ECLI:NL:RBROT:2021:2992, Rechtbank Rotterdam, 08-04-2021, ROT 19/4853, ROT 19/5395, ROT 19/5397 en ROT 19/5398
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-04-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen 1995. Verweerder heeft over 4 jaren correctie S&O-verklaringen afgegeven en boetes van € 200 opgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de stukken dat eiseres voorafgaande, tijdens en na het controlebezoek meermaals en ruimschoots in de gelegenheid is gesteld om haar S&O-administratie te overleggen. Zij heeft echter aan RVO niet alle administratie ter beschikking gesteld waaruit op eenvoudige en duidelijke wijze de omvang, aard, inhoud en voortgang van het verrichte S&O-werk is af te leiden. Verweerder heeft dan ook op goede gronden het aantal S&O-uren en ook de kosten en/of uitgaven met betrekking tot het S&O-werk gecorrigeerd naar nul. De boetes van € 200 acht de rechtbank niet onredelijk.

Rechtbank Rotterdam	
    
    
      zittingsplaats Dordrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROT 19/4853, ROT 19/5395, ROT 19/5397 en ROT 19/5398
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 april 2021 in de zaken tussen
    
    
      [eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. D.J.B. Jongbloed,
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, verweerder,
    gemachtigde: mr. J. van Essen.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij vier besluiten van 8 maart 2019 (de primaire besluiten) heeft verweerder over de jaren 2014, 2015, 2016 en 2017 een correctie-S&O-verklaring als bedoeld in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen 1995 (Wva) afgegeven en aan eiseres per jaar een boete opgelegd van € 200,-.   
    
    
    
      Bij vier besluiten van 7 augustus 2019 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten betreffende de jaren 2014, 2015, 2016 en 2017 beroep ingesteld (respectievelijk ROT 19/4853, 19/5395, 19/5398 en 19/5397).
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 maart 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J. Bik, kantoorgenoot van haar gemachtigde, bijgestaan door [directeur] , directeur van een bestuurder van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , adviseur WBSO.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Eiseres heeft voor onder meer de jaren 2014, 2015, 2016 en 2017 aanvragen ingediend om vermindering van de afdracht van loonbelasting en premie volksverzekeringen voor speur- en ontwikkelingswerk (S&O) voor verschillende projecten.  Verweerder heeft hiervoor S&O-verklaringen afgegeven. 
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 20 mei 2014 heeft verweerder een S&O-verklaring afgegeven voor 40.000 S&O-uren over het jaar 2014. In het primaire besluit van 8 maart 2019 heeft verweerder het aantal uren gecorrigeerd naar 0, wat een correctiebedrag van € 248.500,- betekent, en aan eiseres een boete van € 200,- opgelegd. 
    
    
      1.2.
      In de S&O-verklaring van 29 mei 2015 is over het jaar 2015 een aantal van 41.115 S&O-uren toegekend. Dit is in het primaire besluit van 8 maart 2019 gecorrigeerd naar 0 uren en het correctiebedrag is € 311.525,-. Ook is een boete van € 200,- opgelegd. 
      
    
    
      1.3.
      
        Op 29 juli 2016 heeft verweerder een S&O-verklaring afgegeven over het jaar 2016 voor 39.000 S&O-uren en € 52.909,- aan kosten en uitgaven. In het primaire besluit van 8 maart 2019 is deze verklaring gecorrigeerd naar 0 uren en € 0,- voor kosten en uitgaven. Het correctiebedrag is € 320.306,- in totaal en de boete bedraagt € 200,-.
      
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 31 mei 2017 heeft verweerder over het jaar 2017 een S&O-verklaring afgegeven voor 30.500 S&O-uren en € 50.680,- aan kosten en uitgaven. Dit is in het primaire besluit van 8 maart 2019 gecorrigeerd naar 0 uren en € 0,- wat een correctiebedrag van in totaal € 278.829,- betekent. Ook is aan eiseres een boete van € 200,- opgelegd.    
      
      2. De besluiten tot correctie van de S&O-verklaringen en de opgelegde boetes zijn gebaseerd op bevindingen bij een controle van eiseres. Op 26 oktober 2018 heeft een inspecteur van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) een bezoek gebracht aan het bedrijf van eiseres en de administratie ingezien. Nadien heeft eiseres nog administratie aan de RVO gezonden. De inspecteur heeft op 29 november 2018 een “rapport controle WBSO” opgesteld. In dit rapport wordt over de S&O-administratie van eiseres het volgende geconcludeerd:
      “Naar aanleiding van de controle is het volgende vastgesteld:
      
        
          
            uit de beschikbaar gestelde administratie blijkt niet wat de aard, inhoud en voortgang van het verrichte S&O werk is geweest. Op basis van de verkregen informatie is het niet aannemelijk dat [eiseres] S&O heeft verricht;
          
        
        
          
            
              [eiseres] verantwoordt uren voor werkzaamheden die niet direct en uitsluitend gericht zijn op het oplossen van de in de aanvraag beschreven programmeer technische knelpunten. Zo zijn er uren verantwoord voor functioneel werk, organisatorische en coördinerende werkzaamheden; 
          
        
        
          
            er worden door [eiseres] uren verantwoord voor medewerkers die niet (meer) in loondienst zijn;
          
        
        
          
            
              [eiseres] heeft voor de jaren 2016 en 2014 niet een urenregistratie per persoon, per project, per dag beschikbaar;
          
        
        
          
            de uren voor de jaren 2016 en 2014 zijn ten onrechte geschat;
          
        
        
          
            de verantwoorde uren in de jaren 2014 t/m 2017 zijn in zijn geheel genomen niet aannemelijk;
          
        
        
          
            
              [eiseres] heeft kosten verantwoord die niet zijn aangevraagd.”
        
      
      
      3. Eiseres voert aan dat sprake was van vooringenomenheid bij het controlebezoek; al vrij direct was de insteek dat de administratie niet zou kloppen en het bezoek duurde niet meer dan 20-30 minuten. Van enige echt inhoudelijke toelichting op de project- en urenadministratie is daarmee geen sprake geweest. Bovendien was bij het controlebezoek de administratie wel degelijk aanwezig en is de administratie van eiseres over de jaren 2014 tot en met 2017 ook voldoende. Daarbij verwijst eiseres naar de administratie die zij in beroep heeft overgelegd. Voorts doet eiseres een beroep op het vertrouwensbeginsel, nu bij eerdere controles over 2012 en 2015 geen problemen zijn geconstateerd en eiseres zelfs is gecomplimenteerd over haar administratie. Ten slotte voert eiseres aan dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld in het uitbreiden van het onderzoek naar de jaren 2014, 2015 en 2017; die uitbreiding was voor eiseres niet direct duidelijk en verweerder heeft ten aanzien van die andere jaren ook geen specifiek onderzoek verricht, aldus eiseres. 
      
    
    
      3.1.
      De rechtbank is niet gebleken dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld in de controle van de administratie van eiseres. 
      
    
    
      3.2.
      Uit de stukken (waaronder brieven aan eiseres en e-mailverkeer tussen eiseres en RVO) blijkt het volgende. Op 23 april 2018 is een deskcontrole uitgevoerd door RVO. Eiseres is toen per brief verzocht om uiterlijk 11 mei 2018 S&O-administratie over te leggen over 2016, waaronder de urenadministratie en specificaties van de kosten. Na vier keer verleend uitstel, levert eiseres op 27 juni 2018 administratie aan bij RVO (urenoverzichten, facturen en kostenspecificaties), waarna zij op 9 juli 2018 bericht krijgt dat naar aanleiding van die stukken de deskcontrole wordt omgezet naar een controlebezoek. In de afspraakbevestiging van het controlebezoek van 27 augustus 2018 wordt aangegeven wat er zal worden gecontroleerd en welke stukken daarvoor in elk geval ter beschikking moeten worden gesteld: onder andere de urenadministratie over 2014 en 2016 en de projectadministratie over 2016 waaruit op eenvoudige en duidelijke wijze de aard, inhoud en voortgang van het verrichte S&O-werk is af te leiden. In de afspraakbevestiging wordt verzocht de volledige S&O-administratie ter beschikking te stellen en wordt aangegeven dat het belangrijk is dat iemand aanwezig is die een toelichting kan geven op de S&O-administratie en de uitgevoerde projecten. 
      
    
    
      3.3.
      Op 26 oktober 2018 volgt het controlebezoek waarbij namens eiseres [de directeur] aanwezig is, die met de inspecteur heeft gesproken. Uit het controlerapport noch uit de e-mails van [de directeur] nadien kan de rechtbank afleiden dat sprake was van vooringenomenheid bij de inspecteur. Ongeacht hoe lang de controle nu precies heeft geduurd, van belang is of de inspecteur bij het bezoek alle door eiseres ter beschikking gestelde administratie heeft ingezien en onderzocht en of eiseres gelegenheid is geboden daarop een toelichting te geven. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de stukken afdoende dat dit het geval is geweest. In het controlerapport staat dat gevraagd is om de S&O-urenregistratie over 2016 te tonen en dat [de directeur] daarop verklaart dat hij vanwege conversieproblemen de administratie omtrent omvang niet kon tonen. Ook staat in het controlerapport dat op de vraag naar de S&O-administratie omtrent aard, inhoud en voortgang, [de directeur] aangaf dat hij niet verwacht had dat RVO die administratie ook wilde inzien, dat hij dit niet zodanig voorbereid had, maar wel een paar Jira taken van het lopende jaar kon tonen. Ook staat in het rapport het volgende: “Gevraagd is of [de directeur] source code dan wel een overzicht van commits of andere documenten van 2016 kon overleggen. [de directeur] gaf aan dit niet te kunnen. Dit omdat [de directeur] niet zelf programmeert. Gevraagd is of er medewerkers beschikbaar zijn die een toelichting kunnen geven op de door hun verrichte werkzaamheden. Dit was volgens [de directeur] niet mogelijk. Wel kon [de directeur] een toelichting geven op de door hem uitgevoerde werkzaamheden. Documenten waaruit zijn eigen inbreng blijkt, kon [de directeur] niet tonen.” Eiseres stelt in beroep dat de administratie wel aanwezig was tijdens de controle, maar dat is niet voldoende. Zoals ook in de afspraakbevestiging aan eiseres is gemeld moet de administratie tijdens de controle ook ter beschikking worden gesteld aan de inspecteur en moet uit die administratie het S&O-werk eenvoudig en duidelijk blijken. Uit het controlerapport volgt niet dat dergelijke administratie aan de inspecteur ter beschikking is gesteld. Ook uit e-mails van [de directeur] na het controlebezoek volgt geenszins dat sprake was van ter beschikking gestelde administratie die de inspecteur bij het bezoek ten onrechte niet heeft ingezien. 
      
    
    
      3.6.
      
        Bovendien is eiseres door de inspecteur in de gelegenheid gesteld om na het controlebezoek alsnog de gevraagde administratie te overleggen. In de stukken in het dossier zit een e-mail van [de directeur] aan de inspecteur met de tijdens het controlebezoek gemaakte afspraken over aan te leveren stukken. Die afspraken worden door de inspecteur bevestigd per e-mail waarin ook staat dat is afgesproken dat de onderbouwing uiterlijk op 9 november 2018 wordt aangeleverd en dat op 16 november 2018 de vervolgcontrole zal plaatsvinden (wat [de directeur] in een e-mail weer bevestigt). Bij e-mail van 9 november 2018 geeft [de directeur] aan nog niet klaar te zijn waarop hij nog tot en met 14 november 2018 uitstel krijgt van de inspecteur. Op 15 november 2018 mailt de inspecteur dat niets is ontvangen en dat de controle zal worden afgerond op basis van de administratie die hem ter beschikking staat, wat inhoudt dat een volledige correctie over de jaren 2014 tot en met 2017 zal plaatsvinden. Diezelfde dag mailt [de directeur] dat hij verwacht de stukken 30 november 2018 of 7 december 2018 wel te kunnen aanleveren, waarop de inspecteur mailt dat uitstel voor het aanleveren en verplaatsen van de vervolgcontrole een gepasseerd station is. Bij brief van 16 november 2018 geeft [de directeur] daarop een reactie. De inhoud van die reactie is meegenomen in de beoordeling in het controlerapport dat op 29 november 2018 aan eiseres is toegezonden.          
      
      
    
    
      3.7.
      Aldus volgt uit het voorgaande dat eiseres voorafgaande, tijdens en na het controlebezoek meermaals en ruimschoots in de gelegenheid is gesteld om haar S&O-administratie te overleggen. Zij heeft echter aan RVO niet alle administratie ter beschikking gesteld waaruit op eenvoudige en duidelijke wijze de omvang, aard, inhoud en voortgang van het verrichte S&O-werk is af te leiden. In beroep heeft eiseres (alsnog) administratie betreffende haar S&O-projecten overgelegd, maar daaraan gaat de rechtbank voorbij. Uit artikel 2, tweede lid, Uitvoeringsregeling S&O-afdrachtvermindering, dan wel artikel 3, vierde lid 4, van de  Regeling S&O-afdrachtvermindering volgt dat eiseres de administratie binnen twee maanden na afloop van het betreffende jaar beschikbaar moet hebben voor controle. Zoals volgt uit uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van onder meer 7 februari 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:33) en 26 juni 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:215) mag verweerder, gelet op voornoemd voorschrift, bij zijn besluit uitgaan van de administratie die hem ten behoeve van de controle ter beschikking is gesteld. Los van de vraag of eiseres de in beroep ingebrachte administratie ook tijdens de controle aanwezig had, staat voor de rechtbank in voldoende mate vast dat eiseres de S&O-administratie niet ter beschikking had voor de controle door verweerder. Gelet op voornoemde jurisprudentie gaat de rechtbank uit van dat controlemoment bij de toetsing van de bestreden besluiten en bestaat er dus geen aanleiding om de nadien overgelegde administratie in de beoordeling te betrekken. 
      
    
    
      3.8.
      
        Ten aanzien van de stelling van eiseres dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld in de uitbreiding van het onderzoek naar meerdere jaren overweegt de rechtbank dat eiseres in de afspraakbevestiging van het controlebezoek er al op gewezen is dat ook andere jaren in de controle betrokken kunnen worden. Daarnaast staat in het controlerapport: “Aangezien uit de beschikbaar gestelde documentatie niet op eenvoudige en duidelijke wijze blijkt wat de aard, inhoud en voortgang van het verrichte S&O-werk in 2016 is geweest, is [de directeur] er tijdens de controle op gewezen dat RVO de controle uitbreidt met de jaren 2014, 2015, 2017 en 2018.” Weliswaar had verweerder in het mailverkeer nadien wellicht nog duidelijker kunnen benadrukken dat het ook om die andere jaren ging, maar van onzorgvuldig handelen is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Uit de stukken blijkt namelijk niet dat eiseres in het geheel niet op de hoogte is geweest van de uitbreiding van het onderzoek naar andere jaren. Daarbij wijst de rechtbank op het mailverkeer na het controlebezoek waarin de inspecteur ook melding maakt van andere jaren, terwijl uit de reacties daarop van [de directeur] niet blijkt dat die uitbreiding voor hem onbekend is. Er kan dus ook niet worden geconcludeerd dat eiseres bij gebrek aan wetenschap geen stukken over de betreffende jaren heeft kunnen overleggen. Nu voor de rechtbank vast staat dat eiseres geen volledige S&O-administratie aan verweerder ter beschikking heeft gesteld over de jaren 2014 tot en met 2017, was verweerder ook niet gehouden nog specifieker onderzoek te doen naar de afzonderlijke jaren; er waren immers geen stukken die nader onderzoek over een afzonderlijk jaar vergden.   
      
      
    
    
      3.9.
      Ten slotte kan het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel niet slagen. Eiseres heeft in dit kader gewezen op een controle over de jaren 2012 en 2015. Verweerder heeft echter onbetwist gesteld dat de controle over 2012 een technische controle betrof van één project en dat de controle in 2015 en het daarbij gegeven compliment enkel zag op de aanvraag en niet op een controle van het uitgevoerde S&O-werk na afloop van het jaar. Bovendien volgt uit vaste jurisprudentie van het CBb (zie onder meer ECLI:NL:CBB:2015:435) dat per S&O-verklaring (per jaar) door verweerder dient te worden beoordeeld of de over het desbetreffende jaar gevoerde administratie voldoet aan de eisen die de wet daaraan stelt en dat een enkel oordeel dat de administratie van een eerder jaar voldeed aan de eisen die daarvoor golden, niet met zich brengt dat de administratie over alle daarop volgende jaren ook aan de wettelijke eisen voldoet.
      
      4. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat eiseres over de jaren 2014 tot en met 2017 geen volledige S&O-administratie heeft overgelegd waaruit op eenvoudige en duidelijke wijze de aard, inhoud, omvang en voortgang van het verrichte speur- en ontwikkelingswerk blijkt. De rechtbank hecht eraan op te merken dat niet wordt geoordeeld dat eiseres geen S&O-werk heeft verricht in de jaren 2014 tot en met 2017. Het is mogelijk dat eiseres daadwerkelijk al het opgegeven S&O-werk heeft verricht en ook dat zij het gestelde aantal uren daaraan heeft besteed; het ligt echter op de weg van eiseres om dit aan de hand van een administratie en toelichting daarop overtuigend en op het juiste moment te onderbouwen en daarin is eiseres niet geslaagd.
      
      5. Vervolgens ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of verweerder gelet op al het voorgaande heeft mogen besluiten de S&O-verklaringen volledig tot nul te corrigeren.  Volgens vaste jurisprudentie van het CBb (zie onder meer ECLI:NL:CBB:2019:485) heeft verweerder op dit punt een grote beoordelingsruimte en overschrijdt verweerder de grenzen daarvan in beginsel niet door, mede in verband met het zeer grote aantal aanvragen dat jaarlijks moet worden beoordeeld en de daarbij gegeven noodzaak van een hanteerbaar controlesysteem, bij deze toets zeer terughoudend te zijn in het aannemen dat S&O-werk daadwerkelijk is verricht. Verweerder heeft in dit geval niet ten onrechte uit de administratie geconcludeerd dat onaannemelijk is dat daadwerkelijk S&O-werk is verricht in 2014 tot en met 2017. Verweerder heeft dan ook op goede gronden het aantal S&O-uren en ook de kosten en/of uitgaven met betrekking tot het S&O-werk gecorrigeerd naar nul. 
      
      6. Nu uit het voorgaande volgt dat eiseres niet heeft voldaan aan haar administratieverplichting in artikel 24, eerste lid, van de Wva, was verweerder bevoegd aan eiseres op grond van artikel 26, eerste lid, van de Wva daarvoor een boete op te leggen. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen gronden heeft gericht tegen de hoogte van de boetes. De rechtbank acht in dit geval de opgelegde boetes van € 200,- niet onredelijk. 
      
      7. De beroepen zijn dus ongegrond.
      
      8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 8 april 2021.
    
    
    
    
      
        de griffier is buiten staat 				de rechter is verhinderd  
      
      
        deze uitspraak te tekenen 				deze uitspraak te tekenen
      
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.