ECLI:NL:CBB:2022:174, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-04-2022, 21/634
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Regeling fosfaatreductieplan 2017
      
      Tussenuitspraak. Verweerder heeft een te beperkte toepassing gegeven aan de uitspraak van het College van 23 februari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:174). Zoals appellanten aanvoeren, ging het bij de benodigde investeringen om op de oude locatie naar 190 melkkoeien te groeien niet alleen om extra melkquotum, maar (onder meer) ook om de aankoop van melkkoeien. Van appellanten kon in het zicht van de onteigening en de effectuering daarvan op korte termijn niet gevergd worden dat zij zouden investeren - ongeacht op welke wijze precies - in melkquotum en melkkoeien. Het bestreden besluit 2 is in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder op te dragen een nieuw besluit te nemen.

tussenuitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/634
    
    
    tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 april 2022 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] , te [plaats 1] , 
    
      en haar maten: [naam 2] , [naam 3] , te [plaats 1] , en
      
        
          [naam 4] B.V., te [plaats 2] ,
      appellanten
      (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij uitspraak van 23 februari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:174) heeft het College het beroep van appellanten tegen besluitvorming (toekenning bonusgeldsommen over de perioden 1 tot en met 4 en een heffing voor periode 5) van verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) gegrond verklaard, het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak. 
    
    
    
      Bij besluit van 15 maart 2021 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het eerdere bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, gehandhaafd. 
    
    
    
      Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 2. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellanten hebben nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 februari 2022. Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 5] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
      
        Zoals ook vermeld in de eerdere uitspraak tussen partijen (ECLI:NL:CBB:2021:174) is de Regeling op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft deze tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. De Regeling beoogt de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
    
    
    
      De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. 
      
        Omdat appellanten in periode 5 meer GVE hielden dan het doelstellingsaantal heeft verweerder over die periode aan appellanten een hoge geldsom opgelegd. De melkveehouderij van appellanten moest vanwege het project “Ruimte voor de rivier” worden verplaatst. Appellanten betogen dat zij vanwege deze gedwongen verplaatsing de capaciteit in de oude stal niet volledig hebben kunnen benutten. Als zij die capaciteit wel hadden kunnen benutten, was het referentieaantal en daarmee het doelstellingsaantal hoger geweest en hadden appellanten geen hoge geldsom opgelegd gekregen. Appellanten stellen dat de omstandigheden die maakten dat de stalcapaciteit niet volledig werd benut, niet voor hun rekening moeten komen. 
    
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Artikel 13 van de Landbouwwet luidt als volgt:
      
      
        “1. Onze Minister kan bij in de Staatscourant bekend te maken regeling de verplichting opleggen tot het betalen van een geldsom terzake van een of meer der in het tweede lid van dit artikel genoemde gedragingen. Een zodanige regeling wordt slechts vastgesteld:
      
      a. ter bevordering van de voortbrenging, de afzet en een redelijke prijsvorming van voortbrengselen van de landbouw en de visserij en in verband daarmede ten behoeve van de afnemers van produkten;
      b. ter uitvoering van verordeningen, richtlijnen, beschikkingen en aanbevelingen van de Europese Economische Gemeenschap, voorzover deze betrekking hebben op het gemeenschappelijk landbouwbeleid, voorzien in de tweede titel van het tweede deel van het verdrag tot oprichting van die Gemeenschap.
      2. De in het eerste lid bedoelde gedragingen zijn:
      a. het telen, kweken, fokken, vangen en broeden van produkten;
      b. het bereiden, vervaardigen, oogsten, voorhanden en in voorraad hebben, bewaren, opslaan, be- en verwerken, ge- en verbruiken, vervoederen, slachten, vervoeren, aanvoeren, veilen, ontvangen, afleveren, te koop aanbieden, kopen en vervreemden van produkten.
      3. Onze Minister kan in door hem te bepalen gevallen of groepen van gevallen tot gehele of gedeeltelijke restitutie overgaan van hetgeen ingevolge het bepaalde krachtens het eerste lid is betaald en gehele of gedeeltelijke ontheffing verlenen van een krachtens het eerste lid opgelegde verplichting tot het betalen van een geldsom.”
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Het College verwijst hierbij naar de feiten opgenomen in de eerdere uitspraak van 23 februari 2021, die hier zijn overgenomen. Appellanten exploiteren een melkveehouderij aan de [adres 1] te [plaats 1] . Voorheen exploiteerden zij een melkveehouderij aan de [adres 2] . Appellanten hadden vanaf 2007 de wens om hun bedrijf op die locatie uit te breiden. Het bedrijf beschikte daarvoor over een stalcapaciteit van 190 melkkoeien. De melkveehouderij moest vanwege het project “Ruimte voor de rivier” worden verplaatst. Bij vonnis van de rechtbank Gelderland van 13 augustus 2014 is de vervroegde onteigening van een deel van de gronden van het bedrijf uitgesproken. Bij overeenkomst van 15 oktober 2014 hebben appellanten en de Staat der Nederlanden (de Staat) in het kader van de onteigeningsprocedure een overeenkomst gesloten waarin afspraken zijn vastgelegd over de verwerving van compensatiegronden door appellanten, de teruglevering van de tijdelijk benodigde gronden door de Staat en de medewerking aan hervestiging en uitbreiding van het bedrijf van appellanten door de Staat. Appellanten hebben het bedrijf aan de [adres 2] op 6 januari 2015 verlaten waarna de bedrijfsgebouwen zijn gesloopt. Appellanten hebben van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2017 stalruimte gehuurd in [plaats 3] waar zij hun melkvee tijdelijk hebben gehuisvest totdat de melkveehouderij op de nieuwe locatie gereed was. Deze stal had een capaciteit van 98 melkkoeien, waardoor appellanten hun veestapel moesten verkleinen. Bij vonnis van 25 maart 2015 heeft de rechtbank Gelderland de aan appellanten toekomende schadeloosstelling voor de onteigeningsprocedure bepaald. Bij overeenkomst van 14 juli 2015 hebben appellanten ten behoeve van de vestiging van het bedrijf op de nieuwe locatie ca. 30 hectare grond van de Staat gekocht voor een bedrag van € 1.505.000,-. Bij besluit van 30 juli 2015 is op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 een vergunning voor de locatie aan de [adres 3] verleend voor het houden van 298 melkkoeien en 170 stuks jongvee. Appellanten hebben op de nieuwe locatie een stal gebouwd met een capaciteit van 238 melkkoeien. Op de peildatum 2 juli 2015 hielden appellanten 97 melkkoeien en 7 stuks jongvee op de tijdelijke locatie in [plaats 3] . 
      
    
    
      2.2
      Appellanten beschikten voor de oude locatie over een milieuvergunning voor zo’n 215-220 dieren. Vervolgens verkregen zij geen bouwvergunning voor uitbreiding van hun stalcapaciteit vanwege het project “Ruimte voor de rivier”. Appellanten wilden aanvankelijk de bestaande stalcapaciteit op de oude locatie van 190 plaatsen volledig voor melkkoeien gaan benutten en het jongvee elders opfokken. Zij hebben echter toen het project “Ruimte voor de rivier” bekend werd, om de schade die zij daardoor zouden lijden te beperken, afgezien van verdere groei in verband met de plannen voor het oude perceel, namelijk de aanleg van een dijk over het erf. 
      
      
        
          De uitspraak van 23 februari 2021
        
      
      
      3. In zijn uitspraak van 23 februari 2021 heeft het College overwogen dat appellanten vanaf het moment in 2012 dat bekend werd dat de aanleg van een dijk over hun erf gepland werd, schadebeperkend hebben gehandeld door geen melkquotum meer bij te kopen en daarmee hun veestapel niet meer te laten groeien. Het voor die groei aan te kopen melkquotum kon in verband met de daarvoor geldende termijn niet meer voor de afschaffing van het melkquotum op 1 april 2015 volledig worden afgeschreven en onduidelijk was of deze investering zou worden betrokken in de schadeloosstelling bij onteigening. In een dergelijke situatie kon niet in redelijkheid van appellanten worden verwacht dat zij melkquotum zouden bijkopen om de stalcapaciteit volledig te kunnen benutten. Gelet hierop heeft verweerder niet deugdelijk gemotiveerd waarom de beslissing van appellanten om de stalcapaciteit op de oude locatie niet volledig te benutten niet begrijpelijk zou zijn. Het College oordeelde dat het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dan ook niet deugdelijk is gemotiveerd.
      
      
        
          Besluit van verweerder 
        
      
      
      4. Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder de eerdere besluitvorming gehandhaafd en geen toepassing gegeven aan de hardheidsclausule van artikel 13 van de Landbouwwet op grond waarvan een ontheffing kan worden verleend voor de geldsom voor periode 5 van de Regeling. Verweerder heeft een aanvullende motivering van zijn besluit gegeven en zich op het standpunt gesteld dat appellanten voor de periode tot april 2015, toen het stelsel van melkquotering werd afgeschaft, ook melkquotum hadden kunnen leasen in plaats van te kopen. Verweerder is niet gebleken dat (de onmogelijkheid van) het verwerven van voldoende melkquotum er voor appellanten aan in de weg stond om in een eerder stadium de gestelde 190 melkkoeien te kunnen houden. Verder is volgens verweerder niet gebleken dat de verwerving van melkquotum niet kon worden betrokken in de door appellanten (te) ontvangen schadeloosstelling in verband met de bedrijfsverplaatsing. Appellanten hebben geen inzage gegeven in de schadeloosstelling. Daarbij komt dat iedere melkveehouder in die periode moest investeren in de aankoop of lease van melkquotum om te kunnen groeien, zodat de gestagneerde groei van het bedrijf onder het stelsel van melkquotering in zoverre geen bijzondere situatie oplevert, aldus verweerder. Verweerder heeft zijn standpunt dat geen sprake is van schending van artikel 1 van het EP gehandhaafd. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      5. Appellanten voeren aan dat verweerder geen juiste toepassing heeft gegeven aan de uitspraak van het College. Onder verwijzing naar de conclusie van de advocaten-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven en mr. P.J. Wattel van 7 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1468) en de daarop volgende uitspraak van de Grote Kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) betogen appellanten dat verweerder ten onrechte geen indringende evenredigheidstoets heeft verricht. Dat er geen 190 melkkoeien op het bedrijf aanwezig waren op 2 juli 2015 werd niet alleen veroorzaakt door het ontbreken van melkquotum. In de gegeven omstandigheden, een naderende onteigening, lag het voor appellanten niet in de rede om te investeren in melkquotum. Appellanten hebben als redelijk handelend ondernemer schadebeperkend gehandeld door af te zien van uitbreiding van het bedrijf in het zicht van de onteigening. Rijkswaterstaat heeft ook aan appellanten meegedeeld dat geen schadeloosstelling kon worden verkregen voor investeringen die haaks stonden op de voorgenomen verplaatsing van het bedrijf. Verder was voor appellanten niet duidelijk waar het bedrijf naartoe zou gaan en of daar 190 melkkoeien zouden kunnen worden ondergebracht. Verweerder gaat er ook aan voorbij dat de aankoop van melkquotum niet voldoende zou zijn geweest voor de uitbouw van het bedrijf. Er hadden immers ook nog 60 melkkoeien aangekocht moeten worden en de melkinstallatie had moeten worden uitgebreid om 190 koeien te kunnen melken. Dergelijke investeringen pasten niet in de aanloop naar een onteigening. Het gaat erom of het niet benutten van de door appellanten gerealiseerde stalcapaciteit van 190 melkkoeien appellanten kan worden aangerekend. Verder voeren appellanten aan dat het College geen eindoordeel heeft gegeven over de strijdigheid van de Regeling met artikel 1 van het EP op individueel niveau. 
      
        Standpunt van verweerder 
      
      
      6. Verweerder verwijst naar de uitspraak in de zaak van appellanten over de fosfaatrechten (uitspraak van 20 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:766)). In die uitspraak heeft het College geen individuele en disproportionele last ten gevolge van het fosfaatrechtenstelsel aanwezig geacht. Verweerder ziet in de schadeloosstelling die appellanten hebben ontvangen van de Staat in verband met de onteigening, waarvan appellanten in dit beroep stukken hebben overgelegd, de gestagneerde groei niet verdisconteerd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze schadecomponent had moeten worden betrokken bij de schadeloosstelling. Verder wijst verweerder erop dat niet gerealiseerde groei niet voor compensatie in aanmerking komt. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
      7. Ter beoordeling staat of het besluit om geen toepassing te geven aan de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet met betrekking tot de door appellanten te betalen geldsom over periode 5, ter compensatie van een schending van artikel 1 van het EP, met de aanvullende motivering in het bestreden besluit 2 stand kan houden. Deze vraag beantwoordt het College ontkennend. 
      
    
    
      7.1
      Verweerder heeft een te beperkte toepassing gegeven aan de uitspraak van het College van 23 februari 2021. Zoals appellanten aanvoeren, ging het bij de benodigde investeringen om op de oude locatie naar 190 melkkoeien te groeien niet alleen om extra melkquotum, maar (onder meer) ook om de aankoop van melkkoeien. Van appellanten kon in het zicht van de onteigening en de effectuering daarvan op korte termijn niet gevergd worden dat zij zouden investeren - ongeacht op welke wijze precies - in melkquotum en melkkoeien. Appellanten kan dan ook niet worden verweten dat zij de stalcapaciteit op de oude locatie niet volledig hebben benut. Anders dan verweerder lijkt te betogen, konden appellanten destijds ook geen kosten-batenanalyse maken bij de beslissing al dan niet te investeren, omdat de peildatum die leidend zou worden voor toepassing van de Regeling in de jaren 2014-2015 nog niet bekend was. Nog daargelaten de vraag of een dergelijke analyse tot een andere beslissing van appellanten had moeten leiden. Ook ziet het College geen verband tussen het al dan niet begrepen zijn van de gestagneerde groei in de schadeloosstelling voor de onteigening enerzijds en de door appellanten te betalen geldsom over periode 5 op grond van de Regeling anderzijds. Een mogelijke schadeloosstelling mede voor gestagneerde groei in het kader van de onteigening betekent immers niet dat appellanten de geldsom niet hoeven te betalen, aangezien die het gevolg is van het niet-realiseren van de groei van de veestapel zelf waardoor het referentieaantal lager is komen te liggen. Een vergoeding van de gederfde opbrengst van melkproductie verandert daar niets aan. Het voorgaande heeft verweerder niet onderkend. Dit betekent dat verweerder het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb nog steeds niet deugdelijk heeft gemotiveerd.
      
    
    
      7.2
      Uit het voorgaande volgt dat de gevolgen van de keuze om niet te investeren in melkquotum en melkkoeien ten behoeve van de oude locatie een ondernemersbeslissing is waarvan in dit geval, gezien de onteigening van de oude bedrijfslocatie, de gevolgen niet voor rekening en risico van appellanten behoren te blijven. Appellanten worden onevenredig getroffen door toepassing van de Regeling, omdat de geldsom die zij moeten betalen wordt berekend op basis van een kleiner veebestand dan zij zonder de onteigening al voor de peildatum legaal zouden hebben gehouden. In zoverre worden appellanten dus erop afgerekend dat zij het veebestand op de definitieve locatie die zij uiteindelijk hebben kunnen betrekken weer op het peil hebben gebracht dat zij zonder de onteigening van hun oude locatie al voor de peildatum gehad zouden hebben op die locatie. Dat betekent ook dat er in zoverre geen sprake is van een uitbreiding van het veebestand, waarvan het de bedoeling van de Regeling is die terug te brengen naar het niveau dat was toegestaan voor het behoud van derogatie. Appellanten worden daarom onevenredig benadeeld door de beperking van hun eigendomsrecht in verhouding tot het doel van de Regeling. Er is daarom sprake van een individuele en buitensporige last in het kader van artikel 1 van het EP. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      8.1
      Zoals hiervoor is overwogen onder 7 is het bestreden besluit 2 in strijd met artikel 1 van het EP. Het College ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder op te dragen een nieuw besluit te nemen. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder alsnog met toepassing van de ontheffingsbevoegdheid van artikel 13 van de Landbouwwet de geldsom over periode 5 herberekenen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder moet dus uitgaan van een veebezetting van 190 melkkoeien op de peildatum. Hiertoe zal een termijn van 4 weken worden gesteld na verzending van deze tussenuitspraak. Het College zal vervolgens appellanten in de gelegenheid stellen om binnen vier weken schriftelijk hun zienswijze te geven over de wijze waarop het gebrek is hersteld. In dat geval en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal het College in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. 
      
    
    
      8.2
      Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        draagt verweerder op om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen door het nemen van een nieuw besluit met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; 
      
      
        houdt iedere verdere beslissing aan.
      
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 april 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L. Verbeek	w.g. M.G. Ligthart