ECLI:NL:RVS:2021:2574, Raad van State, 17-11-2021, 202005604/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Putten [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het in strijd met het bestemmingsplan laten gebruiken van het perceel [locatie 1] tot en met [locatie 2] te Putten (hierna: het perceel) voor permanente bewoning te beëindigen en beëindigd te houden. [appellant] is eigenaar en verhuurder van het perceel. Hij verhuurt kavels op het perceel voor recreatief verblijf. Toezichthouders van het college hebben controles verricht op het perceel op 29 januari en 19 maart 2019. Tijdens deze controles zijn een tweetal huurders aangetroffen, [persoon A] op kavel [locatie 3] en [persoon B] op kavel [locatie 4]. [persoon A] heeft verklaard alleen doordeweeks te wonen in de recreatiewoning, vanwege haar werk in Barneveld. Zij verklaarde tevens in de Basis Registratie Personen ingeschreven te staan op het adres van haar vader. [persoon B] heeft verklaard te wonen in de recreatiewoning.

202005604/1/R4.
    Datum uitspraak: 17 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Putten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 september 2020 in zaak nr. 19/5185 in het geding tussen:
    [appellant],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Putten.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 maart 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het in strijd met het bestemmingsplan laten gebruiken van het perceel [locatie 1] tot en met [locatie 2] te Putten (hierna: het perceel) voor permanente bewoning te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 6 augustus 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 september 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 oktober 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.A. Boeve, advocaat te Putten, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.J. Vooren en ing. P. Hennekeij, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar en verhuurder van het perceel. Hij verhuurt kavels op het perceel voor recreatief verblijf. Toezichthouders van het college hebben controles verricht op het perceel op 29 januari en 19 maart 2019. Tijdens deze controles zijn een tweetal huurders aangetroffen, [persoon A] op kavel [locatie 3] en [persoon B] op kavel [locatie 4]. [persoon A] heeft verklaard alleen doordeweeks te wonen in de recreatiewoning, vanwege haar werk in Barneveld. Zij verklaarde tevens in de Basis Registratie Personen (hierna: de BRP) ingeschreven te staan op het adres van haar vader. [persoon B] heeft verklaard te wonen in de recreatiewoning.
    2.       Het college heeft zich in het besluit van 22 maart 2019 op het standpunt gesteld dat de hiervoor genoemde recreatiewoningen, gelet op de controlerapporten van de toezichthouders, niet voor recreatieve doeleinden werden gebruikt maar voor permanente bewoning. Dit is volgens het college in strijd met artikel 21.1, onder c, van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Krachtighuizen 2013". Het college heeft aan de opgelegde last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat [appellant] de recreatiewoningen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) laat gebruiken. Het college heeft [appellant] gelast binnen zes maanden na verzenddatum van het besluit de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden onder oplegging van een dwangsom van €10.000,- per maand waarin de overtreding niet volledig is opgeheven tot een maximumbedrag van €60.000,-.
    [appellant] vindt dat er geen sprake is van permanente bewoning van de recreatiewoningen en dat het besluit om over te gaan tot handhaving ongepast is omdat hij alles heeft gedaan om permanente bewoning van deze recreatiewoningen te voorkomen.
    3.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die van de uitspraak deel uitmaakt.
    Overtreding
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat kavel [locatie 3] niet in strijd met de recreatieve bestemming wordt gebruikt. Daartoe voert hij aan dat [persoon A], volgens haar inschrijving in de BRP, bij haar vader in Ruurlo woont. [appellant] betoogt daarnaast dat het controlerapport waarin de conclusie wordt getrokken dat sprake is van permanente bewoning onjuist is, omdat het gesprek tussen de toezichthouder en [persoon A] kort was en een in de woning eveneens aanwezige vriendin van [persoon A], tijdens deze controle, zeer geëmotioneerd was, hetgeen zorgde voor een hectische situatie.
    [appellant] betoogt verder dat de overtreding reeds beëindigd is, omdat het verblijf van [persoon A] een tijdelijk karakter kende en dat niet tegen hem handhavend kan worden opgetreden omdat hij nooit toestemming heeft gegeven aan [persoon A] en [persoon B] om de recreatiewoning te gebruiken voor permanente bewoning. Daarnaast wijst hij huurders er op dat permanente bewoning niet is toegestaan.
    [appellant] betoogt verder dat hij herhaaldelijk aan het college heeft aangegeven samen te willen werken ter voorkoming van permanente bewoning van zijn recreatiewoningen.
    4.1.    Het college dient op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht de relevante feiten vast te stellen op grond waarvan kan worden vastgesteld dat er sprake is van een overtreding. Het college heeft dat in dit geval ook gedaan door het laten verrichten van controles op het perceel. Het is vervolgens aan de aangeschrevene om die feiten, indien daartoe aanleiding bestaat, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de bestuursrechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan. Indien de betrokkene blijkens de BRP op een ander adres dan de recreatiewoning is ingeschreven, is het aan het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat de betrokkene niettemin hoofdverblijf in de recreatiewoning heeft.
    Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
    4.2.    In artikel 10 van de planregels staat dat de voor "Recreatie-Verblijfsrecreatie 2" bestemde gronden aangewezen zijn voor verblijfsrecreatie. Gebruik van gronden en gebouwen, niet zijnde (bedrijfs)woningen, voor permanente bewoning, te weten gebruik als hoofdverblijf, is niet toegestaan, zo blijkt uit de artikelen 1.41 en 21.1, onder c, van de planregels. Dit betekent dat het niet is toegestaan een recreatiewoning als hoofdverblijf te gebruiken.
    4.3.    Tussen partijen is niet in geschil dat [persoon B] de recreatiewoning op kavel [locatie 4] permanent bewoonde tijdens de oplegging van de last onder dwangsom. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de aan het besluit van 22 maart 2019 ten grondslag gelegde controlerapporten van 29 januari en 19 maart 2019 blijkt dat [persoon A] heeft verklaard dat de recreatiewoning werd gebruikt als feitelijk hoofdverblijf, aangezien zij het grootste deel van de week in de recreatiewoning in Putten verbleef voor haar werk. [appellant] heeft de juistheid van de inhoud van de controlerapportages onvoldoende betwist en heeft niet aannemelijk gemaakt dat [persoon A] haar hoofdverblijf in Ruurlo had. In het door [appellant] aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het college mocht afgaan op de juistheid van de controlerapportages.
    De rechtbank heeft verder terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het feit dat het gebruik van de recreatiewoning vanaf 1 april 2019 is beëindigd tot gevolg heeft dat het besluit van 6 augustus 2019 voor vernietiging in aanmerking komt. De omstandigheid dat na het verstrijken van de begunstigingstermijn, maar voorafgaand aan de beslissing op bezwaar de illegale situatie ongedaan is gemaakt, maakt het opleggen van de last onder dwangsom niet alsnog onrechtmatig.
    4.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2701), moet, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, onder ‘’gebruiken van gronden’’ als bedoeld in deze bepaling mede worden verstaan het ‘’laten gebruiken van gronden’’ (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr.3, blz 94.). Gelet hierop bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat het verbod om gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan zich in dit geval niet mede richt tot [appellant] als eigenaar en verhuurder van de recreatiewoningen.
    Zoals de Afdeling verder eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7996), mag van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het door hem verhuurde pand wordt gemaakt. De eigenaar dient aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt.
              Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij als eigenaar voldoende toezicht heeft gehouden op het gebruik van de recreatiewoning. De omstandigheid dat [persoon B] een voormalige werknemer van de gemeente is, dat [appellant] in overleg is gegaan met het college en dat in het parkreglement een verbod is opgenomen om de recreatiewoning permanent te bewonen, is niet voldoende om tot het oordeel te komen dat [appellant] voldoende heeft gedaan om het gebruik in strijd met het bestemmingsplan te voorkomen.
    Het betoog faalt.
    5.       Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen was het college bevoegd om tegen het gebruik dat van het perceel werd gemaakt handhavend op te treden.
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van bestuursorganen worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Bijzondere omstandigheden
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van bijzondere omstandigheden om niet handhavend op te treden omdat het besluit van 22 maart 2019 niet past binnen het nieuwe beleid om handhavend op te treden bij permanente bewoning van recreatiewoningen. Daarnaast wijst [appellant] er op dat [persoon B] een voormalig werknemer van de gemeente is, dat hij de huur heeft opgezegd per 1 juni 2019 en dat het redelijk zou zijn geweest dat het college eerst dit traject zou afwachten.
    6.1.    De Afdeling ziet in de door [appellant] aangevoerde omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving jegens [appellant]. De enkele omstandigheid dat een voormalig werknemer van de gemeente de recreatiewoning permanent bewoonde maakt nog niet dat sprake zou zijn van een bijzondere omstandigheid. Daarnaast heeft [appellant] pas na de oplegging van de last onder dwangsom de huur opgezegd en is, zoals nader toegelicht door het college ter zitting van de Afdeling, bij het bepalen van de begunstigingstermijn rekening gehouden met de procedure tot opzegging van de huur en zijn uiteindelijk ook geen dwangsommen verbeurd.
    De rechtbank heeft verder terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het na het besluit van 6 augustus 2019 vastgestelde beleid maakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden, nu het college het besluit terecht heeft getoetst aan de ten tijde van het besluit geldende beleidsregels. In hetgeen door [appellant] is aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken dat het besluit in strijd met deze beleidsregels zou zijn genomen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 november 2021
    700-993
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk
    bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. (…),
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan,
    (…).
    3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als
    bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    Planregels Bestemmingsplan ‘’Krachtighuizen 2013’’
    Artikel 1.41 Permanente bewoning:
    Bewoning van een verblijf als hoofdverblijf;
    Artikel 1.49 Verblijfsrecreatie:
    Een vorm van recreatief verblijf, waarbij sprake is van overnachting(en) anders dan overnachting(en) bij familie of kennissen;
    Artikel 21.1 Strijdig gebruik:
    Onder gebruik in strijd met het bestemmingsplan wordt in ieder geval verstaan:
    a.[…];c. het gebruik van gronden en gebouwen, niet zijnde (bedrijfs)woningen, voor permanente bewoning;