ECLI:NL:RVS:2021:2685, Raad van State, 01-12-2021, 202100326/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Schagen een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.  [appellante] is sinds [datum] 1990 eigenaar van het perceel aan de [locatie 1] - [locatie 2] te Schagerbrug. Op het perceel zijn twee woningen gelegen, een woning aan de [locatie 1] en een woning aan de [locatie 2]. Op 11 juni 2018 heeft [appellante] het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade. Volgens haar heeft zij planschade geleden doordat de woning aan de [locatie 1] niet als woning is bestemd in het bestemmingsplan "Buitengebied Zijpe", dat op 31 juli 2014 in werking is getreden en op 29 juli 2015 onherroepelijk is geworden. Het college heeft over het op het verzoek te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken. De SAOZ heeft in een advies van april 2019 het volgende uiteengezet.

202100326/1/A2.
    Datum uitspraak: 1 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Schagerbrug, gemeente Schagen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 17 december 2020 in zaak nr. 19/5714 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Schagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 mei 2019 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 5 december 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 november 2021, waar [appellante] en het college, vertegenwoordigd door J.F.J. Kaandorp, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Verzoek om tegemoetkoming planschade
    1.       [appellante] is sinds [datum] 1990 eigenaar van het perceel aan de [locatie 1] - [locatie 2] te Schagerbrug (hierna: het perceel). Op het perceel zijn twee woningen gelegen, een woning aan de [locatie 1] en een woning aan de [locatie 2].
    Op 11 juni 2018 heeft [appellante] het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade. Volgens haar heeft zij planschade geleden doordat de woning aan de [locatie 1] niet als woning is bestemd in het bestemmingsplan "Buitengebied Zijpe" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), dat op 31 juli 2014 in werking is getreden en op 29 juli 2015 onherroepelijk is geworden.
    Advisering SAOZ
    2.       Het college heeft over het op het verzoek te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). De SAOZ heeft in een advies van april 2019 het volgende uiteengezet.
    Voorafgaand aan het nieuwe bestemmingsplan werd het planologische regime voor het perceel bepaald door het bestemmingsplan "Buitengebied 1989, 2e herziening" (hierna: het oude bestemmingsplan) en de Beheersverordening Zijpe (hierna: de Beheersverordening). Op grond van het oude bestemmingsplan had het perceel de bestemming ‘Agrarische Bebouwingsvakken Ab’, waarbij het vak van [appellante] door middel van een aanduiding was verbonden met een vak aan de overzijde van de weg. Dit hield in dat de twee vakken tezamen als één (agrarisch) bouwperceel dienden te worden beschouwd. Per agrarisch bouwvak mocht maximaal 1 bedrijfswoning worden gebouwd. In de Beheersverordening was bepaald dat bouwwerken die aanwezig zijn in afwijking van het plan, in beginsel wel mogen worden gewijzigd, maar niet mogen worden vergroot. Ook gebruik van bouwwerken dat bestond ten tijde van de inwerkingtreding van de Beheersverordening en daarmee in strijd is, mag worden voortgezet.
    Het perceel heeft onder het nieuwe bestemmingsplan - voor zover thans van belang - de bestemming ‘Wonen’ gekregen. Op grond van deze bestemming zijn woningen uitsluitend binnen een bestemmingsvlak toegestaan, waarbij het aantal woningen per bestemmingsvlak niet meer dan 1 mag bedragen. Dit geldt ook voor het perceel van [appellante]. In het overgangsrecht van het nieuwe bestemmingsplan is verder bepaald dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    Volgens de SAOZ is [appellante] door het nieuwe bestemmingsplan niet in een planologisch nadeliger situatie komen te verkeren, omdat de woning aan de [locatie 1] ook onder het oude planologische regime niet als woning was bestemd en, net als onder het nieuwe bestemmingsplan, onder het overgangsrecht viel. Daarbij heeft de SAOZ nog opgemerkt dat [appellante] eigenaar van het perceel is geworden nadat het oude bestemmingsplan in werking was getreden, en dus op het perceel ook maar 1 bedrijfswoning was toegestaan. Voorts heeft de SAOZ opgemerkt dat van belang is dat de woning aan de [locatie 2] onder het nieuwe bestemmingsplan is bestemd als burgerwoning, terwijl deze onder het oude planologisch regime was bestemd als bedrijfswoning. Door deze wijziging is deze woning circa 25% meer waard geworden. Zou er al sprake zijn van een planologisch nadeel, dan wordt dat gecompenseerd door dit voordeel, aldus de SAOZ.
    Gelet op het voorgaande heeft de SAOZ het college geadviseerd de aanvraag van [appellante] af te wijzen.
    Besluitvorming en oordeel rechtbank
    3.       Het college heeft dit advies aan zijn besluit van 21 mei 2019, zoals gehandhaafd bij besluit van 5 december 2019, ten grondslag gelegd en de aanvraag van [appellante] afgewezen.
    De rechtbank heeft het hiertegen gerichte beroep van [appellante] ongegrond verklaard.
    4.       [appellante] kan zich met dit oordeel van de rechtbank niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    Hoger beroep
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de woning aan de [locatie 1] de tweede woning op het perceel zou zijn. Volgens [appellante] is deze woning geen tweede woning, maar een zelfstandige woning. De woning is ten onrechte niet als zodanig bestemd in het nieuwe bestemmingsplan, omdat de gemeente zich ten onrechte op het standpunt stelde dat de woning werd gebruikt als bed & breakfast. Zou dit in de procedure die zij tegen de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan had aangespannen duidelijk zijn geweest, dan had de Afdeling in die procedure geoordeeld dat de legaal aanwezige woning positief bestemd moest worden of dat de gemeente deze zou moeten aankopen. Voor deze woning is in 1985 nog een bouwvergunning verstrekt, de onbewoonbaarverklaring ervan is in 1986 opgeheven, de woning is opgenomen in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (de BAG) en [appellante] betaalt er ook WOZ-belasting voor. De woning is daarmee legaal. Feitelijk erkennen de SAOZ en de rechtbank volgens [appellante] dat sprake is van een planologische verslechtering nu de woning al drie keer onder het overgangsrecht is gebracht. Er moet nu een planologisch besluit genomen worden, want de woning zal niet binnen de planperiode verdwijnen. Volgens [appellante] had de woning positief bestemd moeten worden. De gemeente weigert dit, en heeft recent weer geweigerd dit te doen, door de woning ook in een in 2020 vastgesteld parapluplan niet op te nemen. Hiermee handelt de gemeente in strijd met het vertrouwensbeginsel, nu haar is verteld dat zij een aanvraag kon doen om de woning in het eerstvolgende bestemmingsplan opgenomen te krijgen, terwijl haar daartoe strekkende aanvraag nu al meermaals is afgewezen, aldus [appellante].
    5.1.    De vraag of de woning aan de [locatie 1] positief bestemd had moeten worden in het nieuwe bestemmingsplan, is uitdrukkelijk aan de orde gekomen in de procedure over dat bestemmingsplan. De Afdeling heeft daarover in de uitspraak van 29 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2416, geoordeeld dat de raad daar vanaf heeft mogen zien (ov. 17-17.4). Deze vraag kan in het kader van de onderhavige planschadeprocedure niet wederom aan de orde worden gesteld. Dat [appellante] het niet eens is met de uitspraak van 29 juli 2015 en vindt dat de gemeente de Afdeling in de procedure die tot die uitspraak heeft geleid verkeerd heeft voorgelicht, maakt dit niet anders.
    5.2.    In de onderhavige procedure ligt enkel de vraag voor of het college het verzoek van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade terecht heeft afgewezen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, ov. 2.1), dient voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
    5.3.    De SAOZ heeft in haar advies het nieuwe bestemmingsplan vergeleken met het oude planologische regime. Hieruit blijkt dat het nieuwe bestemmingsplan geen wijziging heeft gebracht in de planologische status van de woning aan de [locatie 1]: de woning valt thans, net als onder het voorafgaande planologische regime, onder het overgangsrecht. Met haar stelling dat de woning nu al drie keer onder het overgangsrecht is gebracht, bevestigt [appellante] dit zelf ook. Gelet hierop heeft de SAOZ terecht geconcludeerd dat er geen sprake is van een planologisch nadeel.
    Dat, naar [appellante] stelt, voor de woning in de jaren ’80 een bouwvergunning is verleend, dat deze in de BAG is opgenomen en dat er WOZ-belasting voor wordt betaald, maakt het voorgaande niet anders. Niet in geschil is dat de woning bestaat en dat deze, zowel onder het oude als het nieuwe planologische regime, op grond van het overgangsrecht mag blijven bestaan en als zodanig mag worden gebruikt.
    Dat, ten slotte, de SAOZ in haar advies heeft opgemerkt dat onduidelijk is of het gebruik van de woning aan de [locatie 1] onder het overgangsrecht als burgerwoning of als bedrijfswoning is toegestaan, doet aan de conclusie van de SAOZ dat er geen sprake is van een voor [appellante] planologisch nadelige wijziging niet af en maakt, anders dan [appellante] stelt, niet dat het advies ondeugdelijk is. De SAOZ heeft immers terecht gesteld dat de door haar geconstateerde onduidelijkheid voor de beoordeling van de aanvraag van [appellante] niet van belang is, omdat de woning zowel onder het oude als het nieuwe planologische regime onder het overgangsrecht valt en de planologische status van de woning daarmee niet is gewijzigd.
    5.4.    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over het feit dat de SAOZ de woning aan de [locatie 2] bij haar advies heeft betrokken, terwijl uit haar uitspraak blijkt dat zij ook vindt dat de SAOZ dat niet had mogen doen. Volgens [appellante] zag haar aanvraag om tegemoetkoming in planschade immers alleen op de woning aan de [locatie 1]. Deze handelswijze van de rechtbank is in strijd met de rechtszekerheid, de zorgvuldigheid en het willekeurbeginsel. Het advies van de SAOZ is niet correct en dit wordt door de rechtbank bevestigd. Het advies kan vanwege deze grove fout dan ook niet in stand blijven. Hetzelfde geldt voor het onderdeel risicoaanvaarding. Uit gemak laat de rechtbank ook dit onderdeel buiten bespreking, terwijl er nooit sprake is geweest van risicoaanvaarding. Dit is en was duidelijk bij de gemeente en ook bij de rechtbank. Om het vervolgens buiten bespreking te laten is ook hier in strijd met de rechtszekerheid, de zorgvuldigheid en het willekeurbeginsel, aldus [appellante].
    6.1.    Zoals hiervoor, onder 5.3, is overwogen, is de SAOZ terecht tot de conclusie gekomen dat het nieuwe bestemmingsplan niet tot een voor [appellante] planologisch nadeliger situatie heeft geleid, zodat zij hierdoor geen planschade lijdt. Dit betekent dat aan de vragen of de schade voor eigen rekening moet blijven vanwege actieve risicoaanvaarding en of de schade (gedeeltelijk) wordt gecompenseerd doordat het nieuwe bestemmingsplan mogelijk ook tot een voordeel voor [appellante] leidt, niet wordt toegekomen.
    Het betoog faalt.
    7.       [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Op een andere locatie aan de Belkmerweg (nabij nummer 23) is op een plek waar jarenlang een oude stacaravan stond een bouwvergunning verleend voor een nieuwe woning. Kennelijk kan op een plek van een oude stacaravan een nieuwe woning worden gebouwd en kan een meer dan 70 jaar legaal aanwezige woning, ook aan de Belkmerweg en met bouwvergunning, niet worden opgenomen in het bestemmingsplan, aldus [appellante].
    7.1.    Dit betoog faalt, reeds omdat de vraag of de woning aan de [locatie 1] positief had moeten worden bestemd in deze procedure niet voorligt.
    8.       [appellante] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat het horen in bezwaar in dit geval door een externe commissie had moeten geschieden. Het horen geschiedde nu door twee ambtenaren waarmee zij al in andere procedures te maken had gehad, waardoor er sprake is van belangenverstrengeling.
    8.1.    Artikel 7:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt als volgt:
    "1. Tenzij het horen geschiedt door of mede door het bestuursorgaan zelf dan wel de voorzitter of een lid ervan, geschiedt het horen door:
    a. een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest, of
    b. meer dan een persoon van wie de meerderheid, onder wie degene die het horen leidt, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest.
    2. Voor zover niet bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, besluit het bestuursorgaan of het horen in het openbaar plaatsvindt."
    In artikel 2 van de Regeling Ambtelijk horen gemeente Schagen 2017 (hierna: de Regeling) is het volgende bepaald:
    "1. Het college en de burgemeester, ieder voor wat betreft zijn eigen bevoegdheid, wijzen in bijlage 1 van deze regeling categorieën van bezwaarschriften aan waarbij ambtelijk zal worden gehoord.
    2. In ieder geval zal niet ambtelijk worden gehoord en zal het bezwaarschrift worden voorgelegd aan de bezwarencommissie wanneer het bezwaar is gericht tegen een besluit dat belangrijke politieke, bestuurlijke of maatschappelijke gevolgen kan hebben."
    Artikel 3 van de Regeling luidt als volgt:
    "1. De indiener van een bezwaarschrift, behoudens het in artikel 2 genoemde, en eventueel derde belanghebbenden, worden in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord door ten minste één ambtenaar die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is/zijn geweest.
    2. Bij de hoorzitting kan een vertegenwoordiger van het college aanwezig zijn om het bestreden besluit toe te lichten.
    3. In afwijking van het bepaalde in artikel 2 van deze regeling kan het betreffende afdelingshoofd, namens het bestuursorgaan bepalen dat het bezwaar zal worden behandeld door de bezwarencommissie indien de omstandigheden van het geval daartoe naar zijn oordeel aanleiding geven.
    4. Van horen zal worden afgezien ten aanzien van bezwaarschriften die kennelijk niet - ontvankelijk of kennelijk ongegrond zijn, dan wel wanneer de bezwaarmaker heeft aangegeven niet gehoord te willen worden."
    In bijlage 1 zijn bezwaarschriften die tegen besluiten, gebaseerd op de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zijn ingediend, aangewezen als categorie waarbij ambtelijk wordt gehoord.
    8.2.    Anders dan [appellante] stelt, hoefde het college voor het horen geen gebruik te maken van een externe adviescommissie. Uit artikel 7:5, eerste lid, van de Awb vloeit voort dat het horen door het bestuursorgaan zelf, diens voorzitter of een lid ervan, mag gebeuren en dat, indien dit niet gebeurt, het horen plaatsvindt door ofwel een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest, of meer dan een persoon van wie de meerderheid, onder wie degene die het horen leidt, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest. Uit bijlage 1 van de Regeling vloeit voort dat er wordt gehoord overeenkomstig artikel 7:5 van de Awb als het gaat om bezwaarschriften die zijn ingediend tegen besluiten die zijn gebaseerd op de Wro. Aangezien besluiten over planschade hun grondslag vinden in de Wro, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat in het geval van [appellante] ambtelijk kon worden gehoord.
    8.3.    Het horen heeft plaatsgevonden door twee personen met wie [appellante], zoals zij zelf ook heeft opgemerkt, in andere procedures te maken heeft gehad. Deze personen zijn echter niet bij de voorbereiding van het besluit van 21 mei 2019 betrokken geweest, zodat het horen niet in strijd met artikel 7:5, eerste lid, van de Awb heeft plaatsgevonden.
    8.4.    Het betoog van [appellante] slaagt niet.
    Conclusie               
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2021
    752