ECLI:NL:RVS:2022:728, Raad van State, 11-03-2022, 202200763/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 december 2021 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat gedeeltelijk geweigerd om in te stemmen met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. ingediende winningsplan "Tietjerk". Op grond van de Mijnbouwwet dient gaswinning plaats te vinden op grond van een winningsplan waarmee de minister heeft ingestemd. Vermilion mocht op grond van voorheen geldende winningsplannen tot en met 31 december 2021 gas winnen uit de voorkomens (gasvelden) Tietjerksteradeel-Rotliegend, Tietjerksteradeel-Vlieland en Suawoude. Deze velden liggen in de gemeenten Achtkarspelen, Dantumadiel, Leeuwarden, Smallingerland en Tytsjerksteradiel. Op 31 juli 2020 heeft Vermilion een aanvraag ingediend om instemming met het gewijzigde winningsplan "Tietjerk" (versie 5.1) voor de drie hiervoor genoemde gasvelden. De reden voor de wijziging is dat Vermilion ook na 2021 gas wil winnen uit de velden en de productie wil verhogen, onder meer door nieuwe putten te boren en te fracken.

202200763/2/R4.
    Datum uitspraak: 11 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
    de colleges van burgemeester en wethouders van Tytsjerksteradiel, Achtkarspelen en Leeuwarden,
    verzoekers,
    en
    de minister van Economische Zaken en Klimaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 december 2021 heeft de minister gedeeltelijk geweigerd om in te stemmen met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. (hierna: Vermilion) ingediende winningsplan "Tietjerk". De instemming is beperkt tot voortzetting van de huidige winning zoals beschreven in de aanvulling op het winningsplan (versie 5.3) van 9 juli 2021.
    Tegen dit besluit hebben onder meer de colleges beroep ingesteld. De colleges hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Bij beslissing van 25 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:595, heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaald dat beperkte kennisneming van één van de onderdelen van het winningsplan gerechtvaardigd is. Dit onderdeel is daarom niet bij de aan partijen gezonden stukken gevoegd. Niet alle partijen hebben de voorzieningenrechter toestemming gegeven om mede op de grondslag van dat stuk uitspraak te doen. Daarom heeft de voorzieningenrechter geen kennis genomen van dit onderdeel van het winningsplan.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    Vermilion heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 8 maart 2022, waar de colleges van burgemeester en wethouders van Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen, vertegenwoordigd door T. Willemsma en J. Kok, en de minister, vertegenwoordigd door mr. L. Brand, vergezeld van J.L.M. Oomes en H. Vorsteveld, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Vermilion, vertegenwoordigd door mr. H.M. Israëls, advocaat te Amsterdam, vergezeld door ir. H.F. Nieuwland en dr.ir. J.H.C.A. Martens, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Op grond van de Mijnbouwwet dient gaswinning plaats te vinden op grond van een winningsplan waarmee de minister heeft ingestemd. Vermilion mocht op grond van voorheen geldende winningsplannen tot en met 31 december 2021 gas winnen uit de voorkomens (gasvelden) Tietjerksteradeel-Rotliegend, Tietjerksteradeel-Vlieland en Suawoude. Deze velden liggen in de gemeenten Achtkarspelen, Dantumadiel, Leeuwarden, Smallingerland en Tytsjerksteradiel.
    Op 31 juli 2020 heeft Vermilion een aanvraag ingediend om instemming met het gewijzigde winningsplan "Tietjerk" (versie 5.1) voor de drie hiervoor genoemde gasvelden. De reden voor de wijziging is dat Vermilion ook na 2021 gas wil winnen uit de velden en de productie wil verhogen, onder meer door nieuwe putten te boren en te fracken. Op verzoek van de minister heeft Vermilion op 9 juli 2021 een aanvulling op het winningsplan (versie 5.3) ingediend. Versie 5.3 gaat over de effecten van de voortzetting van de bestaande winning gedurende negen jaar, waarbij de door Vermilion voorgestelde nieuwe projecten (zoals het boren van nieuwe putten en fracken) niet worden uitgevoerd.
    Bij het besluit van 29 december 2021 heeft de minister gedeeltelijk geweigerd om in te stemmen met het winningsplan. Kort samengevat zijn de mogelijke gevolgen van de door Vermilion aangevraagde nieuwe projecten voor onder meer de waterhuishouding te groot. De instemming beperkt zich daarom tot voortzetting van de huidige winning, zoals beschreven in versie 5.3 van het winningsplan, tot en met 31 december 2030.
    De colleges zijn het eens met het besluit van de minister om niet in te stemmen met versie 5.1 van het winningsplan, maar vinden dat de minister ook niet had mogen instemmen met versie 5.3.
    3.       In artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet is bepaald op welke (limitatief opgesomde) gronden de minister kan weigeren om met het winningsplan in te stemmen:
    a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door de minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
    b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
    c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
    d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
    4.       De colleges betogen dat de bodem al fors is gedaald door gaswinning uit de velden en dat er nog 5 cm bodemdaling wordt verwacht. Hierdoor ontstaan problemen met de waterhuishouding. Zo kan een combinatie van verdere bodemdaling en extreem weer ertoe leiden dat overtollig water niet meer kan worden geloosd op de Friese Boezem, waardoor stedelijk gebied onder water kan komen te staan.
    4.1.    De minister heeft toegelicht dat in eerdere instemmingsbesluiten voor de gaswinning uit de velden is uitgegaan van een uiteindelijke maximale bodemdaling door gaswinning van 24 cm. Het grootste deel daarvan is al opgetreden; de bodemdaling op het diepste punt van de bodemdalingskom bedraagt ongeveer 18 cm. Het huidige instemmingsbesluit voorziet uitsluitend in verlenging van de looptijd van de bestaande winning. De bodemdaling als gevolg daarvan blijft binnen de grens van 24 cm. In de toekomst wordt nog ongeveer 5 cm bodemdaling verwacht. Dit betreft grotendeels bodemdaling door na-ijling, omdat er een vertraging zit tussen de gaswinning en de bodemdaling als gevolg daarvan, aldus het instemmingsbesluit. De toekomstige bodemdaling wordt voor een zeer beperkt deel veroorzaakt door de voortzetting van de winning, aldus de minister.
    De colleges hebben ter zitting desgevraagd meegedeeld dat zij gegevens over de huidige bodemdaling en de berekende toekomstige bodemdaling niet betwisten.
    4.2.    De voorzieningenrechter overweegt dat op basis van de voorhanden gegevens kan worden aangenomen dat voortzetting van de gaswinning niet zal leiden tot meer bodemdaling dan waarmee eerder al is ingestemd, namelijk 24 cm. Verder is het overgrote deel van de toekomstige bodemdaling een na-ijleffect van de gaswinning. Dat betekent dat die bodemdaling plaatsvindt ongeacht of de winning wordt voortgezet of beëindigd. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de minister vanwege de bodemdaling als gevolg van de voortzetting van de gaswinning, en de daarmee gepaard gaande gevolgen voor de waterhuishouding, niet kon instemmen met het winningsplan (versie 5.3). De voorzieningenrechter acht in dit verband verder van belang dat Vermilion op grond van het meetplan "Leeuwarden-Oost/Oosterend" in 2023 nieuwe bodemdalingsmetingen moet uitvoeren. Als de bodemdaling groter blijkt te zijn dan voorspeld, mag de winning alleen plaatsvinden op basis van een nieuw winningsplan, waarmee de minister heeft ingestemd.
    In wat de colleges aanvoeren over de gevolgen van bodemdaling voor de waterhuishouding ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
    5.       De colleges betogen verder dat onduidelijk is of de beoordeling van het seismische risico volledig is. Ze vragen zich onder meer af welk gewicht is toegekend aan de gebouwen op en rond de gasvelden en in hoeverre rekening gehouden is met het drinkwaterproductiebedrijf en de elektriciteitscentrale in Noardburgum. Verder voeren zij aan dat de minister de gevolgen van bodemtrilling bagatelliseert.
    5.1.    Vermilion heeft een seismische risicoanalyse (hierna: SRA) uitgevoerd, waarin is geconcludeerd dat alle velden in de laagste risicocategorie vallen (Categorie I). Onder meer het Staatstoezicht op de Mijnen en de Technische commissie bodembeweging onderschrijven de indeling in Categorie I. In het instemmingsbesluit is geconcludeerd dat, omdat de velden in de laagste risicocategorie zijn ingedeeld, de kans op geïnduceerde bevingen en schade als gevolg daarvan beperkt is.
    Ter zitting hebben de colleges meegedeeld dat zij de uitkomst van de SRA niet bestrijden. Naar aanleiding van hun vraag over het drinkwaterproductiebedrijf en de elektriciteitscentrale heeft Vermilion ter zitting toegelicht dat de SRA mede is gebaseerd op de gegevens van de website www.risicokaart.nl. Daar is geïnventariseerd welke industriële inrichtingen en andere speciale gebouwen er in de omgeving zijn. Die gegevens worden aangeleverd door overheden, zoals de gemeenten, aldus Vermilion.
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben de colleges geen concrete argumenten aangedragen om aan de volledigheid en de juistheid van de SRA te twijfelen. De voorzieningenrechter ziet in hun betoog over het seismische risico dan ook geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
    6.       De colleges betogen tot slot dat in het instemmingsbesluit te weinig aandacht is besteed aan de gevolgen van de gaswinning voor de drinkwaterwinning. Zij wijzen erop dat de meeste gaswinningsputten decennia oud zijn en betogen dat de minister onvoldoende aandacht heeft besteed aan de putintegriteit (de staat van de putten).
    6.1.    In het winningsplan en het instemmingsbesluit staat dat grondwaterwinning plaatsvindt in de wingebieden Noardburgum en Garijp, op 30-70 m diepte. Aardgas bevindt zich op ongeveer 2 km diepte. Vanwege de grote verticale afstand en het aantal ondoordringbare lagen tussen het gasveld en het grondwater, ligt de drinkwatervoorziening buiten de invloedsfeer van de gaswinning, aldus de minister. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor de conclusie dat de drinkwaterwinning op zichzelf in de weg staat aan gaswinning. Verder hebben de colleges niet onderbouwd dat de putten waarmee het gas wordt gewonnen in slechte staat zijn of anderszins een risico opleveren voor de drinkwatervoorziening. De minister heeft in dit verband toegelicht dat de mijnbouwregelgeving zeer gedetailleerde regels en eisen bevat over putten, om te voorkomen dat lekkages plaatsvinden. Het SodM houdt toezicht op de naleving van die regels.
    Ook in wat de colleges aanvoeren over de drinkwatervoorziening bestaat dus geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    7.       De conclusie van de voorzieningenrechter is dat niet is gebleken dat de instemming met het winningsplan (versie 5.3) geweigerd had moeten worden. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    8.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen  
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2022
    912