ECLI:NL:RVS:2021:1506, Raad van State, 14-07-2021, 202100296/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 oktober 2019 heeft de Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs VO2801 voor de minderjarige zoon van [appellant], [naam zoon], een toelaatbaarheidsverklaring voor het voortgezet speciaal onderwijs voor de duur van één jaar en met bekostigingscategorie laag, afgegeven. [zoon] is geboren op [geboortedatum] 2006 en is bekend met Multiple Complex Developmental Disorder. Vanaf augustus 2018 heeft [zoon] gedurende vijf dagdelen per week individuele begeleiding van de maatschap Quadraat in Leiden. Quadraat biedt huiswerkbegeleiding, bijles, sociale vaardigheidstrainingen, faalangstreductietrainingen, individuele begeleiding, remedial teaching, dyslexie-ondersteuning, werkgeheugentrainingen en psychologisch en/of pedagogisch-didactisch onderzoek. Quadraat is geen onderwijsinstelling in de zin van de Wet op de expertisecentra. Om onderwijs te kunnen volgen bij Quadraat staat [zoon] ingeschreven op de Leo Kannerschool, een school voor voortgezet speciaal onderwijs, gevestigd in Oegstgeest.

202100296/1/A2.
    Datum uitspraak: 14 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 december 2020 in zaak nr. 20/1895 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs VO2801 (hierna: het samenwerkingsverband).
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 oktober 2019 heeft het samenwerkingsverband voor de minderjarige zoon van [appellant], [zoon], een toelaatbaarheidsverklaring voor het voortgezet speciaal onderwijs voor de duur van één jaar en met bekostigingscategorie laag, afgegeven.
    Bij besluit van 10 april 2020 heeft het samenwerkingsverband het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het samenwerkingsverband heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2021, waar [appellant] en het samenwerkingsverband, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [zoon] is geboren op [geboortedatum] 2006 en is bekend met Multiple Complex Developmental Disorder (MCDD). Vanaf augustus 2018 heeft [zoon] gedurende vijf dagdelen per week individuele begeleiding van de maatschap Quadraat in Leiden. Quadraat biedt huiswerkbegeleiding, bijles, sociale vaardigheidstrainingen, faalangstreductietrainingen, individuele begeleiding, remedial teaching, dyslexie-ondersteuning, werkgeheugentrainingen en psychologisch en/of pedagogisch-didactisch onderzoek. Quadraat is geen onderwijsinstelling in de zin van de Wet op de expertisecentra.
    Om onderwijs te kunnen volgen bij Quadraat staat [zoon] ingeschreven op de Leo Kannerschool, een school voor voortgezet speciaal onderwijs, gevestigd in Oegstgeest.
    Voor de begeleiding van [zoon] op Quadraat is een maatwerkvoorziening afgesproken tussen het samenwerkingsverband, de school, Quadraat en de gemeente om de begeleiding van [zoon] te bekostigen. Over de financiering van het maatwerktraject van [zoon] is de afspraak gemaakt dat in schooljaar 2019-2020 en 2020-2021 de financiering van het maatwerktraject voor [zoon] door de school en het samenwerkingsverband wordt bekostigd. Mocht na twee jaar blijken dat er onvoldoende groei richting onderwijs in een kleine groep Is gerealiseerd, dan zal de gemeente voor twee jaar de financiering van het maatwerktraject op zich nemen, zodat [zoon] op Quadraat gedurende die jaren onderwijs kan blijven volgen.
    1.1.    De school heeft bij het samenwerkingsverband een toelaatbaarheidsverklaring categorie laag aangevraagd voor [zoon]. Op 14 oktober 2019 heeft het samenwerkingsverband een toelaatbaarheidsverklaring afgegeven voor [zoon] waarbij hij toelaatbaar wordt geacht voor het voortgezet speciaal onderwijs. Deze toelaatbaarheidsverklaring had een looptijd van 1 augustus 2019 tot en met 31 juli 2020.
    In geschil is deze verlening van de toelaatbaarheidsverklaring voor de duur van een jaar, met de mogelijkheid van verlenging voor nog een jaar. Het samenwerkingsverband heeft de toelaatbaarheidsverklaring inmiddels met een jaar verlengd tot en met 31 juli 2021.
    Wettelijk kader
    2.       Artikel 17a, zesde lid, aanhef en onder c en d, van de Wet op het voortgezet onderwijs luidt:
    " Het samenwerkingsverband heeft in elk geval tot taak:
    […];
    c. het beoordelen of leerlingen aangewezen zijn op het leerwegondersteunend onderwijs, of toelaatbaar zijn tot het praktijkonderwijs of het voortgezet speciaal onderwijs, op verzoek van het bevoegd gezag van een school als bedoeld in het tweede lid waar de leerling is aangemeld of ingeschreven, en
    d. het adviseren over de ondersteuningsbehoefte van een leerling op verzoek van het bevoegd gezag van een school als bedoeld in het tweede lid waar de leerling is aangemeld of ingeschreven."
    Oordeel van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het samenwerkingsverband zijn besluitvorming heeft mogen baseren op twee aangepaste adviezen van deskundigen die in de bezwaarfase zijn geraadpleegd. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het samenwerkingsverband voldoende gemotiveerd is afgeweken van het beleid voor de Leo Kannerschool dat toelaatbaarheidsverklaringen in beginsel voor de gehele duur van de schoolcarrière worden aangevraagd. Dat onderdeel van het maatwerktraject is dat onderzocht wordt of [zoon] in een periode van twee jaar zou kunnen deelnemen aan enige vorm van onderwijs in een groep, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Uit de Variawet (Wet van 20 december 2017 tot wijziging van enige onderwijswetten in verband met het aanbrengen van enkele aanpassingen met beperkte beleidsmatige gevolgen en enkele technische wijzigingen met betrekking tot onder andere de bekostiging van passend onderwijs en de invoering van het lerarenregister) en de Beleidsregel van 19 juni 2018, nr. 5184548 tot vaststelling van de beleidsregel van de inspecteur-generaal van het onderwijs inzake het instemmen met afwijking van het verplichte aantal uren onderwijs (Stcrt. 2018, 42600) volgt dat het bevoegd gezag van de school waarop de leerling is ingeschreven, onderzoek dient te verrichten naar de mogelijkheid van het volgen van het volledig aantal uren onderwijs door de leerling. De rechtbank heeft vastgesteld dat [appellant], Quadraat, de Leo Kannerschool en het samenwerkingsverband het er op dit moment over eens lijken te zijn dat [zoon] geen klassikaal onderwijs aan kan. Het samenwerkingsverband heeft ter zitting bij de rechtbank toegelicht dat met het huidige maatwerktraject geprobeerd is te kijken of onderwijs in een andere vorm in de toekomst wellicht wel haalbaar zal zijn. Omdat er ook bij het samenwerkingsverband twijfel bestaat over deze haalbaarheid, is het samenwerkingsverband gemotiveerd afgeweken van de standaardperiode voor het verlenen van een toelaatbaarheidsverklaring bij de Leo Kannerschool voor de gehele schoolcarrière, aldus de rechtbank.
    3.1.    Omdat Quadraat alleen een passende plek is om begeleiding te krijgen voor [zoon] maar Quadraat zelf geen onderwijs biedt, geeft het enkel volgen van onderwijs bij Quadraat geen recht op onderwijsfinanciering. Ook de mogelijkheid tot afwijken van de onderwijstijd, zoals bij [zoon] thans het geval is nu hij vijf dagen per week drie uur per dag naar Quadraat gaat, bestaat alleen bij koppeling aan een onderwijsinstelling, in dit geval de Leo Kannerschool. Indien na twee jaar onderzoek, waarvoor inmiddels tweemaal een toelaatbaarheidsverklaring afgegeven is, blijkt dat [zoon] niet geschikt is voor enige vorm van onderwijs, zal hij buiten de onderwijsfinanciering vallen. Vanaf dan is alleen nog sprake van dagbesteding, waarvoor de gemeente twee jaar zal bijspringen, aldus de rechtbank. Hoewel begrijpelijk is dat [appellant] dit eventueel toekomstige scenario niet wenselijk vindt voor [zoon], ziet de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten om te oordelen dat het samenwerkingsverband zijn bevoegdheid tot het nemen van een besluit voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
    Het hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat in Nederland een kind niet wordt gediscrimineerd als het een beperking heeft. Dan is de overheid er, om voor een gehandicapt kind passend onderwijs te bieden. Er is passend onderwijs om ervoor te zorgen dat alle kinderen een plek krijgen op een school die past bij hun kwaliteiten en mogelijkheden. Ook als zij extra ondersteuning nodig hebben. Een voorbeeld hiervan is dat de leerplicht bij gehandicapte kinderen is verruimd tot 20 jaar, om ze de mogelijkheid te bieden het maximale uit hun middelbare onderwijs te halen.
    In het samenwerkingsverband moet voor iedere leerling een passend onderwijsaanbod beschikbaar zijn. Volgens [appellant] wordt echter zo’n vijf procent van de kinderen in Nederland door samenwerkingsverbanden aan de kant gezet, niet omdat ze niet kunnen leren, maar omdat ze individuele behoeften hebben waarin het samenwerkingsverband niet kan of wil voorzien. Door zijn beperking is [zoon] volgens [appellant] zo'n kind dat door het samenwerkingsverband in zijn schoolloopbaan wordt bedreigd. Niet omdat hij niet kan leren, allerminst, maar omdat het samenwerkingsverband geen passende oplossing biedt voor zijn individuele behoeften, aldus [appellant].
    4.1.    [appellant] betoogt verder dat onder druk van de Kinderombudsman in de richting van het ministerie van Onderwijs, Bureau Onderwijsconsulenten en Gedragswerk, er uiteindelijk een regeling is gekomen, waarbij aangegeven is dat Quadraat voor [zoon] ook op de lange termijn het meest passend zou zijn. Er is een financiële koppeling met de Leo Kannerschool gemaakt, omdat het samenwerkingsverband enkel aan scholen mag betalen. Wat hem niet is verteld is dat de opzet van de voorgehouden constructie was, dat [zoon] na die eerste twee jaar uit het onderwijs zou worden geleid en dat het de bedoeling is dat hij aan het einde van het schooljaar 2020/2021, een onderwijsontheffing voor [zoon] zou moeten aanvragen, zodat de leerplicht niet meer van toepassing is. [appellant] heeft gesteld dat hij niet van plan is ontheffing van de leerplicht te vragen, omdat dat geenszins in het belang is van [zoon]. Het is in zijn belang dat zijn schoolloopbaan doorloopt. Wil [zoon] zijn onderwijs houden, dan zou hij naar de Leo Kannerschool moeten gaan, na twee jaar bij Quadraat. Maar dat zou schadelijk voor hem zijn, omdat vanaf het begin vast staat dat hij niet in een klas kan functioneren.
    4.2.    [appellant] voert verder aan dat de kinderpsychiater van [zoon] aangeeft dat het voor [zoon] belangrijk is dat voor hem het onderwijs doorgang vindt. Het College voor de Rechten van de Mens heeft na bespreking, de situatie van [zoon] geregistreerd als discriminatie tegen een gehandicapt kind door overheidsinstanties en ondersteunt hen in deze. De Nederlandse stichting voor het Gehandicapte Kind geeft aan dat [zoon] verbonden is aan de Leo Kannerschool en dat de Leo Kannerschool een zorgplicht heeft die zij niet naar behoren naleeft, doordat er tot op heden niets wordt gedaan door die school om het onderwijs van [zoon] bij Quadraat te bevorderen. Dit waar Quadraat rapporteert naar de Leo Kannerschool over de onderwijsvorderingen van [zoon]. De Inspectie van het Onderwijs geeft aan dat waar [zoon] vorderingen blijft maken in het onderwijs, zij geen reden ziet waarom het onderwijs van [zoon] niet gewoon zou door gaan. Voor een leerplichtontheffïng is volgens de inspectie geen aanleiding. De inspectie gaf in een bespreking aan dat het in de rede ligt dat het samenwerkingsverband met een regeling komt, omdat het onderwijs bij Quadraat werkt, aldus [appellant]. Ook Jeugdbescherming west heeft vastgesteld dat deze wijze van onderwijs voor [zoon] werkt en een positieve invloed heeft op zijn ontwikkeling. Om deze reden heeft Jeugdbescherming west verzocht uit te spreken dat het onderwijs in deze vorm wordt voortgezet.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       Waar gaat het geschil in hoger beroep om? Het samenwerkingsverband, de Leo Kannerschool en de gemeente hebben afgesproken dat in de twee jaar dat de onderwijsfinanciering geregeld is wordt onderzocht of [zoon] op een zorgboerderij of in een klein groepje onderwijs zou kunnen volgen. Als na die twee jaar zou blijken dat dat geen optie is, valt de zoon terug op financiering door de gemeente, waarbij het samenwerkingsverband er van uitgaat dat van de kant van de ouders wordt gevraagd om een ontheffing van de leerplicht. De financiering voor het onderwijs bij Quadraat wordt dan voor twee jaar voortgezet als dagbesteding. Het is niet duidelijk of [zoon] daarna nog onderwijs zou kunnen blijven volgen. [appellant] stelt dat zijn zoon recht op onderwijs heeft totdat hij 20 jaar is. [appellant] wil voorkomen dat [zoon] dit recht wordt ontnomen door de verlening van de toelaatbaarheidsverklaring voor 1 jaar, met de mogelijkheid van verlenging voor nog 1 jaar. [zoon] zou dan 14 jaar zijn als de onderwijsfinanciering stopt en 16 jaar zijn als ook de financiering van de gemeente zou stoppen. [appellant] betwist niet zozeer de toelaatbaarheidsverklaring, maar het feit dat deze slechts voor beperkte tijdsduur is verleend. Centraal staat dus of het samenwerkingsverband de duur van de toelaatbaarheidsverklaring heeft mogen beperken tot 1 jaar met de mogelijkheid van verlenging van een jaar.
    5.1.    In de door het samenwerkingsverband gehanteerde Richtlijnen Toelaatbaarheid tot het Voortgezet Speciaal Onderwijs staat dat voor meervoudig gehandicapte kinderen een toelaatbaarheidsverklaring tot en met het schooljaar waarin de leerling 18 wordt, wordt afgegeven. Het samenwerkingsverband heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat volgens het beleid toelaatbaarheidsverklaringen voor de gehele schoolduur worden afgegeven. Dit is in beginsel tot de leeftijd van 18 jaar is bereikt. De uitzondering voor leerlingen tot de leeftijd van 20 jaar geldt zolang het nodig is om de opleiding af te ronden. De vraag is of het gerechtvaardigd is dat in dit geval ten nadele van de zoon van [appellant] is afgeweken van het beleid door de duur van de toelaatbaarheidsverklaring te beperken tot 1 jaar. Het samenwerkingsverband heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de afwijking van het beleid mogelijk wordt gemaakt door de Variawet. In dit geval is gebruik gemaakt van de in die wet geboden mogelijkheid om af te wijken van de onderwijstijd. Die periode moet volgens het samenwerkingsverband zo kort mogelijk worden gehouden. Dit betekent volgens het samenwerkingsverband dat het niet mogelijk is om in dit geval een toelaatbaarheidsverklaring voor de gehele schoolloopbaan af te geven. De Afdeling deelt dit standpunt niet. De Variawet heeft geen betrekking op de duur van de toelaatbaarheidsverklaring. Ingevolge artikel 14a, tweede lid, aanhef en onder f, en artikel 25, vijfde lid, van de Wet op de expertisecentra, die bij de Variawet zijn gewijzigd, kan de inspectie op verzoek van het bevoegd gezag ermee instemmen dat om lichamelijke of psychische redenen voor individuele leerlingen wordt afgeweken van de voor voortgezet speciaal onderwijs voorgeschreven urennormen. Afwijking van de onderwijstijd vereist dus dat de inspectie daarmee instemt. Bij afwijking van het beleid om een toelaatbaarheidsverklaring voor de gehele schoolloopbaan af te geven op deze grond hoort dat het samenwerkingsverband zich ervan vergewist dat de toestemming door de inspectie is verleend en of die toestemming in tijd is beperkt. Het samenwerkingsverband heeft ter zitting verklaard hiernaar geen onderzoek te hebben gedaan.
    5.2.    Verder is het samenwerkingsverband er bij het maatwerktraject vanuit gegaan dat de ouders als de onderwijsfinanciering na twee jaar zou aflopen, ontheffing van de leerplicht zouden aanvragen. [appellant] heeft gesteld dat hij hiervan niet op de hoogte was en dat hij ook niet van plan is de ontheffing aan te vragen, omdat dat niet in het belang van [zoon] is. Diverse bij de begeleiding van [zoon] betrokken deskundigen hebben verklaard dat het voor de ontwikkeling van [zoon] van belang is dat het onderwijs in de huidige vorm wordt voortgezet. Het samenwerkingsverband heeft blijkens het verhandelde ter zitting de veronderstelling, waarvan bij het maatwerktraject is uitgegaan, niet in een afspraak met de ouders vastgelegd en deze veronderstelling is, gezien het standpunt van [appellant], ook onjuist. De veronderstelling dat de ouders ontheffing van de leerplicht zouden aanvragen kan dus niet ten grondslag worden gelegd aan de afwijking van het beleid om een toelaatbaarheidsverklaring voor de schoolduur te verlenen.
    Aan het besluit ligt verder de veronderstelling ten grondslag dat onderzoek zou kunnen uitwijzen dat [zoon] mogelijk na twee jaar onderwijs op een zorgboerderij of in een klein groepje in een schoolse setting zou kunnen volgen. Het samenwerkingsverband heeft te kennen gegeven daar zelf twijfel over te hebben en daarnaast onvoldoende objectieve gegevens verstrekt op grond waarvan de veronderstelling gerechtvaardigd is dat de uitkomst van een dergelijk onderzoek zou kunnen zijn dat [zoon] een andere vorm van onderwijs aan zou kunnen. Omdat daarmee de zin van het in te stellen onderzoek niet is komen vast te staan, is ook daarin onvoldoende grond gelegen voor beperking van de duur van de toelaatbaarheidsverklaring.
    5.3.    Gezien het vorenstaande is door het samenwerkingsverband op ontoereikende gronden afgeweken van het door hem gevoerde beleid om toelaatbaarheidsverklaringen voor de gehele duur van de schoolloopbaan te verlenen. Het besluit is daarom wat betreft de in bezwaar gehandhaafde beperking van de toelaatbaarheidsverklaring tot een jaar in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Het betoog slaagt.
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaren en het besluit van 10 april 2020 vernietigen voor zover daarbij de in het besluit van 14 oktober 2019 bepaalde duur van de toelaatbaarheidsverklaring tot en met 31 juli 2020 is gehandhaafd. De Afdeling draagt het samenwerkingsverband op in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Bij besluit van 20 juli 2020 is de duur van de toelaatbaarheidsverklaring verlengd tot en met 31 juli 2021. Om te voorkomen dat deze termijn verstrijkt voordat een nieuw besluit op bezwaar is genomen en om ook na 31 juli 2021 het onderwijs ongewijzigd in de bekostigingscategorie laag te kunnen voortzetten, zal de Afdeling bij wijze van voorlopige voorziening bepalen dat de afgegeven toelaatbaarheidsverklaring doorloopt tot zes weken nadat het samenwerkingsverband een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend heeft gemaakt.
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       Het samenwerkingsverband hoeft geen proceskosten te vergoeden, omdat niet van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is gebleken. Wel dient het het door [appellant] betaalde griffierecht in beroep en in hoger beroep aan hem te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 december 2020 in zaak nr. 20/1895;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs VO2801 van 10 april 2020, voor zover daarbij de in het besluit van 14 oktober 2019 bepaalde duur van de toelaatbaarheidsverklaring tot en met 31 juli 2020 is gehandhaafd;
    V.       bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de afgegeven toelaatbaarheidsverklaring doorloopt tot zes weken nadat het samenwerkingsverband een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend heeft gemaakt;
    VI.      bepaalt dat tegen het door de Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs VO2801 te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     gelast dat de Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs VO2801 aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2021
    97.