ECLI:NL:RVS:2021:1675, Raad van State, 28-07-2021, 202004866/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag een aanvraag van [appellant] om ontheffing van de verplichting om op vrijdag en zaterdag zijn standplaatsen op de Haagse Markt in te nemen afgewezen. [appellant] was vergunninghouder op de Haagse Markt voor de vrijdag van standplaats 3.81 en voor de zaterdag van standplaatsen 1.84 en 1.85. Op 2 december 2016 is de Marktverordening Den Haag 2016 in werking getreden en op 1 januari 2017 het Marktreglement Den Haag 2016. Persoonlijke aanwezigheid van de vergunninghouder op de standplaats op de Haagse Markt werd in het Marktreglement weer als regel ingevoerd. Dit blijkt ook uit de toelichting bij de Marktverordening en de toelichting bij het Marktreglement 2016. Voorafgaand aan de invoering van de regelgeving is er een inloopavond georganiseerd, waarbij de aanwezigheidsplicht is besproken. De ondernemers zijn verder via een nieuwsbrief en door middel van een informatieboekje geïnformeerd over de nieuwe regelgeving.

202004866/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 juli 2020 in zaak nr. 19/3981 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 oktober 2018 heeft het college een aanvraag van [appellant] om ontheffing van de verplichting om op vrijdag en zaterdag zijn standplaatsen op de Haagse Markt in te nemen afgewezen.
    Bij besluit van 31 oktober 2018 heeft het college de marktvergunningen van [appellant] per 15 november 2018 ingetrokken.
    Bij besluit van 22 mei 2019 heeft het college het door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. H. Devkinandan, advocaat te Leiden, en het college, vertegenwoordigd door mr. W. Smit, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] was vergunninghouder op de Haagse Markt voor de vrijdag van standplaats 3.81 en voor de zaterdag van standplaatsen 1.84 en 1.85. Op 2 december 2016 is de Marktverordening Den Haag 2016 in werking getreden en op 1 januari 2017 het Marktreglement Den Haag 2016. Persoonlijke aanwezigheid van de vergunninghouder op de standplaats op de Haagse Markt werd in het Marktreglement weer als regel ingevoerd. Dit blijkt ook uit de toelichting bij de Marktverordening en de toelichting bij het Marktreglement 2016. Voorafgaand aan de invoering van de regelgeving is er een inloopavond georganiseerd, waarbij de aanwezigheidsplicht is besproken. De ondernemers zijn verder via een nieuwsbrief en door middel van een informatieboekje geïnformeerd over de nieuwe regelgeving, waarin de aanwezigheidsplicht is besproken.
    1.1.    Bij besluit van 15 oktober 2018 heeft het college een aanvraag van [appellant] om ontheffing van de verplichting om zijn standplaatsen op de Haagse Markt in te nemen afgewezen. Het college heeft in de door [appellant] gestelde medische situatie geen bijzondere omstandigheid gezien om af te wijken van de verplichting om standplaats in te nemen, zoals bedoeld in artikel 3.2, eerste lid, van het Marktreglement.
    Bij besluit van 31 oktober 2018 heeft het college de marktvergunningen van [appellant] per 15 november 2018 ingetrokken vanwege overtreding van artikel 3.2, derde lid, van het Marktreglement. Volgens het college is gebleken dat [appellant] meer dan 23 maal per vergunde marktdag, per kalenderjaar, zijn standplaats niet persoonlijk heeft ingenomen. Het college is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die maken dat van intrekking van de marktvergunningen moet worden afgezien.       
    Bij besluit van 22 mei 2019 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de intrekking van de marktvergunningen en de weigering van de aanvraag om ontheffing van de verplichting om zijn standplaatsen in te nemen ongegrond verklaard. Het college heeft een advies van de Adviescommissie bezwaarschriften aan dit besluit ten grondslag gelegd.
    [appellant] heeft tegen het besluit van 22 mei 2019 beroep ingesteld. Bij uitspraak van 16 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    2.       [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft daartegen hoger beroep ingesteld. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 31 oktober 2018 niet deugdelijk is gemotiveerd, in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Hij voert aan dat het college op grond van bijzondere omstandigheden had moeten afwijken van de geldende verplichting om standplaats in te nemen en om af te zien van intrekking van de marktvergunningen. [appellant] heeft hartritmestoornissen waardoor hij bij geringe inspanning last krijgt van hartkloppingen en benauwdheid. Dit wordt bevestigd door een verklaring van zijn huisarts. Deze klachten zijn in 2016 begonnen en in 2018 erger geworden. Op 17 september 2019 en 3 april 2020 heeft hij een hartoperatie ondergaan. Uit een verklaring van de cardioloog van 21 februari 2019 kan volgens [appellant] worden afgeleid dat hij door hartritmestoornissen niet in staat is om zijn standplaatsen persoonlijk in te nemen. [appellant] meent dat wanneer hij niet in staat is om een standplaats op te bouwen, het logisch is dat hij dan ook geen standplaats kan innemen en aan de aanwezigheidsplicht kan voldoen. Verder heeft hij medische verslagen van het LUMC over de periode vanaf april 2019 tot en met juli 2020 overgelegd.
    [appellant] legt uit dat hij in 2018 drie dagen per week op de markt in Rotterdam stond. Het was daar makkelijker om aan de aanwezigheidsplicht te voldoen, omdat het minder druk was en de aanwezigheidsplicht minder streng werd gehanteerd. Als hij last kreeg van hartkloppingen kon hij makkelijk even in de bus gaan liggen die achter de kraam geparkeerd kon worden.
    Verder wijst [appellant] erop dat hij kostwinner is voor zijn gezin en dat hij zijn moeder onderhoudt. Zijn inkomen is grotendeels afkomstig van de handel op de Haagse Markt. De intrekking heeft tot gevolg dat hij in ieder geval vier jaar geen standplaats op de Haagse Markt meer kan innemen. Verder voert hij aan dat de aanwezigheidsplicht mogelijk op termijn wordt afgeschaft en dat hij de huur heeft doorbetaald voor zijn units op de Haagse Markt.
    De overtreding
    3.       Ingevolge artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van de Marktverordening kan het college een marktvergunning intrekken indien de vergunninghouder handelt in strijd met hetgeen bij of krachtens deze verordening is bepaald. Ingevolge artikel 3:2, eerste lid, van het Marktreglement is de vaste vergunninghouder verplicht om zijn standplaats tenminste iedere vergunde marktdag 46 maal per kalenderjaar in te nemen. Ingevolge artikel 3:2, derde lid, van het Marktreglement neemt de vaste vergunninghouder zijn standplaats persoonlijk in gedurende de gehele marktdag. Voor maximaal de helft van het in het eerste lid bedoelde aantal kan de vaste vergunninghouder zich laten vervangen door een vervanger. Ingevolge artikel 3:2, negende lid, van het Marktreglement kan in geval van bijzondere omstandigheden door het college worden afgeweken van het eerste lid. Volgens de Beleidsregels Sancties Markten Den Haag 2017 (hierna: Sanctiebeleid) is een overtreding van artikel 3:2, derde lid, van het Marktreglement een zware overtreding waarbij de marktvergunning wordt ingetrokken.
    3.1.    De marktmeesters hebben na de inwerkingtreding van het Marktreglement dagelijks controles uitgevoerd bij een groep vergunninghouders waarbij twijfel was gerezen of zij wel voldoende op hun standplaats aanwezig waren. [appellant] behoorde tot deze groep. Niet in geschil is dat [appellant] zich niet hield aan de verplichting van artikel 3:2, derde lid, van het Marktreglement, om zijn standplaats persoonlijk in te nemen. Nu sprake is van een overtreding van artikel 3:2, derde lid, van het Marktreglement, was het college op grond van artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van de Marktverordening in beginsel bevoegd om de marktvergunningen van [appellant] in te trekken.
    Waren er bijzondere omstandigheden die maakten dat de marktvergunningen niet ingetrokken hadden mogen worden?
    4.       Volgens het Sanctiebeleid moet een marktvergunning worden ingetrokken bij de hier aan de orde zijnde overtreding. De Afdeling vat het beroep van [appellant] dat een uitzondering gemaakt had moeten worden vanwege bijzondere omstandigheden, op als een beroep op artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Daarin is bepaald dat een bestuursorgaan handelt overeenkomstig zijn beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet alleen al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan moet aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840.
    4.1.    Voor zover [appellant] een beroep doet op artikel 3:2, negende lid, van het Marktreglement, overweegt de Afdeling dat dit artikellid een uitzonderingsgrond bevat voor de verplichting tot het innemen van een standplaats op de markt zoals die volgt uit artikel 3:2, eerste lid, van het Marktreglement. Die mogelijkheid bestaat in geval van bijzondere omstandigheden. Deze uitzonderingsbepaling ziet echter niet op de persoonlijke aanwezigheidsplicht van artikel 3.2, derde lid, van het Marktreglement. De bijzondere omstandigheden die [appellant] aanvoert dienen daarom betrokken te worden bij de beoordeling of sprake is geweest van bijzondere omstandigheden die maakten dat het college redelijkerwijs geen gebruik had kunnen maken van de bevoegdheid om de marktvergunningen in te trekken.
    4.2.    Uit de toelichting op het Marktreglement volgt dat de persoonlijke aanwezigheid in het kader van goed ondernemerschap van groot belang wordt geacht. Dit mede om het niet handelen voor eigen rekening en risico en de doorverhuur van standplaatsen te voorkomen. De aanwezigheidsplicht is er ook op gericht om illegale praktijken tegen te gaan en om te voorkomen dat grote bedrijven via tussenpersonen op grote schaal hun spullen op de markt ‘dumpen’ ten koste van de echte, kleinschalige marktondernemers. In het verlengde daarvan is het Sanctiebeleid erop gericht om een gelijk speelveld te creëren voor alle ondernemers. Volgens de toelichting draagt het Sanctiebeleid bij aan een ondernemersvriendelijkere, veiligere en consumentvriendelijkere markt.
    4.3.    De Afdeling begrijpt dat [appellant] zich in een moeilijke situatie bevond in verband met zijn medische problemen. [appellant] heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat hierdoor niet van hem gevergd kon worden om persoonlijk zijn standplaatsen in te nemen. De door hem overgelegde medische stukken geven blijk van het ziektebeeld, de behandelingen en operaties, maar hieruit valt niet af te leiden dat hij niet in staat was om in 2018 persoonlijk zijn standplaatsen in te nemen. Het college heeft er terecht op gewezen dat van [appellant] niet werd verlangd dat hij zelf een marktkraam opbouwde of inspannende werkzaamheden verrichtte. Voldoende was dat [appellant] persoonlijk aanwezig was bij zijn standplaatsen voor in ieder geval de helft van het aantal marktdagen per vergunde dag. [appellant] had personeel in dienst dat de benodigde inspannende werkzaamheden voor hem kon verrichten. Het betoog van [appellant] dat het op de markt in Rotterdam makkelijker voor hem was om aan de aanwezigheidsplicht te voldoen dan op de Haagse Markt, kan niet slagen. Met dat betoog heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat hij niet in staat was om persoonlijk aanwezig te zijn bij zijn standplaatsen op de Haagse Markt. Anders dan [appellant] aanvoert, is er geen concreet zicht op afschaffing van de persoonlijke aanwezigheidsplicht. Het college heeft ter zitting toegelicht dat een gesprek heeft plaatsgevonden met vertegenwoordigers van de Haagse marktondernemers over onder andere de persoonlijke aanwezigheidsplicht, maar dat hierover nog geen besluit is genomen.
    4.4.    Aannemelijk is dat de intrekking van de marktvergunningen financiële gevolgen heeft voor [appellant]. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat deze gevolgen er niet toe leiden dat het college meer gewicht had moeten toekennen aan het belang van [appellant] bij het behoud van de vergunningen dan de onder 4.2 genoemde met het Sanctiebeleid te dienen doelen. Hierbij is van belang dat [appellant] nog inkomsten had van zijn handel op de markt in Rotterdam. Ook is van belang dat [appellant] voorafgaand aan de inwerkingtreding van de aanwezigheidsplicht op het invoeren daarvan is gewezen, dat hij op de hoogte is gebracht van de gerichte controles op de markt en op zijn aanwezigheid in het bijzonder en dat hij ook schriftelijk is gewaarschuwd toen het maximum aantal afwezigheidsdagen dreigde te worden bereikt. In de brief van 23 juni 2018 is hij er nadrukkelijk op gewezen dat een overschrijding tot intrekking van de vergunning kan leiden. [appellant] had daarom de financiële en andere consequenties van zijn handelen kunnen voorzien. Verder heeft [appellant] er zelf voor gekozen om de huurovereenkomst voor de desbetreffende standplaatsen niet op te zeggen na een aanbod daartoe van het college, waardoor hij kosten heeft moeten maken voor de standplaatsen.
    4.5.    Gelet op de hierboven genoemde omstandigheden, hoefde het college geen aanleiding te zien om af te wijken van het Sanctiebeleid. Er waren geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maakten dat de intrekking van de marktvergunningen in dit geval gevolgen had die onevenredig waren in verhouding tot de met het Sanctiebeleid te dienen doelen. Anders dan [appellant] heeft betoogd, heeft het college de intrekking van de vergunningen voldoende gemotiveerd en is het in bezwaar gehandhaafde besluit voldoende zorgvuldig tot stand gekomen. Gelet op wat hiervoor onder 4.3 is overwogen geldt hetzelfde voor de weigering van het college om wegens de medische situatie van [appellant] af te wijken van de verplichting om standplaats in te nemen. Tot slot heeft [appellant] zijn stelling dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden niet onderbouwd.
    4.6.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2021
    317-978.