ECLI:NL:RVS:2021:1696, Raad van State, 28-07-2021, 202003254/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 oktober 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam de aanvraag van [appellant] voor een ontheffing van het verbod om een object in, op of boven het water te plaatsen of te houden, afgewezen. [appellant] heeft het [woonschip A] in 2015 gekocht. [woonschip A] neemt ligplaats in aan de [locatie] te Amsterdam. Onderdeel van de aankoop was, aldus [appellant], een gecombineerde toegangsvoorziening, ook terras, in de vorm van een dekschuit. Deze dekschuit ligt tussen [woonschip B], het eerste schip vanaf de wal, en [woonschip A], het derde schip vanaf de wal. Voor zowel [woonschip A] als [woonschip B] is een ligplaatsvergunning verleend. Volgens [appellant] ligt [woonschip A] vanaf het begin van de jaren ’80 op de derde rij, gecombineerd met de dekschuit op de tweede rij en [woonschip B] aan de wal op de eerste rij. De dekschuit is 4,25 meter breed en 18 meter lang.

202003254/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 april 2020 in zaak nr. 18/6418 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 oktober 2017 heeft het college de aanvraag van [appellant] voor een ontheffing van het verbod om een object in, op of boven het water te plaatsen of te houden, afgewezen.
    Bij besluit van 4 september 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Rutteman, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.H.M. Diderich, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       In artikel 2.5.2, eerste lid, van de Amsterdamse Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: Vob) staat dat het verboden is om een object in, op of boven het water te plaatsen of te houden. Het college kan op aanvraag een ontheffing van dit verbod verlenen. [appellant] heeft zo’n ontheffing aangevraagd, maar het college heeft die aanvraag afgewezen. Daarover gaat deze zaak.
    1.1.    De relevante bepalingen uit de Vob, het bestemmingsplan Weesperzijdestrook (hierna: het bestemmingsplan) en de ‘Regels Woonboten en Oevergebruik Stadsdeel Oost’ vastgesteld op 25 juni 2013 (hierna: de Regels), zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    Achtergrond van de zaak
    2.       [appellant] heeft het [woonschip A] in 2015 gekocht. [woonschip A] neemt ligplaats in aan de [locatie] te Amsterdam. Onderdeel van de aankoop was, aldus [appellant], een gecombineerde toegangsvoorziening, ook terras, in de vorm van een dekschuit. Deze dekschuit ligt tussen [woonschip B], het eerste schip vanaf de wal, en [woonschip A], het derde schip vanaf de wal. Voor zowel [woonschip A] als [woonschip B] is een ligplaatsvergunning verleend. Volgens [appellant] ligt [woonschip A] vanaf het begin van de jaren ’80 op de derde rij, gecombineerd met de dekschuit op de tweede rij en [woonschip B] aan de wal op de eerste rij. De dekschuit is 4,25 meter breed en 18 meter lang.
    2.1.    Omdat voor de dekschuit nooit een ligplaatsvergunning of ontheffing is verleend, heeft [appellant] op 31 mei 2017 een aanvraag ingediend voor het afmeren of aanbrengen van een object in openbaar water, als bedoeld in artikel 2.5.2, tweede lid, van de Vob.
    Besluitvorming
    3.       Het college heeft deze aanvraag bij zijn besluit van 26 oktober 2017 afgewezen. De eerste reden voor die afwijzing is dat een dekschuit niet past binnen de bestemming die geldt op grond van het bestemmingsplan. Door de aanwezigheid van de dekschuit ligt het woonschip buiten de functie-aanduiding ‘woonschepenligplaats’. De tweede reden voor afwijzing is dat het op grond van de Regels niet is toegestaan om een toegangsobject te realiseren voor woonschepen die op de tweede rij vanaf de wal liggen. Woonschepen op de tweede rij moeten gebruik maken van het recht van overpad op woonschepen op de eerste rij vanaf de wal. Omdat het recht van overpad in dit geval al is gevestigd, is toegang via het woonschip op de eerste rij mogelijk, aldus het college.
    3.1.      Bij besluit van 4 september 2018 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, ongegrond verklaard. De commissie heeft vastgesteld dat partijen het erover eens zijn dat de dekschuit een object is als bedoeld in artikel 2.2.1, aanhef en onder e, van de Vob en dat de dekschuit al geruime tijd op de huidige locatie is afgemeerd. De commissie heeft [appellant] niet gevolgd in zijn standpunt dat de dekschuit overeenkomstig het geldende bestemmingsplan kan worden aangemerkt als de bij het woonschip [woonschip A] behorende toegangsvoorziening en daarmee legaal op de gronden met de bestemming ‘Water’ ligt. Dat de dekschuit al geruime tijd wordt gebruikt als toegangsvoorziening, betekent niet dat de schuit al om die reden moet worden aangemerkt als een toegangsvoorziening. In het bestemmingsplan wordt, aldus de commissie, met toegangsvoorziening niet gedoeld op een dekschuit die ligplaats inneemt tussen twee woonschepen en waarbij, zoals in dit geval, [woonschip A] ruim buiten de gronden die op de plankaart de aanduiding 'woonschepenligplaats' hebben, komt te liggen. Daarnaast voldoet de dekschuit niet aan de afmetingen voor een toegangsvoorziening, opgenomen in de Regels. Bij een woonschip op de tweede rij is een toegangsvoorziening bovendien op grond van die Regels niet toegestaan. Dat is alleen anders als een recht van overpad niet kan worden gerealiseerd, maar die situatie doet zich in deze zaak niet voor, aldus de commissie. De commissie is verder voorbijgegaan aan het beroep van [appellant] op het overgangsrecht. Ook uit de eerdere bestemmingsplannen volgt niet dat het mogelijk was om ter plekke een dekschuit af te meren. Ook het overgangsrecht in de Vob kan [appellant] niet baten, omdat voor de dekschuit nooit een ontheffing is verleend. De conclusie is dat in het bestemmingsplan, de Regels en het overgangsrecht geen reden kan worden gevonden om een ontheffing te verlenen, aldus de commissie.
    De aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Zij heeft in de eerste plaats geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de dekschuit geen toegangsvoorziening is, als bedoeld in het bestemmingsplan. De dekschuit is geen voorziening die bestemd is om toegang te bieden tot het woonschip, zoals een loopbrug, maar een zelfstandig object dat ligplaats inneemt. Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat de maten van de dekschuit niet voldoen aan de maten die zijn opgenomen in de Regels voor een toegangsvoorziening. Daarnaast heeft [appellant] een recht van overpad via [woonschip B] en ook dit is een reden op grond waarvan volgens de Regels geen toegangsvoorziening gerealiseerd mag worden. Het college heeft geen reden hoeven zien om af te wijken van de Regels, aldus de rechtbank. Zij heeft verder geoordeeld dat de overgangsbepaling in de Vob alleen geldt, indien al een ontheffing is afgegeven op grond van de met ingang van 15 juli 1995 van toepassing zijnde Vob. Het betoog van [appellant] dat het niet mogelijk is om [woonschip A] direct naast [woonschip B] te leggen, omdat de minimale onderlinge afstand tot de andere woonschepen dan niet gerealiseerd kan worden, maakt volgens de rechtbank niet dat de gevolgen van de weigering van de ontheffing onevenredig zijn. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat niet is uitgesloten dat andere oplossingen mogelijk zijn om [woonschip A] te kunnen bereiken en dat het college open staat voor een gesprek hierover.
    Het geschil in hoger beroep
    5.       In hoger beroep betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet heeft ingezien dat de dekschuit een toegangsvoorziening is in de zin van het bestemmingsplan en dat de dekschuit, ook feitelijk, bestemd is om toegang te bieden tot het woonschip. Verder stelt [appellant] dat de Regels niet zijn geschreven voor de situatie die in deze zaak aan de orde is. Daarom heeft het college ten onrechte naar de Regels verwezen voor de afwijzing van de aanvraag, aldus [appellant]. Bovendien heeft de rechtbank niet onderkend dat de situatie een historisch ontstane situatie op de Amstel is. Daarbij dient ook te worden betrokken dat de situatie in samenhang met de andere aanwezige woonschepen dient te worden bezien. Daarnaast zal [woonschip A] met het ontbreken van de dekschuit onbereikbaar zijn. De weigering van de ontheffing leidt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, tot onevenredige gevolgen voor [appellant]. Deze onevenredige gevolgen, afgezet tegen het ruimtelijk doel om [woonschip A] te verplaatsen in aansluiting met de omliggende woonschepen op de tweede rij maar met een onderlinge afstand van minimaal vier meter, maken de weigering onrechtmatig, aldus [appellant].
    I.        Toegangsvoorziening in de zin van het bestemmingsplan
    5.1.    In de eerste plaats stelt [appellant] dat de dekschuit niet in strijd is met het bestemmingsplan op deze locatie ligplaats inneemt.
    5.1.1. Het bestemmingsplan dat in deze zaak geldt, is het bestemmingsplan Weesperzijdestrook uit 2015. Ter plaatse geldt de bestemming Water met als aanduiding ‘woonschepenligplaats’. Die gronden zijn ook bestemd voor ligplaatsen voor woonboten en de bij deze aanduiding behorende nutsvoorzieningen, toegangsvoorzieningen voor woonboten en groen. Dat staat in artikel 20.1, aanhef en onder i en j, van de planregels. Het begrip toegangsvoorzieningen is niet gedefinieerd in de planregels.
    5.1.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank de uitleg die het college aan het begrip toegangsvoorzieningen in de planregels heeft gegeven terecht gevolgd. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de dekschuit niet specifiek bedoeld voor toegang tot een woonschip, maar is het een afzonderlijk vaartuig dat apart ligplaats inneemt. Dat de dekschuit feitelijk wel wordt gebruikt als toegangsvoorziening, vindt de Afdeling niet doorslaggevend. Zou het feitelijk gebruik van de dekschuit wél doorslaggevend zijn, dan zou een betrokkene het in eigen hand hebben een dekschuit tot toegangsvoorziening te maken door zo’n schuit in het water te brengen en als toegangsvoorziening te gebruiken. Daar komt bij dat, zoals ter zitting bij de Afdeling is gebleken, de dekschuit ook fungeert als (fietsen)opslag en terras. De Afdeling gaat dan ook niet mee in dit betoog van [appellant].
    II.       De weigering van de ontheffing
    5.2.    Partijen zijn het erover eens dat de dekschuit een object is als bedoeld in de Vob en dat het in principe verboden is om de dekschuit op het water te houden. Van dat verbod kan het college echter een ontheffing verlenen. Voor de beoordeling of zo’n ontheffing kan worden verleend, past het college de Regels toe. Het begrip toegangsvoorziening is niet in de Regels gedefinieerd. Wél stelt artikel 10, tweede lid, van de Regels eisen aan een toegangsvoorziening. Een toegangsvoorziening heeft een maximale breedte van twee meter en mag maximaal twee leuningen hebben met een maximale hoogte van één meter, gemeten vanaf het loopoppervlak. De dekschuit heeft een breedte van ruim vier meter, dus de rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de dekschuit niet voldoet aan de in artikel 10, tweede lid, van de Regels neergelegde maatvoering.
    5.2.1. In juridisch opzicht ligt [woonschip A] op de tweede rij vanaf de wal. Voor woonboten op de tweede rij geldt dat geen toegangsvoorziening mag worden gerealiseerd, tenzij het verlenen van een recht van overpad niet mogelijk is. Dat staat in artikel 10, derde lid, van de Regels. [appellant] heeft, en dat is niet in geschil, een recht van overpad om via [woonschip B] naar [woonschip A] te komen. Ook op dit punt heeft de rechtbank dus terecht geoordeeld dat de situatie niet voldoet aan artikel 10, derde lid, van de Regels.
    5.2.2. Hoewel de dekschuit niet voldoet aan de in artikel 10 van de Regels neergelegde voorwaarden, wijst [appellant] er terecht op dat [woonschip A] zonder dekschuit, vanaf [woonschip B], onbereikbaar zal zijn. Dat heeft te maken met de eis die in het bestemmingsplan Weesperzijdestrook is opgenomen over de minimale onderlinge afstand voor woonboten op de tweede rij. Op grond van artikel 20.3.2 van de planregels bedraagt die afstand vier meter. Volgens de toelichting op die bepaling gaat het daarbij om de ruimte van kop tot kop tussen twee woonschepen. Partijen zijn het er, zoals zij ook ter zitting van de Afdeling hebben bevestigd, over eens dat deze verplichte ruimte tussen de woonschepen op de eerste en tweede rij maakt dat [appellant] zonder toegangsvoorziening, dekschuit of anderszins, niet via [woonschip B] op [woonschip A] kan komen.
    5.2.3. De Afdeling is echter met de rechtbank van oordeel dat die toegangsvoorziening niet per se de dekschuit hoeft te zijn. Het college heeft, met andere woorden, het algemeen belang bij weigering van de ontheffing voor de dekschuit zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellant] bij het houden van de dekschuit naast [woonschip A]. Bij dat oordeel heeft de rechtbank terecht het standpunt van het college in aanmerking genomen dat de ruimte op het openbaar water in Amsterdam schaars is. Ter zitting van de Afdeling heeft het college nog toegelicht dat in Amsterdam al lange tijd het uitgangspunt geldt dat dekschuiten niet op het water mogen worden gehouden. Dat volgt, aldus het college, ook min of meer uit artikel 10, vijfde lid, van de Regels, omdat daarin alleen een uitzondering voor het houden van dekschuiten is opgenomen voor het gebied Buiten IJ. Daarnaast worden dekschuiten, ook in dit geval, niet alleen gebruikt voor toegang, maar bijvoorbeeld ook voor opslag van allerlei zaken. Het is om die reden lang rommelig geweest op het water, zo stelt het college. Daartegenover staat het belang van [appellant] om toegang te hebben tot zijn woonboot. De rechtbank heeft in dit kader terecht bij haar oordeel betrokken dat andere oplossingen mogelijk zijn om [woonschip A] te bereiken. Partijen hebben hierover ter zitting van de Afdeling bevestigd dat zij inmiddels in gesprek zijn over een alternatieve oplossing. De Afdeling gaat er ook vanuit dat partijen een aanvaardbare oplossing zullen vinden. Hierbij stelt de Afdeling vast dat het college ter zitting heeft verklaard dat een herschikking van de woonschepen in het bestemmingsplanvlak niet een reëel alternatief is. Een andere aanvaardbare oplossing moet echter mogelijk zijn. Zoals het college ter zitting heeft beaamd, kan het tenslotte niet zo zijn dat [appellant] zijn woonschip, dat legaal ligplaats inneemt, niet kan bereiken omdat een toegangsvoorziening ontbreekt. Het college heeft ter zitting ook verklaard dat geen handhavingsstappen worden ondernomen. Dat de dekschuit er al lang ligt, zoals [appellant] betoogt, leidt in het licht van het voorgaande tot slot niet tot het oordeel dat het college ontheffing voor de dekschuit had moeten verlenen.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2021
    581
     
    BIJLAGE
     
    Verordening op het binnenwater
    Artikel 2.2.1
    In dit hoofdstuk en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […];
    e. object: een al dan niet drijvend voorwerp of vaartuig dat in, op of boven het water is aangebracht of afgemeerd en dat niet behoort tot enig andere in dit hoofdstuk genoemde categorie;
    […].
    Artikel 2.5.2
    1. Het is verboden een object in, op of boven het water te plaatsen of te houden.
    2. Het college kan van het eerste lid ontheffing verlenen indien de overige vereiste vergunningen of ontheffingen voor het aanbrengen of plaatsen van die objecten zijn verleend.
    […].
    4. Het college kan nadere regels stellen met betrekking tot afmetingen en met het oog op ordening, welstand, openbare orde, de veiligheid, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart.
    Regels Woonboten en Oevergebruik Stadsdeel Oost
    Artikel 10
    1. Het is toegestaan bij een woonboot die objecten te plaatsen die noodzakelijk zijn voor het mogelijk maken van het gebruik van die woonboot, zoals afhouders, afmeer- en toegangsvoorzieningen;
    2. Per woonboot is, tenzij het geldende bestemmingsplan ter plaatse van de ligplaats anders bepaalt, maximaal één toegangsvoorziening toegestaan met een maximale breedte van 2 meter. De toegangsvoorziening mag voorzien zijn van maximaal twee leuningen met een maximale hoogte van 1 meter gemeten vanaf het loopoppervlak;
    3. In afwijking van het bepaalde onder lid 2 geldt dat bij woonboten op de tweede rij vanaf de wal geen toegangsvoorziening mag worden gerealiseerd, tenzij het verlenen van recht van overpad niet mogelijk is.
    […].
    Bestemmingsplan Weesperzijdestrook
    Artikel 20 Water
    20.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor Water aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. water;
    b. waterkering;
    c. waterberging;
    d. waterhuishouding;
    e. waterstaatkundige werken;
    f. recreatief medegebruik;
    g. ter plaatse van de aanduiding 'steiger' tevens steigers;
    h. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van water - passantenhaven' tevens een passantenhaven;
    i. ter plaatse van de aanduiding 'woonschepenligplaats' tevens ligplaatsen voor woonboten, een aan-huis-verbonden beroep en aan-huis-verbonden bedrijf;
    j. bij deze bestemming behorende nutsvoorzieningen, toegangsvoorzieningen voor woonboten en groen.
    […].
    20.3.2 Woonboten
    Voor de in lid 20.1 onder i genoemde woonboten gelden de volgende maxima en minima:
    […].
    i. minimale onderlinge afstand tweede rij: 4 m;
    […].