ECLI:NL:RBAMS:2020:4995, Rechtbank Amsterdam, 24-09-2020, AMS 19/1162
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2020-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak, lus, boete wegens vertrek naar onbekend adres, bezwaar niet-ontvankelijk want te laat ingediend, systeem Key2Burgerzaken, ontvankelijkheidstoets bezwaar veronderstelt BIP, onvoldoende zekerheid over BIP

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 19/1162
    
    
  
  
    tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser,
    
    
      en
    
    
    
      
        Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigde: [naam] ).
    
    
  
  
    Conclusie
    
    
      1.	Deze tussenuitspraak gaat hoofdzakelijk over de vraag of verweerder bij het nemen van het bestreden besluit voldoende zekerheid had over (de verzending van) het primaire besluit. Dit besluit is namelijk niet als zodanig beschikbaar, maar moet gelezen worden in een sjabloon en verschillende andere documenten tezamen. Op basis van de informatie die nu beschikbaar is, moet de rechtbank te veel aannames doen om met voldoende zekerheid tot het primaire besluit te komen en is bovendien niet duidelijk waarom verweerder kiest voor deze ingewikkelde opzet. Het bestreden besluit is daarom naar het oordeel van de rechtbank niet zorgvuldig voorbereid. Verweerder krijgt daarom de kans om het bestreden besluit beter te motiveren, of om een nieuw besluit te nemen.
    
    
  
  
    Wat ging er aan deze uitspraak vooraf?
    
    2. Eiser stond vanaf 6 augustus 2003 ingeschreven in de Basisregistratie Persoonsgegevens (BRP) op het adres [adres 1] te [woonplaats] . Op 28 maart 2017 is deze woning ontruimd. Na een adresonderzoek, en op verzoek van de nieuwe huurder die graag wil dat de vorige bewoners worden uitgeschreven, schrijft de gemeente eiser op 27 juli 2017 op het  adres uit.
    
    3. Bij besluit van 8 november 2017 (het primaire besluit) wordt eiser in de BRP geregistreerd als ‘vertrokken naar onbekend adres’ en wordt hem een boete opgelegd van €240,-.
    
    4. Op 10 januari 2018 schrijft eiser zich in op het adres [adres 2] te [woonplaats] . Op 27 mei 2018 heeft eiser een betaalverzoek ontvangen van de boete.
    
    5. Tegen dit betaalverzoek maakt eiser op 7 juni 2018 bezwaar per mail. Bij het besluit van 21 januari 2019 (het bestreden besluit) verklaart verweerder dit bezwaarschrift niet-ontvankelijk. Verweerder stelt zich enerzijds op het standpunt dat het bezwaar te laat is ingediend, nu het feitelijk is gericht tegen het besluit van 8 november 2017. Anderzijds kan eiser volgens verweerder geen bezwaar indienen tegen het betalingsverzoek, omdat het geen besluit is waartegen bezwaar opstaat. 
    
    6. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld op 22 februari 2019.
    
    7. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 augustus 2020. Eiser is
    
      verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Na 
      afloop heeft de rechtbank het onderzoek gesloten op de zitting.
    
    
  
  
    Standpunt eiser
    
    8. Eiser voert aan dat hij pas door het betalingsverzoek van 27 mei 2018 met de aan hem opgelegde boete bekend werd. In het betalingsverzoek wordt bovendien helemaal niet verwezen naar een besluit van 8 november 2017. Eiser stelt dat hij überhaupt tot op heden nooit het primaire besluit heeft gezien. Het zit ook nu niet in het dossier. Het betalingsverzoek van 27 mei 2018 moet dan ook als zelfstandig besluit worden aangemerkt, waar bezwaar tegen openstaat. De boete is vanuit deze optiek onrechtmatig, want eiser heeft zich ruim voor 27 mei 2018 ingeschreven op het adres [adres 2] . Hij schreef zich daar immers al in op 10 januari 2018. Eiser heeft geen regels overtreden, althans dit heeft verweerder niet aangetoond. 
    
    9. Eiser stelt daarnaast dat verweerder ofwel vanaf 28 maart 2017, dan wel vanaf 27 juli 2017 wist hij dat niet woonachtig was aan het adres [adres 1] . Pas in januari 2018 kon hij zich op een vast adres inschrijven, waardoor hem niet verweten kan worden dat hij besluiten van daarvoor niet heeft ontvangen.
    
    10. Ten aanzien van de hoogte van de boete stelt eiser dat dit bedrag onbetaalbaar is voor hem, aangezien hij onder de armoedegrens leeft. Hij heeft zo weinig inkomsten en vermogen dat hij ook geen griffierecht heeft hoeven te betalen.
    
  
  
    Is er voldoende zekerheid over het primaire besluit?
    
    11. De rechtbank stelt allereerst dat het betalingsverzoek van 27 mei 2018 geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waartegen zelfstandig bezwaar en beroep openstaat. Uit de bewoording van het betaalverzoek en de tabel op de achterzijde blijkt dat er met de brief geen zogeheten publiekrechtelijke rechtshandeling verricht wordt, zoals vereist door het besluitbegrip van artikel 1:3 van de Awb. De vaststelling van ‘vertrokken naar onbekend adres’ en de daaropvolgende boete zijn wel publiekrechtelijke rechtshandelingen, en uit het betaalverzoek is op te maken dat die hun grondslag vinden in het primaire besluit.
    
    12. Dit neemt niet weg dat het primaire besluit mogelijkerwijs niet goed bekendgemaakt is, of, als het wel goed bekendgemaakt is, dat eiser met een andere goede reden zo laat bezwaar heeft ingesteld tegen het besluit. In een dergelijk geval kan het zijn dat verweerder ten onrechte eisers bezwaar als niet-ontvankelijk heeft beschouwd. Deze toets voor de ontvankelijkheid van het bezwaar veronderstelt dat er een besluit is. Gelet op het feit dat eiser aanvoert dat hij tot op heden nooit het primaire besluit heeft gezien en gelet op wat verweerder in de procedure heeft gebracht, ziet de rechtbank zich eerst voor een fundamentelere vraag gesteld: staat het primaire besluit in deze procedure voldoende vast?
    
    13. De rechtbank stelt vast dat er in deze procedure geen primair besluit is in de 
    
      gangbare zin van het woord, nu dit besluit volgens verweerder moet worden vastgesteld aan 
      de hand van een algemeen, geautomatiseerd sjabloon in samenhang met een 
      onderzoeksdossier. Het systeem dat zij gebruiken is [naam] , een verzend- en 
      archiveringssysteem. De eerste brief voor het adresonderzoek/voornemen en de tweede brief 
      voor het adresonderzoek/rappel worden wel hierin opgeslagen, maar het concrete besluit niet.
      De verzending blijkt uit de vermelding daarvan in de overgelegde afschriften van de 
      onderzoeksmodule. Verweerder heeft ook het besluitsjabloon overgelegd.
    
    
    14. Een besluit is volgens artikel 1:3 van de Awb een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan. In dit geval betreft het besluit een bestuurlijke boete en daarmee een zogeheten ‘criminal charge’ is in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Daarnaast is het conflict juist ook ingegeven door het feit dat de besluitvorming in de primaire fase volgens eiser geheel langs hem heen gegaan is. Los van de risicoverdeling voor ontvangst van het besluit, is het naar het oordeel van de rechtbank op grond van deze drie omstandigheden des te belangrijker dat het bestuursorgaan desgevraagd altijd zelf voldoende inzicht kan verschaffen in de besluitvorming. De risicoverdeling voor ontvangst van een besluit strekt bovendien niet zover dat het voor rekening van de geadresseerde moet komen wanneer het bestuursorgaan later niet zelf een kopie van het besluit kan overleggen.
    
    15. Er is geen kopie van een primair besluit met een doorlopende tekst in één document toegespitst op eisers situatie. Dit laat onverlet dat hier sprake kan zijn van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De rechtbank vereist in die situatie wel dat de inhoud van het besluit voldoende duidelijk en dwingend volgt uit de samenhang van bronnen, en dat deze extra complexiteit niet zonder goede reden is. Onder ‘voldoende duidelijk’ verstaat de rechtbank dat de gemiddelde lezer zonder onevenredige moeite kan vaststellen wat zijn rechtspositie is. Onder ‘dwingend’ verstaat de rechtbank dat er slechts één uitkomst mogelijk is. Naar analogie met een verzendadministratie, ligt de bewijslast en het –risico naar het oordeel van de rechtbank bij een zelfgekozen archiveringssysteem veelal bij het bestuursorgaan, zo ook hier.
    
    
      16.1.
      Ter beoordeling hiervan worden de bronnen op zichzelf en in samenhang beoordeeld, voor zover relevant voor de vaststelling van de materie van het besluit.
      
    
    
      16.2.
      De stukken waaruit het primaire besluit geconstrueerd moet worden zijn:
      
      - Een ongedateerd besluitsjabloon met als onderwerp ‘Uw registratie in de BRP – Besluit onbekend adres en oplegging boete 240 euro’, zonder versienummer, met een aantal relevante variabelen:
      
        o variabelen met betrekking tot de personalia van eiser;
        o variabelen met betrekking tot de besluitdatum, het kenmerk en behandelaars;
        o [@V910117@]: datum van een van de adresonderzoeksbrieven, gebruikt voor de ingangsdatum van de registratie en
        o [ [naam] ]: het oude BRP-adres.
      
      
        
          Een ongedateerde schermafbeelding van [naam] van de personalia van eiser.
        
        
          Een ongedateerde schermafbeelding van [naam] , met een overzicht van BRP-registraties van eiser.
        
      
      o Hier staat onder andere ‘Registratie nie(…) 27-07-2017’.
      - Een ongedateerde schermafbeelding van [naam] van de BRP-registraties op het adres [adres 1] .
      o Onder ‘vertrek’ bij eisers naam staat ’27-07-2017’.
      - Een ongedateerde schermafbeelding van [naam] met een overzicht van de metadata van een viertal documenten. De weergegeven metadata is: code, documentnaam, datum aanvraag, datum uitvoering, aantal en bulkcode:
      
        o Er is een document ‘ [naam] ’, met code [code] , datum aanvraag 8-11-2017 en datum uitvoering 8-11-2017.
        o Er is een document ‘ [naam] ’, met code [code] , datum aanvraag 27-08-2017 en datum uitvoering 28-07-2017.
        o Er is een document ‘ [naam] ’, met code [code] , datum aanvraag 27-07-2017 en 24-08-2017.
      
      
        
          Een brief van 28 juli 2017 en met daarin een voornemen tot het opleggen van het primaire besluit.
        
        
          Een brief van 24 augustus 2018 waarin gerefereerd wordt naar een verzoek om informatie en voornemen van 27 juli 2017. Daarmee kondigt de brief ook aan dat de registratie zal ingaan op de datum van een verzoek om informatie, 27 juli 2017. 
        
      
      
    
    
      16.3.
      Tot zover stelt de rechtbank vast dat de gegevens om de variabelen in het sjabloon in te vullen aanwezig zijn in [naam] , maar dat de variabele namen uit het sjabloon, zoals ‘ [naam] ’, niet één-op-één te herleiden zijn tot de namen van de velden in [naam] . Ten aanzien van de vaststelling van de datum van de registratie ‘vertrokken naar onbekend adres’ constateert de rechtbank bovendien een onregelmatigheid. De brief met het verzoek om informatie aan eiser dateert van 28 juli 2017. De tweede brief aan eiser noemt daarentegen dat er op 27 juli 2017 een verzoek om informatie aan eiser is gedaan, wat niet klopt. Het systeem lijkt desondanks in de verschillende velden vervolgens uit te gaan van de laatstgenoemde datum. In zoverre is er al aanleiding tot twijfel ten aanzien van de doorvoering van gegevens in het sjabloon.
      
    
    
      16.4.
      Hier komt bij dat deze opzet veronderstelt dat de tekst van het sjabloon niet bewerkbaar is of niet bewerkt wordt. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat de sjablonen geautomatiseerd verwerkt worden en dat ten aanzien van de matiging van de boete pas in de invorderingsfase gekeken wordt naar individuele omstandigheden. Voor zover verweerder hiermee stelt dat de sjablonen niet bewerkt worden of niet bewerkbaar zijn, overweegt de rechtbank dat deze enkele stelling onvoldoende is. De door verweerder gekozen opzet houdt immers in dat, indien eiser niet zelf het primaire besluit inbrengt in de procedure, nooit meer te controleren is wat de daadwerkelijke, concrete tekst van het besluit was. De rechtbank herhaalt dat in het belang van de rechtsbescherming het besluit dwingend en voldoende duidelijk moet volgen uit de samenhang van bronnen. De rechtbank kan met de gegeven informatie niet uitsluiten dat een beslismedewerker de tekst van het sjabloon bewerkt, om het bijvoorbeeld meer op de situatie van eiser toe te spitsen, of dat er verschillende versies van de sjablonen zijn. De documentcode [code] uit [naam] is bijvoorbeeld niet terug te vinden in het besluitsjabloon en evenmin zijn er bijvoorbeeld versienummers weergegeven.
      
    
    
      16.5.
      Daarnaast is het de rechtbank onduidelijk waarom, zoals eiser terecht aanvoert, de concrete brieven wel worden gearchiveerd, maar de besluiten niet. Een goede reden voor deze complexiteit is de rechtbank niet gebleken.
      
    
  
  
    Hoe gaat het nu verder?
    
    17. Om deze redenen heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan ofwel met een aanvullende motivering dan wel, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder gelet op artikel 8:80a, tweede lid, van de Awb in het bijzonder de volgende vragen beantwoorden: 
    
    
      
        Welke velden in [naam] komen overeen met welke variabelen in het besluitsjabloon?
      
      
        Hoe vindt de vertaalslag van [naam] naar het besluitsjabloon plaats en wat voor maatregelen zijn getroffen om een één-op-één doorvoering te verzekeren?
      
      
        Hoe vindt het versiebeheer plaats van de sjablonen?
      
      
        Zijn de sjablonen handmatig bewerkbaar door beslismedewerkers en, zo ja, hoe staat vast dat dit in de praktijk niet gebeurt?
      
      
        Dwingt deze opzet eiser niet tot het verrichten van onevenredig veel moeite om zijn rechtspositie te bepalen, indien aannemelijk is dat hij het toegezonden primaire besluit niet heeft? 
      
      
        Waarom is er gekozen voor de opzet dat besluiten niet worden gearchiveerd? [naam] is immers een verzend- én archiveringssysteem en brieven worden wel gearchiveerd.
      
    
    
    18. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb, en om onnodige vertraging te voorkomen, zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. Als verweerder gebruik maakt van deze gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen om binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep, zo ook in de situatie dat verweerder de herstelmogelijkheid ongebruikt laat. 
    
    19. De rechtbank ziet in het bovenstaande aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Deze houdt in dat de registratie ‘vertrokken naar onbekend adres’ en de boete wordt geschorst tot de einduitspraak op het beroep.
    
    20. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
    - stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
    - schorst het primaire besluit tot de uitspraak op het beroep;
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
      Dit is de uitspraak van mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, tot stand gekomen in samenwerking met mr. G.J. Tingen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
      griffier	
      							rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
    
      Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
    
    
  
  
    Bijlage 1: juridisch kader
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht
    
    
      Artikel 1:3
      1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling
    
    
  
  
    Wet basisregistratie personen
    
    
      Artikel 2.22
    
    1. Indien een ingezetene niet kan worden bereikt, van hem geen aangifte van wijziging van zijn adres of van vertrek is ontvangen als bedoeld in artikel 2.20, eerste lid, of 2.21, eerste lid, en na gedegen onderzoek geen gegevens over hem kunnen worden achterhaald betreffende het verblijf in Nederland, het vertrek uit Nederland noch het volgende verblijf buiten Nederland, draagt het college van burgemeester en wethouders van de bijhoudingsgemeente ambtshalve zorg voor de opneming van het gegeven van het vertrek van de ingezetene uit Nederland.
    2. Als datum van vertrek uit Nederland en van opheffing van het adres wordt de dag opgenomen waarop het voornemen tot ambtshalve opneming van gegevens over het vertrek is bekendgemaakt.
    
    
      Artikel 2.39
    
    1. De ingezetene die zijn adres wijzigt doet hiervan schriftelijk aangifte bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar hij zijn nieuwe adres heeft.
    2. Hij doet niet eerder aangifte dan vier weken vóór de beoogde datum van adreswijziging en niet later dan de vijfde dag na de adreswijziging. Hij doet in de aangifte mededeling van de datum van adreswijziging en van de gegevens over het nieuwe en het vorige adres.
    3. Indien een ingezetene geen woonadres heeft, kiest hij een briefadres. Het eerste en tweede lid zijn van overeenkomstige toepassing.
    
    
      Artikel 4.17
      Het college van burgemeester en wethouders kan een bestuurlijke boete van ten hoogste 325 euro opleggen:
    
    a. ter zake van overtreding van de artikelen 2.38, 2.39, 2.40, vijfde lid, 2.43 tot en met 2.47, 2.50, 2.51 en 2.52;
    
  
  
    De rechtbank verwijst voor het toepasselijke juridische kader naar de bijlage bij deze uitspraak.
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2020:926.