ECLI:NL:RVS:2021:2496, Raad van State, 10-11-2021, 202006213/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 januari 2017 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 9.000,00. Bij besluit van 25 juni 2019 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [appellante] is een bedrijf dat zich onder meer bezig houdt met sloopwerkzaamheden. Op 12 mei 2016 is anoniem gemeld dat op de tweede verdieping van een pand in Leeuwarden een asbesthoudend plafond kapot was getrokken door werknemers van [appellante], waarna de werknemers de sloopwerkzaamheden voortzetten. Op de grond gevallen stukken zouden in een asbestzak zijn gestopt en aanwezigen deden volgens de melder alsof er niets was gebeurd. Naar aanleiding van de anonieme melding heeft een arbeidsinspecteur op 13 mei 2016 een bezoek gebracht aan de locatie. Zijn bevindingen heeft de inspecteur neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport.

202006213/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 oktober 2020 in zaak nr. 19/4130 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 januari 2017 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 9.000,00.
    Bij besluit van 25 juni 2019 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 juni 2019 vernietigd, het besluit van 16 januari 2017 herroepen, bepaald dat de hoogte van de boete wordt vastgesteld op € 7.200,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 21 april 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A.J. van Zwieten de Blom en [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.D. Brouwers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is een bedrijf dat zich onder meer bezig houdt met sloopwerkzaamheden. Op 12 mei 2016 is anoniem gemeld dat op de tweede verdieping van een pand in Leeuwarden een asbesthoudend plafond kapot was getrokken door werknemers van [appellante], waarna de werknemers de sloopwerkzaamheden voortzetten. Op de grond gevallen stukken zouden in een asbestzak zijn gestopt en aanwezigen deden volgens de melder alsof er niets was gebeurd. Naar aanleiding van de anonieme melding heeft een arbeidsinspecteur op 13 mei 2016 een bezoek gebracht aan de locatie. Zijn bevindingen heeft de inspecteur neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport. In dit boeterapport is als geconstateerde overtreding vermeld dat werkzaamheden in het pand zijn gestart zonder dat eerst het aanwezige asbest dan wel de asbesthoudende producten zijn verwijderd, terwijl dit voor de werknemers een gevaar voor de veiligheid en gezondheid kon inhouden.
    Besluitvorming
    2.       De minister heeft [appellante] bij het besluit van 16 januari 2017 een boete opgelegd van € 9.000,00 voor het overtreden van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet en artikel 4.48a, vierde lid en artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder d, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit). Hieraan heeft de minister op grond van de gegevens uit het boeterapport ten grondslag gelegd dat werknemers van [appellante] werkzaamheden hebben uitgevoerd, bestaande uit het slopen en strippen van de tweede verdieping van het pand ondanks de aanwezigheid van asbesthoudende toepassingen zoals het plafond. Door te beginnen met sloop- en stripwerkzaamheden zonder de aanwezige asbesthoudende bronnen eerst op de voorgeschreven manier te laten verwijderen bestond het risico op blootstelling van werknemers aan asbeststof. Op de tweede verdieping is ook een asbestbesmetting in de lucht en op de vloer ontstaan door een beschadiging van het plafond. Op het moment van de inspectie heeft de arbeidsinspecteur bovendien werknemers aangetroffen op deze verdieping. Naast het opleggen van de boete heeft de minister de inspectiegegevens openbaar gemaakt. De minister heeft geen aanleiding gezien voor matiging van de boete.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister mocht afgaan op de juistheid van de bevindingen in het op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport. Volgens de rechtbank heeft de minister terecht geconcludeerd dat begonnen is met sloopwerkzaamheden voordat het aanwezige asbest was verwijderd zodat [appellante] artikel 4.48a, vierde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden. De minister heeft verder volgens de rechtbank terecht een boete opgelegd. De rechtbank heeft de boete met 20 % gematigd en een lagere boete opgelegd omdat de redelijke termijn was overschreden met meer dan 21 maanden. Voor matiging op andere gronden heeft de rechtbank geen aanleiding gezien.
    Hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt dat zij geen overtreding heeft begaan. Zij voert aan dat geen van haar werknemers op de tweede verdieping heeft gewerkt anders dan werkzaamheden die moesten worden verricht om uiteindelijk bij het asbest te kunnen komen. Volgens [appellante] werden gedurende de procedure tot aan het besluit van 25 juni 2019 steeds de werkzaamheden waarbij het plafond is beschadigd en de aanwezigheid van werknemers van [appellante] op de tweede verdieping tegengeworpen. In het besluit op bezwaar is een andere grond vermeld, namelijk de sloopwerkzaamheden aan de voorgevel. In geen van de verhoren is dit aan de orde geweest. De inspecteur heeft tijdens zijn bezoek bovendien alleen de werkzaamheden op de tweede verdieping en niet de werkzaamheden buiten, waar geen gevaar voor blootstelling aan asbest bestond, verboden. Feitelijk kan volgens [appellante] ook niet kloppen dat gewerkt is aan de voorgevel, omdat deze nog intact was ten tijde van de inspectie.
    Beoordeling
    5.       Ingevolge artikel 4.48a, vierde lid, van het Arbobesluit wordt onderscheidenlijk worden, voordat wordt aangevangen met andere werkzaamheden, het aanwezige asbest dan wel de aanwezige asbesthoudende producten verwijderd, behalve wanneer dit voor de werknemers een groter gevaar voor de veiligheid en gezondheid zou inhouden.
    5.1.    Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, moet worden onderzocht of, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen, dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
    5.2.    Niet in geschil is dat zich op de tweede verdieping asbest bevond. Uit artikel 4:48a, vierde lid, van het Arbobesluit volgt dat het asbest eerst moet worden gesaneerd voordat ander werk mag worden gedaan. In het boeterapport is vermeld  dat de arbeidsinspecteur heeft waargenomen dat de ruimte op de tweede verdieping volledig was gestript en dat sloopwerkzaamheden hadden plaatsgevonden. De winkelinventaris, het verlaagde plafond, kabelgoten en leidingen waren verwijderd. Verder heeft de arbeidsinspecteur waargenomen dat kabelgoten en kabels op de grond lagen. Ook lag bij de voorgevel puin op de grond. Uit het boeterapport valt af te leiden dat werkzaamheden zijn verricht voordat het aanwezige asbest dan wel de aanwezige asbesthoudende producten waren verwijderd. De stelling van [appellante], dat de werkzaamheden die zijn verricht nodig waren om bij het asbest te kunnen komen is niet met feitelijke gegevens gestaafd en, ook gelet op de aard van de uitgevoerde werkzaamheden, niet aannemelijk. Zoals hiervoor overwogen blijkt uit de foto’s van de tweede verdieping en de waarnemingen van de arbeidsinspecteur zoals neergelegd in het boeterapport, dat de tweede verdieping volledig was gestript en sloopwerkzaamheden hadden plaatsgevonden. Gelet hierop bestonden de werkzaamheden op de tweede verdieping, anders dan [appellante] stelt, niet alleen uit het verwijderen van stellingen en de inventaris. Blijkens de verklaring van [appellante] heeft zij ook geen logboek van de verrichte sloop- en stripwerkzaamheden bijgehouden. Omdat wat [appellante] naar voren heeft gebracht geen aanleiding geeft om te twijfelen aan de juistheid van het op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport mocht de minister bij de besluitvorming van de juistheid hiervan uitgaan en dit aan de besluitvorming ten grondslag leggen.
    5.3.    Uit de conclusie in het boeterapport dat werkzaamheden zijn verricht zonder eerst het aanwezige asbesthoudende materiaal te laten verwijderen volgt dat artikel 4.48a, vierde lid, van het Arbobesluit is overtreden. Het is daarom niet van belang om te bepalen of degene die het plafond heeft beschadigd en waardoor de daadwerkelijke asbestbesmetting is ontstaan als werknemer van [appellante] moet worden aangemerkt of alleen gelegenheid heeft gekregen onderdelen te verwijderen. Om dezelfde reden is niet van belang of al dan niet sloopwerkzaamheden aan de voorgevel hebben plaatsgevonden. Van een wijziging door de minister van de voor de overtreding tegengeworpen feiten gedurende de procedure die niet haar grondslag vindt in het boeterapport is geen sprake.
    Het betoog faalt.
    Slotsom
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    7.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2021
    317-898.