ECLI:NL:RBROT:2022:3825, Rechtbank Rotterdam, 13-05-2022, ROT 21/2170
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing verzoek om een drank- en horecavergunning. Verweerder mocht op het advies van de politie afgaan ondanks dat dit niet op ambtseed of -belofte is opgesteld en er geen onderliggende stukken zijn verstrekt, omdat de inhoud daarvan voldoende duidelijk is en niet door eiser wordt betwist. Er zijn voldoende feiten en omstandigheden op basis waarvan verweerder heeft kunnen vaststellen dat eiser van slecht levensgedrag is en daarom de vergunning heeft mogen weigeren. Op de relevante feiten en omstandigheden staat geen tijdslimiet van vijf jaar en deze hoeven ook niet tot een strafrechtelijke veroordeling te hebben geleid. Dat eiser in een andere gemeente wel een vergunning heeft gekregen, leidt niet tot een andere conclusie, omdat dit een inherent gevolg van de bevoegdheidsverdeling in de Drank- en Horecawet is.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 21/2170 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 mei 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiser], uit [woonplaats eiser ], eiser
    (gemachtigde: mr. T. Rosbach),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Schiedam, verweerder
    (gemachtigde: mr. V. Drenthen).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag van eiser om afgifte van een drank- en horecavergunning voor de overname van het slijtersbedrijf [naam bedrijf 1] aan het [adres].
    
    
    
      Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 17 augustus 2020 afgewezen. Met het bestreden besluit van 12 maart 2021 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep met een verweerschrift gereageerd. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 18 januari 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      1.1
      Eiser is enig aandeelhouder van [naam bedrijf 2], eigenaar van [naam bedrijf 1] aan [adres]. 
      
    
    
      1.2
      Op 8 juli 2020 heeft de politie Eenheid Rotterdam, district Rijnmond Noord, een advies uitgebracht. Hierin is onder meer opgenomen dat:   
      - in een supermarkt van eiser illegale sigaretten en illegale sterke drank zijn aangetroffen (mei 2016);
      - in een supermarkt van eiser bij een HEIT-controle illegale medicijnen en namaakartikelen zijn aangetroffen, vermenging van alcoholhoudende en alcoholvrije dranken is geconstateerd en is vastgesteld dat eiser werkzaamheden door onbevoegd personeel heeft laten uitvoeren (ontbreken drogisterij diploma) (maart 2020);
      - eiser als verdachte voor IE-fraude/namaakgoederen is aangemerkt. 
      
    
    
      1.3
      Uit een uittreksel uit het Justitiële Documentatieregister van 8 juli 2020 blijkt dat eiser (bedrijfsmatig) de Afvalstoffenverordening gemeente Rotterdam heeft overtreden en dat daarvoor aan hem een boete van € 250,- is opgelegd (2018);
      
    
    
      1.4
      Op 2 september 2020 hebben twee toezichthouders een rapport opgesteld, waarin zij verslag hebben gedaan van een controle die zij op 26 augustus 2020 in de [naam bedrijf 1] van eiser hebben gehouden. Zij hebben in het slijterij gedeelte sterke drank waargenomen en een overtreding van de Drank- en Horecawet (DHW) vastgesteld.
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in overeenstemming met het advies van de Bezwaarschriftencommissie (BAC), het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij terecht eiser geen drank- en horecavergunning heeft verleend. Volgens verweerder mocht hij op het op ambtseed opgemaakte en zorgvuldig tot stand gekomen advies van de politie afgaan en blijkt daaruit dat eiser van slecht levensgedrag is en niet in staat is om de bijzondere verantwoordelijkheid te dragen die hij als leidinggevende heeft. Dit omdat er in een supermarkt van eiser in 2016 illegale sigaretten en sterke drank zijn aangetroffen en in 2020 illegale medicijnen, namaakartikelen en vermengingen van alcoholhoudende en alcoholvrije dranken. Ook heeft eiser in 2020 in zijn supermarkt door onbevoegd personeel (zonder drogisterijdiploma) werkzaamheden laten uitvoeren. Verder is eiser voor IE-fraude/namaakgoederen als verdachte aangemerkt en is tijdens een controle op 2 september 2020 (de rechtbank begrijpt: 26 augustus 2020) gebleken dat hij sterke dranken verkocht ondanks dat hem een drank- en horecavergunning is geweigerd. Daarnaast heeft eiser in 2018 de Afvalstoffenverordening gemeente Rotterdam overtreden en is hem in dat verband een boete opgelegd.
      
      3. Eiser heeft in het beroepschrift verzocht om de bezwaargronden als herhaald en ingelast te beschouwen zonder daarbij aan te geven in welk opzicht de reactie van verweerder in het bestreden besluit op die bezwaargronden in zijn visie ontoereikend is. Dit is niet genoeg om als een beroepsgrond te kwalificeren. De rechtbank zal zich daarom in de uitspraak beperken tot de toegelichte beroepsgronden die tegen het bestreden besluit zijn gericht.
      
      
        
          Mocht verweerder het bestreden besluit op het advies van de politie van 8 juli 2020 baseren?
        
      
    
    
      4.1
      Eiser betoogt dat verweerder zich ten onrechte van het advies van de politie in de vorm van een bestuurlijke rapportage heeft bediend en dat deze rapportage niet met verifieerbare documenten is onderbouwd. Hierdoor lijkt het er sterk op dat de rapportage alleen is gebruikt om de weigering van de drank- en horecavergunning juridisch te onderbouwen. Daarbij is de rapportage van de politie volgens eiser suggestief door de passage "Tot slot meldt onze wijkagent dat er rekening mee gehouden dient te worden dat er in de directe omgeving van het pand aan Broersveld 97 alcohol wordt genuttigd. Deze alcohol is niet alleen afkomstig van deze supermarkt.".
      
    
    
      4.2
      De rechtbank stelt vast dat uit het advies van 8 juli 2020 van de politie (een bestuurlijke rapportage) niet blijkt dat dit advies op ambtseed of – belofte is opgemaakt. Dit betekent echter niet dat het advies zonder betekenis is, maar brengt wel mee dat het advies minder bewijskracht heeft. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:324. 
      
    
    
      4.3
      Ook zonder onderliggende documenten vindt de rechtbank het advies van de politie voldoende om vast te stellen dat er in mei 2016 in een supermarkt van eiser illegale sigaretten en sterke drank zijn aangetroffen en in maart 2020 illegale medicijnen, namaakartikelen, vermengingen van alcoholhoudende en alcoholvrije dranken en onbevoegd personeel (zonder drogisterij diploma) en dat eiser als verdachte voor IE Fraude/Namaakgoederen wordt aangemerkt. Dit staat namelijk in het advies omschreven en eiser ontkent het ook niet. Het enige wat eiser ontkent is dat er tijdens de controle op 26 augustus 2020 sterke drank in zijn supermarkt is aangetroffen, maar deze controle dateert van na het advies van de politie en is daarom niet van belang voor de vraag of verweerder op het advies van de politie mocht afgaan.
      
    
    
      4.4
      De door eiser aangehaalde passage uit het advies van de politie leidt niet tot de conclusie dat verweerder niet op dat advies mocht afgaan. Deze passage wordt door de politie niet ten grondslag gelegd aan haar negatieve advies, maar is slechts een slotopmerking in de brief waarin het advies is opgenomen. Wat eiser over deze passage opmerkt maakt niet ongedaan wat in mei 2016 en maart 2020 in de supermarkt van eiser is aangetroffen en wat hij ook niet heeft ontkend.
      
      
        
          Heeft verweerder eiser terecht geen drank- en horecavergunning verleend omdat hij van slecht levensgedrag is?
        
      
    
    
      5.1
      Eiser betoogt dat verweerder ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat hij van slecht levensgedrag is. Nu uit het bestreden besluit blijkt dat met het overtreden van de Afvalstoffenverordening in 2018 geen rekening wordt gehouden, blijven er volgens eiser drie situaties over. Voor de situatie uit mei 2016 geldt dat dit langer dan vijf jaar geleden is gebeurd en daarom buiten beschouwing moet blijven. Voor de situatie uit maart 2020 geldt dat hij slechts als verdachte is aangemerkt en dat die situatie niet tot vervolging of een boete heeft geleid. Voor de situatie uit augustus 2020 geldt dat er ten onrechte van wordt uitgegaan dat de mixen van Smirnoff met vier procent alcohol sterke dranken zijn en onder de vergunningsplicht vallen. De in dat verband gegeven waarschuwing is volgens eiser alleen voor de bühne en bedoeld om voor de weigering van de drank- en horecavergunning een rechtsgrond of rechtvaardiging te creëren. Ook is er volgens eiser sprake van willekeur, omdat niet duidelijk is wanneer er überhaupt sprake van slecht levensgedrag is. Hierbij verwijst hij naar de uitspraak van de voorzieningenrechter Utrecht van 14 december 2018, ECLI:NL:RBMNE:2018:6217. Verder heeft de gemeente Rotterdam hem in 2018 wel een horecavergunning verleend. Daarnaast kan volgens eiser het doel van de weigering van de drank- en horecavergunning geen stand houden, omdat hij al enige tijd een winkel runt en daar licht alcoholhoudende dranken verkoopt waardoor de verkoop van sterke dranken niets aan de situatie in de omgeving van zijn winkel ten nadele zal doen veranderen.
      
    
    
      5.2
      De rechtbank overweegt dat het verboden is om zonder een daartoe strekkende vergunning van de burgemeester een horeca- of slijtersbedrijf uit te oefenen. Een vergunning wordt geweigerd als aan bepaalde in de DHW gestelde voorwaarden wordt voldaan. Een van deze voorwaarden is dat de leidinggevenden van het horeca- of slijtersbedrijf niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mogen zijn. De rechtbank verwijst hiervoor naar de artikelen 3, eerste lid, 8, eerste lid, aanhef en onder b, en 27, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW.
      
    
    
      5.3
      Eiser voert terecht aan dat in de DHW geen criteria zijn geformuleerd om vast te stellen wanneer een leidinggevende van slecht levensgedrag is, maar dit betekent niet dat verweerder daarom bij het bestreden besluit willekeurig heeft gehandeld. Wel betekent dit dat verweerder per geval moet beoordelen (en motiveren) of een leidinggevende van slecht levensgedrag is. Hierbij zijn er geen beperkingen gesteld aan de feiten en omstandigheden die verweerder in zijn beoordeling mag betrekken. Dit toetsingskader is ook na de door eiser genoemde uitspraak van de voorzieningenrechter in Utrecht niet veranderd en blijft daarom van toepassing. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:132. In wat eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank ook geen reden om te oordelen dat op grond daarvan de relevante bepalingen buiten toepassing moeten worden gelaten.
      
    
    
      5.4
      Verweerder mag de situatie uit mei 2016 ondanks het tijdsverloop bij zijn beoordeling betrekken. Daargelaten dat op het moment dat het bestreden besluit werd genomen nog geen vijf jaar waren verstreken sinds mei 2016, heeft eiser niet onderbouwd (ook niet toen hem daarnaar tijdens de zitting is gevraagd) waaruit blijkt dat een feit of omstandigheid na vijf jaar niet meer door verweerder mag worden gebruikt bij zijn beoordeling of eiser als leidinggevende van slecht levensgedrag is. Uit de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1099, blijkt dat die feiten en omstandigheden niet beperkt zijn in de tijd.  
      
    
    
      5.5
      Ook mag verweerder de situatie uit maart 2020 bij zijn beoordeling betrekken, ondanks dat eiser daarvoor alleen als verdachte is aangemerkt, daarvoor niet is vervolgd en hem daarvoor geen boete is opgelegd. De feiten en omstandigheden hoeven namelijk niet tot een strafrechtelijke veroordeling te hebben geleid. De rechtbank verwijst naar de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019.
      
    
    
      5.6
      Verder mag verweerder de situatie uit augustus 2020 bij zijn beoordeling betrekken. Uit de op ambtseed of -belofte opgemaakte rapportage van de controle van 26 augustus 2020 en de daarbij behorende foto’s blijkt voldoende duidelijk dat de rapporteurs op die dag in een supermarkt van eiser sterke drank (alcoholpercentage van 15 procent of meer) hebben aangetroffen waarvoor een vergunning in de zin van de DHW vereist is. Er is dus niet alleen sprake van de door eiser genoemde mixen van het merk Smirnoff met een alcoholpercentage van vier procent. Daarbij heeft eiser niet onderbouwd dat deze controle en de in dat verband gegeven waarschuwing alleen hebben plaatsgevonden om de bestreden weigering van de drank- en horecavergunning te rechtvaardigen of dat de rapporteurs op 26 augustus 2020 doelbewust en op eiser gericht aan het controleren waren. Uit de rapportage en verweerders toelichting blijkt juist dat de rapporteurs met hun reguliere toezichthoudende werkzaamheden bezig waren en vanaf de openbare weg via de etalage de aanwezigheid van sterke dranken en daarmee een overtreding van de DHW hebben waargenomen.
      
    
    
      5.7
      De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat het overtreden van de Afvalstoffenverordening in 2018 niet aan de weigering van de drank- en horecavergunning ten grondslag is gelegd en dat dit niet alsnog kan gebeuren. In het voornemen en het primaire besluit is deze overtreding niet expliciet genoemd, al zit het uittreksel uit het Justitiële Documentatieregister waaruit van deze overtreding blijkt wel bij de door verweerder overgelegde op de zaak betrekking hebbende stukken. De BAC gaat er blijkens haar advies vanuit dat verweerder het primaire besluit heeft gebaseerd op het advies van de politie en de justitiële gegevens. Uit het advies van de BAC begrijpt de rechtbank dat verweerder op de hoorzitting in bezwaar heeft opgemerkt dat deze overtreding niet de aanleiding is geweest voor de weigering van de vergunning in het primaire besluit, maar dat dit wel een bijkomend argument is. De BAC noemt ook deze overtreding in de opsomming van de gedragingen/antecedenten die leiden tot haar conclusie in bezwaar dat niet is voldaan aan het vereiste dat eiser niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is en verweerder is hiervan in het bestreden besluit niet afgeweken, maar heeft het advies van de BAC ongewijzigd overgenomen en daarbij opgemerkt dat het advies als herhaald en ingelast moet worden beschouwd. De rechtbank gaat er dan ook vanuit dat de overtreding van de afvalstoffenverordening door verweerder wel aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd en ziet niet in waarom dit niet mag. Ook indien deze overtreding niet ten grondslag zou zijn gelegd aan het primaire besluit, mag verweerder deze in het kader van de volledige heroverweging in bezwaar alsnog in zijn beoordeling betrekken en aan het bestreden besluit ten grondslag leggen. Dat, zoals eiser ter zitting nog heeft aangevoerd, een dergelijke overtreding niet relevant is in het kader van de beoordeling of iemand alcohol zou mogen verkopen, volgt de rechtbank niet. Zoals onder 5.3 is overwogen, zijn er geen beperkingen gesteld aan de feiten en omstandigheden die verweerder in zijn beoordeling of sprake is van slecht levensgedrag mag betrekken en verweerder heeft (met de BAC) kunnen overwegen dat sprake is van een patroon in ongewenst gedrag en het niet dan wel onvoldoende respecteren en nakomen van wet- en regelgeving.
      
    
    
      5.8
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft geweigerd om eiser een drank- en horecavergunning te verlenen omdat hij niet voldoet aan het criterium dat hij als leidinggevende van een slijtersbedrijf niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat verweerder ook zonder het overtreden van de Afvalstoffenverordening in 2018 voldoende feiten en omstandigheden heeft genoemd om de handhaving van de afwijzing te onderbouwen.
      
    
    
      5.9
      Dat eiser in de gemeente Rotterdam wel een vergunning heeft gekregen, leidt niet tot een ander oordeel. Het is inherent aan de bevoegdheidsverdeling in de DHW dat ten aanzien van dezelfde belanghebbende die ondernemingen exploiteert in meerdere steden meerdere bestuursorganen (burgemeesters) besluiten nemen. Verweerder heeft de bevoegdheid om op basis van de hem ter beschikking staande informatie een zelfstandig oordeel te vormen. Niets staat eraan in de weg dat verweerder anders dan een andere burgemeester beslist. Overigens dateert een deel van de feiten en omstandigheden die verweerder ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit van na de vergunningverlening in Rotterdam en kunnen die feiten en omstandigheden dus niet in de beoordeling van de Rotterdamse vergunningsaanvraag zijn betrokken.
      
    
    
      5.10
      Voor zover eiser betoogt dat hij al enige tijd een winkel runt waar hij licht alcoholhoudende dranken verkoopt zonder dat dit in de omgeving tot problemen leidt, leidt ook dit niet tot een ander oordeel. Uit die omstandigheden kan niet zonder meer worden geconcludeerd dat er ook geen gevolgen zullen zijn voor de omgeving van een verkooplocatie als daar ook sterke drank zou worden verkocht.
      
      
      
      
      
        
          Heeft verweerder er te lang over gedaan om het bestreden besluit te nemen?
        
      
    
    
      6.1
      Eiser betoogt dat verweerder onnodig lang over de besluitvorming heeft gedaan en te laat het bestreden besluit heeft genomen en dat over de termijnoverschrijding niet vooraf met hem is gecommuniceerd.
      
    
    
      6.2
      Nu eiser aan zijn klachten over de trage besluitvorming geen juridische conclusies verbindt en verweerder ook niet in gebreke heeft gesteld, gaat de rechtbank niet op dit betoog in.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7.1
      Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. De rechtbank komt daarom niet aan eisers verzoek tegemoet om verweerder op te dragen de door eiser aangevraagde drank- en horecavergunning te verlenen. Voor de goede orde merkt de rechtbank nog op dat zij geen aanleiding ziet de boekhouder van eiser te horen over de vraag of sprake is van slecht levensgedrag van eiser of over de schade die eiser zou lijden door het bestreden besluit. 
      
    
    
      7.2
      Omdat het beroep ongegrond is krijgt eiser het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, rechter, in aanwezigheid van mr. P.F.H.M. Terstegge, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
  
  
     Zoals geldend ten tijde van het bestreden besluit. Per 1 juli 2021 is de DHW vervangen door de Alcoholwet.