ECLI:NL:RVS:2022:1020, Raad van State, 06-04-2022, 202000563/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 februari 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag, het kindgebonden budget en de huurtoeslag van [appellante] over 2016 definitief berekend en vastgesteld op respectievelijk € 166,00, € 2.329.00 en € 2.856,00. Daarbij heeft de Belastingdienst/Toeslagen bepaald dat [appellante] een bedrag van € 282,00 en € 1.031,00 aan te veel ontvangen voorschotten kindgebonden budget en huurtoeslag moet terugbetalen.  Volgens de Basisregistratie personen staat [appellante] samen met haar twee kinderen vanaf 1 oktober 2015 ingeschreven op het adres [locatie]. Sinds 12 februari 2016 staat ook [partij] en zijn zoon op dit adres ingeschreven. [appellante] en [partij] hebben een schriftelijke overeenkomst opgesteld, waarin is bepaald dat [partij] iedere maand € 250,00 zal betalen aan [appellante] ter compensatie van de kosten voor bijvoorbeeld het gebruik van gas, water, elektra, de telefoon en voor eten.

202000563/1/A2.
    Datum uitspraak: 6 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 17 december 2019 in zaak nr. 19/2077 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 februari 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag, het kindgebonden budget en de huurtoeslag van [appellante] over 2016 definitief berekend en vastgesteld op respectievelijk € 166,00, € 2.329.00 en € 2.856,00. Daarbij heeft de Belastingdienst/Toeslagen bepaald dat [appellante] een bedrag van € 282,00 en € 1.031,00 aan te veel ontvangen voorschotten kindgebonden budget en huurtoeslag moet terugbetalen.
    Bij besluit van 25 maart 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 december 2021, waar [appellante] en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Volgens de Basisregistratie personen (hierna: Brp) staat [appellante] samen met haar twee kinderen vanaf 1 oktober 2015 ingeschreven op het adres [locatie]. Sinds 12 februari 2016 staat ook [partij] en zijn zoon op dit adres ingeschreven. [appellante] en [partij] hebben een schriftelijke overeenkomst opgesteld, waarin is bepaald dat [partij] iedere maand € 250,00 zal betalen aan [appellante] ter compensatie van de kosten voor bijvoorbeeld het gebruik van gas, water, elektra, de telefoon en voor eten. Nadat de zoon van [partij] uit het huis is vertrokken, hebben [appellante] en [partij] de overeenkomst aangepast door het maandelijks te betalen bedrag te halveren en dit vast te stellen op € 125,00.
    2.       De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij het besluit van 1 februari 2019 de zorgtoeslag, het kindgebonden budget en de huurtoeslag van [appellante] over 2016 definitief vastgesteld. Hierbij heeft de Belastingdienst/Toeslagen [partij] als toeslagpartner van [appellante] aangemerkt, omdat zij beiden op hetzelfde adres waren ingeschreven, de kinderen van [appellante] minderjarig waren en [appellante] niet een schriftelijke huurovereenkomst heeft overgelegd waaruit blijkt dat [partij] een gedeelte van de woning van haar huurde. Vanwege het toeslagpartnerschap is het toetsingsinkomen voor 2016 hoger dan het afzonderlijke inkomen van [appellante] en daarom heeft de dienst het kindgebonden budget en de huurtoeslag van [appellante] op een lager bedrag vastgesteld dan waarvoor zij voorschotten heeft ontvangen. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen moet [appellante] het teveel betaalde bedrag aan voorschotten terugbetalen. Daarnaast heeft de dienst, ook vanwege het toeslagpartnerschap, de zorgtoeslag van [appellante] per 1 maart 2016 gestopt omdat [partij] deze toeslag ook al had aangevraagd en ontving. Bij het besluit van 25 maart 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het besluit van 1 februari 2019 gehandhaafd.
    Wettelijk kader
    3.       Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) luidt:
    "2. In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en:
    e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander."
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de situatie van [appellante] en [partij] binnen het bereik van het partnercriterium van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir valt. [appellante] heeft geen huurovereenkomst tussen haar en [partij] overgelegd waaruit blijkt dat [partij] op zakelijke gronden een gedeelte van de woning van [appellante] huurde. Volgens de rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen daarom terecht [partij] als toeslagpartner van [appellante] aangemerkt voor het toeslagjaar 2016.
    Hoger beroep
    5.       [appellante] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] toegelicht dat zij destijds [partij] en zijn zoon onderdak heeft geboden om te voorkomen dat zij op straat zouden komen te staan. [appellante] heeft aangegeven dat [partij] voor de kerst in 2021 is vertrokken en dat hij tot die tijd in haar huis heeft gewoond. Tijdens deze periode voerden zij geen gemeenschappelijke huishouding; zij hadden geen relatie; [partij] verbleef op de zolderverdieping en zij deelden slechts de badkamer. Volgens [appellante] valt haar situatie onder de uitzonderingsgrond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir omdat zij met [partij] een schriftelijke overeenkomst heeft gesloten waaruit blijkt dat hij op zakelijke gronden in haar huis woonde. [appellante] mag haar woning niet onderverhuren en daarom hebben zij en [partij] de huur van de zolderruimte niet opgenomen in de overeenkomst. [appellante] heeft [partij] slechts in haar huis laten verblijven om hem te helpen. Het is onterecht dat de Belastingdienst/Toeslagen [partij] daarom als de toeslagpartner van [appellante] heeft aangemerkt, met als gevolg dat zij een deel van de voorschotten van de zorgtoeslag en het kindgebonden budget moet terugbetalen en dat haar zorgtoeslag wordt overgemaakt op de rekening van [partij]. [appellante] heeft een beperkt inkomen rond het bijstandsniveau, is alleenstaande moeder van twee opgroeiende kinderen en maakt zich zorgen over haar situatie.
    Beoordeling van het hoger beroep
    6.       Allereerst merkt de Afdeling op dat zij begrip heeft voor de moeilijke situatie van [appellante]. Dit neemt niet weg dat de Afdeling als bestuursrechter de toepassing van de regelgeving door de Belastingdienst/Toeslagen moet beoordelen binnen de kaders van de wet.
    7.       Zowel de terugvordering van een deel van de voorschotten en het uitbetalen van zorgtoeslag op de rekening van [partij] vloeien voort uit het feit dat [partij] door de Belastingdienst/Toeslagen als de toeslagpartner van [appellante] is aangemerkt. De dienst heeft op de zitting toegelicht dat het de zorgtoeslag overmaakt naar de rekening van de toeslagpartner die in het verleden als eerste de toeslag heeft aangevraagd, in dit geval [partij]. De Afdeling zal beoordelen of de Belastingdienst/Toeslagen [partij] terecht heeft aangemerkt als de toeslagpartner van [appellante] voor 2016.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:494) heeft de wetgever bij de vormgeving van het wettelijk partnerbegrip gekozen voor een regeling waarbij - uit oogpunt van een eenduidige uitvoering van de inkomensafhankelijke regelingen - op grond van objectiveerbare gegevens door de Belastingdienst/Toeslagen kan worden vastgesteld of een belanghebbende een partner heeft. Bij de verwerking van aanvragen om toeslagen betrekt de Belastingdienst/Toeslagen automatisch de beschikbare informatie uit de Brp.
    7.2.    Niet in geschil is dat [partij] van 15 februari 2016 tot en met 31 december 2016 op hetzelfde adres stond ingeschreven in de Brp als [appellante] en haar twee minderjarige kinderen. Daarmee valt de situatie van [appellante] en [partij] binnen het bereik van het partnercriterium van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir.
    7.3.    De wetgever heeft bij de toepassing van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir, voorzien in een uitzondering voor een situatie van (onder)huur, waarin een belanghebbende een gedeelte van de woning huurt van de ander. Het gaat hierbij om (onder)huur op uitsluitend zakelijke gronden, wat moet blijken uit een schriftelijke huurovereenkomst. De belanghebbende die zich op deze uitzondering beroept, draagt daarvan de bewijslast. De memorie van toelichting maakt in algemene bewoordingen melding van een in de wet op te nemen tegenbewijsregeling "om ongewenste effecten te voorkomen […] voor het geval sprake is van een (onder)huursituatie" (Kamerstukken II, 2011-2012, 33 004, nr. 3, p. 32). Hieruit leidt de Afdeling af dat aan de uitzonderingsregeling van onderdeel e van het tweede lid de veronderstelling ten grondslag ligt dat in een dergelijk geval geen partnerschapssituatie wordt aangenomen, omdat de belanghebbende op objectiveerbare gronden niet in gezinsverband samenwoont en er zich geen schaalvoordelen voordoen.
    7.4.    In geschil is of de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het geval van [appellante] niet onder de uitzonderingsregeling van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir valt. De uitzonderingsregeling in deze bepaling heeft slechts betrekking op gevallen waarin de ene meerderjarige een gedeelte van de woning huurt van de andere meerderjarige die op hetzelfde woonadres staat ingeschreven en dit kan aantonen met een schriftelijke huurovereenkomst.
    7.5.    De Afdeling moet daarom beoordelen of de overeenkomst die [appellante] en [partij] zijn aangegaan, een huurovereenkomst is waaruit blijkt dat [partij] een gedeelte van de woning van [appellante] huurde op zakelijke gronden. De Afdeling stelt in de eerste plaats vast dat het bedrag van € 125,00 dat [partij] iedere maand aan [appellante] volgens de overeenkomst moet betalen, uitdrukkelijk is gekoppeld aan de kosten voor het gebruik van gas, water, elektra, de telefoon en eten, en niet aan het gebruik van de zolderetage. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het wel haar bedoeling is geweest om een deel van de woning te verhuren aan [partij]. Dat, zoals [appellante] stelt, onderhuur van haar woning door de verhuurder niet is toegestaan, is onvoldoende om aan te nemen dat de overeenkomst tussen haar en [partij] een (onder)huurovereenkomst is zoals bedoeld in de uitzonderingsbepaling. Daarnaast neemt de Afdeling in aanmerking dat het bedrag dat [partij] maandelijks zou betalen is gehalveerd na het vertrek van zijn zoon. Dit duidt erop dat [appellante] en [partij] een onkostenvergoeding voor ogen hebben gehad, waarbij de te verwachten kosten van het gebruik van voorzieningen (gas, water, elektra, telefoon en eten) zijn gekoppeld aan het aantal gebruikers. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de overeenkomst tussen [appellante] en [partij] geen schriftelijke huurovereenkomst is zoals bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir. De Belastingdienst/Toeslagen heeft daarom terecht, zoals ook de rechtbank heeft geoordeeld, [partij] als toeslagpartner van [appellante] aangemerkt.
    7.6.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. Dat betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag, het kindgebonden budget en de huurtoeslag van [appellante] over 2016 terecht definitief heeft berekend en vastgesteld op respectievelijk € 166,00, € 2.329.00 en € 2.856,00. [appellante] moet daarom in beginsel (€ 282,00 + € 1.031,00 =) € 1.313,00 aan te veel ontvangen voorschotten kindgebonden budget en huurtoeslag terugbetalen.
    Wat betekent dit in de praktijk?
    9.       Als de Belastingdienst/Toeslagen zal overgaan tot invordering van de teveel ontvangen toeslagen, kan [appellante] de dienst verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling te treffen waarbij er rekening wordt gehouden met haar financiële omstandigheden. De Belastingdienst/Toeslagen heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij in dat geval de betalingscapaciteit van [appellante] vaststelt en op basis hiervan bepaalt hoeveel van de teveel ontvangen voorschotten [appellante] gedurende 24 maanden moet terugbetalen. De dienst kijkt hiervoor naar het huidige inkomen en eventuele schulden van [appellante]. De eventuele toeslagen die zij ontvangt, worden hierbij niet meegerekend. Ook zal het eventuele bedrag dat zij maandelijks zal moeten betalen, niet verrekend worden met lopende toeslagen die zij van de dienst ontvangt. Verder heeft de Belastingdienst/Toeslagen aangegeven dat als het inkomen van [appellante] niet hoger ligt dan het bijstandsniveau, dit betekent dat zij gedurende de termijn van 24 maanden niets zal hoeven terug te betalen. Als tijdens deze termijn en in de drie jaren die daarop volgen, niet blijkt dat het inkomen van [appellante] aanzienlijk is gestegen, zal de Belastingdienst/Toeslagen zijn vordering van de teveel ontvangen toeslagen in 2016 laten vallen en zal hij de resterende schuld die hierop betrekking heeft, volledig kwijtschelden.
    Proceskosten
    10.     De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 april 2022
    85-994