ECLI:NL:CBB:2022:189, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-04-2022, 20/636
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet. Artikelen 61, 64, 124 en 130 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Boetes wegens het elektronisch indienen van een niet volledig ingevuld VDM op grond van artikel 64, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. Op grond van deze bepalingen, in onderlinge samenhang gelezen, bestaat de verplichting voor de vervoerder om de op het VDM ingevulde gegevens volledig en naar waarheid elektronisch (tijdig) bij de minister in te dienen. Hierin kan echter geen verbod worden gelezen om de gegevens van een niet volledig ingevuld VDM elektronisch in te dienen. Met het elektronisch indienen van de niet volledig ingevulde VDM’s heeft (…) niet in strijd gehandeld met artikel 64, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. In dit geval ontbreekt een wettelijke grondslag voor de door de minister opgelegde boete en is dus geen sprake van een beboetbaar feit.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/636
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2022 op het hoger beroep van:
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister),
    (gemachtigde: mr. H.J. Kram),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 10 juni 2020, kenmerk SHE 19/2672, in het geding tussen
    
    
    de minister
    en
    
      [naam] B.V. ( [naam] ), te [plaats] , 
    (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij).
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 10 juni 2020 (ECLI:NL:RBOBR:2020:2910, hierna: aangevallen uitspraak).
      
        Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2022, waaraan alleen de gemachtigde van de minister heeft deelgenomen. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Op 15 februari 2019 heeft de minister [naam] per brief bericht voornemens te zijn bestuurlijke boetes op te leggen wegens het in 2018 als intermediaire onderneming onvolledig invullen van elektronisch ingediende vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) bij aan- en/of afvoeren vanuit een geregistreerde opslag. [naam] heeft op 1 maart 2019 een zienswijze ingediend.
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 29 maart 2019 (primaire besluit) heeft de minister aan [naam] zeventien bestuurlijke boetes opgelegd ter hoogte van in totaal € 3.400,- wegens overtreding in 2018 van artikel 64, tweede lid, in samenhang gelezen met artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling). Aan zijn besluit heeft de minister ten grondslag gelegd dat [naam] niet aan de administratieve verplichting heeft voldaan om de elektronisch ingediende VDM’s volledig in te vullen bij aan- en/of afvoeren vanuit een geregistreerde opslag, omdat [naam] bij 166 VDM’s heeft nagelaten het siloregistratienummer in te vullen. Tegen dit besluit heeft [naam] bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.4
      Met zijn beslissing op bezwaar (bestreden besluit 1) van 11 september 2019 heeft de minister het bezwaar van [naam] ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Hierbij heeft de minister toegelicht dat de overtreding leidt tot feitcode M310: ‘Niet volledig indienen van de op een vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens door de vervoerder’, zoals vermeld in bijlage M bij artikel 130 van de Uitvoeringsregeling en tot een boetebedrag van € 200,- per overtreding. De minister is daarbij uitgegaan van een bestuurlijke boete ter hoogte van € 200,- per klasse van 10 transporten voor 166 overtredingen (afgerond naar 170). Gelet op het wettelijk vastgestelde boetebedrag van € 200,- per overtreding had de minister in het geval van [naam] 166 bestuurlijke boetes kunnen opleggen met een totaalbedrag van € 33.200,-, maar hij heeft dat niet gedaan. Hiertegen heeft [naam] beroep ingesteld.
      
    
    
      1.5
      Met zijn beslissing op bezwaar (bestreden besluit 2) van 19 december 2019, waarop het beroep bij de rechtbank van rechtswege mede betrekking had, heeft de minister uiteengezet dat hij een matigingsbeleid voert waarmee wordt geborgd dat bestuurlijke boetes die het resultaat zijn van een administratief onderzoek evenredig zijn. Dit beleid resulteerde aanvankelijk in het opleggen van boetes per klasse van 10 transporten in het geval van [naam] , maar naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 22 februari 2019 (ECLI:NL:RBOVE:2019:683) heeft de minister zijn matigingsbeleid herzien. Deze herziening bestaat allereerst uit de verduidelijking dat voor alle 166 geconstateerde overtredingen een boete wordt opgelegd. Daarnaast wordt niet meer per klasse van 10 overtredingen (transporten) een boete opgelegd, maar wordt de totale boete eenmalig met 90% gematigd. Dit leidt voor appellante tot een boete van € 3.320,-.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    2. De rechtbank heeft het beroep van [naam] gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en de boete vast te stellen op € 1.660,-. Ook heeft de rechtbank de minister veroordeeld in de proceskosten van appellante in beroep. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
    
    
      “Beroep op het gelijkheidsbeginsel
      14. Eiseres voert aan dat de minister de bevoegdheid heeft om de boete verder te matigen. Ter onderbouwing heeft eiseres een bladzijde van een ander besluit van de minister overgelegd, waarin onder meer staat:
      
        Bij tertiaire boetes heb ik inderdaad de bevoegdheid om de boete te matigen en te besluiten per klasse van 20 (niet naar waarheid opgemaakte) VDM’s een boete op te leggen van € 300,00.
      
    
    
    
      De minister had die bevoegdheid ook in dit geval moeten toepassen, aldus eiseres.
    
    
    
      15. De minister heeft op de zitting desgevraagd verklaard dat hij ervoor heeft gekozen om in dit geval per klasse van 10 transporten een boete op te leggen omdat het hier om silomestregistraties gaat. Verder wordt elke zaak op zijn eigen individuele merites beoordeeld, aldus de minister.
    
    
    
      16. De rechtbank volgt de minister niet in zijn toelichting. Uit de overgelegde bladzijde van het besluit blijkt namelijk dat in die zaak, net als in deze zaak, overtreding van artikel 61 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet aan de orde was. Verder heeft de minister in dat besluit uitdrukkelijk te kennen gegeven dat hij een boete kan matigen door uit te gaan van een boetebedrag per klasse van 20 transporten. Gelet hierop was het aan de minister om inzichtelijk te maken waarom hij in dit geval de boete niet heeft gematigd aan de hand van genoemde staffel. De (eerst) ter zitting gegeven toelichting acht de rechtbank onvoldoende. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de minister in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door de boete niet per klasse van 20 transporten te matigen naar een bedrag van € 1.660,-- (166 gedeeld door 20 maal 200). Deze beroepsgrond slaagt.
    
    
    
      17. De rechtbank ziet in de beroepsgronden van eiseres geen aanleiding de boete verder te matigen.”
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    3. De minister keert zich in het hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank dat de aan [naam] opgelegde boete verder moet worden gematigd wegens schending van het gelijkheidsbeginsel. Volgens de minister is de zaak van [naam] niet vergelijkbaar met de door de rechtbank aangehaalde zaak. Weliswaar hebben zij beide betrekking op administratieve voorschriften in het kader van vervoer van dierlijke meststoffen, maar in het geval van de door [naam] aangehaalde zaak gaat het om een overtreding van artikel 53, tweede en derde lid, en artikel 54 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) in combinatie met de artikelen 61 en 62 van de Uitvoeringsregeling. Op grond hiervan ontstaan verplichtingen tijdens het vervoer van dierlijke meststoffen en gaat het om het niet naar waarheid opmaken van een VDM (feitcode M303 zoals bedoeld in bijlage M bij de Uitvoeringsregeling). Voor deze overtreding kan de minister een boete van € 300,- opleggen. In het geval van [naam] is er daarentegen sprake van een overtreding van artikel 53, zesde lid, en artikel 54 van het Uitvoeringsbesluit in combinatie met de artikelen 64, tweede lid, en 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling, waarbij verplichtingen ontstaan na het vervoeren van dierlijke meststoffen en het gaat om het elektronisch (niet volledig) indienen van vervoersgegevens van een VDM (feitcode M310 zoals bedoeld in bijlage M bij de Uitvoeringsregeling). Voor deze overtreding kan de minister een boete van € 200,- opleggen. De minister betwist hierbij ook uitdrukkelijk dat bij [naam] sprake was van een overtreding van artikel 61 van de Uitvoeringsregeling, zoals de rechtbank heeft geoordeeld. Bovendien is de aanleiding voor het opleggen van de boete anders, omdat het in de door [naam] aangehaalde zaak gaat om een controle uitgevoerd door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en in de zaak van [naam] om een administratieve controle van de minister zelf. Daarnaast heeft de minister niet in strijd gehandeld met het gelijkheidsbeginsel, omdat hij de boete van [naam] in het bestreden besluit 2 heeft gematigd conform zijn gewijzigde matigingsbeleid, wat de rechtbank heeft miskend.
    
    4. Voor de beoordeling van deze zaak gaat het College uit van het wettelijk kader zoals opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    
      5.1
      Het oordeel van de rechtbank dat het beroep van [naam] op het gelijkheidsbeginsel slaagt, bouwt voort op haar overweging dat [naam] met de haar verweten feitelijke gedragingen artikel 61 van de Uitvoeringsregeling heeft overtreden. De minister heeft ter zitting echter betoogd dat geen sprake is van gelijke gevallen, nu volgens hem geen sprake is van overtreding van artikel 61, maar van artikel 64, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. Daarom ziet het College zich eerst voor de vraag gesteld of de minister de verweten feitelijke gedragingen terecht als overtreding van artikel 64, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling heeft aangemerkt en dus bevoegd was daarvoor een boete op te leggen (zie de uitspraak van het College van 11 december 2017, ECLI:NL:CBB:2017:399, overweging 4.2). 
    
    
      5.2
      De minister heeft [naam] verweten dat zij 166 maal een VDM waarop het siloregistratienummer niet was ingevuld, elektronisch heeft ingediend. Volgens de minister heeft [naam] met deze (herhaalde) feitelijke gedraging, die in bijlage M bij de ten tijde van de overtreding geldende Uitvoeringsregeling onder feitcode M310 is omschreven als ‘Gegevens elektronisch indienen van een niet volledig vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder’, de artikelen 64, eerste lid, en 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling overtreden. Hierbij heeft de minister toegelicht dat in bijlage M bij feitcode M310 ten onrechte artikel 64, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling staat vermeld. Bedoeld is artikel 64, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling, aldus de minister. Het gaat in artikel 64, eerste lid, volgens de minister om een administratieve verplichting, die moet worden onderscheiden van de in (onder meer) artikel 61 neergelegde verplichtingen die gelden tijdens het vervoer van dierlijke meststoffen, van het moment van laden tot lossen. 
      
    
    
      5.3
      Het College stelt vast dat artikel 64, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling voorschrijft dat de op het VDM ingevulde gegevens binnen dertig werkdagen na het vervoer van de vracht op elektronische wijze bij de minister worden ingediend. In artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat degene die gegevens moet opnemen in of verstrekken uit de administratie, dit volledig en naar waarheid doet. Op grond van deze bepalingen, in onderlinge samenhang gelezen, bestaat dus de verplichting voor de vervoerder om de op het VDM ingevulde gegevens volledig en naar waarheid elektronisch (tijdig) bij de minister in te dienen. Hierin kan echter geen verbod worden gelezen om de gegevens van een niet volledig ingevuld VDM elektronisch in te dienen. Dat de omschrijving van feitcode M310 dit kennelijk wel veronderstelt, nu daarin staat dat het bij die feitcode gaat om ‘Gegevens elektronisch indienen van een niet volledig vervoersbewijs (…)’ maakt dat niet anders, nu een feitcode geen zelfstandige normstelling bevat. Met de feitcodes is alleen beoogd specifieke boetehoogten per overtreding vast te stellen. Voor de beoordeling of met een bepaalde feitelijke gedraging een wettelijke norm is overtreden, is de omschrijving in die norm (hier: de artikelen 64, eerste lid, en 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling) bepalend. Bij het voorgaande komt nog dat feitcode M310 verwijst naar het met die feitcode evenmin corresponderende tweede (in plaats van het eerste) lid van artikel 64 van de Uitvoeringsregeling, in welk lid enkele elektronisch in te dienen gegevens worden omschreven.  
      
    
    
      5.4
      Uit het voorgaande volgt dat [naam] met het elektronisch indienen van de niet volledig ingevulde VDM’s niet heeft gehandeld in strijd met artikel 64, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. In dit geval ontbreekt een wettelijke grondslag voor de door de minister opgelegde boete en is dus geen sprake van een beboetbaar feit. Het toch opleggen van een boete is daarmee in strijd met het legaliteitsbeginsel, neergelegd in artikel 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van het laatstgenoemde artikellid wordt een bestuurlijke sanctie slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. Dit betekent dat de boete niet in stand kan blijven.
      
      6. Gelet op het voorgaande komt het College niet toe aan beantwoording van de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel en kan wat de minister hierover heeft aangevoerd onbesproken blijven. De conclusie is dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd behoudens voor zover daarbij is gelast dat de door [naam] in beroep gemaakte proceskosten en het door [naam] betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het beroep tegen de bestreden besluiten 1 en 2 gegrond verklaren, deze besluiten vernietigen, het primaire besluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
      
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens voor zover daarbij is gelast dat de door [naam] in beroep gemaakte proceskosten en het door [naam] betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed;
    - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen de bestreden besluiten 1 en 2 gegrond en vernietigt deze besluiten;
    - herroept het primaire besluit;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.L. van der Beek en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.H. de Wildt	w.g. E.D.H. Nanninga
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage regelgeving
    
    
      
        Meststoffenwet
      
    
    
    
      Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Msw kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot onder meer het vervoeren van dierlijke meststoffen.
    
    
    
      Artikel 34, eerste lid, van de Msw bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken.
    
    
    
      Op grond van artikel 51 van de Msw kan de minister een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 15 en 34 van de Msw.
    
    
    
      
        Het Uitvoeringsbesluit ten tijde en voor zover van belang
      
    
    
    
      Artikel 53
      1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
      2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
      3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:
      a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;
      b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;
      c. de hoeveelheid meststoffen; en
      d. het soort meststoffen.
      (…)
      6 De op het vervoersbewijs ingevulde gegevens worden op elektronische wijze bij Onze Minister ingediend.
      (…)
    
    
    
      Artikel 54
      Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over:
      a. de overige op het vervoersbewijs te vermelden gegevens;
      b. de wijze en het tijdstip waarop het vervoersbewijs door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt opgemaakt en ondertekend;
      c. de overige ter zake van een vracht dierlijke meststoffen te verstrekken gegevens;
      d. de wijze en het tijdstip waarop de op het vervoersbewijs ingevulde gegevens alsmede de gegevens, bedoeld in onderdeel c, worden ingediend; en 
      e. de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder artikel 53 geheel of gedeeltelijk niet van toepassing is.
    
    
    
      
        De Uitvoeringsregeling ten tijde en voor zover van belang
      
    
    
    
      Artikel 61
      1. Uiterlijk bij het laden van de dierlijke meststoffen worden de onderdelen 1, 3a, met uitzondering van het CMR-nummer, 3b, met uitzondering van de postcode van de losplaats en de datum en het tijdstip van het lossen, en 3c, met uitzondering van de code van het laboratorium, de code monsternemer en de kilogrammen fosfaat en stikstof, van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevuld en wordt het vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier ondertekend.
      2. Uiterlijk bij het lossen van de dierlijke meststoffen worden onderdeel 3b, voor zover dit betrekking heeft op de postcode van de losplaats en op de datum en het tijdstip van het lossen, en onderdeel 5 van het op die vracht betrekking hebbende en overeenkomstig het eerste lid ingevulde vervoersbewijs ingevuld en wordt het vervoersbewijs door de vervoerder en de afnemer ondertekend.
      (…)
    
    
    
      Artikel 64
      1. De op het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens worden door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen op elektronische wijze bij de minister ingediend.
      2. De elektronisch in te dienen gegevens bevatten mede de code van het laboratorium dat de analyse van de dierlijke meststoffen waarop het vervoersbewijs dierlijke meststoffen betrekking heeft, heeft uitgevoerd, en de op basis van deze analyse vastgestelde hoeveelheid dierlijke meststoffen.
      (…)
    
    
    
      Artikel 124
      1. Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid.
      (…)
    
    
    
      Artikel 130
      De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.
    
    
    
      
        Bijlage M bij artikel 130 van de Uitvoeringsregeling, voor zover hier van belang, ten tijde van de aan [naam] verweten gedraging
      
    
    
    
      
        
        
        
        
        
        
          
            
              
            
            
              Uitvoerings-
              regeling (UR)
            
            
              Omschrijving
              regelovertreding
            
            
              Feitcode
            
            
              Hoogte bestuurlijke boete
            
          
          
            
              
            
            
              Art. 64 lid 2,
              art. 124 lid 1
            
            
              Gegevens elektronisch indienen van een niet volledig vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder
            
            
              M310
            
            
              € 200