ECLI:NL:CBB:2022:276, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 31-05-2022, 20/1205
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Randvoorwaardenkorting. Niet naleven van de voorwaarde dat schapen worden beschermd tegen hoge zomerse temperaturen (29 graden C) en de voorwaarde dat de schapen toegang hebben tot voldoende schoon water. Appellant heeft de constateringen uit het rapport van bevindingen betwist maar het College is van oordeel dat hij deze betwisting onvoldoende concreet heeft onderbouwd. Subsidiair betoogt appellant dat verweerder geen randvoorwaardenkorting mocht opleggen, omdat de beide niet-nalevingen reeds waren afgedaan met een schriftelijke waarschuwing. Het College begrijpt uit het betoog van appellant dat het hem niet duidelijk was dat een niet naleving van de randvoorwaarden niet alleen tot een bestuurlijke sanctie of een strafrechtelijk traject kan leiden, maar ook tot een korting van de landbouwsteun. Dat het niet-naleven van de randvoorwaarden ook tot een korting kan leiden van de landbouwsteun staat echter vermeld in de aan appellant toegezonden waarschuwingsbrief. Verweerder was gehouden om een  randvoorwaardenkorting op te leggen. Verweerder heeft dan ook voor de beide niet-nalevingen terecht een randvoorwaardenkorting van 3% toegepast.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/1205
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 31 mei 2022 in de zaak tussen
     [naam] , te [plaats] , appellant,
    (gemachtigde: mr. J.L. Mieras),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    (gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 27 oktober 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 3% op alle door appellant voor het jaar 2020 aangevraagde rechtstreekse betalingen.
    
    
    
      Bij besluit van 1 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend, gevolgd door een aanvulling daarop.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 april 2022.
      Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1. 	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1
      Appellant exploiteert een landbouwbedrijf en heeft voor het jaar 2020 uitbetaling van de basis- en de vergroeningsbetaling aangevraagd.
      
    
    
      1.2
      Op 25 juni 2020 heeft een inspectie op het bedrijf van appellant plaatsgevonden door een toezichthouder van de NVWA. Van deze inspectie is een rapport Nalevingsspecificatie opgemaakt. Daarin is vermeld:
      
      
        
          “temperatuur 29 graden. Schapen staan/liggen rond drinkbakken die gedeeltelijk vies en leeg en gedeeltelijk met een bodempje vies water dat ook erg warm is doordat het bodempje in de volle zon staat. hersteld”   en
      
      
      
        
          “schapen in weide, schapen staan/liggen bij drinkbakken, gemeten temperatuur 29 graden. Geen enkele schaduw op perceel. Schapen hijgen erg veel. hersteld”.
        
      
      
      
        Volgens een op 29 juni 2020 door dezelfde toezichthouder opgemaakt rapport Welzijn grazers was daarmee sprake van het onthouden van de nodige zorg aan de schapen, hetgeen tijdens de inspectie is hersteld. Er is voorts voor gekozen om geen hercontrole aan te zeggen, maar een schriftelijke waarschuwing op te leggen.
      
      
    
    
      1.3
      In de schriftelijke waarschuwing van 29 juni 2020 is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
      
      
        
          “Op 25 juni 2020 is gebleken dat schapen met zichtbaar hittestress, geen bescherming kregen tegen de extreme temperatuur. Gemeten temperatuur van 29 graden op het perceel waar geen enkele schaduw was.
        
        
          Op 25 juni 2020 is gebleken dat schapen geen toegang hadden tot een toereikende hoeveelheid drinkwater van voldoende kwaliteit.
        
      
      
      
        
          Hiervoor is een waarschuwing aangezegd in verband met:
        
        
          Art. 2.2, lid 8 van de Wet dieren.
        
        
          Art. 1.6, lid 3 en art. 1.7 onder F van het Besluit houders van dieren.
        
      
      
      
        
          Uit het bovenstaande blijkt dat u niet voldoet aan een wettelijk voorschrift. Mocht u bij een volgende (her)inspectie hieraan nog niet voldoen, dan kan dit op grond van de wetgeving en het NVWA interventiebeleid leiden tot een bestuurlijke sanctie en/of een strafrechtelijk traject.
        
      
      
      
        
          Wat in deze brief beschreven is, kan betrekking hebben op één of meerdere randvoorwaarden in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Indien van toepassing wordt dit gemeld aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, wat van invloed kan zijn op de uitbetaling van uw inkomenssteun.”
        
      
      
    
    
      1.4
      Vervolgens heeft verweerder bij het primaire besluit van 27 oktober 2020 een randvoorwaardenkorting van 3% vastgesteld op alle door appellante gevraagde GLBsubsidies voor het jaar 2020. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat appellant de volgende randvoorwaarden niet heeft nageleefd:
      - de voorwaarde dat buiten gehouden dieren worden beschermd tegen slechte weersomstandigheden en gezondheidsrisico's (artikel 1.6, derde lid, van het Besluit houders van dieren) (hierna: Besluit);
      - de voorwaarde dat dieren toegang hebben tot voldoende schoon water of op een andere wijze aan de behoefte aan water kunnen voldoen (artikel 1.7, aanhef en onderdeel f van het Besluit).
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
      
      2. Appellant heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte een randvoorwaardenkorting heeft opgelegd. Appellant betwist dat hij de hiervoor in 1.4 genoemde voorwaarden niet heeft nageleefd. In dit verband heeft hij aangevoerd dat hij iedere morgen ongeveer 300 liter vers water naar de schapen in het weiland brengt, omdat het perceel niet over een waterleiding beschikt. Hij reinigt dan de drinkbakken en vult deze vervolgens met vers water. De drinkbakken raken soms vervuild doordat langslopende wandelaars er etensresten in gooien. Het is onjuist dat de schapen daar niet over schaduw beschikken. Langs het perceel ligt namelijk een rietkraag waar de schapen zich achter kunnen verschuilen. Die rietkraag ligt weliswaar net buiten het perceel, maar in de zomer is het riet heel hoog, in ieder geval een stuk hoger dan te zien is op de foto die verweerder bij het verweerschrift van 2 april 2021 heeft overgelegd.
      
      
        Subsidiair heeft appellant aangevoerd dat hij geen enkele sanctie meer had verwacht, aangezien de niet-nalevingen zijn afgedaan met een schriftelijke waarschuwing. Appellant heeft uit de waarschuwingsbrief van 29 juni 2020 begrepen dat er slechts een bestuursrechtelijke sanctie en/of strafrechtelijk traject zou volgen wanneer bij een volgende inspectie wederom van een niet-naleving zou zijn gebleken. Er heeft echter geen nadere inspectie meer plaatsgevonden. Verweerder had dan ook geen sanctie mogen opleggen.
      
      
      3. Verweerder handhaaft zijn standpunt dat appellant artikel 1.6, derde lid, en artikel 1.7, aanhef en onderdeel f van het Besluit niet (steeds) heeft nageleefd. 
      
        Uit de beknopte, door een toezichthouder van de NVWA opgestelde, rapporten blijkt immers dat schapen van appellant tijdens het moment van de controle, bij een temperatuur van 29 graden, niet beschikten over een schaduwplek. Binnen de afrastering van het perceel groeit namelijk geen riet. De schapen kunnen daardoor niet gedurende de hele dag over een schaduwplek beschikken. Verweerder heeft hierover nog navraag gedaan bij de toezichthouder die de controle heeft verricht. Uit die navraag blijkt dat de controle is verricht omstreeks 14.00 uur en dat het om 43 schapen ging.
        Verweerder heeft voorts aangevoerd dat de schapen op het moment van de inspectie geen toegang hadden tot een toereikende hoeveelheid drinkwater van voldoende kwaliteit. De drinkbakken waren gedeeltelijk vies en leeg. De schapen hadden zichtbaar dorst en stonden samengedrukt rond de drinkbakken. Meerdere schapen vertoonden tekenen van hittestress. Appellant heeft aangevoerd dat hij iedere morgen de waterbakken met schoon drinkwater vult, maar dat is, aldus verweerder, niet altijd voldoende. Gelet op de temperatuur die dag had appellant de waterbakken meerdere keren moeten controleren en zo nodig vullen. Door extreme hitte gaan schapen namelijk sneller ademen en daarmee verliezen zij veel vocht.
        Wat betreft de waarschuwingsbrief van 29 juni 2020 heeft verweerder erop gewezen dat die brief betrekking had op de mogelijkheid van het opleggen van een (bestuursrechtelijke of strafrechtelijke) sanctie wanneer bij een volgende (her)inspectie wederom van niet-naleving van de twee eerdergenoemde voorschriften van het Besluit zou blijken. Dat laat echter onverlet dat wanneer een overtreding tevens een randvoorwaarde betreft, zoals ook in die brief is vermeld, dit gevolgen kan hebben voor de door appellant middels de Gecombineerde Opgave aangevraagde steun in het kader van de Uitvoeringsregeling. Als de overtreding van een voorschrift van het Besluit tevens inhoudt dat een randvoorwaarde niet is nageleefd, is verweerder gehouden om een korting toe te passen. Zo’n randvoorwaardenkorting is niet strafrechtelijk van aard, zodat deze kan worden toegepast naast een punitieve sanctie.
      
      
    
    
      4.1
      Ter beoordeling staat of verweerder terecht een randvoorwaardenkorting van 3% heeft toegepast om de reden dat appellante artikel 1.6, derde lid, en artikel 1.7, aanhef en onderdeel f, van het Besluit niet heeft nageleefd. Het College overweegt als volgt.
      
    
    
      4.2
      Uit de hierna weergegeven bepalingen volgt dat de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van -onder meer- diergezondheid en dierenwelzijn. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
      
      
        4.2.1
        Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen (na te leven). De beheerseisen die volgens verweerder niet zijn nageleefd, behoren tot het in die bijlage opgenomen terrein van 'Dierenwelzijn'. In Nederland zijn de beheerseisen onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, en bijlage 3 bij de Uitvoeringsregeling.
        
      
      
        4.2.2
        In bijlage 3 bij artikel 3.1, onderdeel a, van de Uitvoeringsregeling wordt verwezen naar artikel 4 van Richtlijn 98/58/EG van de Raad van 20 juli 1998 tot vaststelling van minimumnormen voor de bescherming van voor landbouwdoeleinden gehouden dieren en (onder meer) de artikelen 1.6, derde lid van het Besluit (bescherming buiten gehouden dieren) en 1.7, aanhef en onderdeel f van het Besluit (drinkwater).
        
      
      
        4.2.3
        Wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt een verlaging van 3% toegepast op het totale bedrag aan betalingen en jaarlijkse premies die in artikel 92 van Verordening 1306/2013 worden genoemd (artikel 39, eerste lid, eerste alinea, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelings-bijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014)). Het betaalorgaan kan op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving dat de bevoegde controleautoriteit (in het evaluatiegedeelte van het controleverslag) daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% (artikel 39, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 640/2014). De criteria genoemd in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 zijn – kort gezegd – herhaling, de omvang, de ernst en het permanente karakter van een niet-naleving.
        
      
    
    
      4.3
      Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in de door de toezichthouder van de NVWA opgemaakte rapporten (het rapport Nalevingsspecificatie en het rapport Welzijn grazers), indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als de rapporten, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte zijn opgemaakt, komt aan de in die rapporten vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent niet dat de minister zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Het College is van oordeel dat het in artikel 48 van het Handvest en artikel 6 van het EVRM gewaarborgde recht op een eerlijk proces niet tot een andere conclusie moet leiden.
      
    
    
      4.4
      Appellant heeft de constateringen uit het rapport van bevindingen weliswaar betwist maar het College is van oordeel dat hij deze betwisting onvoldoende concreet heeft onderbouwd. Hoewel de door de toezichthouder van de NVWA opgestelde rapporten, naar verweerder heeft erkend, zeer beknopt zijn, blijkt daaruit wel dat de schapen op een zomerse dag bij een temperatuur van 29 graden in het weiland werden aangetroffen, zonder dat zij konden beschikken over schaduw en zonder dat er op dat moment voldoende schoon drinkwater aanwezig was. Vast staat dat er op het moment van controle geen beschuttingsmogelijkheden waren in het weiland, met uitzondering van een buiten de afrastering van het perceel gelegen rietkraag. De toezichthouder heeft geconstateerd dat die rietkraag op het moment van de controle geen schaduw bood aan de schapen. De stelling van appellant dat het riet hoger was dan te zien is op de door verweerder overgelegde foto en op andere momenten van de dag soms wel schaduw biedt, doet daaraan niet af. Het College acht het verder voldoende duidelijk dat de controle in de middag heeft plaatsgevonden en dat de toezichthouder toen heeft geconstateerd dat de schapen over te weinig drinkwater van voldoende kwaliteit beschikten. Appellant heeft in dit verband slechts aangevoerd dat hij elke morgen 300 liter vers water naar de schapen brengt. Zoals verweerder terecht heeft betoogd, kan dat op een warme zomerse dag, zoals tijdens de controle, te weinig zijn. Ook het betoog dat het water soms vervuilt doordat wandelaars er etensresten in gooien, slaagt niet. Appellant dient er immers ook dan voor te zorgen dat de schapen over schoon drinkwater beschikken. Hieruit volgt dat verweerder zich op het rapport van bevindingen heeft mogen baseren.
      
    
    
      4.5
      
        Ten aanzien van het subsidiaire betoog van appellant dat verweerder geen randvoorwaardenkorting mocht opleggen, omdat de beide niet-nalevingen reeds waren afgedaan met een schriftelijke waarschuwing, overweegt het College het volgende. 
        Het College begrijpt uit het betoog van appellant dat het hem niet duidelijk was dat een nietnaleving van de randvoorwaarden niet alleen tot een bestuurlijke sanctie of een strafrechtelijk traject kan leiden, maar ook tot een korting van de landbouwsteun. Dat het niet-naleven van de randvoorwaarden ook tot een korting kan leiden van de landbouwsteun staat echter vermeld in de door appellant bedoelde waarschuwingsbrief van 29 juni 2020. Naar verweerder terecht in het verweerschrift heeft betoogd, is hij op grond van de hiervoor in 4.2.3 weergegeven regelgeving gehouden om een randvoorwaardenkorting op te leggen. Verweerder heeft dan ook voor de beide niet-nalevingen terecht een randvoorwaardenkorting van 3% toegepast.
      
      
    
    
      4.6
      Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M. van Duuren en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd		De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen.		de uitspraak te ondertekenen.