ECLI:NL:RBROT:2018:9780, Rechtbank Rotterdam, 29-11-2018, ROT 17/3961
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2018-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete opgelegd door NVWA voor verontreinigd kalverkarkas.
        Naar het oordeel van de rechtbank biedt het boeterapport geen reden om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen; een nadere onderbouwing met foto's is niet nodig. Ook het opnemen van personalia van de toezichthouder is niet nodig, met het vermelde toezichthoudernummer kan worden achterhaald wie het rapport heeft opgesteld.
        Naar het oordeel van de rechtbank is de norm van punt 10 van Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Vo 853/2004 ten aanzien van zichtbare verontreiniging met uitwerpselen voldoende duidelijk: karkassen mogen daar niet mee verontreinigd zijn én elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd. Dat slechts sprake zou zijn van een inspanningsverplichting kan niet uit punt 10 worden afgeleid. Het voorschrift is overtreden als aan het einde van het slachtproces nog uitwerpselen zichtbaar op een karkas aanwezig zijn. Er is geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen zoals in andere zaken over pluimveekarkassen is gedaan. 
        Onder verwijzing naar de jurisprudentie van het CBb (ECLI:NL:CBB:2016:355) over de beoordeling van de evenredigheid van een boete waarvan de hoogte in een wettelijk voorschrift is vastgesteld, acht de rechtbank de boete van € 2.500 in het algemeen evenredig en is eiseres er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat de boete in haar geval niet evenredig is. 
        Met haar betoog dat betaling van de boete nog niet aan de orde kan zijn zolang de rechter het boetebesluit nog niet heeft beoordeeld, kan eiseres alleen bereiken dat geoordeeld wordt dat de verplichting tot betaling van de boete hangende de procedure wordt opgeschort; daarvoor is echter geen ruimte meer nu de rechtbank uitspraak doet op het beroep. Bovendien is de daarvoor aanwezen weg het vragen van een voorlopige voorziening.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Bestuursrecht 3
    
    
    
      zaaknummer: ROT 17/3961
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 29 november 2018 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. K.J. Defares,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 21 oktober 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 5.000,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.
    
    
    
      Bij besluit van 23 mei 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 oktober 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , productiedirecteur bij eiseres, en [naam] , adviseur bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Het gaat in dit beroep over een boete die verweerder heeft opgelegd aan eiseres, een kalfsvleesproducent, omdat door een toezichthouder van de NVWA zou zijn geconstateerd dat een kalverkarkas verontreinigd was. In dit beroep is naast de Nederlandse regelgeving ook de volgende Europese verordening relevant: Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004).
    
    
    
      2.1.
      
        Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd omdat eiseres volgens verweerder dit beboetbare feit heeft gepleegd:
        Karkassen waren zichtbaar verontreinigd. Deze zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. Dit is een overtreding van artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 en 10 van Verordening 853/2004.
        Volgens verweerder heeft eiseres daarmee artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten overtreden. 
      
      
    
    
      2.2.
      
        Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 
        2 augustus 2016 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In dit rapport beschrijft de toezichthouder onder meer het volgende.
        	“Tijdens mijn inspectie in het kader van het verbeterplan vleesketen, toegespitst
        
          	op hygiënisch slachten / bezoedeling met mest beoordeelde ik aan de hand van de
        
        
          	in te vullen inspectielijst een aantal kalverkarkassen net voordat ze werden
        
        
          	voorzien van een gezondheidsmerk (stempel), na de PM-keuring. Deze
        
        
          	beoordeling vond zoals te doen gebruikelijk plaats op drie momenten waarbij op
        
        
          	ieder moment 20 karkassen werden beoordeeld. De derde beoordeling vond plaats
        
        
          	om 13.30 uur en hierbij zag ik dat er bij een karkas een bruingroene plek met een
        
        
          	doorsnede van ongeveer 3 cm aanwezig was op de linker hak van een karkas. Bij
        
        
          	nadere bestudering na verwijdering bleek de plek te bestaan uit mest en haar.
        
        
          	Bij deze controle na afloop van het slachtproces zag ik dat het karkas zichtbaar
        
        
          	was verontreinigd. Deze zichtbare verontreiniging werd niet onmiddellijk
        
        
          	verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig
        
        
          	effect.
        
        
          	Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage III,
        
        
          	sectie 1, hoofdstuk IV onder 7 en 10 van Verordening (EG) 853/2004 juncto artikel
        
        
          	3 lid 1 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in
        
        
          	artikel 2.4 lid 1 onder d van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1
        
        
          	van de Wet dieren.”
        
      
      
      3. Eiseres voert aan dat het onderzoek door de toezichthouder van de NVWA niet specifiek, duidelijk en nauwkeurig is geweest en ook oncontroleerbaar is. Eiseres betwist dat bij de steekproef haar en/of mest is aangetroffen. Uit het rapport van bevindingen kan niet worden opgemaakt op welk karkas de beweerdelijke verontreiniging is aangetroffen. Ook is onduidelijk hoeveel haren precies zouden zijn aangetroffen, wat de lengte daarvan was en wat de omvang van de beweerdelijk aangetroffen mest was. Bovendien blijkt uit het rapport niet of het beweerdelijk aangetroffen haar afkomstig was van een mens of van een dier; eiseres verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:334). Ten onrechte zijn bij het rapport van bevindingen geen foto’s van de beweerdelijke verontreiniging gevoegd. In het rapport is niets opgenomen dat de constatering van de toezichthouder staaft. Eiseres verwijst naar vier uitspraken van het CBb waarin wel foto’s bij het boeterapport waren overgelegd en naar twee uitspraken waarin volgens het CBb niet was aangetoond dat sprake was van een overtreding. Zonder foto’s kan volgens eiseres het rapport niet door de rechter worden getoetst. Voorts voert eiseres aan dat de personalia van de toezichthouder in het rapport van bevindingen ontbreken zodat niet kan worden gecontroleerd of de toezichthouder bevoegd was het rapport op te stellen. Eiseres verwijst daarbij naar het arrest van de Hoge Raad van 9 juni 2006 (ECLI:NL:HR:2009:BH5768) en naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 3 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:111). Uit het rapport blijkt niet dat het is opgemaakt en ondertekend door de bij de controle betrokken toezichthouder, aldus eiseres. 
      
    
    
      3.1.
      Volgens vaste jurisprudentie van het CBb (onder meer herhaald in de uitspraak van 10 april 2018, ECLI:NL:CBB:147) mag een bestuursorgaan in beginsel afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
    
    
      3.2.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport van bevindingen van 2 augustus 2016 voldoende duidelijk omschreven welke constateringen op 2 augustus 2016 zijn gedaan. Zo beschrijft de toezichthouder onder meer dat hij op een karkas een bruingroene plek aantrof, dat de plek bestond uit mest en haar, waar deze plek zich op het karkas bevond en hoe groot de plek was. De inhoud van het rapport van bevindingen vormt geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de constateringen door de toezichthouder. Evenmin heeft eiseres gemotiveerd de bevindingen in het rapport betwist. Door eiseres is niet gemotiveerd waarom niet van de juistheid van de in het rapport beschreven bevindingen kan worden uitgegaan. De enkele betwisting van eiseres dat haar en mest op het karkas is aangetroffen en haar stelling dat niet blijkt om welk karkas het zou gaan, vormen geen reden om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. Of het rapport voldoende duidelijkheid verschaft over het aantal en soort aangetroffen haar is in dit geval niet relevant, nu – gelet op hetgeen hierna in 4.5 is overwogen – het aantreffen van mest op een karkas reeds voldoende basis biedt voor het vaststellen van de overtreding.  
      
      
    
    
      3.3.
      Nu naar het oordeel van de rechtbank de inhoud van het rapport voldoende duidelijkheid geeft over de bevindingen van de toezichthouder en eiseres niet heeft gemotiveerd waarom desondanks aan de juistheid van de bevindingen moet worden getwijfeld, is een nadere onderbouwing met foto’s evenmin nodig. Uit de door eiseres aangehaalde uitspraken van het CBb noch uit andere jurisprudentie van het CBb kan worden afgeleid dat een rapport van een toezichthouder moet zijn vergezeld van foto’s om van de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder uit te kunnen gaan. Pas indien een rapport onduidelijkheden bevat of er twijfel rijst over de beschreven constateringen, kan het voor een goede beoordeling noodzakelijk zijn dat foto’s bij het rapport worden gevoegd. Die noodzaak is hier niet aanwezig. 
      
    
    
      3.4.
      De omstandigheid dat in het rapport van bevindingen geen personalia van de toezichthouder zijn opgenomen vormt evenmin aanleiding om niet van de juistheid van het rapport of de bevoegdheid van de toezichthouder uit te gaan. In het rapport van bevindingen is het toezichthoudernummer van de toezichthouder opgenomen. Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat vanwege vervelende incidenten in het verleden ervoor is gekozen om niet meer de naam van de toezichthouder te vermelden maar om deze functionarissen te identificeren met een toezichthoudernummer waarmee kan worden achterhaald wie het rapport heeft opgemaakt. Daarnaast blijkt uit het rapport dat de betreffende toezichthouder in persoon aanwezig was op het bedrijf van eiseres en zich bij die controle heeft gelegitimeerd. Bovendien is er geen aanleiding te twijfelen aan de bevoegdheid van de toezichthouder. De toezichthouder heeft immers een NVWA-toezichthoudernummer en beschrijft in het rapport dat hij is aangewezen voor het houden van het toezicht dat is opgedragen aan de NVWA. Voorts heeft eiseres geen enkele reden naar voren gebracht waarom aan de bevoegdheid van de toezichthouder zou moeten worden getwijfeld. Daarnaast blijkt uit de tekst en ondertekening van het rapport van bevindingen dat het rapport is opgemaakt en ondertekend door de toezichthouder die de betreffende controle heeft uitgevoerd. 
      
      
        4.	Eiseres voert aan dat geen sprake is van een overtreding. Artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 en 10, van Verordening 853/2004 bevatten geen verbod op verontreiniging met haar en bevatten ook geen nulnorm ten aanzien van de verontreiniging van karkassen. Eiseres voldoet aan punt 10; het gehele proces is erop gericht verontreiniging te voorkomen. Het proces kent verschillende controlemomenten en ook nadat het karkas aan de NVWA-toezichthouder wordt aangeboden vindt bij eiseres nog een controle plaats of alle procedures goed zijn uitgevoerd. Bovendien hanteert verweerder blijkens het Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht (het Handhavingsprotocol) voor haar op varkenskarkassen ook geen nulnorm, zodat dit ook voor kalverkarkassen moet gelden. Daarnaast heeft verweerder niet aangetoond dat haar een verontreiniging is in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder f, van Verordening 852/2004. Niet is bewezen dat haar de aanwezigheid of de introductie van een gevaar meebrengt; een risicoanalyse als bedoeld in artikel 6 van Verordening 178/2002 ontbreekt. Voorts blijkt uit het rapport van bevindingen niet of de toezichthoudend dierenarts het karkas ongeschikt heeft verklaard voor menselijke consumptie vanwege een risico voor de volksgezondheid, aldus eiseres.    
      
      
    
    
      4.1.
      
        In punt 7 en 10 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 staat het volgende:
        7. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zo spoedig mogelijk plaatsvinden en op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. In het bijzonder geldt het volgende:
        a) de luchtpijp en de slokdarm moeten tijdens het verbloeden intact blijven, behalve bij rituele slachtingen;
        b) tijdens het verwijderen van huiden en vachten:
        i) mag de buitenkant daarvan niet in aanraking komen met het karkas,
        en
        ii) mogen personeelsleden en apparatuur die met de buitenkant van huiden en vachten in contact zijn geweest, niet meer in aanraking komen met het vlees;
        c) er worden maatregelen genomen om te voorkomen dat bij en na het verwijderen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst en om het verwijderen van de ingewanden zo snel mogelijk na het bedwelmen te voltooien,
        en
        d) het verwijderen van de uier mag niet leiden tot verontreiniging van het karkas met melk of colostrum.
      
      
      
        10. Karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
      
      
    
    
      4.2.
      Uit het rapport van bevindingen blijkt dat onder meer mest is aangetroffen op een kalverkarkas. Dat betekent dat punt 10, dat onder andere spreekt van verontreiniging met uitwerpselen, van belang is. Naar het oordeel van de rechtbank is de norm van punt 10 ten aanzien van zichtbare verontreiniging met uitwerpselen voldoende duidelijk: karkassen mogen daar niet mee verontreinigd zijn én elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd. Dat de norm niet meer zou inhouden dan een inspanningsverplichting om te voorkomen dat karkassen met uitwerpselen zijn verontreinigd, kan uit de tekst van punt 10 niet worden afgeleid. Niet alleen schrijft punt 10 een actie voor die moet worden uitgevoerd (het onmiddellijk verwijderen), maar ook het resultaat dat moet worden behaald, namelijk dat een karkas niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd is. Uit het voorschrift dat zichtbare verontreiniging onmiddellijk moet worden verwijderd volgt dat dit voorschrift is overtreden als aan het einde van het slachtproces nog uitwerpselen zichtbaar op een karkas aanwezig zijn. Eiseres heeft niet nader onderbouwd waarom, ondanks de duidelijke bewoordingen van punt 10, slechts sprake zou zijn van een inspanningsverplichting die de aanwezigheid van zichtbare verontreiniging met uitwerpselen na afloop van het slachtproces toestaat. De omstandigheid dat eiseres in haar slachtproces verschillende controlemomenten op zichtbare verontreiniging kent, betekent niet dat eiseres daarmee aan punt 10 heeft voldaan. Voor zover eiseres stelt dat de constateringen van de toezichthouder te vroeg in het slachtproces zijn gedaan omdat daarna (na de stempelaar) nog een controle wordt verricht, faalt deze stelling. De productiedirecteur bij eiseres heeft ter zitting namelijk verklaard dat die controle ziet op verificatie van het HACCP-plan en dat die controle steekproefsgewijs (1 op de 55 karkassen) plaatsvindt. Dat controlemoment kan dus niet als schoonmaakpunt in het slachtproces worden beschouwd. Daar komt bij dat uit punt 10 volgt dat zichtbare verontreiniging onmiddellijk moet worden verwijderd. 
      
    
    
      4.3.
      Nu punt 10 specifiek spreekt van zichtbare verontreiniging met uitwerpselen, is voor de vaststelling van de overtreding van dit voorschrift niet relevant of uitwerpselen (mest) ook onder het begrip verontreiniging vallen. Voor zover eiseres stelt dat verweerder desondanks dient vast te stellen of de overtreding van het voorschrift leidt tot een gevaar voor de volksgezondheid, is hiervoor geen aanwijzing te vinden in Verordening 853/2004 of anderszins. Gelet op het voorgaande is evenmin relevant of het betreffende karkas is afgekeurd voor menselijke consumptie. 
      
    
    
      4.4.
      Gelet op het voorgaande acht de rechtbank de norm van punt 10 voldoende duidelijk. Er kan naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs geen twijfel bestaan over de uitleg van deze bepaling. Door eiseres is ook op geen enkele wijze gesteld dat in de situatie in andere landen of uit andere taalversies van deze bepaling een aanwijzing kan worden gevonden voor haar stelling dat punt 10 uitsluitend een inspanningsverplichting zou bevatten. Anders dan in de door eiseres aangehaalde verwijzingsuitspraak van deze rechtbank van 8 juni 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:4362) over verontreinigde pluimveekarkassen, ziet de rechtbank in de onderhavige zaak dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. 
      
    
    
      4.5.
      Nu punt 10 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 voorschrijft dat een karkas niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd mag zijn en dat elke zichtbare verontreiniging onmiddellijk moet worden verwijderd, terwijl uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder na afloop van het slachtproces constateerde dat zich op het karkas nog mest bevond, heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres punt 10 heeft overtreden. Dit betekent dat verweerder dus bevoegd was aan eiseres een boete op te leggen. Gelet op deze conclusie is niet meer relevant of verweerder ook vanwege het aantreffen van haar in dat stukje mest aan eiseres de boete mocht opleggen. De rechtbank gaat dan ook voorbij aan hetgeen eiseres heeft aangevoerd over de aangetroffen haren, over de vraag of haren een verontreiniging betreffen en over de toepassing van het Handhavingsprotocol.   
      
      
        5.	Eiseres voert aan dat verweerder het boetebedrag ten onrechte wegens recidive heeft verhoogd en in het boetebesluit niet heeft gemotiveerd dat de boete evenredig is gelet op de ernst en verwijtbaarheid. Ook is in de Nota van Toelichting bij het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en de Toelichting bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren niet voorzien in afstemming van de hoogte van de boeten op de ernst en verwijtbaarheid van de overtredingen. Bij de indeling in boetecategorieën is geen rekening gehouden met de aard en ernst van de overtreding en de verwijtbaarheid van de overtreder. Daarnaast is het de vraag of het wettelijk gefixeerd boeteregime verenigbaar is met het Unierecht. Eiseres verwijst daarbij naar de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 9 februari 2012 (C-210/10, Urbán) en 22 maart 2017 (C-497 en C-498/15, Euro-Team). Voorts dient bij de evenredigheidstoets ook rekening te worden gehouden met de effecten op de markt en de gevolgen voor de voedselveiligheid en de beweerdelijke inbreuk op de Wet dieren. Eiseres wijst op de recente verhoging van het boeteplafond voor overtreding van de Wet dieren. Van een bewuste overtreding is geen sprake en het bedrijfsbeleid van eiseres is erop gericht dat zij zich aan alle hygiënevoorschriften houdt. Gelet hierop en gelet op de overige concrete omstandigheden van het geval had verweerder moeten afzien van boeteoplegging, dan wel de boete moeten matigen, aldus eiseres. 
      
      
    
    
      5.1.
      
        Verweerder heeft blijkens het primaire besluit het boetebedrag verhoogd, omdat eiseres op 13 februari 2015 eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. Het verhogen van de boete bij recidive vindt zijn grondslag in artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Eiseres heeft in de gronden van beroep gesteld dat verweerder het boetebedrag ten onrechte wegens recidive heeft verhoogd, maar heeft dit niet nader onderbouwd. Desgevraagd ter zitting kon eiseres ook geen nadere onderbouwing geven. Gelet hierop blijft de verhoging van de boete in stand. 
      
      
    
    
      5.2.
      
        De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het CBb heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 3 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:355) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Al naar gelang de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis wel of geen rekening heeft gehouden met bepaalde omstandigheden, zal – vergelijkbaar met een systeem van communicerende vaten – minder of meer ruimte bestaan voor toepassing van de matigingsbevoegdheid op grond van die omstandigheden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, aldus het CBb. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de door eiseres genoemde arresten van het HvJ niet dat een dergelijk boetesysteem met wettelijk vastgestelde boetebedragen en ruimte voor een evenredigheidstoets in het concrete geval, in strijd is met het EU-recht.   
      
      
    
    
      5.3.
      
        In de Nota van Toelichting op het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Staatsblad 2012, 603) staat onder meer het volgende: “Ten behoeve van een eenvoudige en effectieve oplegging van de boete is gekozen voor een eenvoudig systeem met vaste boetebedragen binnen de maximale boetes die volgens artikel 8.8 van de wet kunnen worden opgelegd. Vanwege het grote aantal beboetbare overtredingen zullen naar verwachting veel bestuurlijke boetes worden opgelegd. Om de stroom opgemaakte boeterapporten efficiënt te kunnen verwerken is een boetesysteem gewenst waarbij het boetebedrag niet voor iedere overtreding apart vastgesteld hoeft te worden, maar met een vaste systematiek wordt gewerkt. Daarbij is zoveel mogelijk rekening gehouden met de zwaarte van de overtredingen en de diversiteit aan overtreders zoals die onder de Wet dieren zal bestaan.(…) Als criteria voor de indeling van de overtredingen in één van de vijf boetecategorieën zullen de ernst van de overtreding in abstracto (dus geredeneerd vanuit de omschrijving van de gedraging in de regelgeving) en de effectiviteit van de boete gehanteerd worden. Bij de ernst van de overtreding wordt in de eerste plaats gelet op de belangen die met het overtreden voorschrift worden beschermd: informatievoorziening, dierenwelzijn, diergezondheid, volksgezondheid en milieu. Daarnaast zal een boete voldoende afschrikwekkend moeten zijn. Om calculerend gedrag te voorkomen moet een bestuurlijke boete voor bijvoorbeeld slachthuizen of producenten van diergeneesmiddelen hoger zijn dan voor een veehouder of een hondenfokker. Om die reden zal bij de indeling van de overtredingen waar mogelijk ook rekening worden gehouden met de vraag wie de normadressaat van het overtreden voorschrift is.” 
        In de Toelichting op de wijziging van 26 juni 2013 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren valt voorts onder andere te lezen dat per voorschrift is beoordeeld of de indicatie in de Nota van Toelichting bij het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren leidt tot een passende boete en dat overtredingen van voorschriften over vleesketen en voedselveiligheid vanwege het belang dat zij dienen ter borging van de voedselveiligheid in beginsel worden ingedeeld in boetecategorie 3.
      
      
    
    
      5.4.
      Op grond van artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en artikel 1.2 en de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren wordt bij een overtreding als hier aan de orde (overtreding van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten, gelezen in samenhang met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren) een boete van € 2.500,- gehanteerd. De rechtbank acht deze boete, mede in het licht van het voorgaande, in het algemeen evenredig. Het is aan eiseres om aannemelijk te maken dat de boete in haar geval niet evenredig is, waarbij alleen omstandigheden een rol kunnen spelen waarmee de wetgever bij de vaststelling van het boetebedrag geen rekening heeft gehouden. Eiseres is hierin niet geslaagd. Zij heeft in dit kader alleen gewezen op niet nader benoemde concrete omstandigheden van het geval en gesteld dat van een bewuste overtreding geen sprake is. Dat sprake zou zijn van verminderde verwijtbaarheid is door eiseres evenwel niet nader onderbouwd en kan ook niet uit het rapport van bevindingen en de overige stukken worden afgeleid. Daarbij merkt de rechtbank op dat eiseres al eerder een waarschuwing en een boetebesluit van verweerder heeft ontvangen vanwege soortgelijke overtredingen. 
      
      
        6.	Eiseres voert aan dat de betalingsbeschikking onderdeel uitmaakt van het boetebesluit en dat de betalingsbeschikking in strijd is met artikel 6 van het EVRM. Betaling van de boete kan volgens eiseres niet aan de orde zijn zolang een rechter het boetebesluit nog niet heeft beoordeeld en de boete nog niet onherroepelijk vast staat. Eiseres verwijst daarbij naar het Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State aan de Minister van Veiligheid en Justitie inzake sanctiestelsels (W03.15.0138/II) en de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 21 december 2016 (ECLI:NL:RBAMS:2016:9126). De mogelijkheid om een voorlopige voorziening te vragen doet niet af aan het feit dat betaling voordat de rechtsmiddelen zijn uitgeput onverenigbaar is met de onschuldpresumptie van artikel 6 van het EVRM. Overigens zou een verzoek om voorlopige voorziening, mede gelet op de financiële positie van eiseres, niet slagen en is daarom geen effectief rechtsmiddel om de boete te schorsen, aldus eiseres.
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank overweegt dat eiseres met haar betoog over de betalingsbeschikking slechts kan bereiken dat geoordeeld wordt dat hangende de procedure de verplichting om de boete te betalen wordt opgeschort. De rechtbank doet echter thans uitspraak op het beroep van eiseres, zodat voor een eventuele opschorting van de betaling tot aan de uitspraak op beroep geen ruimte meer is. Daar komt bij dat de aangewezen weg om dat te bereiken het indienen van een verzoek om voorlopige voorziening is. Dit heeft eiseres niet gedaan. Dat het indienen van een verzoek om voorlopige voorziening geen kans van slagen heeft volgens eiseres, maakt niet dat de rechtbank gehouden is in beroep een oordeel te geven over een door eiseres opgeworpen principieel punt.     
      
      7. Het beroep is dus ongegrond.
      
      8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, en mr. E.R. Houweling en 
      mr. I.S. Vreken-Westra, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 29 november 2018.
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.