ECLI:NL:RVS:2022:1094, Raad van State, 13-04-2022, 202006846/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 mei 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tilburg geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen aan [appellant A] voor het plaatsen van een dakopbouw op de woningen gelegen aan de [locatie A] en [locatie B].

202006846/1/R3.
    Datum uitspraak: 13 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Tilburg,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 november 2020 in zaak nr. 19/750 in het geding tussen:
    [appellant A]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 mei 2018 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen aan [appellant A] voor het plaatsen van een dakopbouw op de woningen gelegen aan de [locatie A] en [locatie B].
    Bij besluit van 21 december 2018 heeft het college het daartegen door [appellant A] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 november 2020 heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant A] en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 februari 2022, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. J.H.D. Elings, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.P.F. Warnier en J.M. Olthuis, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaren van de woningen aan respectievelijk de [locatie B] en [locatie A] te Tilburg. Zij willen gezamenlijk een dakopbouw op het aaneengesloten laagbouwgedeelte van hun woningen oprichten. Op 19 maart 2018 hebben zij hiervoor ieder afzonderlijk een aanvraag voor een omgevingsvergunning bij het college ingediend.
    2.       Bij afzonderlijke besluiten van 9 mei 2018 heeft het college geweigerd aan [appellant A] en [appellant B] een omgevingsvergunning te verlenen. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het ingediende bouwplan in strijd is met artikel 14.2.2 van de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Reeshof West 2015" (hierna: het bestemmingsplan), omdat de dakopbouw de maximale toegestane bouwhoogte van 3,5 m overschrijdt. De gewenste dakopbouw voorziet in een bouwhoogte van ongeveer 6,5 m.
    Het college heeft geen mogelijkheid gezien om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om toepassing te geven aan zijn binnenplanse afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 14.4.1 van de planregels. Daartoe overweegt het college dat het bouwplan niet voldoet aan de voorwaarde dat de karakteristiek van de straat niet onevenredig wordt geschaad. Verder heeft het college in dat besluit gesteld dat op grond van de Beleidsregels planologische kruimelgevallen 2019 (hierna: de regeling) niet kan worden meegewerkt aan een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan voor het realiseren van de gevraagde dakopbouw. Volgens het beleid dient in dit soort gevallen aangesloten te worden bij de plansystematiek.
    Bij afzonderlijke besluiten van 19 december 2018 heeft het college de tegen het besluit van 9 mei 2018 ingediende bezwaren van [appellant A] en [appellant B] ongegrond verklaard.
    3.       De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van [appellant A] tegen het besluit van 19 december 2018 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft onder 5.6 van de aangevallen uitspraak overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan de bebouwingskarakteristiek van de straat onevenredig schaadt en hem om die reden geen bevoegdheid toekomt toepassing te geven aan de in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid. Het hoger beroep van [appellant A] en [appellant B] is gericht tegen dit oordeel. Zij voeren daartoe het volgende aan.
    Ontvankelijkheid [appellant B]
    4.       De Afdeling stelt vast dat de rechtbank in de aangevallen uitsluitend uitspraak heeft gedaan op het beroep van [appellant A]. [appellant B] is bij de aangevallen uitspraak geen belanghebbende, als bedoeld in artikel 8:104, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht, omdat niet haar beroep, maar dat van [appellant A] bij die uitspraak ongegrond is verklaard. Gelet hierop is het hoger beroep van [appellant A] en [appellant B], voor zover ingediend door [appellant B], niet-ontvankelijk.
    Bespreking hoger beroepsgronden
    5.       [appellant A] voert aan dat het college bij de beoordeling van de vraag of de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid kan worden toegepast, ten onrechte niet is uitgegaan van de bebouwingskarakteristiek van de straat, maar van de bebouwingskarakteristiek van de buurt. Zij meent dat een regel als artikel 14.4.4, onder a, van de planregels, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:439, letterlijk uitgelegd dient te worden. Dat betekent volgens haar dat het college in dit geval uitsluitend de bebouwingskarakteristiek van de straat in zijn overweging mag betrekken en zich daartoe ook moet beperken. Gelet hierop heeft de rechtbank volgens haar ten onrechte aannemelijk geacht dat in voorkomende gevallen voor het bepalen van de bebouwingskarakteristiek van de straat, de opzet van de buurt waar de straat zich in bevindt van belang is voor die beoordeling.
    [appellant A] voert in dit kader verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het advies van Olthuis deugdelijk moet worden geacht en het college daarvan heeft mogen uitgaan. Zij wijst erop dat Olthuis in zijn advies een onjuiste maatstaf heeft gehanteerd, omdat ook hij is uitgegaan van de bebouwingskarakteristiek van de buurt.
    5.1.    Het college stelt dat op juiste wijze toepassing is gegeven aan artikel 14.4.4, onder a, van de planregels. Volgens het college sluit de planregel niet uit dat voor de beoordeling of de bebouwingskarakteristiek van de straat onevenredig wordt aangetast, tevens mag worden gekeken naar de opzet van de buurt.
    5.2.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    […];
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking […]."
    5.3.    Aan de gronden van de percelen [locatie A] en [locatie B] is blijkens de verbeelding van het bestemmingsplan de bestemming "Wonen" toegekend. Voor de gronden waar de dakopbouw is voorzien, geldt blijkens de verbeelding een maximale toegestane bouwhoogte van 3,5 m.
    Artikel 14.2.2 van de planregels luidt:
    "voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende algemene regels:
    […];
    e. de maximale bouwhoogte bedraagt 10m, tenzij door middel van een maatvoeringsaanduiding een ander maximum is aangegeven;
    Artikel 14.4.1 luidt:
    "Het bevoegd gezag kan, met inachtneming van de voorwaarden in 14.4.4, omgevingsvergunning verlenen voor het binnenplans afwijken van:
    a. het bepaalde in 14.2.2 onder e en f met betrekking tot de met een maatvoeringsaanduiding aangegeven hoogte, zulks tot een hoogte van maximaal 10 m;
    […]."
    Artikel 14.4.4 luidt: "Omgevingsvergunning voor het binnenplans afwijken van de bouwregels kan slechts worden verleend indien:
    a. de bebouwingskarakteristiek van de straat niet onevenredig wordt aangetast;
    […]".
    5.4.    De Afdeling ziet geen aanleiding [appellant A] te volgen in haar betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het aannemelijk is dat in het voorliggende geval voor het bepalen van de bebouwingskarakteristiek van een straat van belang kan zijn dat de opzet van de buurt waar de straat zich in bevindt, wordt meegewogen. De Afdeling acht met de rechtbank aannemelijk dat de bebouwingskarakteristiek van de straat mede wordt ingegeven door de wijze waarop deze zich verhoudt tot en onderscheidt van andere of naastgelegen woonblokken in andere straten in de buurt.
    De Afdeling overweegt verder dat een letterlijke lezing van artikel 14.4.4, onder a, van de planregels niet uitsluit dat de opzet van de buurt wordt betrokken bij de beoordeling van de vraag of de bebouwingskarakteristiek van een straat niet onevenredig wordt aangetast. De bewuste planregel regelt immers niet op welke wijze deze beoordeling dient plaats te vinden. De verwijzing van [appellant A] naar de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2019 kan haar daarom niet baten. De Afdeling ziet gelet hierop evenmin aanleiding [appellant A] te volgen in haar betoog dat in het advies van Olthuis een onjuiste maatstaf is gehanteerd, omdat uit wat hiervoor is overwogen volgt dat Olthuis bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een onevenredige aantasting van de bebouwingskarakteristiek van de straat, de opzet van de wijk mocht betrekken.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant A] betoogt dat haar bouwplan vanuit stedenbouwkundig oogpunt aanvaardbaar is en dat daarom geen sprake is van een aantasting van de bebouwingskarakteristiek van de straat. [appellant A] wijst er in dat kader op dat met de situering van de dakopbouw, het onderscheid tussen hoofd- en bijgebouw behouden blijft. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst zij naar de stedenbouwkundige adviezen van Tonnaer van 25 oktober 2018 en Rho van 28 februari 2019, waarin volgens haar gemotiveerd uiteen is gezet waarom het onderscheid tussen hoofd- en bijgebouw behouden blijft en er aldus geen sprake is van een aantasting van de bebouwingskarakteristiek van de straat.
    [appellant A] stelt zich subsidiair op het standpunt dat, als al sprake zou zijn van een aantasting van de bebouwingskarakteristiek van de straat, deze aantasting niet onevenredig is. Zij voert in dit kader aan dat het bestemmingsplan ruime mogelijkheden toekent om van de maximale maatvoering af te wijken, waarbij zij erop wijst dat bij toepassing van de in artikel 14.4.1 opgenomen afwijkingsbevoegdheid, op grond van artikel 14.4.1, aanhef en onder a, een bebouwingshoogte tot 10 m kan worden toegekend. Verder voert zij aan dat de door haar beoogde dakopbouw betrekking heeft op een zeer beperkt vloeroppervlak, waarbij het onderscheid tussen hoofd- en bijgebouw behouden blijft, goed ingepast wordt tussen de bebouwing en wordt gerealiseerd aan het uiteinde van het bebouwingslint. Verder volgt uit het advies van Tonnaer volgens haar dat de bebouwingskarakteristiek van dit gedeelte van de Spaarnwoudelaan behouden blijft, nu aan het open karakter geen onevenredige afbreuk wordt gedaan. Gelet op het voorgaande stelt [appellant A] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan de bebouwingskarakteristiek van de straat onevenredig schaadt.
    6.1.    Het college neemt het standpunt in dat de beoogde dakopbouw een onevenredige aantasting is van de bebouwingskarakteristiek van de straat en verwijst hiertoe naar het advies van Olthuis.
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat het college aan het besluit tot weigering van de verlening van de omgevingsvergunning voor de dakopbouw, onder andere het advies van Olthuis ten grondslag heeft gelegd. In dat advies staat dat door het bouwplan de bebouwingskarakteristiek van de straat wordt geschaad. Door de opbouw op de garage, verdwijnt het onderscheid tussen hoofd- en bijgebouw. Dit onderscheid speelt volgens het advies van Olthuis een belangrijke rol in de stedenbouwkundige opzet van de wijk. Stedenbouwkundig bestaat de wijk uit een carré-vormig gesloten bouwblok tussen de Schipluidenlaan, Spakenburglaan, Schalkhaarstraat en Spaarnwoudelaan, dat wordt doorkruist door een afwijkende hovenstructuur langs de singel (Sneekstraat) en wordt geflankeerd door buurten met woningen in een opener opzet. Die opener opzet van de buurten kenmerkt zich volgens het advies van Olthuis door transparantie tussen de woningen of woningblokken. In één van die buurten, namelijk de driehoek tussen de Schalkhaarstraat, Spaarnwoudelaan en Dalemdreef, ligt de woning van [appellant A]. Volgens het advies van Olthuis is de huidige stedenbouwkundige opzet van de wijk herkenbaar en gaaf en wordt die opzet mede bepaald door de bebouwingskarakteristiek van de afzonderlijke straten. Een dakopbouw op de garage zou die stedenbouwkundige opzet volgens het advies van Olthuis onevenredig aantasten.
    6.3.    De Afdeling stelt voorop dat het college beleidsruimte heeft bij het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning voor een binnenplanse afwijking, zoals neergelegd in artikel 14.4.4, onder a, van de planregels. Het bestuursorgaan mag daarnaast op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten.
    Voor zover [appellant A] heeft gewezen op de adviezen van Tonnaer en Rho, stelt de Afdeling vast dat in die adviezen is geconcludeerd dat de gewenste dakopbouw vanuit stedenbouwkundig oogpunt aanvaardbaar is, met name omdat volgens die adviezen het onderscheid tussen hoofdgebouw en bijgebouw behouden blijft door qua architectuur en materiaalgebruik aan te sluiten bij het hoofdgebouw. Op de zitting is hierover namens het college door Olthuis aangegeven dat de Spaarnwoudelaan is opgebouwd uit woningen met veel openheid ertussen. Verder heeft hij aangegeven dat hij er niet van overtuigd is dat door het terugleggen van de dakopbouw in combinatie met een bepaald materiaalgebruik, geen afbreuk wordt gedaan aan deze openheid en de kenmerkende vaste ritmiek van de straat. Gelet op de opzet van de Spaarnwoudelaan ter plaatse van de woning van [appellant A], acht de Afdeling het standpunt van het college aannemelijk dat de ritmiek van het bebouwingslint van de Spaarnwoudelaan door de komst van de dakopbouw zal worden aangetast. De Afdeling overweegt verder dat in de door [appellant A] overgelegde stedenbouwkundige adviezen van Tonnaer en Rho geen concrete bezwaren zijn neergelegd over de deugdelijkheid van het advies dan wel de deskundigheid van Olthuis. Gelet hierop ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet mocht afgaan op het advies van Olthuis. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande daarom terecht overwogen dat de omstandigheid dat Tonnaer en Rho tot een andere conclusie komen, op zichzelf niets afdoet aan de deugdelijkheid van het advies van Olthuis. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in redelijkheid het advies van Olthuis ten grondslag heeft kunnen leggen aan het besluit om de omgevingsvergunning te weigeren. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college meer gewicht heeft mogen toekennen aan het belang bij het voorkomen van een onevenredige aantasting van de bebouwingskarakteristiek van de straat dan aan het belang van [appellant A] bij het realiseren van de dakopbouw.
    6.4.    Voor zover [appellant A] met haar verwijzing naar de dakopbouw op de Schipluidenlaan 13 beogen een beroep te doen op het gelijkheidsbeginsel, overweegt de Afdeling dat dit beroep niet kan slagen. De Schipluidenlaan heeft een andere stedenbouwkundige opzet, zodat hierom al geen sprake is van gelijke gevallen.
    6.5.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bebouwingskarakteristiek van de straat door het bouwplan onevenredig wordt geschaad en dat hem om die reden geen bevoegdheid toekomt toepassing te geven aan de in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep, voor zover dat is ingesteld door [appellant A] is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    Proceskosten
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk, voor zover dat is ingesteld door [appellant B];
    II.       verklaart het hoger beroep, voor zover dat is ingesteld door [appellant A] , ongegrond;
    III.      bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2022
    817-997