ECLI:NL:RBMNE:2021:3388, Rechtbank Midden-Nederland, 22-07-2021, UTR - 20_963
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: De rechtbank vernietigt de gehele last onder dwangsom. Het college moet een nieuw besluit nemen op het verzoek van derde-partij om handhavend op te treden tegen het chalet en de steiger van eiser.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 20/963 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juli 2021 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser ] , te [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. J.R. Dobbelsteijn Bisschops),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren (het college), verweerder
      (gemachtigde: mr. P. Gorter).
      Als derde-partij neemt aan het geding deel: 
      
        mr. drs. [derde-partij 1] en mr. [derde-partij 2], te [plaats] .
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Derde-partij heeft op 20 juli 2017 bij het college een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen eiser vanwege:
    
    
      
        het zonder vereiste omgevingsvergunning bouwen van een bijgebouw;
      
      
        het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van dit bijgebouw;
      
      
        het zonder vereiste omgevingsvergunning bouwen van een terras over het water;
      
      
        het zonder toereikende omgevingsvergunning plaatsen van een erfafscheiding;
      
    
    op het perceel [adres] in [plaats] (het perceel), waarvan eiser de eigenaar is.
    
    
      Op 21 augustus 2017 heeft derde-partij hun handhavingsverzoek uitgebreid met:
    
    5. het zonder vereiste omgevingsvergunning bouwen van een aanbouw;
    6. het zonder vereiste omgevingsvergunning bouwen van een dakkapel aan de straatzijde;
    7. het zonder vereiste omgevingsvergunning bouwen van een dakkapel in de plaszijde van het mansardedak.
    
    
      Op 25 januari 2018 heeft de toezichthouder van het college een controle uitgevoerd op het perceel. Hij heeft hiervan een constateringsrapport opgemaakt.
    
    
    
      Met een brief van 4 september 2018 heeft het college aan eiser meegedeeld dat hij het voornemen heeft om aan hem een last onder dwangsom op te leggen. Eiser heeft op dit voornemen een zienswijze ingediend.
    
    
    
      Op 9 december 2019 heeft de toezichthouder van het college opnieuw een controle uitgevoerd op het perceel en hiervan een constateringsrapport opgemaakt.
    
    
    
      Met een besluit van 15 maart 2019 (het primaire besluit) heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd voor:
    
    
      
        het plaatsen en geplaatst houden van een chalet binnen de bestemming ‘Natuur’; 
      
      
        het plaatsen en geplaatst houden van een te grote steiger die parallel loopt langs de kade/oeverlijn; 
      
      
        het plaatsen en geplaatst houden van een terras en 
      
      
        het in stand houden van een te grote bebouwingsoppervlakte op het perceel. 
      
    
    Als eiser niet tijdig aan de lasten zou voldoen zou hij voor elke last afzonderlijk ineens een dwangsom verbeuren.
    
    
      Met een besluit van 24 januari 2020 (het eerste bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard en het primaire besluit gewijzigd. De wijzigingen ten opzichte van het primaire besluit zijn dat het chalet niet alleen in strijd is met de bestemming ‘Natuur’, maar ook met de bestemming ‘Wonen-1’ en de last voor het chalet werd het in stand houden van het chalet ‘op het perceel’ in plaats van ‘binnen de bestemming ‘Natuur’. Voor het overige heeft het college het primaire besluit in stand gelaten.
    
    
    
      Het college heeft de begunstigingstermijn om te voldoen aan de lasten een aantal keren verlengd, de laatste keer tot 6 weken na de uitspraak van de rechtbank.
    
    
    
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het eerste bestreden besluit.
    
    
    
      Met een brief van 8 december 2020 heeft het college aan eiser meegedeeld dat hij het voornemen heeft om zowel het primaire als het eerste bestreden besluit, inclusief de besluiten tot het verlengen van de begunstigingstermijn, in te trekken en aan hem een nieuwe last onder dwangsom op te leggen.
    
    
    
      Met een besluit van 19 januari 2021 (het tweede bestreden besluit) heeft het college alle voorgaande besluiten ingetrokken en een vervangend besluit genomen. Het college heeft  eiser hierin gelast om binnen 6 weken nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het beroep van eiser tegen het eerste bestreden besluit:
    
    
      
        het chalet helemaal te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van een dwangsom ineens van € 75.000,- en 
      
      
        de steiger langs de oeverlijn met het terras en het deel van de dwarssteiger vanaf de oever tot aan de knik te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van een dwangsom ineens van € 5.000,-.
      
    
    
    
      Het beroep van eiser tegen het eerste bestreden besluit heeft mede betrekking op het tweede bestreden besluit. De rechtbank heeft eiser in de gelegenheid gesteld aanvullende gronden in te dienen tegen het tweede bestreden besluit. Eiser heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Het college heeft op dit aanvullend beroepschrift een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zaak is behandeld op de zitting van 12 maart 2021. Eiser was hierbij aanwezig. Hij werd bijgestaan door zijn gemachtigde en [A] . Ook de gemachtigde van het college was aanwezig. Van derde-partij was mr. drs. [derde-partij 1] aanwezig. 
    
    
    
      Het tweede bestreden besluit is een vervangend primair besluit. Omdat het beroep van eiser tegen het eerste bestreden besluit van rechtswege mede betrekking heeft op het tweede bestreden besluit, is de bezwaarprocedure tegen het tweede bestreden besluit komen te vervallen. In het tweede bestreden besluit staat dat het college onder bepaalde voorwaarden bereid is om voor een deel van de steiger een omgevingsvergunning te verlenen. Doordat het college het tweede bestreden besluit pas kort voor de zitting heeft genomen, heeft eiser niet veel tijd gehad om een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen om zo concreet zicht op legalisatie te laten ontstaan. Op de zitting zijn daarom afspraken gemaakt om eiser alsnog in de gelegenheid te stellen om voor (een deel van) de steiger een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen. Eiser heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft het college het standpunt ingenomen bereid te zijn voor het in de aanvraag aangegeven deel van de steiger een omgevingsvergunning te verlenen. Derde-partij heeft op dit standpunt van het college gereageerd. Op 21 juni 2021 heeft het college aan eiser ook daadwerkelijk een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van de dwarssteiger vanaf de oever tot aan de knik. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek op 28 juni 2021 gesloten.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waarover gaat het geschil?
      
    
    
    
      
        Het eerste bestreden besluit
      
    
    1. Het is de taak van de bestuursrechter om een geschil te beslechten. Het is dan ook vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat de bestuursrechter alleen gehouden is om een beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan inhoudelijk te beoordelen, als de indiener van het beroep daarbij een actueel en reëel belang heeft. Eiser moet met zijn beroep het doel dat hij daarmee nastreeft – in dit geval de vernietiging van de door het college aan hem opgelegde lasten onder dwangsom – kunnen bereiken. Omdat het college met het tweede bestreden besluit alle voorgaande besluiten heeft ingetrokken, is de rechtbank van oordeel dat eiser geen procesbelang meer heeft bij zijn beroep tegen het eerste bestreden besluit. De last onder dwangsom die het college daarmee aan hem had opgelegd bestaat door het tweede bestreden besluit niet meer. De rechtbank zal eiser in zijn beroep tegen het eerste bestreden besluit daarom niet-ontvankelijk verklaren. 
    
    2. Eiser heeft de rechtbank op de zitting verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die hij voor zijn beroep tegen het eerste bestreden besluit heeft moeten maken. De rechtbank zal dit verzoek toewijzen. Aan het einde van deze uitspraak staat opgenomen welk bedrag aan proceskosten het college hiervoor aan eiser moet vergoeden.
    
    
      
        Het tweede bestreden besluit
      
    
    3. Tussen partijen staat niet ter discussie dat het chalet en de steiger zijn gebouwd zonder dat het college daarvoor een omgevingsvergunning heeft verleend. Daarnaast heeft de rechtbank op de zitting samen met partijen vastgesteld dat de last onder dwangsom die het college met het tweede bestreden besluit aan eiser heeft opgelegd alleen ziet op het zonder omgevingsvergunning bouwen van de bouwwerken en niet op het zonder omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan gebruiken hiervan. Het geschil gaat dus over de vraag of het college aan eiser terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd voor het zonder omgevingsvergunning bouwen (en in stand laten) van het chalet en de steiger. Deze vraag zal de rechtbank in deze uitspraak beoordelen.
    
    
    
      
        Beoordeling van het geschil
      
    
    
    4. De rechtbank stelt voorop dat sommige bouwwerken zonder omgevingsvergunning mogen worden gebouwd en dus ook zonder omgevingsvergunning in stand mogen worden gelaten. Dit zijn zogenaamde vergunningsvrije bouwwerken. Als voor het bouwen van het chalet en de steiger wel een omgevingsvergunning nodig is, dan is het ontbreken daarvan een overtreding waartegen het college bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving zal het college in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het college worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden in een bepaalde situatie zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden moet worden afgezien. Als voor de bouw van het chalet en de steiger geen omgevingsvergunning nodig is, dan is er geen sprake van een overtreding en is het college dus ook niet bevoegd om hiertegen handhavend op te treden.
    
    
      
        Het chalet
      
    
    5. Om te kunnen beoordelen of het chalet een vergunningsvrij bouwwerk is, moet worden getoetst of het chalet voldoet aan de voorwaarden die zijn opgenomen in artikel 2, derde lid, van het Bor. Daarvoor is als eerste van belang het antwoord op de vraag of het chalet kan worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk. Dat is – voor zover hier relevant – een functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden gebouw. Het hoofdgebouw op het perceel is de woning van eiser. Dit betekent dus dat het chalet alleen een bijbehorend bouwwerk is als het functioneel verbonden is met de woning van eiser. Als het chalet kan worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk geldt nog een tweede voorwaarde. Een bijbehorend bouwwerk dat – zoals hier het geval – op een afstand van meer dan 4 meter van het hoofdgebouw staat, is alleen vergunningsvrij als het functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw. Bij woningen betekent dit dat bijbehorende bouwwerken buiten de zone van 4 meter niet mogen worden gebruikt voor primaire woonfuncties, zoals de woonkamer en de keuken of een slaapkamer. Uitsluitend ondergeschikte functies ten dienste van de woning zijn toegestaan. Om te kunnen bepalen of het chalet zonder omgevingsvergunning gebouwd mocht worden moet dus niet alleen  worden onderzocht of het functioneel verbonden is met de woning van eiser, maar ook voor welke functie het wordt gebruikt en vervolgens worden beoordeeld of deze functie ondergeschikt is aan de woning van eiser.
    
    6. Het college heeft aan het tweede bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het chalet niet vergunningsvrij is, omdat hierin primaire woonfuncties aanwezig zijn, zoals twee slaapkamers, een badkamer met douche en toilet, een keukenblok, inclusief kraan, magnetron, koelkast en afzuigkap en dat het chalet is aangesloten op het riool, de waterleiding en de gasleiding. Het college stelt zich op het standpunt dat het chalet dus niet functioneel is verbonden met de woning van eiser, maar een zelfstandige woning is. Hij baseert zich daarbij op een controlerapport van zijn toezichthouder van 25 april 2018 van een controle die door deze toezichthouder op 25 januari 2018 is uitgevoerd. 
    
    7. Door eiser wordt aangevoerd dat het chalet wel functioneel verbonden is met de woning van eiser. De staat van het chalet kwam op 19 januari 2021 – de datum van het tweede bestreden besluit – niet meer overeen met wat de toezichthouder van het college bijna drie jaar eerder hierin heeft aangetroffen. 
    
    8. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geldt bij het opleggen van een nieuwe last onder dwangsom als uitgangspunt dat het college opnieuw – aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die op dat moment gelden – moet beoordelen of sprake is van een overtreding. Voor zo'n inhoudelijke beoordeling bestaat des te meer aanleiding als de bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit door een van de partijen wordt bestreden. Gelet op dit uitgangspunt had het college naar het oordeel van de rechtbank het tweede bestreden besluit niet mogen baseren op de constateringen van een controle die bijna drie jaar eerder is uitgevoerd. Op de zitting is aan de hand van foto’s duidelijk geworden dat in ieder geval de keuken inmiddels uit het chalet is verwijderd. Het college is er naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte op grond van een oude controle vanuit gegaan dat het chalet in gebruik is als zelfstandige woning. Het college had voordat hij het tweede bestreden besluit nam de feiten en omstandigheden opnieuw moeten vaststellen.
    
    9. De rechtbank zal het tweede bestreden besluit voor zover dat ziet op een last onder dwangsom om het chalet te verwijderen en verwijderd te houden daarom vernietigen. 
    
    
    
      
        De steiger
      
    
    10. In het tweede bestreden besluit heeft het college een last onder dwangsom opgelegd voor het verwijderen en verwijderd houden van de steiger langs de oeverlijn met het terras en het deel van de dwarssteiger vanaf de oever tot aan de knik.
    
    11. Naar het oordeel van de rechtbank zijn steigers bij/in het water bouwwerken en is het bouwen daarvan niet vergunningsvrij op grond van het Bor. Door eiser wordt echter aangevoerd dat een deel van wat door het college is aangemerkt als steiger helemaal geen bouwwerk is, maar erfverharding. Voor het aanbrengen van erfverharding is geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist. 
    
    12. De rechtbank is met eiser van oordeel dat in ieder geval een gedeelte van het terras voor het chalet kan worden aangemerkt als erfverharding en dus niet vergunningsplichtig is. Dit betekent dat de door het college opgelegde last te ver voert voor zover deze ziet op het hele terras. Daarom komt ook dit deel van de last voor vernietiging in aanmerking. Daarbij overweegt de rechtbank nog dat in het voor het perceel geldende bestemmingsplan ‘Loosdrecht landelijk gebied noordoost – 2012’ (het bestemmingsplan) een steiger gedefinieerd is als een bouwwerk in het water bedoeld als aanlegplaats voor vaartuigen. De rechtbank vraagt zich af of het bouwwerk dat het college in het tweede bestreden besluit aanduidt als ‘de steiger langs de oeverlijn met het terras’ wel is bedoeld als steiger zoals gedefinieerd in het bestemmingsplan. 
    
    13. De rechtbank zal het tweede bestreden besluit voor zover dat ziet op een last onder dwangsom om de steiger langs de oeverlijn met het terras te verwijderen en verwijderd te houden vernietigen. 
    
    14. Voor het deel van de steiger dat door het college in het tweede bestreden besluit is aangeduid als ‘het deel van de dwarssteiger vanaf de oever tot aan de knik’ heeft het college inmiddels een omgevingsvergunning verleend. Voor dit deel van de steiger is dus geen sprake meer van een overtreding en het college is niet langer bevoegd hiertegen handhavend op te treden. De rechtbank zal daarom het tweede bestreden besluit voor zover dat ziet op een last onder dwangsom om het deel van de dwarssteiger vanaf de oever tot aan de knik te verwijderen en verwijderd te houden ook vernietigen.
    
    
      
        Wat betekent dit voor partijen?
      
    
    15. De conclusie van het voorgaande is dat het beroep gegrond is en dat de rechtbank de  gehele last onder dwangsom zal vernietigen. Dit betekent dat er voor eiser geen last onder dwangsom meer geldt.   
    
    
    
      
        Hoe nu verder?
      
    
    
    16. Gelet op het verzoek van derde-partij aan het college om handhavend op te treden en de beginselplicht tot handhaving, zal opnieuw moeten worden beoordeeld of eiser met het chalet en de steiger in overtreding is en voor zover dat het geval is zal het college hiertegen in beginsel handhavend moeten optreden. De rechtbank zal hieronder beoordelen of zij daarin zelf kan voorzien.
    
    
      
        Chalet
      
    
    17. Voor het chalet kan de rechtbank niet zelf in de zaak voorzien. Om te kunnen beoordelen of het chalet vergunningsvrij is, zal het college allereerst moeten onderzoeken of het kan worden aangemerkt als bijbehorend bouwwerk en functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw. Als dit het geval is, zal het college vervolgens moeten beoordelen of ook aan de andere voorwaarden uit artikel 2 van bijlage II bij het Bor wordt voldaan. Als het chalet niet op grond van artikel 2 van bijlage II bij het Bor vergunningsvrij is, betekent dit nog niet automatisch dat het college bevoegd is tegen de bouw hiervan handhavend op te treden. Het chalet kan voor de activiteit bouwen ook nog vergunningsvrij zijn op grond van artikel 3 van bijlage II bij het Bor, als er geen strijd is met het bestemmingsplan. In het tweede bestreden besluit stelt het college zich op het standpunt dat het chalet voor een deel binnen de bestemming ‘Natuur’ is gebouwd en dat binnen deze bestemming geen gebouwen mogen worden gebouwd. Als de strijdigheid met het bestemmingsplan alleen daarop ziet, dan zal het college moeten overwegen of zich bijzondere omstandigheden voordoen waardoor van hem niet gevergd kan worden in dit geval handhavend op te treden. Bijvoorbeeld omdat deze strijd met het bestemmingsplan gelegaliseerd kan worden, of handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden moet worden afgezien. Daarnaast komt bij het te nemen besluit mogelijk opnieuw de discussie uit het eerste bestreden besluit of sprake is van een overschrijding van het op grond van het bestemmingsplan maximale toegestane oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken aan de orde. Als op dit punt sprake is van een overtreding op grond van het bestemmingsplan, zal het college in overleg met eiser moeten treden om te bekijken hoe deze overtreding ongedaan kan worden gemaakt. Dit kan bijvoorbeeld ook door andere op het perceel aanwezige bijbehorende bouwwerken te verwijderen.
    
    
      
        De steiger
      
    
    18. De rechtbank stelt voorop dat het college beleidsvrijheid heeft om wel of geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om voor de bouw van steigers op grond van artikel 22.3.4 en/of artikel 14.3.1 af te wijken van het bestemmingsplan. Het college zal opnieuw moeten beoordelen in hoeverre er sprake is van een overtreding en zo ja, of er mogelijkheden zijn om het bouwwerk te legaliseren (middels de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid of anderszins). Daarbij moet het college betrekken dat voor een deel van de dwarssteiger inmiddels een omgevingsvergunning is verleend.  
    
    
      
        Conclusie
      
    
    19. Het college moet een nieuw besluit nemen op het verzoek van derde-partij om handhavend op te treden tegen het chalet en de steiger en daarbij rekening houden met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken. 
    
    
    
      
        Proceskosten
      
    
    
    20. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden.
    
    21. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 5 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 534,-, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 534,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 748,-, 1 punt voor het indienen van een nieuw beroepschrift na het tweede bestreden besluit met een waarde per punt van € 748,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 748,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 3.312,-. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart eiser niet-ontvankelijk in zijn beroep tegen het eerste bestreden besluit;
    - verklaart het beroep tegen het tweede bestreden besluit gegrond;
    - vernietigt het tweede bestreden besluit;
    - draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 3.312,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr.I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is uitgesproken op 22 juli 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder c, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.1, derde lid, van de Wabo, in combinatie met artikel 2 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). 
  
  
     Artikel 2.3a, van de Wabo.
  
  
     Artikel 1 van bijlage II bij het Bor.
  
  
     Artikel 2, derde lid, onder b, sub 2, van het Bor.
  
  
     De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2648.
  
  
     Artikel 1.97 van de regels van het bestemmingsplan.
  
  
     Artikel 22.2.5 van de regels van het bestemmingsplan.