ECLI:NL:CBB:2022:202, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-05-2022, 20/1162
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Schadevergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/1162
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 mei 2022 in de zaak tussen
    
      [naam] VOF, te [woonplaats] , verzoekster
    (gemachtigde: W.C. Bikker),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A. Herczog).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 15 september 2020 heeft verzoekster bij verweerder een verzoek om schadevergoeding ingediend. 
    
    
    
      Op 2 december 2020 heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding (deels) afgewezen.
    
    
    
      Op 17 december 2020 heeft verzoekster bij het College een verzoekschrift als bedoeld in artikel 8:90 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Verzoekster heeft aanvullende gronden ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 december 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. De zaak is gevoegd behandeld met de zaken, geregistreerd onder de zaaknummers 20/1102, 20/1161 en 20/1185. Vervolgens heeft het College de zaken voor het doen van uitspraak gesplitst en bepaald dat heden uitspraak wordt gedaan.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
      1.1
      Op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit.
      
    
    
      1.2
      Artikel 8:90, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het verzoek schriftelijk wordt ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is kennis te nemen van het beroep tegen het besluit.
      
    
    
      1.3
      Artikel 8:90, tweede lid, van de Awb bepaalt dat ten minste acht weken voor het indienen van het in het eerste lid bedoelde verzoekschrift de belanghebbende het betrokken bestuursorgaan schriftelijk om vergoeding van de schade vraagt, tenzij dit redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd.
      
    
    
      1.4
      Artikel 8:95 van de Awb bepaalt dat indien de bestuursrechter het verzoek geheel of gedeeltelijk toewijst, hij het bestuursorgaan veroordeelt tot vergoeding van schade.
      
      
        
          Feiten
        
      
    
    
      2.1
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het fosfaatrecht van verzoekster vastgesteld op 76 kg. Bij besluit van 13 september 2018 (het herzieningsbesluit I) heeft verweerder het fosfaatrecht van verzoekster verlaagd naar 22 kg. Bij besluit van 23 oktober 2019 (het herzieningsbesluit II) heeft verweerder het fosfaatrecht van verzoekster verhoogd naar 141 kg. Bij besluit van 14 februari 2020 (de beslissing op bezwaar) heeft verweerder het herzieningsbesluit II gehandhaafd. 
      
    
    
      2.2
      Op 15 februari 2018 heeft verzoekster bij verweerder melding gedaan van de overdracht van 76 kg fosfaatrecht. Bij besluit van 20 oktober 2018 heeft verweerder deze melding afgewezen omdat verzoekster na het herzieningsbesluit I over onvoldoende fosfaatrecht beschikte. Verzoekster heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op 5 november 2019 heeft zij dat bezwaar weer ingetrokken. Op 27 december 2019 heeft verzoekster bij verweerder melding gedaan van de overdracht van 141 kg fosfaatrecht. 
      
    
    
      2.3
      Bij besluit van 2 december 2020 heeft verweerder een vergoeding van € 525,- aan verzoekster toegekend voor de kosten van het opstellen van een schaderapport. 
      
      
        
          Verzoek om schadevergoeding
        
      
    
    
      3.1
      Verzoekster heeft in 2018 besloten te stoppen met het houden van melkrundvee. Zij heeft daarom in februari 2018 al haar fosfaatrecht (76 kg) verkocht. Door het herzieningsbesluit I kon de overdracht echter niet doorgaan. In november 2019 heeft verzoekster alle rechten alsnog verkocht. Aannemelijk is dat zij, wanneer zij had kunnen beschikken over de volledige 141 kg, destijds ook die volledige hoeveelheid verkocht zou hebben. Dat zou 141 x 90% x € 168,- = € 21.319,20 opgeleverd hebben. De werkelijke opbrengst was 141 x 80% x € 140,- = € 15.792,-. Het verschil en daarmee de schade bedraagt € 5.527,20. 
      
    
    
      3.2
      Subsidiair stelt verzoekster de volgende berekening voor. In 2018 heeft verzoekster 76 kg fosfaatrecht verkocht voor € 11.491,-. Deze overdracht kon niet doorgaan als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming. Later zijn deze rechten alsnog verkocht voor € 8.512,-. Het verschil en daarmee de schade bedraagt € 2.979,20. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder
        
      
    
    
      4.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de schade die verzoekster stelt te hebben geleden niet het gevolg is van de onrechtmatige besluitvorming (de te lage vaststelling van het fosfaatrecht in het primaire besluit en het herzieningsbesluit I), maar van het niet kunnen overdragen van fosfaatrechten. Daaraan ligt het besluit van 20 oktober 2018 ten grondslag, waarbij de melding overdracht van 15 februari 2018 is afgewezen. Verzoekster heeft haar bewaar tegen dat besluit ingetrokken en daarmee is het besluit onherroepelijk geworden. Dit betekent dat er geen onrechtmatig besluit aan het verzoek ten grondslag is gelegd en dat de schade niet voor vergoeding in aanmerking komt. Verweerder verwijst hierbij naar de uitspraken van het College van 8 juni 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:580) en 20 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:737). Subsidiair betwist verweerder de omvang van de schade. 
      
    
    
      4.2
      De schade die verzoekster stelt te hebben geleden omdat ze 65 kg fosfaatrecht extra had kunnen overdragen als bij het primaire besluit meteen de juiste hoeveelheid fosfaatrecht was toegekend, is volgens verweerder een hypothetische schade. Ten tijde van het primaire besluit meende verweerder dat er geen fosfaatrecht nodig was voor het betrokken jongvee. Dit betekent dat verzoekster niet gehinderd werd in haar bedrijfsvoering door een tekort aan fosfaatrechten en daardoor dus geen schade heeft geleden. Voorts is niet gebleken dat verzoekster deze 65 kg ook daadwerkelijk had kunnen en willen verkopen. Ter zitting heeft verweerder betoogd dat verzoekster niet schadebeperkend heeft gehandeld. Zij heeft de rechten op 27 december 2019 namelijk verkocht voor € 140,- per kg, terwijl ze op dat moment € 149,- per kg waard waren. Ter zitting heeft verweerder ook nog aangevoerd dat de gestelde koersschade, voor wat betreft de hiervoor genoemde 65 kg, niet voldoet aan het relativiteitsvereiste. De zaken waarin het College eerder tot de conclusie kwam dat het relativiteitsverweer niet opging, hadden alle betrekking op de situatie waarin de melkveehouders kosten hadden gemaakt om aan hun leveringsplicht te voldoen. Daar is in dit geval geen sprake van. Daarbij komt dat de desbetreffende fosfaatrechten pas in 2019 zijn toegekend en dus in 2018 nog niet ‘bestonden’, er was nog geen registratie van. Het gevolg daarvan is dat deze rechten dus ook nog niet onder het beschermingsbereik van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) vallen. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
    
    
      5.1
      Tussen partijen is niet in geschil dat de besluiten waarbij het fosfaatrecht aanvankelijk is vastgesteld – het primaire besluit en het herzieningsbesluit I – onrechtmatig zijn en dat verweerder in beginsel aansprakelijk is voor de schade die verzoekster daardoor heeft geleden. 
      
    
    
      5.2
      Bij de beoordeling van het verzoek zoekt het College zoveel mogelijk aansluiting bij het schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek (BW).
      
    
    
      5.3
      De stelplicht en bewijslast van de schade en het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van verweerder en de schade liggen bij verzoekster. Het bestaan van het causaal verband dient te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet de onrechtmatige besluiten had genomen. Het causale verband als bedoeld in artikel 6:162, eerste lid, van het BW (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven.
      
    
    
      5.4
      Om te kunnen komen tot toewijzing van het verzoek, dient verzoekster (onder meer) aannemelijk te maken dat de schade die zij stelt te hebben geleden het rechtstreekse gevolg is van de onrechtmatige besluiten. Die schade bestaat uit twee categorieën die het College hieronder zal bespreken.
      
      
        5.5.1
        Verzoekster stelt dat zij schade heeft geleden doordat zij, als gevolg van het herzieningsbesluit I, 76 kg fosfaatrecht niet voor de in februari 2018 afgesproken prijs van € 168,- per kg heeft kunnen verkopen, maar slechts voor een prijs van € 140,- per kg in november 2019 en met een hoger afromingspercentage (20% in plaats van 10%). Het College is anders dan verweerder van oordeel dat aan de eis van causaal verband tussen het onrechtmatige herzieningsbesluit I en de schade is voldaan: als verweerder in 2018 het fosfaatrecht van verzoekster meteen juist had vastgesteld, had verzoekster direct 76 kg fosfaatrecht kunnen verkopen en was van gederfde winst geen sprake geweest. Het vermogensverlies heeft zich concreet voorgedaan op het tijdstip dat verzoekster alsnog de beschikking kreeg over de rechten. Het verweer van verweerder dat de schade wordt veroorzaakt door de weigering van de overdracht, treft hier geen doel. De door verzoekster gestelde schade is immers niet het gevolg van het niet doorgaan van de overdracht, maar betreft gederfde winst. 
        
      
      
        5.5.2
        Het College is voorts van oordeel dat verzoekster de door haar gestelde schade voldoende aannemelijk heeft gemaakt met de door haar overgelegde facturen, koopovereenkomsten en een bankafschrift. De omvang van de schade heeft zij inzichtelijk gemaakt met een berekening en met stukken onderbouwd. Dat de bewijsstukken die verzoekster heeft overgelegd vooral zien op de relatie tussen verzoekster en Hans Rietveld Agrarische bemiddeling, als tussenpersoon, doet niet eraan af dat met deze stukken, waaronder door verzoekster getekende overeenkomsten, voldoende is aangetoond dat verzoekster lagere opbrengsten heeft genoten van de verkoop van fosfaatrechten. De in deze overeenkomsten genoemde bankrekening van verzoekster is ook de bankrekening waarnaar Hans Rietveld Agrarische bemiddeling een transactiebedrag heeft overgemaakt. De door verzoekster in dit kader aangevoerde schadepost van € 2.979,20 komt voor vergoeding in aanmerking.
        
      
      
        5.6.1
        Verzoekster stelt verder schade te hebben geleden doordat 65 kg fosfaatrecht pas bij het herzieningsbesluit II aan haar is toegekend en zij die dus pas in november 2019 heeft kunnen verkopen. Als in januari 2018 meteen de juiste hoeveelheid fosfaatrecht was toegekend, had zij deze rechten in februari 2018 kunnen verkopen voor € 168,- per kg in plaats van voor € 140,- per kg in november 2019 en met een afromingspercentage van 10% in plaats van 20%. 
        
      
      
        5.6.2
        Ten aanzien van het relativiteitsverweer overweegt het College als volgt. In de uitspraak van 13 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:729) heeft het College geoordeeld dat het beschermingsbereik van de norm van artikel 23, derde lid, van de Msw niet alleen de juiste vaststelling van fosfaatrechten omvat maar ook de overdracht via verhandeling van die rechten. Niet valt in te zien waarom dat anders zou zijn voor de 65 kg fosfaatrecht waar het hier om gaat. Dat deze rechten in 2018 nog niet ‘bestonden’, zoals verweerder heeft betoogd, volgt het College niet. Het fosfaatrecht is bij de beslissing op bezwaar immers met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018 vastgesteld. Het relativiteitsverweer slaagt gelet op het voorgaande niet. 
        
      
      
        5.6.3
        Het College is van oordeel dat ook deze schade voor vergoeding in aanmerking komt. Ter zitting heeft verweerder erkend, en ook het College gaat daarvan uit, dat het aannemelijk is dat verzoekster deze 65 kg fosfaatrecht niet nodig had voor haar eigen bedrijfsvoering en deze dus had kunnen en willen verkopen. Ten aanzien van het betoog van verweerder dat verzoekster niet aan haar schadebeperkingsplicht heeft voldaan, overweegt het College als volgt. Verzoekster heeft ter zitting gemotiveerd betwist dat fosfaatrechten op het moment van de verkoop in november 2019 € 149,- per kg waard waren. Verweerder stelt dat deze prijs afkomstig is van de website fosfaatrecht.nu, maar volgens verzoekster wordt op die website de gemiddelde prijs getoond van de rechten die daar op dat moment worden aangeboden en niet van de verhandelde rechten. Nu verweerder zijn (voor het eerst ter zitting aangevoerde) betoog vervolgens niet nader heeft onderbouwd, volgt het College dit niet. Zoals hiervoor in 5.5 is overwogen is het College van oordeel dat verzoekster met de door haar overgelegde stukken voldoende heeft onderbouwd wat de geleden schade is. Het College stelt vast dat verzoekster netto 58,5 kg (65 kg met een afromingspercentage van 10%) had kunnen verkopen voor € 168,- per kg, dus in totaal € 9.828,-. Zij heeft deze rechten echter verkocht met een afromingspercentage van 20% en voor een bedrag van € 140,- per kg: een totaalopbrengst van € 7.280,-. Deze schadepost van € 2.548,- komt eveneens voor vergoeding in aanmerking. 
        
        
          
            Slotsom
          
        
      
    
    
      6.1
      Het College zal het verzoek om schadevergoeding toewijzen en verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 5.527,20.
      
    
    
      6.2
      Er bestaat tevens aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van verzoekster. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende bijstand vastgesteld op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). Ook zal het College verweerder opdragen het betaalde griffierecht aan verzoekster te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        wijst het verzoek om schadevergoeding toe; 
      
      
        veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan verzoekster tot een bedrag van € 5.527,20; 
      
      
        bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 354,- aan verzoekster dient te vergoeden; 
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.518,-. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van 
      mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 mei 2022. 
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek	w.g. A.A. Dijk