ECLI:NL:CBB:2022:153, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 05-04-2022, 20/927
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: (Spoed)bestuursdwang. Intrekking kostenbesluit. Het College is van oordeel dat de intrekking van het kostenbesluit, anders dan appellanten menen, niet tot gevolg heeft dat ook het primaire besluit, waarbij verweerder een besluit tot het terstond toepassen van bestuursdwang heeft bekendgemaakt, onrechtmatig is. Het kostenbesluit maakt immers geen onderdeel uit van het primaire besluit en zegt ook niets over de door verweerder toegepaste (spoed)bestuursdwang. Intrekking van het kostenbesluit heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Aan de omstandigheid dat verweerder voorwaarden stelde aan het terugkrijgen van de dieren, kan niet worden afgeleid dat verweerder er vertrouwen in had dat aan die voorwaarden zou worden voldaan. Het beroep is ongegrond. Verweerder wordt veroordeeld tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6 EVRM.
      
      
        Artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren
        Artikel 1.6, eerste lid, en artikel 1.7, aanhef en onder a, c, f en g, van het Besluit houders van dieren
        Artikel 5:31 van de Algemene wet bestuursrecht
        Artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/927 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 5 april 2022 in de zaak tussen
    
      [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellanten
    (gemachtigde: mr. R.M. Rensing),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 16 juni 2018 hebben inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in samenwerking met agenten van de (dieren)politie gecontroleerd of appellanten zich houden aan de bij of krachtens de Wet dieren gestelde regels. Tijdens deze controle zijn overtredingen vastgesteld. De inspecteurs van de NVWA hebben daarop zonder voorafgaande last terstond (spoed)bestuursdwang toegepast. Zij hebben 156 van de honden van appellanten in bewaring genomen en ondergebracht bij een opvanglocatie.
    
    
    
      Bij besluit van 27 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het bestuursdwangbesluit alsnog aan appellanten bekendgemaakt.
    
    
    
      Appellanten hebben op 29 juni 2018 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
    
    
    
      Bij besluit van 9 oktober 2018 (het kostenbesluit) heeft verweerder de kosten van de toepassing van bestuursdwang ter hoogte van € 82.492,87 op appellanten verhaald.
    
    
    
      Appellanten hebben op 7 november 2018 bezwaar gemaakt tegen het kostenbesluit. 
    
    
    
      Bij besluit van 14 juli 2020 heeft verweerder het kostenbesluit ingetrokken. 
    
    
    
      Bij besluit van 28 juli 2020 heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen het kostenbesluit gegrond verklaard en het reeds ingetrokken kostenbesluit herroepen. Daarbij zijn appellanten erop geattendeerd dat op een later moment een nieuw besluit
      zal worden genomen over het alsnog verhalen van de kosten. Appellanten hebben tegen dit besluit geen beroep ingesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 9 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2022. Appellanten en hun gemachtigde zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] . 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Appellanten exploiteren een hondenfokkerij op het adres [adres] in [plaats] . Zij fokken honden van de rassen Teckel en Lagotto Romagnolo. Naar aanleiding van een telefonische melding van de politie [plaats] dat op het bedrijf van appellanten honden in transportbusjes werden geladen waarvan er één een afgeplakt nummerbord had, hebben inspecteurs van de NVWA, in samenwerking met agenten van de (dieren)politie, een controle uitgevoerd bij de hondenfokkerij van appellanten. Zij werden daarbij vergezeld door een dierenarts van de NVWA.
      
    
    
      1.2
      
        De inspecteurs van de NVWA constateerden volgens het ter zake opgestelde proces-verbaal het volgende. Bij de hondenfokkerij stonden drie transportbusjes, waarvan er twee waren geladen met (reis)benches met daarin meerdere teckels per bench. De transportbusjes hadden geen ventilatie voor het transport van dieren. De transportbus met het Nederlands kenteken was geladen met 17 benches met daarin in totaal 71 teckels, waaronder puppy’s, waarvan sommigen nog met gesloten ogen. Geen van de honden had drinkwater ter beschikking. De transportbus met het Hongaars kenteken was geladen met 37 benches met daarin in totaal 64 honden, waaronder puppy’s. Ook deze honden hadden geen drinkwater tot hun beschikking. Aan de voorkant van de woning zaten zeker 25 honden in benches. Geen van deze honden had drinkwater ter beschikking. In de bijgebouwen en op de binnenplaats waren in totaal 52 honden gehuisvest. In alle ruimtes hing een penetrante ammoniaklucht. 
        Meerdere honden hadden niet de beschikking over drinkwater. In een schuurtje achter de bedrijfsgebouwen zaten twee honden. In de woning waren in de keuken, de woonkamer, de slaapkamer en de badkamer honden gehuisvest in benches, hokjes en twee honden werden gehouden in een reistas. Een groot deel van deze honden had niet de beschikking over drinkwater. Veel honden hadden een met urine en ontlasting vervuilde en/of vervilte vacht. Ook hadden veel honden lange nagels. In totaal waren er 250 honden aanwezig. Daarvan zijn 156 honden door de inspecteurs van de NVWA meegevoerd en ondergebracht in een opvanglocatie.
      
      
    
    
      1.3
      De inspecteurs van de NVWA hebben geconstateerd dat appellanten in strijd hebben gehandeld met artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren in verbinding met artikel 1.6, eerste lid, en artikel 1.7, aanhef en onder a, c, f en g, van het Besluit houders van dieren (Bhd), omdat zij hebben nagelaten de honden van voldoende vers water te voorzien, dan wel het water op een voor de dieren toegankelijke wijze aan te bieden, de honden goed te huisvesten met voldoende bewegingsruimte en voldoende verse lucht en de honden de nodige medische zorg te geven. In het primaire besluit heeft verweerder deze overtredingen ten grondslag gelegd aan het bestuursdwangbesluit. 
      
      2. Verweerder heeft de bezwaren van appellanten tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Daaraan is het volgende ten grondslag gelegd. Ten eerste is het primaire besluit, inhoudende de oplegging van spoedbestuursdwang, volgens vaste jurisprudentie zo spoedig mogelijk op schrift gesteld en aan appellanten bekendgemaakt. Ten tweede meent verweerder dat hij terecht spoedbestuursdwang heeft toegepast, omdat de door appellanten gehouden honden ten tijde van de inspectie door de inspecteurs van de NVWA in erbarmelijke omstandigheden verkeerden, waardoor de gezondheid en het welzijn van de honden ernstig werd benadeeld. Verweerder heeft vastgesteld dat in dit geval sprake was van "spoed", aangezien zonder onmiddellijk optreden van zijn kant de bewuste honden nog langer in de geconstateerde omstandigheden zouden moeten verkeren, met zeer ernstige gevolgen voor hun gezondheid en welzijn van dien. Er was sprake van overtredingen van de Wet dieren en het Bhd, die zo ernstig waren dat acuut ingrijpen noodzakelijk was. Ten derde volgt verweerder appellanten niet in hun stelling dat het bestreden besluit, vanwege het herroepen van het kostenbesluit bij besluit van 28 juli 2020, ook op grond van dit gebrekkige kostenverhaal herroepen moet worden. De herroeping van het kostenbesluit laat onverlet dat in het besluit van 28 juli 2020 ook staat vermeld dat op korte termijn een nieuw besluit zal worden genomen teneinde de gemaakte kosten voor de genomen handhavingsmaatregelen alsnog op appellanten te verhalen. Ten slotte is verweerder van mening dat appellanten geen recht hebben op vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), omdat uit de tekst van dat artikel blijkt dat een verzoek om vergoeding van immateriële schade in de vorm van spanning en frustratie als gevolg van het overschrijden van de redelijke termijn pas gehonoreerd kan worden als sprake is geweest van een rechterlijke procedure.
      
      
        
          Standpunt van appellanten
        
      
      3. Appellanten zijn het niet eens met de in het bestreden besluit geschatte kosten van bestuursdwang. Met de intrekking van het kostenbesluit heeft verweerder erkend dat de daarin genoemde bedragen onzorgvuldig tot stand zijn gekomen en dat dit besluit dus onrechtmatig was. Appellanten zijn van mening dat uit deze intrekking logischerwijs volgt dat ook het bedrag, genoemd in het primaire besluit, onzorgvuldig tot stand is gekomen. Er is zonder enige onderbouwing een (enorm) bedrag genoemd wat appellanten nooit binnen de resterende twee dagen konden betalen. Deze termijn is volgens appellanten onredelijk kort. Appellanten wijzen erop dat zij de honden van verweerder terug zouden krijgen als zij de kosten van de bestuursdwang binnen die korte termijn zouden betalen en zij ook aan de overige gestelde voorwaarden zouden voldoen. Volgens appellanten impliceren deze voorwaarden dat verweerder er wel degelijk vertrouwen in had dat zij in staat zouden zijn om de dieren goed te verzorgen en te onderhouden. 
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
    
    
      4.1
      Het College stelt ten eerste vast dat appellanten de overtredingen en de spoedeisendheid van de door verweerder genomen maatregelen niet betwisten. Ten tweede stelt het College vast dat verweerder nog geen nieuw kostenbesluit heeft genomen en dat onderhavige procedure daarom uitsluitend het bestreden besluit betreft.
      
    
    
      4.2
      Het College is van oordeel dat de intrekking van het kostenbesluit, anders dan appellanten menen, niet tot gevolg heeft dat ook het primaire besluit, waarbij verweerder aan appellanten een besluit tot het terstond toepassen van bestuursdwang heeft bekendgemaakt, onrechtmatig is of dat onrechtmatigheid daarmee zou zijn erkend. Het kostenbesluit maakt immers geen onderdeel uit van het primaire besluit en zegt ook niets over de door verweerder toegepaste (spoed)bestuursdwang. Intrekking van het kostenbesluit heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Deze beroepsgrond faalt dan ook.
      
    
    
      4.3
      Het College volgt appellanten evenmin in hun stelling dat de voorwaarde van het betalen van de geschatte kosten, onder het kopje "Voorwaarden teruggave dieren" in het primaire besluit, impliceert dat verweerder er vertrouwen in had dat zij wel goed voor de dieren konden zorgen, aangezien het betalen van de geschatte kosten niet de enige voorwaarde was om de dieren terug te krijgen. Zoals verweerder heeft aangevoerd zijn in het primaire besluit namelijk - naast de voorwaarde van het betalen van de geschatte kosten - ook voorwaarden gesteld over de huisvestingsituatie van de dieren, het aanstellen van een vakbekwaam beheerder en het doorgeven van de locatie waar de dieren (tijdelijk) gehuisvest zouden worden. Deze voorwaarden zijn gesteld om te waarborgen dat het dierenwelzijn van de honden niet opnieuw zou worden geschaad en deze waren cumulatief. Appellanten hebben niet betwist dat zij evenmin aan de overige gestelde voorwaarden voor teruggave van de honden hebben voldaan. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat van vertrouwen dat appellanten goed voor de dieren konden zorgen geen sprake was. Los hiervan ziet het College overigens niet in dat uit het stellen van een voorwaarde moet worden afgeleid dat er vertrouwen bestaat dat aan die voorwaarde wordt voldaan. Of aan die voorwaarde wordt voldaan is immers aan degene aan wie de voorwaarde wordt gesteld. 
      
    
    
      5.1
      Appellanten verzoeken het College om aan hen een vergoeding toe te kennen voor immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Verweerder stelt in het bestreden besluit volgens appellanten ten onrechte dat zij de door hen ondervonden spanning en frustratie moeten bewijzen. Appellanten wijzen erop dat zij nog elke dag vrezen dat zij worden geconfronteerd met hoge kosten voor bestuursdwang die zij niet kunnen betalen.
      
    
    
      5.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat een vergoeding van immateriële schade, zoals bedoeld in artikel 6 van het EVRM, pas aan de orde kan komen in een rechterlijke procedure en dus in een beroepsprocedure en niet al in de bezwaarprocedure. Aangezien deze procedure zich inmiddels in de beroepsfase bevindt, kan hierover door het College een oordeel worden gegeven. Verweerder refereert zich aan het oordeel van het College.
      
      
        5.3.1
        Het College stelt voorop dat artikel 6 van het EVRM betrekking heeft op de duur van een procedure tegen een besluit waartegen beroep is ingesteld bij de bestuursrechter. Artikel 6 van het EVRM is niet van toepassing in gevallen waarin alleen wordt geklaagd over de duur van de bezwaarprocedure, zonder dat daarop een behandeling door de rechter is gevolgd (zie het arrest van de Hoge Raad van 11 januari 2013 (ECLI:NL:HR:2013:BX8360 onder 3.4.3) en de uitspraken van het College van 14 december 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1082) en 8 februari 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:65). Dit betekent dat verweerder zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat de immateriële schade wegens spanning en frustratie niet wordt verondersteld, maar dat appellanten moeten stellen en zo nodig bewijzen dat zij door de onaanvaardbaar lange duur van de bezwaarfase daadwerkelijk immateriële schade hebben geleden. Omdat appellanten dit niet hebben gedaan heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn terecht afgewezen. Appellanten hebben vervolgens beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
        
      
      
        5.3.2
        Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM inderdaad is overschreden. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekendgemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
        
      
      
        5.3.3
        Verweerder heeft het bezwaarschrift op 29 juni 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met bijna 20 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is niet gebleken. Appellanten hebben daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus alleen aan verweerder toe te rekenen. Daarom zal verweerder worden veroordeeld tot betaling van de immateriële schadevergoeding.
        
        
          
            Conclusie
          
        
      
    
    
      6.1
      Het beroep is ongegrond. Het College ziet geen reden verweerder te veroordelen in de door appellanten gemaakte proceskosten.
      
    
    
      6.2
      Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn zal worden toegewezen. Omdat die overschrijding geheel aan verweerder valt toe te rekenen, ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten van appellanten in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 379,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn enkel aan verweerder is toe te rekenen, zal verweerder in de proceskosten van appellanten worden veroordeeld.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.500,- aan appellanten wegens de geleden immateriële schade;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 379,50. 
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. T. Pavićević en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 april 2022.
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L.W. Aerts	w.g. I.S. Post
    
    
    
    
      Bijlage
    
    
    
      
        Wet dieren
      
    
    
    
      
        Artikel 2.2
      
      (…)
    
    10. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het negende lid, voor dieren of voor dieren behorende tot bepaalde diersoorten of diercategorieën, regels worden gesteld die betrekking hebben op onder meer: 
    (…)
    b. de ruimte of het terrein waar dieren worden gehouden, waaronder:
    
      1°. de afmeting, uitvoering en vormgeving;
      2°. de wanden, de vloer en de grond;
      3°. de voorzieningen, waaronder de voeder- en drinkwatervoorziening;
      4°. de verlichting, luchtverversing en verwarming;
      (…)
    
    c. de wijze waarop dieren worden gehouden, waaronder:
    
      (…)
      4°. het aantal dieren dat in één ruimte wordt gehouden, en
      5°. de ruimte waarover dieren kunnen beschikken;
      (…)
    
    d. de verzorging, de behandeling, het africhten, de voedering en de drenking van dieren;
    (…)
    k. de bij de houder, de personen die bij hem in dienst zijn en de personen die voor hem diensten verrichten aanwezige kennis over het houden van dieren; (…)
    
    
      
        Artikel 8.5
      
      Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.
    
    
    
      
        Besluit houders van dieren
      
    
    
    
      
        Artikel 1.6
      
    
    1. De bewegingsvrijheid van een dier wordt niet op zodanige wijze beperkt dat het dier daardoor onnodig lijden of letsel wordt toegebracht.
    (…)
    
    
      
        Artikel 1.7
      
      Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:
    
    a. wordt verzorgd door een persoon die beschikt over de voor die verzorging nodige kennis en vaardigheden;
    (…)
    c. dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd;
    (…)
    f. toegang heeft tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan zijn behoefte aan water kan voldoen;
    g. voldoende verse lucht of zuurstof krijgt.
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5:25 
    
    1. de toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
    
    
      
        Artikel 5:31
      
    
    
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
    2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.