ECLI:NL:RVS:2022:1613, Raad van State, 08-06-2022, 202101638/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 september 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om vóór 1 december 2018 de overtredingen van het Bouwbesluit 2012 op het adres [locatie] in Den Haag te beëindigen. [appellant] is eigenaar van het appartement op het adres [locatie] in Den Haag. Naar aanleiding van wateroverlast bij de benedenverdieping van het appartementencomplex heeft op 12 maart 2018 bij meerdere appartementen een controle plaatsgevonden door een inspecteur van de dienst Stedelijke Ontwikkeling. Hoewel de wateroverlast niet werd veroorzaakt door het appartement van [appellant], is tijdens deze controle vastgesteld dat dit appartement wel gebreken vertoont. Op basis hiervan heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Het pand is volgens het college in een staat die niet voldoet aan de voorschriften uit het Bouwbesluit.

202101638/1/R3.
    Datum uitspraak: 8 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Den Haag,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 januari 2021 in zaak nr. 19/3375 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 september 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om vóór 1 december 2018 de overtredingen van het Bouwbesluit 2012 op het adres [locatie] in Den Haag te beëindigen.
    Bij besluit van 17 april 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 23 januari 2020 heeft het college een dwangsom van € 4.700,00 ingevorderd.
    Bij uitspraak van 28 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 17 april 2019 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. K.Y. Ramdhan, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Veldman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het appartement op het adres [locatie] in Den Haag. Naar aanleiding van wateroverlast bij de benedenverdieping van het appartementencomplex heeft op 12 maart 2018 bij meerdere appartementen een controle plaatsgevonden door een inspecteur van de dienst Stedelijke Ontwikkeling. Hoewel de wateroverlast niet werd veroorzaakt door het appartement van [appellant], is tijdens deze controle vastgesteld dat dit appartement wel gebreken vertoont. Op basis hiervan heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Het pand is volgens het college in een staat die niet voldoet aan de voorschriften uit het Bouwbesluit.
    Bij het besluit van 3 september 2018 is [appellant] gelast deze overtredingen te beëindigen. In dit besluit staat dat indien niet vóór 1 december 2018 aan de last is voldaan, een dwangsom wordt verbeurd van maximaal € 4.700,00. Uit de lijst in bijlage I bij dit besluit volgt dat het gaat om de volgende gebreken:
    - de elektrische installatie (wandcontactdozen) voldoet niet aan de eisen (artikel 6.7 van het Bouwbesluit);
    - het rookgasafvoerkanaal van de cv-ketel in de keuken voldoet niet aan de eisen (artikel 2.64 van het Bouwbesluit);
    - het tegelwerk van de wanden in de badkamer is gescheurd en laat op diverse plaatsen los (artikel 3.25 van het Bouwbesluit);
    - het aanrechtblad is plaatselijk aangetast en de keukenkraan zit los en veroorzaakt lekkage (artikel 4.41 van het Bouwbesluit), en
    - de afvoer van de spoelbak in de keuken vertoont lekkage (artikel 6.15 van het Bouwbesluit).
    Daarnaast is op deze lijst per gebrek vermeld welke voorziening moet worden getroffen.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van overtreding van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet en het daarom bevoegd was om handhavend op te treden. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Daartoe overweegt de rechtbank dat de gestelde financiële situatie van [appellant] niet zo’n bijzondere omstandigheid is. Ook bestaat volgens de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de dwangsom onevenredig hoog is. Tot slot heeft [appellant] het standpunt dat de begunstigingstermijn te kort is, volgens de rechtbank, onvoldoende onderbouwd.
    Beoordeling hoger beroep
    - Is er sprake van een overtreding?
    3.       [appellant] betoogt dat er geen sprake is van een overtreding van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Weliswaar is volgens hem sprake van een overtreding van de voorschriften uit het Bouwbesluit, maar volgens hem moet artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet worden bezien in het licht van artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet. Gelet hierop heeft het college volgens hem ten onrechte niet gemotiveerd dat sprake was van gevaar voor de gezondheid of veiligheid. In dat verband acht hij van belang dat de stroom, het water en het gas waren afgesloten omdat de woning niet werd bewoond en niet toegankelijk was.
    3.1.    [appellant] heeft niet eerder aangevoerd dat geen sprake is van een overtreding van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. In dit geval is zo’n benadeling uitgesloten, omdat er geen andere belanghebbenden zijn. De Afdeling zal deze beroepsgrond daarom toch inhoudelijk bespreken.
    3.2.    Artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet luidt:
    "1. De eigenaar van een bouwwerk, open erf of terrein of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen draagt er zorg voor dat als gevolg van de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt."
    Artikel 1b, tweede lid, luidt:
    "2. Het is verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid."
    Artikel 2, eerste lid, bepaalt onder meer dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur technische voorschriften kunnen worden gegeven over de staat van een bestaand bouwwerk. Deze voorschriften zijn opgenomen in het Bouwbesluit.
    3.3.    De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn betoog dat in dit geval geen sprake is een overtreding van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Uit de tekst van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet volgt namelijk niet dat pas sprake is van een overtreding waartegen handhavend kan worden opgetreden als het niet voldoen aan de voorschriften uit het Bouwbesluit leidt tot gevaar voor de gezondheid of veiligheid, en ook anderszins zijn hiervoor geen aanknopingspunten. Het college hoefde daarom ook niet te motiveren dat daarvan in dit geval sprake zou zijn. Het betoog slaagt niet.
    - Is er sprake van bijzondere omstandigheden?
    4.       Voor zover wel sprake is van een overtreding waartegen het college handhavend kan optreden, betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college in dit geval van handhavend optreden had moeten afzien. Volgens hem moet de beginselplicht tot handhaving worden heroverwogen in het licht van de toeslagenaffaire. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij niet de beginselplicht op zich betwist, maar dat in dit geval volgens hem het evenredigheidsbeginsel aan handhavend optreden in de weg staat. In dat verband acht hij van belang dat het pand niet werd bewoond en ook niet toegankelijk was, de veiligheid en gezondheid niet in het geding waren en hij onder het sociaal minimum leeft. Omdat geen sprake is van gevaar voor de gezondheid of veiligheid, ontbreekt volgens hem ook een gerechtvaardigd doel tot het opleggen van een last onder dwangsom.
    4.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    4.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat er in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Dat het pand niet werd bewoond, niet toegankelijk was en de veiligheid en gezondheid niet in het geding waren, zoals [appellant] stelt, heeft het college terecht niet aangemerkt als bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. Het pand heeft een woonfunctie en dient aan de daarvoor geldende eisen uit het Bouwbesluit te voldoen. Ook bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de voor [appellant] nadelige gevolgen van handhavend optreden in dit geval onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Dat [appellant] niet aan de last kan voldoen vanwege zijn financiële situatie en er geen werklui beschikbaar waren om de gebreken te verhelpen, zoals hij ter zitting naar voren heeft gebracht, maakt dit niet anders. Zoals ook door de rechtbank is overwogen heeft [appellant] deze stellingen namelijk niet met stukken onderbouwd, ook niet in dit hoger beroep. Gelet hierop heeft het college het algemeen belang om de wettelijke regels te handhaven zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellant] om de geconstateerde overtredingen te laten voortduren. Het betoog slaagt niet.
    De invorderingsbeschikking
    5.       Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    5.1.    Bij besluit van 23 januari 2020 heeft het college een dwangsom van € 4.700,00 ingevorderd.
    De rechtbank had het beroep van [appellant] tegen het besluit van 17 april 2019 moeten aanmerken als mede betrekking hebbend op het besluit van 23 januari 2020. Dat besluit is namelijk genomen hangende het beroep van [appellant]. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, omdat de Afdeling het beroep tegen het invorderingsbesluit alsnog inhoudelijk kan en zal bespreken.
    5.2.    [appellant] heeft ter zitting aangevoerd dat het college, gelet op de evenredigheid in dit geval van invordering had moeten afzien. Hij wijst daarbij op wat hij in dat kader in het hogerberoepschrift heeft aangevoerd tegen de last onder dwangsom.
    5.3.    Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    Het bestuursorgaan hoeft bij invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor informatie verstrekken waaruit blijkt dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
    5.4.    In het besluit van 23 januari 2020 staat dat inspecteurs van de dienst Stedelijke Ontwikkeling op 26 november 2019 hebben geconstateerd dat de strijdige situatie niet was beëindigd. Dit is door [appellant] niet bestreden.
    Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen onder 4.2, is geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. [appellant] heeft verder geen omstandigheden naar voren gebracht die maken dat het college desondanks
    niet tot invordering van de dwangsom mocht overgaan. Voor zover [appellant] meent dat hij gezien zijn financiële draagkracht niet in staat is de verbeurde dwangsom (volledig) te betalen, overweegt de Afdeling dat [appellant] ook deze stelling niet met stukken heeft onderbouwd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2022
    896