ECLI:NL:RBLIM:2022:3686, Rechtbank Limburg, 13-05-2022, ROE 19/1761
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verwerking van digestaat uit co-vergistingsinstallatie, persen van gedroogd digestaat tot briketten en opslag van briketten. Last onder dwangsom na bezwaar beperkt tot gebruik tunneldroger voor het drogingsproces en gebruik van de opslagsilo voor opslag van gedroogd product, wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder e, respectiebelijk a en c, van de Wabo. Geen concreet zicht op legalisatie gelet op (nog niet onherroepelijk) besluit weigering omgevingsvergunning. Geen bijzondere omstandigheden om af te zien van handhaving, nu de rest van de bedrijfsprocessen doorgang kan vinden. Overwegingen in (gegrond verklaarde) beroepszaak tegen weigering omgevingsvergunning kunnen geen rol spelen bij beoordeling bestreden besluit want de betreffende uitspraak dateert van na dat besluit.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 19/1761
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 mei 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] te [plaats 1] , eiseres
    (gemachtigde: mr. P.M.E.P.J. Joosten),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal, verweerder.
    (gemachtigden: mr. drs. M.G.G. van Nisselroij, mr. Y.G.P. Vos en mr. M.A.N. Gerards)
    
    
      Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: [naam derdepartij 1], wonend te [woonplaats 3] (gemachtigde [naam derdepartij 2] ) en [naam derdepartij 2], wonend te [woonplaats 2] .
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 25 oktober 2018 (primaire besluit 1) heeft verweerder eiseres gelast het strijdige gebruik op de locatie [adres] te [plaats 1] te beëindigen en beëindigd te houden door uiterlijk 31 december 2018 de installaties -waaronder de tunneldroger met biologische luchtwasser, de zeefbandpers met chemische luchtwasser en de brikettenpers- ten behoeve van het drogingsprocedé buiten gebruik te stellen/laten en te houden, op straffe van een dwangsom van € 1.500 per week met een maximum van € 15.000. Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder tevens aan eiseres de last opgelegd om het strijdige gebruik op voornoemde locatie te beëindigen door uiterlijk 31 december 2018 de opslagvoorziening (opslagbunker/mestsilo) van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van een dwangsom van € 2.000 per week met een maximum van € 20.000.
    
    
    
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit 1.
    
    
    
      Bij besluit van 14 februari 2019 (primaire besluit 2) heeft verweerder het primaire besluit 1 gewijzigd in die zin dat de lasten en dwangsommen zijn aangepast. De eerste last is aldus gewijzigd dat eiseres wordt gelast uiterlijk 15 februari 2019 de tunneldroger met biologische luchtwasser ten behoeve van het drogingsprocedé buiten gebruik te stellen en te houden (hierna: last 1) op straffe van een dwangsom van € 1.000 per week met een maximum van € 10.000. De tweede last is aldus gewijzigd dat uiterlijk 15 februari 2019 de opslagvoorziening niet meer wordt gebruikt voor opslag van eindproduct van het droogprocedé (hierna: last 2) op straffe van een dwangsom van € 1.000 per week met een maximum van € 10.000.    
    
    
    
      Bij besluit van 8 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder op de bezwaren tegen het primaire besluit 1 en het primaire besluit 2 beslist. De bezwaren zijn vanwege de wijziging van het primaire besluit 1 gegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2022. Voor eiseres is [naam] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De derde-partijen zijn eveneens verschenen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
        
      
    
    1. Eiseres exploiteert op de locatie [adres] te [plaats 1] een co-vergistingsinstallatie met warmtekrachtkoppeling. In het jaar 2007 is hiervoor een vrijstelling van het toenmalige bestemmingsplan en een oprichtingsvergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend. 
    
    2. Eiseres heeft op 13 november 2015 een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan en veranderen van de werking van haar inrichting op de locatie [adres] . De aanvraag is ingediend ten behoeve van het (inpandig) verder verwerken van digestaat (uit eigen productie in de co-vergistingsinstallatie) door het digestaat door middel van een zeefbandpers in een dunne en dikke fractie te scheiden, de dikke fractie in een tunneldroger te drogen tot een eindproduct, en dit gedroogd digestaat te persen tot briketten, en daarnaast voor het plaatsen van een bouwwerk, zijnde een opslagvoorziening voor het gedroogde digestaat in de vorm van briketten dan wel korrels. Verweerder heeft deze aanvraag bij besluit van 6 maart 2018 afgewezen. Eiseres heeft daartegen bij deze rechtbank beroep ingesteld.
    
    3. Op 13 april 2018 hebben de derde-partijen verweerder verzocht handhavend op te treden ten aanzien van de locatie [adres] .
    
    4. Bij een op 30 mei 2018 door de Regionale Uitvoeringsdienst Zuid-Limburg uitgevoerde controle bleek dat in een gebouw een tunneldroger, zeefbandpers en brikettenpers aanwezig waren, dat ten behoeve van deze installaties luchtwassers in gebruik waren en dat een mestsilo/opslagbunker werd gebruikt voor opslag van briketten. 
    
    5. Op 25 oktober 2018 heeft verweerder het primaire besluit 1 genomen. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter bij deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 1 februari 2019 heeft de voorzieningenrechter het primaire besluit 1 geschorst voor zover het gaat om het gebruik van de zeefbandpers (inclusief luchtwasser) en de brikettenpers en bepaald dat verweerder in zoverre niet bevoegd is met een last onder dwangsom op te treden. Volgens de voorzieningenrechter is ten aanzien van de tunneldroger sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het verzoek om voorlopige voorziening is, voor zover dit ziet op het gebruik van de tunneldroger (inclusief luchtwasser), afgewezen. De voorzieningenrechter overwoog ten aanzien van de opslagvoorziening dat daarvoor een vergunning voor bouwen (artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo) en een vergunning voor afwijken van het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo) nodig is, maar oordeelde dat de last tot het verwijderen van de opslagvoorziening disproportioneel is. De voorzieningenrechter heeft last 2 daarom beperkt en als volgt geherformuleerd: “beëindigen en beëindigd houden van strijdig gebruik door de opslagvoorziening (opslagbunker/mestsilo) niet meer te gebruiken voor opslag van eindproduct van het droogprocedé”.
    
    6. Verweerder heeft naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter het primaire besluit 2 genomen. De lasten en dwangsommen zijn daarin aangepast en het primaire besluit 1 is voor het overige onverkort gehandhaafd. 
    
    7. Op 21 maart 2019 heeft eiseres haar bezwaren mondeling toegelicht aan de commissie bezwaarschriften van verweerders gemeente. Deze commissie heeft verweerder op 9 april 2019 geadviseerd over de op de bezwaren te nemen beslissing. 
    
    8. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit 2 gehandhaafd. Verweerder heeft in het bestreden besluit voor een groot deel de uitspraak van de voorzieningenrechter gevolgd. De zeefbandpers (met chemische luchtwasser) en brikettenpers zijn daardoor geen onderdeel meer van last 1. Last 1 heeft alleen nog maar betrekking op de tunneldroger (met luchtwasser). Last 2 ziet op het gebruik van de opslagvoorziening voor opslag van eindproduct van het droogprocedé. Het bezwaar is, nu het primaire besluit 1 is aangepast, gegrond verklaard.
    
    9. Bij uitspraak van 18 september 2019 heeft de rechtbank het beroep tegen de weigering van de omgevingsverguning gegrond verklaard en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). Verweerder heeft op 29 april 2020 opnieuw beslist op de aanvraag om een omgevingsverguning. De vergunning is daarbij wederom afgewezen. Verweerder heeft het nieuwe besluit op de aanvraag aan de Afdeling toegezonden. Blijkens de verklaringen van partijen ter zitting is nog geen uitspraak gedaan in de hoger beroepszaak.  
    
    10. Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en heeft daartoe het volgende aangevoerd.
    
    
      
        Welke geschilpunten zijn er en wat is het oordeel van de rechtbank daarover?
      
    
    
    
      
        De omschrijving van het drogingsprocedé in het bestreden besluit.
      
    
    
    11. Verweerder omschrijft in het primaire besluit 2 het drogingsprocedé als volgt: “het na de scheiding van het digestaat in een dunne en dikke fractie verder verwerken van de dikke fractie door deze in een tunneldroger in te drogen tot een droog eindproduct en van dit gedroogde digestaat briketten te persen dan wel korrels te produceren”. Deze omschrijving is volgens eiseres onjuist omdat het persen van het digestaat in briketten en het produceren van korrels niets te maken hebben met het drogingsprocedé. Het drogingsprocedé bestaat uitsluitend uit het drogen van de dikke fractie in de tunneldroger. Eiseres is bevreesd dat door de omschrijving die verweerder geeft ruimte ontstaat voor de uitleg dat het persen van briketten en daarmee het gebruik van de brikettenpers niet is toegestaan. Zij wil voorkomen dat haar zal worden tegengeworpen dat zij niet is opgekomen tegen de omschrijving van verweerder.  
    
    
      11.1.
      De rechtbank overweegt naar aanleiding van deze beroepsgrond dat last 1 niet ziet op het gehele drogingsprocedé, maar slechts op het gebruik van de tunneldroger “ten behoeve van het drogingsprocedé”. Blijkens de formulering van last 1 volgens het bestreden besluit ziet last 1 niet (langer) op (het gebruik van) andere installatie-onderdelen die voor het proces vanaf de scheiding van het digestaat tot en met het maken van briketten/korrels nodig zijn. Gelet op deze specifieke afbakening van de last kan deze omschrijving, wat daar verder ook van zijn, niet tot de conclusie leiden dat het gebruik van de brikettenpers op grond van het bestreden besluit niet is toegestaan. Voor zover eiseres dit vreest, kan de rechtbank haar daarin dan ook niet volgen. 
      
      
        
          Het drogingsproces als onderdeel van het begrip “co-vergisting” als bedoeld in het bestemmingsplan.
        
      
      
      
        12. Eiseres is, in tegenstelling tot verweerder, van mening dat het drogingsprocedé onder het begrip co-vergisting als bedoeld in het bestemmingsplan (planregel 1.48) valt. Zij is het daarom niet eens met de stelling van verweerder in het bestreden besluit dat er ten aanzien van het drogingsprocedé sprake is van planologisch strijdig gebruik. 
      
      
    
    
      12.1.
      De rechtbank stelt vast dat de lasten 1 en 2 niet berusten op strijdigheid met de volgens het bestemmingsplan ter plaatse [adres] geldende functie-aanduiding “specifieke vorm van agrarisch co-vergisting”. Last 1 is immers opgelegd vanwege het ontbreken van een vergunning voor het veranderen of veranderen van de werking van de inrichting en last 2 is opgelegd vanwege het ontbreken van een vergunning voor bouwen van de mestsilo en het ontbreken van een vergunning voor afwijken van de in het bestemmingsplan bepaalde maximale bouwhoogte van de mestsilo. Eiseres heeft overigens niet betwist dat die vergunningen benodigd zijn. De vraag of het drogingsprocedé binnen de definitie van “co-vergisting” in het bestemmingsplan valt is daarom niet van belang voor de beoordeling van het bestreden besluit. 
      
      
        
          Zicht op legalisatie.
        
      
      
      
        13. Volgens eiseres was en is er zicht op legalisatie, gelet op het beroep dat ten tijde van het bestreden besluit was ingesteld tegen de weigering van de omgevingsvergunning, de uitspraak van de rechtbank op dat beroep en het feit dat op het hoger beroep daartegen nog geen uitspraak is gedaan. Verweerder heeft zich volgens eiseres bij de naar aanleiding van die uitspraak van de rechtbank genomen nadere, wederom afwijzende, beslissing op de vergunningaanvraag niet gehouden aan de uitspraak van de rechtbank en eiseres acht dit bijzonder kwalijk. Door het hoger beroep is het weigeringsbesluit nog niet definitief.  
      
      
    
    
      13.1.
      De rechtbank stelt voorop dat de vraag of het bestreden besluit rechtmatig is beoordeeld moet worden naar de omstandigheden ten tijde van dat besluit, 8 mei 2019. De uitspraak van de rechtbank op het beroep inzake de weigering van de omgevingsvergunning dateert van 18 september 2019 en de nadere beslissing op de aanvraag van 29 april 2020, zodat verweerder daar in het bestreden besluit nog geen rekening mee kon houden. Ten tijde van het bestreden besluit lag er een besluit tot weigering van de omgevingsvergunning, zodat er toen geen concreet zicht was op legalisatie. Dat ten aanzien van de weigering van de omgevingsvergunning een beroepsprocedure aanhangig was en eiseres de kans van slagen van de beroepsgronden wellicht hoog inschatte leidt niet tot een andere conclusie.    
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien.
        
      
      
      
        14. Volgens eiseres waren en zijn er bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving had moeten worden afgezien. Eiseres stelt onevenredig te worden getroffen door de opgelegde lasten. Zij wijst in dit verband op de financiële en economische gevolgen van het stopzetten van het drogingsprocedé, de aanvankelijk positieve houding van de gemeenteraad over het binnen het eigen bedrijf verwerken van digestaat en de medewerking die zij heeft verleend aan de door verweerder gewenste aanpassing van de aanvraag.
      
      
    
    
      14.1.
      
        De rechtbank is van oordeel dat eiseres onvoldoende heeft onderbouwd dat zij door de opgelegde lasten onevenredig nadeel ondervindt. Ter zitting heeft zij desgevraagd verklaard dat alle bedrijfsprocessen behalve het drogen en persen doorgang hebben gevonden. Dat zij mogelijk verplichtingen is aangegaan in de veronderstelling dat het droogprocedé zou kunnen worden voortgezet en zij deze nu niet kan nakomen dient voor haar risico te komen. Evenmin als de voorzieningenrechter, is ook de rechtbank niet gebleken dat van de zijde van verweerder toezeggingen aan eiseres zijn gedaan dat (voorlopig) van handhavend optreden zou worden afgezien. Voor zover eiseres nog heeft gewezen op ter zitting van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in zaak ECLI:NL:RVS:2017:3530 gemaakte afspraken in verband met de uitleg van “co-vergisting”, verwijst de rechtbank naar onderdeel 12.1 van deze uitspraak. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd zijn naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden gelegen die verweerder hadden moeten nopen om van handhaving af te zien. 
        
          
          Wat is de conclusie?
        
      
      
      
        15. Gelet op het voorgaande kunnen de bij het bestreden besluit opgelegde lasten in stand blijven. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J.E. Hamers-Aerts, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.G.P.M. Zweipfenning, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2022
    
    
    
    
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen			rechter
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 13 mei 2022
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.