ECLI:NL:RVS:2022:1055, Raad van State, 13-04-2022, 202104823/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nijkerk [appellante] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om op uiterlijk 14 april 2019 een overkapping te verwijderen en verwijderd te houden en op uiterlijk 1 september 2019 een omheinde paardenbak op het perceel aan de [locatie] in Nijkerk te verwijderen en verwijderd te houden. Op het perceel van [appellante] is zonder omgevingsvergunning een overkapping gebouwd en een omheinde paardenbak gerealiseerd. Het gaat om een overkapping met een oppervlakte van ongeveer 120 m² en een hoogte van minstens 6 meter. Het college heeft eerder, op 18 december 2017 en 30 mei 2018, lasten onder dwangsom opgelegd aan [appellante] omdat sprake is van een overtreding. Bij de rechtbank is het beroep gericht tegen de last ten aanzien van de paardenbak daarom ingetrokken. In hoger beroep gaat het alleen nog over de overkapping.

202104823/1/R4.
    Datum uitspraak: 13 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Nijkerk, gemeente Nijkerk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 juli 2021 in zaak nr. 20/3326 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nijkerk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 februari 2019 heeft het college [appellante] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om op uiterlijk 14 april 2019 een overkapping te verwijderen en verwijderd te houden en op uiterlijk 1 september 2019 een omheinde paardenbak op het perceel aan de [locatie] in Nijkerk (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 20 september 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 19 februari 2019 in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 7 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 20 september 2019 vernietigd. Daarbij heeft de rechtbank bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. T.A. Timmermans, advocaat te Veenendaal, en het college, vertegenwoordigd door A. van Laar, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op het perceel van [appellante] is zonder omgevingsvergunning een overkapping gebouwd en een omheinde paardenbak gerealiseerd. Het gaat om een overkapping met een oppervlakte van ongeveer 120 m² en een hoogte van minstens 6 meter. Het college heeft eerder, op 18 december 2017 en 30 mei 2018, lasten onder dwangsom opgelegd aan [appellante] omdat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    Bij besluit van 19 februari 2019 heeft het college [appellante] onder aanzegging van bestuursdwang opnieuw gelast om de overkapping en de omheinde paardenbak te verwijderen en verwijderd te houden. Het college heeft in dit besluit onder meer geconstateerd dat zich op het perceel nog steeds een overkapping bevindt. Dit is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo. Meer specifiek is de overkapping in strijd met artikel 7.2.2 onder a van de planregels uit het bestemmingsplan "Buitengebied Nijkerk 2017, veegplan 1" (hierna: het bestemmingsplan). Hieruit volgt dat het niet is toegestaan om een voorziening voor hooiopslag te bouwen buiten de bouwvlakken. Het college is niet bereid mee te werken aan legalisatie.
    [appellante] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om een paardenbak ten westen van de woning te realiseren. Deze vergunning is verleend en de paardenbak is inmiddels gerealiseerd. Bij de rechtbank is het beroep gericht tegen de last ten aanzien van de paardenbak daarom ingetrokken. In hoger beroep gaat het alleen nog over de overkapping.
    Relevante regelgeving
    2.       De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de motivering van het college in het besluit van 20 september 2019 onvoldoende is. Het college verwijst in zijn besluit op bezwaar naar het advies van de commissie bezwaarschriften van 22 augustus 2019. In dat advies wordt alleen verwezen naar de eerder aan [appellante] opgelegde lasten onder dwangsom die inmiddels onherroepelijk zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee door het college onvoldoende gemotiveerd waarom het bezwaar niet leidt tot herroeping van het primaire besluit. Die motivering had het college wel moeten geven omdat het, na oplegging van diverse lasten onder dwangsom, voor het eerst gaat om een opgelegde last onder bestuursdwang ten aanzien van dezelfde overtreding. De rechtbank heeft wel aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het besluit van 20 september 2019 in stand te laten.
    Bij de beoordeling van de vraag of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten heeft de rechtbank allereerst geoordeeld dat sprake is van een overtreding. Naar het oordeel van de rechtbank laat een eventueel geslaagd beroep op het overgangsrecht met betrekking tot bouwen onverlet dat dit de zonder vergunning gebouwde overkapping niet legaliseert en dat een omgevingsvergunning daarvoor vereist blijft. Gelet daarop is sprake van een overtreding waartegen het college handhavend mocht optreden.
    Vervolgens heeft de rechtbank geconcludeerd dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van concreet zicht op legalisatie omdat het college steeds heeft aangegeven geen medewerking te willen verlenen aan legalisatie van de overkapping. Daarnaast is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een schending van het gelijkheidsbeginsel omdat op de door [appellante] genoemde percelen aan de Bulderweg 1-3, de Barneveldseweg 123 en 154, en de Slichtenhorsterweg 44, deels andere bestemmingen liggen en het perceel aan de Barneveldseweg 123 en 154 onder een ander bestemmingsplan valt, zodat alleen daarom al geen sprake is van gelijke gevallen. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het op het perceel aan de Slichtenhorsterweg 122 weliswaar om een bouwwerk op een agrarische bestemming, maar is dit bouwwerk in 1950 vergund, zodat van een overtreding waartegen handhavend moet worden opgetreden geen sprake is en daarom ook niet gesproken kan worden van een gelijk geval.
    Overtreding?
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van een overtreding op het perceel. Volgens [appellante] heeft de rechtbank in eerste instantie het besluit van 20 september 2019 vernietigd omdat het college, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftcommissie waarin wordt verwezen naar inmiddels onherroepelijk geworden lasten, niet voldoende gemotiveerd heeft waarom geen aanleiding bestond voor het herroepen van de opgelegde last onder bestuursdwang. Door vervolgens tot het oordeel te komen dat sprake is van een overtreding, zonder die eerdere dwangsomprocedures alsnog in te brengen in deze procedure over de last onder bestuursdwang, is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat sprake is van een overtreding, aldus [appellante].
    4.1.    De rechtbank is op basis van de in het dossier aanwezige stukken tot het oordeel gekomen dat sprake is van een overtreding. Daarbij heeft de rechtbank de feitelijke situatie op het perceel betrokken en ook de planregels uit het bestemmingsplan. Daarbij heeft de rechtbank ook de in het dossier aanwezige samenvatting van de controlebezoeken op het perceel van [appellante] in ogenschouw genomen. Op de foto’s die zijn genomen tijdens het controlebezoek op 1 juli 2020 is te zien dat de overkapping toen nog steeds aanwezig was op het perceel. Gelet hierop heeft de rechtbank, in tegenstelling tot wat [appellante] in hoger beroep aanvoert, acht geslagen op zowel controlerapporten en gegevens van de inmiddels onherroepelijk geworden lasten onder dwangsom en ook op stukken nadien. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank gelet op het hiervoor overwogene op goede gronden overwogen dat sprake is van een overtreding.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. In dit verband stelt [appellante] dat de rechtbank op onjuiste gronden heeft geoordeeld dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. In dit kader voert [appellante] aan dat zowel het college als de rechtbank uit gaan van een grotere oppervlakte waar de overkapping op staat dan werkelijk het geval is. Volgens [appellante] neemt de overkapping niet 182 m² maar 120 m² in beslag. Omdat de oppervlakte kleiner is heeft de rechtbank net als het college de overtreding te groot geacht en is het niet uitgesloten dat het college met de juiste afmetingen wel tot legalisatie zou willen overgaan, aldus [appellante].
    Verder voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van een schending van het gelijkheidsbeginsel door wel handhavend op te treden jegens [appellante], maar niet tegen een aantal omliggende percelen waar ook overkappingen aanwezig zijn.
    Bovendien heeft de rechtbank volgens [appellante] ten onrechte overwogen dat het college niet van handhavend optreden hoefde af te zien wegens haar gezondheidstoestand. In dit kader voert [appellante] aan dat haar gezondheidssituatie is gebaat bij weinig stress en dat de coronacrisis en de geluidsoverlast, veroorzaakt door een loonwerkersbedrijf in de buurt, tot gevolg hebben gehad dat haar gezondheidstoestand is verslechterd en daarmee in de weg staat aan het voldoen aan de opgelegde last onder bestuursdwang.
    5.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    5.2.    Vaststaat dat de overkapping in strijd is met artikel 7.2.2 van de planregels. Verder heeft het college te kennen gegeven dat het bouwwerk niet voldoet aan verschillende voorwaarden voor zogeheten binnenplanse afwijking van het bepaalde in artikel 7.2.2 van de planregels, welke voorwaarden zijn neergelegd in artikel 7.3.5 van de planregels. Het college is daarom niet bereid van die bevoegdheid gebruik te maken.
    Weliswaar blijkt uit de metingen die zijn gedaan in het kader van het ingestelde hoger beroep door [appellante] dat de overkapping in plaats van 182 m² ongeveer 120 m² in beslag neemt, maar dit gegeven brengt niet met zich mee dat er concreet zicht op legalisatie van de overkapping bestaat. Ter zitting is door het college namelijk terecht gesteld dat de overkapping met een totale oppervlakte van ongeveer 120 m² ruimschoots niet voldoet aan de voorwaarde uit artikel 7.3.5, onder e, van de planregels waarin staat dat de oppervlakte niet meer dan 25 m² mag bedragen. Daarnaast heeft het college erop gewezen dat het bouwwerk een fundering heeft, zodat ook niet voldaan wordt aan de voorwaarde die is neergelegd in artikel 7.3.5, onder h, van de planregels. Hoewel zowel het college als de rechtbank zijn uitgegaan van onjuiste afmetingen van de overkapping, laat dit naar het oordeel van de Afdeling onverlet dat niet wordt voldaan aan verschillende voorwaarden voor zogeheten binnenplans afwijken die in artikel 7.3.5 van de planregels zijn vermeld. Ter zitting heeft het college voorts toegelicht dat het ook bij de oppervlakte van 120 m2  vanwege ruimtelijke bezwaren niet bereid is om via afwijking van het plan, door zogeheten buitenplanse afwijking, aan legalisatie mee te werken. Het betoog slaagt niet.
    5.3.    Over het beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de Afdeling als volgt. Ter plaatse van het perceel van [appellante] waar de overkapping gerealiseerd is, geldt de enkelbestemming "Agrarisch met waarden - Landschappelijke waarden". Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen zijn aan de percelen aan de Bulderweg 1-3, de Slichtenhorsterweg 44 en de Barneveldseweg 123 en 154 andere bestemmingen toegekend. Zo is aan de Bulderweg 1 en 3 sprake van de enkelbestemming "Wonen" en geldt op nummer 2 de enkelbestemming "Bedrijf -  Niet Agrarisch". Op het perceel aan de Barneveldseweg 123 geldt de enkelbestemming "Agrarisch met waarden - Landschappelijke en natuurwaarden". Op het perceel aan de Barneveldseweg 154 is ook een andere bestemming van toepassing, namelijk de enkelbestemming "Wonen". Op het perceel aan de Slichtenhorsterweg 44 geldt tot slot ook de enkelbestemming "Wonen". Naast de omstandigheid dat andere bestemmingen rusten op de door [appellante] aangehaalde percelen, bevinden de bouwwerken op deze percelen zich meer besloten tussen bossen en niet losstaand in een open weiland zoals wel het geval is bij de overkapping op het perceel van [appellante]. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen sprake is van gelijke gevallen. Dit betoog slaagt niet.
    5.4.    Over de gezondheidstoestand van [appellante] merkt de Afdeling het volgende op. Ter zitting heeft [appellante] toegelicht dat het feit dat vooral wordt opgetreden tegen het illegale bouwwerk op haar perceel en niet tegen illegale bouwwerken en activiteiten in haar directe omgeving en de hierover groeiende onvrede een negatieve bijdrage levert aan haar gezondheidstoestand. Naar het oordeel van de Afdeling leidt dat gegeven echter niet tot de conclusie dat vanwege haar gezondheidssituatie in dit geval van handhaving jegens [appellante] had moeten worden afgezien. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat in zoverre geen sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college had moeten afzien van het opleggen van een last onder bestuursdwang. Dit betoog slaagt niet.
    5.5.    Gelet op hetgeen onder 5.2 tot en met 5.4 is overwogen, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2022
    418-972
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet
    […].
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
    b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
    e. de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels betreft en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm.
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    Bestemmingsplan Buitengebied Nijkerk 2017, veegplan 1
    Artikel 1.67 schuilgelegenheid
    een bouwwerk, zonder fundering, dat bedoeld is voor het bieden van beschutting en schuilruimte voor vee;
    Artikel 7.2.1
    Binnen elk bouwvlak op de gronden als bedoeld in lid 7.1, mogen uitsluitend worden gebouwd:
    a.       de bij één agrarisch bedrijf behorende bedrijfsgebouwen niet zijnde kassen;
    b.       in elk bouwvlak mag het aantal bedrijfswoningen niet meer bedragen dan is aangegeven in het desbetreffende bouwvlak ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal bedrijfswoningen', doch niet meer dan één indien geen aantal is aangegeven; woningen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - kleine tweede bedrijfswoning' zijn niet inbegrepen bij het aangegeven aantal toegestane bedrijfswoningen;
    c.       een zwembad met een overkapping behorende bij een bedrijfswoning met een maximale oppervlakte van 60 m2;
    d.       andere bouwwerken, waaronder begrepen bouwwerken behorende bij een paardenbak, zoals hekken en stapmolens;
    e.       mestvergistingsinstallatie.
    Artikel 7.2.2
    Buiten bouwvlakken mogen uitsluitend worden gebouwd:
    a.       andere bouwwerken, niet zijnde bouwwerken voor mestopslag, voorzieningen voor hooiopslag, windmolens en lichtmasten;
    b.       kuilvoerplaten en voedersilo's uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - bestaande voorzieningen';
    c.       bouwwerken behorende bij een paardenbak, mits de gronden zijn gelegen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - paardenbak';
    d.       bestaande bebouwing, met dien verstande dat de bestaande bebouwing op een legale wijze tot stand is gekomen.
    Artikel 7.3.5
    Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in lid 7.2.2 ten behoeve van het bouwen van schuilgelegenheden buiten het bouwvlak, mits:
    a.       de oppervlakte van de bij het bedrijf of instelling behorende agrarische gronden ten minste 5 hectare bedraagt;
    b.       de oppervlakte van de bij de woning, welke is voorzien van de bestemming 'Wonen', behorende agrarische gronden ten minste 1 hectare bedraagt;
    c.       het aantal schuilgelegenheden per bedrijf, instelling of woning niet meer bedraagt dan 1 en per agrarisch bedrijf niet meer dan 2;
    d.       de afstand van de schuilgelegenheid tot de grens van het eigen bouwvlak en het bouwvlak van derden niet minder bedraagt dan 50 m;
    e.       de oppervlakte per schuilgelegenheid niet meer dan 25 m² bedraagt;
    f.       de goot- en bouwhoogte niet meer bedraagt dan respectievelijk 2,5 m en 3,5 m;
    g.       de schuilgelegenheid aan ten minste één zijde niet voorzien is van een wand;
    h.       de schuilgelegenheid mag niet voorzien zijn van een fundering;
    i.        er sprake is van een zorgvuldige landschappelijke en stedenbouwkundige inpassing door middel van een inrichtings- en beheersplan;
    j.        de gronden niet zijn gelegen ten westen van de A28 en ten noorden van de Bunschoterweg.