ECLI:NL:RVS:2021:2232, Raad van State, 06-10-2021, 202002475/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 maart 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven geweigerd om aan [appellant sub 2B] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van het gebruik en het verbouwen van het pand aan de [locatie] in Eindhoven in twee onzelfstandige woningen ten behoeve van kamerverhuur op de begane grond en een zelfstandig appartement op de verdieping en de zolder. [appellanten sub 2] zijn eigenaren van het perceel. Nadat zij eigenaren zijn geworden, hebben zij het pand bouwkundig feitelijk gesplitst. Op de begane grond zijn twee kamers gerealiseerd voor kamerverhuur en op de eerste verdieping en zolder is een zelfstandig appartement gerealiseerd. Voor deze activiteiten hebben zij destijds geen omgevingsvergunning aangevraagd. Nadat het college een voornemen tot handhavend optreden aan hen heeft gestuurd, hebben zij op 12 januari 2018 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het legaliseren van de al uitgevoerde verbouwing en wijziging van het gebruik van het pand.

202002475/1/R2.
    Datum uitspraak: 6 oktober 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven,
    2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 maart 2020 in zaak nr. 19/1393 in het geding tussen:
    [appellanten sub 2]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 maart 2018 heeft het college geweigerd om aan [appellant sub 2B] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van het gebruik en het verbouwen van het pand aan de [locatie] in Eindhoven (hierna: het perceel) in twee onzelfstandige woningen ten behoeve van kamerverhuur op de begane grond en een zelfstandig appartement op de verdieping en de zolder.
    Bij besluit van 12 november 2018 heeft het college geweigerd om aan [appellant sub 2B] een omgevingsvergunning te verlenen voor het splitsen van het pand op het perceel in twee zelfstandige appartementen.
    Bij besluit van 9 april 2019 heeft het college de door [appellanten sub 2] tegen de besluiten van 30 maart 2018 en 12 november 2018 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellanten sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 april 2019 vernietigd, voor zover het bezwaar tegen het besluit van 12 november 2018 ongegrond is verklaard, dat bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 12 november 2018 herroepen, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 9 april 2019 en het college opgedragen om de van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor het splitsen van het pand in twee zelfstandige appartementen binnen vier weken na de uitspraak bekend te maken. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 6 april 2020 heeft het college bekendgemaakt dat van rechtswege een omgevingsvergunning is ontstaan voor het splitsen van de woning op het perceel in 2 zelfstandige wooneenheden.
    [appellanten sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. B. Timmermans, en [appellanten sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellanten sub 2] zijn eigenaren van het perceel. Nadat zij eigenaren zijn geworden, hebben zij het pand bouwkundig feitelijk gesplitst. Op de begane grond zijn twee kamers gerealiseerd voor kamerverhuur en op de eerste verdieping en zolder is een zelfstandig appartement gerealiseerd. Voor deze activiteiten hebben zij destijds geen omgevingsvergunning aangevraagd. Nadat het college een voornemen tot handhavend optreden aan hen heeft gestuurd, hebben zij op 12 januari 2018 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het legaliseren van de al uitgevoerde verbouwing en wijziging van het gebruik van het pand. Bij besluit van 30 maart 2018 heeft het college geweigerd om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Op 30 mei 2018 hebben [appellanten sub 2] opnieuw een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend. Deze aanvraag ziet op het splitsen van het pand in twee zelfstandige appartementen. Bij besluit van 12 november 2018 heeft het college geweigerd om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Bij het besluit op bezwaar van 9 april 2019 heeft het college de besluiten van 30 maart 2018 en 12 november 2018 gehandhaafd.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak beoordeeld aan welke bestemmingsplannen de aanvragen van 12 januari 2018 en 30 mei 2018 getoetst moeten worden. Daarbij heeft de rechtbank als uitgangspunt genomen dat bij het nemen van een besluit het recht moet worden toegepast, zoals dit op dat moment geldt. Dat is volgens de rechtbank slechts anders indien ten tijde van het indienen van de aanvraag het bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en er op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was, noch een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd waarmee het bouwplan in strijd was. In dat geval moet de aanvraag aan het ten tijde van de aanvraag geldende bestemmingsplan worden getoetst.
    Tegen deze achtergrond heeft de rechtbank geoordeeld dat de eerste aanvraag van 12 januari 2018 terecht is getoetst aan het bestemmingsplan "Buitengebied 2017". Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat op 12 januari 2018 een ontwerp van het paraplubestemmingsplan "Parkeren, kamerverhuur en splitsing" (hierna: het parapluplan) ter inzage was gelegd en op die datum ook nog de voorbereidende bescherming van het ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan "Woensel buiten de Ring I 2017" (hierna: het bestemmingsplan 2017) gold.
    De tweede aanvraag diende volgens de rechtbank te worden getoetst aan het bestemmingsplan "Woensel buiten de Ring I 2004" (hierna: het bestemmingsplan 2004). Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het ontwerp van het parapluplan en het ontwerp van het bestemmingsplan 2017 op 30 mei 2018 niet meer ter inzage lagen en de termijn van de voorbereidende bescherming van het parapluplan en het bestemmingsplan 2017 toen was verstreken. Daarbij heeft de rechtbank verwezen naar artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), waarin is bepaald dat de aanhouding duurt totdat de termijn voor vaststelling van het bestemmingsplan op grond van artikel 3.8, eerste lid, onder 3, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) is overschreden. Nu niet in geschil was dat de aanvraag van 30 mei 2018 in overeenstemming is met het bestemmingsplan 2004 en het college niet binnen de termijn van artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo op de aanvraag heeft besloten, brengt het derde lid van dit artikel, gelezen in samenhang met artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), volgens de rechtbank met zich, dat van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend.
    Hoger beroep
    3.       Het hoger beroep van het college richt zich alleen tegen hetgeen de rechtbank heeft overwogen over de tweede aanvraag van 30 mei 2018. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellanten sub 2] richt zich tegen hetgeen de rechtbank heeft overwogen over de eerste aanvraag van 12 januari 2018.
    Belang bij behandeling van hoger beroep van het college
    4.       Als de rechtbank een besluit heeft vernietigd en de rechtsgevolgen niet geheel in stand heeft gelaten, heeft het bestuursorgaan in beginsel belang bij een daartegen ingesteld hoger beroep. Anders dan [appellanten sub 2] betogen, heeft het college daarom belang bij de behandeling van zijn hoger beroep.
    Hoger beroep van het college inhoudelijk
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aanvraag van 30 mei 2018 aan het bestemmingsplan 2004 getoetst had moeten worden.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2619, dient bij het nemen van een besluit op de aanvraag in beginsel het recht te worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt. Bij wijze van uitzondering moet het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag om vergunning nog wél, maar ten tijde van het besluit daarop, niet meer geldende recht toepassen, maar uitsluitend indien ten tijde van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor bouwen. Dat is het geval als het desbetreffende bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of artikel 4.3, derde lid, van de Wro en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was, dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan niet in overeenstemming was.
    5.2.    Op 30 mei 2018, toen de tweede aanvraag werd gedaan, was het bestemmingsplan 2004 van kracht. De termijn van de terinzagelegging van het ontwerp van het parapluplan en het ontwerp van het bestemmingsplan 2017 en de daaruit voortvloeiende aanhoudingsverplichtingen waren op dat moment voorbij. Niet in geschil is dat voor de tweede aanvraag een rechtstreekse aanspraak op een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen kan worden verkregen uitgaande van het bestemmingsplan 2004.
    De Afdeling stelt vast dat op 9 april 2019, toen werd beslist op de bezwaren tegen de weigering van de tweede aanvraag van 30 mei 2018 het bestemmingsplan 2017 gold.
    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat in de situatie, waarin op het moment van indiening van de bouwaanvraag niet langer een aanhoudingsverplichting voor de beslissing op de aanvraag geldt, het betrokken bouwplan moet worden getoetst aan het alsdan geldende bestemmingsplan. Dit betekent in het onderhavige geval dat de aanvraag van 30 mei 2018 getoetst moest worden aan het bestemmingsplan 2004. Immers, op het moment waarop die aanvraag werd ingediend, gold niet langer de voorbereidingsbescherming en de daarmee samenhangende aanhoudingsverplichting voor de beslissing op de bouwaanvraag in verband met de voordien ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplannen. Gelet hierop en omdat voor deze aanvraag een rechtstreekse aanspraak op een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen kan worden verkregen uitgaande van het bestemmingsplan 2004, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de aanvraag van 30 mei 2018 niet aan het bestemmingsplan 2017, maar aan het bestemmingsplan 2004 had moeten toetsen.
    Het betoog faalt. De rechtbank heeft terecht het besluit op bezwaar van 9 april 2019, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 12 november 2018 ongegrond is verklaard, vernietigd.
    Omgevingsvergunning van rechtswege?
    6.       Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend. Zo is volgens het college de beslistermijn niet overschreden, omdat de beslistermijn bij besluit van 24 juli 2018 is verlengd tot 3 oktober 2018 en vervolgens bij het besluit van 28 september 2018 op verzoek van [appellant sub 2B] is opgeschort tot 1 december 2018. Nu het besluit op 12 november 2018 is genomen en dus vóór 1 december 2018, is er geen omgevingsvergunning van rechtswege verleend.
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat de aanvraag op 30 mei 2018 is ontvangen. Op grond van artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo beslist het bevoegd gezag binnen acht weken na de datum van ontvangst. Dit betekent dat de beslistermijn eindigde op 25 juli 2018. De beslistermijn is daarom met het besluit van 24 juli 2018 tijdig verlengd tot 3 oktober 2018. Aangezien de beslistermijn vervolgens bij het besluit van 28 september 2018 op verzoek van [appellanten sub 2] is opgeschort tot 1 december 2018, heeft het college met het besluit van 12 november 2018 tijdig beslist op de aanvraag van 30 mei 2018.
    Nu het college tijdig een besluit heeft genomen op de aanvraag van 30 mei 2018 is er, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep van het college
    7.       De conclusie is dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend. Dit betekent dat het hoger beroep van het college gegrond is.
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep
    8.       [appellanten sub 2] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het door het college ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank gegrond is. Omdat het hoger beroep van het college gegrond is, is deze voorwaarde vervuld en komt de Afdeling toe aan het bespreken van het incidenteel hoger beroep dat uitsluitend betrekking heeft op de eerste aanvraag van 12 januari 2018.
    9.       [appellanten sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 30 maart 2018 niet genomen had mogen worden. Zij voeren aan dat het ontwerp van het parapluplan van 21 december 2017 tot en met 31 januari 2018 ter inzage heeft gelegen, wat betekent dat de aanhoudingsplicht als bedoeld in artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 3.8, eerste lid, onder 3, van de Wro, duurde tot en met 25 april 2018. Gelet hierop had de aanvraag van 12 januari 2018 tot en met 25 april 2018 aangehouden moeten worden. Het besluit van 30 maart 2018 had daarom niet genomen mogen worden, aldus [appellanten sub 2].
    9.1.    Artikel 3.3 van de Wabo luidt:
    "1. Indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of b, houdt het bevoegd gezag, in afwijking van artikel 3.9, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 3:18 van de Algemene wet bestuursrecht, de beslissing aan, indien er geen grond is de vergunning te weigeren maar voor het gebied waarin de activiteit zal worden verricht vóór de dag van ontvangst van de aanvraag:
    […];
    b. een bestemmingsplan in ontwerp ter inzage is gelegd;
    […]."
    Artikel 1 van het bestemmingsplan 2004 luidt:
    "[…];
    35. woning:
    een complex van ruimten, bedoeld voor de huisvesting van een afzonderlijk huishouden;
    36. woongebouw:
    een gebouw, dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden;
    […]."
    Artikel 3, lid 3.1, van de planvoorschriften luidt:
    "Bestemmingsomschrijving
    De op de plankaart voor woondoeleinden aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. woongebouwen al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden beroep;
    […]."
    9.2.    De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 2B] op 12 januari 2018 een aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen en handelen in strijd met het bestemmingsplan heeft ingediend. In het aanvraagformulier staat dat de aanvraag is bedoeld voor het legaliseren van twee studentenkamers op de begane grond en een zelfstandige woning op de verdieping. Op de tekeningen behorende bij de aanvraag is te zien dat de begane grond bestaat uit twee onzelfstandige kamers met gedeelde voorzieningen. Daarnaast is op de tekening te zien dat de verdieping bestaat uit één kamer met een keuken, een douche en een toilet.
    De Afdeling is van oordeel dat de twee onzelfstandige kamers op de begane grond tezamen niet kunnen worden aangemerkt als een woning als bedoeld in artikel 1, onder 35, van de planvoorschriften, nu het beoogde gebruik niet is het huisvesten van een huishouden, maar kamerverhuur aan studenten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:967, vormen studenten die in overwegende mate vanuit de wens om gedurende hun studietijd over huisvesting te beschikken tezamen een woning bewonen tezamen geen huishouden. Zij hebben immers niet de intentie om bestendig, voor onbepaalde tijd, een met een gezinsverband vergelijkbaar samenlevingsverband met elkaar aan te gaan. Gelet hierop vormen de twee onzelfstandige kamers op de begane grond geen complex van ruimten, bedoeld voor de huisvesting van een afzonderlijk huishouden. Daarnaast kunnen de twee onzelfstandige kamers evenmin worden aangemerkt als twee aparte woningen, omdat zij niet beschikken over eigen voorzieningen en derhalve niet ieder bedoeld zijn voor de huisvesting van een afzonderlijk huishouden. Nu de begane grond geen woning is als bedoeld in artikel 1, onder 35, van de planvoorschriften, is er geen sprake van een gebouw dat twee geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat als bedoeld in artikel 1, onder 36, van de planvoorschriften. De twee onzelfstandige kamers op de begane grond en de zelfstandige woning op de verdieping vormen samen evenmin een gebouw dat één woning omvat. Gelet hierop kan het pand op het perceel naar het oordeel van de Afdeling niet worden aangemerkt als een woongebouw als bedoeld in artikel 1, onder 36, van de planvoorschriften. Dit betekent dat het bouwplan van de aanvraag van 12 januari 2018 in strijd was met het bestemmingsplan 2004, waardoor er een grond was voor weigering van de gevraagde omgevingsvergunning. Gelet hierop was het college niet verplicht om de aanvraag van 12 januari 2018 aan te houden en is het besluit van 30 maart 2018 niet in strijd met de aanhoudingsplicht van artikel 3.3, eerste lid, van de Wabo.
    Het betoog faalt.
    Het besluit van 6 april 2020
    10.     Het college heeft ter uitvoering van de door de rechtbank in de aangevallen uitspraak gegeven opdracht bij besluit van 6 april 2020 bekend gemaakt dat van rechtswege een omgevingsvergunning is ontstaan voor het splitsen van pand op het perceel in twee zelfstandige wooneenheden. Nu het besluit van 6 april 2020 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank en die uitspraak wordt vernietigd, voor zover het college is opgedragen om de van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor de aanvraag van 30 mei 2018 bekend te maken, is de grondslag aan het besluit komen te ontvallen. Het besluit van 6 april 2020 dient alleen al daarom te worden vernietigd.
    Eindconclusie
    11.     Het hoger beroep van het college is gegrond. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellanten sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het bezwaar tegen het besluit van 12 november 2018 gegrond heeft verklaard, het besluit van 12 november 2018 heeft herroepen, heeft bepaald dat die uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bij de rechtbank bestreden besluit op bezwaar van 9 april 2019 en het college heeft opgedragen om de van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor de aanvraag van 30 mei 2018 bekend te maken. Het besluit van het college van 6 april 2020 komt voor vernietiging in aanmerking. Het voorgaande betekent voorts dat het college een nieuw besluit op de bezwaren van [appellanten sub 2] tegen het besluit van 12 november 2018 dient te nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    De rechtbank heeft het besluit van 12 november 2018 herroepen, omdat er, volgens de rechtbank, van rechtswege een omgevingsvergunning was verleend. Zoals in deze uitspraak is overwogen, is geen omgevingsvergunning van rechtswege verleend. Er bestond daarom ook geen grond voor de herroeping van het besluit van 12 november 2018. Weliswaar heeft het college bij dat besluit ten onrechte getoetst aan het bestemmingsplan 2017, maar het is mogelijk om dit gebrek te herstellen bij de heroverweging in het kader van het nieuw te nemen besluit op bezwaar.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven gegrond;
    II.       verklaart het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 maart 2020 in zaak nr. nr. 19/1393, voor zover daarbij
    - het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven van 12 november 2018, kenmerk V18/33415, gegrond is verklaard,
    - het besluit van 12 november 2018 is herroepen,
    - is bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bij de rechtbank bestreden besluit op bezwaar van 9 april 2019, kenmerk BZ-18-0466 + BZ-18-1473-001, en
    - het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven is opgedragen om de van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor de aanvraag van 30 mei 2018 bekend te maken;
    IV.      bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven van 6 april 2020, kenmerk V18/33415/1482260.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2021
    531-884.