ECLI:NL:RBZWB:2022:3101, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 02-06-2022, AWB- 20_9875 en 20_9876 en 20_9877 en 21_2729
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2022-06-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: GEMWT

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: BRE 20/9875 GEMWT, BRE 20/9876 GEMWT, BRE 20/9877 GEMWT en BRE 21/2729 GEMWT
    
    
    uitspraak van 2 juni 2022 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [naam eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres, 
    gemachtigde: mr. W.M.J. Saes,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom, verweerder.
    
    
  
  
    
      Procesverloop 
    
      Eiseres heeft beroep (BRE 20/9876 GEMWT) ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van 21 oktober 2020 (bestreden besluit I) over de bij besluit van 14 oktober 2019 opgelegde eerste last onder dwangsom aan [naam eiseres] op de locatie [adres 1] 1 te [plaatsnaam] , vanwege het in strijd met de Wet kinderopvang (Wko) niet opvangen van de kinderen in één stamgroep. Daarnaast heeft eiseres beroep (BRE 20/9877 GEMWT) ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van 21 oktober 2020 (bestreden besluit II), over de invordering van een verbeurde dwangsom vanwege het niet nakomen van die last. 
    
    
      Eiseres heeft verder beroep (BRE 20/9875 GEMWT) ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van 21 oktober 2020 (bestreden besluit III) over de bij besluit van 26 maart 2020 opgelegde tweede en hogere last onder dwangsom, vanwege het niet opvangen van de kinderen in één stamgroep op de locatie [adres 1] 1 te [plaatsnaam] . Daarnaast betwist eiseres het besluit (bestreden besluit IV) van het college van 20 mei 2021 tot invordering van een verbeurde dwangsom vanwege het niet nakomen van de tweede last (BRE 21/2729 GEMWT).
    
    
    
      De beroepen zijn – samen met het beroep BRE 20/9874 GEMWT – behandeld op zitting in Breda op 27 januari 2022. Namens eiseres waren haar gemachtigde, [naam vertegenwoordiger 1] en [naam vertegenwoordiger 2] aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B. Wouters.
    
  
  
    
      Overwegingen 
    
      
        1.	Feiten 
      
      
        Eiseres exploiteert een kindcentrum als bedoeld in de Wko, omdat zij een voorziening exploiteert waar kinderopvang plaatsvindt, anders dan gastouderopvang. Zij exploiteert op drie locaties in [plaatsnaam] een kinderdagverblijf: aan de [adres 2] 88, de [adres 1] 1 en de [adres 1] 3. 
      
        Bestreden besluit I (BRE 20/9876 GEMWT) 
      
    
    
    
      Op 15 mei 2019 heeft de GGD West-Brabant een inspectieonderzoek uitgevoerd op de locatie [adres 1] 1. Naar aanleiding van die inspectie is een inspectierapport opgesteld op 27 juni 2019. In dat rapport staat dat tijdens de inspectie verschillende overtredingen van de kwaliteitseisen uit de Wko en het Besluit kwaliteit kinderopvang (Bkk) zijn geconstateerd. Naar aanleiding van het inspectierapport heeft eiseres een zienswijze ingediend.
    
    
    
      Bij brief van 18 juli 2019 heeft het college eiseres medegedeeld voornemens te zijn om een last onder dwangsom op te leggen voor de overtredingen. Ook naar aanleiding daarvan heeft eiseres een zienswijze ingediend.
    
    
    
      Bij besluit van 14 oktober 2019 (primair besluit I) heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres vanwege – onder andere – het niet opvangen van de kinderen in stamgroepen. Dit is volgens het college in strijd met artikel 1.50, eerste en tweede lid, van de Wko in samenhang met artikel 9, eerste, tweede, zevende, achtste en negende lid van het Bkk. Het college heeft eiseres gelast om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden. Ten aanzien van deze overtreding heeft het college aan de last een dwangsom verbonden van € 1.500,- ineens. De begunstigingstermijn heeft het college vastgesteld tot en met 6 december 2019. 
    
    
    
      Bij bestreden besluit I heeft het college het daartegen gerichte bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft daar op 30 november 2020 beroep tegen ingesteld. 
    
    
  
  
    Bestreden besluit II (BRE 20/9877 GEMWT) 
    Op 8 oktober 2019 en op 12 december 2019 heeft de GGD West-Brabant een jaarlijks onderzoek en nader onderzoek uitgevoerd op de locatie [adres 1] 1. Naar aanleiding van die inspecties zijn inspectierapporten opgesteld op 28 januari 2020. Uit de inspecties is volgens de inspectie – onder andere – gebleken dat niet volledig aan de last onder dwangsom van 14 oktober 2019 was voldaan. 
    
    
      Bij brief van 14 februari 2020 heeft het college eiseres medegedeeld dat een dwangsom van € 1.500,- is verbeurd en dat zij voornemens is om opnieuw een last onder dwangsom op te leggen voor de overtreding. 
    
    
    
      Het college heeft bij besluit van 31 maart 2020 (primair besluit II) besloten tot invordering van het verbeurde dwangsombedrag. Bij bestreden besluit II heeft het college het daartegen gerichte bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft daar op 27 november 2020 beroep tegen ingesteld. 
    
    
    
      
        Bestreden besluit III (BRE 20/9875 GEMWT)
      
    
    
    
      Op 12 december 2019 heeft de GGD West-Brabant een inspectieonderzoek uitgevoerd op de locatie [adres 1] 1. Naar aanleiding van die inspectie is een inspectierapport opgesteld op 28 januari 2020. In dat rapport staat dat tijdens het onderzoek – onder andere – is  geconstateerd dat de opvang van kinderen in strijd met de Wko niet plaatsvond in stamgroepen. 
    
    
    
      Bij brief van 14 februari 2020 heeft het college eiseres medegedeeld voornemens te zijn om een tweede last onder dwangsom op te leggen voor voornoemde overtreding. Naar aanleiding daarvan heeft eiseres een zienswijze ingediend. 
      Bij besluit van 26 maart 2020 (primair besluit III) heeft het college de tweede last onder dwangsom opgelegd aan eiseres. Het college heeft eiseres gelast om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden. Hiertoe diende eiseres zorg te dragen dat de opvang plaatsvindt in stamgroepen, conform artikel 9 van het Bkk. Het college heeft daar een dwangsom aan verbonden van € 3.000,- ineens.
    
    
    
      Het tegen dit besluit gerichte bezwaar heeft het college bij bestreden besluit III ongegrond verklaard. Eiseres heeft daar op 30 november 2020 beroep tegen ingesteld.
    
    
    
      
        Bestreden besluit IV (BRE 21/2729 GEMWT)
      
    
    
    
      Op 7 december 2020 heeft de GGD West-Brabant opnieuw een jaarlijks onderzoek uitgevoerd op de locatie [adres 1] 1. Naar aanleiding van die inspectie is een inspectierapport opgesteld op 15 februari 2021. Uit dat onderzoek is volgens de inspectie gebleken dat niet aan de tweede last is voldaan. Eiseres heeft een zienswijze ingediend naar aanleiding van dat inspectierapport.
      
        Bij brief van 5 april 2021 heeft het college eiseres medegedeeld dat de dwangsom van € 3.000,- is verbeurd en dat zij voornemens zijn om opnieuw een last onder dwangsom op te leggen voor de overtreding.Ook naar aanleiding daarvan heeft eiseres een zienswijze ingediend.
    
    
    
      Het college heeft bij besluit van 20 mei 2021 besloten tot invordering van het verbeurde dwangsombedrag (bestreden besluit IV).
    
    
    
      Het beroep tegen de last onder dwangsom (bestreden besluit III) heeft op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ook betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom (bestreden besluit IV), omdat eiseres daar bij brief van 27 mei 2021 gronden tegen heeft aangevoerd.
    
    
    
      
        2.	Gronden 
      
    
    
    
      
        Eerste last onder dwangsom (bestreden besluit I)
      
    
    
    
      2.1
      Volgens eiseres was het college primair niet bevoegd om de last onder dwangsom op te leggen, omdat de daaraan voorafgaande aanwijzing niet was opgelegd vanwege het niet opvangen van de kinderen in stamgroepen, maar vanwege het verplaatsen van de kinderen tussen verschillende locaties. Tijdens de inspectie van 15 mei 2019 is laatstgenoemde overtreding niet geconstateerd. 
      
    
    
      2.2
      
        Subsidiair betwist eiseres dat sprake is van een overtreding, omdat de kinderen iedere dag worden ingeroosterd op een dusdanige wijze dat de kinderen worden opgevangen in hun eigen stamgroepen. Op basis van de daadwerkelijke aanwezigheid van de kinderen wordt door eiseres dagelijks een presentielijst opgesteld. 
      
    
    
      2.3
      Als al sprake zou zijn van opvang in meerdere stamgroepen, voert eiseres meer subsidiair aan dat artikel 9, achtste en negende lid, van het Bkk daar de mogelijkheid voor bieden. Bij toepassing van die bepalingen bestaat de kans dat een kind gedurende de week in meer dan twee verschillende stamgroepruimten wordt opgevangen. Tijdens de inspectie is nagelaten om te onderzoeken of daar sprake van was. 
      
      
        
          Invorderingsbesluit naar aanleiding van eerste last onder dwangsom (bestreden besluit II)
        
      
    
    
      2.4
      Eiseres heeft primair aangevoerd dat het college het invorderingsbesluit ten onrechte heeft genomen, omdat eiseres de eerste last onder dwangsom niet heeft overtreden. De last heeft betrekking op de opvang van kinderen in de stamgroepen, maar niet op de omvang van de stamgroepen. 
      
    
    
      2.5
      
        Subsidiair heeft eiseres daartegen aangevoerd dat tijdens de inspecties geen sprake was van een overschrijding van de maximale groepsgrootte van de stamgroepen. Uit door eiseres overgelegde overzichten blijkt volgens haar dat maximaal 20 kinderen onder begeleiding van drie beroepskrachten aanwezig waren. In het inspectierapport wordt niet concreet aangegeven waarom die overzichten niet zouden kloppen en ook is nagelaten om concreet aan te geven om welke kinderen het zou gaan. 
      
      
        
          Tweede last onder dwangsom (bestreden besluit III)
        
      
      
    
    
      2.6
      
        Primair heeft eiseres aangevoerd dat de tweede last onder dwangsom in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat in de last niet nauwkeurig is beschreven welke herstelmaatregelen of werkzaamheden moeten worden verricht om te voorkomen dat een betalingsverplichting ontstaat.
      
    
    
      2.7
      Eiseres heeft daar subsidiair aan toegevoegd dat de eerste last onder dwangsom nog niet uitgewerkt was en dat daarom nog geen herhaalde hogere last onder dwangsom opgelegd mocht worden. 
      
    
    
      2.8
      
        Meer subsidiair betwist eiseres dat sprake is van een overtreding. Uit door eiseres overgelegde overzichten blijkt volgens haar dat de maximale groepsgrootte ten tijde van de inspectie niet was overschreden en dat geen sprake is geweest van wisselende samenstellingen van de stamgroepen. Daar heeft eiseres aan toegevoegd dat het niet zo is dat drie stamgroepen gebruik maken van twee stamgroepruimten.  
      
      
        
          Invorderingsbesluit naar aanleiding van tweede last onder dwangsom (bestreden besluit IV)
        
      
      
    
    
      2.9
      Volgens eiseres heeft het college het invorderingsbesluit ten onrechte genomen, omdat eiseres de tweede last onder dwangsom niet heeft overtreden. Tijdens de inspectie van 7 december 2020 lagen sinterklaascadeaus in de lounge. Om te voorkomen dat de kinderen voor school overmatig overprikkeld zouden raken, hebben ze de lounge gesloten en werd alleen de theater en de keuken gebruikt als twee verschillende stamgroepen. Gelet daarop was sprake van een ongebruikelijke situatie. De negen kinderen tot drie jaar (pre-school) zijn netjes in het theater gebleven bij twee teamleden en de elf overige kinderen (bso) zijn een spelletje gaan spelen of hun ontbijt gaat eten in de keuken bij het andere teamlid. De kinderen hebben niet gewisseld van ruimte. Daar heeft eiseres aan toegevoegd dat de constateringen niet zijn toegelicht door de inspecteurs en dat ook geen overleg met eiseres heeft plaatsgevonden. Onduidelijk is welke kinderen in welke ruimte bedoeld werden door de inspecteurs en in hoeverre gecontroleerd is welke kinderen gebruik maakten van welke ruimte. De constatering komt ook niet overeen met de door eiseres geregistreerde kinderen. 
      
      
        
          3.	Wettelijk kader 
        
      
      
    
    
      3.1
      Een houder van een kindercentrum biedt op grond van de Wko verantwoorde kinderopvang, waaronder wordt verstaan het in een veilige en gezonde omgeving bieden van emotionele veiligheid aan kinderen, het bevorderen van de persoonlijke en sociale competentie van kinderen en de socialisatie van kinderen door overdracht van algemeen aanvaarde waarden en normen.
      
    
    
      3.2
      In het Bkk wordt een stamgroep gedefinieerd als een ‘vaste groep kinderen in de dagopvang’ en staat vermeld dat dagopvang plaats moet vinden in dergelijke stamgroepen. Een kind wordt opgevangen in één stamgroep en de maximale grootte van de stamgroep wordt afgestemd op de leeftijd van de kinderen in de stamgroep, waarbij naarmate de kinderen in de stamgroep ouder zijn, de stamgroep uit meer kinderen mag bestaan. Een kind maakt gedurende de week gebruik van ten hoogste twee verschillende stamgroepruimtes. Het voorgaande geldt niet voor een kind dat blijkens de overeenkomst tussen de houder en de ouders van het kind gebruik maakt van dagopvang op dagen die per week verschillen. Ook met vooraf gegeven schriftelijke toestemming van de ouders kan een kind gedurende een tussen houder en ouders overeengekomen periode worden opgevangen in één andere stamgroep dan de stamgroep.3.3	De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
        
          4.	Eerste last onder dwangsom en invorderingsbeschikking (bestreden besluit I en II)
        
      
      
      
        
          Omvang van het geding
        
      
      
    
    
      4.1
      De eerste last onder dwangsom is aan eiseres opgelegd vanwege zeven door het college aan eiseres verweten overtredingen. De omvang van dit geding beperkt zich – gelet op artikel 8:69, eerste lid, van de Awb – tot de last voor het niet opvangen van de kinderen in stamgroepen. Dit is namelijk de enige overtreding waar eiseres beroepsgronden tegen heeft aangevoerd. 
      
      
        
          Verhouding last onder dwangsom en invorderingsbeschikking 
        
      
      
    
    
      4.2
      
        De rechtbank stelt vast dat het college ten onrechte twee beslissingen op bezwaar heeft genomen ten aanzien van de eerste last onder dwangsom en daarmee samenhangende invorderingsbeschikking. Het bezwaar tegen de last onder dwangsom heeft volgens de Awb ook betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Het college heeft de eerste last onder dwangsom (primair besluit I) opgelegd bij besluit van 14 oktober 2019. Eiseres heeft daar bij brief van 21 november 2019 bezwaar tegen gemaakt. De met de last onder dwangsom samenhangende invorderingsbeschikking (primair besluit II) heeft het college genomen op 31 maart 2020. Gelet op voornoemde bepaling uit de Awb, had het bezwaar tegen de eerste last onder dwangsom ook betrekking op de invorderings-beschikking en had het college de gronden tegen de invorderingsbeschikking mee moeten nemen in de heroverweging in bezwaar tegen de last onder dwangsom. Het college heeft die gronden echter ten onrechte aangemerkt als een afzonderlijk bezwaarschrift en heeft ten onrechte bij afzonderlijke beslissingen op bezwaar (bestreden besluit I en bestreden besluit II) besloten op de bezwaren tegen de last onder dwangsom en de invorderingsbeschikking. 
        
          Overtreding 
        
      
      
    
    
      4.3
      Op grond van de Wko is het college alleen bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen, indien is geconstateerd dat niet werd voldaan aan de eisen voor de stabiliteit van de opvang voor kinderen. De rechtbank stelt voorop dat niet is gebleken van wet- of regelgeving waarin staat dat een last onder dwangsom opgelegd moet worden voor precies dezelfde handeling als dat eerder een schriftelijke aanwijzing op grond van de Wko is opgelegd, zoals eiseres stelt. 
    
    
      4.4
      De rechtbank is van oordeel dat het college – op basis van het inspectierapport dat is opgesteld naar aanleiding van de inspectie op 15 mei 2019 – redelijkerwijs niet heeft kunnen vaststellen dat de kinderen niet werden opgevangen in één stamgroep. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) blijkt dat het onderzoek door de GGD op zorgvuldige wijze plaats moet vinden en dat eventuele overtredingen op basis van het inspectierapport moeten kunnen worden vastgesteld. Het college – dat toeziet op de naleving– is daarvoor verantwoordelijk.
      
    
    
      4.5
      De rechtbank leest in het inspectierapport, dat is opgesteld naar aanleiding van de inspectie van 15 mei 2019, dat de inspecteurs concluderen dat de kinderen niet worden opgevangen in één stamgroep. In het inspectierapport staat dat die conclusie wordt gebaseerd op een interview met de beroepskrachten en de locatieverantwoordelijke, observaties, presentielijsten en het personeelsrooster van 13, 14 en 15 mei 2019, het pedagogisch beleidsplan, de planningslijsten van week 19 en week 20 en de lijst met de indeling in stamgroepen op 15 mei 2019. Volgens de inspecteurs blijkt uit verklaringen van de beroepskrachten dat de kinderen niet worden opgevangen in één vaste stamgroep. De inspecteurs hebben geconstateerd dat er een lijst is waarin de kinderen op dagelijkse basis worden ingedeeld in stamgroep 1 dan wel stamgroep 2. Deze indeling wordt op de dag zelf vastgesteld en kan dus per dag variëren. In de last onder dwangsom leest de rechtbank dat het college schrijft dat de inspecteurs aan de hand van presentielijsten en personeelsroosters hebben vastgesteld dat kinderen gedurende de dag worden opgevangen op meerdere locaties en daarmee in verschillende groepen. 
      
    
    
      4.6
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college op basis van het inspectierapport in redelijkheid niet kunnen vaststellen dat de kinderen niet in één stamgroep werden opgevangen. In het inspectierapport staat dat die conclusie is gebaseerd op verschillende verklaringen en lijsten, maar die lijsten en verklaringen zijn niet bij het inspectierapport gevoegd. Ter zitting heeft het college verklaard ook niet over die verklaringen en lijsten te beschikken en dat deze ook niet in de besluitvorming zijn betrokken. Gelet daarop is onvoldoende met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd dat de kinderen niet in één stamgroep werden opgevangen. De inspecteur schrijft bijvoorbeeld dat dagelijks een lijst wordt opgesteld en dat de kinderen naar dagelijkse behoefte worden ingedeeld in een stamgroep, maar heeft niet aannemelijk gemaakt dat de kinderen iedere keer in een andere stamgroep worden ingedeeld. Niet uitgesloten kan worden dat de kinderen dagelijks in hun eigen vaste stamgroep worden ingedeeld. De inspecteurs hebben geen lijsten bij het inspectierapport gevoegd, waaruit blijkt dat kinderen op verschillende dagen in verschillende stamgroepen werden ingedeeld. Het had te meer op de weg van het college gelegen om na te gaan of de conclusies van de inspecteurs kunnen worden getrokken op basis van de lijsten en verklaringen waarnaar zij verwijzen, nu eiseres in de bestuursrechtelijke procedure uitgebreide lijsten en beschrijvingen heeft overgelegd ter onderbouwing van haar standpunt dat de kinderen wel worden opgevangen in één stamgroep. Daarnaast acht de rechtbank de constateringen van de inspecteurs onvoldoende concreet en onvoldoende gedetailleerd omschreven om daar redelijkerwijs de conclusie aan te kunnen verbinden dat de kinderen niet in één vaste stamgroep werden opgevangen. De inspecteurs hebben op geen enkele wijze geconcretiseerd welke kinderen in welke stamgroepen werden geplaatst en waaruit blijkt dat dit niet de vaste stamgroep van die kinderen was. De zorgvuldigheid eist dat de inspecteurs meer beschrijvend zouden hebben vastgelegd wat zij precies hebben waargenomen. Zij hadden bijvoorbeeld kunnen omschrijven welke kinderen zijn aangetroffen op welk tijdstip en in welke ruimte. Ook blijkt uit het inspectierapport op geen enkele wijze of de inspecteurs onderzoek hebben gedaan naar de uitzonderingen op de stamgroepnorm die staan genoemd in het achtste en negende lid van het Bkk. 
      
    
    
      4.7
      Omdat het college gelet op het voorgaande in redelijkheid niet heeft kunnen vaststellen dat een overtreding is geconstateerd en daarom niet bevoegd was om de last onder dwangsom op te leggen, was het college ook niet bevoegd om een beschikking te nemen tot invordering van een naar aanleiding daarvan verbeurde dwangsom. 
      
      
        
          5.	Tweede last onder dwangsom en invorderingsbeschikking (bestreden besluit III en IV)
        
      
      
      
        
          Besluitvorming 
        
      
      
    
    
      5.1
      Het college heeft ook de tweede last onder dwangsom opgelegd, vanwege het niet opvangen van de kinderen in stamgroepen. Aan de eisen voor de stabiliteit van de opvang voor kinderen werd volgens het college nog steeds niet voldaan. In de tweede last onder dwangsom leest de rechtbank niet dat die is opgelegd vanwege het overtreden van de maximale groepsgrootte, zoals eiseres stelt. Het college heeft de last gebaseerd op een inspectierapport dat is opgesteld naar aanleiding van een inspectie op 12 december 2019. Uit een inspectierapport dat is opgesteld naar aanleiding van een inspectie op 7 december 2020 blijkt volgens het college dat eiseres niet heeft voldaan aan de last. Gelet daarop heeft het college besloten tot invordering van de volgens hen verbeurde dwangsom. 
      
      
        
          Overtreding 
        
      
      
    
    
      5.2
      Op grond van de Wko is het college alleen bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen, indien is geconstateerd dat niet werd voldaan aan de eisen voor de stabiliteit van de opvang voor kinderen. 
    
    
      5.3
      Ongeacht of artikel 5:6 van de Awb aan het opleggen van de last in de weg stond, is de rechtbank van oordeel dat het college – op basis van het inspectierapport dat is opgesteld naar aanleiding van de inspectie op 12 december 2019 – redelijkerwijs niet heeft kunnen vaststellen dat de kinderen niet werden opgevangen in één stamgroep. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS blijkt dat het onderzoek door de GGD op zorgvuldige wijze plaats moet vinden en dat eventuele overtredingen op basis van het inspectierapport moeten kunnen worden vastgesteld. Het college – dat toeziet op de naleving– is daarvoor verantwoordelijk.
      
    
    
      5.4
      De rechtbank leest in het inspectierapport dat is opgesteld naar aanleiding van de inspectie van 12 december 2019 dat de inspecteurs concluderen dat de kinderen niet worden opgevangen in één stamgroep. In het inspectierapport staat dat die conclusie wordt gebaseerd op een interview met de beroepskrachten en de locatieverantwoordelijke, observaties en een plaatsingsoverzicht en presentielijsten van 12 december 2019. Volgens de inspecteurs maakten de kinderen tijdens de inspectie in wisselende samenstellingen gebruik van zowel de theaterzaal als de keuken. 
    
    
      5.5
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college op basis het inspectierapport in redelijkheid niet kunnen vaststellen dat de kinderen niet in één stamgroep werden opgevangen. In het inspectierapport staat dat die conclusie is gebaseerd op verschillende verklaringen en lijsten, maar die lijsten en verklaringen zijn niet bij het inspectierapport gevoegd. Ter zitting heeft het college verklaard ook niet over die verklaringen en lijsten te beschikken en dat deze ook niet in de besluitvorming zijn betrokken. Gelet daarop is onvoldoende met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd dat de kinderen niet in één stamgroep werden opgevangen. Het had te meer op de weg van het college gelegen om na te gaan of de conclusies van de inspecteurs kunnen worden getrokken op basis van de lijsten en verklaringen waarnaar zij verwijzen, nu eiseres in de bestuursrechtelijke procedure uitgebreide lijsten en beschrijvingen heeft overgelegd ter onderbouwing van haar standpunt dat de kinderen wel worden opgevangen in één stamgroep. Daarnaast acht de rechtbank de constateringen van de inspecteurs onvoldoende concreet en onvoldoende gedetailleerd omschreven om daar redelijkerwijs de conclusie aan te kunnen verbinden dat de kinderen niet in één vaste stamgroep werden opgevangen. De inspecteurs schrijven dat de kinderen in wisselende samenstelling gebruik maakten van de ruimtes, maar hebben op geen enkele wijze geconcretiseerd welke kinderen tot welke stamgroep behoorden en waaruit blijkt dat die kinderen door elkaar liepen. De zorgvuldigheid eist dat de inspecteurs meer beschrijvend zouden hebben vastgelegd wat zij precies hebben waargenomen. Zij hadden bijvoorbeeld kunnen omschrijven welke kinderen waar naartoe liepen. 
      
    
    
      5.6
      Omdat het college gelet op het voorgaande in redelijkheid niet heeft kunnen vaststellen dat een overtreding is geconstateerd en daarom niet bevoegd was om de last onder dwangsom op te leggen, was het college ook niet bevoegd om een beschikking te nemen tot invordering van een naar aanleiding daarvan verbeurde dwangsom. 
      
      
        
          6.	Conclusie 
        
      
      
    
    
      6.1
      Gelet op het voorgaande zal de rechtbank de beroepen gegrond verklaren, de bestreden besluiten vernietigen en de primaire besluiten herroepen. 
      
    
    
      6.2
      Nu de beroepen gegrond worden verklaard, dient het door eiseres in de beroepen BRE 20/9875 WET, BRE 20/9876 WET en BRE 20/9877 WET betaalde griffierecht aan eiseres te worden vergoed. In het beroep BRE 21/2729 WET heeft de rechtbank geen griffierecht geheven. 
      
    
    
      6.3
      De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,00.  Gelet op de samenhang tussen de zaken, worden de zaken voor de vaststelling van de proceskosten beschouwd als één zaak.
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond; 
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten I, II, III en IV; 
      
      
        herroept het primaire besluit I, het primaire besluit II en het primaire besluit III; 
      
      
        draagt het college op het in BRE 20/9875 WET betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        draagt het college op het in BRE 20/9876 WET betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        draagt het college op het in BRE 20/9877 WET betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E.C. Vriends, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 2 juni 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
    
  
  
    Wettelijk kader 
    
    
      
        Gemeentewet 
      
    
    
    
      
        Artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet 
      
    
    
      
        Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
      
      
        De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
      
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      
        Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb 
      
      Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    
    
      
        Wet kinderopvang (Wko) 
      
    
    
    
      
        Artikel 1.49, eerste en tweede lid, van de Wko 
      
    
    
      
        Een houder van een kindercentrum biedt verantwoorde kinderopvang, waaronder wordt verstaan het in een veilige en gezonde omgeving bieden van emotionele veiligheid aan kinderen, het bevorderen van de persoonlijke en sociale competentie van kinderen en de socialisatie van kinderen door overdracht van algemeen aanvaarde waarden en normen.
      
      
        Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de in het eerste lid genoemde aspecten van verantwoorde kinderopvang.
      
    
    
    
      
        Artikel 1.50, eerste en tweede lid, van de Wko 
      
    
    
      
        De houder van een kindercentrum organiseert de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en voert een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering van de eerste zin besteedt de houder van het kindercentrum in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie, de groepsgrootte, het dagritme en de herkenbaarheid van ruimtes en personen, de opleidingseisen waaraan beroepskrachten voldoen, de voorwaarden waaronder en de mate waarin beroepskrachten in opleiding en stagiairs kunnen worden belast met de verzorging, opvoeding en bijdrage aan de ontwikkeling van kinderen, de inzet van pedagogisch beleidsmedewerkers en de opleidingseisen waaraan pedagogisch beleidsmedewerkers voldoen.
      
      
        Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de voorwaarden voor verantwoorde kinderopvang bij een kindercentrum. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
      
    
    
      
        de veiligheid en de gezondheid;
      
      
        de opleidingseisen waaraan de beroepskrachten voldoen;
      
      
        de inzet van beroepskrachten in opleiding en stagiairs;
      
      
        het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie;
      
      
        de groepsgrootte, het dagritme en de herkenbaarheid van ruimtes;
      
      
        de herkenbaarheid van personen;
      
      
        het pedagogisch beleid en de pedagogische praktijk;
      
      
        de accommodatie en de inrichting van de ruimte die bestemd is voor kinderopvang;
      
      
        de beschikbare ruimte voor kinderen;
      
      
        de opleidingseisen waaraan een beroepskracht meertalige buitenschoolse opvang voldoet;
      
      
        de inzet van pedagogisch beleidsmedewerkers;
      
      
        de opleidingseisen waaraan pedagogisch beleidsmedewerkers voldoen.
      
    
    
    
      
        Besluit kwaliteit kinderopvang (Bkk)
      
    
    
    
      
        Artikel 9 van het Bkk
        
      
    
    
      
        Bij dagopvang vindt de opvang plaats in stamgroepen. Een kind wordt opgevangen in één stamgroep. De maximale grootte van de stamgroep wordt afgestemd op de leeftijd van de kinderen in de stamgroep, waarbij naarmate de kinderen in de stamgroep ouder zijn, de stamgroep uit meer kinderen mag bestaan.
      
      
        De maximale grootte van de stamgroep wordt bepaald op grond van tabel 1 in bijlage 1, onderdeel a, bij dit besluit.
      
      
        De houder deelt de ouders en het kind mee tot welke stamgroep het kind behoort en welke beroepskracht dan wel beroepskrachten op welke dag aan de desbetreffende stamgroep zijn toegewezen.
      
      
        Aan een kind in de leeftijd tot één jaar worden ten hoogste twee vaste beroepskrachten toegewezen, waarvan per dag ten minste één beroepskracht werkzaam is in de stamgroep van dat kind. Indien er vanwege de grootte van de stamgroep met drie of meer beroepskrachten tegelijkertijd gewerkt wordt dan worden er ten hoogste drie vaste beroepskrachten toegewezen aan een kind in de leeftijd tot één jaar.
      
      
        Aan een kind van één jaar of ouder worden ten hoogste drie vaste beroepskrachten toegewezen, waarvan per dag ten minste één beroepskracht werkzaam is in de stamgroep van dat kind. Indien er vanwege de grootte van de stamgroep met drie of meer beroepskrachten tegelijkertijd gewerkt wordt dan worden er ten hoogste vier vaste beroepskrachten toegewezen aan een kind van één jaar of ouder.
      
      
        Een kind maakt gedurende de week gebruik van ten hoogste twee verschillende stamgroepruimtes.
      
      
        Indien kinderen bij activiteiten als bedoeld in artikel 3, derde lid, onder b, de stamgroep verlaten, zijn het eerste en tweede lid niet van toepassing. Indien kinderen bij activiteiten als bedoeld in artikel 3, derde lid, onder b, de stamgroepruimte verlaten, is het zesde lid niet van toepassing.
      
      
        De tweede zin van het eerste lid, en het vierde tot en met zesde lid zijn niet van toepassing op een kind dat blijkens de overeenkomst tussen de houder en de ouders van het kind gebruik maakt van dagopvang op dagen die per week verschillen.
      
      
        Met vooraf gegeven schriftelijke toestemming van de ouders kan een kind gedurende een tussen houder en ouders overeengekomen periode worden opgevangen in één andere stamgroep dan de stamgroep, bedoeld in het eerste lid, tweede zin, waarbij kan worden afgeweken van het vierde tot en met zesde lid.
      
      
        Indien een stamgroep wordt gecombineerd met een basisgroep wordt de maximale grootte van de gecombineerde groep bepaald op grond van bijlage 1, onderdeel c, bij dit besluit.
      
      
        Aan ieder kind wordt een mentor toegewezen. De mentor is een beroepskracht van het kind en bespreekt de ontwikkeling van het kind periodiek met de ouders. Tevens is de mentor voor de ouders aanspreekpunt bij vragen over de ontwikkeling en het welbevinden van het kind.
      
    
  
  
     Artikel 1, eerste lid, van de Wko. 
  
  
     Artikel 5:39, eerste lid, van de Awb. 
  
  
     Nota van toelichting: Staatsblad 2017, 323, p. 69 t/m 71. 
  
  
     Artikel 1.49, eerste en tweede lid, van de Wko en artikel 1.50, eerste en tweede lid, van de Wko in samenhang met artikel 2 van het Bkk.
  
  
     Artikel 1 van de Wko en artikel 1.49, tweede lid, van de Wko in samenhang met artikel 9, eerste lid, van het Bkk. 
    De maximale grootte van de stamgroep wordt bepaald aan de hand van bijlage 1, onderdeel a, bij het Bkk. 
  
  
     Artikel 9, zesde lid, van het Bkk. 
  
  
     Artikel 9, achtste lid, van het Bkk. 
  
  
     Artikel 9, negende lid, van het Bkk. 
  
  
     Artikel 5:39, eerste lid, van de Awb. 
  
  
     Ingevolge artikel 1.61, eerste lid, van de Wko
  
  
     ABRvS 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3763, r.o. 9. 
  
  
     Artikel 5:37 van de Awb.
  
  
     Ingevolge artikel 1.61, eerste lid, van de Wko
  
  
     ABRvS 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3763, r.o. 9. 
  
  
     Artikel 5:37 van de Awb.
  
  
     Artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.