ECLI:NL:RBDHA:2022:1802, Rechtbank Den Haag, 10-03-2022, 20/3549
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-03-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering omgevingsvergunning om winkel op begane grond te wijzigen in woonruimte. Verweerder heeft de gevraagde vergunning niet in redelijkheid kunnen weigeren. Eerder vergunning verleend voor soortgelijke wijziging in dezelfde straat.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 20/3549
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 maart 2022 in de zaak tussen
    
      1. [eiser 1] , te [woonplaats 1] , als rechtsopvolger van [B.V.] B.V. te [vestigingsplaats] , en2. [eiser 2] , te [woonplaats 2] , eisers(gemachtigde: mr. M.H. Fleers),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
    (gemachtigde: mr. P. Yildirim).
    
  
  
    Procesverloop 
    Bij besluit van 24 september 2019 (primair besluit) heeft verweerder geweigerd aan [B.V.] B.V. te [vestigingsplaats] de gevraagde omgevingsvergunning voor het veranderen van de winkel aan de [winkel] [nummer 1] alsmede voor het oprichten van twee woningen te verlenen. 
    
    
      Bij besluit van 6 april 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit, ingediend door [gemachtigde] als gemachtigde van [B.V.] B.V., ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft de gedingstukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 januari 2022. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    
      Overwegingen
    
    1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. [B.V.] B.V. te [vestigingsplaats] heeft op 13 juni 2019 een  omgevingsvergunning aangevraagd om het pand [winkel] [nummer 1] te veranderen en de bestaande indeling te wijzigen met als doel het creëren van twee woningen. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten (1) het bouwen van een bouwwerk en (2) het handelen in strijd met de regels van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
    2. Verweerder heeft na ontvangst van enkele ontbrekende gegevens en bescheiden de aanvraag bij het primaire besluit afgewezen. De omgevingsvergunning is geweigerd vanwege strijd met het bestemmingsplan ‘Zeeheldenkwartier’. Wonen is op grond van artikel 4.4, onder a, van voornoemd bestemmingsplan uitsluitend op de verdiepingen toegestaan. Het bestemmingsplan kent geen afwijkingsmogelijkheid. Tevens voldoet de aanvraag volgens verweerder niet aan artikel 5, lid 5.1, onder a, van de regels van het bestemmingsplan ‘Parapluherziening (fiets)parkeren’ vanwege het niet voorzien in de benodigde extra parkeerplaats op eigen terrein. In de bezwaarprocedure heeft verweerder zijn besluit heroverwogen. Besloten is om het bezwaar ongegrond te verklaren. Verweerder heeft daarbij het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften overgenomen. 
    
    3. De rechtbank gaat allereerst in op de ontvankelijkheid.
    
    
      3.1
      Uit schriftelijke informatie van de gemachtigde is gebleken dat eiser [eiser 1] op 17 december 2019, toen het bezwaar tegen het primaire besluit in behandeling was, eigenaar is geworden van het pand [winkel] [nummer 1] . Hieruit volgt dat [eiser 1] als rechtsopvolger van het bedrijf [B.V.] B.V. belanghebbende is bij het bestreden besluit.
      
    
    
      3.2
      Eiser [eiser 2] van het bedrijf [bedrijf] is door [eiser 1] aangewezen als opvolgend gemachtigde in de bezwaarprocedure. Volgens [eiser 1] heeft [eiser 2] een persoonlijk belang bij een positieve uitkomst van de procedure omdat hij de eigenaar is van de autobox/parkeerplaats die aan hem ( [eiser 1] ) is verhuurd ten behoeve van de parkeervraag die zou ontstaan bij realisering van het bouwplan. Daarmee zou [eiser 2] inkomsten kunnen genereren uit het project. Naar het oordeel van de rechtbank betreft het hier geen rechtstreeks belang bij de uitkomst van de procedure, maar een afgeleid belang dat voortvloeit uit de contractuele relatie tussen beide eisers, dan wel tussen eiser [eiser 1] en de rechtspersoon [bedrijf], die overigens zelf geen beroep heeft ingesteld. Hieruit volgt dat het beroep, voor zover ingediend door [eiser 2] , niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. 
      4. Vervolgens bespreekt de rechtbank het geschil tussen eiser [eiser 1] en verweerder.
      5. Niet in geschil is dat het bouwplan niet aan de regels van het bestemmingsplan voldoet. Op de betreffende locatie rust de bestemming ‘gemengd I’, waarbinnen wonen op de begane grond niet is toegestaan. Met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de Wabo en artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Bor is verweerder bevoegd een omgevingsvergunning te verlenen. Bij gebruikmaking van die bevoegdheid is verweerder op grond van het bepaalde in artikel 2.12 van de Wabo en artikel 3:4 van de Awb gehouden om de daarbij betrokken belangen in kaart te brengen en deze belangen tegen elkaar af te wegen. Hieruit volgt dat de bestuursrechter deze beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen dat wordt beoordeeld of verweerder in redelijkheid geen gebruik heeft gemaakt van zijn afwijkingsbevoegdheid. Daarbij kan de bestuursrechter zonder terughoudendheid toetsen of van de juiste feiten is uitgegaan, of de belangenafweging op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden en of deugdelijk is gemotiveerd waarom een bepaalde keuze is gemaakt.
    
    
      6.1
      Verweerder heeft zich beroepen op de zogeheten functiemengingsstrategie, die gebruikt wordt om de noodzakelijk geachte verdichting te realiseren en grondgebruik te optimaliseren. Volgens deze strategie wordt slechts onder voorwaarden meegewerkt aan herbestemming van een bestaande winkelruimte of andersoortig bedrijfs- of praktijkpand. Alleen wanneer het gaat om structureel (langdurig) leegstaande bedrijfs-, praktijk- en kantoorruimte en als het pand op een verkeerde (niet marktconforme) locatie staat, kan eventueel transformatie naar onder meer een woonfunctie worden overwogen. Volgens verweerder bevindt het pand [winkel] [nummer 1] zich op een geschikte locatie voor een economische of publieksfunctie op de begane grond. Verweerder erkent dat er een groot tekort aan woningen is in de stad, maar er is ook behoefte aan geschikte werkruimtes en publieksfuncties langs doorgaande straten met een gemengd karakter, zoals de [winkel] .
      
    
    
      6.2
      Daarnaast heeft verweerder de gevraagde vergunning geweigerd omdat niet wordt voldaan aan artikel 5, lid 5.1, onder a van de regels van het bestemmingsplan ‘Parapluherziening (fiets)parkeren’ vanwege het niet kunnen voorzien in de benodigde extra parkeerplaats op eigen terrein. 
    
    
      7.1
      Eiser [eiser 1] (hierna ook: eiser) voert in beroep aan dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om de gevraagde vergunning voor afwijkend planologisch gebruik met toepassing van de zogeheten kruimelgevallenregeling te verlenen. Daarbij heeft hij onder meer gewezen op het feit dat verweerder op andere locaties in dit deel van de [winkel] wel ruimte heeft gezien voor een woonfunctie en daarvoor in enkele gevallen ook toestemming heeft verleend. Het pand met nummer [nummer 1] maakt geen onderdeel uit van de hoofdwinkelstructuur, maar bevindt zich in een deel van de straat dat als overgangsgebied kan worden gekwalificeerd. Ook wijst eiser op het feit dat veel winkelpanden leeg staan en dat er grote behoefte is aan extra woningen. 
      
    
    
      7.2
      Wat betreft de parkeereis voert eiser aan dat de parkeerbehoefte als gevolg van realisering van de aanvraag kleiner wordt. Het op eigen terrein kunnen beschikken over een parkeerplaats is daarom volgens eiser niet nodig. Overigens heeft eiser inmiddels de beschikking over een parkeerplaats in de nabijgelegen parkeergarage aan de Van Diemenstraat 184-186. 
      8. De rechtbank gaat eerst in op de weigering van verweerder om afwijkend gebruik ten behoeve van het creëren van woningen op de begane grond van het pand [winkel] [nummer 1] toe te staan. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de door verweerder in dit verband genoemde ruimtelijke argumenten in het algemeen toereikend worden geacht om te motiveren dat afwijking van het bestemmingsplan in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. Het door verweerder gehanteerde uitgangspunt dat in doorgaande straten met een gemengd karakter, zoals de [winkel] , dient te worden vastgehouden aan de regels van het bestemmingsplan, is op zichzelf beschouwd niet onredelijk te achten. Er is immers een duidelijke keuze gemaakt voor een gemengde functie, met vooral winkels op de begane grond, en het op ruime schaal toestaan van woningen op de begane grond zou afbreuk doen aan de functiemengingsstrategie. 
      9. Hier staat het volgende tegenover. Vast staat dat aan dit gedeelte van de [winkel] (tussen het [plein] en de [laan]) meerdere panden zijn gelegen die op de begane grond (inmiddels) een woonfunctie hebben gekregen. Het betreft niet alleen de even huisnummers. Eiser heeft een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en er op gewezen dat sprake is van woningen op de huisnummers [nummer 7], [nummer 3] , [nummer 4] en [nummer 2] . Bovendien heeft eiser het vermoeden dat op nummer [nummer 6] sprake is van illegale bewoning. Voor zover sprake is van wonen zonder toestemming, treedt verweerder daartegen niet op, aldus eiser.
      10. Verweerder heeft erkend dat in het geval van de panden [winkel] [nummer 3] en [nummer 2] wel een omgevingsvergunning is verleend voor het veranderen van een winkel met woning tot (alleen) een woonfunctie. Wat [winkel] [nummer 3] betreft is volgens verweerder relevant dat er al sprake was van bewoning op de begane grond toen de vergunning werd aangevraagd. Dat ligt bij de onderhavige aanvraag anders. Wat [winkel] [nummer 2] betreft heeft verweerder benadrukt dat dit een uitzonderlijk geval was. 
      
      11. De rechtbank volgt verweerder voor zover hij stelt dat de verleende vergunning voor [winkel] [nummer 3] geen gelijk geval betreft. Uit de motivering van het betreffende besluit blijkt dat de begane grond van dat pand al bewoond werd toen het ontwerp- bestemmingsplan ter inzage werd gelegd. 
      12. Voor het pand [winkel] [nummer 2] ligt dit anders. Het besluit uit 2016 waarbij voor dit pand afwijkend gebruik ten behoeve van woondoeleinden is toegestaan, is, voor zover van belang, als volgt gemotiveerd.
      “Deze specifieke locatie is gelegen in de [winkel] . Deze straat is een winkelstraat die deels onderdeel uitmaakt van de hoofdwinkelstructuur, welke is bepaald op basis van de detailhandelsmonitor. Echter, dit adres is niet in dit deel gelegen maar maakt wel onderdeel uit van de winkelstructuur in het Zeeheldenkwartier. Uitgangspunt van het detailhandelsbeleid van de gemeente Den Haag in de Structuurvisie Detailhandel Haaglanden en in de Detailhandelsnota Den Haag is concentratie van winkels op bestaande locaties. In dit gebied wordt daarom ingezet op het handhaven van de huidige winkelstructuur omdat uitbreiding daarbuiten ongewenst is. Uitgangspunt is voor dit deel van de [winkel] om qua functies goed aan te sluiten op het deel van de straat wat in de hoofdwinkelstructuur ligt. Dit initiatief, waarin wonen op de begane grond gerealiseerd wordt, is daarom op het eerste oog niet gewenst. Ondanks dat deze locatie geen onderdeel is van de hoofdwinkelstructuur, is er bij het opstellen van het bestemmingsplan toch voor gekozen om dit deel dezelfde bestemming te geven als het deel van de hoofdwinkelstructuur, waarin wonen alleen op de verdieping wordt toegestaan en er diverse functies op de begane grond mogelijk zijn. De bestemming ‘Gemengd-1’( en ‘Gemengd-4’) is gebruikt voor specifieke locaties die vallen binnen de hoofdwinkelstructuur. De bestemmingen ‘Gemengd-2’en ‘Gemengd-3’ zijn gebruikt bij overgangsgebieden en zijn daarom brede bestemmingen waarbinnen vele diverse functies mogelijk zijn en wonen niet is uitgesloten op de begane grond. Inmiddels fungeert dit deel van de straat veel meer als overgangsgebied en daarom sluit het meer aan bij de gebieden die zijn bestemd met ‘Gemengd-2’en ‘Gemengd-3’. Het is dus goed voor te stellen dat in dit deel van de straat wonen op de begane grond alsnog wordt toegestaan. Gezien het bovenstaande gaan wij akkoord met het gebruik van de begane grond ten behoeve van woondoeleinden.”
      13. Naar het oordeel van de rechtbank valt uit deze motivering geenszins af te leiden dat verweerder bij wijze van uitzondering toestemming heeft verleend voor een ontwikkeling die hij in beginsel ongewenst achtte. Benadrukt is juist dat dit deel van de straat van karakter is veranderd, als gevolg waarvan het meer aansluit bij gebieden met de bestemming ‘Gemengd-2’en ‘Gemengd-3’ waarin wonen op de begane grond wordt toegestaan. Daarom valt zonder nadere toelichting niet te begrijpen waarom verweerder voor de [winkel] [nummer 1] geen gebruik voor woondoeleinden wenst toe te staan en voor [winkel] [nummer 2] wel. Zoals ook de Adviescommissie bezwaarschriften heeft gesteld is sprake van (nagenoeg) gelijke gevallen. De commissie heeft weliswaar opgemerkt dat [winkel] [nummer 2] een ander bouwblok betreft, maar uit het advies van de commissie blijkt niet waarom dat relevant zou zijn. 
      14. Verweerder heeft in navolging van de Adviescommissie bezwaarschriften nog gesteld dat het toestaan van afwijkend gebruik voor woondoeleinden ongewenste precedentwerking kan hebben, in die zin dat vergelijkbare aanvragen redelijkerwijs niet kunnen worden geweigerd. Dit is naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf beschouwd een geldig argument, alleen valt niet in te zien waarom die vrees blijkbaar niet gold ten tijde van de beslissing over de vergunning voor het pand [winkel] [nummer 2] . 
      15. Gelet op het vorenstaande, en mede gelet op het feit dat de grote behoefte aan woonruimte in populaire wijken als het Zeeheldenkwartier niet in geschil is, is de rechtbank van oordeel dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning voor ‘van het bestemmingsplan afwijkend gebruik’ niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
      16. Wat betreft het niet kunnen voorzien in de benodigde extra parkeerplaats op eigen terrein overweegt de rechtbank als volgt.
      17. Verweerder heeft onder verwijzing naar de Nota Parkeernormen van de gemeente Den Haag 2011 (zoals gewijzigd in 2016) gesteld dat de wijziging van winkelruimte naar twee appartementen in de maatgevende periode (avond/nacht) noopt tot (afgerond) één extra parkeerplaats. De uitgewerkte berekening in het verweerschrift is naar het oordeel van de rechtbank juist. Eiser heeft in het beroepschrift gesteld dat de parkeerbehoefte als gevolg van realisering van het bouwplan niet groter maar kleiner wordt, maar bij de weergave van de parkeerbehoefte in de bestaande situatie lijkt eiser geen rekening te hebben gehouden met het voor detailhandel geldende aanwezigheidspercentage van 20%, vermeld op bladzijde 50 van de Nota Parkeernormen 2011. 
      
      18. Uit het bezwaarschrift van 24 oktober 2019 dat (de rechtsvoorganger van) eiser tegen het primaire besluit heeft ingediend blijkt evenwel dat de aanvrager kan beschikken over een parkeerplaats in de omgeving. Op de eerste pagina van de set tekeningen die bij de aanvraag hoort is dit ook al vermeld, met de toevoeging dat ‘dit wordt geformaliseerd als de vergunning nagenoeg rond is’. Blijkens bijlage 6 bij het beroepschrift heeft eiser per 1 mei 2020, ruim drie weken na de datum van het bestreden besluit, een garagebox gehuurd in een parkeergarage aan de nabijgelegen Van Diemenstraat. Vast staat dat hiermee op alternatieve wijze in de benodigde extra parkeerplaats wordt voorzien. Weliswaar is de huurovereenkomst pas kort na het bestreden besluit tot stand gekomen, maar de rechtbank vindt het niet redelijk dat in dit geval aan eiser wordt tegengeworpen dat de parkeerplaats formeel nog niet was geregeld. Indien verweerder op dit punt een nadere onderbouwing had gewenst, dan had verweerder daarnaar kunnen vragen. Uit het verslag van de hoorzitting blijkt echter dat de benodigde parkeerplaats helemaal niet aan de orde is geweest. Gelet op deze gang van zaken is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag in strijd is met artikel 5, lid 5.1, onder a van de regels van het bestemmingsplan ‘Parapluherziening (fiets)parkeren’. 
      19. Het beroep van eiser [eiser 1] is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank zal gelet op de rechtsbescherming van eventuele derde-belanghebbenden niet zelf in de zaak voorzien, maar zal verweerder opdragen om binnen een termijn van zes weken een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
      20. Omdat het beroep van eiser [eiser 1] gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). Voorts bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser [eiser 1] het betaalde griffierecht vergoedt.
      
        
      
      
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank:
    
      
        verklaart het beroep, voor zover ingediend door [eiser 2] , niet-ontvankelijk; 
      
      
        verklaart het beroep, voor zover ingediend door [eiser 1] gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op om binnen een termijn van zes weken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat verweerder het door eiser [eiser 1] betaalde griffierecht van € 178,- dient te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de door eiser [eiser 1] gemaakte proceskosten tot een bedrag van  € 1.518,-.
      
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2022.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    
    
    
    
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hoger beroepschrift. U moet dit indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.