ECLI:NL:RBNHO:2022:3053, Rechtbank Noord-Holland, 07-04-2022, 21/2395
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-04-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Boete op grond van de Wet inburgering. Verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt in welke mate het eiseres valt te verwijten dat ze niet heeft voldaan aan inburgeringsplicht in de tweede termijn. Boete onevenredig. Gegrond

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 21/2395
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 april 2022 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: B. Rigbers),
    
    
      en
    
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
    (gemachtigde: mr. G.J.M. Naber).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 3 januari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete van € 1250,- opgelegd omdat zij niet tijdig heeft voldaan aan de inburgeringsplicht.
    
    
    
      In het besluit van 18 januari 2021 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      In het besluit van 9 april 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van 18 januari 2021 ingetrokken en het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit weer ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De rechtbank heeft van eiseres op 29 juli 2021 en 21 december 2021 en van verweerder op 23 juli 2021, 2 september 2021 en 11 januari 2022 stukken ontvangen.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 13 januari 2022 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is met bericht niet verschenen. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        De achtergrond van het geschil
      
    
    
      1.1
      Eiseres is sinds 24 februari 2014 inburgeringsplichtig. Zij had tot 2 november 2017 de tijd om in te burgeren.
      
    
    
      1.2
      Op 15 oktober 2018 heeft de medisch adviseur (Argonaut) een rapport uitgebracht. In dit rapport komt de medisch adviseur tot de conclusie dat eiseres ‘op grond van haar medische situatie in de periode van inburgeringsplicht niet gedurende een periode van tenminste drie aaneengesloten maanden buiten staat was geweest om onderwijs te volgen, op grond waarvan verlenging van de inburgeringsperiode kan worden toegekend. Op basis van de informatie beschreven door de huisarts kan niet worden gesteld dat sprake was van dusdanige psychische en/of cognitieve problematiek die maakte dat eiseres op medische gronden belemmerd werd in het volgen van onderwijs gedurende haar inburgeringsperiode’.
      
    
    
      1.3
      Omdat zij niet tijdig aan haar inburgeringsplicht had voldaan, heeft verweerder haar in zijn besluit van 24 oktober 2018 op grond van de Wet inburgering (Wi) een boete van € 1250,- opgelegd. Eiseres heeft daarbij tot 2 november 2019 de tijd gekregen om alsnog in te burgeren.
      
    
    
      1.3
      Op 23 november 2018 heeft Argonaut opnieuw een rapport uitgebracht. In dit rapport komt de medisch adviseur tot de conclusie dat eiseres ‘op medische gronden wel in staat wordt geacht binnen een termijn van 5 jaar het inburgeringsexamen te halen. Op de thans ter beschikking staande gegevens kan worden bericht dat ze bekend is met psychische klachten en op grond hiervan beperkingen ervaart. Er kan echter niet worden gesproken van een uitbehandelde situatie. Verdere behandeling is voorliggend. Er kan daarmee niet worden gesteld dat zij niet in staat is om het examen op een termijn van 5 jaar te voltooien.’
      
    
    
      1.4
      In zijn besluit van 21 februari 2019 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen zijn besluit van 24 oktober 2018 ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.5
      Omdat eiseres op 2 november 2019 nog niet is ingeburgerd, heeft verweerder in het primaire besluit eiseres opnieuw een boete van € 1250,- opgelegd wegens het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.6
      In zijn besluit van 18 januari 2021 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit kennelijk ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat eiseres niet in aanmerking komt voor verlenging van de inburgeringstermijn, omdat zij niet tenminste drie aaneengesloten maanden wegens ziekte geen onderwijs heeft kunnen volgen. 
      
    
    
      1.7
      Omdat uit de door eiseres ingezonden informatie bleek dat sprake was van een wachtlijst waardoor behandeling niet eerder kon starten, heeft verweerder Argonaut alsnog gevraagd of er een medische reden is voor verlenging van de inburgeringstermijn. Op 2 april 2021 heeft Argonaut een rapport uitgebracht. Daarin komt de medisch adviseur tot de conclusie dat ‘er geen aanleiding is tot een ander advies op basis van de nieuw aangeleverde informatie’. Daarbij geeft de medisch adviseur aan dat geen nieuwe klachten worden genoemd. Bovendien is er geen intensieve behandeling gaande, zodat er geen aanleiding is om op grond van de behandeling aan te nemen dat eiseres niet beschikbaar is voor onderwijs. Voorts geeft de brief van [naam 1] geen beschrijving van het geheel functioneren of informatie over de ernst van de symptomen van ziekte. Het verloop wordt niet duidelijk. Er kan dan ook geen uitspraak gedaan worden dat er geen benutbare mogelijkheden zijn naar aanleiding van de brief. Het ervaren van problemen is niet gelijk te stellen aan onvermogen tot het volgen van onderwijs. Mocht er sprake zijn van een ernstige of wellicht matige verstandelijke beperking dan is het volgen van onderwijs problematisch te beschouwen en wellicht een indicatie voor een ontheffing. Maar inzake de verlenging komt deze informatie dan te laat. Daarnaast is er dan geen tijdelijk onvermogen tot het volgen van onderwijs maar een blijvend onvermogen, aldus de medisch adviseur. 
      
      
        
          Het bestreden besluit
        
      
      2. In het bestreden besluit heeft verweerder zijn besluit van 18 januari 2021 ingetrokken en het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit opnieuw ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich daarbij op het standpunt dat het eiseres te verwijten is dat zij niet op tijd is ingeburgerd.
      
      
        
          Ontheffing van de inburgeringsplicht
        
      
      3. Op 29 juni 2021 heeft verweerder het verzoek van eiseres om ontheffing van het inburgeringsexamen toegewezen. Eiseres hoeft niet meer in te burgeren. Deze beslissing is gebaseerd op een medisch advies van Argonaut van 21 juni 2021. De medisch adviseur constateert dat eiseres in juni 2021 is onderzocht door een specialist ouderengeneeskunde (Geriant). De conclusie was dat bij eiseres sprake was van cognitieve stoornissen en beperkt leervermogen. Op basis van deze informatie wordt eiseres niet in staat geacht binnen de termijn van vijf jaar voldoende Nederlandse taalkennis op te kunnen doen om voor het inburgeringexamen te kunnen slagen, met of zonder aanpassingen van de examenomstandigheden. 
      
      
        
          Het wettelijk kader
        
      
      4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage.
      
      
        
          Het beroep
        
      
      5. Eiseres ontkent niet dat zij niet tijdig is ingeburgerd, maar betoogt dat dit haar niet kan worden verweten. Zij betoogt dat haar niet of verminderd valt te verwijten dat zij niet tijdig aan haar inburgeringsplicht heeft voldaan en dat verweerder daarom van boeteoplegging had moeten afzien of de boete verdergaand had moeten matigen. Tussen 3 november 2017 en 2 november 2019 heeft zij jarenlang spanningsklachten en angstklachten had waardoor het haar niet is gelukt op tijd haar inburgeringsexamen te halen. Zij heeft hiervoor behandeling gezocht bij [naam 1] , maar kwam op een wachtlijst terecht. Ter zitting heeft zij verklaard dat zij vier verschillende psychologen heeft gehad. Na veel moeite kon eiseres een neurologisch psychologisch onderzoek ondergaan bij Geriant, waarna zij een ontheffing heeft gekregen. Zij heeft 600 uur les gehad, waarvan 430 uur tot en met oktober 2018 en 170 uur tot en met oktober 2019. Eiseres heeft drie pogingen gedaan om een examenonderdeel te halen, maar dit is niet gelukt. 
      
      
        
          Het standpunt van verweerder
        
      
      6. Verweerder stelt dat hij terecht het advies van Argonaut heeft gevolgd. Argonaut heeft geconcludeerd dat er geen aanleiding is geweest om onvermogen tot het volgen van onderwijs aan te nemen. Het valt eiseres te verwijten dat zij niet op tijd is ingeburgerd. Daarom is er terecht een boete van €1250,- opgelegd. Verweerder stelt ook dat met de gevolgde uren onderwijs geen rekening kan worden gehouden, omdat het vereiste ‘Blik op Werk-keurmerk’ ontbreekt. Dat eiseres inmiddels is ontheven van de inburgeringsplicht, is geen reden om de boete te matigen. De ontheffing geldt in de nieuwste termijn om in te burgeren die geldt vanaf 2 november 2019. Volgens verweerder heeft eiseres in de termijn waar het hier om gaat, de tweede termijn die liep van 3 november 2017 tot 2 november 2019, geen inburgeringsinspanningen verricht. 
      
      
      
      
        
          De beoordeling van het beroep
        
      
    
    
      7.1
      Op grond van artikel 31, eerste lid, van de Wi legt verweerder een bestuurlijke boete voor het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht. Verweerder moet daarbij op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet hij rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, moet de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit over de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
      
    
    
      7.2
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt in welke mate het eiseres valt te verwijten dat ze niet heeft voldaan aan haar inburgeringsplicht in de tweede termijn. In de adviezen van Argonaut van 23 november 2018 en 2 april 2021 stellen de medisch adviseurs dat ‘eiseres bekend is met psychische klachten en op grond hiervan beperkingen ervaart’ en dat ‘het ervaren van problemen niet gelijk is te stellen aan onvermogen tot het volgen van onderwijs’. De rechtbank constateert dat dus duidelijk was dat eiseres beperkingen ervaarde, maar dat de vraag of dat invloed had op haar vermogen om onderwijs te volgen - en dus op de mate van verwijtbaarheid - niet is beantwoord. Uit het laatste advies van 21 juni 2021 blijkt dat eiseres niet in staat is aan haar inburgeringsplicht te voldoen omdat zij cognitieve stoornissen heeft en een beperkt leervermogen. Gelet op de eerdere adviezen vindt de rechtbank het aannemelijk dat dit eiseres in de tweede termijn al parten speelde en dat zij ook toen beperkingen had bij het volgen van onderwijs. Dat deze problematiek pas later aan het licht is gekomen door het neurologisch psychologisch onderzoek bij Geriant, neemt niet weg dat verweerder hiermee rekening had moeten houden bij het opleggen van deze boete. 
      
    
    
      7.3
      De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat eiseres in de nieuwe periode geen inburgeringsinspanningen heeft verricht. Eiseres heeft op 16 september 2019 aangegeven dat zij tot oktober 2018 600 uur les heeft gevolgd. Ter zitting heeft eiseres verklaard dat zij tot oktober 2019 is doorgegaan met les volgen. Zij heeft 600 uur les gehad, waarvan 430 uur tot en met oktober 2017 en 170 uur tot en met oktober 2019. Niet in geschil is dat eiseres deze cursusuren heeft gevolgd bij een instelling zonder ‘Blik op Werk-keurmerk’. De cursussen bij onderwijsinstellingen die dit keurmerk niet hebben, kunnen niet op één lijn worden gesteld met cursussen bij instellingen die het wel hebben. Het ontbreken van dit keurmerk neemt echter niet weg dat eiseres wel degelijk inspanningen heeft verricht om in te burgeren na 2 november 2017. Hiermee had verweerder rekening moeten houden. 
      
    
    
      7.4
      Nu verweerder aan eiseres op 24 oktober 2018 al de maximale boete heeft opgelegd voor het niet tijdig voldoen aan haar inburgeringsplicht, hij niet inzichtelijk heeft gemaakt in welke mate het eiseres valt te verwijten dat ze daaraan ook in de tweede termijn niet heeft kunnen voldoen, hij geen rekening heeft gehouden met de inspanningen van eiseres in de tweede termijn en zij inmiddels is ontheven van de inburgeringsplicht waardoor het opleggen van deze tweede boete geen zin meer heeft om alsnog te bewerkstelligen dat eiseres aan haar inburgeringsplicht zal voldoen, vindt de rechtbank de oplegging van deze tweede boete onevenredig. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      8. De rechtbank vindt het opleggen van deze boete onevenredig. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en herroept het primaire besluit. Op grond van artikel 8:72a van de Awb neemt de rechtbank zelf een beslissing over het opleggen van de boete die in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit. Gezien de in 7.2 tot en met 7.4 beschreven omstandigheden vindt de rechtbank matiging van de boete tot € 0,- op zijn plaats.
      
      
        
          De proceskosten en het griffierecht
        
      
      9. Eiseres heeft verzocht om een vergoeding van €960,- voor het opstellen van een bezwaarschrift, het opstellen van een dossier voor de rechtbank, het bieden van begeleiding bij Geriant en Argonaut en andere maandelijkse begeleiding. Nu de gemachtigde van eiseres, die deze diensten heeft verricht, niet beroepsmatig rechtsbijstand verleent, komen deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking.
      De gevraagde reiskostenvergoeding van € 46,- komt wel voor vergoeding in aanmerking.
      
      10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, dient verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit
    - stelt de aan eiseres op te leggen boete vast op € 0,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 46,-.
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiseres te vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Kraefft, rechter, in aanwezigheid van mr. L. van Broekhoven, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 april 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
      BIJLAGE
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5:41
      Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    
    
    
      Artikel 5:46
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. (…)
    
    
      
        Wet inburgering
      
    
    
    
      Artikel 7b
    
    1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
    2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt. (…)
    
    
      Artikel 31
    
    1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald. (…)
    
    
      Artikel 34
      De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan:
      (…)
    
    c. € 1.250 voor het niet naleven van artikel 7b, eerste lid; (…)
    
    
      
        Beleidsregel boetevaststelling inburgering
      
    
    
    
      Artikel 1
    
    1. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 34, aanhef en onderdelen c en d, van de Wet inburgering wordt gekeken naar: a. het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk;b. het aantal keren dat de inburgeringsplichtige de onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal heeft afgelegd.c. het aantal onderdelen van het inburgeringsexamen of het staatsexamen Nederlands als tweede taal dat de inburgeringsplichtige heeft behaald.
    2. De hoogte van de boete wordt vastgesteld aan de hand van de boetetabel zoals opgenomen in de bijlage bij deze beleidsregel.
    
    
      Bijlage behorende bij artikel 1, tweede lid
    
    
    
      
        
        
        
        
        
        
          
            
              
            
            
              
            
            
              
                Gevolgde uren inburgeringscursus of cursus Nederlands als tweede taal
              
            
          
          
            
              
                0 t/m 149
              
            
            
              
                150 t/m 299
              
            
            
              
                300 of meer
              
            
          
          
            
              
                Aantal keren onderdelen van het inburgerings- of staatsexamen Nederlands als tweede taal afgelegd 
              
            
            
              
                Niet alle onderdelen minimaal 1x
            
            
              € 1.250,00
            
            
              € 875,00
            
            
              € 500,00
            
          
          
            
              Alle onderdelen minimaal 1x
            
            
              € 1.000,00
            
            
              € 625,00
            
            
              € 250,00
            
          
          
            
              De niet behaalde onderdelen minimaal 2x
            
            
              € 750,00
            
            
              € 375,00
            
            
              *
            
          
        
      
    
    * Degene die minimaal 300 uur heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of cursus Nederlands als tweede taal en de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen of het Staatsexamen Nederlands als tweede taal minimaal twee keer heeft afgelegd komt op grond van artikel 2.4c, eerste lid, van de Regeling inburgering in aanmerking voor verlenging van de inburgeringstermijn wegens een niet verwijtbare overschrijding van de inburgeringstermijn. In dat geval is het opleggen van een boete niet aan de orde.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:819