ECLI:NL:CRVB:1971:1, Centrale Raad van Beroep, 24-11-1971, AW 1971 / B 23
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 1971-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Contra legem. 1. De omstandigheden kunnen zodanig zijn, dat aan een algemeen verbindend voorschrift geen toepassing gegeven mag worden. Nu aannemelijk is geworden dat aan eiser een exemplaar van de oude studiekostenregeling is uitgereikt en hij er derhalve van mocht uitgaan dat zijn verzoek tot ontslag om te gaan studeren niet zou leiden tot een verplichting tot terugbetaling van althans een gedeelte van de hem verstrekte studietoelagen, verzet het algemeen rechtsbeginsel der rechtszekerheid zich ertegen dat gedaagde uitvoering geeft aan de nieuwe studiekostenregeling, hoewel deze, op rechtsgeldige wijze tot stand gekomen, als algemeen verbindend voorschrift moet worden aangemerkt. 2. Een redelijke wetsuitlegging brengt mede, dat voor een inhouding op een maandsalaris de bedragen genoemd in art. 119, lid 1, Ambtenarenwet 1929 herleid worden tot maandbedragen.

CENTRALE RAAD VAN BEROEP 
  
  Uitspraakdatum: 24 november 1971
  
  Zaaknummer No. A.W. 1971/B 23
  
  
  
    UITSPRAAK
    
  
  
    
    
      
        [A. te B.], eiser in hoger beroep,
      
      tegen
      het College van Burgemeester en Wethouders der gemeente Groningen, gedaagde in hoger beroep.
    
    
    
      
      Op 26 mei 1967 heeft gedaagde eiser m.i.v. 1 aug. 1967 aangesteld tot adjunct-commies ter secretarie in vaste dienst. 
      
      Op 13 sept. 1967 heeft eiser een verzoek ingediend om tegemoetkoming in de studiekosten aan het Groninger avondlyceum. Op het formulier, waarop dit verzoek werd gedaan bevindt zich o.m. een verklaring van eiser, dat hij een exemplaar van de Studiekostenregeling 1958 ontvangen heeft ,,en zich aan de bepalingen, hierin gesteld, onherroepelijk en zonder voorbehoud onderwerpt”. Gedaagde heeft op 29 sept. 1967 op eisers verzoek gunstig beschikt.
      
      Op 25 juli 1969 verzocht eiser aan gedaagde i.v.m. zijn voormelde studie m.i.v. sept. 1969 drie middagen per week verlof te mogen ontvangen onder inhouding van een evenredig deel van het salaris.
      
      Op dit verzoek antwoordde gedaagde goed te vinden, dat eiser m.i.v. 1 okt. 1969 361/4 uur per week zijn functie uitoefent met dienovereenkomstig vermindering van eisers salaris.
      
      Op eisers verzoek, bij schrijven van 11 sept.1969 gedaan, om gedaagdes besluit nader in overweging te nemen, opdat eiser niet genoodzaakt zou zijn tijdelijk ontslag uit de gemeentedienst te verzoeken, reageerde gedaagde bij schrijven van 8 okt. 1969 afwijzend.
      
      Bij brief van 29 okt. 1969 verzocht eiser daarop aan gedaagde hem m.i.v. 1 jan. 1970 ontslag te verlenen, welk verzoek door gedaagde bij besluit van 13 nov. 1969 werd ingewilligd.
      
      Op 27 nov. 1969 berichtte gedaagde het na volgende aan eiser:
      
      ,,I.v.m. uw ontslag miv. 1 jan. 1970 heeft de gemeente Groningen, op grond van het bepaalde in art. 8, 2e lid, onder c, Studiekostenregeling 1958, op u een bedrag van f 350,43 te vorderen. Het verschuldigde bedrag wordt ingevolge het 3e lid van genoemd artikel beschouwd als in aanmerking komende voor inhouding overeenkomstig art. 116 Ambtenarenwet 1929.”.
      
      Op deze brief reageerde eiser bij schrijven van 1 dec. 1969 als volgt:
      
      ,,In aansluiting op uw brief van 27 nov. 1969, no. 23936, deel u ik u het volgende mede.
      
      Bij het indienen van de aanvraag voor het verkrijgen van een bijdrage in de studiekosten heb ik mij verbonden het bedrag als bijdrage in de studiekosten genoten terug te betalen, indien zich één der omstandigheden zou voordoen als bedoeld in art. 8, lid 2, Studiekostenregeling 1958, van welke regeling mij door de afdeling Personeelszaken een exemplaar ter hand is gesteld (vastgesteld bij raadsbesluit van 10 nov. 1958 en gewijzigd bij besluit van 10 juli 1961, no.11).
      
      In genoemd lid 2 nu is bepaald, dat de genoten studiekosten moeten worden terugbetaald o.m. indien men voor het einde van de studie of binnen 3 jaren na het behalen van het voor die studie geldende diploma of getuigschrift, de dienst der gemeente verlaat om een particuliere functie te aanvaarden.
      
      Aangezien ik de dienst der gemeente niet verlaat om een particuliere functie te aanvaarden ben ik niet gehouden tot terugbetaling van de genoten studiekosten. Uw genoemde brief zal derhalve op een misverstand moeten berusten.
      
      In verband hiermee zal ik gaarne op korte termijn nader van u vernemen.”.
      
      Hierop ontving eiser het navolgende, 16 dec. 1969, gedateerde, antwoord van gedaagde:
      
      ,,In antwoord op uw bovenvermelde brief, betreffende de terugbetaling van genoten studiekosten, delen wij u mede, dat uw zienswijze op een misverstand berust.
      
      Op het aanvraagformulier tot het verkrijgen van een bijdrage in de studiekosten heeft u er voor getekend zich onherroepelijk en zonder voorbehoud aan de bepalingen van de Studiekostenregeling 1958 te onderwerpen. Uiteraard is dan de op dat tijdstip geldende regeling van toepassing.”.
      
      Tegen het in vorenweergegeven schrijven van 27 nov. 1969 van gedaagde vervatte besluit heeft eiser beroep ingesteld bij het Ambtenarengerecht te Groningen, bij klaagschrift verzoekende het besluit van gedaagde, dat de gemeente wel een vordering op hem heeft nietig te verklaren en, ,,omdat B. en W. inmiddels genoemd bedrag op zijn salaris voor de maand dec. 1969 hebben ingehouden”, tevens verzoekende aan het Ambtenarengerecht te bepalen, dat gedaagde het ingehouden bedrag alsnog aan hem moet uitbetalen.
      
      Het Ambtenarengerecht te Groningen heeft bij uitspraak van 28 dec. 1970, waarnaar hierbij wordt verwezen, eisers beroep ongegrond verklaard.
      
      Tegen deze uitspraak heeft eiser bij de Raad hoger beroep ingesteld, bij beroepschrift de gronden aanvoerende voor zijn verzoek, dat deze Raad een beslissing neme.
      
      Bij contra-memorie heeft gedaagde de gronden aangevoerd voor zijn verzoek de aangevallen uitspraak te bevestigen.
      
      Bij brieven van 29 sept. 1971 heeft ’s Raads fungerend-voorzitter aan eiser verzocht de hem, eiser, destijds uitgereikte Studiekostenregeling 1958 in te zenden en aan de burgemeester van Groningen om enkele inlichtingen te verstrekken, aan welke verzoeken is voldaan.
    
  
  
  
  
    II
    
      
      Terecht heeft de eerste rechter eisers beroep aangemerkt als te zijn gericht tegen het besluit van gedaagde, vervat in zijn vorenweergegeven brief van 27 nov. 1969, alsmede tegen de inhouding van het in dat schrijven genoemde bedrag van f 350,43 op het eiser over de maand dec. 1969 uitbetaalde salaris.
      
      Pp. houdt allereerst verdeeld de vraag, welke studiekostenregeling aan eiser is uitgereikt, toen hij zijn voormelde aanvrage om tegemoetkoming in studiekosten indiende. Eiser stelt, dat dit is geweest de regeling, zoals deze geluid heeft tot 1 juli 1966, door gedaagde wordt zulks onaannemelijk geacht.
      
      Voor de Raad is aannemelijk geworden, dat het gelijk in deze aan de zijde van eiser ligt. Daartoe acht de Raad met name van belang, dat reeds in eisers eerste reactie op gedaagdes vorenweergegeven schrijven van 27 nov. 1969, welke plaats vond op 1 dec. 1969, door eiser een beroep werd gedaan op de tekst van art. 8, lid 2, Studiekostenregeling 1958 — verder aan te halen als: de Regeling — zoals deze luidde tot 1 juli 1966. Op het formulier van aanvrage om tegemoetkoming in studiekosten heeft eiser verklaard een exemplaar van de Regeling te hebben ontvangen en het door eiser op verzoek van ‘s Raads fungerend-voorzitter ingezonden exemplaar van de door hem destijds ontvangen Regeling is de Regeling, zoals deze tot 1 juli 1966 heeft geluid.
      
      De Raad hecht in dit verband groot gewicht aan de omstandigheid, dat het door eiser ingezonden exemplaar van de Regeling is gedrukt op een geheel ander formaat papier dan de Regeling, zodat deze m.i.v. 1 juli 1966 is komen te luiden.
    
  
  
  
  
    III
    
      
      Voor de vraag welke Regeling in het onderhavige geval als het toepasselijk algemeen verbindend voorschrift moet worden aangemerkt acht de Raad intussen niet beslissend welke Regeling door eiser destijds is ontvangen. Immers, de wijziging, welke de gemeenteraad van Groningen m.i.v. 1 juli 1966 in de Regeling heeft aangebracht, is op rechtsgeldige wijze tot stand gekomen, zodat zij ook m.b.t. eiser sedert zijn indiensttreding bij de gemeente Groningen als algemeen verbindend voorschrift dient te worden aangemerkt.
      
      Een geheel andere vraag is intussen, of gedaagde in het onderhavige geval onder de omstandigheden zoals vorenomschreven ten aanzien van eiser aan de Regeling toepassing mocht geven in de redactie, zoals deze m.i.v. 1 juli 1966 is komen te luiden. Vóór 1 juli 1966 luidde art. 8, lid 2, voorzover te dezen van belang, aldus:
      
      ,,2. De bijdrage zal niet worden verleend dan nadat de ambtenaar zich schriftelijk heeft verbonden, dat hij het genoten totaalbedrag zal terugbetalen, indien hij:
    
    
    c. vóór het einde van de studie of binnen drie jaren na het behalen van het voor deze studie geldende diploma of getuigschrift, of de voor deze studie geldende graad:
    
    1. de dienst der gemeente verlaat om een particuliere functie te aanvaarden;
    
    2. bij wijze van straf ontslagen wordt, dan wel aanzegging ontvangt, dat de dienstbetrekking om een dringende reden, als bedoeld in art. 1639p B.W. wordt beëindigd.”.
    
      
      Na de wijziging m.i.v. 1 juli 1966 is het bepaalde in het 2e lid onder c sub 1 komen te luiden:
      
      ,,de overheidsdienst verlaat”.
      
      Dat de gewijzigde redactie in wezen geen verschil zou maken, gelijk door gedaagde in de contra-memorie tegenover de eerste rechter betoogd, kan de Raad niet onderschrijven. Dit betoog vindt in de geschiedenis van de totstandkoming dier wijziging ook geen steun. Immers, in de voordracht van gedaagde aan de gemeenteraad d.d. 22 juni 1966 staat terzake van de onderwerpelijke wijziging het navolgende vermeld:
      
      ,,Het komt ons gewenst voor, dat de bedoeling van de bepalingen dezer verordening, welke handelen over de terugvordering van genoten studiekosten, op een enkel punt beter in de tekst tot uitdrukking komt.
      
      Hiertoe zouden wij art. 8, tweede lid, sub c, ten eerste, zodanig willen zien gewijzigd, dat daaruit duidelijk blijkt, dat terugvordering kan plaatsvinden bij het verlaten van de overheidsdienst, ongeacht de reden daarvan.”.
      
      Naar ’s Raads oordeel zou bij een ongewijzigde redactie van art. 8, lid 2, onder c 1 van de Regeling in het onderhavige geval geen recht op terugvordering hebben bestaan, nu eiser immers geen particuliere functie heeft aanvaard, doch zich volledig aan zijn studie is gaan wijden.
      
      Nu aan eiser op vorenomschreven wijze en onder vorengenoemde omstandigheden een exemplaar van de Regeling was uitgereikt en hij er op grond van dat exemplaar van mocht uit gaan dat zijn verzoek om ontslag om te gaan studeren niet zou leiden tot een verplichting tot terugbetaling van althans een gedeelte van de hem verstrekte studietoelagen, verzet het algemeen rechtsbeginsel der rechtszekerheid zich ertegen, dat gedaagde ten opzichte van eiser uit voering geeft aan het bepaalde in art. 8, lid 2, onder c 1 van de Regeling, zoals deze m.i.v. 1 juli 1966 is komen te luiden. Dit geldt derhalve zowel m.b.t. het besluit van gedaagde d.d. 27 nov. 1969 als m.b.t. de inhouding van het in dat besluit genoemde bedrag op eisers salaris over de maand dec. 1969.
    
  
  
  
  
    IV
    
      
      Dat besluit alsmede de tot uitvoering daarvan plaats gevonden hebbende inhouding komen derhalve voor nietigverklaring in aanmerking. 
      
      Zij het ten overvloede, verdient nog opmerking, dat deze inhouding ook overigens niet in stand zou kunnen worden gelaten, aangezien zij niet heeft plaatsgevonden in overeenstemming met hetgeen terzake is bepaald in art. 119 Ambtenarenwet 1929.
      
      Immers, eiser genoot in de maand dec. 1969 een salaris van f 784. Art. 119, lid 1, Ambtenarenwet 1929 gaat weliswaar uit van de mogelijkheid van inhouding op de bezoldiging voor de eerste f 2000 per jaar van één vierde en voor het meerdere van één derde, doch een redelijke wetsuitlegging brengt mede dat voor een inhouding op een maandsalaris die bedragen worden herleid tot maandbedragen. Hieruit volgt, dat inhouding van het volle bedrag van f 350,43 op de bezoldiging over één maand niet was toegelaten.
      
      Al het vorenoverwogene moet derhalve leiden tot de navolgende uitspraak:
      
      Recht doende:
      
      Vernietigt de aangevallen uitspraak.
      
      Verklaart nietig het besluit van gedaagde d.d. 27 nov. 1969 en de inhouding op eisers salaris over de maand dec. 1969 van een bedrag van f 350,43.
      
      Verstaat, dat gedaagde aan eiser zal terugbetalen genoemd bedrag van f 350,43.