ECLI:NL:RBNHO:2022:2834, Rechtbank Noord-Holland, 31-03-2022, 21/1067
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verweerder heeft aan eiser een bouwstop opgelegd en gelast met onmiddellijke ingang de werkzaamheden te staken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder eiser ten onrechte niet gehoord in bezwaar. Dat het bezwaar van eiser summier oogde maakt niet dat sprake was van een kennelijk ongegrond bezwaar. Beroep wegens schending artikel 7:3 Awb gegrond. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en is van oordeel dat hoewel de overtredingen door verweerder al eerder geconstateerd waren en daarom geen sprake leek te zijn van spoedeisendheid, in dit geval toch een bouwstop kon worden opgelegd omdat de bouw nog in volle omvang was en elke volgende bouwstop een verdere afwijking van de vergunning en dus overtreding zou kunnen opleveren. Verder geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had behoren af te zien. Het is niet aan verweerder om bij het opleggen van een bouwstop te motiveren dat sprake is van bouwkundige problemen omdat van de verleende omgevingsvergunning is afgeweken. Beroep gegrond. Rechtsgevolgen blijven in stand.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 21/1067 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 maart 2022 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    gemachtigde: mr. K.G.O. Afriyieh, advocaat te Haarlem,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schagen, verweerder
    gemachtigde: R. de Boer, niet in dienst van de gemeente.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 4 november 2020 heeft een toezichthouder namens verweerder mondeling aan eiser een bouwstop opgelegd en gelast met onmiddellijke ingang alle werkzaamheden op het perceel [perceel] (hierna kortweg: het perceel) te staken. 
    
    
    
      Bij besluit van 5 november 2020, verzonden op 6 november 2020, (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser de bouwstop schriftelijk bevestigd als last onder dwangsom en eiser gelast, op straffe van een dwangsom bij niet nakoming van de last, met onmiddellijke ingang alle werkzaamheden op het perceel [perceel] , kadastraal bekend [#] te (doen) staken en gestaakt te (doen) houden. 
    
    
    
      Eiser heeft bezwaar gemaakt. Bij besluit van 11 januari 2021 heeft verweerder het primaire besluit in stand gelaten. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het besluit van 11 januari 2021 beroep ingesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 11 februari 2021 heeft verweerder het besluit van 11 januari 2021 ingetrokken en een nieuw besluit op het bezwaar van eiser genomen. Verweerder heeft het primaire besluit daarbij opnieuw in stand gelaten. De rechtbank zal in verband met overweging 1 dit besluit aanduiden als: bestreden besluit.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 2 maart 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en vergezeld van [naam] , ingenieur, zijn bouwkundig adviseur. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      Na de zitting heeft verweerder zoals ter zitting besproken alsnog een – overigens niet ondertekende - machtiging van zijn gemachtigde overlegd. De rechtbank zal daar geen consequenties aan verbinden, omdat geen van partijen daardoor wordt geschaad.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Welk besluit beoordeelt de rechtbank in beroep?
      
    
    
      1.1
      Het beroep van eiser tegen het besluit op bezwaar van 11 januari 2021 heeft, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit (van 11 februari 2021), nu eiser, zo is niet in geschil, daarbij belang heeft. Dat besluit zal de rechtbank beoordelen.
      
    
    
      1.2
      Eiser heeft niet gesteld nog belang te hebben bij een beoordeling van zijn beroep gericht tegen het ingetrokken besluit van 11 januari 2021. Ook ambtshalve is een toereikend belang niet gebleken, zodat het beroep gericht tegen dat besluit niet-ontvankelijk zal worden verklaard. Omdat eiser wel genood was beroep in te stellen tegen dat ingetrokken besluit, is er wel reden voor een proceskostenveroordeling. Daarop komt de rechtbank nog terug. 
      
      
        
          Feiten en voorgeschiedenis
        
      
    
    
      2.1
      Eiser wil na brand in 2012 in de toenmalige woning op het perceel een nieuw bedrijfspand en bedrijfswoning bouwen. 
      
    
    
      2.2
      Op zijn aanvraag heeft verweerder bij besluit van 1 april 2016 aan eiser een omgevingsvergunning onder voorschriften verleend voor de activiteiten bouwen en gebruiken van het perceel in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor het oprichten van een bedrijfspand met woning op het perceel. 
      
    
    
      2.3
      Op 9 maart 2018 heeft verweerder aan eiser op zijn aanvraag een omgevingsvergunning verleend voor een (nieuwe) inrit, oftewel uitweg, voor het perceel naar de openbare weg.
      
    
    
      2.4
      Eind 2018 is eiser begonnen met de werkzaamheden voor de bouw van het nieuwe pand.
      
    
    
      2.5
      Op 7 oktober 2020 en 4 november 2020 heeft een toezichthouder van verweerder het perceel bezocht. De ruwbouw van het casco was toen gevorderd tot en met de dakvloer op de hoogste, derde, verdieping. De toezichthouder heeft het bouwwerk op hoofdlijnen getoetst aan de op 1 april 2016 verleende omgevingsvergunning. In een opnamerapport heeft de toezichthouder zijn waarnemingen over afwijkingen van het bouwwerk ten opzichte van de verleende omgevingsvergunning vermeld. Ook vermeldt hij dat eiser volgens hem enige aan de vergunning verbonden voorschriften heeft overtreden, te weten het voorschrift om drie weken voorafgaand aan de start van de bouwwerkzaamheden ter goedkeuring constructieve gegevens en een bouwveiligheidsplan over te leggen. 
      
    
    
      2.6
      In vergelijking tot de omgevingsvergunning zoals die in 2016 is verleend, wijkt het bouwwerk op de volgende punten van die vergunning af:
      - de maatvoering – breedte en lengte – van het gebouw wijkt circa 6 tot 16 cm af van de bouwtekening bij de omgevingsvergunning en de verdiepingsvloeren zijn hoger dan vergund,
      - het aantal en de maatvoering van (buiten)gevelopeningen (ramen en deuren) wijkt af van de bouwtekening,
      - er is een overheaddeur in een (zij)gevel en een stalen trap aangebracht die niet op de bouwtekening staan,
      - er is gebruik gemaakt van enige andere (bouw)materialen dan is vergund,
      - er zijn afwijkingen wat betreft sparingen in de verdiepingsvloeren (“trapgaten”) ten opzichte van de bouwtekening.
      
    
    
      2.7
      Op 27 mei 2021 heeft eiser een aanvraag om een nieuwe omgevingsvergunning bij verweerder ingediend voor het oprichten van het bedrijfspand met een woning met als doel het pand zoals dat is gebouwd te legaliseren. Bij besluit van 22 december 2021 heeft verweerder deze aanvraag buiten behandeling gesteld. Eiser heeft daar bezwaar tegen gemaakt waarop ten tijde van de zitting nog niet was beslist.
      
    
    
      2.8
      Op 11 februari 2022 heeft verweerder aan eiser zijn voornemen meegedeeld om bij last onder dwangsom eiser te gelasten het (nieuwe) bouwwerk op het perceel af te breken. Ten tijde van de zitting had verweerder nog geen definitief besluit genomen. 
      
      
         3.	Verweerder legt aan het gehandhaafde primaire besluit ten grondslag dat het bouwen in afwijking van de omgevingsvergunning gelijk is aan het bouwen zonder de vereiste vergunning. Volgens verweerder is daarom sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, Wabo wegens het handelen in strijd met de op 1 april 2016 verleende omgevingsvergunning. Voorts is volgens verweerder sprake van een overtreding van artikel 2.3, onder a, Wabo wegens het handelen in strijd met aan een omgevingsvergunning verbonden voorschriften. Verweerder overweegt in het besluit voorts dat sprake is van een spoedeisend geval omdat door het voortzetten en niet onmiddellijk stoppen van de bouwwerkzaamheden de overtreding wordt vergroot en een vrijwel onomkeerbare situatie wordt gecreëerd. Hij heeft daarom geen gelegenheid aan eiser gegeven een zienswijze op de (voorgenomen) bouwstop in te dienen, noch een begunstigingstermijn aan eiser gegund om met actie zijnerzijds de (noodzaak tot het opleggen van een) bouwstop te voorkomen. Verweerder overweegt in het bestreden besluit voorts dat hij van horen in bezwaar heeft afgezien, omdat hij eisers bezwaar kennelijk ongegrond acht.
      
      
      
        
          Horen in bezwaar?
        
      
    
    
      4.1
      Eiser betoogt dat verweerder hem in strijd met artikel 7:3 Awb niet heeft gehoord alvorens het bestreden besluit te nemen. Hij voert aan dat niet gezegd kan worden dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat de bezwaren van eiser niet konden leiden tot een andersluidend besluit. Eiser heeft in bezwaar namelijk – onder meer – aangevoerd dat hij bij de aanvraag een revisietekening had ingediend en dat hij conform de revisietekening en de omgevingsvergunning heeft gebouwd. 
      
    
    
      4.2
      Verweerder voert aan dat de gronden van bezwaar van eiser niet tot herziening van het primaire besluit kunnen leiden, omdat eiser dient te bouwen overeenkomstig de aan hem verleende omgevingsvergunning. Hetgeen eiser over eventueel vooroverleg, rioolonderzoek, (wijziging van) de bestemming van het perceel en de inritvergunning heeft aangevoerd doet daaraan volgens verweerder niet af.
      
    
    
      4.3
      Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, Awb kan van het horen van een belanghebbende worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Van een kennelijk ongegrond bezwaar is sprake als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend (primair) besluit.
      
    
    
      4.5
      Van een dergelijk kennelijk ongegrond bezwaar is in dit geval geen sprake. Het moge zo zijn dat het bezwaar dat eiser, toen nog zonder gemachtigde, had ingediend summier oogde, maar zijn stellingen eerder overleg te hebben gehad met bouwzaken voordat hij ging bouwen, dat hij bouwde volgens een eerder reeds ingediende “revisietekening” en zijn stelling dat verweerder al in het bezit was van een berekening van zijn constructeur, zijn stellingen die bij gegrondbevinding tot een andere beslissing hadden kunnen leiden. Daar komt nog bij dat, nu horen voorafgaand aan het opleggen van de bouwstop achterwege was gebleven, horen in bezwaar uit zorgvuldigheidsoverwegingen des te meer voor de hand lag. Het beroep is daarom wegens schending van artikel 7:3 Awb gegrond en het bestreden besluit kan niet in stand blijven.
      
      
        
          Verdere beoordeling
        
        5.	De rechtbank ziet aanleiding en voldoende grond om ook de overige beroepsgronden van eiser te bespreken en daarna zelf in de zaak te voorzien. Opnieuw horen in bezwaar is daarvoor niet nodig. Dat betekent dat de rechtbank onderzoekt of het primaire besluit toch kan worden gehandhaafd.
      
      
      
        
          Overige procedurele beroepsgronden
        
      
    
    
      5.1
      Eiser betoogt dat verweerder hem in strijd met artikel 4:8, eerste lid, Awb voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld een zienswijze in te brengen. 
      
    
    
      5.2
      Verweerder stelt zich in het gehandhaafde primaire besluit op het standpunt dat toepassing van artikel 4:8 van de Awb achterwege kon worden gelaten, omdat de vereiste spoed zich daartegen verzette.
      
    
    
      5.3
      Op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb, stelt een bestuursorgaan, voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
      a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
      b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
      
    
    
      5.4
      Op grond van artikel 4:11, aanhef en onder a, van de Awb kan het bestuursorgaan toepassing van artikel 4:8 achterwege laten voor zover de vereiste spoed zich daartegen verzet. In artikel 5:31 Awb is voorts bepaald dat terstond bestuursdwang kan worden toegepast als de situatie zo spoedeisend is dat een besluit niet kan worden afgewacht.
      
    
    
      5.5
      Hoewel het feit dat verweerder de overtreding(en) al op 7 oktober 2020 had geconstateerd en toch pas op 4 november 2020 tot actie overging, de interpretatie lijkt te wettigen dat verweerder aanvankelijk de zaak niet spoedeisend inschatte, rechtvaardigt in dit geval het feit dat de bouw ook op 4 november 2020 nog in volle gang was en dus elke volgende bouwstap een verdere afwijking van de vergunning en dus verdere overtreding zou kunnen opleveren, de conclusie dat ook toen nog sprake was van een spoedeisende situatie die onmiddellijk ingrijpen en dus het onmiddellijk opleggen van een bouwstop rechtvaardigde, zonder eiser op een voornemen daartoe te horen. Overigens verklaart de toezichthouder in zijn rapport dat hij eiser op 4 november 2020 heeft gesproken. Eiser heeft echter niet gesteld dat hij zich toen al bereid heeft getoond de bouw onmiddellijk te staken en een voornemen tot het opleggen van een bouwstop af te wachten om daar op te kunnen reageren voordat verweerder tot een daadwerkelijke bouwstop zou besluiten. Dat betekent dat onmiddellijk ingrijpen gerechtvaardigd was. De beroepsgrond dat eiser ten onrechte niet voorafgaand aan het opleggen van de bouwstop is gehoord, slaagt daarom niet. 
      
    
    
      6.1
      Eiser betoogt verder dat verweerder hem voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om de gegevens waarvan verweerder stelt dat eiser ze voor aanvang van de bouw niet had ingediend, alsnog binnen een redelijke termijn in te dienen. 
      
    
    
      6.2
      Deze beroepsgrond kan eiser niet baten, omdat, wat er van die stelling ook zij, het alsnog indienen van die stukken niet kon meebrengen dat van de hiervoor onder 2.6 vermelde afwijkingen van de (bouwtekening bij de) omgevingsvergunning geen sprake (meer) was en eiser dus bouwde in strijd met die vergunning. De beroepsgrond dat verweerder eiser de gelegenheid had moeten geven die gegevens alsnog eerst aan te leveren voor de bouwstop op te leggen, slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Is sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid en onder a, Wabo en artikel 2.3 Wabo?
        
      
    
    
      7.1
      Eiser bestrijdt dat wat betreft de sparingen en materiaalkeuzes sprake is van afwijkingen. Eiser voert aan – zo begrijpt de rechtbank zijn betoog – dat hij eerder, voor of bij aanvang van de bouwwerkzaamheden een “revisietekening” heeft ingediend waarop de andere materiaalkeuzes en sparingen zijn weergegeven en dat hij aan het bouwen was geheel volgens die revisietekening.
      
    
    
      7.2
      De rechtbank volgt eiser niet in deze beroepsgronden, omdat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat de eerder in 2016 aan hem verleende omgevingsvergunning voor bouwen is gewijzigd en de door hem bedoelde revisietekening onderdeel is gaan uitmaken van die vergunning. Dat een andere, nieuwe omgevingsvergunning is verleend waarbij het hem is vergund te bouwen volgens de door hem bedoelde revisietekening, is ook niet gebleken. Anders dan eiser ter zitting nog stelde, is de omgevingsvergunning voor de uitweg uit 2018 niet als een dergelijke vergunning aan te merken. Eiser stelt wel dat hij bij die aanvraag de revisietekening al zou hebben overgelegd. Nog daargelaten dat uit het dossier niet is gebleken dat hij toen inderdaad een door hem bedoelde revisietekening aan verweerder zou hebben gezonden, kan die vergunning de eerder verleende omgevingsvergunning voor bouwen niet hebben gewijzigd omdat de omgevingsvergunning uit 2018 alleen over een uitweg gaat. Dat betekent dat aan eisers verwijzing naar enige revisietekening in onderhavige zaak geen betekenis toekomt. Omdat niet in geschil is dat eiser aan het bouwen was in strijd met de wel verleende omgevingsvergunning voor bouwen, is er dus sprake van een overtreding.
      
    
    
      7.3
      Anders dan eiser nog betoogt, is geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had behoren af te zien. Dat de voorgevel en achtergevel niet meer dan een aantal centimeter smaller zijn gebouwd dan vergund, brengt nog niet mee dat de bouwstop achterwege moet blijven. Zijn stelling dat door de afwijkingen van het vergunde bouwplan geen sprake zou zijn van constructieve gevaren heeft hij niet onderbouwd. Het ligt ook niet op de weg van verweerder, anders dan eiser stelt, om bij het opleggen van de bouwstop te motiveren dat de hogere dakvloer dan vergund, tot bouwkundige problemen zou kunnen leiden. 
      
    
    
      7.4
      Verweerder heeft derhalve terecht geconcludeerd dat sprake is van een overtreding die het opleggen van een bouwstop rechtvaardigt. Of het bouwwerk toch nog gelegaliseerd zou kunnen worden, zou vervolgens aan de hand van een nieuwe aanvraag voor (een wijziging van de) omgevingsvergunning voor bouwen kunnen worden beoordeeld, maar dat doet aan de rechtmatigheid van de bouwstop niet af. De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      7.5
      Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat in deze procedure alleen de rechtmatigheid van de bouwstop kan worden beoordeeld en niet de buitenbehandelingstelling van de legalisatieaanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen en evenmin het voornemen om eiser te gelasten het bouwwerk af te breken.
      
      8. Hetgeen eiser overigens nog heeft aangevoerd, waaronder zijn stelling dat verweerder hem discriminatoir zou bejegenen, kan, wat er van die stellingen ook zij, niet afdoen aan de conclusie dat de bouwstop op toereikende gronden is opgelegd.
      
      
        
          Conclusie en proceskosten
        
      
      9. De rechtbank zal de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand laten. Dat betekent dat het primaire besluit tot oplegging van en dus de bouwstop in stand blijft.
      
      10. Omdat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit wel gegrond verklaart op de in overweging 4.5 vermelde overweging, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. Daarvoor is mede redengevend het feit dat eiser genood was tegen het ingetrokken besluit op bezwaar beroep in te stellen, zoals onder 1.2 overwogen.
      
      13. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op 
      € 1.518,00 (1 punt voor het nadere beroepschrift tegen het bestreden besluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,00 en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het ingetrokken besluit van 11 januari 2021 niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,00 aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,00.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, rechter, in aanwezigheid van mr.L.E. Hesselink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2022.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. U moet het beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.