ECLI:NL:CBB:2022:58, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 01-02-2022, 19/1780
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Strijd met het evenredigheidsbeginsel. Belang van het behoud van derogatie weegt in dit geval minder zwaar dan het belang van appellante. Beroep gegrond. College voorziet zelf in de zaak en verleent een ontheffing.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1780 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 februari 2022 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. J. Cortet, mr. M. Leegsma en mr. S. Pieron). 
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met een besluit van 25 mei 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Met een besluit van 23 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Met een besluit van 24 december 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en het bezwaar van appellante opnieuw ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Appellante heeft aanvullende stukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2021. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Cortet en mr. M. Leegsma. Namens appellante waren haar gemachtigde en [naam 2] aanwezig. 
    
    
    
      Het College heeft het onderzoek heropend en appellante verzocht om aanvullende stukken in te dienen. 
    
    
    
      Appellante heeft aanvullende stukken ingediend. Verweerder heeft daar schriftelijk op gereageerd. 
    
    
    
      Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2021. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Leegsma en mr. S. Pieron. Namens appellante waren haar gemachtigde en [naam 2] aanwezig. 
      
        Overwegingen 
      
    
    
    
      1. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Omdat het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en niet is gebleken dat appellante nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal dat beroep niet-ontvankelijk worden verklaard. Het College zal hierna het beroep tegen het vervangingsbesluit beoordelen.
    
    
    
      
        Waar gaat de zaak over?
      
    
    
    
      2.1
      Appellante heeft op 8 april 2015 een boerderij gekocht aan de [adres] in [plaats] , met het plan daar een biologische melkveehouderij met Jerseykoeien te starten. Op 19 februari, 1 juni en 11 juni 2015 heeft zij pachtovereenkomsten gesloten voor verschillende percelen grond rondom de boerderij. Op 24 april 2015 heeft zij deze percelen aangemeld bij Skal voor de omschakeling naar biologisch. Op 7 juli 2015 heeft zij het bio-certificaat gekregen. 
    
    
      2.2
      De vorige eigenaar van de boerderij had een reguliere melkveehouderij, maar is in 2012 omgeschakeld en had vanaf dat moment een opfokbedrijf. Op 14 mei 2012 is aan hem een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het houden van 142 stuks vrouwelijk jongvee, 2 vleesstieren en 52 stuks overig jongvee. Nadat appellante de boerderij heeft gekocht, heeft zij een nieuwe Nbw-vergunning aangevraagd. Deze is op 7 oktober 2015 verleend en op grond daarvan mag zij 105 melk- en kalfkoeien en 65 stuks jongvee houden. 
    
    
      2.3
      Appellante heeft de investeringen deels met eigen geld en deels met leningen bij de bank gefinancierd. Verweerder heeft op 28 oktober 2015 een garantstelling voor een lineaire lening van € 160.000,- aan appellante verleend.
    
    
      2.4
      Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante nog geen dieren op haar bedrijf. De gronden waren nog in omschakeling, waardoor zij nog geen biologisch voer had en dus nog niet op biologische wijze dieren kon houden. Op 22 januari 2016 heeft appellante de eerste drachtige vaarzen aangevoerd. 
      3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 0 kg, omdat zij op de peildatum geen dieren hield. Appellante is het daar niet mee eens en heeft daarom beroep ingesteld. Zij heeft het College verzocht alsnog fosfaatrechten aan haar toe te kennen, of aan haar een ontheffing te verlenen voor het houden van melkvee zonder over de fosfaatrechten te beschikken die daarvoor nodig zijn. Het College zal hieronder ingaan op de verschillende argumenten die zij daarvoor heeft aangevoerd. Getuigen
      4. Appellante heeft aangevoerd dat zij al lange tijd met verweerder in gesprek is over de omvang (en eventuele kwijtschelding) van de geldsommen in het kader van het fosfaatreductieplan en de eventuele boetes voor het tekort aan fosfaatrechten. Appellante heeft de twee ambtenaren met wie zij veel overleg heeft gehad, opgeroepen om als getuige aanwezig te zijn op de zitting van 4 februari 2021, zodat zij hierover kunnen verklaren. Zij hebben aan deze oproep geen gehoor gegeven. Appellante heeft het College daarom gevraagd de twee ambtenaren op te roepen en te horen. Het College heeft besloten dit niet te doen, omdat  het van oordeel is dat de verklaringen van deze getuigen niet noodzakelijk zijn voor de vaststelling van de feiten in deze zaak. Volgens appellante zouden de getuigen kunnen verklaren over de financiële situatie van haar bedrijf, in relatie tot het vaststellen van een eventuele ontheffing voor het houden van melkvee zonder fosfaatrechten. Het College stelt vast dat de financiële situatie van het bedrijf niet in geschil is. Appellante heeft aangevoerd dat haar bedrijf failliet gaat als zij geen fosfaatrechten of ontheffing krijgt. Verweerder heeft dit niet betwist en ook het College gaat daarvan uit. Verklaringen van de getuigen over de financiële situatie van het bedrijf zijn daarom niet noodzakelijk voor de beoordeling van de zaak.  Startersregeling  
    
    
      5.1
      Appellante stelt dat verweerder haar ten onrechte niet heeft aangemerkt als nieuw gestart bedrijf in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit). Zij heeft in 2015 een bedrijfslocatie overgenomen waar eerder een regulier (niet biologisch) melkveebedrijf gevestigd was en is direct gestart met de omschakeling van de landbouwgronden naar biologische teelt. Als appellante niet in omschakeling zou zijn geweest, zou zij op de peildatum wel vee hebben gehouden en als nieuw gestart bedrijf zijn aangemerkt.
    
    
      5.2
      Het College is van oordeel dat verweerder het beroep van appellante op de startersregeling op goede gronden heeft afgewezen. Zij voldoet niet aan de in artikel 72, tweede lid, onder c, van het Uitvoeringsbesluit genoemde voorwaarde dat tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de melkproductie. Appellante komt ook niet in aanmerking voor de uitzondering van artikel 72, zesde lid, van het Uitvoeringsbesluit, omdat zij niet voldoet aan de in die bepaling vermelde voorwaarde dat er op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij werd gehouden op het bedrijf. Dat appellante op de peildatum nog geen vee hield en nog geen melk produceerde omdat zij haar bedrijf toen aan het omschakelen was naar een biologische productiewijze, leidt niet tot een ander oordeel. De wetgever heeft de regeling voor knelgevallen bewust beperkt gehouden, mede om te voorkomen dat de benodigde generieke korting groter zou uitvallen. Artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit laat geen ruimte om de startersregeling op appellante van toepassing te verklaren. Deze beroepsgrond slaagt niet.  Evenredigheidsbeginsel
    
    
      6.1
      Appellante heeft, vanwege de moeilijke situatie die is ontstaan door de fosfaatwetgeving, haar bedrijfsplan bijgesteld. Zij richt zich nu op het houden van ongeveer 68 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee. Appellante wijst erop dat het College in het kader van het fosfaatreductieplan op 23 maart 2021 uitspraak heeft gedaan (ECLI:NL:CBB:2021:330) en heeft geoordeeld dat het strikt volgen van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 in haar geval onevenredige gevolgen met zich brengt. Appellante stelt dat zij ook door het fosfaatrechtenstelsel onevenredig wordt geraakt en dat verweerder haar daarom op grond van artikel 38 van de Msw een ontheffing had moeten verlenen van het in artikel 21b, eerste lid, van de Msw neergelegde verbod om meer fosfaat te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.  
    
    
      6.2
      De mogelijkheid om een ontheffing te verlenen is een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Het College toetst de toepassing daarvan aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Er moet dus een belangenafweging gemaakt worden. 
      
        6.3.1
        Het vervangingsbesluit heeft als doel om in lijn met het fosfaatrechtenstelsel uitbreidingen van melkveebedrijven na de peildatum tegen te gaan en zo de derogatie – toestemming van de Europese Unie om meer mest uit te rijden dan volgens de Nitraatrichtlijn is toegestaan – voor Nederland te behouden. Verweerder heeft tijdens de zitting benadrukt dat de Europese Commissie Nederland nog steeds streng in de gaten houdt en dat de onderhandelingen over de derogatie vanaf 2022 nog niet afgerond zijn. Om die reden stelt verweerder geen extra fosfaatproductie te kunnen toestaan voor bedrijven zoals dat van appellante. 
      
      
        6.3.2
        Het College onderkent dat het (algemene) belang van het behoud van derogatie groot is. Dat is ook de reden dat de belangenafweging in veel fosfaatrechtenzaken in het nadeel van de melkveehouder uitvalt. De vraag is of verweerder ook in dit geval heeft kunnen concluderen dat het belang van derogatie voorgaat op het belang van appellante. 
      
      
        6.3.3
        Voor de beantwoording van deze vraag acht het College van belang dat toen appellante de boerderij kocht er al een Nbw-vergunning aanwezig was voor het houden van 142 stuks jongvee voor de melkveehouderij. Voor zover appellante niet meer dieren is gaan houden dan op basis van deze vergunning mogelijk was, hebben haar keuzes en investeringen geen nadelig effect gehad op het behalen van het doel van het fosfaatrechtenstelsel, namelijk het voorkomen van uitbreidingen van de fosfaatproductie en het behoud van derogatie. Dat betekent dat het belang van het behoud van derogatie in deze zaak minder zwaar weegt.  
      
      
        6.3.4
        Daarnaast zijn er ook algemene belangen gediend met het in stand houden van het bedrijf van appellante. Uit het dossier blijkt namelijk dat het bedrijf van appellante een voorbeeld is op het gebied van duurzame, toekomstbestendige veehouderij. Het bedrijf werkt niet alleen biologisch, maar is ook zeer vooruitstrevend op het gebied van dierenwelzijn en biodiversiteit. Daarnaast richt appellante zich op lokale en regionale afzet van producten. De gemeentes [gemeente 1] en [gemeente 2] benadrukken in hun brief van 28 oktober 2021 dat deze manier van ondernemen volledig past in hun visie op de landbouw en de transitie naar extensieve en duurzamere veehouderij.
      
      
        6.3.5
        Appellante heeft vóór de peildatum haar plannen ontwikkeld en een boerderij gekocht. Vlak daarna, ook nog vóór de peildatum, heeft zij haar bedrijf aangemeld bij Skal. Tijdens de omschakelperiode naar biologische landbouw moet aan alle voorwaarden voor biologische productie worden voldaan. Pas na een omschakelperiode, die afhankelijk van het type bedrijf een à twee jaar duurt, mag het bedrijf het predicaat ‘biologische melk’ voeren. Appellante is in januari 2015 begonnen met de omschakeling. Vervolgens heeft zij begin 2016, toen zij aan alle voorwaarden voldeed, Jerseykoeien op haar bedrijf aangevoerd en is zij gestart met de productie van biologische melk. Zoals het College al heeft geoordeeld in de uitspraak van 23 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:330) is de keuze van appellante om het bedrijf niet direct na aankoop vol te zetten met runderen begrijpelijk en kan haar redelijkerwijs niet worden tegengeworpen dat zij op de peildatum nog geen dieren hield. Deze keuze heeft echter zeer nadelige gevolgen voor appellante gehad: zij heeft geen fosfaatrechten toegekend gekregen. Vaststaat dat als appellante geen ontheffing krijgt, haar bedrijf failliet gaat. Zij heeft dus een zeer zwaarwegend belang bij het verkrijgen van een ontheffing. 
        
      
      
        6.3.6
        
          Wat in 6.3.1 tot en met 6.3.5 is overwogen maakt dat het belang van het behoud van derogatie in dit geval minder zwaar weegt dan het belang van appellante. Het vervangingsbesluit doorstaat de toets aan het evenredigheidsbeginsel niet en is daarom in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Verweerder heeft ten onrechte geweigerd aan appellante een ontheffing te verlenen tot het niveau van de Nbw-vergunning die al op het bedrijf rustte (2.237 kg). Deze beroepsgrond slaagt.
          
            
            Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM 
            
          
        
      
    
    
      7.1
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Er moet dan wel een redelijk evenwicht (fair balance) bestaan tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu. Van een fair balance is geen sprake als er een individuele en buitensporige last ontstaat voor een betrokkene die door het fosfaatrechtenstelsel wordt geraakt.
    
    
      7.2
      Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
    
    
      7.3
      
        Na het toekennen van de ontheffing komt appellante nog 597 kg fosfaatrecht tekort om haar voorgenomen bedrijfsvoering van 68 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee te kunnen voeren. Het College wil wel aannemen dat zij daarmee nog steeds financieel wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel, maar dat betekent nog niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De voorgenomen bedrijfsvoering is namelijk een uitbreiding van de fosfaatproductie ten opzichte van wat al vergund was. Voor deze uitbreiding heeft appellante pas ná de peildatum een vergunning gekregen en volgens vaste jurisprudentie van het College kan er dan geen sprake zijn van een individuele en buitensporige last. Van strijd met artikel 1 van het EP is daarom geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt niet.
        
          
          Slotsom
          
        
      
    
    
      8.1
      Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het vervangingsbesluit is gegrond en het College zal dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw en artikel 38, tweede lid van de Msw in verbinding met artikel 3:4, tweede lid van de Awb. 
      
    
    
      8.2
      Het College voorziet zelf in de zaak door het primaire besluit te herroepen en aan appellante een ontheffing verlenen om op haar bedrijf in een kalenderjaar tot maximaal 2.237 kg fosfaat aan dierlijke meststoffen met melkvee te produceren zonder daarvoor over fosfaatrecht te beschikken. Dit betekent dat verweerder geen nieuw besluit hoeft te nemen.
    
    
      8.3
      Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante in bezwaar en beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.979,50 (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 541,- en een wegingsfactor 1, en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit gegrond;
      
      
        vernietigt het vervangingsbesluit; 
      
      
        herroept het primaire besluit; 
      
      
        verleent aan appellante een ontheffing om op haar bedrijf in een kalenderjaar tot maximaal 2.237 kg fosfaat aan dierlijke meststoffen met melkvee te produceren zonder daarvoor over fosfaatrechten te beschikken; 
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde  vervangingsbesluit; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.979,50. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 februari 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M.C. Stoové	w.g. A.A. Dijk