ECLI:NL:RVS:2021:1601, Raad van State, 21-07-2021, 202005479/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 november 2019 heeft de minister voor Rechtsbescherming de aanvraag van [appellant] voor een Verklaring Omtrent het Gedrag afgewezen. Op 1 september 2019 heeft [appellant] een aanvraag ingediend ter verkrijging van een VOG. Die VOG heeft hij aangevraagd om de door hem gewenste functie van pedagogisch medewerker te kunnen vervullen. De minister heeft bij de beoordeling van de aanvraag van [appellant] de criteria gehanteerd die zijn neergelegd in de Beleidsregels VOG-NP-RP 2018. Daarnaast heeft de minister het specifieke screeningsprofiel ‘gezondheidszorg en welzijn van mens en dier’ op de aanvraag toegepast. Voor de beoordeling van de aanvraag heeft de minister binnen de terugkijktermijn kennisgenomen van de relevante justitiële gegevens in het Justitieel Documentatiesysteem.

202005479/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 28 augustus 2020 in zaak nr. 20/1073 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister voor Rechtsbescherming.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 november 2019 heeft de minister de aanvraag van [appellant] voor een Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
    Bij besluit van 28 februari 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. J-A.J. Brahm, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.L. de Gier, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 1 september 2019 heeft [appellant] een aanvraag ingediend ter verkrijging van een VOG. Die VOG heeft hij aangevraagd om de door hem gewenste functie van pedagogisch medewerker te kunnen vervullen. De minister heeft bij de beoordeling van de aanvraag van [appellant] de criteria gehanteerd die zijn neergelegd in de Beleidsregels VOG-NP-RP 2018. Daarnaast heeft de minister het specifieke screeningsprofiel ‘gezondheidszorg en welzijn van mens en dier’ op de aanvraag toegepast. Voor de beoordeling van de aanvraag heeft de minister binnen de terugkijktermijn kennisgenomen van de relevante justitiële gegevens in het Justitieel Documentatiesysteem (hierna: JDS). De terugkijktermijn bedraagt in beginsel vier jaar en is in dit geval verlengd met de periode van drie jaar, twee maanden en vijftien dagen die [appellant] binnen deze termijn in detentie heeft doorgebracht. Uit het JDS is gebleken dat [appellant] op 10 april 2017 in Duitsland is veroordeeld tot een gevangenisstraf van vier jaar en tien maanden, wegens het medeplegen van plofkraak. Deze uitspraak is op 19 april 2017 onherroepelijk geworden.
             De minister heeft overwogen dat het soort strafbaar feit waarvoor [appellant] binnen de terugkijktermijn is veroordeeld, een belemmering vormt voor de behoorlijke uitoefening van de functie van pedagogisch medewerker. Omdat een plofkraak op diefstal is gericht, is sprake van een vermogenscomponent. Vanwege de vermogenscomponent is de minister van mening dat, indien herhaald in de functie van pedagogisch medewerker, een risico bestaat voor de veiligheid van persoonlijke eigendommen van derden. Ook bestaat een risico voor het welzijn en de veiligheid van personen met wie [appellant] in aanraking zou komen. De minister heeft daarom geconcludeerd dat aan het objectieve criterium is voldaan. Ondanks de positieve persoonlijke ontwikkelingen van [appellant], onder andere in het kader van zijn re-integratie, heeft de minister geen aanleiding gezien om de VOG op grond van het subjectieve criterium alsnog te verlenen. Hiertoe heeft de minister van belang geacht dat de aard en de ernst van het strafbare feit zwaar meewegen, en dat de verstreken periode sinds de veroordeling te kort is om te kunnen concluderen dat het risico voor de samenleving in voldoende mate is afgenomen om toewijzing van de VOG te rechtvaardigen. De minister heeft daarbij mede van belang geacht dat [appellant] sinds de veroordeling niet in gehele vrijheid heeft kunnen bewegen, aangezien hij pas op 2 december 2019 voorwaardelijk in vrijheid is gesteld met een proeftijd die geldt tot 11 juli 2021. Hierdoor heeft [appellant] nog niet over een langere periode kunnen laten zien dat hij geen relevante strafbare feiten meer zal plegen, aldus de minister. De rechtbank heeft de minister gevolgd in zijn oordeel.
    Hoger beroep
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister in de plofkraak een belemmering mocht zien voor de behoorlijke uitoefening van de functie van pedagogisch medewerker. In die functie zal hij zich alleen bezighouden met het begeleiden van daklozen en verslaafden bij het Leger des Heils of Altrecht. Deze personen bezitten over het algemeen geen goederen van waarde, zodat deze goederen ook niet door hem kunnen worden ontvreemd. Een plofkraak wordt gepleegd uit winstbejag en zo dient de vermogenscomponent ook te worden uitgelegd. De rechtbank heeft ten onrechte de minister gevolgd in zijn standpunt dat sprake was van gevaarzetting, terwijl de minister niet heeft geconcretiseerd of gemotiveerd waarom daar sprake van was. De rechtbank heeft ook ten onrechte overwogen dat de minister meer gewicht mocht toekennen aan het belang van de samenleving bij weigering van de VOG dan aan het belang van [appellant] bij verstrekking daarvan. Er zijn vier jaren verstreken sinds zijn veroordeling en hij is daarna niet meer in aanraking gekomen met politie en justitie. Weliswaar heeft hij niet in gehele vrijheid kunnen bewegen, maar op de momenten dat hij dat wel kon, is hij niet in aanraking gekomen met politie en justitie. Hij heeft zijn leven bovendien een positieve wending gegeven. Vanaf 12 februari 2019 heeft hij deelgenomen aan een penitentiair programma in het kader van detentiefasering. In deze periode is hij aan de opleiding sociaal-maatschappelijke dienstverlening begonnen en heeft hij stage gelopen. De reclassering heeft een positief advies gegeven over de persoonlijke ontwikkeling van [appellant]. Zijn risico op recidive wordt laag ingeschat en een continuering van het toezicht tijdens de voorwaardelijke invrijheidstelling werd niet meer nodig geacht. Zijn positieve ontwikkeling en verder verlaagd recidiverisico worden bevestigd door de verklaring van [persoon] van de Penitentiaire Inrichting Nieuwegein van 25 mei 2021. De minister heeft zich daarom niet redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat zijn positieve ontwikkeling en daarmee het risico voor de samenleving niet kunnen worden ingeschat. Door de weigering van de VOG wordt onvoldoende gewicht toegekend aan zijn belang om zijn leven opnieuw op te pakken, aldus [appellant].
    Wettelijk kader
    3.       Voor de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Het objectieve criterium
    4.       De minister onderzoekt bij de toepassing van het objectieve criterium of een in het JDS vermeld strafbaar feit of een soortgelijk strafbaar feit, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie zou verhinderen omdat daarbij een risico voor de samenleving bestaat (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4254). Uit het screeningsprofiel ‘gezondheidszorg en welzijn van mens en dier’ volgt dat functionarissen in dit profiel zijn belast met de zorg voor personen en in een één-op-één relatie kunnen komen te verkeren met degenen die aan hun zorg zijn toevertrouwd. In deze relatie kan sprake zijn van een (tijdelijke) afhankelijkheid. Het risico bestaat dat misbruik wordt gemaakt van de (tijdelijke) afhankelijkheid waardoor het risico van onder andere zeden- en geweldsdelicten aanwezig is. Verder is het risico aanwezig van diefstal van goederen.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het soort delict waarvoor [appellant] is veroordeeld, een belemmering vormt voor de behoorlijke uitoefening van de functie van pedagogisch medewerker. Met de minister is de Afdeling van oordeel dat een plofkraak is gericht op diefstal. Dit volgt ook uit de Richtlijn voor strafvordering ram- en plofkraken, waarin staat dat plofkraak diefstal betreft uit geldautomaten of bijbehorende kluizen, waarbij gebruik wordt gemaakt van gas en/of een explosief met gemeen gevaar voor goederen. Uit het specifieke screeningsprofiel volgt dat diefstal van goederen een risico is in de functie van pedagogisch medewerker. Omdat [appellant] in deze functie toegang kan hebben tot persoonlijke eigendommen van derden, is het hiervoor genoemde risico aanwezig. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit risico niet verdwijnt, doordat [appellant] met name met personen zal werken die wellicht niet veel persoonlijke eigendommen hebben.
    4.2.    De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat een plofkraak ook een geweldsdelict inhoudt, en dat dit meegewogen mocht worden in de beoordeling. Hoewel [appellant] terecht stelt dat uit de Richtlijn volgt dat een plofkraak primair niet is gericht tegen personen, volgt uit de Richtlijn ook dat gevaarzetting bij plofkraken groot is. Het met plofkraak gepaard gaande grof geweld kan gevaar en schade voor de omgeving en zich in de nabijheid bevindende personen opleveren. De minister heeft dan ook terecht overwogen dat door de ontploffingen die een plofkraak met zich meebrengt, gevaarzetting voor personen en goederen kan ontstaan. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd of geconcretiseerd waarom de gevaarzetting is meegewogen in zijn oordeel. Hierbij heeft de minister van belang mogen achten dat [appellant] in de functie van pedagogisch medewerker belast is met de zorg voor en veiligheid van personen. De minister heeft zich daarom redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat bij gevaarzetting zoals deze zich voordoet bij een plofkraak, indien herhaald in de functie van pedagogisch medewerker, een risico bestaat voor het welzijn en de veiligheid van personen waarmee [appellant] in aanraking kan komen omdat deze personen slachtoffer kunnen worden van geweld.
    4.3.    Het betoog faalt.
    Het subjectieve criterium
    5.       Op grond van de Beleidsregels ziet het subjectieve criterium op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving over deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG. Daarbij moeten volgens de Beleidsregels altijd de afdoening van de strafzaak, de hoeveelheid antecedenten en het tijdsverloop worden betrokken. De rechtbank heeft in dat verband terecht overwogen dat de minister een groot belang heeft mogen hechten aan het feit dat [appellant] een groot deel van zijn tijd na zijn veroordeling nog niet in gehele vrijheid heeft doorgebracht. De minister heeft zich daardoor redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat [appellant] nog niet voor een langere periode heeft kunnen laten zien dat hij niet meer in aanraking is gekomen met politie en justitie, en weer naar behoren heeft kunnen deelnemen aan de samenleving. De minister heeft zich daarom redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat, bezien in het licht van de proeftijd die van kracht was tot 11 juli 2021, het tijdsverloop van enkele maanden sinds de vrijlating van [appellant] ten tijde van het besluit op bezwaar te kort was om te kunnen concluderen dat het risico voor de samenleving in voldoende mate was afgenomen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2552). Daarbij heeft de minister de hoogte van de gevangenisstraf ook in het nadeel van [appellant] mee mogen laten wegen, waaruit blijkt dat het delict hem niet licht is aangerekend.
    5.1.    De minister heeft in het kader van deze belangenafweging erkend en meegewogen dat [appellant] een positieve ontwikkeling heeft doorgemaakt sinds zijn veroordeling en tijdens zijn detentie. De minister heeft het positieve advies van de reclassering en het lage risico op recidive in zijn afweging betrokken. De minister heeft ook de persoonlijke belangen van [appellant] meegewogen bij de afgifte van een VOG, waaronder dat hij door weigering van afgifte van een VOG de door hem gewenste functie nog niet kan uitoefenen. Uit de verklaring van 25 mei 2021 volgt dat [appellant] is gestart met een penitentiair programma, gericht op arbeidstoeleiding. Daarnaast heeft [appellant] de opleiding Social Work in Utrecht afgerond. Deze opleiding is gefinancierd door de Dienst Justitiële Inrichtingen. Door het penitentiair programma en de opleiding is het recidiverisico nog verder verlaagd, aldus de verklaring. Daarbij heeft [appellant] volgens de verklaring laten zien dat hij naast een open houding in de begeleidingsgesprekken, een positieve houding had ten aanzien van zijn re-integratietraject en daarbij de opleiding op positieve wijze heeft vervolgd en afgerond. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister erkend dit als zeer positief te zien. De minister heeft desondanks in redelijkheid van [appellant] kunnen verlangen dat hij over een langere periode, juist ook na volledig in vrijheid te zijn gesteld, laat zien dat hij zich onthoudt van strafbare gedragingen voordat hij in aanmerking komt voor een VOG. Aan de omstandigheid dat de begeleiders van [appellant], waaronder de reclassering, de kans op herhaling laag inschatten en de continuering van het toezicht tijdens de voorwaardelijke invrijheidstelling niet meer nodig werd geacht, hoefde de minister, vanwege het onder 5 genoemde korte tijdsverloop, niet zodanig gewicht toe te kennen dat hij alsnog tot afgifte van de VOG diende over te gaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2463). De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de minister ten tijde van het besluit van 28 februari 2020 de beperking van risico’s voor de samenleving zwaarder mocht laten wegen dan het belang van [appellant] bij de verlening van een VOG. Dit betekent niet dat [appellant] nooit meer in aanmerking kan komen voor een VOG voor de functie van pedagogisch medewerker. Bij een eventuele nieuwe aanvraag moeten alle feiten en omstandigheden meegewogen worden, waaronder het verdere tijdsverloop. Deze omstandigheden kunnen immers een rol spelen bij de vraag in hoeverre de minister mag verlangen dat binnen de terugkijktermijn geen nieuwe strafbare feiten zijn gepleegd.
    5.2.    Het betoog faalt.    
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. De Vries
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2021
    582-973.
     
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
     
    Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
    Artikel 35
    1. Onze Minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
    […]
    Beleidsregels VOG-NP-RP 2018, Stcrt. 1 december 2017, nr. 68620
    Paragraaf 3.2. Het objectieve criterium
    De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd. Het objectieve criterium bestaat uit de volgende elementen die hieronder nader worden uitgewerkt: 1. justitiële gegevens (strafbaar feit); 2. indien herhaald; 3. risico voor de samenleving en 4. een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid.
    Paragraaf 3.2.1. Justitiële gegevens
    De relevante justitiële gegevens die voorkomen in het JDS op naam van de aanvrager, of die betrekking hebben op de betreffende rechtspersonen of daarmee gelijk gestelde organisaties worden meegewogen bij de beoordeling. […]
    Paragraaf 3.2.2. Indien herhaald
    Het COVOG toetst of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat. Toepassing van het objectieve criterium ziet slechts op de vraag of er sprake zou zijn van een risico voor de samenleving wanneer dit of een soortgelijk strafbaar feit zou worden gepleegd door een persoon in de uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG wordt aangevraagd. Bij de beoordeling van het objectieve criterium is niet relevant of het feit plaatsvond in de privésfeer. Evenmin is het relevant of er sprake is van een reëel recidivegevaar.
    Paragraaf 3.2.3. Risico voor de samenleving
    Bij de vaststelling van het risico voor de samenleving wordt een onderverdeling gemaakt in risico’s voor informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke transacties, proces, aansturen organisatie en personen. Met behulp van een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen worden de risico’s nader uitgewerkt. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of een justitieel gegeven als relevant moet worden beschouwd voor het doel van de aanvraag.
    Paragraaf 3.2.4. Belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid
    De relatie tussen het justitiële gegeven en de functie/taak/bezigheid die de aanvrager gaat vervullen bepaalt of een justitieel gegeven, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid. Een belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid kan voorts bestaan op grond van: − de aard van het delict en/of − de locatie waar de werkzaamheden worden verricht.
    […]
    Paragraaf 3.3. Het subjectieve criterium
    Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
    […]
    Paragraaf 3.3.1. Omstandigheden van het geval
    Het subjectieve criterium ziet op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG. Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn: − de afdoening van de strafzaak; − het tijdsverloop; − de hoeveelheid antecedenten.
    […]
    Omstandigheden waaronder het feit is gepleegd
    In het geval dat het COVOG na weging van de omstandigheden van het geval niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, worden de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden in de beoordeling betrokken.
    […]
    Screeningsprofiel Gezondheidszorg en welzijn van mens en dier
    Onder het screeningsprofiel "gezondheidszorg en welzijn van mens en dier" vallen zowel beroepen in de intramurale als de extramurale zorg. Functionarissen in dit screeningsprofiel zijn belast met de zorg voor personen en kunnen in een één-op-één relatie komen te verkeren met degenen die aan hun zorg zijn toevertrouwd. In deze relatie kan sprake zijn van een (tijdelijke) afhankelijkheid. Het risico bestaat dat misbruik wordt gemaakt van de (tijdelijke) afhankelijkheid waardoor het risico van onder andere zeden- en geweldsdelicten aanwezig is. Verder is het risico aanwezig van diefstal van goederen. Functionarissen kunnen te maken krijgen met het voorhanden hebben en bedienen van medische apparatuur, hulpmiddelen en toebehoren en het vervaardigen, aanschaffen, beheren, verkopen en toedienen van geneesmiddelen. Het risico bestaat dat oneigenlijk of onjuist gebruik wordt gemaakt van de geneesmiddelen, grondstoffen voor geneesmiddelen, medische apparatuur, medische hulpmiddelen en toebehoren. Geneesmiddelen kunnen worden gestolen. Dit kan een risico vormen voor de gezondheid, het welzijn en de veiligheid van personen en de volksgezondheid in het algemeen. Tevens kunnen deze personen toegang krijgen tot systemen waarin vertrouwelijke en gevoelige gegevens zijn opgeslagen. Zij kunnen de bevoegdheid hebben om deze gegevens te bewerken. Het risico bestaat dat oneigenlijk gebruik of onjuist gebruik wordt gemaakt van de in de systemen opgeslagen gegevens. Dit kan tot uiting komen in omkoping, chantage (afdreiging) of afpersing, vernieling of sabotage en valsheid in geschrifte.