ECLI:NL:RBROT:2018:9782, Rechtbank Rotterdam, 29-11-2018, ROT 17/1405
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2018-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete opgelegd door NVWA voor verontreinigde varkenskarkassen.
        Het opleggen van de boete naast het opgelegde stilleggingsbesluit is niet in strijd met het ne bis in idem-beginsel, nu het stilleggingsbesluit een herstelsanctie is en geen punitieve sanctie. Ook is het opleggen van de boete na het eerder intrekken van het voornemen tot oplegging van de boete (en het uitbrengen van een nieuw voornemen) niet in strijd met artikel 5:43 van de Awb.  
        Onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling en het CBb oordeelt de rechtbank dat verweerder de grondslag van de boeteoplegging mocht aanvullen in de beslissing op bezwaar en dat verweerder daarin terecht geen aanleiding heeft gezien om het bezwaar van eiseres gegrond te verklaren. 
        Naar het oordeel van de rechtbank biedt het boeterapport geen reden om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen; een nadere onderbouwing met foto's is niet nodig. Ook het opnemen van personalia van de toezichthouder is niet nodig, met het vermelde toezichthoudernummer kan worden achterhaald wie het rapport heeft opgesteld.
        Naar het oordeel van de rechtbank is de norm van punt 9 van Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Vo 853/2004 ten aanzien van haren voldoende duidelijk: haren moeten onmiddellijk worden verwijderd. Dat slechts sprake zou zijn van een inspanningsverplichting kan niet uit punt 9 worden afgeleid. Het voorschrift is overtreden als aan het einde van het slachtproces nog haren op het (niet gevilde) varkenskarkas aanwezig zijn. In het Handhavingsprotocol van de NVWA ziet de rechtbank geen reden voor een ander oordeel. Er is geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen zoals in andere zaken over pluimveekarkassen is gedaan. 
        Onder verwijzing naar de jurisprudentie van het CBb (ECLI:NL:CBB:2016:355) over de beoordeling van de evenredigheid van een boete waarvan de hoogte in een wettelijk voorschrift is vastgesteld, acht de rechtbank de boete van € 2.500 in het algemeen evenredig en is eiseres er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat de boete in haar geval niet evenredig is. 
        De rechtbank oordeelt dat de redelijke termijn met iets meer dan 10 maanden is overschreden en ziet daarin aanleiding de boete te matigen met 10%.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Bestuursrecht 3
    
    
    
      zaaknummer: ROT 17/1405
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 29 november 2018 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. K.J. Defares,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman,
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 12 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 7.500,- vanwege een overtreding van de Wet dieren. 
    
    
    
      Bij besluit van 17 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 oktober 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Ook zijn van de zijde van eiseres [naam] en [naam] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Het gaat in dit beroep over een boete die verweerder heeft opgelegd aan eiseres, een vleesproducent, omdat door een toezichthouder van de NVWA zou zijn geconstateerd dat varkenskarkassen verontreinigd waren. In dit beroep zijn naast de Nederlandse regelgeving ook de volgende Europese verordeningen relevant: Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004) en Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
    
    
    
      2.1.
      
        Verweerder heeft in het primaire besluit aan eiseres een boete opgelegd omdat eiseres volgens verweerder dit beboetbare feit heeft gepleegd:
        Het uitslachten gebeurde niet op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees werd voorkomen. Als exploitant van een levensmiddelenbedrijf voldeed u hierdoor niet aan de toepasselijke bepalingen zoals genoemd in de Verordening 853/2004. Dit is een overtreding van artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 van Verordening 853/2004. 
        Volgens verweerder heeft eiseres daarmee artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten overtreden. 
      
      
    
    
      2.2.
      In het bestreden besluit heeft verweerder de grondslag van de boeteoplegging aangevuld en de opgelegde boete tevens gebaseerd op punt 9 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004.
      
    
    
      2.3.
      
        Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 
        16 oktober 2015 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In dit rapport beschrijft de toezichthouder onder meer het volgende.
        “Ik bevond mij op 13-10-2015 omstreeks 15.30 uur in de varkensslachthal ter
        
          	controle van de karkassen op bezoedeling op de positie na de stempelmachine (na
        
        
          	afloop slachtproces/PM keuring). Ik zag daar dat van de 150 gecontroleerde 
        
        
            	karkassen er diverse karkassen (>10) bezoedeld waren met haren, dit betrof haren 
        
        
          	op de flanken van de karkassen. Grote gedeeltes van de flank waren hier nog bedekt 
        
        
          	met haren of met haarstoppels. De karkassen waren voorzien van een 
        
        
          	goedkeurstempel.
        
        
          	Uit mijn controle na afloop van het slachtproces bleek dat niet werd voldaan aan
        
        
          	de nulnorm voor verontreiniging op karkassen, waaruit geconcludeerd kan worden
        
        
          	dat de exploitant van het slachthuis niet of onvoldoende had zorg gedragen voor
        
        
          	de invoering, uitvoering en of handhaving van permanente procedures die
        
        
          	gebaseerd zijn op HACCP-beginselen. Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in 
        
        
          	strijd met het bepaalde in artikel 5, eerste lid van Verordening (EG) 852/2004, 
        
        
          	hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder c van de 
        
        
          	Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.”
      
      
      
        3.	Eiseres voert aan dat verweerder artikel 5:43 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om twee redenen heeft geschonden. Allereerst mocht verweerder de bestuurlijke boete niet aan eiseres opleggen omdat vanwege dezelfde feiten, gedragingen en overtredingen aan eiseres ook al een stilleggingsbesluit was opgelegd dat eveneens een punitief karakter heeft. Daarnaast mocht verweerder de bestuurlijke boete niet opleggen omdat verweerder het eerder uitgebrachte voornemen tot boeteoplegging van 19 januari 2016 heeft ingetrokken. Dit is een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb, aldus eiseres.  
      
      
    
    
      3.1.
      Op grond van artikel 5:43 van de Awb legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, is bekendgemaakt. Uit voornoemd onderdeel van artikel 5:50 volgt dat zo’n kennisgeving inhoudt dat het bestuursorgaan, nadat de overtreder zijn zienswijze naar voren heeft gebracht, beslist dat voor de overtreding geen bestuurlijke boete zal worden opgelegd. 
      
    
    
      3.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank is het opleggen van de boete naast het stilleggingsbesluit niet in strijd met artikel 5:43 van de Awb en het ne bis in idem-beginsel, omdat geen sprake is van de situatie waarin eiseres voor dezelfde overtreding twee maal wordt gestraft. Weliswaar zien het stilleggingsbesluit en de boete op dezelfde feitelijke constateringen van de toezichthouder, maar het stilleggingsbesluit kan, anders dan de boete, niet als een punitieve sanctie worden aangemerkt. Het stilleggingsbesluit betrof namelijk een corrigerende maatregel inhoudende dat de slacht bij eiseres werd stilgelegd tot nader order. Zoals blijkt uit het besluit van 13 oktober 2015 was de reden voor de stillegging dat de naleving op het hygiënisch slachten en/of de controle op bezoedeling na afloop van het slachtproces onvoldoende was en dat eiseres daar diverse malen op gewezen was maar tot dan toe onvoldoende maatregelen had getroffen om het slachtproces op orde te brengen. Volgens het besluit was verweerder daarom genoodzaakt de corrigerende maatregel op te leggen dat er tot nader order niet meer mocht worden geslacht en kon het slachtproces pas worden hervat na aanpassing van het HACCP-systeem, gevolgd door het uitvoeren van een audit. Naar het oordeel van de rechtbank betreft het stilleggingsbesluit dan ook een herstelsanctie als bedoeld in artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Awb; het bevel tot stillegging is er immers op gericht dat in het bedrijf orde op zaken wordt gesteld en verdere overtreding wordt voorkomen (zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1803). In het verweerschrift heeft verweerder ook aangegeven dat met de stillegging is beoogd te voorkomen dat verontreinigd vlees in de handel wordt gebracht en dat niet is beoogd financieel leed toe te brengen. Dat de corrigerende maatregel verstrekkende gevolgen heeft voor eiseres maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat in weerwil van het voorgaande het stilleggingsbesluit toch als een bestraffende sanctie moet worden aangemerkt. 
      
    
    
      3.3.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank is de oplegging van de boete na het eerder intrekken van het voornemen tot boeteoplegging van 19 januari 2016 evenmin in strijd met artikel 5:43 van de Awb, omdat van een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, van de Awb geen sprake is. Op 19 januari 2016 heeft verweerder een voornemen tot boeteoplegging uitgebracht vanwege een overtreding van artikel 5 van Verordening 852/2004. Vervolgens heeft verweerder op 30 juni 2016 een nieuw voornemen uitgebracht waarin is aangegeven dat bij nadere bestudering is gebleken dat sprake is van een andere overtreding, namelijk van artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 van Verordening 853/2004, en dat verweerder afziet van zijn voornemen van 19 januari 2016 en deze vervangt door dit nieuwe voornemen. Met het nieuwe voornemen blijft het voornemen van verweerder om een boete aan eiseres op te leggen vanwege de op 13 oktober 2015 geconstateerde overtreding dus in stand. Van een kennisgeving dat aan eiseres voor de overtreding geen bestuurlijke boete zal worden opgelegd is dan ook geenszins sprake.     
      
      
      
        4.	Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat verweerder het bezwaar gegrond had moeten verklaren omdat verweerder in het bestreden besluit de grondslag van de boeteoplegging heeft gewijzigd. 
      
      
    
    
      4.1.
      
        In het bestreden besluit heeft verweerder de grondslag voor de boeteoplegging aangevuld. Voor zover eiseres stelt dat verweerder dit niet had mogen doen, volgt de rechtbank dit niet. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen in de uitspraak van 12 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:327) brengen de systematiek en de uitgangspunten van de Awb ter zake van het beslissen op een bezwaarschrift mee dat een primair besluit in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging de gelegenheid biedt fouten te herstellen, waarbij de eis geldt dat het nieuwe besluit moet zijn te beschouwen als het resultaat van die heroverweging. In die zaak was  sprake van een wijziging van de grondslag van de overtreding in de beslissing op bezwaar en volgens het CBb is dit te beschouwen als het resultaat van de heroverweging van het primaire besluit. Ook volgens de Afdeling (in onder meer de uitspraak van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:177) staat artikel 7:11 van de Awb niet in de weg aan handhaving van een besluit op grond van een andere wettelijke bepaling dan die waarop het in het bezwaar bestreden primaire besluit berust. Daarbij merkt de rechtbank op dat in die zaken zelfs sprake was van een volledige wijziging van de grondslag terwijl in dit geval de grondslag van de boeteoplegging alleen is aangevuld. Naar het oordeel van de rechtbank is die aanvulling te beschouwen als het resultaat van de volledige heroverweging van het primaire besluit, zoals neergelegd in artikel 7:11 van de Awb. Zoals eveneens volgt uit voornoemde uitspraken van het CBb en de Afdeling (ECLI:NL:CBB:2017:327 en ECLI:NL:RVS:2015:177) heeft verweerder bovendien in die heroverweging en aanvulling van de grondslag terecht geen reden gezien om het bezwaar van eiseres gegrond te verklaren. 
      
      
      
        5.	Eiseres voert aan dat het onderzoek door de toezichthouder van de NVWA niet specifiek, duidelijk en nauwkeurig is geweest en ook oncontroleerbaar is. Het staat niet vast dat bij de steekproef haar en/of stoppels zijn aangetroffen. Ten onrechte zijn bij het rapport van bevindingen geen foto’s van de beweerdelijke verontreiniging gevoegd. In het rapport is niets opgenomen dat de constatering van de toezichthouder staaft. Eiseres verwijst naar vier uitspraken van het CBb waarin wel foto’s bij het boeterapport waren overgelegd en naar twee uitspraken waarin volgens het CBb niet was aangetoond dat sprake was van een overtreding. Zonder foto’s kan volgens eiseres het rapport niet door de rechter worden getoetst. Voorts voert eiseres aan dat de personalia van de toezichthouder in het rapport van bevindingen ontbreken zodat niet kan worden gecontroleerd of de toezichthouder bevoegd was het rapport op te stellen. Eiseres verwijst daarbij naar het arrest van de Hoge Raad van 9 juni 2006 (ECLI:NL:HR:2009:BH5768) en naar de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:111). Uit het rapport blijkt niet dat het is opgemaakt en ondertekend door de bij de controle betrokken toezichthouder, aldus eiseres. 
      
      
    
    
      5.1.
      Volgens vaste jurisprudentie van het CBb (onder meer herhaald in de uitspraak van 10 april 2018, ECLI:NL:CBB:147) mag een bestuursorgaan in beginsel afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
    
    
      5.2.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport van bevindingen van 16 oktober 2015 voldoende duidelijk omschreven welke constateringen op 13 oktober 2015 zijn gedaan. Zo beschrijft de toezichthouder onder meer dat het om meer dan tien karkassen ging, dat het om een bezoedeling met haren ging en waar die haren zich bevonden. De inhoud van het rapport van bevindingen vormt geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de constateringen door de toezichthouder. Evenmin heeft eiseres gemotiveerd de bevindingen in het rapport betwist. Door eiseres is niet gemotiveerd waarom niet van de juistheid van de in het rapport beschreven bevindingen kan worden uitgegaan. De enkele stelling van eiseres dat niet vaststaat dat haar op een karkas is aangetroffen vormt geen reden om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. Nu naar het oordeel van de rechtbank de inhoud van het rapport voldoende duidelijkheid geeft over de bevindingen van de toezichthouder en eiseres niet heeft gemotiveerd waarom desondanks aan de juistheid van de bevindingen moet worden getwijfeld, is een nadere onderbouwing met foto’s evenmin nodig. Uit de door eiseres aangehaalde uitspraken van het CBb noch uit andere jurisprudentie van het CBb kan worden afgeleid dat een rapport van een toezichthouder moet zijn vergezeld van foto’s om van de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder uit te kunnen gaan. Pas indien een rapport onduidelijkheden bevat of er twijfel rijst over de beschreven constateringen, kan het voor een goede beoordeling noodzakelijk zijn dat foto’s bij het rapport worden gevoegd. Die noodzaak is hier niet aanwezig. 
      
      
    
    
      5.3.
      De omstandigheid dat in het rapport van bevindingen geen personalia van de toezichthouder zijn opgenomen vormt evenmin aanleiding om niet van de juistheid van het rapport of de bevoegdheid van de toezichthouder uit te gaan. In het rapport van bevindingen is het toezichthoudernummer van de toezichthouder opgenomen. Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat vanwege vervelende incidenten in het verleden ervoor is gekozen om niet meer de naam van de toezichthouder te vermelden maar om deze functionarissen te identificeren met een toezichthoudernummer waarmee kan worden achterhaald wie het rapport heeft opgemaakt. Daarnaast blijkt uit het rapport dat de betreffende toezichthouder in persoon aanwezig was op het bedrijf van eiseres en zich bij die controle heeft gelegitimeerd. Bovendien is er geen aanleiding te twijfelen aan de bevoegdheid van de toezichthouder. De toezichthouder heeft immers een NVWA-toezichthoudernummer en beschrijft in het rapport dat hij is aangewezen voor het houden van het toezicht dat is opgedragen aan de NVWA. Voorts heeft eiseres geen enkele reden naar voren gebracht waarom aan de bevoegdheid van de toezichthouder zou moeten worden getwijfeld. Daarnaast blijkt uit de tekst en ondertekening van het rapport van bevindingen dat het rapport is opgemaakt en ondertekend door de toezichthouder die de betreffende controle heeft uitgevoerd. 
      
      
        6.	Eiseres voert aan dat geen sprake is van een overtreding. Artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 en 9, van Verordening 853/2004 bevatten geen verbod op verontreiniging met haar. Het betreft een inspanningsverplichting; van een nulnorm is geen sprake. Bovendien hanteert verweerder blijkens het Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht (het Handhavingsprotocol) ook geen nulnorm, nu daarin een varkenskarkas als voldoende onthaard wordt beschouwd als er niet meer dan maximaal vijf haren zichtbaar zijn. Voorts heeft verweerder ook niet aangetoond dat haar een verontreiniging is in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder f, van Verordening 852/2004. Niet is bewezen dat haar de aanwezigheid of de introductie van een gevaar meebrengt. Een risicoanalyse als bedoeld in artikel 6 van Verordening 178/2002 ontbreekt, aldus eiseres.  
      
      
    
    
      6.1.
      
        In punt 7 en 9 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 staat het volgende:
        7. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zo spoedig mogelijk plaatsvinden en op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. In het bijzonder geldt het volgende:
        a) de luchtpijp en de slokdarm moeten tijdens het verbloeden intact blijven, behalve bij rituele slachtingen;
        b) tijdens het verwijderen van huiden en vachten:
        i) mag de buitenkant daarvan niet in aanraking komen met het karkas,
        en
        ii) mogen personeelsleden en apparatuur die met de buitenkant van huiden en vachten in contact zijn geweest, niet meer in aanraking komen met het vlees;
        c) er worden maatregelen genomen om te voorkomen dat bij en na het verwijderen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst en om het verwijderen van de ingewanden zo snel mogelijk na het bedwelmen te voltooien,
        en
        d) het verwijderen van de uier mag niet leiden tot verontreiniging van het karkas met melk of colostrum.
      
      
      
        9. Wanneer varkens niet worden gevild, moeten de haren onmiddellijk worden verwijderd. Het risico van verontreiniging van het vlees met broeiwater moet zo klein mogelijk zijn. Hierbij mogen alleen erkende additieven worden gebruikt. Nadien moeten de varkens grondig met drinkwater worden afgespoeld.
      
      
    
    
      6.2.
      Niet in geschil is dat sprake is van de situatie dat de varkens niet worden gevild zodat punt 9 van toepassing is. Verweerder heeft ter zitting ook erkend dat de overtreding op  punt 9 ziet. Naar het oordeel van de rechtbank is de norm van punt 9 ten aanzien van haren voldoende duidelijk: haren moeten onmiddellijk worden verwijderd. Dat de norm niet meer zou inhouden dan dat de slachterij de processtap van het verwijderen van haren moet nemen en dat slechts sprake is van een inspanningsverplichting, kan uit de tekst van punt 9 niet worden afgeleid. Uit het voorschrift dat haren onmiddellijk moeten worden verwijderd volgt dat dit voorschrift is overtreden als aan het einde van het slachtproces nog haren op het (niet gevilde) varkenskarkas aanwezig zijn. Eiseres heeft niet nader onderbouwd waarom, ondanks de duidelijke bewoordingen van punt 9, slechts sprake zou zijn van een inspanningsverplichting die de aanwezigheid van enkele haren na afloop van het slachtproces toestaat. Eiseres heeft verwezen naar het Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht’ (het Handhavingsprotocol) van de NVWA waarin staat dat een varkenskarkas door de NVWA als voldoende onthaard wordt beschouwd als er niet meer dan enkele haren (maximaal 5) zichtbaar zijn en het karkas tussen de voorknie en de achterknie vrij is van stoppels (korte stoppels (lengte maximaal 1 cm) in de ooghoek, de neusplooi en tussen de tenen zijn acceptabel). Het handhavingsbeleid van een toezichthoudend orgaan in een bepaalde lidstaat kan echter geen uitleg bieden over de voorschriften die in een Europese Verordening zijn vastgesteld. Daar komt bij dat het feit dat beleidsregels aangeven in welke situatie bij een overtreding wordt gehandhaafd, nog niet betekent dat de opsteller van de beleidsregels vindt dat in andere situaties geen overtreding is begaan. Uit het Handhavingsprotocol blijkt niet dat volgens de NVWA bij de aanwezigheid van minder dan vijf haren of korte stoppels op bepaalde plekken punt 9 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 niet is overtreden; het schrijft slechts voor wanneer daadwerkelijk wordt opgetreden door de NVWA.     
      
    
    
      6.3.
      Ten aanzien van de stelling van eiseres dat niet is bewezen dat haar een verontreiniging is en dus de aanwezigheid of introductie van een gevaar meebrengt, overweegt de rechtbank dat het voorschrift van punt 9 specifiek spreekt van het onmiddellijk verwijderen van ‘haar’, zodat voor de vaststelling van een overtreding van dit voorschrift niet relevant is of haar ook onder het begrip verontreiniging valt. Voor zover eiseres stelt dat ook zonder gebruik van het begrip verontreiniging verweerder dient vast te stellen of overtreding van het voorschrift leidt tot een gevaar voor de volksgezondheid, is hiervoor geen aanwijzing te vinden in Verordening 853/2004 of anderszins.   
      
    
    
      6.4.
      Gelet op het voorgaande acht de rechtbank de norm die aan de boete ten grondslag is gelegd voldoende duidelijk. Er kan naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs geen twijfel bestaan over de uitleg van deze bepaling. Door eiseres is ook op geen enkele wijze gesteld dat in de situatie in andere landen of uit andere taalversies van deze bepaling een aanwijzing kan worden gevonden voor haar stelling dat punt 9 uitsluitend een inspanningsverplichting zou bevatten. Anders dan in de door eiseres aangehaalde verwijzingsuitspraak van deze rechtbank van 8 juni 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:4362) over verontreinigde pluimveekarkassen, ziet de rechtbank in de onderhavige zaak dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. 
      
    
    
      6.5.
      Nu punt 9 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 voorschrijft dat haren onmiddellijk verwijderd moeten worden en uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder na afloop van het slachtproces constateerde dat op karkassen zich nog haren bevonden, heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres punt 9 heeft overtreden. Bovendien is verweerder gelet op het eigen Handhavingsprotocol terecht tot handhaving overgegaan, nu uit het rapport van bevindingen ook blijkt dat grote gedeeltes van de flank van karkassen nog bedekt waren met haren. Het voorgaande betekent dat verweerder dus bevoegd was aan eiseres een boete op te leggen.  
      
      
        7.	Eiseres voert aan dat verweerder het boetebedrag ten onrechte wegens recidive heeft verhoogd. Volgens eiseres is een eerdere boete niet opgelegd vanwege hetzelfde feit, nu dat de afdeling voor de slacht van runderen betrof terwijl het nu om een andere afdeling van het bedrijf van eiseres gaat, namelijk de slachtafdeling voor varkens. Er is dus geen reden om de boete te verhogen, aldus eiseres.
      
      
    
    
      7.1.
      Uit artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren volgt dat indien bij het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, de bestuurlijke boete gelijk is aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete. 
      
    
    
      7.2.
      Verweerder heeft de boete verhoogd met het bedrag van een eerder aan eiseres bij besluit van 13 maart 2015 opgelegde boete. Het betoog van eiseres dat geen sprake is van dezelfde overtredingen, enkel omdat de overtredingen in verschillende afdelingen van het bedrijf plaatsvonden, treft geen doel. De plaats van de overtredingen is niet relevant voor de vraag of sprake is van eenzelfde overtreding. Nu eiseres geen andere omstandigheden naar voren heeft gebracht op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat van recidive geen sprake is, blijft de verhoging van de boete in stand.     
      
      
        8.	Eiseres voert aan dat verweerder heeft nagelaten te onderzoeken of er redenen zijn om de boete te matigen of op nihil te stellen. Verweerder heeft niet gemotiveerd dat de boete evenredig is gelet op de ernst en verwijtbaarheid. Ook is in de Nota van Toelichting bij het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en de Toelichting bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren niet voorzien in afstemming van de hoogte van de boeten op de ernst en verwijtbaarheid van de overtredingen. Bij de indeling in boetecategorieën is geen rekening gehouden met de aard en ernst van de overtreding en de verwijtbaarheid van de overtreder. Voorts dient bij de evenredigheidstoets ook rekening te worden gehouden met de effecten op de markt en de gevolgen voor de voedselveiligheid en de beweerdelijke inbreuk op de Wet dieren. Eiseres wijst op de recente verhoging van het boeteplafond voor overtreding van de Wet dieren. Van een bewuste overtreding is geen sprake en het bedrijfsbeleid van eiseres is erop gericht dat zij zich aan alle hygiënevoorschriften houdt. Gelet hierop en gelet op de overige concrete omstandigheden van het geval had verweerder moeten afzien van boeteoplegging, dan wel de boete moeten matigen, aldus eiseres. 
      
      
    
    
      8.1.
      
        De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het CBb heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 3 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:355) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of - in deze zaak - de ingevolge de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Al naar gelang de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis wel of geen rekening heeft gehouden met bepaalde omstandigheden, zal – vergelijkbaar met een systeem van communicerende vaten – minder of meer ruimte bestaan voor toepassing van de matigingsbevoegdheid op grond van die omstandigheden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, aldus het CBb. 
      
      
    
    
      8.2.
      
        In de Nota van Toelichting op het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Staatsblad 2012, 603) staat onder meer het volgende: “Ten behoeve van een eenvoudige en effectieve oplegging van de boete is gekozen voor een eenvoudig systeem met vaste boetebedragen binnen de maximale boetes die volgens artikel 8.8 van de wet kunnen worden opgelegd. Vanwege het grote aantal beboetbare overtredingen zullen naar verwachting veel bestuurlijke boetes worden opgelegd. Om de stroom opgemaakte boeterapporten efficiënt te kunnen verwerken is een boetesysteem gewenst waarbij het boetebedrag niet voor iedere overtreding apart vastgesteld hoeft te worden, maar met een vaste systematiek wordt gewerkt. Daarbij is zoveel mogelijk rekening gehouden met de zwaarte van de overtredingen en de diversiteit aan overtreders zoals die onder de Wet dieren zal bestaan.(…) Als criteria voor de indeling van de overtredingen in één van de vijf boetecategorieën zullen de ernst van de overtreding in abstracto (dus geredeneerd vanuit de omschrijving van de gedraging in de regelgeving) en de effectiviteit van de boete gehanteerd worden. Bij de ernst van de overtreding wordt in de eerste plaats gelet op de belangen die met het overtreden voorschrift worden beschermd: informatievoorziening, dierenwelzijn, diergezondheid, volksgezondheid en milieu. Daarnaast zal een boete voldoende afschrikwekkend moeten zijn. Om calculerend gedrag te voorkomen moet een bestuurlijke boete voor bijvoorbeeld slachthuizen of producenten van diergeneesmiddelen hoger zijn dan voor een veehouder of een hondenfokker. Om die reden zal bij de indeling van de overtredingen waar mogelijk ook rekening worden gehouden met de vraag wie de normadressaat van het overtreden voorschrift is.” 
        In de Toelichting op de wijziging van 26 juni 2013 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren valt voorts onder andere te lezen dat per voorschrift is beoordeeld of de indicatie in de Nota van Toelichting bij het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren leidt tot een passende boete en dat overtredingen van voorschriften over vleesketen en voedselveiligheid vanwege het belang dat zij dienen ter borging van de voedselveiligheid in beginsel worden ingedeeld in boetecategorie 3.
      
      
    
    
      8.3.
      Op grond van artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en artikel 1.2 en de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren wordt bij een overtreding als hier aan de orde (overtreding van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten, gelezen in samenhang met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren) een boete van € 2.500,- gehanteerd. De rechtbank acht deze boete, mede in het licht van het voorgaande, in het algemeen evenredig. Het is aan eiseres om aannemelijk te maken dat de boete in haar geval niet evenredig is, waarbij alleen omstandigheden een rol kunnen spelen waarmee de wetgever bij de vaststelling van het boetebedrag geen rekening heeft gehouden. Eiseres is hierin niet geslaagd. Zij heeft in dit kader alleen gewezen op niet nader benoemde concrete omstandigheden van het geval en gesteld dat van een bewuste overtreding geen sprake is. Dat sprake zou zijn van verminderde verwijtbaarheid is door eiseres evenwel niet nader onderbouwd en kan ook niet uit het rapport van bevindingen en de overige stukken worden afgeleid. Daarbij merkt de rechtbank op dat eiseres al eerder waarschuwingen van verweerder heeft ontvangen vanwege soortgelijke overtredingen. 
      
      
        9.	Ter zitting heeft eiseres gesteld dat de redelijke termijn is overschreden. De rechtbank merkt dit tevens aan als een verzoek om matiging van de boete. 
      
      
    
    
      9.1.
      
        Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2005:AO9006, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen door de rechtbank uitspraak wordt gedaan. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat indien de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, de boete wordt verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,- en dat bij een overschrijding van zes tot twaalf maanden een vermindering van de boete met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede ligt.
      
      
    
    
      9.2.
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen op 19 januari 2016, de datum waarop verweerder het eerste voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met iets meer dan 10 maanden overschreden. De rechtbank ziet hierin aanleiding de boete te matigen met 10% tot een bedrag van € 6.750,-. 
      
      10. Gelet op al het voorgaande concludeert de rechtbank dat verweerder op goede gronden de overtreding heeft vastgesteld en eiseres daarvoor een boete van € 7.500,- mocht opleggen, maar dat de hoogte van het boetebedrag wordt verlaagd vanwege de duur van de procedure.
      
      11. Omdat het boetebedrag wordt verlaagd, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep is dus gegrond. De rechtbank stelt vervolgens zelf het boetebedrag vast op € 6.750,-.
      
      12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
      
      13. Voorts ziet de rechtbank aanleiding voor een veroordeling in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van het verzoek om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 250,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek om matiging van de boete ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 0,5). Daarbij  verwijst de rechtbank naar voornoemde uitspraak van het CBb van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32). Nu verweerder binnen een jaar na het voornemen het bestreden besluit heeft genomen, is de overschrijding van de redelijke termijn geheel toe te rekenen aan de rechtbank. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres veroordelen.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        herroept het primaire besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        stelt het boetebedrag vast op € 6.750,-;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 333,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 250,50.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, en mr. E.R. Houweling en 
      mr. I.S. Vreken-Westra, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 29 november 2018.
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.