ECLI:NL:OGEAC:2022:136, Gerecht in eerste aanleg van Curaçao, 01-06-2022, CUR202004432
Gerecht in eerste aanleg van Curaçao — Uitspraak 
Datum: 2022-06-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beoordeling beroep op vertrouwensbeginsel aan de hand van de stappen uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Wel sprake van een toezegging. 
      
      Het is in een kleinschalige samenleving als Curaçao, waar persoonlijke verhoudingen een grote rol spelen en een expliciete weigering niet gemakkelijk wordt gegeven, van verhoogd belang dat regels inzake bevoegdheid en formele besluitvorming strikt in acht worden genomen. Tegen die achtergrond mag van een betrokkene in Curaçao worden verwacht dat hij de toepasselijke rechtsregels kent of onderzoek daarnaar doet, zeker als het gaat om rechtsregels over eventuele toezeggingen. In dit geval heeft minister van Financiën niet zijn oordeel gegeven over de toezegging van de minister van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn, wat wettelijk wel moest. Van eiseres hoefde dat onderzoek in dit geval niet verwacht te worden vanwege de formulering van de toezegging. 
      
      Zwaarder wegende belangen staan in de weg aan honorering van het gewekte vertrouwen. Algemeen belang van op orde brengen en houden van de overheidsfinanciën tegen de achtergrond van de na de toezegging gemaakte afspraken met Nederland over liquiditeitssteun en de verslechterde financiële situatie van het land als gevolg van de COVID-pandemie weegt zwaarder.

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO
    
    Uitspraak
    
    
      in het geding tussen:
    
    
    
    de STICHTING VOOR OUDERENZORG BIRGEN DI ROSARIO,
    
      gevestigd te Curaçao,
      hierna: eiseres,
      gemachtigde: mr. D. Wildeman, advocaat,
    
    
    
      tegen
    
    
    de minister van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn,
    
      hierna: verweerder,
      gemachtigden: mrs. E.G.I. van der Plank en A.C. van Hoof, advocaten.
    
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de weigering van verweerder om te beslissen op haar verzoek om subsidie voor het jaar 2020 voor een bedrag van NAf 9.862.700,-. 
    
    
    
      Bij beschikking van 13 januari 2021 (de bestreden beschikking) heeft verweerder aan eiseres een subsidie verleend voor een bedrag van NAf 8.100.700,-.
    
    
    
      Op 5 maart 2021 heeft eiseres beroepsgronden ingediend tegen de bestreden beschikking. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Op 26 april 2022 heeft eiseres een aantal producties ingediend. Bij e-mail van 26 april 2022 heeft het Gerecht partijen geïnformeerd over de aanpak van de zitting. Verder heeft het Gerecht eiseres verzocht om een korte toelichting op de ingediende producties. Ook heeft het Gerecht partijen verzocht om eventueel op te stellen pleitaantekeningen uiterlijk vrijdag 29 april 2022 in te dienen. Eiseres heeft op 
      29 april 2022 een toelichting op de producties ingediend. 
    
    
    
      Het beroep is behandeld op de zitting van het Gerecht van 3 mei 2022. Eiseres is vertegenwoordigd door [naam] , voorzitter van de Raad van Bestuur van eiseres, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Hoof. Ter zitting heeft eiseres pleitaantekeningen overgelegd.  
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    
      1.	Het Gerecht gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    
    
      1.1
      Eiseres biedt zorg met verblijf aan zorgbehoevende ouderen in Curaçao. Onder andere levert zij zorg in verzorgings- en verpleeghuizen (intramuraal) en biedt zij dagopvang aan thuiswonende ouderen. 
      
    
    
      1.2
      Bij brief van 30 december 2013 heeft verweerder eiseres geschreven dat verweerder bereid is om eiseres tegemoet te treden met 1,6 miljoen gulden ter verlichting van het exploitatietekort van eiseres. Verweerder heeft in die brief een aantal voorwaarden gesteld voor deze eenmalige subsidie. 
      
    
    
      1.3
      Over de jaren 2013 tot en met 2017  heeft verweerder steeds een aanvullend bedrag van 1,6 miljoen gulden op de reguliere subsidie van eiseres verstrekt. De reguliere subsidie bedroeg over de jaren 2013 tot en met 2019 elk jaar NAf 8.662.700,- 
      
    
    
      1.4
      Eiseres heeft voor het jaar 2018 een subsidie aangevraagd voor een bedrag van NAf 10.262.700,-, bestaande uit het reguliere subsidiebedrag van NAf 8.662.700,- en het aanvullende bedrag van NAf 1.600.000,-. Over het jaar 2018 is alleen de reguliere subsidie aan eiseres toegekend. Eiseres is vervolgens een procedure bij de Lar-rechter gestart en naar aanleiding daarvan hebben partijen een minnelijke regeling met elkaar getroffen. Eiseres heeft de procedure bij de Lar-rechter vervolgens ingetrokken. 
      
    
    
      1.5
      Partijen hebben met elkaar afgesproken dat verweerder over 2018 en 2019 een aanvullende subsidie van NAf 1.500.000,- aan eiseres toekent en dat de aanvullende subsidie vervolgens zal worden afgebouwd over de jaren 2020 (NAf 1.000.000,-) en 2021 (NAf 500.000,-). Vanaf 2022 zal geen aanvullende subsidie meer worden verstrekt. Deze afspraak is neergelegd in een brief van verweerder die op 11 november 2019 door verweerder is ondertekend en op 13 november 2019 door de voorzitter van de Raad van Bestuur van eiseres voor akkoord is ondertekend. In de brief schrijft verweerder onder andere: “Rekeninghoudend met uw voorstel zijn wij na interne overweging tot de beslissing gekomen om St. Birgen di Rosario alsnog een additionele subsidie te verstrekken als afbouw van de eerder ontvangen bedrag van Ang. 1,600,000”. 
      
    
    
      1.6
      Bij brief van 29 april 2019 heeft eiseres haar aanvraag voor subsidie voor het jaar 2020 ingediend bij verweerder. Het totaalbedrag van de subsidieaanvraag bedraagt NAf 9.862.700,-. Deze aanvraag heeft geleid tot de onder “Procesverloop” vermelde besluitvorming. 
      
    
    
      1.7
      Bij bericht van 19 februari 2020 heeft de sectordirecteur financieel beleid & begrotingsbeheer van het ministerie van financiën de subsidieaanvraag aan verweerder geretourneerd omdat een aantal stukken ontbrak. Verder schrijft de sectordirecteur in dit bericht dat de tussen partijen overeengekomen regeling voor een aanvullende subsidie van NAf 1.000.000,- in 2020 en NAf 500.000,- in 2021 geen goedkeuring van de minister van Financiën heeft ontvangen. 
      
    
    
      1.8
      Op 26 juni 2020 heeft een overleg plaatsgevonden tussen verweerder en verschillende zorginstellingen, waaronder eiseres. In dat overleg is onder andere gesproken over de voorgenomen korting van 12,5% van verweerder op de arbeidsvoorwaarden van onder andere de medewerkers van eiseres.
      
      
        
          De weigering van verweerder om te beschikken
        
      
      
      2. Op grond van artikel 3, tweede lid, van de Lar wordt met een beschikking gelijkgesteld een weigering om een beschikking te geven. Wanneer de voor het geven van een beschikking gestelde termijn is verstreken, zonder dat een beschikking is gegeven of - bij het ontbreken van zo’n termijn - wanneer niet binnen een redelijke tijd een beschikking is gegeven, geldt dat ingevolge het derde lid als het weigeren van het geven van een beschikking.
      	Op grond van artikel 9c, eerste lid, heeft het beroep, indien dit aanhangig is tegen een weigering als bedoeld in artikel 3, tweede of derde lid, en het bestuursorgaan alsnog een beschikking geeft, mede betrekking op deze beschikking.
      
      3. Het Gerecht zal het beroep van eiseres tegen de weigering om op het subsidieverzoek te beslissen niet-ontvankelijk verklaren. Eiseres heeft geen belang meer bij dat beroep, omdat verweerder met de bestreden beschikking op het verzoek van eiseres heeft beslist. 
      
      4. Eiseres heeft het beroep wel terecht ingesteld. Daarom ziet het Gerecht aanleiding om te bepalen dat verweerder de proceskosten van eiseres vergoedt. Het Gerecht begroot de proceskosten op NAf 175,- voor het indienen van het beroepschrift tegen de weigering van verweerder om te beslissen (1 punt met een factor van 0,25 vanwege de eenvoud en een waarde per punt NAf 700,-). Verder zal het Gerecht bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van NAf 150,- aan haar vergoedt.
      
      
        
          De bestreden beschikking
        
      
      
      5. Verweerder heeft een subsidie van in totaal NAf 8.100.700,- verleend. De subsidie bestaat uit twee componenten, intramuraal en dagopvang. In de bestreden beschikking is de volgende tabel opgenomen:
      
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                
                  Intramuraal
                
              
              
                
                  Dagopvang
                
              
              
                
                  Totaal
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                Cliënten
              
              
                170
              
              
                55
              
              
                
              
            
            
              
                Dagen
              
              
                365
              
              
                250
              
              
                
              
            
            
              
                Voorlopig tarief
              
              
                113
              
              
                79
              
              
                
              
            
            
              
                Budget
              
              
                7,011,650.00
              
              
                1,086,250.00
              
              
                8,100,700
              
            
          
        
      
      
      
        
          Beroep op het vertrouwensbeginsel
        
      
      
      6. Eiseres doet een beroep op het vertrouwensbeginsel. Zij voert aan dat zij erop mocht vertrouwen dat verweerder zowel de reguliere subsidie van NAf 8.662.700,- als het afgesproken aanvullende bedrag van NAf 1.000.000,- over 2020 zou toekennen. Eiseres wijst ten aanzien van de aanvullende subsidie op de brief van verweerder van 11 november 2019. Daarin staat een duidelijke toezegging, die ook in lijn is met het handelen van verweerder sinds 2013. Weliswaar stelt verweerder dat de toezegging geen goedkeuring van de minister van Financiën heeft ontvangen, maar dat staat volgens eiseres niet aan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel in de weg. In de brief staat immers dat er intern is afgestemd. Dus eiseres mocht ervan uitgaan dat verweerder met de minister van Financiën had afgestemd. Ten aanzien van de reguliere subsidie wijst eiseres erop dat het bedrag van NAf 8.662.700,- sinds 2013 tot en met 2019 altijd is toegekend en betaald, waarbij er soms wel en soms niet een beschikking aan de toekenning ten grondslag lag. Er was geen enkele aanwijzing dat verweerder nu een lager bedrag zou toekennen. Tijdens de vele gesprekken die hebben geleid tot de afspraken over de afbouw van de aanvullende subsidie is nimmer gesproken over verlaging van de reguliere subsidie.  
      
      7. Volgens verweerder kan het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel niet slagen. Verweerder stelt dat hij niet bevoegd was een dergelijke toezegging te doen en dat eiseres dat had moeten weten. Als het Gerecht verweerder daarin niet volgt, stelt verweerder dat het gewekte vertrouwen niet gehonoreerd hoeft te worden. Volgens verweerder wegen de algemene belangen aan de zijde van het Land zwaarder dan het belang van eiseres bij nakoming van de toezegging. 
      
      8. Het Gerecht zal voor de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel het stappenplan hanteren zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
      
    
    
      8.1
      Bij de eerste stap, de vraag of die uitlating en of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging, is onder andere relevant of de betrokkene besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag, of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. Hierbij is van belang dat op degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel doet een onderzoeksplicht rust. Bij de vraag of een toezegging is gedaan, speelt ook de deskundigheid van de betrokkene een rol. 
      
    
    
      8.2
      Artikel 10, eerste lid, van de Landsverordening comptabiliteitsvoorschriften Curaçao bepaalt dat voornemens die betrekking hebben op een nog op te stellen begroting, of die financiële gevolgen hebben welke de op een lopende begroting toegestane bedragen overschrijden of aan gelden een andere bestemming geven dan in die begroting is aangegeven, niet door een minister tegenover de Raad van Ministers of de Staten of in het openbaar uitgesproken worden en voorstellen, toezeggingen of andere uitspraken dienaangaande, onderscheidenlijk met zodanige gevolgen, worden niet aldus door hem gedaan, zonder dat de minister van Financiën daarover zijn oordeel heeft gegeven.
      
    
    
      8.3
      In dit geval is het Gerecht van oordeel dat de uitlating van verweerder in de brief over het toekennen van de aanvullende subsidie in 2020 in strijd was met de toepasselijke rechtsregels, namelijk artikel 10, eerste lid, van de hiervoor genoemde landsverordening. Het is in een kleinschalige samenleving als Curaçao, waar persoonlijke verhoudingen een grote rol spelen en een expliciete weigering niet gemakkelijk wordt gegeven, van verhoogd belang dat regels inzake bevoegdheid en formele besluitvorming strikt in acht worden genomen. Tegen die achtergrond mag van een betrokkene in Curaçao worden verwacht dat hij de toepasselijke rechtsregels kent of onderzoek daarnaar doet, zeker als het gaat om rechtsregels over eventuele toezeggingen. Van eiseres hoefde dat onderzoek in dit geval niet verwacht te worden. In de brief staat namelijk de zinsnede dat “wij na interne overweging tot de beslissing gekomen om St. Birgen di Rosario alsnog een additionele subsidie te verstrekken (…)”. De door het Gerecht cursief weergegeven passage uit de brief maakt dat eiseres ervan mocht uitgaan dat verweerder zijn toezegging met de minister van Financiën had afgestemd. Eiseres hoefde uit die passage, anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd, niet te begrijpen dat met het woord intern alleen het departement van verweerder bedoeld werd. 
      
    
    
      8.4
      Naar het oordeel van het Gerecht is in dit geval ten aanzien van de aanvullende subsidie dus sprake van een toezegging van een daartoe bevoegd bestuursorgaan. Het Gerecht zal daarom stap drie bespreken. 
      
    
    
      8.5
      Uit eveneens vaste rechtspraak van de AbRS (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6882) volgt dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden. Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming.
      
    
    
      8.6
      Naar het oordeel van het Gerecht zijn er in dit geval belangen die zwaarder wegen dan het belang van eiseres bij wie gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt. Ondanks het zwaar wegende belang van eiseres, weegt het algemeen belang zwaarder. En dat algemene belang is in dit geval het op orde brengen en houden van de overheidsfinanciën tegen de achtergrond van de na de toezegging aan eiseres gemaakte afspraken met Nederland over liquiditeitssteun en de verslechterde financiële situatie van het land als gevolg van de COVID-pandemie. Het betoog van eiseres ter zitting dat met deze omstandigheden geen rekening moet worden gehouden omdat verweerder uiterlijk in oktober 2019 had moeten beslissen op het verzoek volgt het Gerecht niet. Het feit dat verweerder te laat heeft beslist op het verzoek van eiseres brengt niet met zich dat de hiervoor vermelde huidige financiële omstandigheden van het Land door verweerder buiten beschouwing moesten worden gelaten ten tijde van de besluitvorming over de toekenning van de aanvullende subsidie. Verweerder heeft voldoende toegelicht dat er als gevolg van deze omstandigheden ook door verweerder extra kritisch naar alle uitgaven moet worden gekeken. Bij alle instellingen waar verweerder aan moet betalen, zal moeten worden gekort als gevolg van de veranderde omstandigheden. Ook bij eiseres zal dat moeten. Het alsnog uitbetalen van de aanvullende subsidie zal tot nog grotere kortingen leiden bij de andere instellingen aan wie verweerder betaalt en dat acht verweerder niet eerlijk.
      
    
    
      8.7
      Slotsom is dus dat het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel voor zover het gaat om de aanvullende subsidie niet slaagt. 
      
    
    
      8.8
      Ook het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel als het gaat om de reguliere subsidie slaagt niet. Dat beroep strandt al bij stap 1 van het hiervoor genoemde stappenplan. Gesteld noch gebleken is dat verweerder over de reguliere subsidie een toezegging heeft gedaan. Het feit dat eiseres sinds 2013 een bedrag van NAf 8.662.700,- aan reguliere subsidie ontvangt, is onvoldoende voor de conclusie dat eiseres erop mocht vertrouwen dat zij ook over 2020 dit bedrag zou ontvangen. Eiseres moet ieder jaar opnieuw subsidie aanvragen en elke aanvraag kan anders beoordeeld worden. 
      
      
        
          Beroep op het rechtszekerheids- en motiveringsbeginsel
        
      
      
      9. Eiseres voert verder aan dat de toegekende reguliere subsidie ook in strijd is met het rechtszekerheids- en motiveringsbeginsel. Eiseres heeft sinds 2013 steeds een bedrag van NAf 8.662.700,- aangevraagd en ontvangen. Verweerder heeft zonder motivering en zonder aankondiging het bedrag aan reguliere subsidie voor 2020 vastgesteld op NAf 8.100.700,-.
      
      10. Deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht stelt aan de hand van de zich in het dossier bevindende subsidiebeschikking voor het jaar 2018 vast dat het reguliere subsidiebedrag van NAf 8.662.700,- als volgt is opgebouwd.
      
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                
                  Intramuraal
                
              
              
                
                  Dagopvang
                
              
              
                
                  Totaal
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                Cliënten
              
              
                170
              
              
                55
              
              
                
              
            
            
              
                Dagen
              
              
                365
              
              
                250
              
              
                
              
            
            
              
                Voorlopig tarief
              
              
                119
              
              
                93
              
              
                
              
            
            
              
                Budget
              
              
                7,383,950.00
              
              
                1,278,750.00
              
              
                8,662,700
              
            
          
        
      
      
      
        Het Gerecht stelt vast dat het verschil tussen 2020 en 2018 zit in het voorlopige tarief zoals vermeld in bovenstaande tabel. In 2020 is het voorlopig tarief voor intramuraal NAf 113,- tegen NAf 119,- de jaren ervoor. In 2020 is het voorlopig tarief voor intramuraal NAf 79,- tegen NAf 93,- de jaren ervoor. Verweerder heeft ter zitting erkend dat het toegekende bedrag aan subsidie over de jaren 2013-2019 steeds NAf 8.662.700,- is geweest. Kennelijk is vanaf 2020 het voorlopig tarief gewijzigd. Verweerder heeft eiseres daarover niet geïnformeerd. Verweerder heeft ter zitting ook geen toelichting kunnen geven over de wettelijke grondslag en de redenen van de wijziging van het voorlopige tarief. Het had naar het oordeel van het Gerecht wel op de weg van verweerder gelegen om deze tariefswijziging te onderbouwen, gelet op het lange aantal jaren dat eiseres hetzelfde bedrag aan reguliere subsidie heeft ontvangen en het feit dat verweerder ook niet elk jaar een beschikking heeft gegeven op de verzoeken van eiseres. 
      
      
      11. Het beroep is gegrond en de bestreden beschikking moet worden vernietigd. Verweerder zal worden opgedragen om binnen twee maanden na bekendmaking van deze uitspraak een nieuwe beschikking te nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
      12. Het Gerecht veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van NAf 1.400,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt NAf 700,-) voor verleende rechtsbijstand. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het Gerecht:
    
    
    
      
        
          verklaart het beroep tegen de weigering van verweerder om op het subsidieverzoek te beslissen niet-ontvankelijk;
      
      
        
          verklaart het beroep tegen de bestreden beschikking gegrond;
      
      
        
          vernietigt de bestreden beschikking;
      
      
        
          veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van NAf 1.575,-; 
      
      
        
          bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van NAf 150,- aan haar vergoedt. 
      
    
    
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2022, in tegenwoordigheid van de griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze beslissing staat hoger beroep open binnen zes weken na de dag van kennisgeving van de uitspraak.