ECLI:NL:CBB:2022:278, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 31-05-2022, 20/818
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Landbouw. Graasdierpremie. Op grond van de Uitvoeringsregeling wordt graasdierpremie  alleen verstrekt voor schapen die vanaf 15 mei tot en met 15 oktober van het jaar van aanvraag ononderbroken aanwezig zijn geweest op niet subsidiabele grond ten behoeve van extensieve begrazing. Met het oog op de aangevraagde graasdierpremie heeft verweerder opdracht aan de NVWA gegeven om een fysieke controle te verrichten van de percelen waar de schapen tijdens die controle werden aangetroffen. Uit de rapportage van de toezichthouder die ter plaatse is geweest volgt dat die percelen weliswaar binnen de RVO-referentielaag vallen, maar dat dit volgens de toezichthouder niet terecht is omdat het niet subsidiabele landbouwgrond betreft. Wanneer verweerder door een toezichthouder ter plaatse heeft laten controleren of de voor graasdierpremie opgegeven grond niet subsidiabele landbouwgrond betreft, maar vervolgens aan diens bevindingen twijfelt omdat deze niet stroken met de gegevens die verweerder over deze percelen in zijn register heeft opgenomen, gebiedt de zorgvuldigheid dat tenminste navraag wordt gedaan bij de toezichthouder over de wijze waarop deze tot zijn bevindingen is gekomen. Verweerder heeft zijn conclusie dat de beide percelen dienen te worden aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond gebaseerd op een eigen beoordeling van luchtfoto’s, zonder te motiveren waarom afstand is genomen van de bevindingen van de toezichthouder. Daarmee berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering en is dit daarom in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Anders dan verweerder kennelijk meent, bood het rapport van de toezichthouder geen grond om aan de juistheid van de bevindingen ten aanzien van het perceel met de helling te twijfelen. Voor dit perceel is geen andere uitkomst mogelijk dan dat dit voor het jaar 2019 als niet subsidiabele landbouwgrond dient te worden aangemerkt. Voor de voormalige stortplaats biedt het rapport van de toezichthouder wel grond om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Uit dat rapport blijkt dat dat perceel  door een ander in diens GO 2019 als subsidiabele landbouwgrond is opgegeven. Het beroep is gegrond. Het College vernietigt het bestreden besluit. Omdat het College onvoldoende informatie heeft om het geschil finaal te beslechten, draagt het verweerder op om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/818
    
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 31 mei 2022 in de zaak tussen
     [naam 1] , appellante,
    (gemachtigde: ing. M.M.A. Kreukels),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    (gemachtigden: mr. A.F.D. Weken en mr. L. Anvelink).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 8 mei 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van appellante om uitbetaling van de graasdierpremie voor het jaar 2019 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 21 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 april 2022.
      Namens appellante is [naam 2] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1. 	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1
      Appellante heeft in haar Gecombineerde Opgave (GO) 2019 uitbetaling van graasdierpremie aangevraagd voor 377 schapen.
      
    
    
      1.2
      Op 13 augustus 2019 heeft in opdracht van verweerder een inspectie plaatsgevonden door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De opdracht luidde: “Controle ivm graasdierpremie en controleren of de dieren aan de regelingsvoorwaarden voldoen.” Van deze inspectie is een rapport opgemaakt. Daarin is onder meer vermeld:
      
        
          
          
          
          
            
              
                3.      Percelen die ivm de graasdierpremie geïnspecteerd zijn
              
              
                
              
            
            
              
                3.1
              
              
                Heeft de landbouwer middels schriftelijk bewijs aangetoond beschikking te hebben over percelen die aan de voorwaarden voldoen?
              
              
                Ja
              
            
            
              
                3.2
              
              
                Heeft de landbouwer vanaf 15 mei tot en met 15 oktober de beschikking over de percelen?
              
              
                Ja
              
            
            
              
                3.3
              
              
                Liggen de percelen waarover de aanvrager de beschikking heeft buiten de RVO referentielaag?
              
              
                Nee, zie toelichting
              
            
            
              
                3.4
              
              
                Liggen de percelen terecht buiten of binnen de RVO referentielaag?
              
              
                Nee, zie toelichting
              
            
            
              
                3.5
              
              
                Worden de percelen extensief begraasd in de aanhoudperiode?
              
              
                Ja
              
            
            
              
                3.6
              
              
                Gebruikt de landbouwer uitsluitend niet subsidiabele landbouwgrond voor begrazing?
              
              
                Ja
              
            
          
        
      
      
      
        Onder “Opmerking inspecteur” is voorts vermeld:
        “Ik zag dat naar schatting 300 schapen werden gehouden op een perceel, met nummer P219 GLB gewascode 332. Ik zag dat het perceel binnen de RVO referentielaag lag. Ik zag dat het perceel natuurterrein was met een hellingspercentage van >12%. Zie bijlage 2.
        P219 is volgens het pachtcontract een onderdeel van een natuurterrein van Staatsbosbeheer met een beheertype natuur ontwikkeling en/of instandhouding. Ik zag dat het perceel binnen de RVO referentielaag lag maar natuurterrein is. Ik zag een mengeling van gras en onkruiden. Ik zag verstruiking op het gehele perceel.
        Ik zag dat naar schatting 70 schapen werden gehouden op een perceel, voormalige stortplaats Berg en Terblijt, dat wordt opgegeven door BRSnr (…) P489 met gewascode 331. Ik zag dat het perceel binnen de RVO referentielaag lag. Zie bijlage 3. Ik zag dat het perceel natuurterrein was. Dit perceel is volgens het pachtcontract voor het beheren van de grazige vegetatie op het voormalige stort Langenakker te Berg en Terblijt. Ik zag een mengeling van gras en onkruiden. Ik zag verstruiking op het gehele perceel. Zie bijlage 3.”
      
      
    
    
      1.3
      
        Vervolgens heeft verweerder bij het primaire besluit van 8 mei 2019 de aanvraag afgewezen omdat 375 van de 377 opgegeven schapen tijdens de aanhoudperiode van 15 mei 2019 tot en met 15 oktober 2019 op subsidiabele grond liepen en de graasdierpremie voor twee wel in aanmerking genomen dieren niet boven het drempelbedrag van € 500,-- uitkwam.
        Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
      
      
      2. Appellante heeft aangevoerd dat de graasdierpremie voor de schapen ten onrechte is afgewezen. Anders dan verweerder stelt zijn deze schapen wel degelijk gedurende de aanhoudperiode van 15 mei 2019 tot en met 15 oktober 2019 ononderbroken aanwezig geweest op niet subsidiabele gronden. Dit blijkt ook uit de resultaten van de inspectie ter plaatse. Verweerder heeft ten onrechte de conclusie getrokken dat de bij appellante voor haar schapen in gebruik zijnde percelen binnen de RVO-referentielaag (de zogenoemde AAN-laag) vallen. Die conclusie is onjuist, aangezien deze percelen enorm verruigd zijn en het gras zeer weinig opbrengt. Het gaat om natuurterreinen die voor landbouwactiviteiten niet subsidiabel zijn. De grond is zo onregelmatig dat er niet met een trekker over gereden kan worden. Voor het perceel met de helling (met nummer P219) was dat in de jaren vóór en ná 2019 overigens niet in discussie: toen is namelijk positief op de aanvragen voor graasdierpremie beslist. Het is appellante onbekend door wie de voormalige stortplaats (perceel nummer P489) voor het jaar 2019 als landbouwgrond in de GO zou zijn opgegeven. Appellante heeft dit perceel zelf niet in haar GO opgenomen. Appellante blijft bij haar standpunt dat ook dit perceel niet-subsidiabele grond betreft. Appellante verzoekt de minister dan ook om de RVO-referentielaag ten aanzien van de beide percelen aan te passen.
      3. Verweerder handhaaft zijn standpunt dat de schapen van appellante in de periode vanaf 15 mei tot en met 15 oktober 2019 niet ononderbroken aanwezig zijn geweest op niet subsidiabele grond. Volgens verweerder graasden de schapen ten tijde van de controle op subsidiabele gronden, aangezien die gronden binnen de RVO-referentielaag vallen. Daarmee is bij 375 dieren waarvoor de graasdierpremie is aangevraagd niet voldaan aan de eisen voor toekenning daarvan. De inspectie die de NVWA-toezichthouder op 13 augustus 2019 heeft verricht was niet bedoeld om de percelen te controleren, maar was slechts gericht op een controle van de schapen. Toch zijn de opmerkingen die de toezichthouder in het door hem opgemaakte rapport over de percelen heeft gemaakt, aanleiding geweest voor verweerder om opnieuw, aan de hand van onder andere luchtfoto’s, te beoordelen of de percelen terecht in het register van verweerder binnen de RVO-referentielaag zijn opgenomen. Volgens verweerder blijkt uit die luchtfoto’s zonder twijfel dat het om subsidiabele landbouwgrond gaat. Omdat er geen twijfel was aan deze conclusie, is daarover geen navraag gedaan bij de betreffende toezichthouder. De toezichthouder is weliswaar tot de conclusie gekomen dat het niet- subsidiabele grond betreft, omdat het volgens hem natuurterreinen zijn met verstruiking over het gehele perceel, maar die constatering strookt niet met de door hem bij het rapport overgelegde foto’s. Ook heeft de toezichthouder niet gespecificeerd met welk percentage het perceel is verruigd of verstruikt.
      
    
    
      4.1
      Ter beoordeling staat of verweerder de aanvraag van appellante terecht heeft afgewezen om de reden dat is geconstateerd dat de schapen van appellante op 13 augustus 2019 op subsidiabele landbouwgrond liepen.
      
    
    
      4.2
      Uit de hierna weergegeven bepalingen volgt dat graasdierpremie voor schapen wordt verstrekt indien de schapen in de periode van 15 mei tot en met 15 oktober van het jaar van aanvraag ononderbroken aanwezig zijn geweest op niet subsidiabele grond ten behoeve van extensieve begrazing.
      
      
        4.2.1
        
          In artikel 52 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) is voor zover relevant het volgende bepaald:
          “1. De lidstaten kunnen landbouwers onder de in dit hoofdstuk gestelde voorwaarden gekoppelde steun verlenen (in dit hoofdstuk "gekoppelde steun" genoemd).
          (…)
          3. Gekoppelde steun mag alleen worden verleend in die sectoren of in die regio's van een lidstaat waar specifieke soorten landbouw of specifieke landbouwsectoren die om economische, sociale of ecologische redenen van groot belang zijn, bepaalde problemen ondervinden.
          (…)”
        
        
      
      
        4.2.2
        
          Artikel 2.23 van de Uitvoeringsregeling bepaalde, ten tijde en voor zover hier van belang, als volgt:
          “1. Een landbouwer ontvangt op aanvraag vrijwillige gekoppelde steun inzake graasdierhouderij voor schapen.
        
        2. De steun, bedoeld in het eerste lid, wordt verstrekt voor elk schaap:
        a. waarvoor steun is aangevraagd;
        b. dat is geboren voorafgaand aan het jaar van aanvraag, en
        c. dat op 15 mei van het jaar van aanvraag aanwezig is op het bedrijf van de aanvrager.
        (…)
        7. De steun wordt alleen verstrekt indien het schaap vanaf 15 mei tot en met 15 oktober van het jaar van aanvraag of, als het dier eerder van het bedrijf van de aanvrager wordt afgevoerd tot de datum van afvoer van het bedrijf van de aanvrager, ononderbroken aanwezig is op niet subsidiabele grond ten behoeve van extensieve begrazing.
        (…)”
        
      
      
        4.2.3
        
          Onder punt 7 van de algemene toelichting bij de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2014 nr. 36127, 16 december 2014) staat, voor zover van belang, het volgende vermeld:
          “7. Vrijwillig gekoppelde steun voor graasdierhouderij runderen en schapen
          Op bepaald areaal dat hoofdzakelijk voor niet landbouwactiviteiten wordt benut en derhalve niet aangemerkt wordt als subsidiabel areaal, zoals met name natuurgebied met heide, vinden in bepaalde gevallen in het kader van het natuurbeheer agrarische activiteiten plaats, zoals begrazing door schapen of runderen. Omdat deze grond minder voedingswaarde heeft en ook niet voor subsidie in aanmerking komt, is deze begrazing onrendabel. De betaling is primair bedoeld voor het in stand houden van sectoren die maatschappelijk gewenste taken uitvoeren en zonder deze steun niet meer rendabel zijn. (…)”
        
        
      
    
    
      4.3
      Met het oog op de door appellante aangevraagde graasdierpremie heeft een fysieke controle plaatsgevonden van de percelen waar de schapen tijdens die controle werden aangetroffen: het perceel met de helling (hierna aangeduid als  P219) en de voormalige stortplaats (hierna aangeduid als P489). Uit de rapportage van de toezichthouder van de NVWA die ter plaatse is geweest -zie hiervoor r.o. 1.2- volgt dat deze percelen weliswaar binnen de RVO-referentielaag vallen, maar dat dit volgens de toezichthouder niet terecht is. Het gaat volgens de toezichthouder om natuurterreinen die extensief worden begraasd met als doel het ontwikkelen c.q. in stand houden van de natuur respectievelijk het beheren van de grazige vegetatie. De toezichthouder heeft bij beide percelen een mengeling van gras en onkruiden en verstruiking op het gehele perceel geconstateerd en geconcludeerd dat het om niet subsidiabele landbouwgrond ging.
      
    
    
      4.4
      Verweerder heeft tegen de rapportage van de toezichthouder ingebracht dat de controle niet is verricht om de percelen te controleren, alsmede dat de conclusie van de rapportage niet strookt met de daarbij gevoegde foto’s. Verweerder heeft daarom zelf -zonder contact met de toezichthouder op te nemen- de percelen aan de hand luchtfoto’s opnieuw beoordeeld en aan de hand van die luchtfoto’s geconcludeerd dat deze percelen (toch) terecht binnen de RVO-referentielaag zijn opgenomen. 
      
      
        4.5.1
        
          Het College overweegt dat uit de aan de toezichthouder gegeven opdracht volgt dat deze is verricht om onder meer te controleren of de schapen uitsluitend op niet subsidiabele percelen graasden. De toezichthouder heeft zowel P219 als P489 geïnspecteerd en geconcludeerd dat het om niet subsidiabele landbouwgrond ging. 
          Wanneer verweerder, zoals hier het geval is, door een toezichthouder ter plaatse heeft laten controleren of de voor graasdierpremie opgegeven grond niet subsidiabele landbouwgrond betreft, maar vervolgens aan diens bevindingen twijfelt omdat deze niet stroken met de gegevens die verweerder over deze percelen in zijn register heeft opgenomen, gebiedt de zorgvuldigheid dat tenminste navraag wordt gedaan bij de toezichthouder over de wijze waarop deze tot zijn bevindingen is gekomen. Aangezien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder dient immers in beginsel te worden uitgegaan van de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder en kan daaraan niet lichtvaardig voorbij worden gegaan.
        
        
      
      
        4.5.2
        Verweerder heeft zijn conclusie in het bestreden besluit dat beide percelen dienen te worden aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond gebaseerd op een eigen beoordeling van luchtfoto’s, zonder te motiveren waarom afstand is genomen van de bevindingen van de toezichthouder. Daarmee berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering en is dit daarom in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.
        
      
      
        4.5.3
        
          Anders dan verweerder kennelijk meent, bood het rapport van de toezichthouder ook geen grond om aan de juistheid van de bevindingen ten aanzien van perceel P219 te twijfelen.
          Volgens de toezichthouder gaat het immers om een natuurterrein dat extensief wordt begraasd, hetgeen ook blijkt uit het aan de toezichthouder getoonde pachtcontract. Dat de toezichthouder in het rapport niet heeft gespecificeerd wat de verhouding tussen grassen en onkruiden is en dat de mate van verruiging en/of verstruiking niet goed is waar te nemen op de bij het rapport gevoegde foto, is onvoldoende reden voor twijfel, aangezien de toezichthouder kennelijk heeft waargenomen dat het perceel voor meer dan 50% was verruigd en/of verstruikt. Verweerder heeft nagelaten om bij de toezichthouder na te vragen om zijn waarnemingen nader toe te lichten of te specificeren, maar volstaan met het overleggen van enkele luchtfoto’s. Die luchtfoto’s overtuigen het College niet, aangezien deze niet opwegen tegen de duidelijke constateringen van de toezichthouder die ter plaatse is geweest. Het College houdt het dan ook ervoor dat de toezichthouder terecht tot de conclusie is gekomen dat het niet subsidiabele grond betreft. Het College neemt hierbij voorts in aanmerking dat appellante ter zitting onweersproken heeft verklaard dat voor dit perceel in de jaren vóór en ná 2019 positief op aanvragen voor graasdierpremie is beslist.
          Het voorgaande leidt het College tot de conclusie dat voor perceel P219 geen andere uitkomst mogelijk is dan dat dit perceel (ook) voor het jaar 2019 als niet subsidiabele landbouwgrond dient te worden aangemerkt.  
        
        
      
      
        4.5.4
        Ten aanzien van perceel P489 heeft verweerder in het verweerschrift naar voren gebracht dat dit perceel blijkens het rapport van de toezichthouder door een ander is opgegeven met een subsidiabele gewascode (gewascode 331, dit staat voor: “Grasland, natuurlijk. Hoofdfunctie landbouw”). Het College is van oordeel dat het rapport van de toezichthouder in dit geval wel grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Uit het rapport volgt immers enerzijds dat dit perceel volgens de toezichthouder, op basis van diens waarnemingen en het door appellante getoonde pachtcontract, als niet subsidiabele landbouwgrond dient te worden aangemerkt. Maar anderzijds blijkt daaruit tevens dat dit perceel door een ander in diens GO 2019 als subsidiabele landbouwgrond is opgegeven. Tezamen met het feit dat het perceel in het systeem van verweerder als behorend tot de RVO-referentielaag is opgenomen, heeft sprake kunnen zijn van voldoende twijfel over de feitelijke toestand van dit perceel in 2019 om de bevindingen van de toezichthouder niet voetstoots te volgen. Het College is daarbij overigens van oordeel dat het enkele feit dat het perceel door een derde als subsidiabele landbouwgrond is opgegeven de conclusie van verweerder dat sprake is van subsidiabele landbouwgrond niet kan dragen, aangezien niet kan worden uitgesloten dat die derde het perceel ten onrechte als zodanig heeft opgegeven. Verweerder is dan ook ten onrechte van de juistheid van de aanvraag van die derde uitgegaan, zonder die aanvraag verder te onderzoeken. Omdat ten aanzien van dit perceel niet duidelijk is of het om subsidiabele landbouwgrond gaat (in welk geval terecht aan de derde landbouwsubsidie is toegekend) of om niet subsidiabele landbouwgrond (in welk geval de aan de derde reeds toegekende landbouwsubsidie zal moeten worden ingetrokken en teruggevorderd) zal verweerder nader onderzoek moeten doen. Het College gaat er in dit verband van uit dat verweerder over een en ander nog navraag kan doen bij zowel de toezichthouder die de fysieke controle heeft verricht als bij de derde die de grond als subsidiabele landbouwgrond heeft opgegeven.
        
      
    
    
      4.6
      Het beroep is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit. Omdat het College onvoldoende informatie heeft om het geschil finaal te beslechten, zal het verweerder opdragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van acht weken. In het nieuwe besluit op bezwaar zal verweerder ook een beslissing dienen te nemen over de door appellante in bezwaar gevorderde proceskosten.
      
    
    
      4.7
      Het College veroordeelt verweerder in de door appellante in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 759,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan appellante te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 759,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M. van Duuren en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2022.
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd		De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen.		de uitspraak te ondertekenen.