ECLI:NL:RBZWB:2022:1854, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 08-04-2022, AWB- 22_929 VV
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2022-04-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzen verzoek om opheffing voorlopige voorziening, omdat nog steeds in redelijkheid niet vastgesteld kan worden dat voor het wijzigen van de dieraantallen op een veehouderij geen natuurvergunning is vereist. De voorzieningenrechter acht nog steeds onvoldoende gemotiveerd en onderbouwd of intern gesaldeerd kan worden, omdat de ammoniakemissie in de nieuwe situatie – ook met inachtneming van het bij het verzoek overgelegde STAB-advies – nog steeds onvoldoende is gemotiveerd en onderbouwd.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 22/929 WET VV 
    
    
    uitspraak van 8 april 2022 van de voorzieningenrechter in het verzoek van 
    
    Van Loon Rilland VOF, te Rilland, verzoeker, 
    gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, 
    
    
      om toepassing van artikel 8:87, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (opheffing of wijziging voorlopige voorziening).
      Als derde partij hebben aan het geding deelgenomen:
    
    
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (MOB), te Nijmegen, 
    
      
        Vereniging Leefmilieu, te Nijmegen, 
      gemachtigde: mr. V. Wösten, 
    
    
    
      en 
    
    
    het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland,gemachtigde: mr. P.P.A. Bodden. 
    
    
  
  
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 november 2021 hebben Gedeputeerde Staten naar aanleiding van een aanvraag van verzoeker besloten dat op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) geen natuurvergunning is vereist voor het wijzigen van de dieraantallen – in combinatie met  emissiearm stalsysteem BWL 2010.34.V10 (A1.13) – van de bestaande veehouderij aan [adres] . Gelet daarop hebben zij de aanvraag geweigerd. MOB en de Vereniging Leefmilieu hebben daar beroep tegen ingesteld (BRE 21/5680) en hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (BRE 21/5679).  
    
    
      Dat verzoek is behandeld op zitting in Breda op 27 januari 2022. In de uitspraak van 10 februari 2022 heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en heeft hij het besluit van 8 november 2021 geschorst en voorlopig vastgesteld dat Gedeputeerde Staten in redelijkheid niet hebben kunnen besluiten dat voor het initiatief geen natuurvergunning is vereist. De voorzieningenrechter heeft in de uitspraak overwogen dat dit pas kan worden vastgesteld, wanneer nader onderzoek is verricht naar de wetenschappelijke zekerheid van de emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem BWL 2010.34.V10 (A1.13) uit de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). 
    
    
    
    
    
    
    
      Verzoeker heeft de voorzieningenrechter op 14 februari 2022 verzocht om opheffing van de schorsing op grond van artikel 8:87, eerste lid, van de Awb. Desgevraagd hebben Gedeputeerde Staten, MOB en de Vereniging Leefmilieu daar op gereageerd. 
    
    
    
      Op grond van artikel 8:83, derde lid, van de Awb is een zitting achterwege gebleven.
    
    
  
  
    Overwegingen
    1.	Feiten 
    
    
      Verzoeker heeft een veehouderij aan [adres] . 
    
    
    
      Op 19 maart 1991 is een Hinderwetvergunning aan verzoeker verleend, waarin toestemming is verleend voor 1000 vleesvarkens (D.100), 114 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar met beweiden (A1.100) en 150 vrouwelijk jongvee tot 2 jaar (A3.100). 
    
    
    
      Verzoeker is voornemens om de dieraantallen binnen de veehouderij te wijzigen naar 96 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar met beweiden (A1.100), 234 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar met opstallen (A1.13) en 264 vrouwelijk jongvee tot 2 jaar (A3.100). Op 4 april 2016 heeft verzoeker daar een vergunning voor aangevraagd op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998. Gedeputeerde Staten hebben de vergunning bij besluit van 16 maart 2017 verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, met toewijzing van ontwikkelingsruimte uit het Programma Aanpak Stikstof (PAS) en met verwijzing naar de passende beoordeling die daaraan ten grondslag lag. 
    
    
    
      De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft in de uitspraken van 29 mei 2018 – naar aanleiding van een uitspraak van het Hof van Justitie van 7 november 2018  – overwogen dat de passende beoordeling die ten grondslag lag aan het PAS niet voldeed aan de vereisten die artikel 6 van de Habitatrichtlijn daaraan stelt. De uitspraken van de ABRvS hadden tot gevolg dat een natuurvergunning voor een stikstofveroorzakend initiatief niet langer door middel van het PAS verleend kon worden. 
    
    
    
      Gelet daarop heeft de meervoudige kamer van deze rechtbank het beroep van MOB en de Vereniging Leefmilieu tegen de aan verzoeker verleende natuurvergunning van 16 maart 2017 gegrond verklaard. De meervoudige kamer heeft de natuurvergunning vernietigd. 
    
    
    
      Op 1 december 2020 heeft verzoeker een gewijzigde aanvraag ingediend bij Gedeputeerde Staten, omdat de oude aanvraag was gebaseerd op het PAS. 
    
    
    
      Gedeputeerde Staten hebben de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast en hebben op 11 augustus 2021 een ontwerpbesluit ter inzage gelegd, strekkende tot het afwijzen van de aanvraag. 
    
    
    
      Bij bestreden besluit hebben Gedeputeerde Staten de aanvraag afgewezen, omdat volgens hen op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb geen natuurvergunning is vereist voor de wijziging van de dieraantallen. Volgens Gedeputeerde Staten wordt intern gesaldeerd, waardoor ten opzichte van de referentiesituatie (de Hinderwetvergunning van 19 maart 1991) geen toename plaats zal vinden van stikstofdepositie op (bijna) overbelaste stikstofgevoelige habitattypen. 
    
    
    2.	Gronden verzoeker 
    
    
      2.1
      Verzoeker heeft verzocht om opheffing van de voorlopige voorziening, omdat volgens hem sprake is van feiten of omstandigheden die hem ten tijde van het vorige verzoek niet bekend waren en redelijkerwijs ook niet bekend konden zijn. 
      
    
    
      2.2
      Mr. De Rooij is pas na de zitting van 27 januari 2022 op de hoogte geraakt van een vergelijkbare procedure die aanhangig is bij de rechtbank Oost-Brabant en waarbij een kantoorgenoot van hem betrokken is. In die procedure heeft de rechtbank Oost-Brabant de STAB ingeschakeld om advies uit te brengen over de effectiviteit van hetzelfde emissiearme stalsysteem. Verzoeker heeft het schriftelijk verslag van de STAB van 14 december 2021 overgelegd. In dat verslag wordt volgens hem geconcludeerd dat de emissiefactor voor het emissiearm stalsysteem 6,9 en afgerond 7 kg MH3 per dierplaats zou moeten zijn. Verzoeker heeft benadrukt dat hij primair van mening blijft dat de norm van 6 kg MH3 per dierplaats zou moeten blijven gelden. Indien en voor zover van deze norm afgeweken zou kunnen worden, concludeert verzoeker dat een emissiefactor van 7 kg MH3 per dierplaats moet worden aangehouden en niet de emissiefactor van 13 kg MH3 per dierplaats. Zelfs bij een emissie van 10,7 kg MH3 per dierplaats is – als gevolg van het vervallen van de correctie – volgens verzoeker nog steeds sprake zijn van intern salderen. Ook indien twijfels en vraagtekens gesteld zouden worden bij het advies van de STAB, acht verzoeker onwaarschijnlijk dat daaruit een stijging naar hoger dan 10,7 kg MH3 per dierplaats voort zal vloeien. Dat betekent dat met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid vast staat dat geen natuurvergunning is vereist. 
      
    
    
      2.3
      Het overeind houden van de schorsing is – gelet op de grote gevolgen voor verzoeker – onevenredig bezwarend. Als gevolg van de schorsing mogen de nieuwe dieraantallen niet langer op de veehouderij aanwezig blijven en is het reëel te veronderstellen dat daar – gelet op het door de MOB en de Vereniging leefmilieu ingediende handhavingsverzoek – handhavend tegen zal worden opgetreden. Dit heeft verstrekkende bedrijfseconomische gevolgen voor het bedrijf van verzoeker.  
      
    
    
      2.4
      Daar heeft verzoeker aan toegevoegd dat de stikstofreferentie bepalend is. Die wordt niet bepaald door de feitelijke emissies, maar door de deposities zoals die door Aerius worden berekend. Aerius bepaalt onder andere door de ligging van de emissiepunten en de verdeling van de emissies per stal of er een stikstofdepositietoename is. Niet de absolute totale emissie van het gehele bedrijf is bepalend, maar de plaats waar welke emissie geëmitteerd wordt bepaalt of er een toename van depositie is of niet.
      
      
        
          3.	Reactie Gedeputeerde Staten 
        
      
      
    
    
      3.1
      Gedeputeerde Staten ondersteunen het verzoek om opheffing van de schorsing. Volgens hen kan intern gesaldeerd worden, omdat voor het emissiearme stalsysteem wel degelijk met een emissiefactor van 6,0 MH3 per dierplaats – althans in ieder geval 7,0 MH3 per dierplaats – gerekend moet worden. 
      
    
    
      3.2
      Ter onderbouwing van dat standpunt hebben Gedeputeerde Staten aangevoerd dat het niet zo kan zijn dat binnen het omgevingsrecht met twee maten wordt gemeten. Sinds jaar en dag wordt zowel in het milieurecht als in het natuurbeschermingsrecht met de emissiefactoren gerekend. Voor het milieurecht is dat wettelijk voorgeschreven voor ammoniak en in het natuurbeschermingsrecht is dat bestendig beleid. Dit dient de rechtszekerheid. 
      
    
    
      3.3
      Daar hebben Gedeputeerde Staten aan toegevoegd dat de ABRvS in de PAS-uitspraak enkel heeft overwogen dat bij alsnog te nemen besluiten ingegaan moet worden op de stelling dat niet zonder meer aansluiting gezocht kan worden bij de emissiefactoren van de Regeling ammoniak en veehouderij, maar dat daarmee niet is gezegd dat deze factoren niet mogen worden toegepast. 
      
    
    
      3.4
      Verder hebben Gedeputeerde Staten aangevoerd dat de emissiefactor voor stalsysteem A1.13 op uiterst zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en hebben zij een uitgebreide toelichting gegeven op dat proces van proefstallen, metingen op vier meetlocaties conform meetprotocollen en gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek en een beoordeling door een groep experts: de Technische Advies Pool (TAP). Om de onzekerheidsmarge zo klein mogelijk te houden, is in het proces gekozen voor een groot aantal verschillende metingen op verschillende locaties en verspreid over het jaar. Uit de toelichting bij de (oorspronkelijke versie) van de Rav blijkt volgens Gedeputeerde Staten dat het meten van de daadwerkelijke ammoniakemissie per veehouderij ondoenlijk is. Bovendien worden emissiefactoren geactualiseerd, wanneer daar concrete aanwijzingen voor zijn. Onderzoek naar de vraag of de emissiefactoren bijstelling behoeven vindt voortdurend plaats. 
      
    
    
      3.5
      Volgens Gedeputeerde Staten volgt uit het CBS-rapport en het CDM-advies niet dat de emissiefactor van stalsysteem A1.13 niet toegepast kan worden. De emissiefactoren van de door het CBS onderzochte stalsystemen zijn niet tot stand gekomen op basis van een meetprotocol, zoals wel gold voor stalsysteem A1.13. Uit het CBS-rapport is niet af te leiden of de algemene conclusies de het CBS trekt ook gelden voor stalsysteem A1.13. Ook bevatten het rapport en het advies geen definitieve conclusies, omdat het onderzoek is gebaseerd op berekeningen en niet op metingen. 
      
    
    
      3.6
      Daar komt volgens Gedeputeerde Staten bij dat de oorzaak van een eventuele verminderde werking van emissiearme stalsystemen ook te vinden zou kunnen zijn in stalmanagement: het niet handelen conform de ontwerp- of gebruiksvoorschriften van de systeembeschrijving (leaflet). Die voorwaarden waarborgen dat het stalsysteem daadwerkelijk de vastgestelde emissiereductie kan bewerkstelligen. Of die voorwaarden worden nageleefd, is een kwestie van handhaving. In artikel 3.123, tweede lid, van het Activiteitenbesluit is bepaald dat het stalsysteem aan de technische vereisten uit het leaflet moet voldoen.  
      
    
    
      3.7
      Indien met een emissiefactor 7 gerekend zou moeten worden, wordt nog steeds ruimschoots binnen het plafond van de referentiesituatie gebleven. 
      
      
      
      
        
          4.	Reactie MOB en Vereniging Leefmilieu 
        
      
      
    
    
      4.1
      MOB en de Vereniging Leefmilieu stellen zich op het standpunt dat het verzoek om opheffing van de schorsing niet kan worden toegewezen, omdat verzoeker een onvolledige en onjuiste weergave geeft van de conclusies uit het advies van de STAB. De conclusie van de STAB dat mogelijk met een emissiefactor van 7 kg NH3 gerekend moet worden, is slechts een voorwaardelijk deelaspect omdat de STAB meer en ook verdergaande gebreken aanwijst. De STAB heeft vastgesteld dat de metingen die ten grondslag liggen aan de emissiefactor niet controleerbaar zijn. De verifieerbaarheid van een emissiearme techniek moet als minimale voorwaarde worden genoemd om af te wijken van de reguliere emissiefactor van 13 kg NH3. Gelet daarop bestaat volgens MOB en de Vereniging Leefmilieu nog steeds redelijke twijfel over de effectiviteit van het stalsysteem. Daarnaast blijkt uit een gespreksverslag van 13 maart 2017 – dat als bijlage bij het STAB advies is gevoegd – dat de emissiefactoren gedeeltelijk zijn vastgesteld op basis van onderhandelingen en dat discussie bestaat over de meetprotocollen. Ook is een deel van de meetrapporten en de herkomst van de meetdata onleesbaar gemaakt. Dat is volgens MOB en de Vereniging Leefmilieu geen juiste basis voor milieuwetenschappelijk onderbouwde emissiefactoren. 
      
    
    
      4.2
      Daar hebben MOB en de Vereniging Leefmilieu aan toegevoegd dat de referentiesituatie op onjuiste wijze is vastgesteld. Gedeputeerde Staten hebben de toenmalige emissies berekend op basis van melkvee die niet vergelijkbaar is met het melkvee dat toen was vergund. De in 1991 vergunde 114 melkkoeien veroorzaakten een aanzienlijk lagere ammoniakemissie (8.8 kg NH3 per dierplaats) dan de huidige melkkoeien (12.35 kg NH3 per dierplaats). In de Richtlijn Ammoniak en Veehouderij van 1991 werd een emissiefactor van 8.8 kg NH3 per dierplaats aangehouden. De exploitatie van melkkoeien is intensiever geworden. Als gevolg van een hogere melkproductie per koe (6000 liter in 1991 en 9000 liter in 2021) en een toename van het aandeel krachtvoer, treedt een hogere ammoniakemissie op.  
      
    
    
      4.3
      Verder hebben MOB en de Vereniging leefmilieu aangevoerd dat in de voortoets geen mitigerende maatregelen mogen worden meegenomen, terwijl het initiatief voorziet in een emissiearme staltechniek, welke techniek als een mitigerende maatregel moet worden gezien. Gelet daarop is een natuurvergunning vereist voor het initiatief en had een passende beoordeling moeten worden opgesteld. 
      
        5.	Spoedeisend belang 
      
      
      
        Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoeker een spoedeisend belang bij een oordeel over zijn verzoek om opheffing van de voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter heeft in de uitspraak van 10 februari 2022 geoordeeld dat op dit moment onduidelijk is of voor het wijzigen van de dieraantallen op de veehouderij een natuurvergunning is vereist op grond van de Wnb. Die nieuwe dieraantallen zijn al enkele jaren aanwezig op de veehouderij en de uitspraak van de voorzieningenrechter vergroot de kans dat Gedeputeerde Staten handhavend op zullen treden tegen het zonder natuurvergunning aanwezig hebben van die nieuwe dieraantallen. De MOB en de Vereniging leefmilieu hebben immers een daartoe strekkend verzoek ingediend bij Gedeputeerde Staten. Het handhavend optreden tegen de op dit moment aanwezige dieraantallen kan ertoe leiden dat een deel van de koeien afgevoerd moet worden van de veehouderij en dat de onderneming van verzoeker daar nadelige gevolgen van ondervindt. Dat zou namelijk tot gevolg kunnen hebben dat verzoeker bepaalde (financiële) verplichtingen niet na kan komen, dat hij een andere plek moet zoeken voor de koeien en dat hij inkomsten misloopt. Dergelijke gevolgen zijn niet eenvoudig omkeerbaar. Gelet daarop ziet de voorzieningenrechter voldoende spoedeisend belang in het ondernemersbelang van verzoeker. 
      
      
      
        6.	Toetsingskader 
      
      
    
    
      6.1
      Op grond van artikel 8:87, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening opheffen. Uit vaste jurisprudentie blijkt dat een verzoek om opheffing van de getroffen voorlopige voorziening slechts voor toewijzing in aanmerking kan komen, indien verzoeker terecht een beroep kan doen op feiten of omstandigheden die hem ten tijde van het vorige verzoek niet bekend waren en redelijkerwijs ook niet bekend konden zijn dan wel op nieuwe feiten of omstandigheden van na de uitspraak op het vorige verzoek, die een dergelijk verzoek rechtvaardigen. 
      
    
    
      6.2
      De voorzieningenrechter kan het verzoek om opheffing van de schorsing gelet op het voorgaande alleen toewijzen, wanneer op basis van nieuwe feiten en omstandigheden uitgesloten kan worden dat het wijzigen van de dieraantallen significante gevolgen zal hebben voor Natura 2000-gebieden. 
      
    
    
      6.3
      
        De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
        
          7.	Nieuwe feiten of omstandigheden 
        
      
      
    
    
      7.1
      Verzoeker heeft in het advies van de STAB van 14 december 2021 aanleiding gezien om te verzoeken om opheffing van de voorlopige voorziening. 
      
    
    
      7.2
      De voorzieningenrechter merkt het advies van de STAB van 14 december 2021 aan als een feit en/of omstandigheid die verzoeker ten tijde van het vorige verzoek redelijkerwijs niet bekend kon zijn. Het advies is namelijk uitgebracht in een beroepsprocedure die aanhangig is gemaakt bij een andere rechtbank, die betrekking heeft op een andere veehouderij die op ongeveer 125 kilometer afstand van de veehouderij van verzoeker is gelegen en waar andere partijen bij betrokken zijn. De gemachtigde van verzoeker heeft in het verzoekschrift duidelijk toegelicht dat hij pas ná de behandeling van het verzoek op de hoogte is geraakt van het bestaan van het advies van de STAB. 
      
      
        
          8.	Het STAB-advies 
        
      
      
    
    
      8.1
      Met toepassing van artikel 8:47, eerste lid, van de Awb heeft de meervoudige kamer van de rechtbank Oost-Brabant de STAB benoemd tot deskundige voor het instellen van onderzoek in een beroepsprocedure tegen een natuurvergunning voor het uitbreiden van het aantal stuks jongvee op een bestaande melkveehouderij en het toepassen van een ander emissiearm stalsysteem: BWL 2010.34,V8 (A1.13). Ook in die zaak werd een beroep gedaan op het CBS-rapport en het CDM-advies. De meervoudige kamer van de rechtbank Oost-Brabant heeft de STAB daarom de volgende onderzoeksopdracht gegeven: “Geef advies over de onderbouwing van de emissiefactor uit de RAV voor het staltype BWL 2010.34.V8, ligboxenstal met roostervloer voorzien van cassettes in de roosterspleten en mestschuif’(RAV-code A 1.13).” 
      
    
    
      8.2
      Het naar aanleiding daarvan opgestelde STAB-advies van 14 december 2018 is tweeledig: de STAB heeft onderzoek gedaan naar de onderbouwing van de emissiefactor op basis van de stukken uit het dossier en op basis van aanvullende stukken van de TAP en de RVO over de metingen die ten grondslag liggen aan de emissiefactor. Daarnaast heeft de STAB – naar aanleiding van het CBS-rapport en het CDM-advies – opmerkingen gemaakt over de toepassing van het emissiearme stalsysteem in de praktijk. 
      
      
        
          Onderzoek onderbouwing emissiefactor 
        
      
      
    
    
      8.3
      Uit het onderzoek naar de onderbouwing van de emissiefactor is volgens de STAB gebleken dat een fout is gemaakt bij het vaststellen van de huidige emissiefactor van 6 kg NH3 per dierplaats. De TAP heeft bij de proefstallen die zijn bemeten geconstateerd dat is gemeten bij een niet representatief – te laag – ventilatiedebiet. Gelet daarop werd in het verleden een ventilatiecorrectie toegepast bij alle metingen. Bij de vaststelling van de huidige emissiefactor in 2019 heeft die correctie niet meer plaatsgevonden, terwijl die correctie zou hebben geleid tot een emissiefactor van 7 kg NH3 per dierplaats.
      
    
    
      8.4
      In hoofdstuk 5 is de STAB ingegaan op verschillende meettechnische aspecten van de vijf meetrapporten die ten grondslag liggen aan de emissiefactor. Kort samengevat concludeert de STAB daarover dat de emissiefactor is gebaseerd op het rekenkundig gemiddelde van 30 metingen bij 5 stallen en dat dit een gebruikelijke manier is om tot een representatieve waarde te komen. Door te middelen worden de uitzonderlijke situaties uitgemiddeld en ontstaat een constantere rekenwaarde. Indien van de hoogst gevonden waarde zou worden uitgegaan, zou een vertekend beeld optreden. Het rekenkundig gemiddelde is ook conform het meetprotocol afgerond op 6. Daar heeft de STAB aan toegevoegd dat bij vier rapporten niet kan worden vastgesteld of is voldaan aan de eisen die het van toepassing zijnde meetprotocol aan de bemeetbaarheid van de stal stelt. De stallen waar is gemeten lagen in de nabijheid van andere stallen en in de meetrapporten is niet inzichtelijk gemaakt of – en zo ja op welke wijze – dit bij het meten in aanmerking is genomen. Daarnaast heeft de STAB geconcludeerd dat op dit moment geen eenduidige conclusie kan worden getrokken over de invloed van natuurlijke ventilatie op de ammoniakemissie. Die invloed lijkt evenwel beperkt bij kleine verschillen in ventilatie. Ook acht de STAB voldoende aannemelijk dat het al dan niet in werking zijn van stalventilatoren geen (significante) invloed zal hebben op de totale ammoniakemissie. Voor de STAB bestaat geen aanleiding om de stalventilatie gedurende de metingen niet representatief te achten voor de praktijksituatie.
      
      
        
          Opmerkingen n.a.v. het CBS-rapport en het CDM-advies 
          
        
      
    
    
      8.5
      De STAB schrijft daarnaast in het advies dat uit het CBS-rapport en CDM-advies een beeld naar voren komt dat (sommige) emissiearme stalsystemen voor melkvee in de praktijk mogelijk minder goed presteren dan op basis van de emissiefactor kan worden verwacht. In hoeverre dit ook voor stalsysteem BWL 2010.34 geldt is niet (goed) bekend, maar voornoemd rapport geeft wel een indicatie dat ook dit stalsysteem mogelijk minder goed presteert. De STAB noemt bedrijfsomstandigheden en stalmanagement als verschillende aspecten die zouden kunnen verklaren dat de situatie in de praktijk wezenlijk zou kunnen afwijken. De feitelijke stikstofemissie is volgens de STAB namelijk afhankelijk van o.a. rantsoen, melkureumgehalte en vooral ook specifieke managementfactoren die zien op een goede werking van het emissiearme systeem: bijvoorbeeld een goed werkende afsluiting van de mestkelder en het verwijderen van de mest van de stalvloer naar de afgesloten kelder. Daar is nog veel onduidelijkheid over en daar moet volgens de STAB nader wetenschappelijk onderzoek naar worden verricht. 
      
      
        
          9.	Beoordeling verzoek om opheffing
        
      
      
      
        
          Intern salderen 
        
      
      
    
    
      9.1
      Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is een natuurvergunning vereist voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. Uit rechtspraak van de ABRvS blijkt dat significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, wanneer een project leidt tot stikstofdepositie op een stikstofoverbelast Natura 2000-gebied. In het geval dat twijfel bestaat over de vraag of significante gevolgen al dan niet zullen plaatsvinden, geldt de natuurvergunningplicht. In een uitspraak van 20 januari 2021 (Logtsebaan) heeft de ABRvS vastgesteld dat een initiatief niet vergunningplichtig is, wanneer het initiatief als gevolg van intern salderen niet zal leiden tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. In het geval van intern salderen is volgens de ABRvS op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat het initiatief significante gevolgen zal hebben. Van intern salderen is sprake als een beoogde stikstofveroorzakende activiteit op een bepaalde locatie, ten opzichte van een bestaande stikstofveroorzakende activiteit op die locatie, niet zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De emissie van een reeds bestaande activiteit wordt dan dusdanig verlaagd, dat de nieuw veroorzaakte stikstofdepositie daar in zijn geheel tegen weggestreept (gesaldeerd) kan worden. 
      
    
    
      9.2
      Voor de vraag welke voorwaarden kunnen worden gesteld aan intern salderen, sluit de voorzieningenrechter aan bij een uitspraak van de ABRvS van 14 juli 2021. In die uitspraak heeft de ABRvS overwogen dat voor beantwoording van de vraag of de wijziging van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking dient te worden gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging. De voorzieningenrechter heeft in de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening meerdere keren expliciet overwogen dat voornoemde vergelijking betrekking heeft op een vergelijking tussen de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in de referentiesituatie en de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in de nieuwe situatie. Verzoeker stelt terecht dat die stikstofdepositie – en niet de feitelijke stikstofemissie – doorslaggevend is, maar uit de uitspraak van 10 februari 2022 blijkt ook dat de cijfers over de feitelijke stikstofemissie zijn gehanteerd door verzoeker en Gedeputeerde Staten om de stikstofdepositie in de oude en nieuwe situatie te berekenen.  
      
    
    
      9.3
      Bij een wijziging in landbouwdieraantallen in een veehouderij wordt in de praktijk voor de vaststelling van de stikstofemissie in de referentiesituatie en in de beoogde situatie aansluiting gezocht bij de emissiefactoren uit de Rav. Ondanks dat deze emissiefactoren als uitgangspunt kunnen worden gehanteerd, stelt de voorzieningenrechter opnieuw vast dat deze factoren niet als wettelijk toetsingskader zijn voorgeschreven voor natuurvergunningen op grond van de Wnb. Het toetsingskader op grond van de Wnb is immers of significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen worden uitgesloten. Ter onderbouwing daarvan kan gebruik worden gemaakt van de emissiefactoren uit de Rav, maar bij de toetsing van een besluit op grond van de Wnb kan niet zonder meer van de juistheid van de Rav worden uitgegaan. De Habitatrichtlijn en de Wnb eisen immers dat met zekerheid vast staat dat geen nadelige gevolgen voor Natura 2000-gebieden zullen optreden als gevolg van een initiatief. Dat betekent dat getoetst moet worden of de emissienormen die zekerheid bieden. Dat de Rav-normen in het milieurecht wel wettelijk zijn voorgeschreven en in het natuurbeschermingsrecht niet en dat dit leidt tot twee verschillende toetsingskaders, vloeit enerzijds voort uit het doel van het natuurbeschermingsrecht, dat anders is dan het doel van het milieurecht en is anderzijds een keuze geweest van de (Europese) wetgever die de voorzieningenrechter dient te respecteren. 
      
      
        
          Afwijzing verzoek om opheffing 
          9.4	Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan in redelijkheid nog niet vastgesteld worden dat voor het wijzigen van de dieraantallen geen natuurvergunning is vereist op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. De voorzieningenrechter acht nog steeds onvoldoende gemotiveerd en onderbouwd of intern gesaldeerd kan worden, omdat de ammoniakemissie in de nieuwe situatie – ook met inachtneming van het STAB-advies – nog steeds onvoldoende is gemotiveerd en onderbouwd en dat daarom nog niet vastgesteld kan worden of die ammoniakemissie en de daarmee gepaard gaande stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden in de nieuwe situatie gelijk zal blijven, dan wel af zal nemen. De twijfel over de juistheid van de Rav-emissiefactor voor stalsysteem BWL 2010.34.V10 ( 6 kg NH3 per dierplaats per jaar) wordt niet weggenomen door het STAB-advies.
      
    
    
      9.5
      De voorzieningenrechter ziet in het STAB-advies wél een concrete aanwijzing voor het aanhouden van 7 kg NH3 per dierplaats als ondergrens. Gedeputeerde Staten erkennen zelf ook dat emissiefactoren worden geactualiseerd, wanneer daar concrete aanwijzingen voor bestaan. 
      
    
    
      9.6
      De stelling van verzoeker dat uit het overgelegde STAB-advies zou volgen dat er voldoende zekerheid is over een emissiefactor van ten hoogste 7 kg NH3 wordt niet gedeeld door de voorzieningenrechter, , omdat door middel van dat advies ook niet de zekerheid wordt gegeven dat de emissiefactor van 7 kg NH3 wél juist is vastgesteld ten opzichte van de situatie in de praktijk. Uit het STAB-advies blijkt niet ondubbelzinnig welke bovengrens gehanteerd kan worden. Ook de STAB erkent dat het CBS-rapport een indicatie geeft dat stalsysteem BWL 2010.34 mogelijk minder goed presteert in de praktijk. De STAB noemt – net als het CBS heeft gedaan – verschillende aspecten die zouden kunnen verklaren dat de daadwerkelijke stikstofemissie in de praktijk afwijkt van (en hoger ligt dan) de emissiefactor, zoals bijvoorbeeld het stalmanagement en de bedrijfsvoering. Dit zijn echter slechts veronderstellingen en de STAB geeft ook aan dat daar nader wetenschappelijk onderzoek naar zal moeten worden verricht. Uit een ambtshalve bij de voorzieningenrechter bekende brief van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan de Tweede Kamer blijkt dat de Minister Wageningen University & Research (WUR) daartoe opdracht heeft gegeven. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kunnen Gedeputeerde Staten daarom redelijkerwijs niet stellen dat de uitvoerings- en gebruikseisen uit de leaflet waarborgen dat het stalsysteem daadwerkelijk de vastgestelde emissiereductie zal bewerkstellingen. 
      
    
    
      9.7
      Gelet op het voorgaande bestaat nog onvoldoende zekerheid over de bovengrens van de emissiefactor. Verzoeker stelt dat onwaarschijnlijk is dat de ammoniakemissie hoger zal zijn dan 10,7 kg MH3 per dierplaats, maar onderbouwt niet met objectieve en verifieerbare gegevens dat dit uitgesloten kan worden én dat als gevolg daarvan uitgesloten kan worden dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet zal toenemen. 
      
    
    
      9.8
      
        Bij dit oordeel heeft de voorzieningenrechter ook in aanmerking genomen dat – gelet op de reactie van MOB en de Vereniging Leefmilieu – nog antwoord moet worden gegeven op de vragen of bij het vaststellen van de referentiesituatie uitgegaan moest worden van de Rav-normen zoals deze golden op het moment van het afgeven van de Hinderwetvergunning en of het emissiearme stalsysteem aangemerkt kan worden als mitigerende maatregel waarvan de effecten niet meegenomen mogen worden in de voortoets. De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze procedure zich niet leent voor beantwoording van die rechtsvragen en dat daar een oordeel over gevormd moet worden door de meervoudige kamer van de rechtbank in de bodemprocedure. Het antwoord op die vragen is echter ook van invloed op de vraag of stikstofemissie in de referentiesituatie en de beoogde situatie juist is vastgesteld en of intern gesaldeerd kan worden. 
        
          
          10.Conclusie 
        
      
      
    
    
      10.1
      Gelet op het voorgaande hebben Gedeputeerde Staten – ook met inachtneming van het STAB-advies – redelijkerwijs niet kunnen besluiten dat voor het wijzigen van de dieraantallen geen natuurvergunning is vereist op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Ook op basis van het STAB-advies kunnen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden niet uitgesloten worden. Daar blijkt onvoldoende uit dat intern gesaldeerd kan worden en dat de wijziging van de dieraantallen niet zal leiden tot een toename van stikstof-depositie op stikstofgevoelige habitattypen op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De ammoniakemissie en daarmee gepaard gaande stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in de beoogde situatie is daarvoor op dit moment – nog steeds – onvoldoende zeker. 
      
    
    
      10.2
      De voorzieningenrechter zal het verzoek daarom afwijzen. 
      
      
      
      
      
      
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om opheffing van de bij uitspraak van 10 februari 2022 getroffen voorlopige voorziening af.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 8 april 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzieningenrechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
    
    
    
    
  
  
    Wettelijk kader 
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb) 
      
    
    
    
      
        Artikel 8:87 van de Awb 
      
    
    
      
        De voorzieningenrechter kan, ook ambtshalve, een voorlopige voorziening opheffen of wijzigen, ook als zij is getroffen met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid.
      
      
        De artikelen 8:81, tweede, derde en vierde lid, en 8:82 tot en met 8:86 zijn van overeenkomstige toepassing. Indien voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan een verzoek om opheffing of wijziging eveneens worden gedaan door een belanghebbende die door de voorlopige voorziening rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen, door het bestuursorgaan of door het beroepsorgaan.
      
      
        Indien een verzoek om opheffing of wijziging is gedaan door het bestuursorgaan of het beroepsorgaan en het verzoek geheel of gedeeltelijk wordt toegewezen, kan de uitspraak inhouden dat het betaalde griffierecht door de griffier aan het bestuursorgaan wordt terugbetaald.
      
    
    
    
      
        Wet natuurbescherming (Wnb) 
      
    
    
    
      
        Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb 
      
      Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
      
        Artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb 
      
      Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
      
        Artikel 2.8, derde lid, van de Wnb 
      
      Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
    
    
  
  
     In samenhang met artikel 8:87, tweede lid, van de Awb. 
  
  
     ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604. 
  
  
     Hof van Justitie EU 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882. 
  
  
     Artikel 3, eerste lid, Wet ammoniak en veehouderij en artikel 2, eerste lid, Regeling ammoniak en veehouderij. 
  
  
     ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 39.5 en 39.6. 
  
  
     ABRvS 3 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1188; ABRvS 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2335, r.o. 6 en 6 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1225.
  
  
     Hoofdstuk twee van het STAB-advies. 
  
  
     Pagina 24, 26 t/m 28 en 49 van het STAB-advies. 
  
  
     Paragraaf 5.2 van het STAB-advies. 
  
  
     Paragraaf 5.3 van het STAB-advies.
  
  
     Paragraaf 5.4 van het STAB-advies.
  
  
     Paragraaf 5.5 van het STAB-advies.
  
  
     Paragraaf 6.3 van het STAB-advies. 
  
  
     ABRvS 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:999, r.o. 2.4 en ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1260, r.o. 8. ABRvS 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507, r.o. 7. 
  
  
     HvJ EU 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882, r.o. 114 en HvJ EU 26 mei 2011, ECLI:EU:C:2011:349, r.o. 41. 
  
  
     ABRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, r.o. 17.3 en bevestigd in: ABRvS 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507, r.o. 7. 
  
  
     ABRvS 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507, r.o. 7. 
  
  
     Zie rechtsoverwegingen: 7.1, 7.4, 7.6 en 8.1. 
  
  
     Rechtbank Oost-Brabant 9 april 2021, ECLI:NL:RBOBR:2021:1601, r.o. 7.10. 
  
  
    
      Kamerstukken II 2020/21, 35334, nr. 122. 
  
  
     HvJ 12 april 2018, ECLI:EU:C:2018:244, r.o. 40 en ABRvS 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:832, r.o. 3.1.