ECLI:NL:CBB:2022:197, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-04-2022, 21/517
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, derde lid, en artikel 38, tweede lid, Meststoffenwet. Artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM.
      
      
        Vee-exportbedrijf. Ontheffing verleend van fosfaatrechtenstelsel met toepassing van beleid van verweerder voor dit type bedrijven. 
        Het beroep van appellant op de knelgevallenregeling slaagt niet. Het College is met verweerder van oordeel dat appellant niet heeft onderbouwd welke invloed de ziekte van zijn echtgenote heeft gehad op de bedrijfsvoering. 
        Voor wat appellant verder aanvoert, verwijst het College naar zijn uitspraak van 7 september 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:862). Voor zover appellant stelt dat het jaargemiddelde van 2011 niet representatief is voor zijn bedrijf, heeft ook hij deze stelling onvoldoende onderbouwd. Geen sprake van een knelgeval waarin de bestaande regeling niet voorziet, nu nergens uit blijkt dat appellant met de verleende ontheffing niet uit de voeten kan.
        Geen overschrijding van de redelijke termijn.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/517
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 april 2022 in de zaak tussen
    
      [naam 1] h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: ing. J. Pot),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A. Herczog).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 12 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 17 april 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder appellant op grond van artikel 38 van de Msw een ontheffing verleend. 
    
    
    
      Bij besluit van 24 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 februari 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
      
    
    
      1.3
      Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
      
    
    
      1.4
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      
        2.	Appellant exploiteert sinds 1 januari 2010 een bedrijf bestemd voor de export. Op het bedrijf verzamelt appellant tijdelijk fokrunderen, waarna ze over het algemeen geëxporteerd worden naar het buitenland. Op de peildatum 2 juli 2015 waren er 6 stuks jongvee aanwezig op het bedrijf.
      
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
    
    
      3.1
      Bij besluit van 12 januari 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 132 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren.
      
    
    
      3.2
      Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant opnieuw vastgesteld op 132 kg en daarnaast een ontheffing aan hem verleend ter hoogte van 1.537 kg fosfaat. Het is inherent aan de bedrijfsvoering van appellant dat de dieraantallen op zijn bedrijf erg fluctueren. Op 2 juli 2015 waren er nagenoeg geen dieren op het bedrijf. Verweerder concludeert dat appellant door de toepassing van de peildatum 2 juli 2015 een individuele en buitensporige last (als bedoeld in artikel 1 van het EP) draagt. De omvang van de ontheffing heeft verweerder bepaald aan de hand van het gemiddelde dieraantal in 2011. Op grond van de wet- en regelgeving is het niet mogelijk het fosfaatrecht hoger vast te stellen in plaats van de ontheffing, zoals appellant verzoekt. Verweerder ziet geen aanleiding de ontheffing vast te stellen op 60% van de stalcapaciteit, dat wil zeggen voor 135 pinken. Het gemiddelde dieraantal lag in de jaren 2010-2017 fors lager dan dit aantal. In 2017 was het iets hoger, maar dit was geen representatief jaar voor exportstallen. 2011 was het meest gunstige jaar en hier is verweerder van uitgegaan bij de vaststelling van de hoogte van de ontheffing. Van oneerlijke concurrentie is volgens verweerder geen sprake. Gelijke gevallen worden gelijk behandeld. Omdat de peildatum 2 juli 2015 voor appellant bijzonder nadelig uitpakt, wordt appellant gecompenseerd door middel van een ontheffing. Verweerder is niet gehouden de gehele last en alle gevolgen van de omstandigheden op het bedrijf weg te nemen. Ook hoeft verweerder appellant niet in staat te stellen de fosfaatrechten in de vorm van een ontheffing aan derden te kunnen verkopen, los van zijn bedrijf. Verweerder verwijst hierbij naar de uitspraak van 8 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:920), onder 6.5. Het beroep van appellant op de knelgevallenregeling heeft verweerder afgewezen. Appellant heeft niet onderbouwd dat de bedrijfsvoering is beïnvloed door de gestelde bijzondere omstandigheid, de ziekte van zijn echtgenote (destijds medevennoot). De door appellant bepleite alternatieve peildatum, 5 mei 2015, is niet onderbouwd. Er waren bovendien meer factoren van invloed op de exportsector in het algemeen en de bedrijfsvoering van appellant in 2015 in het bijzonder. Bij de hoorzitting bleek dat de stal van appellant hoe dan ook leeg zou zijn geweest op 2 juli 2015, ongeacht de bijzondere omstandigheden.
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellant voert ten eerste aan dat verweerder zijn beroep op de knelgevallenregeling ten onrechte heeft afgewezen. Met het argument dat de dieraantallen op het bedrijf altijd fluctueren en dat een causaal verband met de ziekte van zijn echtgenote niet kan worden aangetoond, maakt verweerder het voor exportbedrijven als appellant onmogelijk om een geslaagd beroep op de knelgevallenregeling te doen. Een exacte datum waarop de ziekte van zijn echtgenote invloed begon te hebben op de bedrijfsvoering is niet te bepalen, dit verloopt geleidelijk. Ook door de fluctuaties in dieraantallen is een referentiedatum moeilijk vast te stellen. Het grotendeels wegvallen van de echtgenote van appellant als medevennoot in de bedrijfsvoering heeft echter zeker invloed gehad. De datum 5 mei 2015 is gekozen vanwege de ligging in de ziekteperiode van de echtgenote van appellant. Het destijds aanwezige dieraantal (115) sluit ook goed aan bij 60% van de stalcapaciteit van appellant. Het fosfaatrecht op basis van 115 dieren zou 2.519 kg bedragen.
      
    
    
      4.2
      Appellant voert verder aan dat verweerder de last onvoldoende gecompenseerd heeft met de verleende ontheffing. De stalcapaciteit van appellant is in 2012 uitgebreid en appellant heeft sindsdien plaats voor 225 pinken. Appellant verwijst hierbij naar plattegronden van zijn bedrijf. Het gemiddelde dieraantal in 2011 is daarom niet representatief. Bij een normale bedrijfsvoering zal het gemiddelde aantal op jaarbasis uitkomen op 60% van de stalcapaciteit, te weten 135 dieren. Hiervoor zou het bedrijf 2.957 kg fosfaatrecht nodig hebben. Met het toegekende fosfaatrecht en de verleende ontheffing is daarom nog steeds sprake van een individuele en buitensporige last. Verder voert appellant aan dat het verlenen van een ontheffing in plaats van het toekennen van extra fosfaatrecht een concurrentienadeel oplevert. Er is in Nederland een beperkt aantal bedrijven dat vee verzamelt voor de export. Een deel van die bedrijven had op 2 juli 2015 de stallen vol met dieren en heeft daardoor verhoudingsgewijs veel fosfaatrechten gekregen, die ze niet nodig heeft. Het overschot (boven de 60%) hebben deze bedrijven in 2018 voor een goede prijs kunnen verkopen. De overige bedrijven, waaronder het bedrijf van appellant, hebben veel te weinig fosfaatrechten gekregen. Als compensatie wordt een ontheffing verleend, maar deze is locatiegebonden en niet verhandelbaar. Doordat verweerder dit probleem niet tijdig heeft willen inzien, is een grote ongelijkheid ontstaan die de onderlinge concurrentie verstoort en niet meer terug te draaien is. Primair verzoekt appellant zijn fosfaatrecht te verhogen naar 2.519 kg, op basis van de 115 dieren die op 5 mei 2015 aanwezig waren, en daarnaast een ontheffing te verlenen ter hoogte van 438 kg fosfaatrecht. Appellant komt daarmee uit op een totaal van 2.957 kg, dat is het fosfaatrecht op basis van 60% van de stalcapaciteit. Subsidiair verzoekt appellant om het fosfaatrecht van 1.669 kg aan te vullen met een ontheffing tot de benodigde 2.519 kg. 
      
    
    
      4.3
      Appellant vraagt tot slot om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Hij wijst in dit verband op de termijn tussen zijn melding bijzondere omstandigheden van maart 2018, voorafgaand aan het primaire besluit, en de reactie hierop van verweerder bij besluit van 17 april 2020. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      
        5.	Verweerder handhaaft in beroep zijn standpunt dat moet worden uitgegaan van het gemiddelde dieraantal in 2011. De omvang van de ontheffing heeft verweerder, na overleg met de brancheorganisatie, voor alle exportstallen bepaald aan de hand van het gemiddelde dieraantal in het jaar 2011. Door te kijken naar een gemiddeld dieraantal dat in een jaar is gehouden, wordt rekening gehouden met het feit dat de dieraantallen op een exportbedrijf sterk fluctueren. Verweerder volgt appellant niet in zijn standpunt dat moet worden uitgegaan van 60% van een stalcapaciteit van 225 pinken. Uit de door appellant overgelegde plattegronden kan verweerder niet afleiden dat appellant over 225 dierplaatsen beschikt. Bovendien zegt het aantal plaatsen niets over het aantal dieren dat feitelijk op het bedrijf wordt gehouden. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij gemiddeld 135 pinken op zijn bedrijf hield in de jaren 2010-2017. De fosfaatproductie in 2015 was fors lager dan het aan appellant verleende fosfaatrecht met de ontheffing. Verweerder behandelt gelijke gevallen op gelijke wijze en heeft appellant afdoende gecompenseerd voor de individuele en buitensporige last die ontstond door uit te gaan van het dieraantal op één peildatum. 
        Verweerder verwijst naar de uitspraak van 7 september 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:862) in de zaak van een andere vennootschap van appellant. 
      
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Het beroep van appellant op de knelgevallenregeling slaagt niet. Het College is met verweerder van oordeel dat appellant niet heeft onderbouwd welke invloed de ziekte van zijn echtgenote heeft gehad op de bedrijfsvoering. Appellant licht niet toe waarom het fosfaatrecht zou moeten worden vastgesteld op grond van het dieraantal op de door hem genoemde alternatieve peildatum 5 mei 2015. Voor zover appellant aanvoert dat de knelgevallenregeling bij een verzamelcentrum als het zijne eigenlijk niet toepasbaar is omdat daaraan inherent is dat de veebezetting sterk fluctueert, betrekt het College dit argument bij de beoordeling van de verleende ontheffing.
      
    
    
      6.2
      
        Voor wat appellant verder aanvoert, verwijst het College naar zijn uitspraak van 
        7 september 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:862). Hierin heeft het College het volgende 
        overwogen:
      
      
      
        “6.1 Niet in geschil is dat appellante door de toepassing van de peildatum 2 juli 2015 een individuele en buitensporige last draagt als bedoeld in artikel 1 van het EP. Verweerder heeft daarom bij het bestreden besluit een ontheffing aan appellante verleend ter compensatie van deze last. Wat betreft de door verweerder gekozen vorm van de compensatie, verwijst het College naar zijn uitspraak van 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:708). Daarin is geoordeeld dat de keuze van verweerder voor het verlenen van een ontheffing en niet – zoals verlangd door appellante – voor een verhoging van de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht, past binnen de grenzen van de beslissingsruimte van verweerder. Het ligt in eerste instantie op de weg van verweerder om te bepalen in welke vorm deze compensatie aan appellante wordt aangeboden. Niet is gebleken dat verweerder, gelet op de betrokken belangen, niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor het verlenen van een ontheffing. Appellante heeft niet onderbouwd dat en waarom het voor het op de bestaande wijze kunnen voortzetten van haar bedrijfsvoering noodzakelijk is dat de compensatie wordt geboden in de vorm van een verhoging van het vastgestelde fosfaatrecht en waarom een ontheffing daar niet of onvoldoende in voorziet. Dat andere exportbedrijven naar appellante stelt meer fosfaatrecht hebben gekregen dan zij voor het voortzetten van hun bedrijfsvoering nodig hebben, die zij vervolgens te gelde hebben kunnen maken, maakt niet dat verweerder het fosfaatrecht van appellante had moeten verhogen. Voor zover appellante meent dat zij is benadeeld in de vorm van oneerlijke concurrentie als gevolg van de toekenning van teveel rechten aan andere bedrijven valt de rechtmatigheid van die toekenningsbesluiten en van de gevolgen daarvan buiten de grenzen van dit geschil.
      
      
      
        6.2.1
        De omvang van de ontheffing heeft verweerder, na overleg met de brancheorganisatie, voor alle exportstallen bepaald aan de hand van het gemiddelde dieraantal in het jaar 2011. Door te kijken naar een gemiddeld dieraantal dat in een jaar is gehouden, wordt rekening gehouden met het feit dat de dieraantallen op een exportbedrijf sterk fluctueren. Het jaar 2011 is het meest representatief, omdat de veesector in Nederland in 2012 en 2013 last had van het Schmallenberg-virus, waardoor er minder export plaatsvond. Deze jaren geven daarom geen representatief beeld van de dieraantallen op het bedrijf van appellante. In 2014 was het beeld nog niet voldoende hersteld. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat dit beleid rechtens onjuist is.
        
      
      
        6.2.2
        Het College is van oordeel dat verweerder geen aanleiding hoefde te zien om de hoogte van de ontheffing vast te stellen aan de hand van de stalcapaciteit, in plaats van aan de hand van een jaargemiddelde. Verweerder is terecht uitgegaan van de daadwerkelijke gemiddelde veebezetting over 2011, zoals geregistreerd in I&R. Appellante heeft niet onderbouwd dat haar standaard bedrijfsvoering neerkomt op gemiddeld 48 pinken per jaar (60% van de stalbezetting) en heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat zij met de toegekende fosfaatrechten en ontheffing haar bedrijf niet kan voortzetten. Voor zover appellante stelt dat het jaargemiddelde van 2011 niet representatief is voor haar bedrijf, heeft appellante ook deze stelling onvoldoende onderbouwd. De beroepsgrond slaagt niet.”
        
      
    
    
      6.3
      Voor zover appellant stelt dat het jaargemiddelde van 2011 niet representatief is voor zijn bedrijf, heeft ook hij deze stelling onvoldoende onderbouwd. Verweerder is terecht uitgegaan van de daadwerkelijke gemiddelde veebezetting over 2011, zoals geregistreerd in I&R. Appellant heeft als aanvullende omstandigheid aangevoerd dat hij zijn stalcapaciteit heeft uitgebreid. Er zijn echter geen aanknopingspunten dat appellant in zijn standaard bedrijfsvoering veel meer vee heeft gehouden dan waar verweerder nu van uit is gegaan. Ook voor appellant geldt dus dat verweerder geen aanleiding hoefde te zien om de hoogte van de ontheffing vast te stellen aan de hand van de stalcapaciteit, in plaats van aan de hand van een jaargemiddelde. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij met de toegekende fosfaatrechten en ontheffing zijn bedrijf niet kan voortzetten. Dat betekent ook dat geen sprake is van een knelgeval waarin de bestaande regeling niet voorziet, nu nergens uit blijkt dat appellant met de verleende ontheffing niet uit de voeten kan. Verweerder heeft dus niet van zijn beleid bij het verlenen van ontheffingen hoeven afwijken.
      
      7. Voor vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is geen aanleiding. Op grond van artikel 6 van het EVRM geldt een redelijke termijn voor definitieve afdoening van geschillen in bestuursrechtelijke procedures. Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn voor het nemen van een besluit, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld. Als vast uitgangspunt voor de redelijke termijn wordt genomen dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. De termijn van twee jaar vangt aan bij de ontvangst van het bezwaar. Het bezwaar tegen het besluit tot verlening van de ontheffing is ontvangen op 29 mei 2020. De termijn van twee jaar is ten tijde van deze uitspraak dan ook nog niet verstreken.
      
      8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L. Verbeek 					w.g. M.G. Ligthart