ECLI:NL:RVS:2022:691, Raad van State, 09-03-2022, 202105712/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 16 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Emmen [appellant] medegedeeld dat hij geen bezwaar kan maken tegen de afhandeling van openstaande vorderingen. Bij besluit van 30 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Emmen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.  [appellant] heeft van 18 juni 2010 tot en met 31 december 2010 op uitzendbasis op grond van een privaatrechtelijke overeenkomst met een uitzendbureau, als applicatiebeheerder gewerkt bij de afdeling Vergunningen van de gemeente Emmen. [appellant] is niet tevreden over de wijze waarop de gemeente is omgegaan met een integriteitskwestie. Die kwestie heeft geleid tot het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 26 maart 2019, zaaknummer 200.224.264. Het gerechtshof heeft [appellant] veroordeeld tot betaling van de proceskosten van € 2.327,-.

202105712/1/A3.
    Datum uitspraak: 9 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Emmen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 16 juli 2021 in zaak nr. 20/3741 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Emmen.
    Procesverloop
    Bij brief van 16 september 2020 heeft het college [appellant] medegedeeld dat hij geen bezwaar kan maken tegen de afhandeling van openstaande vorderingen.
    Bij besluit van 30 oktober 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 16 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.G.H. van der Kolk, rechtsbijstandverlener te Erica, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.T. Oosterhoff, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft van 18 juni 2010 tot en met 31 december 2010 op uitzendbasis op grond van een privaatrechtelijke overeenkomst met een uitzendbureau, als applicatiebeheerder gewerkt bij de afdeling Vergunningen van de gemeente Emmen. [appellant] is niet tevreden over de wijze waarop de gemeente is omgegaan met een integriteitskwestie. Die kwestie heeft geleid tot het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 26 maart 2019, zaaknummer 200.224.264. Het gerechtshof heeft [appellant] veroordeeld tot betaling van de proceskosten van € 2.327,-. In een andere procedure heeft [appellant] aan de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland verzocht om een voorlopige voorziening te treffen tegen een besluit van het college. Dat verzoek heeft de voorzieningenrechter bij uitspraak van 30 december 2016, ECLI:NL:RBNNE:2016:5663, toegewezen. Aan de naleving daarvan is een dwangsom verbonden van € 500,-. Het college heeft de dwangsom verbeurd.
    1.1.    Bij brief van 28 oktober 2019 heeft [appellant] het college gevraagd of het aansprakelijkheid erkent voor de wijze waarop het is omgegaan met de integriteitskwestie. Volgens [appellant] heeft hij schade geleden ten bedrage van € 84.000,-.
    1.2.    Bij brief van 8 april 2020 heeft een advocaat van de gemeente Emmen [appellant] verzocht om binnen twee weken na dagtekening van de brief een bedrag van € 1.749,- te voldoen.
    1.3.    Bij brief van 11 mei 2020 heeft het college [appellant] medegedeeld dat nog een bedrag van € 1.749,- openstaat aan verschuldigde proceskosten op grond van het arrest van het gerechtshof. Dat was het resterende bedrag nadat een bedrag van € 578,- dat de gemeente moest betalen aan [appellant], van het bedrag aan proceskosten was afgetrokken. Het bedrag van € 1.749,- heeft het college vervolgens verrekend met de hiervoor vermelde, door het college verbeurde dwangsom van € 500,-, zodat [appellant] volgens het college nog € 1.249,- moest betalen. Tegen de wijze van afhandeling van de vorderingen heeft [appellant] op 18 augustus 2020 bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft hij bezwaar tegen de wijze waarop het college is omgegaan met de afhandeling van zijn brief van 28 oktober 2019.
    1.4.    Het college heeft bij brief van 16 september 2020 [appellant] medegedeeld dat de in de brief van 11 mei 2020 vervatte mededeling niet voor bezwaar en beroep vatbaar is. Verder heeft het [appellant] medegedeeld dat geen aanleiding bestaat om een ander standpunt in te nemen met betrekking tot de integriteitskwestie dan het standpunt dat was ingenomen in de civiele procedure.
    1.5.    Tegen die mededelingen heeft [appellant] op 5 oktober 2020 bezwaar gemaakt. Volgens hem had het college in overleg moeten treden over de wijze van verrekening van de vorderingen. De dwangsom die het college had verbeurd betreft een vordering die is ontstaan in het bestuursrecht. Bovendien moet die dwangsom worden betaald aan een belangengroep. Verder heeft het college een onjuiste rekensom toegepast. Volgens de brief van 11 mei 2020 moest van het bedrag van € 1.749,- een bedrag van € 578,- worden afgetrokken, waarna de dwangsom van € 500,- daarvan moest worden afgetrokken. Dat betekent dat een bedrag van € 671,- overblijft, in plaats van het bedrag van € 1.249,-. Ook had het college een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) moeten nemen, zodat het geschil omtrent de integriteitskwestie aan de bestuursrechter voorgelegd kan worden, aldus [appellant].
    1.6.    Het college heeft bij besluit van 30 oktober 2020 het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard. Ten aanzien van de vorderingen is het college van mening dat de invordering van een geldschuld via het civielrechtelijke traject wordt afgehandeld en dat tegen de mededeling om de schulden in te vorderen geen bezwaar gemaakt kan worden. Als [appellant] het niet eens is met de invordering van de geldschulden, moet hij zich wenden tot de civiele rechter. Ook met betrekking tot de integriteitskwestie moet [appellant] zich wenden tot de civiele rechter, omdat geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is genomen. Tegen de afhandeling van een klacht staat geen beroep open bij de bestuursrechter, aldus het college.
    Het oordeel van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college op juiste gronden [appellant] niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens de rechtbank, oordelend als bestuursrechter, horen geschillen over de uitvoering van een vonnis of arrest thuis bij de rechter die naar gewone regels ook bevoegd is. Dat is de civiele rechter. Op een opgelegde dwangsom is titel 4.4 van de Awb niet van toepassing. De brief van 11 mei 2020 betreft volgens de rechtbank feitelijk handelen tot het verrekenen en betaling van de vorderingen. Er is geen verandering ontstaan in de plicht van [appellant] om te betalen en het recht op ontvangst van de verbeurde dwangsom. Verder is het standpunt van het college over de integriteitskwestie geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De door [appellant] beweerdelijk geleden schade is niet veroorzaakt in het kader van de uitoefening van een door het college aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid. [appellant] is krachtens een privaatrechtelijke overeenkomst met een uitzendbureau bij de gemeente te werk gesteld. Daar komt bij dat tegen een besluit inzake de behandeling van een klacht op grond van artikel 9:3 van de Awb geen beroep openstaat, aldus de rechtbank.
    Het hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college hem op juiste gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens hem is door de verrekening een restschuld ontstaan van € 578,-. Dat is een bestuurlijke schuld als bedoeld in artikel 4:85, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Die schuld moet weliswaar bij de civiele rechter worden aangevochten, maar in dit geval zou ook de bestuursrechter daarover moeten kunnen oordelen, aldus [appellant].
    Met betrekking tot de integriteitsklacht zijn rechtspositionele maatregelen jegens hem toegepast, alsof hij een ambtenaar is in de zin van de Ambtenarenwet. De ingediende klacht tegen hem is geen klacht als bedoeld in hoofdstuk 9 van de Awb. Het gaat namelijk niet om de gedragingen van een bestuursorgaan ten opzichte van een belanghebbende. Het college heeft in het onderzoek bestuursrechtelijk gehandeld, terwijl hij niet de rechtsbescherming heeft kunnen genieten die verbonden is aan een dergelijk bestuursrechtelijk proces. Dat heeft ertoe geleid dat hij schade heeft geleden. Daarom is er sprake van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Op geen enkele wijze heeft de rechtbank er blijk van gegeven de beroepsgronden goed te hebben gelezen, aldus [appellant].
    Het wettelijk kader
    4.       Voor de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       Ten aanzien van de verrekening van de vorderingen is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college [appellant] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De Afdeling stelt vast dat tegen de vorderingen alleen bij de civiele rechter opgekomen kan worden. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] ook erkend dat voor zover het gaat om de verrekening van de vorderingen niet de Afdeling maar de civiele rechter de bevoegde rechter is. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding nader in te gaan op dit onderdeel van het hoger beroep.
    Het betoog faalt.
    6.       Verder is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank op juiste gronden heeft geoordeeld dat het college [appellant] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard ten aanzien van de aansprakelijkstelling. Niet in geschil is dat [appellant] via het uitzendbureau op basis van een privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst met dat bureau te werk gesteld was bij de gemeente Emmen. Hij was dus niet in dienst van de gemeente en geen ambtenaar. De reactie op de vraag van [appellant] aan het college of het aansprakelijkheid erkent kan dan ook niet aangemerkt worden als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daarvoor is van belang dat een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb een verzoek is van een belanghebbende om een besluit te nemen. Een besluit kan op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb alleen worden genomen op grondslag van een publiekrechtelijke bevoegdheid. [appellant] heeft in dit geval niet duidelijk kunnen maken op basis van welke publiekrechtelijke bevoegdheid het college aansprakelijkheid bij de brief van 16 september 2020 heeft afgewezen. Dat - zoals [appellant] stelt - rechtspositionele maatregelen als ware hij ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet op hem zijn toegepast maakt niet dat toch sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling en ook niet dat sprake is van een handelen jegens hem als ambtenaar. Terecht heeft het gerechtshof als civiele hoger beroepsrechter inzake de integriteitskwestie al een oordeel geveld over de gestelde onrechtmatige wijze waarop de gemeente Emmen is omgegaan met die kwestie.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft de proceskosten niet te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    w.g. Slump
    voorzitter      
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2022
    176-857
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:3
    1.Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    […]
    3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    […]
    Artikel 4:85
    1. Deze titel is van toepassing op geldschulden die voortvloeien uit:
    a. een wettelijk voorschrift dat een verplichting tot betaling uitsluitend aan of door een bestuursorgaan regelt, of
    b. een besluit dat vatbaar is voor bezwaar of beroep.
    2. Deze titel is niet van toepassing op verplichtingen tot betaling van een geldsom voor het in behandeling nemen van een aanvraag.
    3. Deze titel is niet van toepassing op verplichtingen tot betaling die bij uitspraak van de bestuursrechter zijn opgelegd.
    Artikel 4:86
    1. De verplichting tot betaling van een geldsom wordt bij beschikking vastgesteld.
    […]
    Artikel 7:1
    1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
    […]
    Artikel 8:1
    Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering
    Artikel 438
    1. Geschillen die in verband met een executie rijzen, worden gebracht voor de rechtbank die naar de gewone regels bevoegd zou zijn, of in welker rechtsgebied de inbeslagneming plaatsvindt, zich een of meer van de betrokken zaken bevinden of de executie zal geschieden. In afwijking van de vorige zin worden geschillen die rijzen in verband met de executie van een door de kantonrechter afgegeven executoriale titel voor de kantonrechter gebracht die de executoriale titel heeft afgegeven.
    […]