ECLI:NL:RBROT:2022:3183, Rechtbank Rotterdam, 19-04-2022, ROT 20/6591
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete van de NVWA voor slachterij omdat vlees van de grond in dolav met vlees voor menselijke consumptie werd gedaan. Volgens de werkinstructie van eiseres wordt in zo'n geval de gehele dolav afgewaardeerd door plaatsen sticker; dit is niet afgewacht door de toezichthouder, althans blijkt niet uit het rapport. Dus staat onvoldoende vast dat de overtreding is begaan. Boete mocht niet worden opgelegd.

Rechtbank Rotterdam			
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 20/6591
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 april 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. L.C.M. Harteveld.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 5 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 2.500,- voor een overtreding van de Wet dieren.
    
    
    
      Bij besluit van 4 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2022. Dit beroep is tegelijk behandeld met de beroepen ROT 20/6592, ROT 20/6593, ROT 20/6597, ROT 20/6658, ROT 20/6702, ROT 21/29 en ROT 21/102. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , bedrijfsdierenarts van eiseres en [naam] , bestuurder van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit: 
    “Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd."
    
      Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
    
    2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 8 oktober 2019 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende. 
    
      “Datum en tijdstip van de bevinding: 27 september 2019 omstreeks 11:05 uur.
      
        In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [naam] , functie: chef schone slachthal.
      
      
        Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de schone slachthal, alwaar ik controles uitvoerde in het kader van dagelijks toezicht.
      
      
        Ik zag tijdens mijn inspectie om 11:05 uur dat overvolle bakken met reuzels, dat bestemd is als vlees voor humane consumptie, niet tijdig werden afgevoerd en vervangen. Veel reuzels waren inmiddels op de grond terecht gekomen, zie fotobijlage foto 1.
      
      
        Ik zag vervolgens dat een bedrijfsmedewerker de reuzels van de grond verzamelde en deze in een halfvolle grijze dolav met vlees bestemd voor humane consumptie deed, zie fotobijlage foto 2. Ik weet dat het vlees in deze dolav voor humane consumptie was, want volgens de bedrijfsprocedures zijn grijze dolavs altijd bestemd voor vlees voor humane consumptie, tenzij er een sticker op staat die aanduidt dat er een andere bestemming is. Ik zag dat er op deze dolav geen sticker aanwezig was wat duidde op een andere niet humane bestemming.
      
      
        Het vlees is vies geworden omdat het op de grond lag, terwijl de vloer vies is. Het vlees was zonder verdere behandeling rechtstreeks in de dolav gedaan. In de bedrijfsprocedures, dat ik ter plekke heb kunnen raadplegen, staat dat vlees, wat in de slachthal op de grond is gevallen, standaard wordt afgevoerd als zijnde dierlijk bijproduct categorie 2 materiaal, zie Werkinstructie Beheersing dierlijke bijproducten WI003.002, onder punt 6.0.
      
      
        Ik heb hierop de teamleider van de schone slachthal, de heer [naam] , aangesproken en de betreffende omissie laten zien. Ik heb hem daarop aangegeven dat ik op basis van deze bevinding een rapport van bevindingen aanzeg aan [eiseres] Daarnaast heb ik hem meegedeeld dat ik de betreffende dolav met vlees ongeschikt verklaar voor menselijke consumptie. Dit vlees werd hierop afgewaardeerd tot dierlijke bijproduct categorie 2 en als zodanig afgevoerd, zie fotobijlage foto 3.
      
      
        Hieruit bleek mij dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
      
      […]
      
        Ik bracht de heer [naam] , als chef schone slachthal van [eiseres] van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
    
    
    3. Eiseres voert aan dat de betreffende dolav bestemd zou worden als categorie 2 materiaal maar dat zij daarvoor niet die kans heeft gekregen. De eerste prioriteit was de reuzels van de grond afhalen (het is niet logisch om de reuzels te laten liggen en elders een bak te gaan halen), daarna kon die dolav worden afgewaardeerd tot categorie 2 materiaal. De medewerker heeft correct gehandeld. Uit niets blijkt dat hij de reuzels voor humane consumptie wilde bestemmen. Dan had de toezichthouder moeten afwachten wat de medewerker met de dolav ging doen. Uit foto 2 bij het rapport van bevindingen blijkt ook dat de medewerker nog maar net de reuzels in de bak heeft gedaan. Er moet een sticker gehaald worden om de bak af te waarderen naar categorie 2 maar die kans heeft de medewerker nooit gehad. Eiseres wijst daarbij op haar werkinstructie WI000.008 (onder 6.7) waarin de mogelijkheid staat dat een grijze dolav geheel wordt afgewaardeerd. 
    Daarnaast voert eiseres aan dat er geen proces-verbaal is opgemaakt van het contact van de toezichthouders met de medewerkers van eiseres. Er is niet vastgelegd wat de toezichthouder heeft gezegd en wat de reactie van de medewerker was. Een proces-verbaal had hierover duidelijkheid kunnen geven. Bovendien is er kennelijk geen cautie gegeven terwijl de medewerker wel is geconfronteerd en bevraagd met een in de ogen van de toezichthouders beboetbaar feit. Ten slotte voert eiseres aan dat de termijn van 13 weken in artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is overschreden en dat daarom de boete moet worden verlaagd. Ook is de redelijke termijn overschreden, aldus eiseres.
    
    
      3.1.
      Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:168, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. De rechtbank vindt vastlegging in een ambtsedig proces-verbaal niet nodig. Als een rapport van bevindingen niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt komt aan de daarin vermelde feiten en omstandigheden weliswaar minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, maar dat betekent niet dat verweerder zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport mag baseren. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak ECLI:NL:CBB:2021:1030 waarin het CBb bij zijn oordeel betrekt dat het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Daarvan is de rechtbank in dit geval ook niet gebleken. Bovendien is in deze zaak het rapport van bevindingen wel op ambtseed opgemaakt. 
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport schrijft de toezichthouder wat hij heeft waargenomen en dat hij de chef schone slachthal van de bevindingen op de hoogte heeft gebracht en een rapport van bevindingen heeft aangezegd. Een letterlijke weergave van wat de toezichthouder heeft gezegd vindt de rechtbank niet nodig. Daarnaast blijkt uit het rapport niet dat de chef schone slachthal of een andere medewerker van eiseres een verklaring heeft afgelegd tegenover de toezichthouder. Eiseres heeft in dit verband ook enkel gesteld dat de reactie van de medewerker niet is vastgelegd. Zij heeft niet concreet gemaakt wat er dan door een medewerker van eiseres zou zijn verklaard en wat dus volgens haar in het rapport ontbreekt. Niet is gebleken dat een verhoor heeft plaatsgevonden, laat staan dat afgelegde verklaringen zijn vastgelegd waarop de vermeende overtreding is gebaseerd. Het betoog van eiseres dat de cautie had moeten worden gegeven treft dus geen doel. 
      
    
    
      3.3.
      In het rapport van bevindingen schrijft de toezichthouder dat hij zag dat een medewerker reuzels van de grond in een grijze dolav met vlees deed en dat grijze dolavs, tenzij een sticker een andere bestemming aanduidt, bestemd zijn voor vlees voor humane consumptie. Dit wordt door eiseres ook niet betwist. Wel stelt eiseres dat zij niet meer de kans heeft gehad om het vlees in de dolav, dat in eerste instantie geschikt was voor humane consumptie, af te waarderen. Daarbij heeft eiseres verwezen naar haar Werkinstructie opknappen gevallen karkassen en vlees (WI000.008), die zij ter zitting heeft overgelegd. In deze werkinstructie staat onder 6.7: “Opvangrecipiënten met humaan product worden afgewaardeerd naar Cat 3 / Cat 2 materiaal afhankelijk van de soort bezoedeling die is opgetreden. […] Zodra de contaminatie is ontstaan / wordt geconstateerd wordt het betreffende recipiënt van Cat 3- of Cat 2-sticker voorzien zodat de afwaardering duidelijk zichtbaar is.” Deze werkinstructie, die door de NVWA is goed gekeurd, beschrijft dus dat in een situatie als hier aan de orde de grijze dolav wordt afgewaardeerd door het plaatsen van een sticker. De rechtbank leest in het rapport van bevindingen dat de toezichthouder heeft gezien dat de op de grond gevallen reuzels in een grijze dolav werden gedaan en dat die dolav geen sticker had die op een andere bestemming dan humane consumptie duidde. Uit het rapport blijkt echter niet of eiseres, na het deponeren van de reuzels in de dolav, ook de gelegenheid is geboden om een sticker op de dolav te plaatsen en zo uitvoering te geven aan haar werkinstructie op dit punt. Daardoor bestaat twijfel of het vervuilde vlees bestemd was en bleef voor humane consumptie. Verweerder heeft deze twijfel ook niet weggenomen. Verweerder vindt de handelwijze van de betrokken medewerker onlogisch omdat daardoor een hele dolav met vlees moet worden afgewaardeerd. Dat maakt echter nog niet onaannemelijk dat na de ‘onlogische’ handeling de dolav alsnog zou worden afgewaardeerd. De werkinstructie van eiseres voorziet ook in dat soort situaties. In dit verband heeft verweerder ter zitting nog gewezen op de Werkinstructie dierlijke bijproducten (WI003.002) van eiseres, die bij het rapport van bevindingen is gevoegd. Daarin wordt beschreven dat categorie 2 materiaal in een rode ton en categorie 3 materiaal in een blauwe ton wordt gedaan, maar dat lijkt op andere productonderdelen betrekking te hebben dan hier aan de orde. Bovendien doet dat niet af aan de mogelijkheid van het afwaarderen van een dolav door het plaatsen van een sticker zoals in een andere werkinstructie is vastgelegd. 
      
    
    
      3.4.
      Gelet op het voorgaande staat voor de rechtbank onvoldoende vast dat eiseres de overtreding heeft begaan. Het rapport van bevindingen bevat daarvoor onvoldoende informatie in het licht van wat door eiseres is aangevoerd en met haar eigen werkinstructies is onderbouwd. Dit betekent dat verweerder niet bevoegd was de boete op te leggen. De overige gronden gericht tegen de boeteoplegging behoeven daarom geen bespreking meer.  
      
    
    
      3.5.
      
        Ten aanzien van het beroep van eiseres op de redelijke termijn overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) bij punitieve sancties als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 12 mei 2020. Op het moment van deze uitspraak is er sinds het voornemen nog geen twee jaar verstreken. Het beroep van eiseres op de redelijke termijn slaagt dus niet. 
      
      
      4. Uit het voorgaande volgt dat verweerder ten onrechte de boete heeft opgelegd. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank zal gelet op artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit herroepen. Dit betekent dat de boete vervalt.
      
      5. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
      
      6. Daarnaast ziet de rechtbank in de gegrondverklaring van het beroep aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.600,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 541,-; 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,-; alles met wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.600,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 
      19 april 2022.
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.