ECLI:NL:RBOVE:2022:1259, Rechtbank Overijssel, 06-05-2022, ak_21_763
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2022-05-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen een boete voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm. Het beroep is gegrond, omdat de boete op grond van het matigingsbeleid vanwege de beslistermijn met 10% had moeten worden gematigd. Voor het overige slaagt het beroep van eiseres niet.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ZWO 21/763 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    Maatschap [bedrijf] , [naam 1] , [naam 2] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: P.J. Houtsma),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 17 december 2020 (primair besluit) heeft verweerder aan eiseres op grond van de Meststoffenwet (hierna: de Msw) een bestuurlijke boete opgelegd van 
      € 20.499,58 voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm.
    
    
    
      In het besluit van 26 maart 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en beslist dat de boete voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 75% moet worden gematigd tot € 5.090,75. De boete voor overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm is ongewijzigd vastgesteld op € 1.215,50. Voorts is vanwege de beslistermijn een matiging van 5% toegepast waarmee de totale boete op € 5.990,94 uitkomt. Tevens is bij dat besluit de derogatievergunning voor 2018 ingetrokken.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Voor zover het beroep is gericht tegen de intrekking van de derogatievergunning is het ter verdere behandeling doorgezonden aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
    
    
    
      Verweerder heeft op 16 september 2021 een verweerschrift ingezonden. Daarin is een nadere berekening van het boetebedrag opgenomen en het verzoek om het totale boetebedrag vast te stellen op € 5.661,45.
    
    
    
      Op 15 en 18 maart 2022 heeft de gemachtigde van eiseres de rechtbank nog nadere stukken doen toekomen.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 31 maart 2022 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen in de persoon van [naam 1] , vergezeld door zijn echtgenote [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO) heeft bij schrijven van 31 januari 2020 informatie bij eiseres opgevraagd ten behoeve van een naar haar bedrijf in te stellen onderzoek met betrekking tot de hoeveelheid meststoffen die eiseres met haar gebruiksruimte heeft gebruikt en met betrekking tot de vraag of het bedrijf voldoet aan de mestverwerkingsplicht. Op grond van de verkregen informatie is geconstateerd dat er sprake was van overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaat-gebruiksnorm.  
    
    2. Bij brief van 22 juli 2020 heeft verweerder eiseres bericht over het voornemen haar een bestuurlijke boete op te leggen van totaal € 21.578,50 voor overschrijding van de hiervoor genoemde normen. Tevens is daarbij het voornemen uitgesproken de derogatievergunning van eiseres in te trekken. 
    
    
      Tegen dat voornemen heeft eiseres op 17 augustus 2020 een zienswijze ingebracht.
    
    
    
      Vervolgens is aan eiseres bij besluit van 17 december 2020 een gematigde boete opgelegd van € 20.499,58 voor het in het jaar 2018 overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 2.909 kg stikstof en het overschrijden van de fosfaatgebruiksnorm met 221 kg. Daarbij is verweerder uitgegaan van een gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare en een fosfaatgebruiksnorm die afhankelijk van de bestemming en de fosfaattoestand van de bodem verschilt. In het geval van eiseres geldt voor de gronden bestemd als grasland een fosfaatgebruiksnorm van 80 kilogram per hectare voor 4,12 hectare, 90 kilogram per hectare voor 21,98 hectare en 100 kilogram per hectare voor 20,23 hectare. Voor  het bouwland (totaal 9,41 hectare) geldt een norm van 50 kilogram fosfaat per hectare.
    
    
    
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 17 december 2020 in zoverre herroepen dat de totale boete nader is vastgesteld op € 5.990,94. Dit als gevolg van het feit dat de boete voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen is gematigd tot € 5.090,75.
    
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    3. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat:
    - de begin- en eindvoorraad graasdierenmest onjuist is vastgesteld;
    - de mestproductie onjuist is berekend;
    - de afvoer van dierlijke meststoffen onjuist is berekend;
    - de diergebonden gebruiksnormen te hoog zijn vastgesteld en er ten onrechte geen stikstofgat is toegepast bij de graasdieren;
    - de oppervlakte van de landbouwgrond niet juist is vastgesteld.
    
      Ter onderbouwing heeft eiseres de rechtbank met verwijzing naar de vrije bewijsleer alsnog 
      bij schrijven van 15 maart 2022 een BEX-berekening doen toekomen.
    
    
    
    
      4.1
      Verweerder stelt zich met betrekking tot de oppervlakte landbouwgrond op het standpunt dat terecht is uitgegaan van een totale oppervlakte van 55,74 hectare. Eiseres is voor de BBR 2018 weliswaar beschikt op 55.75 hectare, maar dit is nadien bijgesteld naar 55,74 hectare. Daarbij heeft verweerder de op grond van de Verordening (EG) nr. 73/2009 bij voorkeur gehanteerde methode voor het identificeren van landbouwgronden gebruikt. Op basis van de AAN-laag (Agrarisch Areaal Nederland) wordt daarbij de oppervlakte aan landbouwgrond vergeleken met luchtfoto’s. Op grond van die bevindingen is de oppervlakte van perceel 14 (een smalle strook tussen de bomen) aangepast.
      
    
    
      4.2
      
        Ten aanzien van de diergebonden normen en de stikstofgatberekeningen wijst verweerder erop dat het door de minister aan de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) gevraagde advies op dat punt slechts heeft geleid tot een aanpassing van de forfaits per 1 januari 2020. Daarbij is er niet voor gekozen om dit ook met terugwerkende kracht in te voeren, maar expliciet aangegeven dat moet worden uitgegaan van de forfaits zoals die op het tijdstip waarop het delict is begaan golden. Voorts wijst verweerder erop dat de excretieforfaits voor de hier in geschil zijnde dier categorieën 115, 120 en 122 daarbij niet zijn aangepast. Verweerder wijst er verder op dat bij de forfaitaire excretiegehalten voor graasdieren al rekening is gehouden met de gasvormige verliezen. 
        Het is aan eiseres om aan te tonen dat de forfaitaire normen in haar specifieke geval niet toegepast hadden mogen worden, bijvoorbeeld door gebruik te maken van de goedgekeurde BEX-methode (bedrijfsspecifieke excretie). Verweerder stelt dat eiseres onvoldoende heeft aangetoond dat in haar geval andere normen moeten worden gehanteerd. 
      
      
    
    
      4.3
      Met betrekking tot de afvoer van dierlijke meststoffen stelt verweerder dat bij de herbeoordeling in bezwaar is gebleken dat niet alle vrachten met mestcode 10 bemonsterd en geanalyseerd waren, waardoor verweerder van verkeerde feiten was uitgegaan. Er had feitelijk gerekend moeten worden met 869 kg stikstof en 426,3 kg fosfaat. Omdat in de berekening was uitgegaan van 871 kg stikstof en 428 kg fosfaat, wat tot een lagere boete leidde, heeft verweerder die lagere boete in stand gelaten. 
      
    
    
      4.4
      
        Ten aanzien van de begin- en eindvoorraad stelt verweerder zich op het standpunt dat het fosfaat- en het stikstofgehalte van de in een op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. De best beschikbare gegevens worden verkregen door de gehele voorraad mest te bemonsteren en te analyseren op dezelfde manier als bij de aan- en afvoer van de mest. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gebruik gemaakt worden van de berekening van de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten die eerder bepaald zijn aan de hand van de bemonstering en analyse van de in het desbetreffende jaar van het bedrijf afgeleverde hoeveelheden dierlijke meststoffen. Verweerder wijst er op dat dit ook zo is verwoord in het boetebeleid van RVO.
        Voor zover eiseres heeft gesteld dat niet duidelijk is waarom de onzekerheidsmarge wel leidt tot aanpassing van de afvoer, maar niet op de beginvoorraad, stelt verweerder dat aanpassing alleen geschiedt op posten waarop de agrariër zelf geen invloed heeft. De mestvoorraad heeft de agrariër volgens verweerder bij uitstek zelf in de hand. 
      
      
    
    
      4.5
      Tenslotte stelt verweerder dat de boete ten onrechte slechts met 5% is gematigd. Op grond van het matigingsbeleid had indien er, zoals hier het geval is, meer dan 26 weken is gelegen tussen het voornemen en de boeteoplegging, met 10% moeten worden gematigd. Verweerder verzoekt de rechtbank de boete alsnog op € 5.661,45 vast te stellen en het beroep in zoverre gegrond te verklaren.
      
      
        
          Rechtsoverwegingen
        
      
      
      5. Voor een overzicht van de relevante wet- en regelgeving verwijst de rechtbank naar de bijlage die aan het bestreden besluit is toegevoegd.
      
      6. Op grond van artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen of de stikstof- of fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet wordt overschreden.
      Ingevolge artikel 51 van de Msw kan verweerder een bestuurlijke boete opleggen bij een overtreding van artikel 7 van de Msw.
      
      7. De rechtbank dient te beoordelen of eiseres het verbod van artikel 7 van de Msw om meststoffen op of in de bodem te brengen hebben overtreden. Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen volgens het systeem van de Msw primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Om een geslaagd beroep te kunnen doen op de opheffing van het verbod om meststoffen in de bodem te brengen, zal eiseres aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door haar zijn overschreden. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBB van 7 september 2017, (ECLI:NL:CBB:2017:355).
      
      8. Ter beoordeling is of verweerder van de juiste oppervlakte aan landbouwgrond is uitgegaan. Verweerder heeft de op grond van de Verordening (EG) nr. 73/2009 bij voorkeur gehanteerde methode voor het identificeren van landbouwgronden gebruikt door de oppervlakte aan landbouwgrond te vergelijken met luchtfoto’s. De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van verweerders berekening en stelt vast dat terecht is uitgegaan van een totale oppervlakte van 55,74 hectare.
      
      9. De wijze van berekenen van de voorraden meststoffen is geregeld in artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Msw (verder: de Regeling). Op grond van het tweede lid van dit artikel worden het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. Uit het vierde lid van dit artikel volgt dat de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk is aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
      
      10. Verweerder is bij de berekening van de gemiddelde gehalten bij de post “beginvoorraad” uitgegaan van het gemiddelde fosfaat-/stikstofgehalte in de afgevoerde mest (mestcode 10) over 2017.
      
      
        Bij de berekening van de gemiddelde gehalten bij de post “eindvoorraad” is verweerder  uitgegaan van het gemiddelde fosfaat-/stikstofgehalte in de afgevoerde mest over 2018. 
      
      
      11. Ter zitting heeft verweerder als reactie op het beroepschrift en de overgelegde BEX-berekening toegelicht dat een BEX berekening in algemene zin is genoemd als voorbeeld voor een erkende alternatieve geschikte berekening bij melkvee. Een BEX-berekening jongvee kan worden gebruikt bij jongvee en maximaal 25 andere graasdieren. Door verweerder is afdoende gemotiveerd dat de berekening in dit geval ziet op een 100% vleeskoeienbedrijf. Ten opzichte van zoogkoeien zijn de verschillen in mestgehaltes te groot en is een BEX-berekening niet geschikt.  
      Wat van de zijde van eiseres is aangevoerd leidt er niet toe dat de BEX-berekening in dit geval als de best beschikbare gegevens kan worden gezien. 
      
      
        Verweerder heeft afdoende gemotiveerd dat de berekening met gemiddelde gehalten in dit geval de best beschikbare gegevens oplevert, zoals bedoeld in artikel 94, tweede lid, van de Regeling. 
        Het standpunt van eiseres dat er slechts twee mestafvoeren zijn geweest en dat de resultaten van de in die afvoeren gemeten gehaltes onvoldoende representatief zijn om als uitgangspunt te nemen bij de berekening, wordt niet gevolgd, omdat alleen uit dat gegeven zonder nadere motivering niet volgt dat de gemiddelde gehalten niet de best beschikbare gegeven opleveren.
        Eiseres heeft aan de hand van alternatieve gegevens over de geproduceerde mest onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden.
      
      
      12. Voor wat betreft het stikstofgat heeft verweerder in het verweerschrift toegelicht dat bij de berekeningen van de mestproductie van graasdieren, zoals op het bedrijf van eiseres, al een correctie is opgenomen voor stikstofvervluchtiging. Daarmee is naar de mening van verweerder voor een afzonderlijke berekening van gasvormige stikstofverliezen geen plaats. Gelet op de door verweerder in het verweerschrift aangehaalde rechtspraak is de rechtbank van oordeel dat de beroepsgronden van eiseres op dit punt niet slagen.
      
      13. De verwijzing door eisers naar een brief van minister Schouten van 1 april 2019 leidt niet tot een andere conclusie. Op basis van een nader advies van de CDM is geen aanleiding gezien om de forfaitaire normen met terugwerkende kracht aan te passen. Verweerder is dan ook van de juiste normen uitgegaan.
      
      14. Ten aanzien van de hoogte van de opgelegde boete als zodanig zijn in het (aanvullende) beroepschrift geen beroepsgronden aangevoerd. Voor zover eisers ter zitting hebben aangegeven dat de boete voor hun kleine bedrijf niet is op te brengen, heeft verweerder afdoende gemotiveerd aangegeven dat in het beleid (bladzijde 28, onder punt 5.2.26) wel degelijk rekening wordt gehouden met de omvang van de bedrijven. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      15. Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat de boete verder moet worden gematigd tot € 5.661,45 vanwege de verstreken tijd tussen het voornemen en het boetebesluit en heeft verzocht het juiste bedrag vast te stellen. 
      
      16. Gelet op wat hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot het eindoordeel dat het beroep van eiseres niet slaagt. Wel zal het beroep gegrond worden verklaard omdat de boete op een lager bedrag moet worden vastgesteld. De rechtbank zal de boete vaststellen op 
      € 5.661,45.	
      
      15. Omdat het beroep (gedeeltelijk) gegrond is, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 360,-- vergoeden.
      
      16. Verweerder zal worden veroordeeld in de proceskosten van eiseres in beroep. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2.0 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-. 
      
        (Eiseres heeft via het proceskostenformulier ook gevraagd de kosten van haar medewerker [naam 4] te vergoeden. Deze kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat deze betrekking hebben op de periode van 7 februari 2022 tot en met 23 februari 2022 en zijn gemaakt ten behoeve van de BEX-berekening welke berekening niet tot de gegrondverklaring heeft geleid.)
        Die gegrondverklaring is immers, zoals hiervoor is aangegeven, gebaseerd op verweerders in het op 16 september 2021 ingestelde verweerschrift opgenomen standpunt. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit, voor zover de hoogte van de boete is vastgesteld op € 5.990,94;
    - stelt het bedrag van de boete vast op € 5.661,45 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, rechter, in aanwezigheid van 
      M.W. Hulsman, als griffier op
    
    
    
      De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.