ECLI:NL:RBROT:2020:12015, Rechtbank Rotterdam, 23-12-2020, ROT 19/3075
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2020-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete voor condensvorming op oppervlakken in slachterij. De toezichthouder heeft geconstateerd dat op meerdere plekken condens hing, o.a. aan het plafond. Naar het oordeel van de rechtbank is de norm in punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk 1 van bijlage II van Verordening 852/2004 voldoende duidelijk: condensvorming op oppervlakken moet worden voorkomen. Dat op grond van hoofdstuk 2 van Bijlage II ook specifieke voorschriften gelden voor plafonds in bepaalde ruimtes betekent niet dat voor plafonds de algemene eisen in hoofdstuk 1 van Bijlage II niet meer gelden. Anders dan eiseres stelt, hoeft verweerder voor een vaststelling van de overtreding niet te onderzoeken welke gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, ligging en afmetingen van de ruimte tot de condensvorming hebben geleid. Uit het rapport volgt dat er op verschillende plekken over de gehele inpakafdeling condens is geconstateerd en ook op grote oppervlakten. Voorts is voldoende aannemelijk geworden dat de aanwezige condens niet is of zou zijn verwijderd voordat het productieproces werd gestart. Boete is terecht opgelegd maar wordt verlaagd vanwege overschrijding van de redelijke termijn.

Rechtbank Rotterdam	
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 19/3075
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2020 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. P.J.G.G. Sluyter,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman,
    
    
      en 
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 23 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 2.500,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.
    
    
    
      Bij besluit van 15 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , directeur van eiseres, [naam] en [naam] . Zij hebben via een beeldverbinding deelgenomen aan de zitting. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit: “De vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen.” Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk 1, punt 2, aanhef en onder b, van de Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004). 
    
    
    2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 20 maart 2018 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft over zijn constatering op 14 maart 2018 in het rapport onder meer het volgende:
    
      “Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de inpakafdeling voor de schoonmaakcontrole voor aanvang. Ik zag daar dat er op meerdere plekken condens hing. Deze condens hing onder andere aan de kunststof platen die in het plafond gemonteerd zijn om meer licht door te laten in de inpakafdeling. Ook hing de condens aan de stalen constructie waar deze lichtdoorlatende platen aan bevestigd zijn. Deze lichtdoorlatende platen bevinden zich op 2 verschillende plekken in de inpakafdeling en op beide plekken zat veel condens. De platen zijn ongeveer 18 bij 4 meter en over het gehele oppervlak zat condens. Daarnaast hing er ook op verschillende plaatsen condens aan wat de bovenbouw genoemd wordt. Dit is de stalen constructie van het gebouw zelf. Ook waren er verschillende slangen van bijvoorbeeld de koelunits waar condens aan hing en ook aan verschillende afdekgootjes hing condens. Al met al was het zichtbaar dat er op verschillende plekken in de gehele inpakafdeling condens hing. Deze condens hing zowel boven plekken waar product onderdoor ging aan bijvoorbeeld een hakenlijn (naakt product) maar ook boven plekken waar verpakt en onverpakt product onder neergezet werd of onderdoor gereden werd. Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.”
    
    
    3. Eiseres voert aan dat condensvorming niet is te voorkomen maar zoveel mogelijk moet worden beperkt. In het rapport van bevindingen is geen oorzaak genoemd van de geconstateerde condensvorming. Daarom valt niet in te zien dat de geconstateerde feitelijke aanwezigheid van condens in een oorzakelijk verband staat met (gebreken in) de indeling, constructie, ligging en afmetingen van de inpakafdeling. Eiseres kan niet worden verweten dat zij een onbekende oorzaak niet heeft hersteld. Overigens geldt in dit geval niet punt 2, onder b, van bijlage II, hoofdstuk 1, van Verordening 852/2004 omdat voor plafonds al een apart voorschrift geldt in punt 1, onder c, van hoofdstuk 2 van diezelfde bijlage van de Verordening. Er is dus geen sprake van een overtreding. Daarnaast is niet vastgesteld dat de productie is aangevangen zonder dat de aanwezige condens is verwijderd en is eiseres ook niet ten laste gelegd dat zij onvoldoende zou hebben schoongemaakt. Bovendien zijn de lichtkoepels om 7.00 uur door eiseres zelf geïnspecteerd dus kan er door de toezichthouder om 7.15 uur geen condens zijn geconstateerd maar zal sprake zijn geweest van aanhangend water ten gevolge van de gebruikelijke nareiniging, aldus eiseres.
    
    
      3.1.
      Hoofdstuk 1 van Bijlage II, van Verordening 852/2004 is getiteld: “Algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen (andere dan vermeld in hoofdstuk III).” In punt 2, aanhef en onder b, van dit hoofdstuk staat: “De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen moeten zodanig zijn dat: de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen.”
      
    
    
      3.2.
      Hoofdstuk 2 van Bijlage II  van Verordening 852/2004 is getiteld: “Specifieke voorschriften in ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt (met uitzondering van restauratieruimten en de in hoofdstuk III genoemde ruimten).” In punt 1, aanhef en onder c, van dit hoofdstuk staat: “In ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt (met uitzondering van restauratieruimten en de in de titel van hoofdstuk III genoemde ruimten, maar met inbegrip van ruimten in vervoermiddelen), dienen het ontwerp en de inrichting zodanig te zijn dat goede levensmiddelen-hygiënepraktijken kunnen worden toegepast en dat met name verontreiniging tussen en tijdens de diverse verrichtingen kan worden voorkomen. Met name geldt het volgende: plafonds (of waar plafonds ontbreken, de binnenkant van het dak) en voorzieningen aan het plafond moeten zo zijn ontworpen en uitgevoerd dat zich geen vuil kan ophopen en dat condens, ongewenste schimmelvorming en het loskomen van deeltjes worden beperkt.”
      
    
    
      3.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank is de norm in punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk 1 voldoende duidelijk: condensvorming op oppervlakken moet worden voorkomen. Dat op grond van  hoofdstuk 2 van Bijlage II ook specifieke voorschriften gelden voor plafonds in bepaalde ruimtes betekent niet dat voor plafonds de algemene eisen in hoofdstuk 1 van Bijlage II niet meer gelden. Uitgangspunt zijn de algemene eisen in hoofdstuk 1 waarin geen uitzondering wordt gemaakt ten aanzien van de voorschriften in hoofdstuk 2. Bijlage II van Verordening 852/2004 kan niet anders worden gelezen dan dat in alle gevallen aan de algemene eisen in hoofdstuk 1 moet worden voldaan en dat daarnaast voor specifieke ruimtes nog specifieke voorschriften gelden in hoofdstuk 2. De voorschriften in deze hoofdstukken gelden dus naast elkaar en sluiten elkaar niet uit. De rechtbank ziet in de tekst van de verordening geen grond voor de lezing van eiseres dat indien een ruimte wordt genoemd in de voorschriften van hoofdstuk 2, de voorschriften voor bedrijfsruimten in het algemeen in hoofdstuk 1 niet meer van toepassing zijn. Overigens wordt in punt 1 van hoofdstuk 2 (blijkens de tekst “met name geldt”) een niet limitatieve opsomming gegeven van oorzaken van en soorten verontreiniging die moeten worden voorkomen. Ook daaruit volgt dat andere (algemene) voorschriften eveneens kunnen gelden. 
      
    
    
      3.4.
      Het hier van toepassing zijnde voorschrift, onderdeel b van punt 2, houdt dus in dat de vorming van condens wordt voorkomen. Anders dan eiseres stelt, hoeft verweerder voor een vaststelling van de overtreding van dat voorschrift niet te onderzoeken welke gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, ligging en afmetingen van de ruimte tot de condensvorming hebben geleid. Uit het rapport van bevindingen volgt dat er op verschillende plekken over de gehele inpakafdeling condens is geconstateerd en ook op grote oppervlakten. Voorts is voldoende aannemelijk geworden dat de aanwezige condens niet is of zou zijn verwijderd voordat het productieproces werd gestart. In het rapport relateert de toezichthouder dat hij/zij bezig was met een controle van de schoonmaak voor aanvang. Dat maakt afdoende duidelijk dat de schoonmaak was afgerond en gecontroleerd kon worden. Verweerder heeft in het bestreden besluit en het verweerschrift gewezen op eerdere verklaringen van eiseres waaruit volgt dat de schoonmaakcontrole bij eiseres rond 5.00 uur begint en de inpakafdeling rond 7.10 uur begint. Eiseres heeft dit niet betwist. Wel heeft eiseres verwezen naar een registratieformulier waarop is genoteerd dat die dag om 7.00 uur de lichtkoepels door eiseres zijn gecontroleerd. Uit het formulier volgt dat bij zo’n controle de condens wordt weggetrokken en de tijd van de inspectie en opmerkingen op het formulier worden genoteerd. Volgens het rapport van bevindingen heeft de controle van de toezichthouder pas daarna, om 7.15 uur, plaatsgevonden. De stelling van eiseres dat sprake zou zijn van water van de schoonmaak van de koepels is in het geheel niet onderbouwd en kan niet afdoen aan de constateringen van de toezichthouder dat sprake was van condens. Overigens is in dit geval niet alleen condens bij de lichtkoepels geconstateerd en bovendien valt niet in te zien dat het lekken van schoonmaakwater op levensmiddelen anders moet worden beoordeeld dan condens. 
      
    
    
      3.5.
      Naar het oordeel van de rechtbank staat in voldoende mate vast dat eiseres onderdeel b van punt 2 van hoofdstuk 1 van Bijlage II van verordening 852/2004 heeft  overtreden. Verweerder was dus bevoegd de boete op te leggen.   
      
      
        4.	Eiseres voert aan dat verweerder de boete had moeten matigen op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren omdat van daadwerkelijke risico’s of gevolgen voor de volksgezondheid niet is gebleken. Er is immers niet vastgesteld dat de afdeling in productie was zonder dat de condens was verwijderd. 
      
      
    
    
      4.1.
      De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Verordening 852/2004 gediende doel - bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De rechtbank acht de hoogte van de boete die hier geldt als zodanig niet onredelijk. Voorts heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan het boetebedrag moet worden gematigd. Onder 3.4. heeft de rechtbank al geoordeeld dat vaststaat dat het productieproces al was aangevangen. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen concludeert verweerder terecht dat wel degelijk sprake was van een risico voor de volksgezondheid zodat voor halvering van de boete geen grond bestaat. 
      
      
        5.	Eiseres voert aan dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)  is overschreden. 
      
      
    
    
      5.1.
      Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500.
      
    
    
      5.2.
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen op 2 november 2018, de datum waarop het voornemen is uitgebracht. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ongeveer twee maanden overschreden en die overschrijding heeft in de rechterlijke fase plaatsgevonden. De rechtbank ziet in de overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 5 % tot een bedrag van € 2.375,- .
      
      6. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het beroep van eiseres gegrond verklaard. Het bestreden besluit wordt vernietigd en het primaire besluit wordt herroepen voor zover dat ziet op de hoogte van de boete. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en de boete vaststellen op € 2.375,-.
      
      7. Nu het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht wordt vergoed. Omdat de overschrijding volledig aan de rechtbank is toe te rekenen zal de vergoeding worden gedragen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid). 
      
      8. Daarnaast vindt een veroordeling plaats van de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit voor de hoogte van de boete;
      
      
        stelt het boetebedrag vast op € 2.375,-;
      
      
        bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres het betaalde griffierecht van € 345,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 525,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 23 december 2020.
    
    
    
      
        de griffier is buiten staat 
      
      
        deze uitspraak te tekenen
      
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.