ECLI:NL:CBB:2022:136, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-03-2022, 21/142
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Subsidieregeling sanering varkenshouderijen. Naar het oordeel van het College kunnen de buitenuitlopen op het bedrijf van appellant niet worden aangemerkt als dierenverblijf in de zin van de Regeling. Dat de buitenuitlopen niet subsidiabel zijn, is evenmin in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/142 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 29 maart 2022 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [woonplaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. A.N.M. van Bavel), 
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. M.W. Schilperoort en drs. D. van Steen).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 14 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellant een subsidie verleend op grond van de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Stcrt. 2019, 55830). 
    
    
    
      Bij besluit van 17 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 november 2021. Namens appellant is verschenen [naam 1] , bijgestaan door zijn gemachtigde en ing. [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het toegekende subsidiebedrag van € 203.115,43 op grond van de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (de Regeling) gehandhaafd. Verweerder is op dit bedrag uitgekomen, omdat hij over de oppervlakte van de buitenuitlopen geen subsidie heeft berekend en verleend. Bij de buitenuitlopen is namelijk geen sprake van een overdekte ruimte waarbinnen de dieren worden gehouden en deze verblijven voldoen daardoor niet aan de definitie van dierenverblijf, zoals bedoeld in de Regeling. Volgens verweerder biedt de Regeling geen ruimte om daarvan af te wijken of een eigen beleid te voeren. 
    
    
    
      2.1
      Appellant voert aan dat bij de vaststelling van het subsidiebedrag de buitenuitlopen van de varkens ten onrechte niet zijn meegerekend. Hij exploiteert een fokzeugenbedrijf en houdt zijn varkens volgens de richtlijnen van het ‘3 sterren Beter Leven keurmerk’. Eén van de eisen van dit keurmerk is dat de varkens permanent de beschikking hebben over een buitenuitloop, die niet volledig overkapt is. Appellant heeft de buitenuitlopen op zijn bedrijf volledig geïntegreerd in de stalruimte. De buitenverblijven zijn dan ook niet zonder hak- of breekwerk te ontmantelen. Zo hebben de buitenverblijven van de kraamzeugen en speenbiggen een hokinrichting, beschikken deze verblijven over een mestkelder en zijn zij deels voorzien van een dichte vloer en deels voorzien van roosters. De buitenverblijven van de opfokgelten, de guste en dragende zeugen zijn voorzien van een dichte vloer onder een afschot. De drijfmest en urine in deze verblijven verdwijnen via een gleuf in de mestput. De buitenuitlopen zijn een onderdeel van de permanente leefomgeving van de varkens, aangezien zij zelf de keuze maken wanneer en hoe lang ze binnen of buiten verblijven. Om deze reden is appellant van mening dat de buitenuitlopen kwalificeren als dierenverblijf en behoren tot de romp van de stal. 
      
    
    
      2.2
      Appellant vindt dat bij de totstandkoming van de subsidieregeling onvoldoende rekening is gehouden met varkenshouders zoals hij. De subsidieregeling lijkt enkel uit te gaan van gangbare varkenshouders. Hierdoor is er sprake van ongelijke behandeling. Appellant is daarnaast van mening dat bij de beoordeling van de subsidieaanvraag niet alleen gekeken moet worden of de buitenverblijven een overkapping hebben, maar ook of deze deel uitmaken van de leefomgeving van de varkens. Verder stelt verweerder ten onrechte de eis dat een buitenuitloop moet zijn voorzien van een voer- en watervoorziening. Vanwege arbeid en hygiëne zit de voer- en watervoorziening op het bedrijf van appellant binnen. Volgens appellant leidt de strikte toepassing van de Regeling door verweerder tot een kennelijk onredelijke belangenafweging, waardoor het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.  
      
    
    
      2.3
      Appellant wijst op de beleidswijziging van verweerder waarin is besloten de vierkante meters van (aangebouwde) luchtkanalen ook mee te nemen bij het berekenen van het waardeverlies bij sloop, omdat de luchtkanalen een dragende functie voor het dak hebben en daarmee een onderdeel uitmaken van de romp van het dierenverblijf. Volgens appellant behoren de buitenuitlopen, net als de luchtkanalen, bij de romp van het dierenverblijf. In de buitenuitlopen op het bedrijf van appellant verblijven de varkens permanent, terwijl de luchtkanalen bij een luchtwasser enkel dienen voor de afvoer van stallucht. Door de buitenuitlopen niet mee te nemen in de vergoeding van het subsidiebedrag wordt appellant gestraft voor de keuze van het houden van dieren op een extra diervriendelijke wijze. Hij loopt € 140.000,- mis, wat een onevenredige benadeling is. 
      
      
        3.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de bevoegdheid mist om van de berekeningsmethodiek, zoals die in de Regeling is bepaald, af te wijken. Daarnaast voert verweerder aan dat bewust de keuze is gemaakt om het waardeverlies van een varkenshouderij niet vast te stellen op basis van een taxatie van de marktwaarde, maar op basis van een door de Universiteit van Wageningen berekende vervangingswaarde, resulterend in forfaitaire bedragen. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst verweerder met name naar de toelichting op de berekening van de gecorrigeerde vervangingswaarde in punt 7.3.2 van bijlage 3, behorende bij artikel 9, tweede lid, van de Regeling. Ten aanzien van het verzoek van appellant om de regeling exceptief te toetsen, wijst verweerder op de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 11 februari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:144; overweging 5.2). Verder voert verweerder aan dat voorafgaand aan de invoering van de regeling een publieke consultatie heeft plaatsgevonden. Deze consultatie heeft geleid tot enkele aanpassingen, maar er is niet gekozen voor een onderscheid tussen de verschillende vormen van varkens houden. Dat zou voor de berekening van de forfaitaire bedragen die gelden voor de vervangingswaarde ook niet goed mogelijk zijn geweest. Tot slot wijst verweerder erop dat appellant ook voordeel heeft bij de systematiek van de gecorrigeerde vervangingswaarde. In het subsidiebedrag is de totale mestopslag voor zes maanden met een mestsilo verdisconteerd. Een biologische varkenshouderij of producent voor het ‘3 sterren Beter Leven keurmerk’ heeft doorgaans geen mestsilo, omdat – zoals ook in het geval van appellant – onder de buitenuitlopen mestkelders zijn gerealiseerd. Deze varkenshouderijen hoeven dan ook geen mestsilo te slopen, terwijl reguliere varkenshouders dit wel moeten doen.  
      
      
    
    
      4.1
      In artikel 1 van de Regeling is bepaald dat onder dierenverblijf wordt verstaan een overdekte ruimte waarbinnen dieren worden gehouden. 
      
    
    
      4.2
      Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Regeling kan de minister een varkenshouder op aanvraag subsidie verstrekken voor de onomkeerbare sluiting van een varkenshouderijlocatie indien de geurscore van die locatie meer bedraagt dan 0,4 en voor zover die locatie is gelegen binnen een concentratiegebied. 
      
    
    
      4.3
      Op grond van artikel 7 van de Regeling omvat de subsidie een bijdrage in verband met het geheel of gedeeltelijk vervallen van het varkensrecht en een bijdrage in verband met het verlies van de waarde van de voor het houden van varkens op de varkenshouderijlocatie gebruikte productiecapaciteit als gevolg van de onomkeerbare sluiting van de varkenshouderijlocatie.
      
    
    
      4.4
      Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Regeling bedraagt de bijdrage in verband met waardeverlies van de voor het houden van varkens gebruikte productiecapaciteit 65% van de gecorrigeerde vervangingswaarde. De gecorrigeerde vervangingswaarde wordt op grond van artikel 9, tweede lid, bepaald door per dierenverblijf het aantal m2 van het dierenverblijf te vermenigvuldigen met het bedrag dat in bijlage 3 van de Regeling is vermeld, uitgaand van de levensduur, uitgedrukt in jaren en maanden, van de romp van het dierenverblijf op het tijdstip dat is voldaan aan de vereisten in artikel 5, onder a, b, c, d, e en f.
      
    
    
      5.1
      Naar het oordeel van het College kunnen de buitenuitlopen op het bedrijf van appellant niet worden aangemerkt als dierenverblijf in de zin van de Regeling, omdat deze verblijven blijkens de begripsomschrijving in artikel 1 van de Regeling overdekt moeten zijn. De oppervlakte van de buitenuitlopen kan daarom niet worden meegerekend bij het bepalen van de gecorrigeerde vervangingswaarde. 
      
    
    
      5.2
      Dat de buitenuitlopen niet subsidiabel zijn, is volgens appellant in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het College vat deze beroepsgrond op als een verzoek om de begripsomschrijving van het begrip ‘dierenverblijf’, zoals bepaald in artikel 1 van de Regeling, in zijn geval buiten toepassing te laten. 
      
    
    
      5.3
      Het College stelt voorop dat bij het beoordelen van deze beroepsgrond sprake is van zogenoemde exceptieve toetsing. Deze vorm van toetsing houdt kort gezegd in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarbij vormen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de algemene rechtsbeginselen een belangrijk richtsnoer. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Het College verwijst in dit verband naar zijn uitspraken van 16 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:993, en 15 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:116.
      
    
    
      5.4
      Naar het oordeel van het College is de Regeling niet in strijd met hogere regelgeving of de algemene rechtsbeginselen. Als uitgangspunt geldt dat verweerder bij het opstellen van een subsidieregeling als deze veel beslissingsruimte heeft. De Regeling is het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging om voor een bepaalde groep varkenshouders subsidie te verlenen. Verweerder ontleent de bevoegdheid tot het vaststellen van de Regeling aan de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies (Kaderwet). Zoals het College in de uitspraak van 16 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:993) heeft overwogen past de vaststelling van de Regeling binnen de uit de Kaderwet voortvloeiende ruime beslissingsruimte van verweerder bij het vaststellen van subsidieregelingen. Het doel van deze subsidieregeling is het op korte termijn verminderen van geuroverlast die wordt veroorzaakt door varkenshouderijlocaties in veedichte gebieden. Het betreft een subsidieregeling waaraan op basis van vrijwilligheid kan worden deelgenomen. In die uitspraak heeft het College reeds geoordeeld dat de door verweerder gekozen methode voor de berekening van het waardeverlies van de stallen en gebouwen niet onrechtmatig is. Deze methode wordt ten aanzien van alle aanvragen toegepast. Dat dit niet in alle gevallen voor de varkenshouder even gunstig uitpakt is inherent aan de keuze voor deze methode. Het betoog van appellant dat de Regeling varkenshouders die hun bedrijf exploiteren volgens de richtlijnen van het ‘3 sterren Beter Leven keurmerk’ onevenredig benadeelt ten opzichte van reguliere varkenshouders, slaagt daarom niet. 
      
    
    
      5.5
      Het College acht de (strikte) toepassing van de begripsomschrijving van het begrip ‘buitenverblijven’ in het specifieke geval van appellant evenmin in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Daartoe overweegt het College dat de € 140.000,- extra subsidie die appellant wenst te ontvangen voor het afbreken van de buitenuitlopen, in geen verhouding staat tot de investeringen die destijds zijn gedaan voor het realiseren van de buitenuitlopen. Het College verwijst hierbij naar de facturen die door appellant zijn overgelegd. Daar komt bij dat, zoals verweerder heeft opgemerkt, de forfaitaire vergoeding rekening houdt met de kosten voor een mestsilo, die appellant niet heeft hoeven maken. Het College merkt voor het overige op dat de richtlijnen van het ‘3 sterren Beter Leven keurmerk’ toestaan dat een buitenuitloop voor 75% overdekt is en indien het regent, op basis van regensensoren, tijdelijk 100% mag worden overdekt. Dat appellant van deze mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt, is zijn eigen keuze geweest. 
      
      6. Uit het voorgaande volgt dat het betoog van appellant niet slaagt. Verweerder heeft het subsidiebedrag terecht overeenkomstig de Regeling vastgesteld op € 203.115,43.
      
      7. Het beroep van appellant is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.O. Kerkmeester en mr. B. Bastein, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 maart 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.