ECLI:NL:CBB:2022:147, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-03-2022, 21/143
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Fosfaatrechten – verzoek schadevergoeding
        Door de onrechtmatige besluitvorming van verweerder heeft verzoeker zijn fosfaatrechten niet kunnen verkopen voor de in 2018 geldende prijs en onder de toen geldende afromingsvoorwaarden De gestelde schade en causaal verband zijn voldoende aannemelijk gemaakt. Het verzoek wordt toegewezen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/143 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 maart 2022 in de zaak tussen
    
      [naam 1] handelend onder de naam [naam 2] , te [plaats] , verzoeker
    (gemachtigde: mr. J.G. de Wit),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A. Herczog).
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij brief van 15 juli 2020 heeft verzoeker verweerder verzocht de door hem geleden schade te vergoeden.
    
    
    
      Op 9 december 2020 heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    
    
    
      Op 19 januari 2021 heeft verzoeker bij het College een verzoekschrift als bedoeld in artikel 8:90 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor verzoeker is tevens verschenen [naam 3] .
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Besluiten van verweerder
      
    
    
    
      1.1
      Bij besluit van 12 januari 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van verzoeker vastgesteld op 246 kg. Op 20 september 2018 heeft verweerder een herzieningsbesluit genomen en het fosfaatrecht van verzoeker verlaagd van 246 kg naar 22 kg. 
      
    
    
      1.2
      Een door verzoeker op 19 april 2018 gemelde overdracht van 144,5 kg fosfaatrechten heeft verweerder vervolgens op 26 oktober 2018 afgewezen. 
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 28 december 2018 heeft verweerder de bezwaren van verzoeker tegen de vaststelling van het aantal fosfaatrechten ongegrond verklaard en het herzieningsbesluit van 20 september 2018 gehandhaafd. Bij besluit van 20 mei 2020 heeft verweerder – voor zover hier van belang – de bezwaren van verzoeker tegen de vaststelling van het aantal fosfaatrechten gedeeltelijk gegrond verklaard, de beslissing van 20 september 2018 herroepen en het fosfaatrecht van verzoeker vastgesteld op 355 kg.
      
      
        
          Het verzoek
        
      
      
      
        2.	Verzoeker stelt schade te hebben geleden als gevolg van het herzieningsbesluit van verweerder van 20 september 2018 waarbij verweerder zijn fosfaatrechten heeft verlaagd van 246 kg naar 22 kg en ook als gevolg van het besluit van 26 oktober 2018 waarbij verweerder de melding op 19 april 2018 van de overdracht van 144,50 kg (bruto) fosfaatrechten heeft afgewezen. Verzoeker had namelijk op 27 februari 2018 een overeenkomst gesloten om 130 kg (netto) fosfaatrechten te verkopen voor een bedrag van in totaal € 24.050,- (€ 185,- per kg). Als gevolg van de eerdergenoemde, volgens verzoeker onrechtmatige, besluiten had verzoeker – omdat hij voor zijn eigen bedrijfsvoering ook nog 100 kg fosfaatrechten nodig had – onvoldoende fosfaatrechten om de koopovereenkomst tussen hem en de koper uit te voeren. Alleen de nog resterende 22 kg fosfaatrechten is toen overgedragen en voor het overige is de koopovereenkomst ontbonden.
        Verzoeker benadrukt dat verweerder na de uitspraken van het College van 16 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:139 en ECLI:NL:CBB:2019:140 en ECLI:NL:CBB:2019:141) wel terug moest komen van de besluiten van 20 september 2018 en 26 oktober 2018, maar dat pas deed op 20 mei 2020. Verzoeker heeft vervolgens op 9 juni 2020 de alsnog aan hem toegekende fosfaatrechten verkocht voor € 120,- per kg.
        Verzoeker stelt dat hij niet eerder dan na deze gewijzigde beslissing op bezwaar haar fosfaatrechten kon overdragen. In de tussengelegen periode waren de fosfaatrechten aanmerkelijk in waarde gedaald en gold een afromingspercentage van 20% in plaats van 10%. Verzoeker betoogt dat deze schade aan verweerder valt toe te rekenen. Verzoeker heeft de totale schade primair berekend op € 14.882,55 (ervan uitgaande dat hij recht had op 333 kg fosfaatrechten en rekening houdend met 100 kg fosfaatrechten voor zijn eigen bedrijfsvoering) dan wel secundair op € 8.634,05 (uitgaande van de in 2018 door hem beoogde verkoop), inclusief wettelijke rente. Ter onderbouwing van de schade heeft verzoeker een koopovereenkomst van 27 februari 2018, een ontbinding van deze koopovereenkomst gedateerd 24 oktober 2018, een koopovereenkomst van 9 juni 2020, facturen en betaalbewijzen overgelegd.
      
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
      
    
    
      3.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat verzoeker geen recht heeft op schadevergoeding. In de beslissing op het verzoek om schadevergoeding heeft verweerder de afwijzing van het verzoek gebaseerd op het argument dat niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste.
      
    
    
      3.2
      
        In het verweerschrift wijst verweerder er voorts op dat de schade die verzoeker stelt te hebben geleden als gevolg van het niet kunnen overdragen van de fosfaatrechten, volgt uit het besluit van 26 oktober 2018 waarbij verweerder heeft geweigerd de overdracht te registreren. Dat besluit heeft verzoeker volgens verweerder echter niet ten grondslag gelegd aan het verzoek om schadevergoeding. Bovendien is dit besluit inmiddels onherroepelijk geworden omdat verzoeker het daartegen ingestelde beroep heeft ingetrokken, terwijl het wel mogelijk was dit beroep door te zetten. In deze procedure moet er dan ook volgens verweerder van worden uitgegaan dat het besluit van 26 oktober 2018 zowel wat betreft de wijze van totstandkoming als inhoud rechtmatig is. De gestelde schade is volgens verzoeker niet toe te rekenen aan de besluitvorming ten aanzien van het vaststellen van fosfaatrechten. Van een causaal verband is volgens verweerder geen sprake.
        Voor zover verzoeker stelt schade te hebben geleden omdat pas in 2020 de juiste hoeveelheid fosfaatrechten aan hem is toegekend (87 kg netto meer dan bij het primaire besluit) stelt verweerder zich op het standpunt dat verzoeker deze fosfaatrechten nodig had voor zijn eigen bedrijfsvoering en daarom niet kon verkopen. Bovendien komt eventuele koersschade ontstaan als gevolg van het niet al in 2018 kunnen verkopen van het surplus van 87 kg fosfaatrechten niet voor vergoeding in aanmerking omdat niet voldaan is aan het relativiteitsvereiste. Daarvoor is volgens verweerder van belang dat het beschermingsbereik van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet de juiste vaststelling van fosfaatrechten omvat en een juiste registratie en overdracht via verhandeling van die rechten. De zaken waarin het College eerder heeft geoordeeld dat een relativiteitsverweer niet opging hadden betrekking op situaties waarin de melkveerhouder kosten had gemaakt om aan zijn leveringsplicht te voldoen. Daarvan is hier geen sprake. Verweerder wijst er op dat de Meststoffenwet niet ertoe strekt om elk vermogensrechtelijk nadeel te voorkomen, omdat fosfaatrechten na verloop van tijd minder of juist meer waard kunnen worden. Verzoeker heeft volgens verweerder geen kosten hoeven maken om alsnog aan de overeenkomst te voldoen. Verder bestonden de meerdere fosfaatrechten die bij de gewijzigde beslissing op bezwaar van 20 mei 2020 zijn toegekend aan verzoeker in 2018 nog niet. Deze rechten vallen volgens verweerder dus ook niet onder het beschermingsbereik van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet.
      
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      4.1
      Op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit.
      
    
    
      4.2
      Verzoeker heeft op de zitting betoogd dat verweerder in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld omdat hij pas in het verweerschrift het standpunt heeft ingenomen dat geen sprake is van een onrechtmatig besluit en omdat hij ook toen pas is ingegaan op de (berekening van de) hoogte van de schadevergoeding. Het College volgt verzoeker hierin niet. In deze verzoekschriftprocedure neemt de bestuursrechter zelf een beslissing over de hoogte van een al dan niet toe te kennen schadevergoeding. Zijn oordeel beperkt zich tot de inhoud van de vordering van verzoeker. Daarbij kan de bestuursrechter rekening houden met alle (ook nieuwe) feiten en omstandigheden (zie ook Kamerstukken II 2010-2011, 32 621, nr. 3, p. 40-41). Partijen kunnen beide (binnen de grenzen van de goede procesorde) tot de sluiting van het onderzoek daartoe argumenten aandragen bij de bestuursrechter. Dat verzoeker op dit nader door verweerder ingenomen standpunt niet voldoende heeft kunnen reageren is het College niet gebleken. Van schending van de goede procesorde is in dit geval geen sprake. 
      
    
    
      4.3
      Het College overweegt over het verzoek om schadevergoeding het volgende.
      
    
    
      4.4
      
        Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraken van 8 juni 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:579 en ECLI:NL:CBB:2021:580) ligt het gelet op artikel 8:92, eerste lid, onder c, van de Awb op de weg van de verzoeker om schadevergoeding om duidelijk te maken welke besluiten of andere in artikel 8:88 van de Awb genoemde handelingen als onrechtmatige daad ten grondslag liggen aan het verzoek. 
        In dit geval is volgens verzoeker sprake van een onrechtmatige daad omdat zijn fosfaatrecht ten onrechte is verlaagd in het herzieningsbesluit van 20 september 2018 en de door hem op 19 april 2018 gemelde overdracht van 144,5 kg fosfaatrechten is afgewezen bij het besluit van 26 oktober 2018. Anders dan verweerder stelt, heeft verzoeker ook het besluit van 26 oktober 2018 ten grondslag gelegd aan zijn verzoek om schadevergoeding.
      
      
    
    
      4.5
      Bij de beoordeling van het verzoek zoekt het College zoveel mogelijk aansluiting bij het schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek (BW).
      
    
    
      4.6
      Wanneer een besluit door het College is vernietigd of herroepen staat daarmee de onrechtmatigheid van het besluit vast. Datzelfde geldt in beginsel wanneer de minister een besluit heeft ingetrokken of herroepen en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij aan de melkveehouder een hogere hoeveelheid fosfaatrecht is toegekend, omdat hierin een erkenning moet worden gelezen van de onrechtmatigheid van het ingetrokken of herroepen besluit, althans voor zover daarbij een lager aantal fosfaatrechten was toegekend. Deze onrechtmatigheid wordt in beginsel toegerekend aan de minister op basis van artikel 6:162, derde lid, van het BW. 
      
    
    
      4.7
      Het herzieningsbesluit van 20 september 2018 waarbij het fosfaatrecht van verzoeker is verlaagd van 246 kg naar 22 kg is herroepen bij de gewijzigde beslissing op bezwaar van 20 mei 2020, waarbij aan verzoeker vervolgens een hoger fosfaatrecht is toegekend. In deze herroeping moet een erkenning worden gelezen van de onrechtmatigheid van de besluitvorming voor zover daarbij een lager fosfaatrecht is toegekend. Zoals hiervoor is overwogen, wordt de onrechtmatigheid van het besluit van 20 september 2018 in beginsel toegerekend aan verweerder. Het College stelt vast dat dit tussen partijen niet in geschil is. De (on)rechtmatigheid van het besluit van 26 oktober 2018 kan in verband met de gestelde schade buiten beschouwing blijven. Schade als direct gevolg van de afwijzing van de melding van de overdracht, bijvoorbeeld ontstaan door het op een andere wijze voldoen aan contractuele verplichtingen, heeft verzoeker niet gesteld. 
      
    
    
      4.8
      Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat in dit geval niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste uit artikel 6:163 van het BW, verwijst het College naar zijn uitspraak van 13 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:729. Hierin heeft het College reeds geoordeeld dat het beschermingsbereik van de norm van artikel 23, derde lid, van de Msw niet alleen de juiste vaststelling van fosfaatrechten omvat, maar ook de overdracht via verhandeling van die rechten. In wat verweerder heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. De geschonden norm – artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet – strekt, anders dan verweerder betoogt, tot bescherming tegen het soort schade dat verzoeker stelt te hebben geleden.
      
    
    
      4.9
      De stelplicht en bewijslast van de schade en het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van verweerder en de schade liggen vervolgens bij verzoeker. Hij dient aannemelijk te maken dat hij schade heeft geleden als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming. Alleen schade die in zodanig verband staat met de onrechtmatige gedraging dat de schade als gevolg daarvan aan verweerder kan worden toegerekend, komt voor vergoeding in aanmerking. Het causale verband als bedoeld in artikel 6:162, eerste lid, van het BW (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven.
      
    
    
      4.10
      
        Schade die verzoeker stelt te hebben geleden als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming komt voor vergoeding in aanmerking. Het College is van oordeel dat verzoeker de door hem gestelde schade en de omvang daarvan voldoende aannemelijk heeft gemaakt aan de hand van de door hem overgelegde (koop)overeenkomsten, facturen en betaalbewijzen. Voldoende aannemelijk is geworden dat verzoeker al in 2018 de fosfaatrechten zou hebben verkocht die hij niet nodig had voor zijn eigen bedrijfsvoering. Hiermee is ook het causale verband gegeven. Immers als verweerder in 2018 meteen het juiste besluit had genomen, had verzoeker de fosfaatrechten die hij niet nodig had voor zijn eigen bedrijfsvoering al in 2018 kunnen verkopen tegen de toen geldende prijs en afromingsvoorwaarden en was van gederfde winst geen sprake geweest.
        Dat aannemelijk is dat verzoeker daarbij uit mocht gaan van een hoeveelheid van 100 kg fosfaatrechten benodigd voor zijn eigen bedrijfsvoering in 2018, volgt uit de koopovereenkomst van 2018.
        Het College zal gelet hierop het verzoek om schadevergoeding zoals primair gevorderd toewijzen en verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 14.882,55 aan verzoeker, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 20 september 2018 (de datum van het herzieningsbesluit) tot de datum van uitbetaling.
      
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College zal het verzoek om schadevergoeding toewijzen en verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 14.882,55 te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 20 september 2018 tot de datum van uitbetaling.
      
    
    
      5.2
      Omdat het verzoek wordt toegewezen, bepaalt het College dat verweerder aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
      
    
    
      5.3
      Er bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van verzoeker. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende bijstand vastgesteld op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College; 
    
    
    - wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
    - veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan verzoeker, tot een bedrag van € 14.882,55 te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf
    20 september 2018 tot de datum van uitbetaling;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan verzoeker te vergoeden; 
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 1.518,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 maart 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.