ECLI:NL:RBNHO:2022:4829, Rechtbank Noord-Holland, 08-06-2022, 21-3267
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Zaak over weigering omgevingsvergunning voor bouwen van twee woningen en legaliseren van vier woningen. Beroep ongegrond.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 21/3267 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juni 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. M.J.S. Spanjersberg),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad, verweerder
    (gemachtigde: mr. Y. Kliphuis).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 19 maart 2018 (primair besluit) heeft verweerder geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van twee woningen en het legaliseren van vier woningen aan de [adres 1] - [adres 2] in [woonplaats] .
    
    
    
      In het besluit van 18 juni 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 24 maart 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door [naam 1] (bouwadviseur) en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook waren voor verweerder aanwezig 
      
        [naam 2] (vakspecialist milieu en ruimte), [naam 3] (advies en toezicht) en 
      
        [naam 4] (vergunningverlener). 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
      1.1
      Eiser is eigenaar van het gebouw aan de [adres 1] - [adres 2] in [woonplaats] . Eiser heeft in dat gebouw appartementen gerealiseerd. Het gebouw bevindt zich binnen de geluidzone van het naastgelegen industrieterrein 'Zetmeelbedrijven de Bijenkorf'. Aan de zuidkant van het gebouw ligt de snelweg A8.
      
    
    
      1.2
      Op 23 april 2015 is een toezichthouder voor controle op het adres [adres 3] - [adres 2] geweest. Tijdens dat bezoek is geconstateerd dat de brandcompartimentering van de woning zonder vergunning is veranderd voor het creëren van drie appartementen. Bij besluit van 9 maart 2016 heeft verweerder eiser gelast om vóór 1 juli 2016 'de zonder vergunning gewijzigde bouwconstructie' te verwijderen en verwijderd te houden.
      
    
    
      1.3
      Eiser heeft op 27 februari 2017 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het legaliseren van 6 wooneenheden in het bestaande gebouw aan de [adres 1] - [adres 2] . Ter plaatse geldt het bestemmingsplan 'Oud Koog Rooswijk' (het bestemmingsplan). Op het perceel rust de bestemming 'Gemengd'. Het gebouw ligt ook in het gebied met de aanduiding 'Geluidzone – industrie'. Verweerder heeft geweigerd om de omgevingsvergunning te verlenen. Eiser heeft daar bezwaar tegen gemaakt.
      
      
        
          Bestreden besluit
        
      
      2. In het bestreden besluit staat – samengevat – het volgende. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, omdat niet wordt voldaan aan de geluidsnormen. Artikel 25.1 van het bestemmingsplan heeft tot doel om te voorkomen dat een te hoge geluidsbelasting op nieuwe geluidsgevoelige functies (de woningen) ontstaat. Verweerder wenst geen gebruik te maken van zijn afwijkingsbevoegdheid. Eiser heeft niet aangetoond dat de geluidsbelasting vanwege het industrieterrein op de gevels van de aangevraagde woningen niet hoger zal zijn dan de daarvoor geldende voorkeursgrenswaarde. De aangeleverde geluidsonderzoeken voldoen niet aan de daarvoor geldende vereisten. In het akoestisch onderzoek is de gecumuleerde geluidsbelasting van industrie en wegverkeerslawaai niet berekend. Ook is  van de gevels de mate van geluidwering niet door een geluidsisolatiemeting of een berekening aangetoond. Daardoor is niet aannemelijk gemaakt dat de geluidsbelasting voldoet aan het 'Actieplan omgevingslawaai 2019-2023 en beleidsregel hogere waarde gemeente Zaanstad' (het beleid). Eiser heeft geen (nader) rapport aangeleverd waaruit blijkt dat het bouwplan zo kan worden aangepast dat wel wordt voldaan aan de geluidsnormen. Volgens verweerder is de gevraagde omgevingsvergunning daarom terecht geweigerd.
      
      
        
          Beoordeling van het beroep
        
      
      3. Eiser heeft beroep ingesteld op gronden die hierna worden besproken, voor zover voor de beslissing van belang.
      
      4. Op de zitting heeft eiser de situatie van de woningen toegelicht:
      - nummer [adres 2] -1: Deze bevindt zich op de eerste verdieping. Ten tijde van de  	controle in 2015/2016 was dit een kantoor, daarna is het woonruimte geworden; 
      - nummer [adres 2] -A: Deze bevindt zich op de tweede verdieping en heeft een woonfunctie sinds 2005;
      - nummer [adres 2] -B: Deze bevindt zich ook op de tweede verdieping en heeft ook sinds 2005 een woonfunctie;
      - nummer [adres 1] -A: Deze bevindt zich op de tweede verdieping en heeft een woonfunctie sinds 1997;
      - nummer [adres 2] -C: Deze bevindt zich op de derde verdieping. Na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan werd dit appartement voor het eerst bewoond;
      - nummer [adres 1] -C: Deze bevindt zich op de derde verdieping en heeft een woonfunctie 
      
        sinds 2007. 
        Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat hij nummers [adres 2] -1 en [adres 2] - C als nieuwe appartementen aanmerkt en dat het wat verweerder betreft bij de andere appartementen gaat om legalisatie. 
        De rechtbank stelt vast dat de zes appartementen allemaal gerealiseerd zijn na de vaststelling van de geluidzone in 1988. 
        
          Het bestemmingsplan
        
      
      5. In artikel 25.1 van het bestemmingsplan staat het volgende. 
      
      
        “Artikel 25.1.1
        Ter plaatse van de aanduiding 'Geluidzone – industrie' zijn de gronden, naast de andere voor die gronden aangewezen bestemmingen, tevens bestemd voor het tegengaan van een te hoge geluidsbelasting op nieuwe geluidgevoelige bebouwing als gevolg van industrielawaai en mede bestemd voor de bescherming en instandhouding van de geluidsruimte in verband met de nabijheid van een inrichting als bedoeld in artikel 41 van de Wet geluidhinder.
      
      
      
        Artikel 25.1.2
        In afwijking van het bepaalde bij de andere aangewezen bestemmingen geldt dat ter plaatse van de aanduiding 'Geluidzone – industrie' – met uitzondering van herbouw ten behoeve van een bestaande geluidgevoelige functie – het niet is toegestaan om gebouwen ten behoeve van geluidgevoelige functies als bedoeld in de Wet geluidhinder te bouwen dan wel het gebruik van gebouwen ten behoeve van niet-geluidgevoelige functies om te zetten in het gebruik van gebouwen ten behoeve van geluidgevoelige functies.
      
      
      
        Artikel 25.1.3
        Bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 25.1.2 teneinde het bouwen van nieuwe woningen en andere geluidsgevoelige bebouwing overeenkomstig de andere bestemmingen toe te staan, mits de geluidbelasting vanwege het industrieterrein op de gevels van deze woningen en andere geluidsgevoelige gebouwen niet hoger zal zijn dan de daarvoor geldende voorkeursgrenswaarde of een verkregen hogere grenswaarde.”
      
      
      
        
          Is er strijd met het bestemmingsplan?
        
      
    
    
      6.1
      Eiser voert aan dat voor de situatie van vóór 2012 gekeken moet worden naar het van 1971 tot 2012 geldende bestemmingsplan. Volgens eiser is er geen reden om aan te nemen dat er strijd is met dat bestemmingsplan. Ook kan hier beroep gedaan worden op eerder verleende vergunningen. Er zijn diverse bouwvergunningen verleend voor het bouwen of aanpassen van een woning, zo stelt eiser. Op de zitting is gesteld dat de vier appartementen die gerealiseerd zijn vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, legaal waren, dat die appartementen toegestaan waren op grond van het overgangsrecht en dat die appartementen dus niet in strijd zijn met het bestemmingsplan.
      
    
    
      6.2
      Eiser heeft niet gemotiveerd en niet concreet onderbouwd waarom de vier onder het vorige bestemmingsplan gerealiseerde appartementen niet in strijd waren met de ook toen geldende geluidzone met bijbehorende bepalingen. Hier voegt de rechtbank aan toe dat niet in geschil is dat voor geen van de zes appartementen eerder een bouwvergunning is aangevraagd en dat een (met succes) gedaan beroep op het overgangsrecht geen bouwtitel oplevert, zodat een omgevingsvergunning vereist blijft. De beroepsgrond van eiser slaagt daarom niet. 
      
    
    
      7.1
      Eiser stelt ook dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens hem is het niet zo dat het gebruik van een niet-geluidgevoelige functie wordt omgezet in een geluidgevoelige functie. Er rustte namelijk al een geluidsgevoelige functie op de objecten. Op de zitting heeft eiser zijn standpunt uitgelegd. Hij heeft aangevoerd dat de bestemming 'gemengd' was en daar valt ook de functie wonen onder. Dit is een geluidsgevoelige functie, zo stelt eiser.
      
    
    
      7.2
      De rechtbank volgt eiser hierin niet. De woonfunctie is niet eerder planologisch gerealiseerd. Dit betekent dat er bij de aangevraagde omgevingsvergunning wel sprake is van omzetting van een niet-geluidgevoelige functie in een geluidgevoelige functie. Deze omzetting is in strijd met artikel 25.1 van het bestemmingsplan. 
      
      
        
          Moest verweerder de vergunning in afwijking van het bestemmingsplan verlenen?
        
      
      8 Verweerder wil geen gebruik maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan, zoals opgenomen in artikel 25.1.3 van het bestemmingsplan om de volgende reden.  Op vrijwel alle zijden van de appartementen is de geluidsbelasting vanwege industrie meer dan de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A). Medewerking kan alleen als verweerder een hogere waarde besluit neemt. Dat hogere waarde besluit kan verweerder niet nemen omdat:
      a. a) volgens het beleid per appartement maximaal één dove gevel is toegestaan. Het bouwplan voldoet daar niet aan;
      b) van dove en andere gevels moet de mate van geluidwerendheid met een meting of berekening worden aangetoond en dat is niet gebeurd.
      Alleen al om deze redenen kan verweerder niet meewerken aan afwijking van het bestemmingsplan, maar daar komt nog bij dat:
      c) bij het vaststellen van een hogere waarde besluit de gecumuleerde geluidsbelasting niet meer dan 3 dB boven de toegestane ontheffingswaarde mag zijn. Omdat de cumulatieve geluidsbelasting niet is berekend, kan verweerder dit niet beoordelen. 
      
    
    
      9.1
      Eiser stelt zich op het standpunt dat het hier niet gaat om 'nieuwe' woningen in de zin van de Wet geluidhinder. Eiser stelt dat de objecten in 1981 voor het eerst en in 2012 voor het laatst zijn gesplitst. Daarom gaat het om 'aanwezige' woningen, waarvoor een hogere geluidsbelasting geldt. Verweerder had gelet hierop ambtshalve de hogere waarde voor de ten hoogste toegelaten geluidsbelasting moeten vaststellen op 60 dB(A). Verweerder is volgens eiser ten onrechte uitgegaan van een maximaal toelaatbare geluidsbelasting van 50 dB(A).
      
    
    
      9.2
      Zoals hiervoor al in overweging 7.2 is overwogen, zijn de woningen niet eerder planologisch gerealiseerd. Dit betekent dat verweerder de appartementen bij de beoordeling van de ingediende aanvraag terecht  heeft aangemerkt als 'nieuw te bouwen woningen' in de zin van de Wet geluidhinder. Daarvoor geldt voor industrielawaai een voorkeursgrens waarde van 50 dB(A) en een maximale grenswaarde van 55 d(B)A. Eiser heeft niet bestreden dat het bouwplan niet voldoet aan de criteria die hiervoor zijn genoemd in de onderdelen a tot en met c in overweging 8. Dat verweerder geen hogere waarde besluit heeft willen vaststellen is in overeenstemming met het beleid en acht de rechtbank niet onredelijk. Verweerder heeft dan ook kunnen weigeren om met toepassing van artikel 25.1.3 van het bestemmingsplan medewerking te verlenen aan het bouwplan.
      
    
    
      9.3
      Ook stelt eiser dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen. Op de zitting heeft eiser hierover verklaard dat – ook als er niet binnenplans meegewerkt kan worden – verweerder moet bezien of buitenplans medewerking kan worden verleend. Daarbij moeten ook belangen van eisers en van de bewoners van de appartementen worden betrokken. De huurders hebben er geen probleem mee en als zij dat wel zouden hebben, kunnen ze de verhuurder aanspreken.
      
    
    
      9.4
      De rechtbank overweegt dat artikel 25.1 van het bestemmingsplan zowel het woon- en leefklimaat van (toekomstige) bewoners als de rechten en uitbreidingsmogelijkheden van omliggende industrie beschermt. Dat verweerder, zoals hij ter zitting heeft toegelicht, niet in afwijking van het bestemmingsplan aan de realisering/legalisering van de appartementen wil meewerken als niet voldaan is aan artikel 25.1.3 van het bestemmingsplan, is niet onredelijk. 
      
      
        
          Is het vertrouwensbeginsel geschonden?
        
      
    
    
      10.1
      
        Eiser wijst erop dat in de brief van 18 december 2015 en in het besluit van
         9 maart 2016 staat dat het splitsen van een woonhuis in drie afzonderlijke woningen niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hij heeft er op grond daarvan vanuit mogen gaan dat de omgevingsvergunning zou worden verleend. Eiser noemt in dit verband ook een gesprek van 12 september 2018. Op de zitting heeft eiser toegelicht dat onduidelijk was of de appartementen wel of niet in de geluidzone lagen. Dit is relevant, omdat buiten de geluidzone artikel 25 van het bestemmingsplan niet geldt. Volgens eiser heeft [naam 5] van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied in dat gesprek gezegd dat er wat hem betreft gebouwd kon worden als de naastgelegen industrie geen bezwaar had. Eiser wijst ten slotte op het huisnummerbesluit van 27 maart 2018 en op het feit dat hij WOZ-beschikkingen voor de afzonderlijke huisnummers ontvangt.  
      
      
    
    
      10.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de documenten die zijn opgesteld in het kader van een handhavingstraject na een controlebezoek  niet de toezegging volgt dat de aanvraag waar het nu om gaat, zou worden vergund met voorbijgaan aan artikel 25.1 van het bestemmingsplan. De aanvraag gaat niet over het splitsen van een bestaande woning, maar om het omzetten van oorspronkelijke bedrijfsruimten naar woonappartementen. Bovendien wordt in die stukken alleen gesproken over artikel 5 van het bestemmingsplan. Ook uit de uitlatingen van [naam 5] volgt dit niet.
      
    
    
      10.3
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet het vertrouwen heeft gewekt dat de gevraagde omgevingsvergunning, zo nodig in afwijking van het bestemmingsplan, zou worden verleend. Uit de brief van 18 december 2015 en het besluit van 9 maart 2016 volgt die toezegging niet. Vast staat dat het gebouw in de geluidzone ligt. In de algemene bewoordingen van [naam 5] zoals eiser die schetst, kan ook geen toezegging worden gezien dat ook als het gebouw in de geluidzone ligt, een verklaring van de buren voldoende was om de omgevingsvergunning te kunnen verlenen. In de rechtspraak is ten slotte al eerder beslist dat het nemen van een besluit in het kader van de Wet WOZ en het nemen van een huisnummerbeschikking op basis van andere motieven plaatsvindt dan het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan en daaraan om die reden ook geen vertrouwen kan worden ontleend dat een omgevingsvergunning zou worden verleend. De rechtbank ziet geen reden om daar in dit geval anders over te denken. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Is de schijn van vooringenomenheid gewekt?
        
      
      11. Eiser voert aan dat sprake is van de schijn van vooringenomenheid omdat verweerder in het Reparatieplan 2021 en het Paraplubestemmingsplan Woningsplitsing, Kamerverhuur en Toeristische verhuur heeft opgenomen dat het niet is toegestaan om woningen te splitsen. Weliswaar is het verweerder toegestaan vanuit bepaalde beleidskeuzes te werken, maar in dit geval heeft verweerder volgens eiser bewust toegewerkt naar een weigering van de omgevingsvergunning. Op de zitting is aan eiser gevraagd om toe te lichten op welke manier verweerder dan  heeft 'toegewerkt' naar die weigering. Eiser heeft zijn verwijt aan verweerder niet met concrete feiten of omstandigheden kunnen onderbouwen en gaf aan dat dit betoog bedoeld was als het 'hele plaatje' en 'dat hij ervan uit mocht gaan dat het wel oké was'. Eiser heeft gelet hierop niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een schijn van vooringenomenheid. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      12. Het beroep is ongegrond. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, rechter, in aanwezigheid van mr. F. Vermeij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Bestemmingsplan voor de Bebouwde kom van de gemeente Koog aan de Zaan
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:209:1559
  
  
    Bijvoorbeeld in de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1442.