ECLI:NL:RBNHO:2021:12794, Rechtbank Noord-Holland, 15-12-2021, 20/2660, 21/2661, 21/2662 en 21/2696
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2021-12-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verweerder heeft een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het bijgebouw als recreatiewoning. De uitbreiding van het bouwwerk is vergunningsvrij op grond van artikel 2, derde lid, van Bijlage II van het Bor. Geen sprake van een vrijstaand gebouw maar de rechtbank is van oordeel dat dit op grond van de beleidsregels ook niet is vereist. Wel is sprake van een overschrijding op grond van het Toetsingskader wat betreft de maximale oppervlakte. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee gehandeld in strijd met zijn eigen beleidsregels. De rechtbank ziet geen mogelijkheden om dit geschil definitief te beslechten, omdat verweerder eerst zelf zal moeten beoordelen of het handelen overeenkomstig het Toetsingskader voor belanghebbenden – zoals derde-partij – gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met het Toetsingskader te dienen doelen. De rechtbank bepaalt daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: 	HAA 20/2660 ([eiser 1])
      		HAA 20/2661 ([eiser 2])
      		HAA 20/2696 ([eiser 3])
      		HAA 20/2662 ([eiser 4])
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2021 in de zaken tussen
    
      [eiser 1] en [eiser 2],
    
      (gemachtigde: drs. S.A.N. Geerling),
      
        
          [eiser 3],					
      
      (gemachtigde: mr. M.J.S. Spanjersberg),
      
        
          [eiser 4]				
      
      (gemachtigde: mr. S.T. Bosch),
      allen uit [woonplaats], eisers
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zandvoort, Omgevingsdienst IJmond, verweerder
      (gemachtigde: B. Warmelink).
      Als derde-partijen nemen aan het geding deel: [derde belanghebbende 1] en [derde belanghebbende 2], te [woonplaats].
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 7 november 2019 (primair besluit) heeft verweerder aan [naam] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van een bijgebouw op het achtererf bij de woning op het perceel [perceel 1] in [woonplaats] als recreatiewoning.
    
    
    
      In het besluit van 23 maart 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Daarna is de woning aan de [perceel 1] in Zandvoort verkocht aan derde-partijen. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 3 november 2021 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens derde-partijen is [derde belanghebbende 1] verschenen. De rechtbank heeft de zaken ter zitting gevoegd. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten en omstandigheden 
      
    
    
      1.1.
      Derde-partijen wonen op de [perceel 1] in [woonplaats] en in hun achtertuin staat een bijgebouw. De vorige eigenaar van de [straat] heeft in het verleden de schuur al uitgebreid in de richting van de woning en aan de zijkant. In 2019 wilde de vorige eigenaar de schuur verbouwen tot recreatiewoning. Uit de aanvraag blijkt dat hierbij de bruto vloeroppervlakte niet zou wijzigen, maar wel de bruto inhoud van het bouwwerk (van 29 naar 48 m³). Om dit mogelijk te maken heeft hij een aanvraag ingediend. Hij heeft gevraagd om het (ver)bouwen van het bijgebouw toe te staan en om het gebruik van de schuur als recreatiewoning toe te staan. De aanvraag voor het (ver)bouwen is op enig moment weer ingetrokken, omdat voor het (ver)bouwen volgens verweerder geen omgevingsvergunning nodig was. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft vervolgens een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van de schuur als recreatiewoning. Vervolgens zijn de werkzaamheden uitgevoerd en is de recreatiewoning tot stand gekomen. Het wordt verhuurd onder de naam [#]. De recreatiewoning is voorzien van een bed, douche en keuken en heeft een toegangsdeur vanaf de steeg. Huurders van de recreatiewoning mogen ook gebruik maken van de tuin van vergunninghouder. De woning aan de [perceel 1] is vervolgens verkocht aan de derde-partijen. 
      
    
    
      1.3.
      Eiser [eiser 1] woont op het adres [perceel 2]. Eiser [eiser 2] woont op nummer [perceel 3]. Eiser [eiser 3] woont nummer [perceel 4]. Eiser [eiser 4] woont nummer [perceel 5]. Zij kunnen zich niet vinden met het gebruik van de schuur als recreatiewoning. Deels hebben zij dezelfde gronden aangevoerd tegen de verleende omgevingsvergunning en deels ook gronden apart. 
      
      
        [Afbeelding 1]
      
      
      
        
          Wet- en regelgeving
        
      
      2. De wet- en regelgeving is voor de leesbaarheid van deze uitspraak opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak. 
      
      
        
          De omgevingsvergunning 
        
      
      3. Verweerder heeft een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit strijdig gebruik op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Hierbij heeft verweerder het bouwplan getoetst aan het ‘Toetsingskader verblijfstoeristische accommodaties’ (de beleidsregels). Verweerder stelt dat het bouwplan aan de daarin gestelde criteria voldoet.
      
      
        
          Het bestreden besluit 
        
      
      4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij bij de vergunningverlening rekening heeft gehouden met alle betrokken belangen en in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Hierbij heeft verweerder herhaald dat de aanvraag aan de criteria voldoet van het Toetsingskader. Bij het opstellen van dit beleid heeft verweerder al mogelijke overlast en veiligheidseisen meegewogen.  
      
      
        
          Gewijzigd standpunt
        
      
      5. Verweerder heeft bij brief van 29 juli 2021 een gewijzigd standpunt ingenomen. Verweerder is bij nader inzien van mening dat toch niet wordt voldaan aan de in de beleidsregels gestelde criteria, omdat geen sprake is van een vrijstaand zelfstandig te gebruiken bijgebouw. Het bijgebouw waar de omgevingsvergunning betrekking op heeft is aaneengeschakeld aan het bijgebouw (de schuur) van de buren. Het bijgebouw is dus niet vrijstaand en voldoet niet aan de voorwaarden uit de beleidsregels. Verweerder is daarom nu van mening dat hij ten onrechte een omgevingsvergunning heeft verleend. Hij ziet geen reden om af te wijken van de beleidsregels. 
      Verweerder heeft ter zitting verklaard dat hij ondanks dit gewijzigde inzicht geen gewijzigd besluit zal nemen op bezwaar en dat verweerder (nog) niet de omgevingsvergunning zal intrekken. Verweerder wenst een toetsing van het bestreden besluit. Dit zal de rechtbank dan ook doen aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden.  
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank 
        
        
          Belanghebbendheid
        
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank moet ambtshalve - dat wil zeggen, ook zonder dat het als beroepsgrond is aangevoerd - beoordelen of eisers ontvankelijk zijn in hun beroep. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
      
    
    
      6.2.
      Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen, is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een verleende omgevingsvergunning, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef-, of bedrijfssituatie van betrokkene zo gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt gelet op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die de omgevingsvergunning toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
      
    
    
      6.3.
      
        De rechtbank is van oordeel dat eisers [eiser 3], [eiser 1] en [eiser 4] gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden. De woningen van deze eisers liggen in de nabije omgeving van de recreatiewoning, hebben zicht op de recreatiewoning en grenzen aan dezelfde toegangssteeg en zullen mogelijk gevolgen ondervinden van het komen en gaan van de bezoekers van de recreatiewoning.  Eisers [eiser 3], [eiser 1] en [eiser 4] zijn daarom belanghebbenden. 
        Anders oordeelt de rechtbank ten aanzien van eiser [eiser 2]. Hij woont op de [perceel 3]. Vanuit deze woning is geen zicht op de recreatiewoning. Deze woning is immers een paar straten verderop gelegen. Ook grenst de woning van eiser [eiser 2] niet aan dezelfde toegangssteeg, zodat [eiser 2] geen hinder zal ondervinden van het komen en gaan van bezoekers. Dat eiser [eiser 2] wel gevolgen van enige betekenis ondervindt van de recreatiewoning, omdat hij last zal hebben van de toenemende parkeerdruk volgt de rechtbank niet. De recreatiewoning leidt tot een toename van 1 parkeerplaats en voor zover deze toename een effect zal hebben op de parkeerdruk ter plaatse is de rechtbank van oordeel dat dit, mede gelet op de afstand tussen de woning van eiser [eiser 2] en de recreatiewoning, niet zal leiden tot gevolgen van enige betekenis voor [eiser 2]. 
      
      
    
    
      6.4.
      Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat eiser [eiser 2] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb en dat hij daartegen geen beroep kan instellen. Het beroep van eiser [eiser 2] zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard. Dit brengt mee dat de beroepsgronden die alleen door [eiser 2] naar voren zijn gebracht niet zullen worden beoordeeld door de rechtbank. 
      
      
        
          Toepassing van het Besluit omgevingsrecht 
        
      
    
    
      7.1.
      Niet in geschil is dat het gebruik van de schuur als recreatiewoning in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Kostverlorenstraat e.o.’.   
      
    
    
      7.2.
      
        Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wabo kan verweerder een omgevingsvergunning verlenen in de gevallen die het Bor opsomt en als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.  
        In artikel 4, aanhef en onderdeel 9 van bijlage II van het Bor staat dat voor vergunningverlening in aanmerking komt het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, (…). 
      
      
    
    
      7.3.
      Eiser [eiser 3] heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte toepassing heeft gegeven aan dit artikel, omdat er wel bouwactiviteiten hebben plaatsgevonden waarbij de oppervlakte van de schuur of het bouwvolume is vergroot. [eiser 3] stelt namelijk dat het afdakje bij het bijgebouw is getrokken waarmee de bruto inhoud van het bouwwerk is vergroot van 29 m3 naar 48 m3. Dat het vergroten van het bouwwerk wellicht vergunningsvrij is maakt voor de toepassing van voornoemd artikel geen verschil. 
      
    
    
      7.4.
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de bouwwerkzaamheden vergunningvrij konden worden uitgevoerd. Deze werkzaamheden zijn dan ook geen onderdeel van de aanvraag en ook geen onderdeel van de vergunning, waardoor ze niet in de weg staan aan toepassing van artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor.
      
    
    
      7.5.
      Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen wordt onder de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume in de zin van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor de omvang van het gebouwde verstaan. Daarbij gaat het alleen om die delen van het bouwplan waarvoor met toepassing van deze bepaling een omgevingsvergunning is verleend. 
      
    
    
      7.6.
      
        In dit geval is geen omgevingsvergunning nodig voor de bouwwerkzaamheden, omdat artikel 2, derde lid, van Bijlage II van het Bor een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied vergunningvrij toestaat met een oppervlakte van 50% van het bebouwingsgebied. Het bebouwingsgebied is 54 m². Het Bor staat dus vergunningvrij een bijbehorend bouwwerk toe van 27 m². 
        De rechtbank stelt vast dat het bouwwerk past binnen deze afmetingen, nu bij de controle op 25 september 2020 vast is gesteld dat de recreatiewoning 24,3 m² groot was. Voor de bouwwerkzaamheden was geen omgevingsvergunning nodig en is geen omgevingsvergunning verleend. De gestelde vergroting van het bouwvolume kan er daarom niet toe leiden dat artikel 4, negende lid, van het Bor niet kon worden toegepast. 
      
      
    
    
      7.7.
      Hierbij merkt de rechtbank nog op dat het bestemmingsplan een minder groot bijgebouw toestaat dan het Bor, echter het geldend planologisch regime kan niet in de weg staan aan het realiseren van activiteiten die aan de in artikel 2 van het Bor gestelde eisen voldoen.  
      
      
        
          Een goede ruimtelijke ordening
        
      
    
    
      8.1.
      Uit de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo volgt dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Onder een goede ruimtelijke ordening wordt begrepen een goed woon- en leefklimaat op en rond het perceel waarvoor afwijking van het bestemmingplan wordt verzocht. De rechtbank stelt voorts voorop dat verweerder bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft. Dat betekent dat het bestreden besluit, als aan de voorwaarden voor afwijking is voldaan, alleen niet in stand kan blijven, als verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid niet tot zijn besluit heeft kunnen komen.
      
    
    
      8.2.
      Verweerder heeft in het Toetsingskader verblijfstoeristische accommodaties (hierna: het Toetsingskader) voorwaarden vastgelegd waaronder de gemeente kan afwijken van het bestemmingsplan, als een recreatiewoning niet past binnen dat bestemmingsplan. In stap 2 zijn de ruimtelijke criteria opgenomen. Volgens verweerder is voldaan aan de hier genoemde criteria. 
      
    
    
      8.3.
      Eisers hebben aangevoerd dat verweerder in strijd heeft gehandeld met zijn eigen Toetsingskader. Allereerst stellen eiseres dat de verhuur niet plaatsvindt in een vrijstaand zelfstandig te gebruiken bijgebouw. Ten tweede wordt volgens eisers de maximale oppervlakte van het erf, dat mag worden gebruikt als recreatiewoning, overschreden. Ook stellen eisers dat niet wordt voldaan aan de gestelde parkeereisen en dat niet wordt voldaan aan het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit).
      
      
        
          Vrijstaand zelfstandig te gebruiken bijgebouw
        
      
    
    
      8.4.
      
        Als voorwaarden zijn in het Toetsingskader opgenomen: 
        
          Het verhuren van een gedeelte van de woning voor toeristen, waarbij de hoofdfunctie wonen blijft is toegestaan in een gedeelte van het hoofdgebouw zonder eigen toegang of eventueel in een vrijstaand(e) zelfstandig te gebruiken bijgebouw. Het bijgebouw dient in dat geval goed toegankelijk te zijn en dus niet op een binnenterrein zonder ontsluiting (te) zijn gelegen.
        
      
      
      
        
          Voor een recreatiewoning in een (vrijstaand) bijgebouw geldt dat de maximale oppervlakte hiervan niet meer dan 35% van het erf mag bedragen met een maximum van 50 m². 
        
      
      
    
    
      8.5.
      
        De vraag die tussen partijen is gerezen is wat moet worden verstaan onder vrijstaand en hoe het beleid op dit punt moet worden geïnterpreteerd. 
        De recreatiewoning van derde-partijen staat op het achtererf, vrijstaand van de woning, maar tegen de schuur van de buren aangebouwd. Eisers – en verweerder bij gewijzigd standpunt – stellen dat er daardoor geen sprake is van een vrijstaand bijgebouw en dat er niet wordt voldaan aan de voorwaarden van het beleid. 
      
      
    
    
      8.6.
      
        De rechtbank stelt vast dat in de beleidsregels geen definitie is opgenomen van ‘vrijstaand’. Daarom zal moeten worden uitgegaan van wat in het normale spraakgebruik wordt verstaan onder vrijstaand en wat met het beleid is bedoeld. Vrijstaand wordt in het woordenboek omschreven als op zichzelf staand, niet aan iets anders vastgebouwd. 
        De recreatiewoning is aan de schuur van de buren is vastgebouwd. Kijkend naar de omschrijving van vrijstaand is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een vrijstaand bijgebouw.   
        Wat betreft de bedoeling stelt de rechtbank vast dat vrijstaand in één voorwaarde tussen ronde haakjes staat. Tussen ronde haakjes (ook wel parenthesen genoemd) wordt een verduidelijking, verklaring of toevoeging gezet. Tussen de haakjes wordt dus extra informatie vermeld over de hoofdzin. De hoofdzin blijft bij het weglaten van de informatie tussen de haakjes overeind. Nu het woord vrijstaand tussen haakjes staat, gaat de rechtbank ervan uit dat bedoeld is te benadrukken dat de recreatiewoning ook toegestaan is in een vrijstaand bijgebouw. Immers, als het de bedoeling was geweest om te bepalen dat de recreatiewoning alleen was toegestaan in een vrijstaand bijgebouw dan had het voor de hand gelegen dat de haakjes waren weggelaten. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het beleid wel ruimte biedt om een recreatiewoning toe te staan in een zelfstandig te gebruiken bijgebouw dat niet vrijstaat, mits het goed toegankelijk is. De beroepsgrond van eisers slaagt op dit punt dus niet.   
      
      
      
        
          Oppervlakte recreatiewoning
        
      
    
    
      8.7.
      
        In het Toetsingskader is de volgende voorwaarden opgenomen: 
        
          Voor een recreatiewoning in een (vrijstaand) bijgebouw geldt dat de maximale oppervlakte hiervan niet meer dan 35% van het erf mag bedragen met een maximum van 50 m². 
        
      
      
    
    
      8.8.
      
        Geconstateerd is dat het bijgebouw een omvang heeft van 24,3 m². Verweerder heeft vervolgens geconstateerd dat 18,9 m² gebruikt wordt als recreatiewoning. Ter zitting is gebleken dat verweerder hierbij uitgaat van de binnenmaten van de recreatiewoning, omdat dat feitelijk wordt gebruikt als recreatiewoning. 
        De rechtbank is van oordeel dat dit een onjuiste uitleg is van de voornoemde voorwaarde. 
        Naar het oordeel van de rechtbank wordt met het woord hiervan verwezen naar het bijgebouw. In de voorwaarde wordt dus bepaald dat de oppervlakte van het bijgebouw 35% van het erf mag bedragen. De oppervlakte van het bijgebouw is dat gedeelte wat het bijgebouw inneemt op het erf en dus dient te worden uitgegaan van de buitenmaten van het bijgebouw. De voorwaarde biedt geen ruimte voor een andere uitleg. 
      
      
    
    
      8.9.
      Het erf is 54 m² groot. Dat betekent dat de maximale oppervlakte van het bijgebouw niet meer mag bedragen dan 18,9 m². Het bijgebouw heeft een oppervlakte van 24,3 m² en is dus groter dan het Toetsingskader toestaat. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee gehandeld in strijd met zijn eigen beleidsregels. 
      
      
      
        
          Parkeren 
        
      
    
    
      9.1.
      
        In het Toetsingskader is het volgende opgenomen: 
        
          Voorts dient te worden voldaan aan de parkeereis opgenomen in het betreffende bestemmingsplan of indien daarmee in strijd met de Parkeernormennota zoals vastgesteld 9 oktober 2012, (…), waarbij voor de parkeernorm gerekend dient te worden met 1 parkeerplaats per recreatiewoning en/of recreatie appartement.
        
      
      
    
    
      9.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat getoetst is aan de parkeernota uit 2012. Uit de bijgevoegde rapportage van de verkeersdeskundige blijkt dat recentere cijfers aantonen dat de parkeerdruk de afgelopen jaren nauwelijks is toegenomen. De parkeernota uit 2012 is daarom nog steeds actueel en betrouwbaar.
      
    
    
      9.3.
      
        De rechtbank stelt vast dat de realisatie van de recreatiewoning 1 parkeerplaats extra vereist. Uit de rapportage van de verkeersdeskundige volgt dat deze parkeerplaats zal moeten worden afgewikkeld op de openbare ruimte. 
        Uit de parkeernota volgt dat de parkeerdruk in de wijk 49,7% is. Daarbij heeft de verkeersdeskundige overwogen dat uit recente cijfers, die nog niet gepubliceerd zijn, gebleken is dat de parkeerdruk nauwelijks is verhoogd en nog steeds rond de 50% zit. Dat deze cijfers (nog) niet kenbaar zijn voor eisers, maakt niet dat het bestreden besluit hierom onvoldoende is gemotiveerd. Verweerder mag in beginsel uitgaan van de cijfers genoemd in de parkeernota. Het is zorgvuldig dat verweerder gelet op het tijdsverloop sinds het opstellen van de parkeernota dit heeft aangevuld met de extra informatie van de verkeersdeskundige. Er is geen reden om te twijfelen aan deze extra informatie. Dat eisers de parkeerdruk in de wijk anders ervaren dan in de parkeernota is opgenomen, maakt niet dat verweerder de parkeernota daarom niet als uitgangspunt mag nemen. Uit de parkeernota volgt dat bij een parkeerdruk van 80% of minder gebruik kan worden gemaakt van het ontheffen van de parkeereis. Uit de rapportage van de verkeersdeskundige volgt dat de parkeerdruk ver onder de 80% zit, waardoor het verlenen van een ontheffing van de parkeereis geen probleem oplevert. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee voldoende gemotiveerd dat is voldaan aan de parkeernormennota. 
      
      
      
        
          Het Bouwbesluit 
        
      
    
    
      10.1.
      
        In het Toetsingskader staat het volgende: 
        
          Het verhuren van een gedeelte van de woning voor toeristen, waarbij de hoofdfunctie wonen blijft is toegestaan in een gedeelte van het hoofdgebouw zonder eigen toegang of eventueel in een vrijstaand(e) zelfstandig te gebruiken bijgebouw. 
          Het bijgebouw dient in dat geval goed toegankelijk te zijn en dus niet op een binnenterrein zonder ontsluiting (te) zijn gelegen. Het moet voldoen aan Bouwbesluit, bouwverordening etc. 
        
      
      
    
    
      10.2.
      Eiser [eiser 3] heeft aangevoerd dat uit het bestreden besluit niet volgt dat er getoetst is aan het Bouwbesluit, terwijl dit wel een vereiste is in het Toetsingskader. Expliciet vraagt eiser zich af of het gebouw wel voldoet aan de brandveiligheidseisen gelet op de materiaalkeuze. 
      
    
    
      10.3.
      
        Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat een vergunningvrij bijgebouw dient te voldoen aan het Bouwbesluit en daarmee dient te worden voldaan aan de brandveiligheidseisen. In dit geval is niet getoetst aan het Bouwbesluit, omdat er geen omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit bouwen. Bij de verleende omgevingsvergunning voor strijdig gebruik is deze toets niet vereist. Er zijn bij verweerder geen gegevens bekend waaruit zou blijken dat er niet wordt voldaan aan de brandveiligheidsregels. Daarbij heeft verweerder opgemerkt dat er geen aanleiding was voor de brandweer om preventief te controleren, nu de recreatiewoning bestemd en vergund is voor twee personen. 
        Derde-partij heeft daarbij ter zitting opgemerkt dat de recreatiewoning voldoet aan alle vereisten uit het Bouwbesluit. 
      
      
    
    
      10.4.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht opgemerkt dat de toets aan het Bouwbesluit alleen plaatsvindt bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Nu de omgevingsvergunning hier niet op ziet, lag op verweerder niet de verplichting om te toetsen aan het Bouwbesluit en de bouwverordening. 
        Wat betreft de verplichting – om aan het Bouwbesluit te toetsten – die zou voortvloeien uit het Toetsingskader heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat wat betreft de ontsluiting en vluchtroute er geen aanleiding was om de brandweer preventief te laten controleren, nu de recreatiewoning (slechts) bestemd is voor twee personen, die de recreatiewoning in geval van brand of andere calamiteiten via een eigen uitgang aan de steeg kunnen verlaten. 
        Naar het oordeel van de rechtbank slaagt deze beroepsgrond niet. 
      
      
      
        
          Woon- en leefklimaat
        
      
    
    
      11.1.
      
        In het Toetsingskader is het volgende opgenomen: 
        
          Tevens dient een goede ruimtelijke onderbouwing door initiatiefnemer te worden geleverd, waarin de motivering van verzoek tot vestiging en de effecten van deze vestiging op directe omgeving inzichtelijk zijn gemaakt (denk aan overlast in de achtertuin). In geval sprake mocht zijn van eventuele knelpunten, dient te worden aangegeven hoe deze opgelost worden, alvorens tot afwijken van het bestemmingsplan kan worden overgegaan.   
        
      
      
    
    
      11.2.
      
        Eisers stellen dat een goede ruimtelijke onderbouwing ontbreekt. 
        Eisers stellen dat de recreatiewoning zal leiden tot hinder in de omgeving omdat gasten geen gebruik kunnen of mogen maken van de deur van het hoofdgebouw, maar van de deur bij de brandgang/steeg. Eisers vrezen dat bij de brandgang/steeg een soort buitenverblijf zal ontstaan, bijvoorbeeld om te roken, wat voor overlast zorgt. In de omgevingsvergunning zijn geen voorwaarden opgenomen waarmee opgetreden kan worden tegen hinder of overlast.
        Volgens eisers zijn de overgelegde huisregels in dat kader onvoldoende omdat niet wordt ingegaan op de gevolgen van het bijgebouw voor de directe omgeving.
      
      
    
    
      11.3.
      Verweerder stelt dat de ruimtelijke onderbouwing is neergelegd in de algemene voorwaarden en de huisregels van de recreatiewoning. Deze voorwaarden en huisregels maken de knelpunten en mogelijke effecten voor de directe omgeving inzichtelijk. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat hiermee een voldoende ruimtelijke onderbouwing is gegeven als bedoeld in het Toetsingskader. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Overige gronden 
        
      
    
    
      12.1.
      De rechtbank oordeelt dat de overige naar voren gebrachte gronden niet kunnen slagen. 
      
    
    
      12.2.
      Eiser [eiser 1] vreest voor precedentwerking van het besluit. Verweerder heeft echter terecht gesteld dat er geen precedentwerking uitgaat van het verlenen van deze omgevingsvergunning. Als het plan voldoet aan het beleid, dan wordt een vergunning verleend. Aldus schept het besluit geen precedent, maar het Toetsingskader. 
      
    
    
      12.3.
      
        Eiser [eiser 4] heeft gewezen op de artikelen in het bestemmingsplan die naar zijn mening in de weg staan aan vergunningverlening. 
        De rechtbank volgt verweerder in zijn stellingname dat artikel 13.1, onder k van het bestemmingsplan niet van toepassing is, omdat het hier gaat over een recreatiewoning en niet over een appartement. 
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich ook terecht op het standpunt gesteld dat artikel 13.4.3 van het bestemmingsplan niet van toepassing is, omdat het artikel zich richt op logiesverstrekking in de hoofdwoning. Verweerder heeft de bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Verweerder heeft met zijn beleid juist ruimte willen bieden voor andere vormen van logiesverstrekking, waaronder logiesverstrekking in een recreatiewoning.  
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen 
        
      
      13. Uit wat hiervoor is overwogen onder de rechtsoverwegingen 8.7 tot en met 8.9 volgt dat verweerder op een punt heeft gehandeld in strijd met zijn eigen Toetsingskader. 
      
        Artikel 4:84 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. 
        Doordat verweerder in het bestreden besluit niet heeft onderkend dat hij heeft gehandeld in strijd met zijn eigen beleidsregels, is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. Ook is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd, omdat verweerder in het bestreden besluit niet de afweging heeft gemaakt die artikel 4:84 van de Awb voorschrijft. Het beroep is daarom gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. 
      
      
      14. De rechtbank ziet geen mogelijkheden om dit geschil definitief te beslechten, omdat verweerder eerst zelf zal moeten beoordelen of het handelen overeenkomstig het Toetsingskader voor belanghebbenden – zoals derde-partij – gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met het Toetsingskader te dienen doelen. De rechtbank bepaalt daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
      
      15. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eisers [eiser 1], [eiser 3] en [eiser 4] vergoeden en krijgen deze eisers ook een vergoeding voor hun proceskosten. Deze vergoeding bedraagt voor een ieder van hen € 1.496,-  omdat de gemachtigden van eisers een beroepschrift hebben ingediend en aan de zitting hebben deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep van eiser [eiser 2] niet-ontvankelijk; 
      
      
        verklaart het beroep eisers [eiser 1], [eiser 3] en [eiser 4] gegrond; 
      
      
        vernietigt het besluit van 23 maart 2020;
      
      
        draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van (3x) € 178,- aan eisers moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het verweerder tot betaling van (3x) € 1496,- aan proceskosten aan eisers.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, rechter, in aanwezigheid van mr. L.E. Hesselink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 december 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
  
  
    Bijlage
    
  
  
    Bestemmingsplan Kostverlorenstraat e.o. 
    Ter plaatse van [perceel 1] geldt het bestemmingsplan ‘Kostverlorenstraat e.o.’ (het bestemmingsplan). Op de gronden van het bouwplan gelden de bestemming ‘Wonen-1’ en het perceel heeft de bouwaanduiding ‘Aaneengebouwd’. In artikel 13 van het bestemmingsplan zijn regels geformuleerd voor de bestemming ‘Wonen-1’. 
    
    
      Artikel 13.2.3 van het bestemmingsplan
      Voor het bouwen van bijgebouwen en aan- en uitbouwen gelden de volgende regels:
      (…)
    
    c. de gezamenlijke oppervlakte van bijgebouwen en aan- en uitbouwen mag per hoofdgebouw ter plaatse van de aanduiding (…) ‘aaneengebouwd’ buiten het bouwvlak maximaal 35% van het erf bedragen, met een maximum van 50 m2 (…)
    
    
      Artikel 23.1 van het bestemmingsplan
      Tot een gebruik, strijdig met de gegeven bestemmingen wordt in ieder geval gerekend:
      (…)
    
    f. het gebruik van vrijstaande bijgebouwen als zelfstandige c.q. recreatieve woning, behoudens die situaties waar het desbetreffende gebruik op grond van de planregels is toegestaan (…)
    
  
  
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht 
    
      Artikel 2.1, eerste lid van de Wabo 
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    (…) 
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…), 
    (…).  
    
    
      Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo 
      Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
      1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
      2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. 
    
    
    
      Het Besluit omgevingsrecht (Bor) is een algemene maatregel van bestaat als hiervoor genoemd. 
    
    
  
  
    Besluit omgevingsrecht 
    
      Artikel 4, negende lid, bijlage II Bor
      Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
      9.	het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    
    
  
  
    Toetsingskader verblijfstoeristische accommodatie 
    
      De gemeente Zandvoort onderkent het belang van verblijfstoerisme en wil onder voorwaarden hieraan medewerking verlenen. 
      (…). 
      Voorliggende beleidsregel vormt het toetsingskader voor de diverse vormen van verblijfstoerisme. 
    
    
    
      5 	Recreatiewoning
    
    
      5.1
      
        Toetsingscriteria recreatiewoning 
        (…)
      
      
      
        STAP 2: VOLDOEN AAN RUIMTELIJKE CRITERIA
        Het verhuren van een gedeelte van de woning voor toeristen, waarbij de hoofdfunctie wonen blijft. Hierbij gelden de volgende voorwaarden.
        • 	Dit in een gedeelte van het hoofdgebouw zonder eigen toegang of eventueel in een vrijstaande zelfstandig te gebruiken bijgebouw. Het bijgebouw dient in dat geval goed toegankelijk zijn (onder andere voor brandweer) en dus niet op een binnenterrein zonder ontsluiting zijn gelegen. Het moet voldoen aan Bouwbesluit, bouwverordening etc.
        • 	Per perceel mag dan maximaal 1 recreatieappartement (hoofdgebouw) of maximaal 1 recreatiewoning (bijgebouw) worden gerealiseerd.
        • 	Voor een recreatiewoning in een (vrijstaand) bijgebouw geldt dat de maximale oppervlakte hiervan niet meer dan 35% van het erf mag bedragen met een maximum van 50 m².
        • 	Het betreffende pand moet bij de gemeente aangemeld worden als zijnde in gebruik voor particuliere verhuur, als dit het geval is zal toeristenbelasting worden geheven.
        • 	De verhuur mag niet meer dan 120 dagen achtereen aan dezelfde persoon gebeuren, dus alleen voor kortdurende verblijfsrecreatie.
        • 	Voorts dient te worden voldaan aan de parkeereis opgenomen in het betreffende bestemmingsplan of indien daarmee in strijd met de Parkeernormennota zoals vastgesteld 9 oktober 2012, inwerking getreden in op 19 oktober 2012 waarbij voor de parkeernorm gerekend dient te worden met 1 parkeerplaats per recreatiewoning en/of recreatieappartement.
        • 	Tevens dient een goede ruimtelijke onderbouwing door initiatiefnemer te worden geleverd, waarin de motivering van verzoek tot vestiging en de effecten van deze vestiging op directe omgeving inzichtelijk zijn gemaakt (denk aan overlast in achtertuin). In geval sprake mocht zijn van eventuele knelpunten, dient te worden aangegeven, hoe deze opgelost worden, alvorens tot afwijken van het bestemmingsplan kan worden overgegaan.
        • 	Voorts dient de initiatiefnemer tevens met de gemeente een planschadeovereenkomst te sluiten, waarbij eventuele planschade voor rekening komt voor initiatiefnemer.
        • 	Wat betreft uitstraling dienen:
        ○ 	de panden die voor particuliere verhuur worden benut geen overheersende uitstraling te hebben op het vlak van reclame-uitingen.
        ○ 	de panden qua uitstraling niet afwijkend te zijn van de panden in de directe omgeving.
        • 	Voor deze vorm wordt voorzien in een zonering gelijk aan pensionvoorzieningen aangezien deze vorm wel een toeristische inslag vereist. In niet toeristische woonwijken lijkt dit niet de meest geëigende vorm, zie zoneringskaart.
      
      
    
  
  
    In zijn uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 25 augustus 2021, met ECLI:NL:RVS:2021:1903 en van 7 augustus 2019, met ECLI:NL:RVS:2019:2706.
  
  
     Zie de definitie van bebouwingsgebied in artikel 1, eerste lid, aanhef van Bijlage II bij het Bor.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2020, met ECLI:NL:RVS:2020:2274.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, met ECLI:NL:RVS:2019:82.
  
  
     Volgens Van Dale woordenboek online.
  
  
     Zie https://taaladvies.net/gebruik-van-ronde-haakjes.