ECLI:NL:RVS:2021:1669, Raad van State, 28-07-2021, 202002457/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 7 juni 2018 en 1 augustus 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heumen dwangsommen ingevorderd die volgens hem door [appellant] zijn verbeurd.  [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Overasselt (hierna: het perceel). Op 1 juli 2008 heeft [appellant] een bouwvergunning gekregen voor het bouwen van een aanbouw aan zijn woning. Op 10 maart 2016 heeft het college besloten om [appellant] een last onder dwangsom op te leggen, omdat hij een aanbouw in afwijking van de verleende vergunning van 1 juli 2008 had gebouwd. Deze last houdt in dat [appellant] de overtreding vóór 1 juli 2016 ongedaan moet maken. Na 1 juli 2016 verbeurt [appellant] € 1.500 en vervolgens € 1.500 per constatering van de overtreding. Dit met een maximum van één keer per maand en een maximumbedrag van € 15.000.

202002457/1/R4.
    Datum uitspraak: 28 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Overasselt, gemeente Heumen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 maart 2020 in zaak nr. 19/715 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heumen.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 7 juni 2018 en 1 augustus 2018 heeft het college dwangsommen ingevorderd die volgens hem door [appellant] zijn verbeurd.
    Bij besluit van 20 december 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 maart 2020 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het besluit van 20 december 2018 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Verder heeft de rechtbank het besluit van 7 juni 2018 herroepen en het in te vorderen bedrag bepaald op € 12.000. Daarnaast heeft de rechtbank het besluit van 1 augustus 2018, strekkende tot invordering van € 1.500, niet herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 20 december 2018. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 april 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. B.W.M. van Hoof, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door N. Arts, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Overasselt (hierna: het perceel). Op 1 juli 2008 heeft [appellant] een bouwvergunning gekregen voor het bouwen van een aanbouw aan zijn woning.
    Op 10 maart 2016 heeft het college besloten om [appellant] een last onder dwangsom op te leggen, omdat hij een aanbouw in afwijking van de verleende vergunning van 1 juli 2008 had gebouwd. Deze last houdt in dat [appellant] de overtreding vóór 1 juli 2016 ongedaan moet maken. Na 1 juli 2016 verbeurt [appellant] € 1.500 en vervolgens € 1.500 per constatering van de overtreding. Dit met een maximum van één keer per maand en een maximumbedrag van € 15.000.
    De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft bij uitspraak van 17 januari 2017 de last zo aangepast dat [appellant] twee mogelijkheden heeft: (a) de aanbouw in overeenstemming brengen met de bouwtekening waarvoor een bouwvergunning was verleend, of (b) de aanbouw zo aanpassen dat deze overeenstemt met de situatie voorafgaand aan de verbouwing. Daarnaast heeft de voorzieningenrechter bepaald dat de termijn waarbinnen [appellant] aan de last moet voldoen eindigt op 17 juli 2017.
    Bij besluiten van 7 juni 2018 en 1 augustus 2018 heeft het college van [appellant] respectievelijk € 13.500 en € 1.500 aan verbeurde dwangsommen ingevorderd. Het college heeft daaraan twee controles ten grondslag gelegd die plaatsvonden op 22 maart 2018 en 18 juli 2018.
    [appellant] stelt zich op het standpunt dat het college de dwangsommen ten onrechte heeft ingevorderd.
    Is de brief van 30 mei 2017 een legaliserend besluit?
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om dwangsommen in te vorderen, omdat de aanbouw ten tijde van de invorderingsbeschikkingen legaal aanwezig was. Hij stelt dat het college de aanbouw bij brief van 30 mei 2017 heeft gelegaliseerd. Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte ambtshalve beoordeeld of die brief een besluit is en ten onrechte geoordeeld dat die brief geen besluit is maar slechts een begeleidende brief bij de omgevingsvergunning van 29 mei 2017 die aan [appellant] is verleend voor de verbouwing van de voorgevel van het woonhuis en het vernieuwen van de gevel van de schuur op het perceel. In de opvatting van [appellant] maakt de brief van 30 mei 2017 ofwel onderdeel uit van de omgevingsvergunning van 29 mei 2017, ofwel moet deze als een zelfstandig besluit worden aangemerkt. Daarbij wijst hij er onder meer op dat de brief als onderwerp "omgevingsvergunning [locatie] te Overasselt" heeft en ondertekend is namens het college in plaats van door een ambtenaar voor zichzelf. Ook wijst hij erop dat in die brief staat dat het college besloten heeft de omgevingsvergunning te verlenen en dat eerdere illegale uitbreidingen door het verlenen van de omgevingsvergunning zijn gelegaliseerd.
    2.1.    Artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
    2.2.    Als in een geding een beroep wordt gedaan op een stuk, stellende dat dat stuk een besluit is, moet de bestuursrechter ambtshalve beoordelen of het betrokken stuk een besluit is. De rechtbank is dan ook, anders dan [appellant] stelt niet buiten de grenzen van het geschil getreden door te beoordelen of de brief van 30 mei 2017 een besluit is. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat dat niet het geval is en dat die brief een begeleidende brief bij de omgevingsvergunning van 29 mei 2017 is. Dat blijkt duidelijk uit de tekst van die brief, waarin wordt gewezen op de als bijlage bijgevoegde omgevingsvergunning. De brief van 30 mei 2017 maakt ook geen onderdeel uit van de omgevingsvergunning van 29 mei 2017. De bijlagen die bij die vergunning horen, zijn gewaarmerkt en de brief van 30 mei 2017 is dat niet. De omstandigheid dat in een e-mail van 30 mei 2017 staat dat het ondertekende besluit per post verzonden zal worden en de brief van 30 mei 2017 ondertekend is namens het college en het onderwerp "omgevingsvergunning [locatie] te Overasselt" heeft, acht de Afdeling ontoereikend om te kunnen spreken van een besluit tot legalisering van de aanbouw.
    Het betoog faalt.
    Onzorgvuldige feitenvaststelling
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat aan de besluiten van 7 juni 2018 en 1 augustus 2018 in strijd met artikel 3:2 van de Awb geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag ligt, waaruit volgt dat hij dwangsommen heeft verbeurd. Hierover voert [appellant] aan dat de enkele verwijzing naar de controlerapporten van 12 april 2018 en 18 juli 2018 niet voldoende is, aangezien uit die controlerapporten niet blijkt of de door de toezichthouder waargenomen situatie overeenstemt met de door de voorzieningenrechter gewijzigde last. Dit kan ook niet enkel op basis van de foto’s in de controlerapporten worden vastgesteld. Daarnaast voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit de bouwtekening bij de bouwvergunning van 1 juli 2008 blijkt dat een aanbouw aan de linkerzijde van de voorgevel is vergund en uit de foto’s blijkt dat een aanbouw is gerealiseerd over de gehele lengte van de voorgevel. Volgens [appellant] is onduidelijk welke bouwtekening de rechtbank bedoelt, omdat er geen bouwtekening van 1 juli 2008 is die onderdeel uitmaakt van het dossier. Die tekening is ter zitting ook niet aan de orde gesteld, aldus [appellant].
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, moet aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen. Daarom moet de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot de verbeurte van een dwangsom worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden moeten op een duidelijke wijze worden vastgelegd. Dat kan in een schriftelijk rapport, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een stuk zijn vastgelegd, moet een inzichtelijke beschrijving worden gegeven van wat is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijk rapport moet bovendien in beginsel zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van het rapport degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.
    3.2.    Bij uitspraak van 17 januari 2017 in zaaknummers 16/7728 en 16/7729 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank de aan [appellant] opgelegde last onder dwangsom gelet ook op het verweerschrift van het college gewijzigd. De gewijzigde last luidt als volgt:
    "De situatie dient:
    1. aangepast te worden zodat deze overeenstemt met de bouwtekening van bouwvergunning B2008.0122, getekend door Architectenbureau Rob Holthuizen b.v., werkno. 575, blad 2, d.d. 24 juni 2008 welke bij de stukken is gevoegd onder ‘T’, OF
    2. aangepast te worden zodat deze overeenstemt met de situatie voorafgaand aan de verbouwing, namelijk de ‘bestaande situatie’. Deze blijkt voldoende uit de tekening die als bestaande situatie bij vergunning B2008.0221 is gevoegd, naar welke vergunning in het bestreden besluit wordt verwezen. […]."
    3.3.    De controlerapporten bevatten foto’s van de feitelijke situatie op het perceel van [appellant]. Uit die rapporten blijkt niet dat die feitelijke situatie is vergeleken met de bouwtekening van bouwvergunning B2008.0122 of met de situatie voorafgaand aan de verbouwing. Uit die rapporten blijkt dan ook niet of en op welke punten de feitelijke situatie afwijkt van de bouwtekening van bouwvergunning B2008.0122, of van de situatie voorafgaand aan de verbouwing. Gelet op de door de voorzieningenrechter van de rechtbank aangepaste last onder dwangsom, had dat wel gemoeten. Dit heeft tot gevolg dat uit die rapporten niet blijkt dat op 22 maart 2018 en 18 juli 2018 niet aan de last onder dwangsom is voldaan. Het college heeft de controlerapporten van 12 april 2018 en 18 juli 2018 daarom niet aan de invordering ten grondslag mogen leggen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De rechtbank heeft haar oordeel dat dwangsommen zijn verbeurd gebaseerd op een bouwtekening bij de bouwvergunning van 1 juli 2008. Deze bouwvergunning met bijbehorende bouwtekeningen bevindt zich niet in het rechtbankdossier zodat ervan moet worden uitgegaan dat het college een vergelijking met die vergunning en bijbehorende bouwtekeningen niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. De rechtbank is dan ook ten onrechte tot haar oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt.
    4.       Aangezien uit de controlerapporten van 12 april 2018 en 18 juli 2018 niet blijkt dat [appellant] de last onder dwangsom heeft overtreden, heeft het college ten onrechte op basis van die rapporten dwangsommen ingevorderd. Gelet hierop hoeven de overige beroepsgronden die gaan over de uitleg van de last onder dwangsom, het vertrouwensbeginsel en bijzondere omstandigheden, geen inhoudelijke bespreking.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het bedrag van het invorderingsbesluit van 7 juni 2018 heeft vastgesteld op € 12.000 en voor zover de rechtbank het invorderingsbesluit van 1 augustus 2018 niet heeft herroepen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het invorderingsbesluit van 1 augustus 2018 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit op bezwaar van 20 december 2018. Dit betekent dat er geen invorderingsbesluiten meer zijn.
    6.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 maart 2020 in zaak nr. 19/715, voor zover de rechtbank het bedrag van het invorderingsbesluit van het college van burgemeester en wethouders van Heumen van 7 juni 2018 heeft vastgesteld op € 12.000 en het invorderingsbesluit van 1 augustus 2018 niet heeft herroepen;
    III.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heumen van 1 augustus 2018, registratienummer 18.0010052;
    IV.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaatst treedt van het vernietigde besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Heumen van 20 december 2018;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heumen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,00 (zegge: duizend vierhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heumen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 (zegge: tweehonderdvijfenzestig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2021
    457-972.