ECLI:NL:RVS:2022:632, Raad van State, 02-03-2022, 202103677/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 februari 2021 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellant] een ‘Bevel tot staken van de arbeid’ opgelegd. [appellant] heeft samen met een vennoot een onderneming genaamd [bedrijf]. [appellant] verricht voor zijn onderneming werkzaamheden als taxichauffeur en als belastingadviseur. Op 11 februari 2021 is hij in de omgeving van Schiphol gecontroleerd door een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport. De inspecteur heeft geconstateerd dat [appellant] in een aaneengesloten periode van 14 keer 24 uren geen rusttijd van 72 uur had genoten, zoals artikel 2.5:1, vijfde lid, onder b, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer vereist. Op grond van artikel 8:1, eerste lid, van het Atbv levert dit een overtreding op. Daarom is aan [appellant] een ‘Bevel tot staken van de arbeid’ opgelegd.

202103677/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 26 mei 2021 in zaak nr. 21/2457 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 februari 2021 heeft de minister aan [appellant] een ‘Bevel tot staken van de arbeid’ opgelegd.
    Bij besluit van 23 april 2021 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 februari 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. Ph. Boerman, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, vergezeld door E.J. de Groot, inspecteur bij de Inspectie Leefomgeving en Transport, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft samen met een vennoot een onderneming genaamd [bedrijf]. [appellant] verricht voor zijn onderneming werkzaamheden als taxichauffeur en als belastingadviseur. Op 11 februari 2021 is hij in de omgeving van Schiphol gecontroleerd door een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport. De inspecteur heeft geconstateerd dat [appellant] in een aaneengesloten periode van 14 keer 24 uren geen rusttijd van 72 uur had genoten, zoals artikel 2.5:1, vijfde lid, onder b, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv) vereist. Op grond van artikel 8:1, eerste lid, van het Atbv levert dit een overtreding op. Daarom is aan [appellant] een ‘Bevel tot staken van de arbeid’ opgelegd (hierna: het bevel). Volgens dat bevel, uitgereikt op 11 februari 2021, moest [appellant] in het belang van de veiligheid, gezondheid en het welzijn de arbeid staken voor de duur van 44 uur en 56 minuten. Het bevel gold tot 14:55 uur op 13 februari 2021.
    2.       [appellant] heeft tegen dat bevel bezwaar gemaakt. Hij heeft zich onder andere op het standpunt gesteld dat de verplichte rusttijd in artikel 2.5:1, vijfde lid, onder b, van het Atbv niet op hem van toepassing is, omdat hij geen werknemer, maar een zelfstandige is.
    3.       De minister heeft dat standpunt niet gevolgd. In het besluit op bezwaar van 23 april 2021 heeft de minister gesteld dat uit artikel 2.2:2 van het Atbv volgt dat de bepalingen uit dat besluit op zelfstandigen van toepassing zijn, als aan twee voorwaarden is voldaan. Zij moeten i) berusten op de paragrafen 5.2 tot en met 5.5 van de Arbeidstijdenwet (hierna: de Atw) en ii) de bepalingen moeten zijn aangeduid als overtredingen. Volgens de minister voldoet artikel 2.5:1, vijfde lid onder b, van het Atbv aan beide voorwaarden. Volgens de minister volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1129, dat deze redenering juist is. De minister heeft verder vastgesteld dat uit een analyse van de gegevens uit de boordcomputer van de taxi is gebleken dat in een periode van 14 aaneengesloten dagen geen rusttijd van 72 uren, die mag worden gesplitst in perioden van ten minste 24 uur, is geregistreerd. Dat volgt volgens de minister ook uit het in het bezwaarschrift opgegeven overzicht van werkzaamheden. De minister heeft het standpunt van [appellant], dat hij vervoer aanbiedt op een wijze die voor niemand ernstig gevaar voor de veiligheid of gezondheid oplevert, niet gevolgd. Het bevel is volgens de minister daarom terecht opgelegd.
    4.       De rechtbank heeft de minister gevolgd in zijn standpunt dat de in artikel 2.5:1, vijfde lid, onder b, van het Atbv neergelegde verplichte rusttijd ook voor een zelfstandige geldt. Volgens de rechtbank heeft de minister mogen uitgaan van de gegevens uit de boordcomputer, omdat deze computer het wettelijke controlemiddel is. De rechtbank heeft overwogen dat als [appellant] zich tijdens zijn werk als belastingadviseur ook aanbiedt voor taxiritjes, hij gelet op de Wet personenvervoer 2000 ook arbeid verricht. Omdat de rij- en rusttijden niet in acht zijn genomen en dit kan leiden tot ernstig gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen, is het bevel terecht opgelegd, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    5.       [appellant] heeft de gronden van zijn hoger beroep zeer uitvoerig uiteengezet. Uit de artikelen 8:69 en 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht volgt niet dat de Afdeling in haar uitspraak op alle aangevoerde argumenten afzonderlijk moet ingaan. Hoewel de Afdeling alle argumenten heeft bezien, zal zij zich hierna beperken tot de kern van de door [appellant] naar voren gebrachte gronden.
    6.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 2.5:1, vijfde lid, onder b, van het Atbv ook geldt voor een zelfstandige. Weliswaar maakt artikel 2:7 van de Atw het mogelijk om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat ook niet werkgevers en werknemers zich aan deze wet moeten houden, maar [appellant] bestrijdt dat er daadwerkelijk zo’n maatregel is vastgesteld. In de parlementaire geschiedenis is daar niets over terug te vinden. De rechtbank heeft volgens hem ten onrechte de bewijslast omgekeerd. [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderzocht of de motie van kamerlid De Mos wet- en regelgeving heeft opgeleverd op grond waarvan het Atbv op een zelfstandige van toepassing is. Hij wijst in dit verband op een brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 2 juni 2014 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 31 521, nr. 77). De uitspraak waarop de minister in zijn besluit op bezwaar heeft gewezen, ziet niet op zijn situatie, maar gaat over een zelfstandig bestuurder van een vrachtwagen.
    Verder heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte geoordeeld dat de minister een overtreding mocht aannemen op basis van de gegevens uit de boordcomputer. Dat uren in de boordcomputer geregistreerd staan, betekent niet dat hij tijdens die uren ook arbeid als taxichauffeur heeft verricht. Hij gebruikt zijn taxi ook voor andere activiteiten. De minister heeft zich ten onrechte niet ook gebaseerd op datgene wat hij zelf heeft geregistreerd over zijn taxiwerkzaamheden en overige werkzaamheden.
    Voorts levert de uitspraak van de rechtbank volgens [appellant] een inbreuk op van het in artikel 16 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie neergelegde recht op vrijheid van ondernemerschap. Daartoe voert hij aan dat de uitspraak van de rechtbank is gebaseerd op de Atw. Het Atbv bevat versoepelingen voor werkgevers en werknemers ten opzichte van de Atw die niet voor zelfstandigen gelden. Hij wijst erop dat artikel 5:5, tweede lid, onder b, van de Atw een minimaal aaneengesloten rusttijd van 32 uur vereist, terwijl dat in artikel 2.5:1, vijfde lid onder b, van het Atbv voor werkgevers en werknemers is versoepeld naar een minimaal aaneengesloten rusttijd van 24 uur. Daarom gelden er als gevolg van de uitspraak van de rechtbank voor hem als zelfstandig taxichauffeur strengere regels dan voor werkgevers en werknemers in het taxivervoer. Dat leidt volgens [appellant] ook tot strijd met artikel 1 van de Grondwet.
    Beoordeling
    Geldt artikel 2.5:1, vijfde lid, onder b, van het Atbv voor een zelfstandige?
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de in artikel 2.5:1, vijfde lid, onder b, van het Atbv neergelegde rusttijd ook geldt voor [appellant]. Artikel 2:7 van de Atw is de grondslag voor een algemene maatregel van bestuur waarin de werkingssfeer van de Atw en de daarop berustende bepalingen kan worden uitgebreid naar personen die arbeid verrichten zonder werkgever of werknemer in de zin van de Atw te zijn. De werkingssfeer kan alleen worden uitgebreid indien dat noodzakelijk is ter voorkoming van ernstig gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen. Dat volgt ook uit de memorie van toelichting bij deze bepaling (TK 1993-1994, 23 646, nr. 3, blz. 84), waarin uitdrukkelijk is gesteld dat de veiligheid die wordt bedoeld generiek is en dat hieronder bijvoorbeeld ook de verkeersveiligheid valt.
    6.2.    Het Atbv is een algemene maatregel van bestuur die mede op artikel 2:7 van de Atw berust. In artikel 2.2:2 van dat besluit is bepaald dat paragraaf 5.3 van de Atw en de daarop berustende bepalingen, voor zover aangeduid als overtredingen, van toepassing zijn op de bestuurder die geen werkgever of werknemer is. Voor zover [appellant] heeft gesteld dat dit artikel alleen ziet op de bestuurder die niet alleen zelfstandige is maar ook taxichauffeur in loondienst, overweegt de Afdeling dat de tekst van dit artikel geen grond voor die uitleg biedt.
    Artikel 2.5:1, vijfde lid, onder b, van het Atbv berust op een bepaling in paragraaf 5.3 van de Atw, namelijk artikel 5:12, tweede lid, onder a, van de Atw. Verder is eerstgenoemd artikel aangeduid als overtreding in artikel 8:1, eerste lid, van het Atbv. Dit betekent dat artikel 2.5:1, vijfde lid, onder b, van het Atbv van toepassing is op de bestuurder die zelfstandige is. Dit is eerder vastgesteld in een uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1129 (r.o. 2.6.1). Dat die uitspraak ziet op een zelfstandig bestuurder van een vrachtwagen, zoals [appellant] heeft gesteld, is voor de uitleg van de wettelijke systematiek niet relevant.
    6.3.    De stelling van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte op hem de bewijslast heeft gelegd om aan te tonen dat er met artikel 2.5:1, vijfde lid, onder b, van het Atbv geen invulling is gegeven aan artikel 2.7 van de Atw, kan niet worden gevolgd. Hoewel [appellant] terecht heeft opgemerkt dat in de aanhef van het Atbv alleen is verwezen naar artikel 5:12, tweede lid, van de Atw en niet naar artikel 2.7 van de Atw, is de Afdeling van oordeel dat de hier toegepaste wettelijke bepalingen duidelijk zijn en geen ruimte bieden voor een andere uitleg. Anders dan [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank daarom terecht geen aanleiding gezien voor nader onderzoek.
    Mocht de minister zich uitsluitend baseren op de gegevens uit de boordcomputer?
    6.4.    Het betoog dat [appellant] geen overtreding heeft gepleegd omdat de minister zich uitsluitend op de gegevens uit de boordcomputer heeft gebaseerd en niet ook op datgene wat hij zelf heeft geregistreerd over zijn taxiwerkzaamheden en overige werkzaamheden, kan niet worden gevolgd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister bij de controle van de rij- en rusttijden van de registraties in de boordcomputer mocht uitgaan, omdat dit op grond van artikel 2.4:2, eerste lid, van het Atbv het wettelijk controlemiddel is. In dit artikel wordt verwezen naar artikel 79 van het Besluit personenvervoer 2000. Hierin staat dat de vervoerder die taxivervoer verricht er zorg voor draagt dat de boordcomputer de arbeids- en rusttijden van de bestuurder registreert. Dit betekent dat [appellant] zelf verantwoordelijk is voor de juiste registratie in de boordcomputer van zijn arbeids- en rusttijden. Overigens heeft de minister, anders dan [appellant] stelt, ook gekeken naar de door [appellant] zelf geregistreerde werkzaamheden. In het besluit van 23 april 2021 heeft de minister geconcludeerd dat uit het in het bezwaarschrift door [appellant] opgegeven overzicht van werkzaamheden ook blijkt dat in een periode van 14 aaneengesloten dagen geen rusttijd van 72 uren is geregistreerd.
    Strijd met gelijkheidsbeginsel en recht op vrij ondernemerschap?
    6.5.    [appellant] heeft aangevoerd dat de uitspraak van de rechtbank gebaseerd is op de Atw en daarom strijd oplevert met het recht op gelijke behandeling en met het recht op vrij ondernemerschap. Hij betoogt dat artikel 5:5, tweede lid, onder b, van de Atw een minimaal aaneengesloten rust van 32 uur vereist, terwijl dat in artikel 2.5:1, vijfde lid, onder b, van het Atbv voor werkgevers en werknemers, en dus niet voor zelfstandigen, is versoepeld naar een minimaal aaneengesloten rust van 24 uur. De Afdeling overweegt dat het betoog uitgaat van de onjuiste veronderstelling dat de uitspraak van de rechtbank alleen gebaseerd is op de Atw. Verder heeft [appellant] met zijn betoog niet onderkend dat artikel 2.5:1, onder b, van het Atbv, zoals hiervoor is overwogen, wel voor een zelfstandige geldt en dat  artikel 5:5, tweede lid, onder b, van de Atw niet de rusttijden voor het taxivervoer regelt. De door [appellant] gemaakte vergelijking kan daarom niet worden gevolgd.
    6.6.    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen        
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2022
    978
     
    BIJLAGE
     
    Arbeidstijdenwet
    § 2.2. Uitbreiding van de toepasselijkheid
    Zelfstandigen
    Artikel 2:7
    1.       Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald, dat voor de bij die maatregel en de daarop berustende bepalingen omschreven arbeid of arbeid onder daarbij omschreven omstandigheden, deze wet en de daarop berustende bepalingen geheel of gedeeltelijk mede moeten worden nageleefd door een persoon die, zonder werkgever of werknemer te zijn in de zin van deze wet, deze arbeid verricht, indien zulks noodzakelijk is ter voorkoming van ernstig gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen.
    […].
    Wekelijkse onafgebroken rusttijd
    Artikel 5:5
    […]
    2. De werkgever organiseert de arbeid zodanig, dat de werknemer van 18 jaar of ouder een onafgebroken rusttijd heeft van ten minste:
    […]
    b. 72 uren in elke aaneengesloten periode van 14 maal 24 uren, welke rusttijd kan worden gesplitst in onafgebroken rustperioden van ten minste 32 uren.
    […].
    § 5.3. Bijzondere voorschriften
    Artikel 5:12
    […]
    2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, met uitzondering van arbeid verricht door defensiepersoneel, regels worden gesteld die afwijken van, in de plaats komen van of strekken tot aanvulling van het bij paragraaf 5.2 bepaalde, ten aanzien van arbeid verricht door:
    a. personen, werkzaam in of op railvoertuigen of motorrijtuigen;
    […].
    Artikel 8:2. Bevel tot staken of niet aanvangen van de arbeid
    […].
    2. Een toezichthouder kan bevelen dat, indien arbeid wordt verricht of dreigt te worden verricht die naar zijn oordeel in ernstige mate in strijd is met de bij deze wet en de daarop berustende bepalingen gegeven regels inzake arbeids- en rusttijden of deugdelijke registratie, voor zover aangeduid als overtredingen in de zin van artikel 10:1 of zijn aangemerkt als economische delicten als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet op de economische delicten, een kind, de werknemer of een persoon als bedoeld in artikel 2:7, die arbeid staakt of niet aanvangt tot op een nader te bepalen tijdstip. Het tijdstip wordt niet later gesteld dan dat, waarop hervatting van de arbeid wettelijk weer geoorloofd is onderscheidenlijk deugdelijk kan worden uitgevoerd.
    Aanwijzing overtredingen
    Artikel 10:1
    1. Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van […] alsmede - voor zover aangeduid als overtredingen - de voorschriften krachtens de artikelen 2:7, eerste lid […], 5:12, eerste en tweede lid, […].
    Arbeidstijdenbesluit vervoer
    Uitbreiding van de toepasselijkheid van de wet
    Artikel 2.2:2
    Paragraaf 5.1 en - voorzover aangeduid als overtredingen - de paragrafen 5.2 tot en met 5.5 en de daarop berustende bepalingen en artikel 11:1 van de wet zijn van overeenkomstige toepassing op de bestuurder die geen werkgever of werknemer is in de zin van de wet.
    Boordcomputer
    Artikel 2.4:2
    1. Bij taxivervoer wordt door de werkgever, de bestuurder en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet ten behoeve van een deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden, een boordcomputer, als bedoeld in artikel 79, eerste lid, van het Besluit personenvervoer 2000 gebruikt, overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens voornoemd besluit.
    §2.5. Arbeids- en rusttijden
    Rusttijd
    Artikel 2.5:1
    1. In plaats van de artikelen 5:3, tweede en derde lid, en 5:5, tweede en derde lid, van de wet wordt dit artikel toegepast.
    […]
    5. De werkgever organiseert de werkzaamheden zodanig, dat de werknemer die taxivervoer verricht:
    […];
    b. in elke aaneengesloten periode van 14 maal 24 uren een rusttijd van 72 uren heeft, welke mag worden gesplitst in perioden van ten minste 24 uren.
    Overtredingen wegvervoer
    Artikel 8:1
    1. Het niet naleven van de artikelen […] 2.5:1, tweede en vijfde lid […] levert een overtreding op.
    […].
    Besluit personenvervoer 2000
    Artikel 79
    1. De vervoerder die taxivervoer verricht, draagt er zorg voor dat in een auto waarmee taxivervoer wordt verricht een op correcte wijze functionerende boordcomputer aanwezig is waarvoor een typegoedkeuring is verleend, als bedoeld in artikel 22, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994.
    […];
    4. De vervoerder die taxivervoer verricht draagt er tevens zorg voor dat de boordcomputer de arbeids- en rusttijden van de bestuurder registreert.
    […].