ECLI:NL:RVS:2022:861, Raad van State, 23-03-2022, 202103566/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 april 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam zijn beslissing bekendgemaakt om op dezelfde datum bestuursdwang zonder voorafgaande last toe te passen door dertien appartementen (hierna: de appartementen) in het gebouw op de [locatie] te sluiten, vanwege brandonveilig gebruik als logiesgebouw. [appellant] is eigenaar van de appartementen, die worden beheerd door Short Stay Group. Op 24 april 2014 hebben toezichthouders van stadsdeel Oost het gebouw met de appartementen geïnspecteerd. Naar aanleiding van de inspectie heeft het college vastgesteld dat dertien appartementen, te weten de appartementen met kamernummers 1, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 en 16, worden gebruikt als illegaal hotel. Volgens [appellant] heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat er sprake was van illegale hotelexploitatie.

202103566/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 april 2021 in zaak nr. 20/2715 in het geding tussen:
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 april 2014 heeft het college zijn beslissing bekendgemaakt om op dezelfde datum bestuursdwang zonder voorafgaande last toe te passen door dertien appartementen (hierna: de appartementen) in het gebouw op de [locatie] (hierna: het gebouw) te sluiten, vanwege brandonveilig gebruik als logiesgebouw.
    Bij besluit van 25 april 2014 heeft het college het besluit van 24 april 2014 gewijzigd, en beslist dat het besluit tot toepassing van bestuursdwang zonder voorafgaande last ziet op acht van de dertien appartementen.
    Bij besluit van 21 januari 2019 heeft het college het besluit van 25 april 2014 ingetrokken.
    Bij besluit van 17 maart 2020 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 25 april 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 april 2021 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. I. de Roos, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door M.C. Duits en A.M.C. Bosman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de appartementen, die worden beheerd door Short Stay Group. Op 24 april 2014 hebben toezichthouders van stadsdeel Oost het gebouw met de appartementen geïnspecteerd. Naar aanleiding van de inspectie heeft het college vastgesteld dat dertien appartementen, te weten de appartementen met kamernummers 1, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 en 16, worden gebruikt als illegaal hotel. Omdat er in het bouwwerk bedrijfsmatig nachtverblijf wordt verschaft aan meer dan vier personen, is volgens het college op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) en artikel 7.3.1 van de Bouwverordening 2003 (lees: artikel 4.1 van de Bouwverordening Amsterdam 2013) een omgevingsvergunning nodig voor brandveilig gebruik. Daarnaast heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de aangetroffen situatie kan worden aangemerkt als logiesgebouw als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van het Bouwbesluit 2012. Het college heeft diverse overtredingen vastgesteld van onder meer de brandveiligheidseisen, waaraan een logiesgebouw ingevolge artikel 1b, derde lid, van de Woningwet in samenhang bezien met het Bouwbesluit 2012 moet voldoen. Zo was er geen brandmeld- en ontruimingsalarminstallatie met doormelding naar de brandweer aanwezig. Dit is in strijd met de artikelen 6.19, 6.20, 6.22 en 6.23 uit het Bouwbesluit 2012. Ook waren er onvoldoende vluchtrouteaanduidingen aanwezig. Dit is in strijd met artikel 6.22 en 6.24 uit het Bouwbesluit 2012.
    2.       Het college heeft op 24 april 2014 op grond van artikel 5:31, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bestuursdwang zonder voorafgaande last toegepast om het brandonveilige gebruik van de appartementen in het pand op het perceel als logiesgebouw te staken. Het college heeft de appartementen gesloten en de sloten vervangen. Vervolgens heeft het college de toepassing van bestuursdwang die dag nog op schrift gesteld. Daarin is opgenomen dat de sluiting van de appartementen kan worden opgeheven door het gebruik van het gebouw als logiesgebouw te beëindigen door bijvoorbeeld alle hotelvoorzieningen uit het gebouw te verwijderen.
    Op 25 april 2014 heeft het college het besluit van 24 april 2014 gewijzigd, in die zin dat het besluit tot toepassing van bestuursdwang zonder voorafgaande last wordt opgelegd ten aanzien van acht van de dertien appartementen, te weten de appartementen 3, 6, 7, 9, 10, 12, 13 en 14. Dit is besloten nadat Short Stay Group aan het college met betrekking tot vijf van de dertien appartementen boekingen heeft overgelegd waaruit is gebleken dat deze vijf appartementen voor een periode van zeven nachten of langer verhuurd werden. Het college heeft op grond daarvan vastgesteld dat deze vijf appartementen gebruikt werden als illegale short stay verblijven, en niet als illegaal hotel. Het college is voornemens tegen de illegale short stay verblijven handhavend op te treden volgens het shortstaybeleid.
    3.       Bij besluit van 21 januari 2019 heeft het college het besluit van 25 april 2014 ingetrokken, omdat de appartementen door het college zijn vrijgegeven voor gebruik. De appartementen in het gebouw worden volgens het college overeenkomstig de omgevingsvergunning van 30 augustus 2013 gebruikt als short stay verblijven. Ook is er op 18 april 2018 een omgevingsvergunning brandveilig gebruik verleend.
    4.       Bij besluit van 17 maart 2020 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 25 april 2014 ongegrond verklaard. De omstandigheid dat het besluit van 25 april 2014 is ingetrokken, had volgens het college niet als reden dat dit onrechtmatig was, maar omdat de grond voor het toepassen van bestuursdwang is weggevallen.
    [appellant] heeft tegen het besluit op bezwaar van 17 maart 2020 beroep ingesteld. De rechtbank heeft dit besluit in stand gelaten.
    Wettelijk kader
    5.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Bevoegdheid (spoedeisende) bestuursdwang
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte tot onmiddellijke sluiting van de acht appartementen is overgegaan. Volgens [appellant] heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat er sprake was van illegale hotelexploitatie vanwege de inrichting van de appartementen voor verhuur, terwijl de appartementen 3, 6, 7, 9, 10, 12, 13 en 14 werden gebruikt voor short stay doeleinden. Dat blijkt volgens [appellant] ook uit de op 30 augustus 2013 verleende omgevingsvergunning voor het gebruik van het gebouw voor short stay. De brandveiligheidseisen die worden gesteld aan een hotel zijn daarom volgens [appellant] niet van toepassing. Dat het college volgens de rechtbank op grond van het Bouwbesluit 2012 wel tot sluiting kon overgaan, is volgens [appellant] niet van belang. [appellant] wijst erop dat het college op grond van het eigen beleid niet tot onmiddellijke sluiting had kunnen besluiten, omdat volgens hem op grond van de Uitvoeringsnotitie Shortstay van de gemeente Amsterdam van oktober 2012 (hierna: de Uitvoeringsnotitie) bij gebruik als short stay niet voldaan hoefde te worden aan de brandveiligheidsvereisten voor hotel maar aan de brandveiligheidsvereisten voor woningen. Aan die brandveiligheidseisen werd voldaan, zo stelt [appellant].
    6.1.    Uit het rapport van bevindingen van een toezichthouder van de gemeente Amsterdam van 24 april 2014 en het advies van de brandweer van 24 april 2014 blijkt dat personen en/of goederen in de eerder genoemde appartementen zijn aangetroffen. Gelet op de personen, de soort goederen die is aangetroffen, al dan niet in combinatie met de boekingsgegevens, als ook de identieke inrichting van de appartementen, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat eerder genoemde appartementen werden gehuurd voor een periode van maximaal vijf nachten. Verder heeft de brandweer geconstateerd dat onder meer een brandmeld- en ontruimingsinstallatie en vluchtrouteaanduidingen ontbraken. De Afdeling ziet, net als de rechtbank, in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding om aan de constateringen in het rapport van bevindingen en het advies van de brandweer te twijfelen.
    6.2.    Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] in strijd heeft gehandeld met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo in samenhang gezien met artikel 7.3.1 van de Bouwverordening 2003. Het is volgens deze artikelen verboden om zonder omgevingsvergunning bedrijfsmatig nachtverblijf te verschaffen aan meer dan vier personen. De Afdeling stelt op grond van het rapport van bevindingen en het advies van de brandweer vast dat in het gebouw op het perceel bedrijfsmatig nachtverblijf wordt verschaft aan meer dan 4 personen en dat voor het gebouw op het perceel geen omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit brandveilig gebruik.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebouw in strijd met artikel 1b, derde lid, van de Woningwet in samenhang bezien met het Bouwbesluit 2012 niet voldoet aan de brandveiligheidseisen die volgens het Bouwbesluit 2012 voor een logiesgebouw gelden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het gebouw op het perceel een logiesgebouw is als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van het Bouwbesluit 2012. Uit het rapport van bevindingen en het advies van de brandweer volgt dat sprake is van gebruik als logiesgebouw, omdat daarin meerdere logiesverblijven zijn gevestigd die een logiesfunctie als bedoeld in artikel 1.1, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012 hebben. Onder logiesfunctie wordt ingevolge artikel 1.1, tweede lid, begrepen een gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen. Het college heeft zich in het besluit van 25 april 2014, zoals in stand gelaten bij het besluit op bezwaar van 17 maart 2020, terecht op het standpunt gesteld dat gelet op de in het gebouw aanwezige personen, de identieke indeling en inrichting van de appartementen en de duur van het verblijf de eerder genoemde acht appartementen een logiesfunctie hebben als bedoeld in het Bouwbesluit 2012. Omdat het college terecht heeft geconstateerd dat het verschaffen van logies in het pand plaatsvond, heeft het terecht beoordeeld of het pand in overeenstemming is met de daarvoor geldende bepalingen van het Bouwbesluit 2012 over brandveiligheid.
    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat voor de overtreding van genoemde bepalingen uit het Bouwbesluit 2012 niet beslissend is of het gebruik kan worden aangemerkt als short stay. Op short stay zijn, gelet op artikel 1.1, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012, dezelfde bepalingen uit het Bouwbesluit 2012 van toepassing zijn als op het door het college geconstateerde gebruik van de appartementen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:RVS:2017:3351). De omstandigheid dat, zoals [appellant] betoogt, wel wordt voldaan aan de voorwaarden uit de Uitvoeringsnotitie, leidt ook niet tot het oordeel dat niet in strijd met het Bouwbesluit 2012 is gehandeld. Het mogelijk voldoen aan de minder stringente voorwaarden uit deze uitvoeringsnotitie, doet niet af aan de geconstateerde strijdigheden met de in het Bouwbesluit 2012 opgenomen brandveiligheidsregels (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2296).
    Het college was, gelet op het voorgaande, bevoegd om tot handhavend optreden over te gaan.
    6.3.    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat onmiddellijke sluiting van de appartementen 3, 6, 7, 9, 10, 12, 13 en 14 op grond van artikel 5:31, eerste lid, van de Awb gerechtvaardigd was, omdat de brandveiligheid in geding was. Zoals hiervoor is overwogen, is door de brandweer geconstateerd dat in het gebouw in strijd met het Bouwbesluit 2012 onder meer een brandmeldinstallatie en een ontruimingsinstallatie ontbraken en dat ook vluchtrouteaanduidingen ontbraken. Hierdoor konden volgens de brandweer in het gebouw aanwezige personen niet tijdig worden gealarmeerd bij brand en waren er onvoldoende vluchtrouteaanduidingen aanwezig om het ontvluchten van het gebouw bij brand goed te kunnen laten verlopen. Volgens de brandweer was daarom sprake van een vlucht- en brandonveilige situatie. Gelet op de bevindingen van de brandweer heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat concreet risico voor de veiligheid en de gezondheid van de in het gebouw verblijvende personen bij een eventuele uitbraak van brand bestond en dat daarmee sprake was van een spoedeisende situatie die het toepassen van spoedeisende bestuursdwang rechtvaardigde. In het betoog van [appellant] dat het gebruik van het gebouw niet kan worden aangemerkt als hotel, maar als short stay, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college, bij zijn besluit om zonder voorafgaande waarschuwing tot spoedeisende bestuursdwang over te gaan, ten onrechte is uitgegaan van overtreding van die bepalingen (vergelijk eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017).
    6.4.    Het betoog faalt.
    Bijzondere omstandigheden
    7.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    8.       [appellant] betoogt, zoals ter zitting door hem nader is toegelicht, dat de rechtbank heeft miskend dat de onmiddellijke sluiting van de eerder genoemde appartementen onevenredig is gelet op het door het college beoogde doel hiervan. Volgens [appellant] is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, van belang dat het gebouw wordt gebruikt ten behoeve van short stay. [appellant] wijst erop dat het college op grond van de Uitvoeringsnotitie in dit geval niet tot sluiting kon overgaan. [appellant] heeft ter zitting toegelicht dat de brandveiligheid reeds was gewaarborgd door aan te sluiten bij de brandveiligheidseisen voor een woning. Anders dan bij hotels, is de omloopsnelheid van gasten bij gebruik van appartementen voor short stay laag, verblijven mensen langer in short stay appartementen en kennen de gasten de omgeving en de woning beter, dan hotelbezoekers in een hotel. Volgens hem was er daarom geen noodzaak om over te gaan tot onmiddellijke sluiting van de eerder genoemde appartementen.
    8.1.    [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden. Zoals ook hiervoor is overwogen, staat de Uitvoeringsnotitie niet in de weg aan handhaving van de in het Bouwbesluit 2012 opgenomen brandveiligheidsregels. Hoewel in dit beleid wel is opgenomen dat woningen die voor short stay worden gebruikt aan de brandveiligheidseisen voor bestaande bouw zoals vermeld in het Bouwbesluit 2012 moeten worden getoetst, heeft het college ter zitting toegelicht dat dit gemeentelijke beleid niet op de borging van brandveiligheid ziet maar op woningonttrekking. De juridische basis voor dit beleid is de Huisvestingswet en de ter plaatse geldende Huisvestingsverordening en niet het Bouwbesluit 2012. De paragraaf in de Uitvoeringsnotitie over handhaving, waarbij het uitgangspunt is handhavend optreden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete, ziet op het onttrekken van een woning uit de woningvoorraad. De Afdeling ziet, gelet op de inhoud van de Uitvoeringsnotitie, geen aanleiding aan die toelichting te twijfelen. Het college heeft de Uitvoeringsnotitie daarom terecht niet aan het handhavend optreden ten grondslag gelegd. Verder heeft het college, zoals blijkt uit rechtsoverweging 6.1 van deze uitspraak, aannemelijk gemaakt dat de appartementen 3, 6, 7, 9, 10, 12, 13 en 14 als hotel werden gebruikt. Omdat de brandveiligheid in het geding was, was terstond optreden en het toepassen van bestuursdwang zonder voorafgaande last door onmiddellijke sluiting van de appartementen 3, 6, 7, 9, 10, 12, 13 en 14 gerechtvaardigd (vergelijk eerder genoemde uitspraken van de Afdeling van 6 december 2017 en 11 juni 2018). Het college heeft daarbij kunnen betrekken, zoals het ter zitting heeft toegelicht, dat in een hotel meerdere personen in korte tijd verblijven en deze personen met de situatie ter plaatse minder bekend zijn dan in het geval van bijvoorbeeld wonen.
    Onder deze omstandigheden heeft het college het algemeen belang bij naleving van de bepalingen van het Bouwbesluit 2012 inzake brandveiligheid kunnen laten prevaleren boven het belang van [appellant] bij het niet onmiddellijk sluiten van de appartementen. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de nadelige gevolgen van het besluit tot toepassing van bestuursdwang zonder voorafgaande last voor [appellant] niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2022
    374-996
     
    Bijlage - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5.21
    Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    Artikel 5.31
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
    […]
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    d. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen,
    […].
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 2.2
    1. Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de wet worden aangewezen:
    […]
    a. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk waarin bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft aan meer dan 10 personen, dan wel het in afwijking daarvan bij de bouwverordening, bedoeld in artikel 8 van de Woningwet, bepaalde aantal personen;
    […].
    Woningwet
    Artikel 1b
    […]
    3. Het is verboden een bouwwerk, open erf of terrein in gebruik te nemen, te gebruiken of te laten gebruiken, anders dan in overeenstemming met de op die ingebruikneming of dat gebruik van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel c, tweede lid, aanhef en onderdeel b, derde en vierde lid.
    Bouwbesluit 2012
    Artikel 1.1
    1. Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt verstaan onder:
    […]
    gebruiksfunctie: gedeelten van een of meer bouwwerken die dezelfde gebruiksbestemming hebben en die tezamen een gebruikseenheid vormen;
    […]
    2. Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt voorts verstaan onder:
    […]
    logiesfunctie: gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen;
    […]
    woonfunctie: gebruiksfunctie voor het wonen.
    […]
    3. Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt voorts verstaan onder:
    […]
    logiesgebouw: gebouw of gedeelte van een gebouw, waarin meer dan een logiesverblijf ligt, dat is aangewezen op een gezamenlijke verkeersroute;
    […]
    logiesverblijf: voor een enkel persoon of een afzonderlijke groep personen bestemd gedeelte van een logiesfunctie;
    […].
    Bouwverordening 2003
    Artikel 7.3.1
    In afwijking van het bepaalde in artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht wordt het aantal personen bepaald op 4.
    Bouwverordening Amsterdam 2013
    Artikel 4.1
    In afwijking van het bepaalde in artikel 2.2, eerste lid, onder a van het Besluit omgevingsrecht wordt het aantal personen bepaald op 4.