ECLI:NL:RVS:2022:638, Raad van State, 02-03-2022, 202100754/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 11 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Landgraaf [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] onder oplegging van een dwangsom gelast om verschillende bouwwerken op het perceel aan de [locatie] in Landgraaf te verwijderen en verwijderd te houden en het strijdige gebruik op het perceel te staken en gestaakt te houden. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Landgraaf. [appellant sub 2B] is tevens bewoner van het perceel. Het college heeft in de periode van november 2012 tot en met augustus 2018 meerdere controles uitgevoerd op het perceel. Tijdens de controles is onder andere geconstateerd dat er op het perceel twee stallencomplexen, een hondenhok, twee overkappingen, drie erfafscheidingen, twee keermuren en een stalen draagconstructie zijn gerealiseerd en dat de stallencomplexen worden gebruikt voor het houden van diverse landbouwhuisdieren.

202100754/1/R2.
    Datum uitspraak: 2 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Landgraaf,
    2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beide wonend te Landgraaf,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 14 december 2020 in zaak nr. 20/104 in het geding tussen:
    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij afzonderlijke besluiten van 11 maart 2019 heeft het college [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] onder oplegging van een dwangsom gelast om verschillende bouwwerken op het perceel aan de [locatie] in Landgraaf (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden en het strijdige gebruik op het perceel te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 26 november 2019 heeft het college de bezwaren van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen de besluiten van 11 maart 2019 ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 26 mei 2020 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] verbeurde dwangsommen.
    Bij uitspraak van 14 december 2020 heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen de besluiten van 26 november 2019 en 26 mei 2020 gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen de afzonderlijke besluiten van 11 maart 2019 met inachtneming van de uitspraak en de besluiten van 11 maart 2019 geschorst tot zes weken na bekendmaking van het nieuw te nemen besluit op bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een zienswijze over het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2021, waar [appellant sub 2B], bijgestaan door mr. S.J.H.G.M. Schils, advocaat te Urmond, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.L. Stoop, advocaat te Maastricht, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Landgraaf. [appellant sub 2B] is tevens bewoner van het perceel. Het college heeft in de periode van november 2012 tot en met augustus 2018 meerdere controles uitgevoerd op het perceel. Tijdens de controles is onder andere geconstateerd dat er op het perceel twee stallencomplexen, een hondenhok, twee overkappingen, drie erfafscheidingen, twee keermuren en een stalen draagconstructie zijn gerealiseerd en dat de stallencomplexen worden gebruikt voor het houden van diverse landbouwhuisdieren. Naar aanleiding van de controles heeft het college geconcludeerd dat er op het perceel bouwwerken zijn gebouwd en in stand worden gehouden en dat het perceel in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "bestemmingsplan Rimburg en buitengebied no" wordt gebruikt, zonder dat daarvoor de benodigde omgevingsvergunning is verleend.
    Bij afzonderlijke besluiten van 11 maart 2019 heeft het college [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] daarom onder oplegging van een dwangsom gelast om de twee stallencomplexen en het hondenhok op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden, waarbij geldt dat een oppervlakte van 143 m2 van stallencomplex 1, verminderd met de oppervlakte van de overige aanwezige bijgebouwen, mag worden behouden. De drie erfafscheidingen, twee keermuren en de stalen draagconstructie dienen tevens verwijderd te worden en verwijderd te blijven, indien daarvoor niet binnen zes weken een legaliserende omgevingsvergunning is aangevraagd. Voorts heeft het college [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gelast om het strijdige gebruik van het perceel voor stallencomplex 2, het hondenhok en de huisvesting van landbouwhuisdieren te staken en gestaakt te houden en het aantal gehuisveste landbouwhuisdieren te verminderen tot maximaal negen runderen en vijf stuks pluimvee. Het gebruik van de gronden met de bestemmingen "Bos" en "Verkeer" voor de woning en het gebruik van de gronden met de bestemming "Wonen" voor stallencomplex 1, de twee overkappingen, de drie erfafscheidingen, de twee keermuren en een stalen draagconstructie dient tevens gestaakt te worden en gestaakt te blijven, indien daarvoor niet binnen zes weken een legaliserende omgevingsvergunning is aangevraagd.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat de afzonderlijke lasten onder dwangsom onvoldoende duidelijk en concreet zijn geformuleerd, waardoor sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Volgens de rechtbank blijkt uit de lasten onder dwangsom onvoldoende duidelijk wat als een afzonderlijke overtreding wordt gezien en, omdat aan elke overtreding een bedrag als dwangsom is gekoppeld, wanneer en tot welke hoogte een dwangsom is verschuldigd.
    Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat de lasten onder dwangsom in strijd met het evenredigheidsbeginsel zijn, omdat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het door de overtreding van het wettelijke voorschrift geschonden belang enerzijds en de beoogde effectieve werking van de dwangsomoplegging anderzijds. Daarbij acht de rechtbank van belang dat het college aan elke overtreding een dwangsom van € 1.500,00 per week heeft gekoppeld, maar tussen de overtredingen geen onderscheid heeft gemaakt wat betreft de ernst en de aard van elke overtreding. Nu een nadere motivering ontbreekt, ziet de rechtbank niet in dat elke overtreding even ernstig is en het betrokken belang in dezelfde zware mate schendt.
    Duidelijkheid van de last
    3.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de afzonderlijke lasten onder dwangsom onvoldoende duidelijk en concreet zijn geformuleerd. Daartoe voert het college aan dat het besluit waarbij de last is opgelegd in zijn geheel moet worden beschouwd. Het college stelt dat elk bouwwerk waartegen wordt opgetreden afzonderlijk en expliciet is genoemd in de kopjes 5.2.1 tot en met 5.2.6 en 5.3.1 tot en met 5.3.8 van het besluit van 11 maart 2019 en daarmee voldoende duidelijk is dat de last ziet op meer dan twee overtredingen. Dat de last op meer dan twee overtredingen ziet, kan volgens het college ook worden afgeleid uit de omstandigheid dat er per week maximaal € 10.000,00 aan dwangsommen kan worden verbeurd. Dit maximumbedrag heeft immers pas een functie op het moment dat sprake is van meer dan zeven overtredingen, omdat er per overtreding een dwangsom van € 1.500,00 per week verbeurt.
    Het college stelt voorts dat uit de nummering onder het kopje "9. Besluit last onder dwangsom" niet kan worden afgeleid dat sprake is van twee overtredingen, omdat met de nummering geen onderscheid is gemaakt tussen de verschillende overtredingen, maar benadrukt dat zowel het bouwen zonder omgevingsvergunning als het gebruik in strijd met het bestemmingsplan als afzonderlijke overtreding per bouwwerk wordt aangemerkt. Dat het strijdige gebruik van alle bouwwerken niet samen als één overtreding wordt beschouwd, blijkt uit de bewoording van de last. Zo is met betrekking tot het strijdige gebruik aangegeven dat de overtreding bestaat uit het gebruik van stallencomplex 2, het hondenhok en het huisvesten van landbouwhuisdieren en dat het gebruik van de overige bouwwerken op het perceel tevens in strijd is met het bestemmingsplan als de daarvoor ter legalisatie benodigde omgevingsvergunningen niet tijdig worden aangevraagd. Er kan derhalve geen twijfel bestaan dat met "de diverse overtredingen binnen deze last" wordt gedoeld op de afzonderlijke overtredingen die in de kopjes 5.2.1 tot en met 5.2.6 en 5.3.1 tot en met 5.3.8 zijn beschreven, dat er een dwangsom wordt verbeurd voor het niet ongedaan maken van die afzonderlijke overtredingen en dat dit zowel voor het bouwen zonder omgevingsvergunning als het gebruik in strijd met het bestemmingsplan geldt, aldus het college.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1218, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
    3.2.    In dit geval heeft het college ervoor gekozen om een dwangsom van € 1.500,00 per overtreding, per week, met een maximum aantal van 10 weken, te hanteren. Daarbij geldt dat er per week een bedrag van maximaal € 10.000,00 kan worden verbeurd. Het is de vraag of het op basis van de last voldoende duidelijk is wat als een afzonderlijke overtreding dient te worden gezien.
    De lasten zijn omschreven in het besluit van 11 maart 2019. Onder het kopje "9. Besluit last onder dwangsom" van dit besluit staat het volgende:
    "Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn wij bevoegd een last onder dwangsom op te leggen aan een overtreder van de onderstaande bepalingen. Wij hebben besloten om aan u een dergelijke last op te leggen voor de bovengenoemde overtredingen. […].
    Om te voorkomen dat u de opgelegde dwangsommen van rechtswege verbeurt, verzoeken wij u dringend, doch uiterlijk binnen 10 weken na de dag van verzending van deze brief om de bovengenoemde en onderstaand herhaalde overtredingen op het perceel [locatie], te beëindigen en beëindigd te houden:
    1. Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, door het bouwen van twee stallencomplexen en een hondenhok op de voor "Wonen", "Verkeer" en "Bos" aangewezen gronden en het in stand laten van deze bouwwerken. Indien u niet binnen de aangegeven begunstigingstermijn de vereiste vergunningen heeft aangevraagd om de overige op het perceel aanwezige bouwwerken te legaliseren, dan is tevens sprake van een overtreding van voormelde bepalingen door het bouwen van een woning in strijd met de verleende bouwvergunning, drie erfafscheidingen en twee keermuren en een stalen draagconstructie.
    U kunt de overtreding beëindigen door binnen de voorgenomen begunstigingstermijn van 10 weken, de aangebrachte bouwwerken, […], te verwijderen en verwijderd te houden. Het verbeuren van dwangsommen ten aanzien van de bebouwing die wij bereid zijn te vergunnen, kunt u voorlopig voorkomen door binnen de gestelde termijn van 6 weken de vereiste vergunningen aan te vragen.
    2. Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, door de voor "Wonen" aangewezen gronden te gebruiken voor een stallencomplex, te weten stallencomplex 2, voor een hondenhok en voor de huisvesting van landbouwhuisdieren. Indien u niet binnen de aangegeven begunstigingstermijn de vereiste vergunningen heeft aangevraagd om de overige op het perceel aanwezige bouwwerken te legaliseren, dan is tevens sprake van een overtreding van deze bepaling door de voor "Bos" en "Verkeer" aangewezen gronden te gebruiken voor een woning en het gebruik van de voor "Wonen" aangewezen gronden voor een stallencomplex, te weten stallencomplex 1, twee overkappingen, drie erfafscheidingen, twee keermuren en een stalen draagconstructie.
    U kunt de overtreding beëindigen door […].
    Indien u niet, niet geheel of niet tijdig voldoet aan deze last, dan verbeurt u een dwangsom van EUR. 1.500 per overtreding per week voor de duur van maximaal 10 weken. Hierbij geldt een maximum van EUR. 10.000 per week voor de diverse overtredingen binnen deze last, wederom voor de duur van maximaal 10 weken. […]."
    3.3.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uit de lasten onder dwangsom onvoldoende duidelijk blijkt wat als een afzonderlijke overtreding wordt gezien waarvoor een dwangsom is verschuldigd en wat de omvang van die dwangsom is. Uit het besluit van 11 maart 2019 en het besluit op bezwaar van 26 november 2019 blijkt, anders dan het college stelt, niet dan wel onvoldoende duidelijk dat per bouwwerk zowel het bouwen zonder omgevingsvergunning als het gebruik in strijd met het bestemmingsplan als een afzonderlijke overtreding worden aangemerkt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat onder het hierboven weergegeven kopje "9. Besluit last onder dwangsom" van het besluit van 11 maart 2019 door middel van nummering met de cijfers 1 en 2 uitsluitend een onderscheid wordt gemaakt tussen de overtreding van artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) enerzijds en de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo anderzijds. Een nadere concrete onderverdeling ten aanzien van de afzonderlijke bouwwerken ontbreekt vervolgens. Onder elk van deze twee genummerde overtredingen van kopje 9 staat bovendien geschreven "U kunt de overtreding" -dus in enkelvoud- wat duidt op een totaal van twee afzonderlijke overtredingen. Dat, zoals het college stelt, met de nummering alleen een onderscheid wordt gemaakt in de wettelijke bepalingen die zijn overtreden kan uit de bewoordingen en de context niet worden afgeleid.
    Het college stelt voorts dat uit de formulering van het in het citaat hierboven opgenomen gestelde onder 2, onder kopje 9, volgt dat het gebruik in strijd met het bestemmingsplan niet als één overtreding wordt beschouwd voor alle bouwwerken tezamen, maar het telkens een afzonderlijke overtreding per bouwwerk betreft, omdat de passage "dan is tevens sprake van een overtreding […]." anders zinledig zou zijn. De Afdeling volgt hem daarin niet. Uit deze passage volgt immers enkel dat - indien de vereiste vergunningen niet binnen de gestelde termijn zijn aangevraagd - er vanwege het gebruik van de woning binnen de gronden met de bestemmingen "Bos" en "Verkeer" en het gebruik van stallencomplex 1, twee overkappingen, drie erfafscheidingen, twee keermuren en een stalen draagconstructie binnen de bestemming "Wonen" tevens sprake is van strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Daarmee is nog niet duidelijk dat het strijdige gebruik van elk afzonderlijk bouwwerk aangemerkt zal worden als een afzonderlijke overtreding waar een dwangsom van € 1.500,00 per week aan verbonden is.
    De Afdeling begrijpt de stelling van het college dat het niet logisch is om uit te gaan van slechts twee overtredingen, omdat in de last een bedrag van € 1.500,00 per week wordt opgelegd met een maximum van € 10.000,00 per week en twee overtredingen slechts tot een dwangsom van € 3.000,00 per week kunnen leiden. Uit de gehanteerde maximale dwangsom van € 10.000,00 per week kan echter niet worden afgeleid wat als een afzonderlijke overtreding dient te worden gezien en evenmin van hoeveel overtredingen de last precies uitgaat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, ook omdat € 10.000,00 geen veelvoud is van € 1.500,00. Dat het maximum van € 10.000,00 alleen kan worden bereikt als er sprake is van zeven overtredingen of meer maakt dat niet anders.
    Voor zover het college betoogt dat uit de kopjes 5.2.1 tot en met 5.2.6 en 5.3.1 tot en met 5.3.8 van het besluit van 11 maart 2019 volgt dat sprake is van meer dan twee overtredingen, omdat daarin het aantal overtredingen uiteen is gezet, overweegt de Afdeling dat uit die uiteenzetting niet kan worden afgeleid wat als een afzonderlijke overtreding wordt beschouwd. Onder kopje 5.2.1 wordt bijvoorbeeld ingegaan op stallencomplex 1 én stallencomplex 2, maar daarbij wordt niet duidelijk gemaakt of de stallencomplexen samen als één overtreding gezien moeten worden, of dat het gaat om twee afzonderlijke overtredingen, voor zover al van deze onderverdeelde kopjes uitgegaan zou moeten worden. Hetzelfde geldt voor de hetgeen is vermeld onder de andere kopjes die betrekking hebben op meerdere bouwwerken of het gebruik daarvan.
    3.4.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de lasten onder dwangsom onvoldoende duidelijk zijn, omdat onvoldoende duidelijk is wat als een afzonderlijke overtreding door het college wordt aangemerkt waaraan een dwangsom van € 1.500,00 per week is verbonden.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoogte van de dwangsom
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bedrag van de opgelegde dwangsommen onevenredig hoog is. Daartoe voert het college aan dat het protocol "Toezicht en Handhaving" (hierna: het protocol) van de beleidsnotitie "Integraal handhavingsbeleid gemeente Landgraaf 2016 - 2019" als uitgangspunt is genomen voor het vaststellen van de hoogte van de dwangsom. Dat er sprake is van een groot aantal overtredingen waar dwangsommen aan worden verbonden, maakt niet dat het totaal aan dwangsommen onevenredig is. Er zijn meerdere dwangsommen opgelegd, zodat er een prikkel was voor het beëindigen van elke overtreding, zo stelt het college. Voorts stelt het college dat het bij alle overtredingen heeft kunnen uitgaan van de kwalificatie "matig", gelet op de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Dat het makkelijker is om een stalen draagconstructie te verwijderen dan een stallencomplex en dat een stallencomplex een grotere ruimtelijke uitstraling heeft, betekent niet dat beide overtredingen niet passen binnen de kwalificatie "matig". Binnen deze kwalificatie bestaan namelijk verschillende gradaties, aldus het college.
    4.1.    Artikel 5:32b van de Awb luidt:
    "1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 15 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2060, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    4.3.    Het college stelt terecht dat het aan het bestuursorgaan is om een afweging van de belangen te maken en de hoogte van de dwangsom te bepalen. Daarbij heeft het college in redelijkheid de beleidsnotitie als uitgangspunt kunnen nemen. Het protocol van de beleidsnotitie heeft als doel het bieden van een leidraad bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximaal te verbeuren bedrag en maakt voor illegale bebouwing onderscheid tussen overtredingen met de kwalificatie licht, matig en ernstig. Dit laat naar het oordeel van de Afdeling echter onverlet dat in dit geval de hoogte van de dwangsommen onvoldoende is gemotiveerd met de enkele verwijzing naar het protocol. Daarbij acht de Afdeling van belang dat in het protocol is aangegeven dat het niet uitputtend is bedoeld en dat daarin ook is aangegeven dat er in het besluit altijd een deugdelijke motivering over de hoogte van gekozen bedragen opgenomen moet worden. Een dergelijke motivering ontbreekt in de besluiten van 11 maart 2019 en 26 november 2019. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat zonder een nadere motivering sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb.
    Het betoog slaagt niet.
    Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
    5.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond is. Deze voorwaarde is niet vervuld, omdat het hoger beroep van het college, gelet op wat hiervoor staat, ongegrond zal worden verklaard. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is daarom vervallen. De Afdeling komt niet toe aan een inhoudelijke bespreking daarvan.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is daarmee vervallen. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college moet de proceskosten van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Landgraaf tot vergoeding van de bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van het genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    III.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Landgraaf een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. J.TH. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2022
    884