ECLI:NL:RVS:2022:711, Raad van State, 09-03-2022, 202102511/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij, naar gesteld, besluit van 8 november 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam [wederpartij] in de basisregistratie personen geregistreerd als 'vertrokken naar onbekend adres' en hem een bestuurlijke boete van € 240,00 opgelegd. [wederpartij] stond vanaf 6 augustus 2003 in de brp ingeschreven op het adres [locatie 1] in Amsterdam. Op 28 maart 2017 is de woning op dit adres ontruimd. In juli 2017 hebben nieuwe bewoners van deze woning zich op dit adres laten inschrijven in de brp. Zij hebben verklaard dat er niemand meer in de woning woonde. Bij brief van 28 juli 2017 heeft het college [wederpartij] gevraagd om zijn feitelijke woonadres door te geven. In de brief is vermeld dat, als [wederpartij] niet reageert of onvoldoende informatie verstrekt, het college hem een boete van maximaal € 325,00 kan opleggen en hem met ingang van de dagtekening van de brief, in de brp kan registreren als vertrokken van het in de brp geregistreerde adres.

202102511/1/A3.
    Datum uitspraak: 9 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 24 september 2020 en 9 maart 2021 in zaak nr. 19/1162 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij, naar gesteld, besluit van 8 november 2017 heeft het college [wederpartij] in de basisregistratie personen (hierna: de brp) geregistreerd als 'vertrokken naar onbekend adres' en hem een bestuurlijke boete van € 240,00 opgelegd.
    Bij besluit van 21 januari 2019 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 24 september 2020 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij brief van 4 november 2020 heeft het college de motivering van het besluit van 21 januari 2019 aangevuld.
    Bij uitspraak van 9 maart 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 21 januari 2019 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen de uitspraken van 24 september 2020 en 9 maart 2021 heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Bij besluiten van 5 juli 2021 en 15 september 2021 heeft het college het besluit van 21 januari 2019 gewijzigd, afgezien van het opleggen van de boete, en de wijziging van de registratie van [wederpartij] in de brp gehandhaafd.
    Bij besluit van 8 december 2021 heeft het college het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 21 januari 2019, zoals gewijzigd bij de besluiten van 5 juli 2021 en 15 september 2021, gedeeltelijk ongegrond en gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S. Lensink, en [wederpartij] zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] stond vanaf 6 augustus 2003 in de brp ingeschreven op het adres [locatie 1] in Amsterdam. Op 28 maart 2017 is de woning op dit adres ontruimd. In juli 2017 hebben nieuwe bewoners van deze woning zich op dit adres laten inschrijven in de brp. Zij hebben verklaard dat er niemand meer in de woning woonde. Bij brief van 28 juli 2017 heeft het college [wederpartij] gevraagd om zijn feitelijke woonadres door te geven. In de brief is vermeld dat, als [wederpartij] niet reageert of onvoldoende informatie verstrekt, het college hem een boete van maximaal € 325,00 kan opleggen en hem met ingang van de dagtekening van de brief, in de brp kan registreren als vertrokken van het in de brp geregistreerde adres. Dit is ook vermeld in een rappelbrief van 24 augustus 2017. [wederpartij] heeft hierop niet gereageerd.
    Besluitvorming
    2.       Volgens het college is op 8 november 2017 besloten om [wederpartij] met ingang van 27 juli 2017 in de brp te registreren als 'vertrokken naar onbekend adres' en hem een bestuurlijke boete van € 240,00 op te leggen wegens het niet doen van aangifte van adreswijziging. Het college beschikt niet over een afschrift daarvan. Het college gebruikt daarvoor sjablonen. De inhoud kan worden afgeleid uit de gegevens in het registratiesysteem Key2Burgerzaken in combinatie met het gebruikte sjabloon. Volgens het college volgt uit dat registratiesysteem dat op 8 november 2017 een besluit met de hiervoor omschreven inhoud is genomen.
    2.1.    Met ingang van 10 januari 2018 staat [wederpartij] in de brp ingeschreven op het adres [locatie 2] in Amsterdam. Naar dit adres is bij brief van 27 mei 2018 een betaalverzoek voor de bestuurlijke boete verzonden. Hiertegen heeft [wederpartij] bezwaar gemaakt. Het college heeft dit bezwaar aangemerkt als bezwaar tegen het gestelde besluit van 8 november 2017. Bij het besluit van 21 januari 2019 heeft het college het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat het te laat is ingediend.
    Oordeel rechtbank
    3.       De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] niet-ontvankelijk verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank is er geen besluit van 8 november 2017. Op basis van de door het college overgelegde gegevens uit het registratiesysteem Key2Burgerzaken en de tekst van het besluitsjabloon dat volgens dat systeem is gebruikt, staat onvoldoende vast wat de inhoud van dat gestelde besluit is. Het besluit van 21 januari 2019 is het eerste besluit waarin concreet verifieerbaar is geregistreerd dat [wederpartij] was vertrokken naar een onbekend adres en waarbij de boete is vastgesteld. Tegen dat besluit had [wederpartij] eerst bezwaar moeten maken voordat hij beroep instelde. Daarom heeft de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaard.
    Gronden hoger beroep
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte het beroep van [wederpartij] niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens het college staat de inhoud van het besluit vast. Dat kan worden vastgesteld aan de hand van het sjabloon en de rubriekcodes die als bijlage bij het hoger beroep zijn gevoegd. Die sjablonen kunnen in beginsel niet worden bewerkt door medewerkers. Als een keuze is gemaakt voor een sjabloon, vult het programma Key2Burgerzaken automatisch de gegevens van het besluit in. Op die manier wordt automatisch een brief vervaardigd die bestaat uit het sjabloon waarin de gegevens uit Key2Burgerzaken zijn ingevuld. Vervolgens komt in een onderzoeksmodule te staan op welke datum de brief is aangemaakt en afgedrukt. In dit geval staat vast dat uit de gegevens in het systeem volgt dat op 8 november 2017 een besluit is genomen.
    Het college geeft toe dat het besluit niet meteen kenbaar is, omdat geen afschrift van het besluit kan worden overgelegd. Het college beroept zich ter rechtvaardiging van zijn keuze voor de methode van het vervaardigen van besluiten op het grote aantal adresonderzoeken en beslissingen dat de gemeente jaarlijks behandelt, de efficiënte afhandeling van adresonderzoeken en een juiste uitvoering van de beheertaak van het college tot het bijhouden van de brp. Ook wijst het college op de nadelige gevolgen die verbonden zijn aan het niet kenbaar verklaren van de genomen besluiten voor de correcte adresregistratie in de brp en de gevolgen voor andere bewoners op het desbetreffende adres.
    Beoordeling hoger beroep
    5.       De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] terecht niet-ontvankelijk verklaard. Uit artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) volgt dat een besluit op schrift moet zijn gesteld. De rechtszekerheid vergt dat kenbaar is wanneer een besluit is genomen en wat de inhoud ervan is. In dit geval heeft het college het gestelde besluit van 8 november 2017 niet kunnen overleggen. Dat uit verschillende bronnen de inhoud van het gestelde besluit zou kunnen worden gereconstrueerd, biedt onvoldoende zekerheid voor het bestaan en de inhoud van dat besluit. Het college heeft bevestigd dat dat besluit niet meer kan worden gereproduceerd. Het besluit van 21 januari 2019 is het eerste kenbare besluit over wijziging van de registratie van [wederpartij] in de brp en over oplegging van een boete aan hem. De rechtbank heeft terecht overwogen dat eerst een bezwaarprocedure moest worden doorlopen en terecht het beroepschrift van [wederpartij] aan het college doorgezonden ter behandeling als bezwaarschrift.
    Anders dan het college stelt, betekent dit niet zonder meer dat [wederpartij] tot 21 januari 2019 weer moet worden ingeschreven op het adres [locatie 1]. Niet in geschil is dat hij toen op dat adres niet meer woonde. De brp wordt in een geval als dit niet gewijzigd met ingang van de datum van het besluit, maar met ingang van de datum waarop het voornemen tot wijziging is bekendgemaakt. Van het voornemen is wel een afschrift beschikbaar. Ook bij het besluit van 21 januari 2019 kon [wederpartij] dus nog met ingangsdatum 27 juli 2017 worden geregistreerd als 'vertrokken naar onbekend adres'. Of dat besluit inhoudelijk juist is, komt hierna aan de orde.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling zal de uitspraken van de rechtbank van 24 september 2020 en 9 maart 2021 bevestigen.
    De besluiten van 5 juli 2021 en 15 september 2021
    7.       Bij de besluiten van 5 juli 2021 en 15 september 2021 heeft het college het besluit van 21 januari 2019 gewijzigd. Ook heeft het college bij besluit van 8 december 2021 de bezwaren van [wederpartij] tegen het besluit van 21 januari 2019, zoals gewijzigd bij de besluiten van 5 juli 2021 en 15 september 2021, ongegrond en niet-ontvankelijk verklaard. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    7.1.    Bij de besluiten van 5 juli en 15 september 2021 heeft het college afgezien van het opleggen van de boete van € 240,00. Het college heeft de wijziging van de brp gehandhaafd. Die wijziging houdt in dat [wederpartij] vanaf 27 juli 2017 niet meer op het adres [locatie 1] woont en geregistreerd staat als 'vertrokken naar onbekend adres'. Bij het besluit van 8 december 2021 heeft het college die wijziging gehandhaafd.
    7.2.    Het besluit van 8 december 2021 moet in zoverre worden aangemerkt als vervanging van de besluiten van 5 juli 2021 en 15 september 2021. [wederpartij] heeft geen belang bij inhoudelijke beoordeling van de van rechtswege ontstane beroepen tegen die besluiten. De Afdeling zal die beroepen dan ook niet-ontvankelijk verklaren.
    7.3.    Wat het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 8 december 2021 betreft betoogt [wederpartij] dat het college de inschrijving in de brp niet mocht wijzigen in 'vertrokken naar onbekend adres'. Weliswaar had hij geen adreswijziging doorgegeven aan het college, maar wel had hij een ander adres doorgegeven aan de afdeling Belastingen van de gemeente.
    7.4.    Het college heeft op juiste gronden [wederpartij] in de brp geregistreerd als 'vertrokken naar onbekend adres'. Het is op grond van artikel 2.39 van de Wet basisregistratie personen de verantwoordelijkheid van [wederpartij] dat hij tijdig zijn adreswijziging doorgeeft aan het college. Dat heeft hij niet gedaan, zoals hij ook op de zitting van de Afdeling heeft erkend. [wederpartij] heeft in april 2017 bij de afdeling Belastingen meegedeeld dat het adres [locatie 2] moest worden gebruikt als postadres voor toezending van de heffing afvalstoffen van zijn moeder. Uit dit gewijzigde postadres van zijn moeder kon het college redelijkerwijs niet afleiden dat [wederpartij] niet meer op het adres [locatie 1] woonde. Die mededeling van [wederpartij] kan dus niet worden gelijkgesteld met de aangifte van een nieuw adres. Het college kon dan ook niet op de hoogte zijn van het adres waarop [wederpartij] woonde. [wederpartij] heeft verder geen reden aangevoerd op grond waarvan het besluit van het college van 8 december 2021 voor vernietiging in aanmerking komt.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       De van rechtswege ontstane beroepen tegen de besluiten van 5 juli 2021 en 15 september 2021 zijn niet-ontvankelijk. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 8 december 2021 is ongegrond.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraken;
    II.       verklaart de beroepen van [wederpartij] tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 5 juli 2021 en 15 september 2021 niet-ontvankelijk;
    III.      verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 8 december 2021 ongegrond;
    IV.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2022
    640-857