ECLI:NL:RVS:2021:2619, Raad van State, 24-11-2021, 202002335/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 10 mei 2019 en 7 juni 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen voorschotten kindgebonden budget (€ 1.152,00) en zorgtoeslag (€ 594,00) van [appellant] over 2018 herzien. [appellant] heeft voorschotten kindgebonden budget en zorgtoeslag over 2018 en 2019 ontvangen. Hij kan zich niet vinden in de hoogte van deze voorschotten. Met name omdat hij hoge zorgkosten voor zijn zoon heeft, die hij zonder de toeslagen met een alleenstaande ouderkop (hierna: de ALO-kop) niet kan betalen. Sinds 21 januari 2006 is [appellant] gehuwd met [echtgenote]. Zij hebben samen een zoon. Hun zoon is gediagnosticeerd met suikerziekte. [echtgenote] en haar zoon wonen in Marokko, [appellant] in Nederland. [appellant] heeft een Nederlandse zorgverzekering. [echtgenote] is voor de zorgverzekering meeverzekerd via het Centraal Administratiekantoor.

202002335/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 februari 2020 in zaken nrs. 19/5069, 19/5070, 19/5072 en 19/5073 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 10 mei 2019 en 7 juni 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen voorschotten kindgebonden budget (€ 1.152,00) en zorgtoeslag (€ 594,00) van [appellant] over 2018 herzien.
    Bij besluiten van 21 mei 2019 en 21 juni 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen voorschotten kindgebonden budget (€ 1.166,00) en zorgtoeslag (€ 736,00) van [appellant] over 2019 herzien.
    Bij besluiten van 23 september 2019 en 2 december 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 februari 2020 heeft de rechtbank de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juli 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.R.R. Oevering, advocaat te Amsterdam, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken en mr. M. Lievestro-Remers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft voorschotten kindgebonden budget en zorgtoeslag over 2018 en 2019 ontvangen. Hij kan zich niet vinden in de hoogte van deze voorschotten. Met name omdat hij hoge zorgkosten voor zijn zoon heeft, die hij zonder de toeslagen met een alleenstaande ouderkop (hierna: de ALO-kop) niet kan betalen.
    2.       Sinds 21 januari 2006 is [appellant] gehuwd met [echtgenote]. Zij hebben samen een zoon. Hun zoon is gediagnosticeerd met suikerziekte. [echtgenote] en haar zoon wonen in Marokko, [appellant] in Nederland.
    [appellant] heeft een Nederlandse zorgverzekering. [echtgenote] is voor de zorgverzekering meeverzekerd via het Centraal Administratiekantoor.
    3.       De Belastingdienst/Toeslagen heeft de voorschotten kindgebonden budget en zorgtoeslag over 2018 en 2019 herzien. Deze voorschotten, zoals hiervoor, onder het procesverloop, vermeld, zijn lager dan de eerder verstrekte voorschotten. Bij de nieuwe berekening is de dienst uitgegaan van een toeslagpartner omdat [appellant] en [echtgenote] getrouwd zijn en de dienst dit eerst in april 2019 heeft vernomen. [appellant] ontvangt hierdoor geen ALO-kop meer. Bij de berekening van de zorgtoeslag is ook gebruik gemaakt van de zogeheten woonlandfactor. Dat is een verhoudingsgetal tussen de gemiddelde kosten voor zorg in Nederland en in dit geval Marokko. Deze kosten zijn in Marokko lager dan in Nederland. Daarom heeft [appellant] een lager voorschot ontvangen dan het geval zou zijn als [echtgenote] in Nederland zou wonen.
    [appellant] is het met de verlaging van de voorschotten niet eens en betoogt dat de dienst in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Volgens [appellant] heeft hij ook recht op de ALO-kop.
    Oordeel van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ook indien [appellant] de Nederlandse nationaliteit zou hebben gehad, de uitkomst dezelfde zou zijn geweest. Reeds om die reden baat het beroep op de Associatieovereenkomst met Marokko [appellant] niet. De rechtbank heeft hierbij onder andere verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3727). Volgens deze uitspraak leidt toepassing van de woonlandfactor niet tot een ongerechtvaardigd verschil in behandeling ten opzichte van een betrokkene die in Nederland verblijft.
    Verder heeft de rechtbank, onder verwijzing naar uitspraken van de Afdeling van 24 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3468) en 23 januari 2019, (ECLI:NL:RVS:2019:180), de beroepen van [appellant] op diverse verdragsbepalingen verworpen. Het door [appellant] gedane beroep op artikel 26 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR) leidt volgens de rechtbank niet alsnog tot een andere uitkomst dan de beoordeling die de Afdeling heeft verricht onder het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Evenmin als in die uitspraken een bijzonder geval is aangenomen, ziet de rechtbank ook geen aanleiding om dat hier te doen. Het gaat om keuzes die door de wetgever welbewust zijn gemaakt. Bovendien is niet gebleken dat het financieel nadeel voor [appellant] niet via andere wegen zou kunnen worden verzacht of gecompenseerd. Het mislopen van de ALO-kop kan bijvoorbeeld worden gecompenseerd in de bijstandssfeer.
    Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat wat betreft het schenden van de hoorplicht niet is gebleken dat door het niet horen [appellant] in zijn belangen is geschaad.
    Hoger beroep
    5.       [appellant] herhaalt in hoger beroep zijn betoog in beroep over het partnerschap en strijd met de Grondwet en artikel 14 van het EVRM. [appellant] wijst erop dat [echtgenote] en hij niet samenleven. [echtgenote] woont in Marokko en hij in Nederland. Dit betekent dat naar in het maatschappelijk verkeer geldende opvattingen [appellant] een alleenstaande ouder is, die financieel volledig de zorg voor hun zoon heeft. Volgens [appellant] heeft hij over 2018 en 2019 recht op de ALO-kop.
    Ook voert [appellant] aan dat de Belastingdienst/Toeslagen in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Dit is volgens hem in strijd met artikel 1 van de Grondwet gelezen in samenhang met artikel 14 van het EVRM. Ook heeft de dienst in strijd met het evenredigheidsbeginsel gehandeld. Daarbij komt dat artikel 26 van het IVBPR en artikel 14 gelezen in samenhang met artikel 8 van het EVRM niet in acht zijn genomen.
    Volgens [appellant] is de herziening van de voorschotten niet redelijk en zijn er zeer bijzondere omstandigheden aanwezig die met zich brengen dat [appellant] recht heeft op hogere voorschotten.
    Oordeel van de Afdeling
    6.       Artikel 3, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) luidt:
    "Partner van de belanghebbende is degene die ingevolge artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen als partner wordt aangemerkt. Artikel 2, zesde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is van overeenkomstige toepassing."
    Artikel 5a, eerste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: de Awr) luidt:
    "Als partner wordt aangemerkt:
    a. de echtgenoot;
    […]."
    7.       De Belastingdienst/Toeslagen heeft twee nieuwe besluiten genomen. Aanleiding hiervoor zijn twee uitspraken van de Afdeling van 26 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1071 en ECLI:NL:RVS:2021:1072). De besluiten van 22 juli 2021 zien op de definitieve berekening zorgtoeslag 2018 en 2019. [appellant] en [echtgenote] hebben samen recht op een bedrag aan zorgtoeslag van € 94,00 per maand in 2018 (in totaal € 1.139,00). Dit is € 590,00 meer dan bij de eerdere besluiten. Over 2019 hebben zij recht op een bedrag van € 99,00 per maand (in totaal € 1.189,00). Dit is  € 473,00 meer dan bij de eerdere besluiten.
    Dit betekent dat de besluiten van 23 september 2019 over de voorschotten zorgtoeslag 2018 en 2019 in strijd met een zorgvuldige voorbereiding, zoals neergelegd in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), tot stand zijn gekomen.
    Op de zitting bij de Afdeling is komen vast te staan dat door de nieuwe besluiten de uiteindelijk terug te vorderen bedragen lager zullen zijn maar dat dit de inhoudelijke bezwaren van [appellant] niet wegneemt.
    Volgens [appellant] heeft hij ook nog steeds recht op de ALO-kop. Hierover zal de Afdeling in de volgende overwegingen haar oordeel geven.
    8.       Op 1 januari 2015 is met de Wet hervorming kindregelingen (Wet van 25 juni 2014, Stb. 2014, 227) artikel 2, zesde lid, van de Wet kindgebonden budget (hierna: de Wkb) in werking getreden. Daarin is bepaald dat de ouder die geen partner heeft, aanspraak heeft op een verhoging van het kindgebonden budget. Hiermee is de ALO-kop geïntroduceerd in de Wkb. Die regeling is in de plaats gekomen van de aanvulling in de minimumregelingen (waaronder de Participatiewet die per
    1 januari 2015 de Wet werk en bijstand heeft vervangen) voor alleenstaande ouders en de alleenstaande ouderkorting in de inkomstenbelasting (Kamerstukken II, 2012/13, 33716, nr. 3). In de memorie van toelichting is over de invoering van de ALO-kop op bladzijden 2 en 3 vermeld: "Met dit extra bedrag wordt de inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders met lage inkomens geharmoniseerd (…). De inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders zal voortaan op eenzelfde, uniforme wijze worden vormgegeven door middel van een alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget. (…). De Wkb valt onder de reikwijdte van de Awir. De huidige voorwaarden voor het kindgebonden budget zullen (…) ook gelden voor de alleenstaande-ouderkop. Voor de alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget is het partner-begrip in de Awir bepalend".
    9.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2397) heeft de wetgever bij de vormgeving van het wettelijk partnerbegrip gekozen voor een regeling waarbij uit een oogpunt van een eenduidige uitvoering van de inkomensafhankelijke regelingen op grond van objectiveerbare gegevens door de Belastingdienst/Toeslagen kan worden vastgesteld of een belanghebbende een partner heeft. Bij de verwerking van aanvragen om toeslagen betrekt de Belastingdienst/Toeslagen automatisch de beschikbare informatie uit de Basisregistratie personen.
    10.     Omdat [appellant] en [echtgenote] gehuwd zijn, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen [echtgenote] terecht als partner in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Awir in samenhang gelezen met artikel 5a, eerste lid, onderdeel a, van de Awr heeft aangemerkt. Dat [echtgenote] in het buitenland verblijft, betekent niet dat zij daarmee niet kon worden aangemerkt als partner van [appellant]. Zij zijn gehuwd en niet is gebleken dat zij van tafel en bed zijn gescheiden. Daarbij is van belang dat artikel 3, tweede lid, van de Awir de Belastingdienst/Toeslagen geen ruimte laat om rekening te houden met de door [appellant] naar voren gebrachte omstandigheden. In de Awr noch in de Wkb is een hardheidsclausule opgenomen.
    11.     Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] zijn betoog over strijd met het gelijkheidsbeginsel nader toegelicht. Dit ziet niet zozeer op verschil in behandeling afhankelijk van iemands nationaliteit maar op het onderscheid tussen een alleenstaande en een gehuwde die feitelijk alleenstaand is. [appellant] is weliswaar gehuwd maar omdat hij alle kosten voor zorg en opvoeding draagt, is hij feitelijk een alleenstaande. Daarom zou hij ook als alleenstaande moeten worden aangemerkt. Dit zou volgens hem betekenen dat hij recht heeft op de ALO-kop.
    12.     De Belastingdienst/Toeslagen heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat gehuwden ingevolge de van toepassing zijnde regelgeving geen recht hebben op de ALO-kop omdat de wetgever ervan uit gaat dat de kosten van het kind kunnen worden gedeeld en een partner dus in deze kosten kan bijdragen.
    13.     De inhoudelijke hogerberoepsgronden van [appellant] komen overeen met de gronden die hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de hiervoor, onder 4, genoemde uitspraken, terecht en op goede gronden overwogen dat er gezien de aangevoerde gronden geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten kindgebonden budget en zorgtoeslag over 2018 en 2019 ten onrechte op een lager bedrag heeft vastgesteld.
    14.     In de uitspraken van 24 oktober 2018 en 23 januari 2019 heeft de Afdeling in haar oordeelsvorming over het kindgebonden budget ook betrokken dat een concrete situatie in relevante opzichten kan lijken op die van (ongehuwde) alleenstaande ouders, zoals ook [appellant] nader heeft betoogd. De ratio van de wetgever om de ouder die een partner heeft niet in aanmerking te brengen voor een ALO-kop, is dat deze ouder geen extra inkomensondersteuning nodig heeft voor de kosten van verzorging en opvoeding van zijn/haar kinderen in aanvulling op het kindgebonden budget, omdat de partner inkomen kan genereren en dus kan bijdragen in deze kosten. Deze ratio gaat in het geval van [appellant] niet op. Echter, de gevolgen van de toepassing van artikel 2, zesde lid, van de Wkb in samenhang gelezen met artikel 3 van de Awir en artikel 5a van de Awr in situaties als deze zijn door de wetgever onderkend. Indien daartoe aanleiding bestaat kan in voorkomende gevallen het gemis van aanvullende inkomensondersteuning van overheidswege, in de vorm van de ALO-kop, voor de kosten en opvoeding worden gecompenseerd in de bijstandssfeer. Op de zitting in hoger beroep heeft [appellant] desgevraagd verklaard dat zijn aanvraag om bijzondere bijstand is afgewezen. Hij heeft dit niet verder toegelicht en hierover ook geen nadere stukken overgelegd. Voor zover [appellant] het met een afwijzing van een aanvraag om bijzondere bijstand niet eens is, kan hij daartegen rechtsmiddelen aanwenden.
    Wat betreft het specifieke betoog van [appellant] over de ALO-kop en het gelijkheidsbeginsel heeft de rechtbank eveneens terecht naar de eerdere uitspraken van de Afdeling verwezen. Dit leidt tot het oordeel dat dit betoog van [appellant] niet slaagt.
    15.     Uit het voorgaande volgt dat de wetgever uitdrukkelijk voor dit systeem heeft gekozen en geen mogelijkheden heeft opgenomen om in bijzondere gevallen uitzonderingen te maken. De omstandigheden die [appellant] heeft aangevoerd, kunnen er niet toe leiden dat hij toch aanspraak maakt op de ALO-kop.
    16.     Volgens [appellant] heeft de Belastingdienst/Toeslagen hem in de bezwaarschriftenprocedure ten onrechte niet gehoord. Hij verwijst hierbij naar de bijzondere omstandigheden van dit geval en zijn betoog over strijd met het gelijkheidsbeginsel en het Europees recht.
    16.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1142) vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd.
    16.2.  Dit betoog slaagt. Hetgeen [appellant] in zijn bezwaarschrift heeft aangevoerd over de bijzondere omstandigheden en strijd met het gelijkheidsbeginsel, rechtvaardigde in dit geval niet de conclusie dat reeds aanstonds duidelijk was dat zijn bezwaren ongegrond waren en daarover redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was. In dit verband verwijst de Afdeling ook naar de twee nieuwe besluiten over de definitieve berekening zorgtoeslag 2018 en 2019 hiervoor vermeld in overweging 7.
    De besluiten van 23 september 2019 en 2 december 2019 zijn in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb tot stand gekomen. De rechtbank is hier ten onrechte aan voorbijgegaan.
    17.     Het hoger beroep is dus gegrond. De aangevallen uitspraak, met uitzondering van de beslissing over de proceskosten en het griffierecht, dient te worden vernietigd. De Afdeling zal de bij de rechtbank ingestelde beroepen alsnog gegrond verklaren. De besluiten van 23 september 2019 en 2 december 2019 komen wegens strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De besluiten van 23 september 2019 over het voorschot zorgtoeslag 2018 en 2019 zijn gelet op overweging 7 ook in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
    Gezien het inhoudelijke oordeel van de Afdeling, hiervoor vermeld in overwegingen 10 tot en met 15, ziet de Afdeling wat betreft de besluiten over het voorschot kindgebonden budget 2018 en 2019 aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:72, derde lid, van de Awb. Dit betekent dat de rechtsgevolgen van de besluiten van 23 september 2019 en
    2 december 2019 over het voorschot kindgebonden budget 2018 en 2019 geheel in stand blijven. Wat betreft het voorschot zorgtoeslag 2018 en 2019 betekent dit, ook gelet op overweging 7, dat de Afdeling de primaire besluiten hierover van 7 juni 2019 en 21 juni 2019 zal herroepen en zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 23 september 2019 over deze voorschotten. De besluiten van de Belastingdienst/Toeslagen van 22 juli 2021 zien op de aanspraak op zorgtoeslag van [appellant] over 2018 en 2019.
    18.     In hoeverre [appellant] het bedrag aan te veel aan hem betaalde voorschotten moet terugbetalen, is in deze procedure niet aan de orde. De Belastingdienst/Toeslagen moet over de terugvordering van de te veel betaalde voorschotten nog een besluit nemen. Daarbij dient de dienst te bekijken of sprake is van bijzondere omstandigheden die zich verzetten tegen gehele terugvordering. Voor zover de Belastingdienst/Toeslagen zal overgaan tot invordering van de teveel ontvangen toeslagen, kan [appellant] in dit geval zo nodig de Belastingdienst/Toeslagen verzoeken om een betalingsregeling van 24 termijnen of een persoonlijke betalingsregeling, afgestemd op zijn betalingscapaciteit. Op deze wijze kan de dienst in voorkomend geval rekening houden met zijn financiële omstandigheden. Zoals de Belastingdienst/Toeslagen eerder heeft toegelicht (zie de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2416) is het niet zo dat het terug te betalen bedrag alleen maar wordt verdeeld over 24 maanden. Er wordt rekening gehouden met de betalingscapaciteit, waarbij wordt gekeken naar het huidige inkomen en de schulden die iemand heeft. Ook wordt er niet verrekend met toeslagen die iemand mogelijk ontvangt. Volgens de dienst houdt een dergelijke betalingsregeling over een periode van 24 maanden dus in dat na afloop daarvan geen betalingsverplichting meer bestaat. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in dit verband op de zitting bij de Afdeling nader toegelicht dat zodra de dienst teveel betaalde voorschotten terugvordert, [appellant] inderdaad kan verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling. Omdat [appellant] een bijstandsuitkering ontvangt, zou de uitkomst kunnen zijn dat de dienst uiteindelijk heel weinig of zelfs niets terugvordert.
    19.     De Belastingdienst/Toeslagen moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 februari 2020 in zaken nrs. 19/5069, 19/5070, 19/5072 en 19/5073, met uitzondering van de beslissing over de proceskosten en het griffierecht;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt de besluiten van de Belastingdienst/Toeslagen van 23 september 2019 en 2 december 2019;
    V.       bepaalt dat de rechtsgevolgen van deze besluiten over het voorschot kindgebonden budget 2018 en 2019 geheel in stand blijven;
    VI.      herroept de besluiten van de Belastingdienst/Toeslagen van 7 juni 2019 en 21 juni 2019 over het voorschot zorgtoeslag 2018 en 2019;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 23 september 2019 over het voorschot zorgtoeslag 2018 en 2019;
    VIII.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 131,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2021
    85.