ECLI:NL:RVS:2021:2556, Raad van State, 17-11-2021, 202001527/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij verkeersbesluit van 8 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam besloten éénrichtingsverkeer in te voeren op het noordelijke deel van de Nieuwezijds Voorburgwal in Amsterdam onder meer door het plaatsen van verkeersborden.  Bij het verkeersbesluit van 8 februari 2018 heeft het college besloten éénrichtingsverkeer in te voeren van noord naar zuid op het noordelijke deel van de Nieuwezijds Voorburgwal in Amsterdam. Daardoor is het rijden op de Nieuwezijds Voorburgwal richting het noorden niet meer mogelijk. In het besluit is vermeld dat de Nieuwezijds Voorburgwal is opgenomen in de Uitvoeringsagenda Mobiliteit als toekomstige fiets- en wandelboulevard en dat er meer ruimte voor fietsers en voetgangers ontstaat door de straat meer autoluw te maken. [appellant] woont aan de [locatie]. Dat ligt in de omgeving van de Nieuwezijds Voorburgwal. Hij vreest voor overlast door toenemend sluipverkeer in de Langestraat als gevolg van het verkeersbesluit.

202001527/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 januari 2020 in zaak nr. 18/5024 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij verkeersbesluit van 8 februari 2018 heeft het college besloten éénrichtingsverkeer in te voeren op het noordelijke deel van de Nieuwezijds Voorburgwal in Amsterdam onder meer door het plaatsen van verkeersborden.
    Bij besluit van 28 juni 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 september 2021, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. J.E. van Bruggen, ing. D.A. Nutbey en ing. D.F.M. Meiboom, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij het verkeersbesluit van 8 februari 2018 heeft het college besloten éénrichtingsverkeer in te voeren van noord naar zuid op het noordelijke deel van de Nieuwezijds Voorburgwal in Amsterdam. Daardoor is het rijden op de Nieuwezijds Voorburgwal richting het noorden niet meer mogelijk. In het besluit is vermeld dat de Nieuwezijds Voorburgwal is opgenomen in de Uitvoeringsagenda Mobiliteit als toekomstige fiets- en wandelboulevard en dat er meer ruimte voor fietsers en voetgangers ontstaat door de straat meer autoluw te maken.
    1.1.    [appellant] woont aan de [locatie]. Dat ligt in de omgeving van de Nieuwezijds Voorburgwal. Hij vreest voor overlast door toenemend sluipverkeer in de Langestraat als gevolg van het verkeersbesluit. Daarom heeft hij daartegen bezwaar gemaakt. Dat bezwaar heeft het college bij het besluit van 28 juni 2018 ongegrond verklaard onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 13 juni 2018.
    1.2.    [appellant] heeft tegen het besluit van 28 juni 2018 beroep ingesteld. Hij heeft onder meer aangevoerd dat het college ten tijde van het nemen van het verkeersbesluit beschikte over verkeerstechnische gegevens op grond van het Verkeersmodel Amsterdam (hierna: VMA), een stedelijk verkeersmodel voor de stad Amsterdam, bedoeld voor strategische weg- en openbaar vervoer-studies. Volgens [appellant] zijn die gegevens echter achtergehouden. Daardoor zijn de gevolgen van het verkeersbesluit onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Het verkeersbesluit is daarom onvoldoende zorgvuldig voorbereid.
    Oordeel van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat het college met het verkeersbesluit heeft beoogd uitvoering te geven aan het beleid, zoals beschreven in de Uitvoeringsagenda Mobiliteit, om de binnenstad en met name het Stadshart autoluw dan wel autovrij te maken, zodat meer ruimte ontstaat voor voetgangers, fietsers en het openbaar vervoer.
    2.1.    Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat zij geen reden ziet voor twijfel aan de toelichting van het college op de zitting dat het rapport Verkeersonderzoek Raadhuisstraat-Rozengracht van 17 juli 2018, waarbij gebruik is gemaakt van het VMA, pas in concept af was toen het verkeersbesluit werd genomen en dus niet daaraan ten grondslag is gelegd. De rechtbank heeft vastgesteld dat uit het besluit van 28 juni 2018 volgt dat het verkeersbesluit berust op meerdere kentekenonderzoeken die hebben plaatsgevonden tussen juni 2015 en november 2016. Deze kentekenonderzoeken vormen volgens de rechtbank voldoende grondslag voor het invoeren van eenrichtingsverkeer, omdat deze voldoende recent waren en niet gebleken is dat deze niet zorgvuldig zijn uitgevoerd. Dat betekent dat het college alle relevante en op dat moment beschikbare informatie over de af te wegen verkeersbelangen heeft betrokken in de besluitvorming.
    2.2.    Verder heeft de rechtbank overwogen, samengevat weergegeven, dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de voor [appellant] nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
    Hoger beroep en beoordeling ervan
    4.       [appellant] voert aan dat de rechtbank het doel van het verkeersbesluit niet juist heeft weergegeven. Het verkeersbesluit had geen betrekking op de binnenstad of het Stadshart en ook niet op het autoluw of autovrij maken. Hij verwijst onder meer naar de definitieve ‘Concept Nota van Uitgangspunten Nieuwezijds Voorburgwal Noord’ die op 15 mei 2018 door het college is vrijgegeven voor inspraak en waarin volgens hem het doel is geformuleerd.
    Ook brengt [appellant] naar voren dat er geen voor publiek toegankelijk onderzoek is gedaan naar de effecten in het gebied waar het sluipverkeer ging optreden. De kentekenonderzoeken hebben alleen betrekking op de verkeersproblematiek in het Stadshart. De resultaten van die onderzoeken moeten zijn ingebracht in het VMA. Als uitsluitend van de kentekenwaarnemingen gebruik is gemaakt, is er nauwelijks iets zinvols te zeggen zijn over het aanpalende gebied. De uitkomsten van de VMA-studies worden echter zorgvuldig intern gehouden. Om inzicht te krijgen in welke verkeersstudies zijn gebruikt bij de voorbereiding van het verkeersbesluit heeft [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur verzocht om openbaarmaking van de resultaten alle VMA-studies vanaf 2016 die betrekking hebben op de binnenstad. Hij gaat in op de uitkomst van zijn verzoek. Volgens hem is het enige VMA-rapport dat relevant is het rapport Verkeersonderzoek Raadhuisstraat-Rozengracht. Het is de enige studie met relevante gegevens over de verwachte effecten voor het gebied rond de Langestraat. Hij vraagt zich af of het alleen een rol kan spelen in de besluitvorming als de resultaten door de gemeenteraad zijn goedgekeurd. De uitgevoerde tellingen zijn in ieder geval voor wat betreft de Langestraat niet bruikbaar, omdat de uitkomsten in sterke mate beïnvloed zijn door een extern effect. Verder is in het rapport vermeld dat de intensiteiten en verschilplots als aparte bijlage bij dit rapport zijn geleverd. Dit is echter niet bijgevoegd. Hij heeft hierom verzocht, maar er is geen gehoor aan gegeven. Het college heeft precies veertien dagen voor de zitting bij de rechtbank het verweerschrift en het rapport gestuurd naar de rechtbank. Daardoor was het niet mogelijk om hierop te reageren. [appellant] gaat alsnog in op dat wat het college in het verweerschrift over het verkeersonderzoek naar voren heeft gebracht. Hem kan ook niet worden verweten dat hij niet heeft onderbouwd dat het VMA-model een andere uitslag geeft dan de onderzoeken die college aan het verkeersbesluit ten grondslag heeft gelegd. Hij kon namelijk over geen enkele recente VMA-studie beschikken. De betrokken VMA-gegevens zijn volgens hem ten onrechte niet bekend gemaakt.
    Daarnaast heeft het college volgens [appellant] toegezegd dat de negatieve effecten van het verkeersbesluit zouden worden gemonitord. In de laatste buurtvergadering van 22 februari 2020 is de Analyse ontwikkeling snelverkeer Grachtengordel van 3 februari 2020 over de eerste tellingen besproken. De voor- en nameting werden respectievelijk op 18 juni 2018 en 18 november 2018 uitgevoerd. De novembermeting is waardeloos. Voor de invoering van het eenrichtingsverkeer op de Nieuwezijds Voorburgwal was er namelijk door een kadeafsluiting sprake van extra verkeer in de Langestraat. Door een sluipverkeerafsluiting in de zomer van 2018 werd dit onmogelijk gemaakt. Dit is door het college ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Bij de meting in november was de Herengracht nog niet afgesloten. De Langestraat had toen het volle profijt van de sluipverkeerafsluiting. Bij de tweede nameting in april 2019 is de Langestraat buiten beschouwing gelaten. [appellant] voert ook aan dat de ruimte voor voetgangers in deze straat verslechtert door de toenemende verkeersdruk. Doorgaand verkeer wordt onvoldoende geweerd of verschoven naar een volgende straat.
    Op de zitting heeft [appellant] ter onderbouwing van het voorgaande foto’s van het betreffende gebied met een toelichting erbij overgelegd.
    4.1.    Zoals de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3761, terecht heeft overwogen, komt een bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Daarbij geldt dat het bestuursorgaan niet de absolute noodzaak van een verkeersbesluit hoeft aan te tonen. Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
    4.2.    Anders dan [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank het doel van het verkeersbesluit juist weergegeven. In het verkeersbesluit staat immers dat in het kader van de Uitvoeringsagenda Mobiliteit maatregelen worden getroffen om de druk op de schaarse openbare ruimte in de (binnen-)stad beheersbaar te houden. Ook is erin vermeld dat de Nieuwezijds Voorburgwal is opgenomen in de Uitvoeringsagenda Mobiliteit als toekomstige fiets- en wandelboulevard. Door de straat meer autoluw te maken en parkeerplekken op te heffen ontstaat meer ruimte voor fietsers en voetgangers. De rechtbank heeft terecht hiernaar verwezen.
    4.3.    Het verkeersbesluit is genomen op basis van kentekenonderzoeken, wat [appellant] op zichzelf niet heeft bestreden. Het college heeft toegelicht dat de verkeerskundige analyse voor de Nieuwezijds Voorburgwal is verwerkt in het Principebesluit rijrichting Nieuwezijds Voorburgwal, vastgesteld door de gemeenteraad op 27 september 2017, dat aan het verkeersbesluit ten grondslag is gelegd. Hieruit blijkt dat het grootste deel van het verkeer, circa 66%, op de Nieuwezijds Voorburgwal noordwaarts in de huidige situatie geen herkomst of bestemming heeft in het Stadshart of in de westelijke grachtengordel en dat het autoverkeer met de invoering van eenrichtingsverkeer afneemt met ongeveer 30%. Het college heeft toegelicht dat het rapport Verkeersonderzoek Raadhuisstraat-Rozengracht niet aan het verkeersbesluit ten grondslag is gelegd en dat geen gebruik is gemaakt van het VMA. Dat dit anders is, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt. Wat hij over het verkeersonderzoek heeft aangevoerd, kan dan ook niet leiden tot het daarmee beoogde doel. Voor zover hij heeft beoogd aan te voeren dat het college in dit geval gebruik had moeten maken van het VMA om de concrete effecten van het invoeren van het eenrichtingsverkeer voor de Langestraat te onderzoeken, kan dit niet worden gevolgd. Daartoe is het volgende van belang.
    4.4.    Uit het besluit van 28 juni 2018, waarin is verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, blijkt dat het college voor het Singel verkeersmaatregelen heeft genomen, omdat daar het grootste risico op sluipverkeer wordt verwacht. Volgens het college zal onderzocht worden wat de gevolgen zijn van de ingrepen in het hele gebied en of er extra verkeerskundige maatregelen moeten worden getroffen. Dit hangt af van het aantal auto’s dat over de Herengracht en de andere straten, zoals de Langestraat, rijdt na invoering van de maatregelen. Het college heeft verder aangevoerd dat de verwachting is dat op termijn de helft van het huidige verkeer niet meer in het gebied komt. Dit is ook de ervaring bij verkeersmaatregelen in andere gebieden. Op de zitting heeft het college toegelicht dat de effecten voor de Langestraat niet concreet in beeld waren toen het verkeersbesluit werd genomen, maar dat er wel een uitgebreide buurtconsultatie is geweest en dat de situatie gemonitord zou worden. Ook heeft het college toegelicht dat door het eenrichtingsverkeer er een afname is van het verkeer. Een deel van het verkeer gaat immers buitenom rijden. Een ander deel wordt door het treffen van maatregelen weggedreven van de grachten. Hoe meer reistijd iemand kwijt is, hoe minder graag diegene volgens het college in het gebied komt.
    4.5.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het college zich op basis van zorgvuldig onderzoek in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het invoeren van het eenrichtingsverkeer op het noordelijke deel van de Nieuwezijds Voorburgwal ervoor zorgt dat er meer ruimte ontstaat voor fietsers en voetgangers en dat de gevolgen van het verkeersbesluit voor [appellant] niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het verkeersbesluit te dienen doelen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Overigens heeft het college op de zitting naar voren gebracht dat er een telling is gedaan in november 2018. Toen bleek dat het verkeer in de Langestraat was gehalveerd ten opzichte van de situatie in juni 2018. Daarom is daarna daar niet meer geteld. [appellant] heeft de halvering van het verkeer op zichzelf niet bestreden. Daarnaast heeft hij op de zitting weliswaar gesteld dat er situaties zijn waarin elke minuut een auto door de straat rijdt en dat het gevaarlijk is geworden, maar hij heeft een en ander niet concreet kunnen maken.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 november 2021
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 2
    1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
    a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
    b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
    c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
    d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
    2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
    a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
    b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
    […]
    Artikel 15
    1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
    2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
    Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW)
    Artikel 12
    De plaatsing of verwijdering van de hierna genoemde verkeerstekens moet geschieden krachtens een verkeersbesluit:
    a. de volgende borden:
    I.        de borden die zijn opgenomen in de hoofdstukken A tot en met G van bijlage I, behorende bij het RVV 1990, uitgezonderd de borden C22 en E9, alsmede de borden E4, E12 en E13 tenzij onder deze verkeersborden een onderbord als bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel d, wordt aangebracht, dan wel toepassing wordt gegeven aan artikel 8, derde lid;
    II.       bord L3 van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990, voor zover het een bushalte betreft;
    b. de volgende verkeerstekens op het wegdek:
    I.        doorgetrokken strepen;
    II.       de aanduiding van fietsstroken;
    III.      de aanduiding van busstroken en busbanen;
    IV.      voetgangersoversteekplaatsen;
    V.       gele doorgetrokken strepen;
    VI.      gele onderbroken strepen;
    VII.     haaientanden.
    Artikel 21
    De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.