ECLI:NL:RVS:2021:2696, Raad van State, 01-12-2021, 202005739/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 januari 2019 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat een boete opgelegd van € 3.500,00 voor overtreding van de Binnenvaartwet. Op 20 september 2017 hebben twee toezichthouders een controle uitgevoerd op een duwboot genaamd ‘’[naam]’’, die in het Hartelkanaal, Europoort Rotterdam, voer. De duwboot duwde twee vrachtduwbakken voort. Daardoor is sprake van een zogenaamd hecht samenstel. De toezichthouders hebben naar aanleiding van de controle een boeterapport opgesteld. Daaruit volgt dat de toezichthouders hebben vastgesteld dat op het vaartuig artikel 22 van de Binnenvaartwet van toepassing is. Dat houdt in dat de werkgever of gezagvoerder verplicht is om ervoor te zorgen dat de juiste bemanningsleden aan boord zijn tijdens de vaart. De toezichthouders hebben geconstateerd dat tijdens de controle twee schippers, een stuurman en twee matrozen aan boord waren. De toezichthouders hebben vastgesteld dat sprake is van een bemanningstekort.

202005739/1/A3.Datum uitspraak: 1 december 2021
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 september 2020 in zaak nr. 19/3490 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellante]
    
    
    
      en
    
    
    
      de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 31 januari 2019 heeft de minister een boete opgelegd van € 3.500,00 voor overtreding van artikel 22, zevende en negende lid, van de Binnenvaartwet.
    
    
    
      Bij besluit van 24 juni 2019 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 16 september 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 oktober 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.J. van Dam, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij en A.D.M. van der Pol, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    
      Inleiding
    
    
    1. Op 20 september 2017 hebben twee toezichthouders een controle uitgevoerd op een duwboot genaamd ‘’[naam]’’, die in het Hartelkanaal, Europoort Rotterdam, voer. Het Hartelkanaal is een binnenwater zoals bedoeld in artikel 1 van de Binnenvaartwet. De duwboot duwde twee vrachtduwbakken voort (hierna: het vaartuig). Daardoor is sprake van een zogenaamd hecht samenstel. De toezichthouders hebben naar aanleiding van de controle een boeterapport opgesteld. Daaruit volgt dat de toezichthouders hebben vastgesteld dat op het vaartuig artikel 22 van de Binnenvaartwet van toepassing is. Dat houdt in dat de werkgever of gezagvoerder verplicht is om ervoor te zorgen dat de juiste bemanningsleden aan boord zijn tijdens de vaart. 	 	
    
    
      	De toezichthouders hebben geconstateerd dat tijdens de controle twee schippers, een stuurman en twee matrozen aan boord waren. De toezichthouders hebben vastgesteld dat sprake is van een bemanningstekort, omdat de tabel van bijlage 5.1 van de Binnenvaartregeling toen vereiste dat ook een machinist of matroos-motordrijver aan boord was. Een bemanningstekort levert een overtreding op van artikel 22 van de Binnenvaartwet. Op 1 december 2017 is bijlage 5.1 van de Binnenvaartregeling gewijzigd. De aan boord vereiste machinist of matroos-motordrijver is vervangen door een machinist of volmatroos.	 
    
    
    
      	Naar aanleiding van het boeterapport heeft de minister besloten om een boete op te leggen. Voor de overtreding gold tot 1 december 2017 een boete van € 4.000,00. Omdat de boete voor een tekort van een volmatroos sinds 1 december 2017 € 3.500,00 bedraagt, heeft de minister de boete gematigd naar dat bedrag. Volgens de minister is geen sprake van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de boete verder te matigen. De rechtbank heeft overwogen dat de minister terecht een boete heeft opgelegd en dat hij geen aanleiding hoefde te zien om de boete verder te matigen.
    
    
    2. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    
      Vereiste bemanning
    
    
    3.	[ appellante] betoogt dat de rechtbank, in navolging van de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:871), de bijlage 5.1 van de Binnenvaartregeling verkeerd heeft toegepast. In de bijlage staan twee kolommen waarin verschillende bemanningsvereisten staan. De linkerkolom wordt ten onrechte aangemerkt als de ‘hoofdkolom’ en de rechterkolom ten onrechte als de ‘uitzonderingskolom’. Tussen de twee kolommen staat het woordje ‘of’. Dat betekent dat de kolommen gelijkwaardig zijn. [appellante] heeft vragen gesteld aan de Centrale Commissie voor de Rijnvaart (hierna: de CCR) over de uitleg van de kolommen. Uit het antwoord van de CCR volgt dat de vragen zijn voorgelegd aan het Comité Sociale Zaken, Arbeidsomstandigheden en Beroepsopleiding (hierna: het Comité). De rechtbank is hier ten onrechte aan voorbijgegaan.
    
    
      3.1.
      In bijlage 5.1 van de Binnenvaartregeling staat tussen de linkerkolom en de rechterkolom het woordje ‘’of’’. In de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:871) heeft de Afdeling overwogen dat de bemanning van een hecht samenstel, zoals de [naam], minimaal moet bestaan uit de in de linkerkolom vermelde bemanning, tenzij een stuurman aan boord van het vaartuig de bekwaamheid van schipper bezit. Wanneer een stuurman met die kwalificatie deel uitmaakt van de bemanning, kan worden volstaan met een bemanning als vermeld in de rechterkolom.	 	
      
      
        	Hoewel [appellante] terecht stelt dat in de bijlage het woordje ‘’of’’ staat en niet ‘’tenzij’’, moet de tabel zo gelezen worden dat alleen met de bemanningssamenstelling uit de rechterkolom kan worden volstaan als wordt voldaan aan de voorwaarde dat de stuurman ook de bekwaamheid van schipper bezit. Als de stuurman die bekwaamheid niet bezit, moet de bemanning voldoen aan de vereisten uit de linkerkolom. Vast staat dat de stuurman op het vaartuig niet die bekwaamheid bezat. Daarom moest de bemanning voldoen aan de vereisten uit de linkerkolom. De rechtbank heeft terecht overwogen dat doordat een machinist of matroos-motordrijver ontbrak, sprake was van onderbemanning. 	
      
      
      
        	Zoals partijen ter zitting hebben bevestigd, is regelgeving van de CCR rechtstreeks van toepassing op de zogenoemde conventionele Rijn. Deze omvat in Nederland de Rijn, Lek en Waal tot Gorinchem en Krimpen aan den IJssel. Omdat het vaartuig op het Hartelkanaal voer, dat geen deel uitmaakt van de conventionele Rijn, is de regelgeving van de CCR in dit geval niet rechtstreeks van toepassing. De antwoorden van het Comité zijn dan ook niet relevant voor deze zaak.
      
      
    
    
      3.2.
      Het betoog slaagt niet.
      
      
        4.	[appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gewijzigde regelgeving er niet toe leidt dat geen sprake kan zijn van een overtreding. Een matroos-motordrijver of machinist komt niet meer voor in de binnenvaart. Zij kon dus niet voldoen aan het vereiste om een machinist of matroos-motordrijver aan boord te hebben. Dat kan haar niet worden verweten. Ten onrechte overweegt de rechtbank dat zij een ander, hoger gekwalificeerd, bemanningslid aan boord had moeten zetten.
      
      
    
    
      4.1.
      De rechtbank heeft terecht overwogen dat met de wijziging van de bijlage 5.1 het nog steeds noodzakelijk is om het vereiste aantal bemanningsleden aan boord te hebben. Vast staat dat ten tijde van de controle slechts vijf in plaats van de zes vereiste bemanningsleden aan boord waren. Dit betekent dat er een bemanningslid te weinig aan boord was. Hoewel beide partijen erkennen dat er steeds minder arbeidskrachten met de functie van matroos-motordrijver of machinist bestaan, heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat het onmogelijk was om het vereiste aantal bemanningsleden aan boord te hebben. Of een ander bemanningslid in plaats van de machinist of matroos-motordrijver aan boord had moeten zijn, is in dit geval niet van belang. Er was immers geen zesde bemanningslid aan boord dat het ontbrekende bemanningslid verving. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het bemanningstekort een overtreding oplevert, zodat  de minister bevoegd was om een boete op te leggen.
      
    
    
      4.2.
      Het betoog slaagt niet.
      
      
        Matiging boete
      
      
      
        5.	Tot slot betoogt [appellante] dat de boete ten onrechte niet verder is gematigd. De boete is disproportioneel omdat de aanwezige bemanning overgekwalificeerd was en dus had kunnen worden vervangen door minder gekwalificeerde bemanningsleden, aldus [appellante].
      
      
    
    
      5.1.
      De minister moet bij het toepassen van de onder 4.1 genoemde bevoegdheid, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bemanningseisen worden gesteld uit het oogpunt van de veiligheid van de scheepvaart. Het ontbreken van een bemanningslid vormt daarom een ernstige overtreding. Uit de tabel van bijlage 5.1 zoals deze gold vóór en na 1 december 2017, volgt dat een matroos mag worden vervangen door een gekwalificeerde lichtmatroos. Dit is echter niet van betekenis voor de geconstateerde overtreding. De mogelijkheid om de matroos te vervangen neemt namelijk niet weg dat er geen machinist of matroos-motordrijver aan boord was. De aanwezige bemanning voldeed daardoor niet aan de bemanningsvereisten. Dat was niet anders geweest als de matroos was vervangen door een gekwalificeerde lichtmatroos. Bovendien werd de matroos niet vervangen door een gekwalificeerde lichtmatroos. 	
      
      
        De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de eventuele mogelijkheid om bepaalde functies door andere bemanningsleden uit te laten oefenen niet wegneemt dat ten tijde van de controle sprake was van een bemanningstekort. Uit de toepasselijke regelgeving kan niet worden afgeleid dat de aanwezigheid van bemanningsleden die overgekwalificeerd zijn kan compenseren voor een ontbrekend bemanningslid wiens aanwezigheid verplicht is. Bovendien heeft de minister al rekening gehouden met de omstandigheid dat de regelgeving is gewijzigd en is de boete daarom gematigd.			
      
      
    
    
      5.3.
      Het betoog slaagt niet.
      
      
        Conclusie
      
      
      
        6.	Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, griffier.
      
      
      
        Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.	
      
      
      
        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2021
      
      
      
        373-973
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Binnenvaartwet
    
    
    
      Artikel 22
    
    
    
      […]
    
    
    2. In het belang van de veiligheid van de vaart kan de regeling, bedoeld in het eerste lid, aanvullende regels bevatten inzake:
    
    a. de vaartijden van schepen;
    
    b. de samenstelling van de minimumbemanning van in die regeling aan te wijzen soorten schepen en categorieën daarvan en bij te onderscheiden exploitatiewijzen, alsmede de aan bemanningsleden te stellen eisen;
    
    c. eisen aan de deskundigheid van bemanningsleden, waaronder begrepen opleiding en ervaring;
    
    
      […]
    
    
    7. De gezagvoerder of de werkgever zijn verplicht tot naleving van:
    
    a. het bepaalde krachtens het eerste en tweede lid, onderdelen a tot en met c;
    
    
      […]
    
    
    9. Het is verboden te handelen in strijd met dit artikel.
    
    
      Binnenvaartregeling
    
    
    
      Artikel 5.6
    
    
    1. De minimumbemanning van de navolgende categorieën van schepen wordt vastgesteld overeenkomstig artikel 3.15 van het Rsp, met dien verstande dat de stuurman in voetnoot 2 de bekwaamheid van schipper bezit bedoeld in artikel 2.9, tweede lid:
    
    a. motorschepen;
    b. duwboten;
    c. passagiersschepen, niet zijnde stoomschepen, die zonder passagiers aan boord varen;
    d. drijvende werktuigen die zelfvarend zijn tijdens transport;
    e. bunkerschepen;
    f. bilgeboten;
    g. pompoverslagboten.
    
    
      […]
    
    
    4. De minimumbemanning van hechte samenstellen, schepen voor dagtochten, stoomschepen voor dagtochten, hotelschepen, veerboten en sleepschepen wordt onderscheidenlijk vastgesteld overeenkomstig de bij
    
    
      deze regeling behorende bijlagen 5.1 tot en met 5.6.
    
    
    
      […]
    
    
    
      Bijlage 5.1. : Minimumbemanning van hechte samenstellen als bedoeld in artikel 5.6, vierde lid (voor 1 december 2017)
    
    
    
      
        
      
    
    
    
      * De lichtmatroos of een van de lichtmatrozen mag worden vervangen door een deksman.
    
    
    
      ** De stuurman bezit de bekwaamheid van schipper als bedoeld in artikel 2.9, tweede lid.
    
    
    
      *** Een van de lichtmatrozen is ouder dan 18 jaar.
    
    
    
      **** De matrozen mogen worden vervangen door lichtmatrozen die de leeftijd van 17 jaar hebben bereikt, zich ten minste in het derde leerjaar bevinden en een jaar vaartijd in de binnenvaart kunnen aantonen.
    
    
    
      ***** De minimumbemanning:
    
    
    a. a) in de groep 2, exploitatiewijze A 1, Standaard S2; en
    
    b) in de groep 3, 5 en 6 exploitatiewijze A1, Standaard S1
    
    
      kan voor de ononderbroken duur van ten hoogste drie maanden in een kalenderjaar met een lichtmatroos, die een schippersschool bezoekt, worden verminderd. Opeenvolgende periodes met een verminderde bemanning worden met een periode van minimaal één maand onderbroken. Het bezoek aan de schippersschool wordt aangetoond met een verklaring van de schippersschool die zich aan boord bevindt, waarin de tijden van het schoolbezoek zijn aangegeven. Deze bepalingen zijn niet van toepassing op de lichtmatroos, bedoeld in noot ****.
    
    
    
      *) In de groepen 4, 5 en 6 van deze tabel wordt als duwbak aangemerkt al datgene wat tijdens transport geduwd of langszij meegevoerd wordt.
    
    
    
      Bovendien is de volgende gelijkwaardigheid van toepassing: 1 duwbak = meerdere duwbakken met een totale lengte tot en met 76,50 m en een totale breedte tot en met 15 m.
    
    
    
      Bijlage 5.1. : Minimumbemanning van hechte samenstellen als bedoeld in artikel 5.6, vierde lid (na 1 december 2017)
    
    
    
      
        
      
    
    
    
      * De lichtmatroos of een van de lichtmatrozen mag worden vervangen door een deksman.
    
    
    
      ** De stuurman bezit de bekwaamheid van schipper als bedoeld in artikel 2.9, tweede lid.
    
    
    
      *** Een van de lichtmatrozen is ouder dan 18 jaar.
    
    
    
      **** De matrozen mogen worden vervangen door lichtmatrozen die de leeftijd van 17 jaar hebben bereikt, zich ten minste in het laatste leerjaar bevinden en een jaar vaartijd in de binnenvaart kunnen aantonen.
    
    
    
      ***** De voorgeschreven minimumbemanning overeenkomstig de tabel, kan
    
    
    a. a) in de groep 1, exploitatiewijze B, Standaard S2,
    
    b) in de groep 2, exploitatiewijze Al, Standaard S2,
    
    c) in de groep 3, exploitatiewijze Al, Standaard S1 en exploitatiewijze A2, Standaard S2,
    
    d) in de groep 4, exploitatiewijze Al, Standaard S2 en exploitatiewijze A2, Standaard S2, en
    
    e) in de groep 5, exploitatiewijze Al, Standaard S1, exploitatiewijze A2, Standaard S2, en exploitatiewijze B, Standaard S2, voor de ononderbroken duur van ten hoogste drie maanden per kalenderjaar met een lichtmatroos worden verminderd, als deze lichtmatroos gedurende deze tijd een schippersschool bezoekt. Opeenvolgende periodes met een gereduceerde bemanning moeten door een periode van minimaal één maand worden onderbroken. Het bezoek aan de schippersschool moet worden aangetoond met een verklaring van de schippersschool, die zich aan boord moet bevinden en waarin de tijden van het schoolbezoek zijn aangegeven. De eerste zin, onderdeel a en het tweede alternatief van onderdeel c, d en het tweede alternatief van onderdeel e zijn slechts van toepassing wanneer gedurende de tijd dat de ene lichtmatroos een schippersschool bezoekt, de tweede lichtmatroos aan boord is. Deze bepalingen zijn niet van toepassing op de lichtmatroos, bedoeld in noot ****.
    
    
      ****** de machinist mag worden vervangen door een matroos;
    
    
    
      ******* de machinist mag worden vervangen door een volmatroos;
    
    
    
      Wanneer een duwbak breder is dan 15 meter is, op basis van de lengte van het samenstel, de naast hogere groep van toepassing.