ECLI:NL:RVS:2022:1208, Raad van State, 26-04-2022, 202105184/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 2 oktober 2019 en 7 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam de aanvragen van Rederij Lovers om omgevingsvergunningen voor het gedeeltelijk vervangen van de gevels van twee portocabins, gelegen aan de Prins Hendrikkade 20A te Amsterdam, buiten behandeling gesteld. Rederij Lovers exploiteert een rederij in rondvaartboten. Op enig moment heeft zij zonder een daartoe strekkende omgevingsvergunning twee portocabins neergezet aan de Prins Hendrikkade 20A in Amsterdam. In portocabin unit A vindt aansturing van rondvaartboten plaats en de kaartverkoop. In portocabin unit B vindt aansturing van rondvaartboten en groepsafhandeling plaats. Portocabin B is ook in gebruik als ruimte voor de schippers. In 2015 heeft Rederij Lovers een omgevingsvergunning voor onder meer de bouw van deze twee portocabins aangevraagd. Bij besluit van 21 december 2015 heeft het college onder meer geweigerd hiervoor omgevingsvergunning te verlenen.

202105184/1/R1.
    Datum uitspraak: 26 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Rederij Lovers B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 juni 2021 in zaak nr. 20/2413 in het geding tussen:
    Rederij Lovers
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 2 oktober 2019 en 7 oktober 2019 heeft het college de aanvragen van Rederij Lovers om omgevingsvergunningen voor het gedeeltelijk vervangen van de gevels van twee portacabins, gelegen aan de Prins Hendrikkade 20A te Amsterdam, buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 11 maart 2020 heeft het college het door Rederij Lovers daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 juni 2021 heeft de rechtbank het door Rederij Lovers daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Die uitspraak is aangehecht.
    Tegen die uitspraak heeft Rederij Lovers hoger beroep ingesteld.
    Het college en Rederij Lovers hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2022, waar Rederij Lovers, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. A.I. Tsheichvili, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.M. Konijn en mr. R. van der Keur, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Rederij Lovers exploiteert een rederij in rondvaartboten. Op enig moment heeft zij zonder een daartoe strekkende omgevingsvergunning twee portacabins neergezet aan de Prins Hendrikkade 20A in Amsterdam. In portacabin unit A vindt aansturing van rondvaartboten plaats en de kaartverkoop. In portacabin unit B vindt aansturing van rondvaartboten en groepsafhandeling plaats. portacabin B is ook in gebruik als ruimte voor de schippers. In 2015 heeft Rederij Lovers een omgevingsvergunning voor onder meer de bouw van deze twee portacabins aangevraagd. Bij besluit van 21 december 2015 heeft het college onder meer geweigerd hiervoor omgevingsvergunning te verlenen.
    2.       Ter plaatse van het perceel Prins Hendrikkade 20A geldt het bestemmingsplan "Prins Hendrikkade tussen Droogbak en Oudezijds Kolk", zoals vastgesteld door de raad van de gemeente Amsterdam op 10 februari 2016 (hierna: het bestemmingsplan). Aan het perceel is onder meer de bestemming "Verkeer - 1" met functieaanduiding "parkeergarage" toegekend.
    Op 11 juni 2019 heeft Rederij Lovers omgevingsvergunningen aangevraagd voor het gedeeltelijk vervangen van de gevels van zowel portacabin unit A als portacabin unit B. De bouwplannen voorzien in een nieuwe plint van Belgisch hardsteen en nieuwe metalen kozijnen en raampartijen die drie wanden van de portacabins beslaan. Het college heeft deze aanvragen op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) mede aangemerkt als aanvragen om verlening van een omgevingsvergunning voor met het bestemmingsplan strijdige gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Bij brief van 17 juli 2019 heeft het college Rederij Lovers gevraagd om binnen vier weken aanvullende gegevens over te leggen, waaronder een goede ruimtelijke onderbouwing als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo. Deze termijn is bij brief van 14 augustus 2019 met vier weken verlengd. Bij besluiten van 2 oktober 2019 en 7 oktober 2019 heeft het college de twee aanvragen buiten behandeling gesteld op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), omdat een goede ruimtelijke onderbouwing niet is overgelegd. Op grond van artikel 3.2 van de Regeling omgevingsrecht moet deze onderbouwing door de aanvrager worden ingediend. Tegen deze besluiten heeft Rederij Lovers bezwaar gemaakt.
    Bij besluit van 11 maart 2020 heeft het college de bezwaren ongegrond verklaard en de besluiten van 2 en 7 oktober 2019, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, in stand gelaten. De bouwplannen voorzien volgens het college in wijzigingen van een zodanige omvang dat geen sprake is van gedeeltelijke vernieuwing of verandering, zodat het in artikel 19.1, onder a, van de planregels opgenomen bouwovergangsrecht niet van toepassing is. De bouwplannen zijn daarom in strijd met het bestemmingsplan en dus had Rederij Lovers volgens het college een ruimtelijke onderbouwing moeten overleggen.
    Rederij Lovers heeft tegen het besluit van 11 maart 2020 beroep ingesteld. De rechtbank heeft dit beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat niet gesproken kan worden van een gedeeltelijke vernieuwing of verandering van de portacabins en dus geen beroep kan worden gedaan op het bouwovergangsrecht, omdat door het vervangen van de drie gevels en het toevoegen van de stenen constructie niet alleen het uiterlijk maar ook de bouwkundige constructie van de portacabins ingrijpend wordt gewijzigd.
    Tegen die uitspraak heeft Rederij Lovers hoger beroep ingesteld.
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader en de relevante planregels zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Gehele of gedeeltelijke vernieuwing
    4.       Rederij Lovers betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het in artikel 19.1, onder a, van de planregels opgenomen bouwovergangsrecht niet van toepassing is op de bouwplannen. Zij stelt dat de bouwplannen slechts bestaan uit het vervangen van drie van de vier wanden van de portacabins, waarbij het dak en de vloer ongewijzigd blijven. Volgens Rederij Lovers heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat er sprake is van een ingrijpende constructieve wijziging. Zij stelt dat het toevoegen van de plint van Belgisch hardsteen niet zorgt voor een constructieve wijziging. De plint is volgens Rederij Lovers geen onderdeel van de constructie, want zonder dit hardsteen blijven deze portacabins staan. Ten slotte wijst zij erop dat het uiterlijk van de portacabins misschien wel ingrijpend zal wijzigen als gevolg van de bouwplannen, maar dat de verschijningsvorm van de portacabins zelf niet wijzigt. Volgens Rederij Lovers voorzien haar bouwplannen dan ook in een gedeeltelijke vernieuwing of verandering van de portacabins, zodat er geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft daarom miskend dat het college de aanvragen niet buiten behandeling had mogen stellen op grond van artikel 4:5 van de Awb, maar inhoudelijk had moeten beoordelen
    4.1.    Vaststaat dat de portacabins vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan zijn gebouwd en dat daarvoor nooit een omgevingsvergunning is verleend. De Afdeling stelt verder vast dat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan voor onder meer de gronden ter plaatse van de portacabins geen bestemmingsplan van kracht was, zodat het gebruik van de portacabins ter plaatse is toegestaan op grond van het overgangsrecht als bedoeld in artikel 19.2 van de planregels. Uit de bouwvoorschriften die in artikel 4.2 van de planregels zijn opgenomen, volgt dat op gronden met de bestemming "Verkeer - 1" alleen bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mogen worden gebouwd. Niet in geschil is dat de bouwplannen in strijd zijn met deze bouwvoorschriften. Partijen worden verdeeld gehouden door de vraag of de beoogde bouw kan worden aangemerkt als het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen van de portacabins, als bedoeld in artikel 19.1, onder a, van de planregels, en dus op basis van het bouwovergangsrecht is toegestaan.
    4.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2577, is voor het antwoord op de vraag of sprake is van het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen van belang waarop de aanvragen zien. Uit de aanvragen van 11 juni 2019 en de daarbij behorende bouwtekeningen volgt dat het bouwplan van portacabin unit A voorziet in het geheel vervangen van drie van de vier wanden door metalen kozijnen en raampartijen. Een deel van deze raampartijen bestaat uit glas en het andere deel bestaat uit Belgisch hardsteen. Daarnaast wordt aan de onderzijde een nieuwe plint van Belgisch hardsteen toegevoegd. Het bouwplan van portacabin unit B voorziet eveneens in het geheel vervangen van drie van de vier wanden door metalen kozijnen en raampartijen die de drie zijden van de portacabin volledig beslaan. Daarnaast wordt aan de onderzijde ook een nieuwe plint van Belgisch hardsteen toegevoegd. Uit de bouwtekeningen volgt verder dat de maatvoering van portacabin unit A wijzigt van 6,135 x 2,4 x 2,7 m naar 6,0 x 2,4 x 2,7 m. De maatvoering van unit B wijzigt van 4,9 x 2,75 x 2,7 m naar 4,8 x 2,8 x 2,7 m.
    4.3.    De Afdeling overweegt dat op zitting is vastgesteld dat staanders de dragende constructie van de portacabins vormen. Uit de bij de aanvragen behorende bouwtekeningen volgt dat in de bestaande situatie de staanders aan de buitenzijde van de portacabins staan en dat de gevels ertussen zijn gezet. In de aangevraagde bouwplannen staan de staanders echter aan de binnenzijde van de gevels. Uit de bouwtekeningen volgt ook dat de lengte van portacabin unit A in het bouwplan 13,5 cm korter wordt, de lengte van unit B 10 cm en de breedte van unit B 5 cm. Gelet hierop is het niet mogelijk dat alle staanders op hun huidige posities gehandhaafd blijven, ten minste twee ervan zullen moeten worden verplaatst. Dit betekent dat de dragende constructie van beide portacabins wordt gewijzigd. De Afdeling is van oordeel dat alleen al om die reden er geen sprake is van een gedeeltelijke vernieuwing of verandering als bedoeld in artikel 19.1, onder a, van de planregels. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het in dit artikel opgenomen bouwovergangsrecht niet van toepassing is op de bouwplannen en deze dus in strijd zijn met het bestemmingsplan. Dit betekent dat de aanvragen betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo en het aanleveren van een ruimtelijke onderbouwing dus nodig was om op deze aanvragen te kunnen beslissen. Deze onderbouwing is door Rederij Lovers niet verstrekt, zodat het college de aanvragen op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb terecht buiten behandeling heeft gesteld.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2022
    634-996
     
    Bijlage - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:5
    1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien;
    a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
    b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
    mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    […].
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […].
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […];
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    […].
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […].
    2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°.
    Regeling Omgevingsrecht
    Artikel 3.2
    In of bij de aanvraag om een vergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, verstrekt de aanvrager gegevens en bescheiden over:
    a. het beoogde en het huidige gebruik van de gronden en de bouwwerken waarop de aanvraag betrekking heeft;
    b. de gevolgen van het beoogde gebruik voor de ruimtelijke ordening;
    […].
    Het bestemmingsplan Prins Hendrikkade tussen Droogbak en Oudezijds Kolk
    Artikel 4.1  Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Verkeer-1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. straten en wegen, met inachtneming van het aantal rijstroken zoals op de verbeelding staat aangegeven;
    b. tramvoorzieningen;
    c. een brug ter plaatse van het aanduidingsvlak met de aanduiding 'brug';
    d. een ondergrondse parkeergarage, met bijbehorende in- en uitgangen, ter plaatse van het aanduidingsvlak met de aanduiding 'parkeergarage';
    e. een ondergrondse fietsparkeergarage ter plaatse van het aanduidingsvlak met de aanduiding 'fietsenstalling', met bijbehorende onder- en bovengrondse voorzieningen, zoals in-, uit- en verbindingsgangen, roltrappen, en overige aan deze functie ondersteunende voorzieningen;
    f. maximaal 2 kiosken voor dienstverlenende activiteiten, als ticketverkoop en dergelijke, ten behoeve van de recreatieve bedrijfsvaart ter plaatse van het gehele aanduidingsvlak met de aanduiding 'gemengd;
    g. ondergrondse verkeersruimte en ondergrondse ruimten voor opslag en andere ondersteunende voorzieningen voor de recreatieve bedrijfsvaart, inclusief boven- en ondergrondse in-, uit- en verbindingsgangen ter plaatse van het aanduidingsvlak met de aanduiding 'gemengd';
    h. openbare ruimte;
    i. onder- en bovengrondse nutsvoorzieningen;
    j. straatmeubilair;
    k. groenvoorzieningen;
    l. water;
    m. overige voorzieningen ten behoeve van deze bestemming.
    Artikel 4.2 Bouwregels
    Op en onder de in lid 4.1 genoemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten dienste van de bestemming, met in achtneming van de volgende bepalingen:
    a. uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming, met een maximum bouwhoogte van 3 meter;
    b. in afwijking van het gestelde onder a is ter plaatse van het aanduidingsvlak met de aanduiding 'parkeergarage' een ondergrondse parkeergarage toegestaan tot 3 bouwlagen onder maaiveld, met bijbehorende in- en uitgangen en overige aan deze functie ondersteunende voorzieningen;
    c. in afwijking van het gestelde onder a geldt is een ondergrondse fietsparkeergarage toegestaan ter plaatse van het aanduidingsvlak met de aanduiding 'fietsenstalling', inclusief bijbehorende onder- en bovengrondse voorzieningen, zoals in-, uit- en verbindingsgangen, roltrappen, en overige aan deze functie ondersteunende voorzieningen;
    d. in afwijking van het gestelde a zijn binnen het gehele aanduidingsvlak met de aanduiding 'gemengd' maximaal 2 kiosken toegestaan voor dienstverlenende activiteiten, als ticketverkoop en dergelijke, ten behoeve van de recreatieve bedrijfsvaart, met een maximum bouwhoogte van 4 meter en een maximum gezamenlijk brutovloeroppervlakte (bvo) van 70 m2;
    e. ter plaatse van het aanduidingsvlak met de aanduiding 'brug' mag een brug worden gebouwd.
    Artikel 19.1 Overgangsrecht bouwwerken
    a. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
    1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    2. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
    […].
    Artikel 19.2 Overgangsrecht gebruik
    a. Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    […];
    d. Het gestelde onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.