het verlenen van een omgevingsvergunning voor de luchtwasser de overtreding als zodanig niet opheft. Pas op het moment dat de geurnormen niet (meer) overschreden worden, is geen sprake van een overtreding. In zoverre is de vraag of het college de procedure al dan niet voortvarend oppakt, dus niet relevant. Tijdens de zitting heeft het college nog toegelicht dat de datum van 1 februari 2022 niet is afgestemd op de komst van de luchtwasser maar is voortgevloeid uit gesprekken met het bedrijf waarin ook is gesproken over andere aanpassingen in het productieproces die zouden moeten leiden tot geurreductie. De voorzieningenrechter acht dat niet onredelijk.   
    
    
      
        De hoogte van de dwangsom
      
    
    15. Het bedrijf vindt de dwangsom veel te hoog en begrijpt ook niet waarom het college 
    heeft gekozen voor een dwangsom ineens per overtreding in plaats van voor meerdere meetmomenten. Voor de hoogte van het bedrag heeft het college kennelijk aansluiting gezocht bij de investeringskosten van luchtwasser. Er gaat echter in dat opzicht geen prikkel meer uit van een zo hoge dwangsom, omdat die luchtwasser al is besteld. Volgens het bedrijf heeft het college bovendien onvoldoende gemotiveerd, waarom is afgeweken van het Beleidskader. Het bedrijf stelt verder dat de vastgestelde hoogte van de dwangsom in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, omdat het bedrijf bij één geringe overtreding meteen € 250.000,- zou verbeuren, terwijl dat van één meetmoment afhangt.
    
    16. Het college heeft aangegeven dat de hoogte van de dwangsom in redelijke
    
      verhouding dient te staan tot de kosten die moeten worden gemaakt om herhaling van de
      overtreding te voorkomen. Op grond hiervan is besloten om aan de tweede last onder
      dwangsom een aanzienlijk hoger dwangsombedrag te verbinden. Dit bedrag
      staat in verhouding tot de investering die het bedrijf zegt te moeten doen om
      overschrijding van de geurnorm in de toekomst te voorkomen. Door het enkele doen van een investering in de luchtwasser, is nog niet voldaan aan de opgelegde last. Verder is al langere tijd (sinds 2018) sprake van een zeer forse overschrijding van de geuremissie en heeft een eerdere last onder dwangsom met een lager bedrag niet geleid tot het beëindigen van de overtreding. In het besluit is volgens het college op deze wijze voldoende onderbouwd waarom is afgeweken van het Beleidskader. De aard van de overtreding en de tijd die nodig is om de overtreding te beëindigen, lenen zich volgens het college niet voor het opleggen van een dwangsom, waarbij meerdere meetmomenten in kortere periodes worden gepland. 
    
    
    17. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft als doel de overtreder te bewegen tot 
    naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    18. Het Beleidskader kent voor de hoogte van een dwangsom met betrekking tot een 
    
      overschrijding van emissie-eisen een marge van minimaal € 500,- euro tot maximaal 
      € 50.000,-. Voor het berekenen van de dwangsomhoogte worden de volgende uitgangspunten gehanteerd:
    
    a. aard van de overtreding;
    b. (bedrijfs)economische omstandigheden (economisch voordeel, (uitsparen) kosten van technische voorziening);
    c. afschrikeffect;
    d. redelijke verhouding tot de overtreding;
    e. potentiële (milieu)belasting.
    Ook wordt gekeken naar de aard van de overtreding waarbij een indeling wordt gemaakt in licht, middelzwaar en zwaar. Indien sprake is van een herhaling van een overtreding waarvoor al een dwangsombeschikking is afgegeven of het ‘vollopen’ van een eerder opgelegde last onder dwangsom, wordt de dwangsom verhoogd met minimaal 50%.
    19. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college niet onderbouwd dat een
    dwangsom van € 250.000,00 ineens per overtreding hier passend is. Weliswaar biedt het Beleidskader een afwijkingsmogelijkheid en kan een dwangsom worden verhoogd in het geval van recidive, maar een dwangsom met deze hoogte kan de voorzieningenrechter daaraan niet relateren. Bijna alle factoren die het college noemt zijn onder te brengen binnen de uitgangspunten die in het Beleidskader worden genoemd voor het vaststellen van de begunstigingstermijn en niet in die voor het berekenen van de hoogte van de dwangsom. Dat sprake is van een forse overschrijding van de geurnorm ontkent de voorzieningenrechter niet, maar zij ziet in wat het college aanvoert geen elementen terugkomen van wat in het Beleidskader als “zwaar” wordt ingedeeld. Een dwangsom van € 250.000,00 ineens staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter in dit geval daarom niet in verhouding tot de overtreding. Dit betekent dat het beroep van het bedrijf op dit punt slaagt. 
    
    
      
        De voorzieningenrechter bepaalt de hoogte van de dwangsom
      
    
    20. De voorzieningenrechter verklaart het beroep van het bedrijf tegen het besluit van 
    
      10 maart 2022 gegrond. Dat besluit wordt vernietigd, voor zover daarbij het besluit van 
      29 september 2021 is gehandhaafd wat betreft de hoogte van de dwangsom van de opgelegde last. De voorzieningenrechter zal het besluit van 29 september 2021 herroepen, voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom is gesteld op € 250.000,00 ineens per overtreding met een maximum van € 500.000,00. De voorzieningenrechter ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien omdat het niets toevoegt om het bedrijf te laten wachten op de uitkomst van een nieuwe bezwaarprocedure. De voorzieningenrechter zal, aansluitend bij de uitgangspunten van het Beleidskader, de hoogte van de dwangsom stellen op een bedrag van € 50.000,- ineens per geconstateerde overtreding met een maximum van € 200.000,-. De voorzieningenrechter bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 10 maart 2022, voor zover dit is vernietigd.
    
    
    
      
        Het verzoek om voorlopige voorziening
      
    
    21. Omdat het beroep gegrond is en de zaak finaal wordt afgedaan, is er geen aanleiding om 
    een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
      
        Proceskosten en griffierecht
      
    
    22. Omdat het beroep gegrond is, moet het college aan het bedrijf het 
    betaalde griffierecht vergoeden. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat het college aan het bedrijf het betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.
    
    23. Omdat het beroep gegrond is, krijgt het bedrijf een vergoeding voor de gemaakte 
    proceskosten. Het college moet die vergoeding betalen. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde in de bezwaarfase levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting) met een waarde per punt van € 541,- en een wegingsfactor 1. De bijstand door een gemachtigde in de beroepsprocedure levert 3 punten op (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting) met een waarde per punt van € 759,- en met een wegingsfactor 1. Totaal wordt toegekend wordt € 3.359,-.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom is 
      vastgesteld op € 250.000,- per overtreding met een maximum van € 500.000;
    - stelt de hoogte van de dwangsom vast op een bedrag van € 50.000,- ineens per 
      geconstateerde overtreding met een maximum van € 200.000,-
    - herroept het primaire besluit voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom is 
      vastgesteld op € 250.000,- per overtreding met een maximum van € 500.000;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden 
      besluit;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 3.359,-;
    - bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 365,- moet 
      vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 april 2022.
    
    
    
    
      
        (verhinderd te tekenen)
      
    
    
    
    
      griffier 				voorzieningenrechter 
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
  
  
     ECLI:NL:RBMNE:2022:855.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van ECLI:NL:RVS:2013:2589, ECLI:NL:RVS:2019:1217, en ECLI:NL:RVS:2019:1216. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:86. 
  
  
     Zie hoofdstuk 4 van het Beleidskader.