ECLI:NL:RVS:2022:1365, Raad van State, 11-05-2022, 202108170/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde een omgevingsvergunning verleend aan Sunvest Ontwikkeling B.V. voor het realiseren van een tijdelijk zonnepark met bijhorende en recreatieve bouwwerken op het perceel Groenewoudseweg 99 in Zeewolde.  Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college aan Sunvest een (tijdelijke) omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark met bijbehorende en recreatieve bouwwerken op het perceel Groenewoudseweg 99 in Zeewolde. De vergunning voor het zonnepark is verleend voor een periode van 25 jaar. Het zonnepark is voorzien op de rand van het bosgebied Horsterwold. Dit bosgebied heeft een oppervlakte van ongeveer 3.700 ha. Het projectgebied heeft een oppervlakte van ongeveer 7.6 ha. De oppervlakte van het zonnepark bedraagt ongeveer 4.6 ha. De overige gronden worden gebruikt voor de landschappelijke inpassing, het borgen/vergroten van de biodiversiteit en voor recreatieve elementen.

202108170/1/R4.
    Datum uitspraak: 11 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zeewolde,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 18 november 2021 in zaak nr. 20/2634 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan Sunvest Ontwikkeling B.V. (hierna: Sunvest) voor het realiseren van een tijdelijk zonnepark met bijhorende en recreatieve bouwwerken op het perceel Groenewoudseweg 99 in Zeewolde.
    Bij uitspraak van 18 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en Sunvest hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2022, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door M.F. Nagelhout-van den Bosch MSc en J. Geens, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Sunvest, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.P.W. Mensink, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college aan Sunvest een (tijdelijke) omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark met bijbehorende en recreatieve bouwwerken op het perceel Groenewoudseweg 99 in Zeewolde. De vergunning voor het zonnepark is verleend voor een periode van 25 jaar. Het bouwplan was in strijd met het ten tijde van het besluit van 9 juni 2020 geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2016", vastgesteld door de raad van Zeewolde bij besluit van 29 september 2016. Het college heeft met toepassing van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in afwijking van het bestemmingsplan de omgevingsvergunning verleend. Bij besluit van 28 mei 2020 heeft de raad van Zeewolde ten behoeve van de omgevingsvergunning een verklaring van geen bedenkingen gegeven als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Aan de omgevingsvergunning ligt het rapport "Ruimtelijke onderbouwing realisatie zonnewoud Zeewolde" van Eelerwoude van 9 maart 2020 ten grondslag.
    2.       Het zonnepark is voorzien op de rand van het bosgebied Horsterwold. Dit bosgebied heeft een oppervlakte van ongeveer 3.700 ha. Het projectgebied heeft een oppervlakte van ongeveer 7.6 ha. De oppervlakte van het zonnepark bedraagt ongeveer 4.6 ha. De overige gronden worden gebruikt voor de landschappelijke inpassing, het borgen/vergroten van de biodiversiteit en voor recreatieve elementen. Het zonnepark kan ongeveer 3.000 gemiddelde Nederlandse huishoudens van energie voorzien.
    3.       [appellant] woont op het perceel [locatie], op een afstand van ongeveer 1,1 km tot het voorziene zonnepark. Zoals door de rechtbank terecht is onderkend, is [appellant] gelet op deze afstand geen belanghebbende bij het bestreden besluit. Het besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). [appellant] heeft een zienswijze naar voren gebracht over het ontwerpbesluit. Naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7 (Varkens in Nood), heeft de Afdeling in haar uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die over het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. De rechtbank heeft gelet hierop het beroep van [appellant] terecht ontvankelijk geacht.
    Beoordeling hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb. Een raadslid dat heeft gestemd over de verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) is ook lid geweest van een externe commissie van Staatsbosbeheer (eigenaar van de gronden) die heeft geadviseerd over voorstellen voor een zonnepark. Die commissie heeft positief geadviseerd over het voorstel van Sunvest. De rechtbank heeft ten onrechte niet onderkend dat gelet hierop sprake is geweest van (schijn van) vooringenomenheid, aldus [appellant].
    4.1.    Op de zitting heeft [appellant] toegelicht dat het desbetreffende raadslid geen persoonlijk (financieel) belang heeft bij het zonnepark. Echter, gelet op de betrokkenheid van de persoon in kwestie bij het adviseren van Staatsbosbeheer over de ingediende voorstellen/plannen, stond volgens [appellant] in wezen bij voorbaat vast dat hij als raadslid voor het afgeven van de vvgb zou stemmen. Ook heeft [appellant] erop gewezen dat voor de benodigde vvgb de stem van het desbetreffende raadslid beslissend is geweest (10 stemmen voor en 9 tegen). De Afdeling ziet in de door [appellant] genoemde omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit over de vvgb en dus de omgevingsvergunning is genomen in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb. De grondslag van de door de raad afgeven vvgb is artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Bor. In artikel 6.5, tweede lid, van het Bor is bepaald dat de vvgb alleen kan worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening. De "persoon" van de aanvrager is gelet hierop geen relevant gegeven bij het besluit over de vvgb. Zelfs als zou worden aangenomen dat het raadslid in kwestie een voorkeur zou hebben gehad voor een bepaalde uitvoerder, namelijk Sunvest, beperkt de afweging die de raad moet maken bij het beslissen over de vvgb zich tot de vraag of een zonnepark op de desbetreffende locatie ruimtelijk aanvaardbaar is. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de raad het besluit over de vvgb met vooringenomenheid heeft genomen. Het betoog slaagt niet.
    5.       [appellant] betoogt dat de omgevingsvergunning moet worden vernietigd, omdat de raad op 2 september 2020 besloten heeft de op 28 mei 2020 gegeven vvgb in te trekken.
    5.1.    De Afdeling overweegt dat aan de omgevingsvergunning voor het zonnepark de vvgb van 28 mei 2020 ten grondslag ligt. De beslissing van de raad (van 2 september 2020) om de vvgb in te trekken, is van na de datum van het bestreden besluit en doet, wat daar verder ook van zij, geen afbreuk aan de rechtmatigheid daarvan. Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aanvraag niet in strijd is met de "Visie ruimtelijke inpassing grondgebonden zon Zeewolde" van 16 januari 2019 (hierna: Visie grondgebonden zon). Hierin zijn zoekgebieden voor zonneparken in Zeewolde opgenomen. Ook zijn in een bijlage de voorkeurscenario’s beschreven. De rechtbank heeft miskend dat het plangebied niet ligt binnen een aangewezen zoekgebied en evenmin past in een van de beschreven scenario’s, aldus [appellant].
    6.1.    In de aangevallen uitspraak is overwogen dat in de Visie grondgebonden zon een "zonneladder" is opgenomen. Daarin is de voorkeursvolgorde voor zonneparken genoemd en uitgewerkt. Stap 1 van deze ladder ziet op zonneparken op niet-landbouwgronden in het buitengebied. Volgens de visie zijn deze gronden ruimtelijk het meest geschikt voor de ontwikkeling van zonneparken. Het perceel waarop de vergunning voor het zonnepark rust, ligt in het buitengebied en is niet bestemd of in gebruik als landbouwgrond en valt dus onder stap 1 van de ladder. Op de zitting en in het verweerschrift heeft het college daaraan nog toegevoegd dat de gemeenteraad op 20 december 2018 al heeft ingestemd met grondgebonden zon op niet-agrarische gronden. Daarnaast heeft het college opgemerkt dat het perceel op grond van het bestemmingsplan een ontwikkellocatie is, waar velerlei functies denkbaar zijn. Volgens het college is een zonnepark een minder ingrijpende invulling dan een invulling van het perceel met de functies die op grond van het bestemmingsplan op het perceel gerealiseerd mogen worden. Tenslotte heeft het college uitgelegd dat de scenario's in bijlage 1 bij de visie bij het opstellen daarvan de revue zijn gepasseerd, maar deze scenario's niet als het geldende beleid zijn vastgesteld. Als beleid is volgens het college uiteindelijk de zonneladder vastgesteld. De rechtbank kan deze toelichting volgen. De rechtbank volgt dan ook het standpunt van het college dat het perceel voldoet aan de vereisten van stap 1 van de zonneladder.
    6.2.    Zoals de rechtbank al heeft overwogen, geeft de "zonneladder" de voorkeursvolgorde weer voor (locaties voor) zonneparken. In de Visie grondgebonden zon staat hierover dat de gemeente een voorkeur heeft voor grondgebonden zon op niet-landbouwgronden. Deze gronden zijn op dit moment vrijgegeven voor initiatieven (trede 1 van de ladder). Een aanvraag zal hier dus sneller tot een vergunning leiden. De voorkeur gaat uit naar trede 1 boven trede 2 (agrarische gronden die op basis van een landschappelijke analyse de voorkeur hebben). Initiatieven voor zonneparken midden in grootschalig agrarisch gebied (ladderstap 3) komen vooralsnog niet in aanmerking, aldus de Visie grondgebonden zon.
    6.3.    Het staat vast dat het projectgebied valt in "stap 1" van de zonneladder, aangezien de gronden in kwestie niet zijn bestemd voor agrarische doeleinden. De door [appellant] genoemde zoekgebieden zijn weergegeven op een kaart (figuur 4.1) bij de Visie grondgeboden zon. Blijkens de legenda bij deze kaart gaat het hierbij om het "zoekgebied grondgebonden zon op agrarische gronden". Dit zoekgebied is dus aan de orde binnen stap 2 van de zonneladder, terwijl de projectlocatie binnen stap 1 valt. De in de bijlage (1) van de Visie grondgebonden zon beschreven scenario’s hebben volgens de toelichting een illustratief karakter. Het gaat hierbij om een verkenning van "mogelijke denkrichtingen" voor grondgebonden zon in de gemeente Zeewolde. De scenario’s geven de reikwijdte aan verschillende mogelijkheden en kansen weer en sturen daarmee de besluitvorming niet. De uiteindelijke afweging ligt bij de gemeenteraad waarbij gekozen kan worden uit de verschillende scenario’s (of combinaties daarvan), aldus de Visie grondgebonden zon.
    6.4.    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de aanvraag niet in strijd is met (de zonneladder van) de Visie grondgebonden zon. De verwijzing in de aangevallen uitspraak naar de stelling van de raad "dat een zonnepark een minder ingrijpende invulling is dan een invulling van het perceel met de functies die op grond van het bestemmingsplan op het perceel gerealiseerd mogen worden" is naar het oordeel van de Afdeling niet dragend voor het oordeel van de rechtbank dat de aanvraag niet in strijd is met de Visie grondgebonden zon. Het is daarom niet nodig om de juistheid van deze stelling te beoordelen.
    Conclusie
    7.       Gelet op het voorgaande is het hoger beroep ongegrond.
    De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Proceskosten
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljević, griffier.
    w.g. Jurgens                                       
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Milosavljević
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2022
    739.