ECLI:NL:RVS:2022:991, Raad van State, 06-04-2022, 202200426/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2021 heeft de raad van de gemeente Hengelo het bestemmingsplan "Vooroorlogse Wijken omgeving Heemafterrein-Bornsestraat" vastgesteld. Het plan ziet op een deel van het voormalige Heemafterrein in Hengelo. Het plan maakt een woontoren mogelijk met maximaal 72 wooneenheden en een maximum bouwhoogte van 40 m ten zuiden en oosten van het rijksmonument De Oude Begraafplaats met poortgebouw gelegen aan de Bornsestraat. Daarnaast maakt het plan 22 grondgebonden woningen mogelijk op de gronden gelegen tussen de Bornsestraat en de vijver met de contour van het voormalige Huys Hengelo, een gemeentelijk monument. VGO is eigenaar van het poortgebouw en van een deel van de gronden van De Oude Begraafplaats.

202200426/2/R3.
    Datum uitspraak: 6 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
    Vereniging Gemeenschappelijk Onderhoud en Stichting 't Neutje, beide gevestigd te Hengelo,
    verzoekers,
    en
    de raad van de gemeente Hengelo,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 november 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Vooroorlogse Wijken omgeving Heemafterrein-Bornsestraat" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben onder meer Vereniging Gemeenschappelijk Onderhoud en Stichting ’t Neutje (hierna: VGO en ’t Neutje) beroep ingesteld.
    VGO en ’t Neutje hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    VGO en 't Neutje en Plegt-Vos Vastgoedontwikkeling B.V. en Plegt-Vos Oost B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op de zitting behandeld van 15 maart 2022, waar VGO en 't Neutje, vertegenwoordigd door mr. H.J.P. Robers, advocaat te Hengelo, en [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. A. Otten en ir. R.R.S Jacobs, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Plegt-Vos, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Deventer, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Het plan ziet op een deel van het voormalige Heemafterrein in Hengelo. Het plan maakt een woontoren mogelijk met maximaal 72 wooneenheden en een maximum bouwhoogte van 40 m ten zuiden en oosten van het rijksmonument De Oude Begraafplaats met poortgebouw gelegen aan de Bornsestraat. Daarnaast maakt het plan 22 grondgebonden woningen mogelijk op de gronden gelegen tussen de Bornsestraat en de vijver met de contour van het voormalige Huys Hengelo, een gemeentelijk monument.
    3.       VGO is eigenaar van het poortgebouw en van een deel van de gronden van De Oude Begraafplaats. Zij heeft onder meer de instandhouding van De Oude Begraafplaats tot doel. ‘t Neutje heeft onder meer tot doel het behoud en de versterking van cultuurhistorische en karakteristieke waarden in de gemeente Hengelo, in het bijzonder van monumentale en karakteristieke bouwwerken en de van belang zijnde omgeving daarvan. VGO en ’t Neutje zijn het niet eens met het plan. Zij vrezen aantasting van de cultuurhistorische waarden in het gebied, waaronder het rijksmonument De Oude Begraafplaats en de relatie daarvan met de vindplaats van Huys Hengelo. Zij hebben een alternatieve invulling van het plan aangedragen waarbij de in het plan voorziene hoogbouw wordt omgewisseld met de in het plan voorziene grondgebonden woningen. Om onomkeerbare gevolgen te voorkomen hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om schorsing van het gehele plan. Zij hebben meerdere beroepsgronden aangevoerd. De voorlopige voorzieningenprocedure leent zich niet voor een integrale beoordeling van alle beroepsgronden. De voorzieningenrechter zal zich hierna beperken tot de gronden die op de zitting centraal hebben gestaan.
    4.       Plegt-Vos is eigenaar en ontwikkelaar van de gronden in het plangebied. Een dag voor de zitting heeft zij een afschrift van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hengelo van 25 februari 2022 tot verlening van een omgevingsvergunning voor het oprichten van 72 appartementen aan de Sherwood Rangers 302 tot en met 444 (even) in Hengelo overgelegd. De omgevingsvergunning ziet op een woontoren als voorzien in het voorliggende plan. De omgevingsvergunning is verleend op grond van het thans geldende bestemmingsplan "Vooroorlogse Wijken 2016 (deel 1)" voor de activiteit bouwen en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    Spoedeisend belang
    5.       De raad en Plegt-Vos stellen dat VGO en ’t Neutje geen spoedeisend belang hebben bij het treffen van een voorlopige voorziening, omdat de omgevingsvergunning voor de realisatie van de woontoren is verleend op grond van het geldende bestemmingsplan, dat ook al in de bouw van een woontoren voorziet. Als het nu voorliggende plan wordt geschorst en dus niet in werking treedt, zal het geldende plan het toetsingskader blijven voor een eventueel te nemen besluit op de bezwaren die kunnen worden ingediend tegen de verleende omgevingsvergunning. VGO en ’t Neutje zijn bij een schorsing van dit plan dan ook niet gebaat volgens de raad en Plegt-Vos. Daarbij heeft Plegt-Vos toegezegd tijdens de bodemprocedure geen nieuwe of andere aanvragen om omgevingsvergunningen te zullen indienen.
    5.1.    De voorzieningenrechter overweegt dat het besluit van 25 februari 2022 tot verlening van de omgevingsvergunning in deze procedure niet inhoudelijk ter beoordeling voorligt, maar wel van belang kan zijn bij de vraag of er een spoedeisend belang is dat het treffen van de gevraagde voorziening rechtvaardigt. In dat kader is op de zitting ingegaan op de grondslag van de verleende omgevingsvergunning.
    VGO en ’t Neutje hebben op de zitting naar voren gebracht bezwaar te zullen maken tegen het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. Bij het nog te nemen besluit op bezwaar is het uitgangspunt dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Wordt geen voorlopige voorziening getroffen ten aanzien van het besluit tot vaststelling van het nu voorliggende plan, dan geldt dit plan bij het besluit op bezwaar als toetsingskader. Als het bouwplan past binnen het voorliggende plan dan moet de omgevingsvergunning worden verleend. Een mogelijke latere vernietiging van dit bestemmingsplan door de Afdeling in de bodemprocedure kan daaraan dan niet meer afdoen (zie de zogenoemde Tegelen-jurisprudentie, die onder meer is neergelegd in de uitspraak van 12 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP0510). Verder staat er in het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning dat het bouwplan voldoet aan het nu voorliggende plan. Voor de onderbouwing van de afwijking van het geldende bestemmingsplan is verwezen naar het voorliggende plan.
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het daarom niet uitgesloten dat zich onomkeerbare gevolgen voordoen als het voorliggende plan niet wordt geschorst, zodat met het verzoek een spoedeisend belang is gemoeid.
    Inhoudelijk
    6.       VGO en ’t Neutje voeren aan dat de cultuurhistorische waarden in de omgeving van het plangebied onvoldoende zijn betrokken bij de vaststelling van het plan. Zij voeren aan dat de in paragraaf 5.3.5 van de plantoelichting opgenomen inventarisatie van de cultuurhistorische waarden niet voldoet aan artikel 3.1.6, vijfde lid, onder a en b, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Er had volgens hen breder moeten worden geïnventariseerd. Zo is onder andere het rijksmonument De Oude Begraafplaats in dit kader niet genoemd in de plantoelichting. Ook is volgens hen niet beschreven op welke wijze met de in het gebied aanwezige cultuurhistorische waarden rekening is gehouden en hoe de ontwikkeling zich verhoudt tot het aangrenzende gebied. Verder is niet kenbaar gemaakt op welke wijze rekening is gehouden met het advies van de erfgoedcommissie Hengelo van 26 april 2021 en waarom de raad het advies van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed van 6 april 2021 niet heeft gevolgd. Zij wijzen daarbij op artikel 3.1.6, eerste lid, onder c, van het Bro in samenhang gelezen met artikel 3.1.1 van het Bro.
    6.1.    In paragraaf 5.3 van de plantoelichting is ingegaan op archeologie en cultuurhistorie. Daarin staat onder meer dat binnen het plangebied zelf geen gebouwde monumenten en objecten aanwezig zijn. Wel wordt gewezen op het oorspronkelijke kantoorgebouw van de Heemaf fabriek, "De Locomotief", ten zuiden van het plangebied dat als rijksmonument is aangewezen en op Huys Hengelo dat als archeologisch gemeentelijk monument is aangemerkt, maar volgens de plantoelichting zullen beide monumenten door de voorgenomen bouwactiviteiten niet worden aangetast. De voorzieningenrechter stelt vast dat het rijksmonument De Oude Begraafplaats hier niet is vermeld in de plantoelichting. Ook is in de plantoelichting geen melding gemaakt van de hiervoor genoemde adviezen, waarin nader is ingegaan op het aanwezige erfgoedensemble en de samenhang daartussen. Weliswaar is in de nota beantwoording zienswijzen ingegaan op de naar voren gebrachte zienswijzen over de cultuurhistorische waarden in het gebied en is daarin het advies van de erfgoedcommissie Hengelo van 26 april 2021 als zienswijze over het ontwerpplan behandeld, maar daarbij is volstaan met een vergelijking te maken van wat het bestemmingsplan "Vooroorlogse wijken 2016 deel 1" mogelijk maakt in het plangebied ten opzichte van wat het thans voorliggende plan mogelijk maakt. In de Nota beantwoording zienswijzen staat dat met de erfgoedcommissie vooroverleg is geweest, waarbij ook een vertegenwoordiger van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed aanwezig was en dat bij het opstellen van het plan is geprobeerd rekening te houden met het advies van de erfgoedcommissie. Dit advies is waar dat mogelijk was in het plan verwerkt, maar daarnaast moest ook rekening worden gehouden met bestaande (bouw)rechten, aldus de Nota beantwoording zienswijzen.
    6.2.    De voorzieningenrechter overweegt dat bestaande (bouw)rechten een zwaarwegend belang vormen die de raad moet betrekken bij zijn besluitvorming. De raad moet bij het opnieuw vaststellen van een plan echter alle belangen die daardoor worden geraakt in zijn besluitvorming betrekken en motiveren dat en waarom het plan gelet op alle betrokken belangen nog altijd strekt tot een goede ruimtelijke ordening. In wat VGO en ’t Neutje hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter aanleiding tot gerede twijfel omtrent de vraag of de raad de cultuurhistorische waarden en de adviezen van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed en de erfgoedcommissie Hengelo voldoende inzichtelijk bij zijn besluitvorming heeft betrokken en of de regelgeving daaromtrent goed is nageleefd. De voorzieningenrechter acht daarom niet uitgesloten dat het plan op dit punt in de bodemprocedure geen stand zal kunnen houden.
    7.       VGO en ’t Neutje voeren aan dat in de plantoelichting terecht staat dat de Woonvisie 2016-2026 en het Woningbouwprogramma 2020-2029 van toepassing zijn. Het plan voldoet volgens VGO en ’t Neutje evenwel niet aan het woningbouwprogramma, omdat daarin ruimte is gereserveerd voor de ontwikkeling van 50 woningen op deze locatie en het plan de bouw van 94 woningen mogelijk maakt. In dit verband wijzen zij ook op het voorbereidingsbesluit dat de raad op 23 april 2020 heeft genomen. Het plan is volgens hen in zoverre in strijd met het gemeentelijk beleid.
    7.1.    De voorzieningenrechter overweegt dat het woningbouwprogramma voorziet in 50 woningen in het plangebied. Het maximeren van het aantal woningen in het plangebied was aanleiding om het voorbereidingsbesluit te nemen. In het bestemmingsplan "Vooroorlogse wijken 2016 (deel 1)" was namelijk geen maximum gesteld aan het aantal te bouwen woningen in het plangebied. Op de zitting heeft de raad naar voren gebracht dat het woonbeleid inmiddels is gewijzigd en dat daarom van andere aantallen woningen moet worden uitgegaan dan in het woningbouwprogramma is vermeld. Dit heeft de raad naar het oordeel van de voorzieningenrechter in de stukken onvoldoende inzichtelijk gemaakt, zodat er twijfel over bestaat of het bestreden besluit in zoverre berust op een deugdelijke motivering.
    Conclusie
    8.       Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
    9.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Hengelo van 24 november 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Vooroorlogse Wijken omgeving Heemafterrein-Bornsestraat";
    II.       veroordeelt de raad van de gemeente Hengelo tot vergoeding van bij Vereniging Gemeenschappelijk Onderhoud en Stichting ’t Neutje in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    III.      gelast dat de raad van de gemeente Hengelo aan Vereniging Gemeenschappelijk Onderhoud en Stichting 't Neutje het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 6 april 2022
    590