ECLI:NL:RVS:2022:1388, Raad van State, 12-05-2022, 202200332/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 november 2021 heeft de raad van de gemeente Enschede het bestemmingsplan "Voormalige vliegbasis Twente, midden 2021" vastgesteld. Het bestemmingsplan maakt de herontwikkeling van het middendeel van de voormalige vliegbasis Twenthe mogelijk, waarvan de militaire functie per 1 januari 2008 is geëindigd. Dit middendeel is onder meer beoogd als terrein voor nieuwe natuur, locatie voor evenementen en het behoud van het bestaande MASS-radarsysteem. De andere besluiten zijn genomen met het oog op het gebruik als evenementenlocatie. De bestreden besluiten zijn op grond van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt. [partij] is de eigenaar van de gronden. De Strip B.V. is de exploitant van de gronden. De evenementenlocatie wordt geëxploiteerd onder de naam VTE.

202200332/2/R3.
    Datum uitspraak: 12 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
    Stichting Lonnekerberg en omgeving, gevestigd te Lonneker, Stichting Lonneker Land, gevestigd te Enschede, Stichting Natuur en Milieuraad Enschede, gevestigd te Enschede, en Stichting Landschap Overijssel, gevestigd te Dalfsen (hierna: de Stichtingen),
    verzoeksters,
    en
    1.       de raad van de gemeente Enschede,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Enschede,
    3.       het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 november 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Voormalige vliegbasis Twente, midden 2021" vastgesteld.
    Bij besluit van 1 december 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van de inrichting Vliegveld Twenthe Evenementenlocatie (hierna: VTE).
    Bij besluit van 29 november 2021 heeft het college een verkeersbesluit genomen, waarbij onder meer een gebod rijrichtingen bij de aansluiting van het terrein van VTE op de Vliegveldweg en Oude Deventerweg is ingesteld.
    Bij besluit van 1 december 2021 heeft het college van gedeputeerde staten een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend voor de exploitatie van VTE.
    Tegen deze besluiten hebben de Stichtingen beroep ingesteld.
    De Stichtingen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De Stichtingen, de raad, het college van burgemeester en wethouders en het college van gedeputeerde staten hebben nadere stukken ingediend.
    De Strip B.V. en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek, samen met het verzoek in zaak nr. 202100814/2/R3, ter zitting behandeld op 26 april 2022, waar zijn verschenen:
    - De Stichtingen, vertegenwoordigd door mr. D.G.J. Sanderink, advocaat te Enschede, vergezeld door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C],
    - de raad en het college, beide vertegenwoordigd door mr. D. Korsse, advocaat te Almelo, vergezeld door C. Lems, ing. R.C. van der Spek en A.J.A. van Hooff,
    - het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. M.W. van Nijendaal, advocaat te Arnhem, vergezeld door ing. A. Willigenburg,
    - De Strip B.V. en [partij], vertegenwoordigd door mr. A.A. Freriks, advocaat te Best, vergezeld door [gemachtigde D], [gemachtigde E] en [gemachtigde F].
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       Het bestemmingsplan maakt de herontwikkeling van het middendeel van de voormalige vliegbasis Twenthe mogelijk, waarvan de militaire functie per 1 januari 2008 is geëindigd. Dit middendeel is onder meer beoogd als terrein voor nieuwe natuur, locatie voor evenementen en het behoud van het bestaande MASS-radarsysteem. De andere besluiten zijn genomen met het oog op het gebruik als evenementenlocatie. De bestreden besluiten zijn op grond van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt.
    3.       [partij] is de eigenaar van de gronden. De Strip B.V. is de exploitant van de gronden. De evenementenlocatie wordt geëxploiteerd onder de naam VTE.
    4.       De Stichtingen zijn eigenaar van natuurgebieden in de omgeving van de evenementenlocatie of hebben - kort gezegd - tot doel de bescherming van de natuurwaarden in de omgeving daarvan. Zij kunnen zich niet met de bestreden besluiten verenigen voor zover deze het gebruik als evenementenlocatie mogelijk maken. De toegelaten activiteiten leiden volgens hen tot een overtreding van de soortbeschermingsbepalingen uit de Wnb, en een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen in omliggende Natura 2000-gebieden.
    Spoedeisend belang
    5.       De voorzieningenrechter acht een spoedeisend belang aanwezig. Het bestemmingsplan is in werking getreden en op grondslag van de genomen besluiten zijn evenementen geagendeerd op het terrein van VTE. Met het verzoek van de Stichtingen om de bestreden besluiten te schorsen, willen zij voorkomen dat als gevolg van het gebruik van het terrein van VTE de soortenbeschermingsbepalingen worden overtreden en de stikstofdepositie toeneemt. De voorzieningenrechter zal daarom aan de hand van hetgeen in deze voorlopige voorzieningenprocedure specifiek naar voren is gebracht, beoordelen of met het oog op de bescherming van op en om het terrein aanwezige soorten en ter voorkoming van de aantasting van de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden door stikstofdepositie een voorlopige voorziening moet worden getroffen.
    Soortenbescherming
    6.       De Stichtingen betogen dat aannemelijk is dat de toegelaten activiteiten zullen leiden tot overtreding van artikel 3.1, tweede lid, en artikel 3.10, eerste lid, onder b, van de Wnb, zodat er tevens een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) had moeten worden verleend. Deze natuurtoestemming had moeten aanhaken bij de verleende omgevingsvergunning voor de activiteit milieu, wat ten onrechte niet is gebeurd.
    De Stichtingen hebben dit betoog in het kader van het verzoek toegespitst op de vogelsoorten braamsluiper, kneu, geelgors, graspieper en oehoe en de diersoort das. Zij hebben hun betoog onderbouwd met de door NatuurInclusief opgestelde notitie "Notitie over soortenbescherming bij Vliegveld Twenthe Evenementenlocatie" van 22 april 2022 (hierna: NatuurInclusief-notitie).
    Over de oehoe staat in de NatuurInclusief-notitie dat de benodigde maatregelen om overtreding te voorkomen niet zijn gewaarborgd in een van de besluiten. Met name in de vestigingsperiode en aan het begin van de broedperiode is de oehoe zeer verstoringsgevoelig.
    Over de braamsluiper, kneu, geelgors en graspieper staat in de NatuurInclusief-notitie dat geluidverstoring tot effect heeft dat het broedsucces wordt aangetast. Dit doet zich voor bij een geluidsverstoring boven de 45 dB(A). Bij een effect op het reproductievermogen is sprake van een aantasting van nesten of rustplaatsen.
    Over de das staat in de NatuurInclusief-notitie dat er in het plangebied twee dassenburchten in gebruik zijn. De toegelaten activiteiten in samenhang met de beperkte in het plan opgenomen zonering rondom deze twee burchten zullen leiden tot een aantasting van het ecologisch functioneren van deze burchten.
    6.1.    Het college van burgemeester en wethouders heeft toegelicht dat het niet aannemelijk is dat de toegelaten activiteiten zullen leiden tot een overtreding van de Wnb. Daarom is volgens het college geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo vereist. Daarbij heeft het college verwezen naar de ecologische onderzoeken die ten grondslag liggen aan het bestemmingsplan. Het gaat om het door Bureau Waardenburg opgestelde rapport "Effecten van de gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente op beschermde soorten" van 2 februari 2018 (hierna: Waardenburg-rapport), het door Tauw opgestelde rapport "natuurtoets soortenbescherming voor 12 evenementdagen Evenementenlocatie Vliegveld Twenthe" van 2 februari 2018 (hierna: Tauw-rapport) en het door Tauw opgestelde rapport "Actualisatie natuuronderzoeken Vliegveld Twenthe Evenementenlocatie" van 28 april 2021 (hierna: Tauw-actualisatie). Het college heeft in het kader van deze procedure verder de door Eelerwoude opgestelde reactie "Reactie beroepschriften m.b.t. de das (Meles meles)" van 20 april 2022 (hierna: Eelerwoude-reactie) en de door Tauw opgestelde notitie "Reactie beroepschriften bestemmingsplan VTE" van 19 april 2022 (hierna: Tauw-reactie) overgelegd. De Eelerwoude-reactie en Tauw-reactie bevestigen het eerder ingenomen standpunt van het college.
    6.2.    De voorzieningenrechter overweegt over de braamsluiper, kneu, geelgors en graspieper dat in paragraaf 6.1.3 van het Waardenburg-rapport over deze soorten staat dat geluidsverstoring er weliswaar toe kan leiden dat binnen de invloedzone van geluid, deze soorten minder tot broeden komen, maar dat buiten deze invloedzone voldoende leefgebied beschikbaar is waar broedparen naar kunnen uitwijken. Geluidsverstoring leidt daarnaast niet tot het verlaten van het nest tijdens het broedseizoen. In het Tauw-rapport is beschreven dat de twee toegelaten evenementendagen in de periode van 15 mei tot 1 juli geen blijvend verstorend effect op deze soorten hebben in deze fase van de broedperiode. Deze conclusies zijn in de NatuurInclusief-notitie niet bestreden, zodat het aangevoerde geen aanleiding heeft om aan de juistheid hiervan te twijfelen. Gelet op deze conclusies ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om met het oog op de bescherming van de braamsluiper, kneu, geelgors en graspieper een voorlopige voorziening te treffen.
    6.3.    Over de oehoe overweegt de voorzieningenrechter dat in paragraaf 4.3.3 van de Tauw-actualisatie en in de NatuurInclusief-notitie is beschreven dat in 2019 een broedende oehoe is vastgesteld op het evenemententerrein. Vanaf 2020 zijn nestelende oehoes vastgesteld op de Lonnekerberg. In de Tauw-actualisatie is beschreven dat uit voorzorg maatregelen kunnen worden getroffen om overtreding van de verbodsbepalingen uit de Wnb in de toekomst te voorkomen. Deze maatregelen houden in dat voorafgaand aan werkzaamheden in bospercelen, grootschalig buitenevenementen of elke grootschalige leisure-activiteit in de periode januari tot en met augustus het plangebied wordt onderzocht op nesten van de oehoe. Hierdoor kan tijdig rekening gehouden worden met een nest en kan door een ter zake hiervan deskundige een aan te houden afstand worden bepaald. Binnen deze afstand vinden geen activiteiten plaats totdat de deskundige heeft geconstateerd dat de oehoe niet meer op de locatie aan het broeden is. Om verstoring door vuurwerk te voorkomen moet als maatregel worden getroffen dat het afsteken van vuurwerk in de periode van 2 januari tot 15 mei niet is toegestaan. Buiten deze periode is het maximaal 12 dagen per kalenderjaar toegestaan, waarvan maximaal 2 dagen tussen 15 mei en 1 juli, altijd met een maximum van 15 minuten per dag. Dat met deze maatregelen overtreding kan worden voorkomen, is in de NatuurInclusief-notitie niet bestreden. Gegeven deze conclusie ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor twijfel over het standpunt van het college dat aannemelijk is dat door het treffen van maatregelen kan worden voorkomen dat ten aanzien van de oehoe een verbodsbepaling uit de Wnb wordt overtreden. Voor zover de Stichtingen betogen dat deze maatregelen ten onrechte niet in een besluit zijn gewaarborgd, overweegt de voorzieningenrechter dat het afsteken van vuurwerk is geregeld in artikel 3.4.1, onder e, van de planregels. Wat betreft de uit voorzorg te treffen maatregel gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat deze maatregel ook daadwerkelijk wordt getroffen om te voorkomen dat een verbodsbepaling uit de Wnb ten aanzien van de oehoe wordt overtreden, zodat de voorzieningenrechter hierin geen aanleiding ziet om een voorlopige voorziening te treffen.
    6.4.    Over de das overweegt de voorzieningenrechter dat in artikel 3.2, onder f, van de planregels is geregeld dat op de gronden ter plaatse van de twee dassenburchten geen nieuwbouw is toegestaan en dat in artikel 3.4.2, aanhef en onder e, van de planregels is geregeld dat deze gronden - kort gezegd - niet mogen worden gebruikt ten behoeve de activiteiten van VTE en kappen en rooien van bomen en struweel niet is toegestaan. In de Eelerwoude-reactie is verder beschreven dat rond beide dassenburchten takkenrillen zijn aangebracht om eventuele betreding te voorkomen. In aanvulling daarop worden bij de meeste evenementen dranghekken geplaatst om bezoekers weg te houden van de directe omgeving van de dassenburchten. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor twijfel over het standpunt van het college van burgemeester en wethouders dat niet aannemelijk is dat de dassenburchten opzettelijk zullen worden beschadigd of vernield als gevolg van de toegelaten activiteiten.
    De vraag die zich verder voordoet, is of het aannemelijk is dat de toegelaten activiteiten zullen leiden tot het opzettelijk beschadigen of vernielen van de dassenburchten, omdat het leef- en foerageergebied daardoor zodanig wordt aangetast dat de dassen hun vaste voortplantings- of rustplaatsen verlaten. In de Tauw-actualisatie en de Eelerwoude-reactie is beschreven dat voor de dassen ruim voldoende onverstoord foerageergebied aanwezig is buiten het terrein van VTE en dat deze dassen vooral zullen foerageren in de omliggende bospercelen en in voedselrijke agrarische percelen in de omgeving. Dit foerageergebied is voor de dassen ook goed bereikbaar. Met het oog op de bereikbaarheid van het foerageergebied van dassen uit de burcht bij de Bunkerstraat, zijn op de verbeelding in samenhang met artikel 12.1 van de planregels een aantal beperkingen opgenomen voor het gebruik van een bosperceel direct ten oosten van die burcht. Hiermee wordt voorkomen dat dassen worden belemmerd om via dit bosperceel naar foerageergebied in het gebied Lonnekerberg te gaan. Daarbij is verder beschreven dat de bermen en graslanden op het terrein van VTE een minder geschikt foerageergebied vormen. De NatuurInclusief-notitie geeft geen aanleiding voor twijfel over de conclusies in de Eelerwoude-notitie en de Tauw-actualisatie. Ook in zoverre ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor twijfel over het standpunt van het college van burgemeester en wethouders dat niet aannemelijk is dat de toegelaten activiteiten zullen leiden tot een opzettelijke beschadiging of vernieling van de dassenburchten.
    6.5.    Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter in hetgeen aan het verzoek ten grondslag is gelegd geen reden om een voorlopige voorziening te treffen met het oog op de bescherming van de braamsluiper, kneu, geelgors, graspieper, oehoe en das. Dit laat onverlet dat de verbodsbepalingen uit de Wnb onverkort van kracht zijn.
    Stikstof
    7.       De Stichtingen en anderen betogen dat het plan leidt tot een toename van stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in omliggende Natura 2000-gebieden, waaronder het Natura 2000-gebied Lonnekermeer.
    In het kader van het verzoek om voorlopige voorziening hebben zij hun bezwaren tegen het plan toegespitst op de gronden dat in de stikstofberekeningen ten onrechte de uitgangspunten zijn gehanteerd dat 3% van het bestemmingsverkeer over de N737 zal rijden en dat een deel van de bezoekers van VTE via een transferium en elektrische bussen naar VTE zal gaan, en dat de in de passende beoordeling toegepaste externe saldering met de stikstofdepositie van de paardenhouderij aan de [locatie] niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet.
    Route bestemmingsverkeer
    8.       De Stichtingen betogen dat in de passende beoordeling niet mocht worden uitgegaan van het uitgangspunt dat het verkeersbesluit waarborgt dat slechts 3% van het verkeer via de N737 van en naar VTE zal rijden. De in het verkeersbesluit voorziene maatregel bestaat uit een aanpassing van de aansluiting van de entree van VTE op de kruising van de Vliegveldweg en de Oude Deventerweg door plaatsing van verkeersborden en een middengeleider. Met het verkeersbesluit is beoogd om het bestemmingsverkeer volledig via de Oude Deventerweg en de N733 af te wikkelen om te voorkomen dat dit verkeer over de N737 langs Natura 2000-gebied Lonnekermeer zal rijden. Volgens de Stichtingen is het niet uitgesloten dat bestemmingsverkeer nog steeds zal proberen om VTE via de N737 en de Vliegveldweg te bereiken en vervolgens op de rotonde op de kruising van de N733 en de Oude Deventerweg zal keren. Dat dit in het uitgevoerde verkeersonderzoek onlogisch en onwaarschijnlijk wordt geacht, betekent niet dat hierover ook de vereiste voldoende zekerheid bestaat. De maatregel mocht dan ook niet op deze wijze in de passende beoordeling worden betrokken. Ook is de middengeleider nog niet gerealiseerd, zodat het gebruik plaatsvindt onder andere omstandigheden dan die in de passende beoordeling tot uitgangspunt zijn genomen. Verder wijzen de Stichtingen op de mogelijkheid om VTE via de Vliegveldweg en perceel Lonneker C 9553 te bereiken en de noodontsluitingsweg tussen VTE en de Oude Deventerweg.
    8.1.    Aan het plan en de (actualisatie van de) passende beoordeling ligt de door Goudappel opgestelde notitie "Toelichting Verkeer" van 22 april 2021 ten grondslag. Hierin is berekend dat na het treffen van de verkeersmaatregel bij de ingang van de locatie, naar verwachting nog 3% van het bestemmingsverkeer voor VTE over de N737 zal rijden. De voorzieningenrechter ziet in wat de Stichtingen hebben aangevoerd geen reden te twijfelen aan de representativiteit van de onderbouwde verwachting van Goudappel. In dit rapport is de door de Stichtingen bedoelde mogelijkheid verdisconteerd dat bestemmingsverkeer via de N737 en de Vliegveldweg VTE zal rijden en vervolgens via de rotonde op de kruising van de Oude Deventerweg en de N733 zal terugrijden. De voorzieningenrechter heeft verder geen reden om te twijfelen aan de stelling van het college van burgemeester en wethouders dat inmiddels de in het verkeersbesluit genoemde verkeersborden zijn geplaatst. Daarnaast gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat VTE niet via het perceel Lonneker L 9533 en de noodontsluitingsweg toegankelijk zal worden gemaakt voor bezoekers. De noodontsluitingsweg is op grond van artikel 7.1, aanhef en onder b, van de planregels uitsluitend voor een noodontsluiting bedoeld en openstelling van het terrein via perceel Lonneker L 9533 moet voorshands als strijdig gebruik in het licht van artikel 3.4.2, aanhef en onder f, van de planregels worden beschouwd. In zoverre ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om vanwege het in de passende beoordeling gehanteerde uitgangspunt dat 3% van het bestemmingsverkeer over de N737 zal rijden, een voorlopige voorziening te treffen.
    Gebruik van een transferium
    9.       De Stichtingen betogen dat in de passende beoordeling niet mocht worden uitgegaan van het uitgangspunt dat een deel van de bezoekers via een transferium met elektrische bussen van en naar VTE gaat. Zij wijzen erop dat het gebruik van het transferium en het gebruik van elektrische bussen feitelijk en juridisch niet is gewaarborgd. De gronden van het beoogde transferium op industrieterrein Hanzepoort zijn niet in eigendom van VTE en nergens blijkt uit dat VTE toestemming heeft voor het gebruik van die gronden als transferium. Daarnaast is op grond van de omgevingsvergunning het gebruik van een transferium en elektrische bussen slechts een maatregel die moet worden overwogen. Hierdoor is het aantal voertuigen onderschat.
    9.1.    Op grond van voorschrift 8 van de omgevingsvergunning moet vanaf de in dit voorschrift genoemde aantallen bezoekers per evenement een vervoersplan worden opgesteld, waarin moet zijn aangegeven welke maatregelen worden genomen om de nadelige milieugevolgen van het bezoekersverkeer als gevolg van het evenement zo veel mogelijk te voorkomen en/of beperken. Daarbij moet in ieder geval het gebruik maken van een transferium worden overwogen. Gelet op de gehanteerde uitgangspunten in de passende beoordeling gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat overeenkomstig deze uitgangspunten gebruik zal worden gemaakt van een transferium vanaf de genoemde bezoekersaantallen. Uit de passende beoordeling volgt immers dat met deze maatregel de nadelige milieugevolgen van het bezoekersverkeer worden voorkomen en op grond van voorschrift 8 van de omgevingsvergunning dient het uit te voeren vervoersplan daarop gericht te zijn en te worden uitgevoerd. De voorzieningenrechter heeft geen aanleiding om eraan te twijfelen dat met de eigenaar van de gronden van het beoogde transferium een overeenkomst over het gebruik hiervan is gesloten. In zoverre ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om vanwege het in de passende beoordeling gehanteerde uitgangspunt dat vanaf bepaalde bezoekersaantallen gebruik zal worden gemaakt van een transferium bij de A1, een voorlopige voorziening treffen.
    Externe saldering
    10.     De Stichtingen betogen dat de externe saldering met de stikstofdepositie van een pension- en trainingsstal voor 30 paarden aan de [locatie] niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet. Zo was de pension- en trainingsstal niet meer volledig feitelijk aanwezig omdat een stal met paardenboxen al was gesloopt en een andere stal met paardenboxen al was verbouwd tot bed&breakfast. De raad en het college van gedeputeerde staten hebben ten onrechte niet onderzocht of de paardenhouderij feitelijk nog volledig aanwezig was overeenkomstig de verleende milieuvergunning van 13 juli 2000. De Wnb-vergunning is in zoverre ook in strijd met artikel 2.2.6 van de Beleidsregel Natuur Overijssel 2017 verleend. Ook is het bedrijf niet geheel beëindigd omdat er nog vijf paarden hobbymatig op het perceel mogen worden gehouden. Verder is de beëindiging van de paardenhouderij een maatregel die ook geschikt is om ingezet te worden als instandhoudings- of passende maatregel, zodat tevens beoordeeld had moeten worden of de instandhoudingsdoelstellingen ook op andere wijze kunnen worden gerealiseerd. Deze motivering ontbreekt. Daarbij wijzen de Stichtingen erop dat het college van gedeputeerde staten inmiddels in algemene zin heeft besloten om de toepassing van externe saldering op te schorten.
    10.1.  De voorzieningenrechter overweegt dat voor het kunnen toepassen van externe saldering van belang is dat het saldogevende bedrijf op het moment dat de milieutoestemming werd ingetrokken of de salderingsovereenkomst werd gesloten nog feitelijk aanwezig was. Daarbij geldt als voorwaarde dat hervatting van het bedrijf overeenkomstig de verleende milieuvergunning mogelijk is zonder dat daarvoor een Wnb-vergunning is vereist. De raad en het college van gedeputeerde staten hebben de stelling van de Stichtingen dat de functie van een gebouw met voorheen negen paardenboxen voor 2020 al is gewijzigd in een bed&breakfast en een gebouw met zeven paardenboxen voor 2020 al is gesloopt, niet betwist. Het lag op de weg van de raad en het college van gedeputeerde staten om te onderzoeken en motiveren of op het saldogevende bedrijf ten tijde van het sluiten van de salderingsovereenkomst op 2 april 2020 of de intrekking van de milieutoestemming op 12 mei 2021 nog dieren konden worden gehouden overeenkomstig de verleende milieuvergunning. Uit de passende beoordeling en de bestreden besluiten blijkt niet dat de raad en het college van gedeputeerde staten zich hiervan hebben vergewist en daarbij acht hebben geslagen op de door de Stichtingen bedoelde functiewijziging en sloop.
    De voorzieningenrechter overweegt verder dat tussen partijen niet in geschil is dat de beëindiging van het saldogevende bedrijf door aankoop en intrekking van de vergunning een maatregel is die naar zijn aard ook geschikt is om ingezet te worden als instandhoudings- of passende maatregel. Een dergelijke maatregel kan alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd of in geval een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd. Het college van gedeputeerde staten en de raad hebben in het licht hiervan ten onrechte niet bezien of de beëindiging van het saldogevende bedrijf daarom in dit geval wel als mitigerende maatregel in de passende beoordeling kan worden betrokken.
    Gelet hierop is de voorzieningenrechter er niet van overtuigd dat de externe saldering met de paardenhouderij als maatregel bij de passende beoordeling mocht worden betrokken.
    Conclusie stikstof
    11.     Gelet op wat hiervoor is overwogen ziet de voorzieningenrechter in de gronden van het verzoek aanleiding voor twijfel over het standpunt van de raad en het college van gedeputeerde staten dat vaststaat dat de besluiten de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zullen aantasten. De Afdeling zal hierna onder de conclusie bezien welke gevolgen dit moet hebben.
    Conclusie
    12.     Zoals uit het voorgaande volgt, is de voorzieningenrechter er niet van overtuigd dat de externe saldering als mitigerende maatregel bij de passende beoordeling mocht worden betrokken. Daarom ziet de voorzieningenrechter aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
    13.     De raad, daarbij bijgevallen door het college van gedeputeerde staten en VTE, heeft voor het geval dat de voorzieningenrechter aanleiding ziet voor een voorlopige voorziening in verband met een mogelijk gebrek in de externe saldering, een zogenaamde overbruggingsregeling voorgesteld. Deze overbruggingsregeling komt erop neer dat het aantal evenementen wordt beperkt en dat het maximaal toegelaten aantal bezoekers wordt verlaagd van 500.000 bezoekers per jaar tot 141.492 bezoekers per jaar. Op grond van de overgelegde stikstofberekening, neergelegd in het door Tauw opgestelde rapport "Stikstofdepositie onderzoek Vliegveld Twenthe Evenementenlocatie" van 22 april 2022, is de conclusie dat in dat geval de toegelaten activiteiten niet leiden tot een toename van de stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitattypen. De mitigerende maatregel van externe saldering is in dat geval niet nodig voor de conclusie dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast.
    14.     De Stichtingen hebben zich ter zitting verzet tegen het treffen van de overbruggingsregeling als voorlopige voorziening, omdat zij de overbruggingsregeling nog onvoldoende hebben kunnen bestuderen. Het voorstel om deze overbruggingsregeling als voorlopige voorziening te treffen is evenwel tijdig overgelegd in de procedure en ter zitting is besproken dat deze overbruggingsregeling in essentie een beperking van het aantal evenementen en een verlaging van het maximaal toegelaten aantal bezoekers behelst. De Stichtingen hebben niet betwist dat dit op zichzelf tot een vermindering van de stikstofemissie leidt. De voorzieningenrechter ziet verder geen aanleiding om aan de berekening op grond van de in hoofdstuk 3 van de stikstofberekening gehanteerde uitgangspunten te twijfelen.
    15.     De vraag of de overbruggingsregeling ook als voorlopige voorziening moet worden getroffen, beoordeelt de voorzieningenrechter aan de hand van een belangenafweging. In die belangenafweging stelt de voorzieningenrechter voorop dat het geconstateerde gebrek verband houdt met de toegepaste externe saldering als mitigerende maatregel. Uit de overgelegde stikstofberekening volgt dat een exploitatie van het terrein mogelijk is die, zonder externe saldering als mitigerende maatregel, niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden. In zoverre rechtvaardigen de door de Stichtingen behartigde natuurbelangen niet dat de gehele exploitatie wordt gestaakt. VTE heeft toegelicht bij een beperkte voortzetting van de exploitatie ook belang te hebben, omdat door de COVID-19-maatregelen lange tijd slechts een zeer beperkte exploitatie mogelijk is geweest en het annuleren van reeds geplande activiteiten zal leiden tot schadeclaims van organisatoren.
    16.     Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter, in aanmerking genomen de betrokken belangen, aanleiding om de na te melden voorlopige voorziening te treffen.
    Proceskosten
    17.     De raad en het college van gedeputeerde staten moeten de proceskosten vergoeden.
    18.     De Stichtingen stellen dat de procedure zowel feitelijk als juridisch zo complex is, dat een veroordeling in de werkelijk gemaakte proceskosten moet plaatsvinden of anders een hogere wegingsfactor moet worden toegepast. De voorzieningenrechter overweegt hierover dat het in het Besluit proceskosten bestuursrecht neergelegde vergoedingenstelsel een forfaitair karakter heeft en bij het vaststellen van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende bijstand in beginsel de wegingsfactor 1 geldt. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om in het kader van dit verzoek om voorlopige voorziening daarvan af te wijken. Voor de onderbouwing van het verzoek hebben de Stichtingen overwegend verwezen naar hetgeen zij naar voren hebben gebracht in de hoofdzaak. In de hoofdzaak kan worden beoordeeld of de complexiteit van de zaak aanleiding geeft om voor die procedure een hogere proceskostenvergoeding toe te kennen.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat voor het gebruik van de gronden met de bestemming "Cultuur en ontspanning - Leisurepark" als regel geldt dat maximaal 141.492 bezoekers per kalenderjaar zijn toegestaan voor de in artikel 3.1, onder a1, a2 en a3, van de planregels genoemde activiteiten tezamen;
    II.       bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat aan emissiebronnen alleen de in hoofdstuk 3 van het door Tauw opgestelde rapport "Stikstofdepositie onderzoek Vliegveld Twenthe Evenementenlocatie" van 22 april 2022 vermelde stookinstallaties en activiteiten op het terrein zijn toegelaten;
    III.      veroordeelt de raad van de gemeente Enschede en het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de Stichting Lonnekerland en omgeving en drie andere stichtingen in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling door een van de bestuursorganen aan een van de verzoeksters de bestuursorganen aan hun betalingsverplichting hebben voldaan;
    IV.      gelast dat de raad van de gemeente Enschede en het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan Stichting Lonnekerland en omgeving en drie andere stichtingen het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling door een van de bestuursorganen aan een van de verzoeksters de bestuursorganen aan hun betalingsverplichting hebben voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2022
    745