ECLI:NL:RVS:2022:1320, Raad van State, 04-05-2022, 202104432/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 september 2019 heeft de Dienst Wegverkeer de keuringsbevoegdheid van [appellant] voor het uitvoeren van algemene periodieke keuringen voor de categorie voertuigen tot en met 3.500 kg voor twaalf weken ingetrokken. [appellant] exploiteert het bedrijf [bedrijf]. Dit bedrijf is erkend als APK keuringsplaats. Aan [appellant] zelf is de keuringsbevoegdheid toegekend. Op 12 september 2019 heeft de RDW in het kader van de uitvoering van het toezicht op de keuringsbevoegdheid APK een steekproefherkeuring uitgevoerd op het voertuig met kenteken […]. Daarbij is vastgesteld dat het voertuig op drie punten niet aan de APK keuringseisen voldeed. Twee banden vertoonden uitstulpingen en de remslang was beschadigd. [appellant] heeft op grond daarvan drie keer 1,6 strafpunten toegekend gekregen, resulterend in een totaal van 4,8 strafpunten. De steekproefcontoleur heeft geconstateerd dat [appellant] hiermee de maximale toegestane cusumstand van 10 punten heeft overschreden.

202104432/1/A2.
    Datum uitspraak: 4 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    en
    de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 september 2019 heeft de RDW de keuringsbevoegdheid van [appellant] voor het uitvoeren van algemene periodieke keuringen (hierna: APK-keuringen) voor de categorie voertuigen tot en met 3.500 kg voor twaalf weken ingetrokken.
    Bij besluit van 7 februari 2020 heeft de RDW het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover dit de duur van de sanctie betreft en de keuringsbevoegdheid ingetrokken voor de duur van zes weken.
    Bij uitspraak van 16 april 2020 heeft de rechtbank Gelderland het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:6) heeft de Afdeling het hoger beroep van [appellant] tegen de uitspraak van de rechtbank gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 februari 2020 vernietigd, bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld en bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat het besluit van de RDW van 26 september 2019 wordt geschorst tot zes weken na verzending van het nieuw te nemen besluit op bezwaar.
    Bij besluit van 4 juni 2021 heeft de RDW het door [appellant] tegen het besluit van 26 september 2019 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de aan [appellant] opgelegde sanctie omgezet naar een intrekking van de keuringsbevoegdheid voor de duur van zes weken.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De RDW heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.J.G. Dudink, advocaat te Haarlem, en de RDW, vertegenwoordigd door mr. E. Aktas, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Aanleiding van het geschil
    1.       [appellant] exploiteert het bedrijf [bedrijf]. Dit bedrijf is erkend als APK keuringsplaats. Aan [appellant] zelf is de keuringsbevoegdheid toegekend.
    2.       Op 12 september 2019 heeft de RDW in het kader van de uitvoering van het toezicht op de keuringsbevoegdheid APK een steekproefherkeuring uitgevoerd op het voertuig met kenteken […]. Daarbij is vastgesteld dat het voertuig op drie punten niet aan de APK keuringseisen voldeed. Twee banden vertoonden uitstulpingen en de remslang was beschadigd. [appellant] heeft op grond daarvan drie keer 1,6 strafpunten toegekend gekregen, resulterend in een totaal van 4,8 strafpunten. De steekproefcontoleur heeft geconstateerd dat [appellant] hiermee de maximale toegestane cusumstand van 10 punten heeft overschreden.
    De besluiten van 26 september 2019 en 7 februari 2020
    3.       De RDW heeft aan zijn besluit van 26 september 2019, voor zover gehandhaafd bij besluit van 7 februari 2020, ten grondslag gelegd dat cusumstand 10 is overschreden. Dit betreft een overtreding van artikel 37 van de Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK waarvoor op grond van artikel 87a, tweede lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 een sanctie kan worden opgelegd. Volgens de Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW van 1 april 2018, Bijlage Keurmeester APK 2018, is met de overschrijding van cusumstand 10 een overtreding categorie III geconstateerd.
    Uitspraak van de Afdeling van 6 januari 2021
    4.       In de uitspraak van 6 januari 2021 heeft de Afdeling, voor zover relevant, als volgt overwogen:
    "Resultaat steekproefherkeuring
    […]
    9.1.    De geconstateerde overtredingen van de keuringseisen en de daaraan gekoppelde gradaties zijn vermeld op het steekproefcontrolerapport dat ten tijde van de herkeuring is opgesteld en dat aan [appellant] is overhandigd. [appellant] heeft de gebreken op zichzelf niet bestreden. In het steekproefcontrolerapport, dat aan hem is uitgereikt, staan de tijdens de steekproefherkeuring geconstateerde gebreken vermeld met daaraan voorafgaand een code. Aangenomen wordt dat die code verwijst naar de door de RDW gehanteerde gradatielijst. Uit die code volgt dat beide geconstateerde gebreken (band vertoont uitstulpingen en remslang beschadiging) missers van gradatie 3 zijn. Uit artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, van het Cusumsysteem Keurmeester APK 2017 volgt dat een misser van gradatie 3 tot 1,6 strafpunten leidt. In zoverre geeft het steekproefcontrolerapport, voldoende inzicht welke overtredingen zijn geconstateerd en het aantal strafpunten wat daarvoor is gegeven.
    9.2.    De kwalificatie van de gebreken als missers van gradatie 3 is echter gebaseerd op de gradatielijst die niet openbaar is. Daarmee is voor [appellant] niet kenbaar hoe de kwalificaties zijn bepaald. Ook is niet controleerbaar of de volgens het steekproefcontrolerapport toegekende gradatie overeenkomt met vast beleid zoals dat kennelijk met de gradatielijst bestaat. Verder kan niet worden nagegaan of de aan een bepaalde misser toegekende gradatie redelijk is in verhouding tot de aan andere missers toegekende gradaties. Een en ander is bezien vanuit de rechtspositie van de betrokken keurmeester, die kan worden geconfronteerd met sancties die gevolgen kunnen hebben voor de bedrijfsvoering en die zich daartegen moet kunnen verweren, uit oogpunt van rechtszekerheid niet aanvaardbaar. De stelling van de RDW dat het openbaren van de gradatielijst aanleiding kan geven tot calculerend gedrag van keurmeesters, volgt de Afdeling niet. De rechtszekerheid vergt dat voor betrokkenen vooraf kenbaar is welke sanctie betrokkenen bij het begaan van een overtreding volgens het beleid van de RDW te duchten heeft. De Afdeling is daarbij van oordeel dat het openbaren van de gradatielijst de RDW niet belet in sanctionerend optreden en het daarmee dienen van de verkeersveiligheid. Het besluit tot intrekking van de keuringsbevoegdheid is daarom onvoldoende inzichtelijk.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    Cusumstand
    10.     Bij de steekproefherkeuring is geconstateerd dat cusumstand 10 is overschreden. [appellant] kan niet worden gevolgd in zijn standpunt dat voor hem niet kenbaar was wat zijn cusumstand was. Bij iedere steekproef wordt een steekproefcontrolerapport uitgereikt. Op basis van de in dat steekproefcontrolerapport opgenomen bevindingen kan de betrokken keurmeester in samenhang met het Cusumsysteem Keurmeester APK 2017 bijhouden hoeveel strafpunten (of bonuspunten) hem vanwege de steekproef worden toegekend. Daarnaast wordt per keurmeester een cusumverloop bijgehouden. Daargelaten of het cusumverloop voor de keurmeester op ieder moment direct raadpleegbaar is, kon [appellant] aan de hand van de steekproefcontrolerapporten zelf bijhouden wat de resultaten van de steekproeven voor het verloop van de cusumstand betekenden. Daarbij kon [appellant] geacht worden ervan op de hoogte te zijn dat de voor hem ongunstige resultaten van de APK-herkeuringen altijd van belang zijn voor het verloop van de cusumstand.
    10.1.  Uit het door de RDW aangeleverde cusumverloop van 13 september 2019 blijkt dat [appellant] op 12 september 2019, voorafgaand aan de steekproefherkeuring uitgevoerd op het voertuig met kenteken […] om 15.56 uur, op een cusumstand van 5,7 stond. [appellant] betwist deze stand.
    [appellant] kan niet worden gevolgd in zijn standpunt dat niet duidelijk is hoe de 48 keer 0,4 bonuspunten waarop hij aantoonbaar recht heeft vanwege herkeuringen zonder missers bij de berekening zijn betrokken aangezien deze punten voldoende zouden moeten zijn om strafpunten te compenseren. Uit artikel 3, tweede lid, onder a, van Cusumsysteem Keurmeester APK 2017 volgt dat voor een herkeuring zonder constateringen van missers 0,4 bonuspunten worden toegekend. Zoals de RDW heeft toegelicht, kan er geen opbouw van bonuspunten ontstaan. Wanneer bonuspunten worden toegekend op het moment dat de cusumstand op 0 staat, blijft de stand 0. Dit blijkt ook uit het door de RDW overgelegde cusumverloop van [appellant] over de periode 12 maart 2017 tot en met 13 september 2019, waaruit is af te leiden dat hij regelmatig 0,4 bonuspunten heeft verkregen. Uit dat cusumverloop blijkt ook dat hij tussendoor strafpunten heeft gekregen waardoor de cusumstand fluctueert. Dat, naar hij stelt, uit een overzicht van de RDW van APK-keuringen die door [appellant] zijn uitgevoerd aantoonbaar een APK-melding van een door hem in die periode gekeurde auto ontbreekt, biedt onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel voor twijfel aan de juistheid van het door de RDW aangeleverde cusumverloop. Het cusumverloop biedt uitsluitend een overzicht van resultaten van herkeuringen terwijl het door [appellant] bedoelde overzicht ziet op alle APK-keuringen die door [appellant] zijn afgemeld. Het gaat dus om verschillende overzichten, die verschillende doeleinden dienen. Een afmelding APK waarin de RDW na een steekproef het huisadres van [appellant] heeft gebruikt in plaats van zijn werkplek in Apeldoorn biedt evenmin steun voor het oordeel dat de RDW op dit punt zodanig onzorgvuldig te werk is gegaan en niet van het door de RDW aangeleverde cusumverloop kan worden uitgegaan. Het huisadres van [appellant] wordt namelijk als zijn correspondentieadres gebruikt, zoals ook blijkt uit andere stukken in het dossier. De door [appellant] overgelegde afschriften van de bij vwe.nl opgevraagde gegevens van 23 en 30 september 2019 geven, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geen inzicht in de cusumstand van 12 september 2019, zodat daaraan reeds om die reden niet de waarde kan worden gehecht die [appellant] daaraan kennelijk gehecht wenst te zien. Dat de cusumstand op die latere data 0 is, laat onverlet dat die stand op 12 september 2019 3 is geweest zoals is af te lezen uit de door de RDW overgelegde uitdraai. Dit stemt ook overeen met artikel 4, tweede lid, onder b, van de regeling Cusumsysteem Keurmeester APK 2017 op grond waarvan na overschrijding van cusumstand 10, de startwaarde op 3 wordt gezet. Door herkeuringen is niet onaannemelijk dat de stand vervolgens is gewijzigd.
    10.2.  Omdat echter de kwalificatie van de gebreken op grond van de niet openbare gradatielijst voor [appellant] niet kenbaar is, is voor hem en ook voor de bestuursrechter niet controleerbaar of de opbouw van strafpunten in de periode van 21 juni 2019, op welke datum hij voor het laatst op cusumstand 0 stond, tot aan cusumstand 5,7 op 12 september 2019 juist is. Die laatste stand is bepalend geweest voor de constatering dat hij bij de steekproefcontrole van 12 september 2019 met de toekenning van 4,8 strafpunten cusumstand 10 heeft overschreden. Gelet op hetgeen hiervoor onder 9.2 is overwogen over de rechtspositie van de betrokken keurmeester, heeft de RDW onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de volgens het cusumverloop toegekende strafpunten die hebben geleid tot cusumstand 5,7 hun grondslag vinden in de kwalificatie van de gebreken volgens het kennelijk gevoerde beleid zoals neergelegd in de gradatielijst.
    Het betoog slaagt in zoverre."
    5.       Omdat aan het besluit van 7 februari 2020 geen deugdelijke motivering ten grondslag lag, heeft de Afdeling dit besluit vernietigd. De Afdeling heeft overwogen dat zij ervan uitgaat dat voorafgaand aan het nieuw te nemen besluit de gradatielijst aan [appellant] wordt geopenbaard en hij na kennisneming van die lijst in de gelegenheid wordt gesteld zijn bezwaren tegen het besluit van 26 september 2019 aan te vullen.
    Het besluit van 4 juni 2021
    6.       Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 6 januari 2021 heeft de RDW bij e-mailbericht van 2 februari 2021 aan [appellant] de Keuringsaspectenlijst steekproeven APK toegestuurd en hem in de gelegenheid gesteld zijn bezwaren aan te vullen.
    7.       De RDW heeft [appellant] niet gevolgd in zijn stelling dat het voor hem nog steeds niet te controleren is of de cusumstand juist is en heeft zich op het standpunt gesteld dat het, nu de gradatielijst openbaar is, voor keurmeesters mogelijk is om te controleren of de aan de misser gekoppelde gradatie, zoals vermeld op het steekproefcontrolerapport, overeenkomt met de gradatie zoals vermeld op de gradatielijst. Omdat niet is gebleken dat de cusumstanden in het geval van [appellant] onjuist zijn geregistreerd, dient volgens de RDW van de juistheid van de cusumstand op 12 september 2019 te worden uitgegaan.
    8.       Verder heeft de RDW zich op het standpunt gesteld dat [appellant] door de opgelegde sanctie niet onevenredig hard wordt getroffen. Bij de totstandkoming van het toezichtbeleid is rekening gehouden met het feit dat keurmeesters financiële schade kunnen lijden door een sanctie als die aan [appellant] is opgelegd. Dat de werkzaamheden van [appellant] voor 80% uit APK-keuringen bestaan, zoals de boekhouder van [appellant] heeft verklaard, is voor de RDW geen aanleiding af te wijken van het toezichtbeleid. Het verrichten van APK-keuringen hoeft namelijk niet volledig stil te komen liggen, omdat [appellant] een externe keurmeester kan inhuren om de keuringen te verrichten. De erkenning van het bedrijf van [appellant] als APK keuringsplaats is immers niet ingetrokken. Het is aannemelijk dat de opgelegde sanctie zal leiden tot omzetschade, maar het is niet gebleken dat [appellant] in onoverkomelijke financiële moeilijkheden komt. Zijn financiële positie, alsmede de financiële consequenties van de sanctie, vormen daarom geen bijzondere omstandigheid die het afwijken van het toezichtbeleid rechtvaardigt, aldus de RDW.
    Beroep
    9.       Ter zitting is komen vast te staan dat bij het opleggen van de sanctie, waarbij de keuringsbevoegdheid van [appellant] voor de duur van zes weken is ingetrokken, geen eerdere categorie III overtreding uit 2017 is betrokken. Hetgeen [appellant] daarover heeft aangevoerd behoeft daarom thans geen bespreking meer. Ter zitting is ook komen vast te staan dat de maatregel inmiddels ten uitvoer is gelegd.
    De gradatielijst
    10.     [appellant] betoogt dat de RDW geen uitvoering heeft gegeven aan de opdracht die de Afdeling in haar uitspraak van 6 januari 2021 heeft gegeven. De RDW heeft hem weliswaar de Keuringsaspectenlijst steekproeven APK toegezonden, maar dit geeft geen inzage in de toewijzing van en de hoeveelheid strafpunten die hij heeft gekregen en is dus niet de zogenaamde ‘geheime gradatielijst’, aldus [appellant].
    10.1.  De Afdeling stelt vast dat de door de RDW bij e-mailbericht van 2 februari 2021 aan [appellant] toegestuurde Keuringsaspectenlijst steekproeven APK de gradatielijst betreft. Deze lijst geeft per gebrek, opgenomen onder kopjes onderverdeeld naar onderwerp, de gradaties (van 1 t/m 5) aan en vermeldt naast de gradatie voor het desbetreffende gebrek ook de bij dit gebrek behorende code. Verder stelt de Afdeling vast dat in het steekproefcontrolerapport bij (dat wil zeggen voorafgaand aan) de geconstateerde gebreken ook de code is vermeld, die verwijst naar de gradatie op de gradatielijst.
    10.2.  De Afdeling heeft in haar uitspraak van 6 januari 2021 al overwogen dat de in het steekproefcontrolerapport geconstateerde gebreken (band vertoont uitstulpingen (2x) en remslang beschadiging(1x)) missers van gradatie 3 zijn en dat uit het Cusumsysteem Keurmeester APK 2017 volgt dat een misser van gradatie 3 tot 1,6 strafpunten leidt. Het steekproefcontrolerapport geeft daarmee inzicht in welke overtredingen zijn geconstateerd en het aantal strafpunten wat daarvoor is gegeven.
    Nu de RDW de gradatielijst aan [appellant] heeft geopenbaard, is voor [appellant] kenbaar hoe de kwalificaties van gradatie 3 zijn bepaald en is controleerbaar of die overeenkomen met de gradatielijst. Verder kan [appellant] nagaan of de aan de missers toegekende gradaties redelijk zijn in verhouding tot aan andere missers toegekende gradaties. Tot slot is voor [appellant] aan de hand van de steekproefcontrolerapporten, het Cusumsysteem Keurmeester APK 2017 en de gradatielijst na te gaan of de opbouw van strafpunten in de periode van 21 juni 2019, op welke datum [appellant] voor het laatst op cusumstand 0 stond, tot aan cusumstand 5,7 op 12 september 2019 juist is.
    10.3.  De Afdeling is dan ook van oordeel dat de RDW met het openbaar maken van de gradatielijst aan de opdracht in de uitspraak van 6 januari 2021 heeft voldaan en dat het in die uitspraak geconstateerde motiveringsgebrek is hersteld.
    10.4.  Over de door [appellant] ter zitting ingenomen stelling dat hij zijn cusumstand niet kon controleren, omdat het inlogsysteem van de RDW haperde, heeft de Afdeling in de uitspraak van 6 januari 2021 al uitgemaakt dat [appellant], daargelaten of het cusumverloop op ieder moment direct raadpleegbaar was, aan de hand van de steekproefcontrolerapporten zelf kon bijhouden wat de resultaten van de steekproeven voor het verloop van de cusumstand betekenden. [appellant] heeft aan de hand van de openbaar gemaakte gradatielijst de aan de missers toegekende gradaties en de opbouw van de strafpunten in de periode van 21 juni tot en met 12 september 2019 verder niet bestreden.
    10.5.  Het betoog faalt.
    Evenredigheidsbeginsel
    11.     [appellant] betoogt dat de RDW zijn financiële belangen ten onrechte niet bij de besluitvorming heeft betrokken. Hij voert, onder verwijzing naar een verklaring van zijn boekhouder aan, dat zijn bedrijf voor 80% van APK-keuringen afhankelijk is en stelt dat hij door de intrekking van de keuringsbevoegdheid daarom onevenredig hard wordt getroffen ten opzichte van andere bedrijven. [appellant] betwist het standpunt van de RDW dat hij een externe keurmeester kan inhuren, zodat het verrichten van APK-keuringen niet volledig stil hoeft komen te liggen, omdat daarbij het risico bestaat dat vaste klanten dan daarna overstappen. Volgens [appellant] had de RDW voor een minder ingrijpende sanctie kunnen kiezen, bijvoorbeeld het geven van een waarschuwing of een voorwaardelijke intrekking.
    11.1.  Gelet op artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dient te worden beoordeeld of de RDW van het door hem gevoerde beleid had moeten afwijken omdat de gevolgen van de opgelegde sanctie wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de sanctie.
    11.2.  Dat de nadelige gevolgen van de intrekking van de keuringsbevoegdheid voor de duur van zes weken voor [appellant] onevenredig zijn in verhouding tot de met het sanctie te dienen doelen, te weten het algemene belang van de verkeersveiligheid, is niet gebleken. De Afdeling overweegt daartoe het volgende. Daargelaten dat [appellant] geen inzicht heeft gegeven in zijn financiële situatie en de omvang van de door hem gestelde schade niet heeft onderbouwd, is het lijden van een zekere omzetschade inherent aan de aard van de sanctie (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1627). Dat [appellant] zijn bedrijf zo heeft ingericht dat hij voor 80% afhankelijk is van het verrichten van APK-keuringen en hij daardoor meer omzetschade zal lijden dan een bedrijf dat minder APK-keuringen uitvoert, is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid waarmee de RDW rekening dient te houden in die zin dat de intrekking alleen daarom in dit geval onevenredig is. [appellant] heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat hij door de intrekking in onoverkomelijke financiële moeilijkheden komt of is gekomen of dat sprake is van zodanige omzetschade dat dit niet in verhouding staat tot de ernst van de overtreding en de RDW daarom in dit geval voor een minder ingrijpende sanctie had moeten kiezen. Verder heeft [appellant] de ter zitting ingenomen stelling dat hij door intrekking van de keuringsbevoegdheid klanten heeft verloren niet onderbouwd en kan, anders dan [appellant] meent, uit de door hem overgelegde stukken van 16 april 2020 niet worden afgeleid dat een hypotheekaanvraag is afgewezen wegens de tenuitvoerlegging van de sanctie.
    Gelet op het vorenstaande, is de Afdeling van oordeel dat de RDW in dit geval gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid tot intrekking van de keuringsbevoegdheid voor zes weken.
    11.3.  Het betoog faalt.
    Conclusie
    12.     Het beroep is ongegrond.
    13.     De RDW hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2022
    856