ECLI:NL:RVS:2021:2494, Raad van State, 10-11-2021, 202100123/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 februari 2019, kenmerk 2019/0056954, heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan Jalo Biopellets B.V. een omgevingsvergunning tweede fase verleend voor het bouwen van een inrichting voor het vervaardigen van biopellets op het perceel Darwin 17 in Almelo. Jalo Biopellets wil op het perceel een inrichting oprichten waarbinnen van snoeihout en ander afvalhout pellets worden gemaakt. Het college heeft hiervoor aan Jalo Biopellets een omgevingsvergunning verleend. Dit betreft een zogenoemde revisievergunning, die inmiddels onherroepelijk is geworden. De tweede fase, waarop deze procedure betrekking heeft, ziet op het bouwen van een inrichting voor het vervaardigen van biopellets op het perceel. Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen vinden de gebouwen van de vergunde inrichting te hoog. Zij menen dat een goede landschappelijke en stedenbouwkundige inpassing ontbreekt. Volgens Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen heeft geen zorgvuldige afweging plaatsgevonden.

202100123/1/R3.
    Datum uitspraak: 10 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek, gevestigd te Bornerbroek, gemeente Almelo, en anderen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 27 november 2020 in zaak nr. 20/928 in het geding tussen:
    Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 februari 2019, kenmerk 2019/0056954, heeft het college aan Jalo Biopellets B.V. een omgevingsvergunning tweede fase verleend voor het bouwen van een inrichting voor het vervaardigen van biopellets op het perceel Darwin 17 in Almelo (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 20 maart 2020, kenmerk Z2019-ODT-000089, heeft het college het besluit met kenmerk 2019/0056954 ingetrokken en aan Jalo Biopellets opnieuw een omgevingsvergunning tweede fase verleend voor het bouwen van een inrichting voor het vervaardigen van biopellets op het perceel.
    Bij uitspraak van 27 november 2020 heeft de rechtbank het door Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen tegen de bij besluit van 20 maart 2020 opnieuw verleende omgevingsvergunning tweede fase ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college en Jalo Biopellets hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen en Jalo Biopellets hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 oktober 2021, waar Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Orie en D. Broer, beiden werkzaam bij de provincie Overijssel, zijn verschenen. Verder is op de zitting Jalo Biopellets B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Jalo Biopellets wil op het perceel een inrichting oprichten waarbinnen van snoeihout en ander afvalhout pellets worden gemaakt. Bij besluit van 28 februari 2019, kenmerk 2019/0057282, heeft het college hiervoor aan Jalo Biopellets een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor de activiteit veranderen en in werking hebben van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Dit betreft een zogenoemde revisievergunning, die inmiddels onherroepelijk is geworden.
    De tweede fase, waarop deze procedure betrekking heeft, ziet op het bouwen van een inrichting voor het vervaardigen van biopellets op het perceel. Hiervoor is een omgevingsvergunning verleend bij besluit van 28 februari 2019, kenmerk 2019/0056954. Omdat voorafgaand aan het nemen van dit besluit een verkeerde voorbereidingsprocedure is doorlopen en omdat het bouwplan door voortschrijdend inzicht op een aantal punten is aangepast, heeft Jalo Biopellets op 10 september 2019 bij het college een verzoek ingediend om laatstgenoemd besluit in te trekken. Ook heeft Jalo Biopellets op die datum bij het college een nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning tweede fase ingediend, die zij daarna enkele keren met nieuwe stukken heeft aangevuld. Op basis hiervan heeft het college het besluit van 20 maart 2020 genomen.
    2.       De gronden waarop de vergunde inrichting is beoogd, liggen in het gebied waarop het bestemmingsplan "XL Businesspark Twente Tranches 1 en 2" (hierna: het bestemmingsplan) van toepassing is. In dit bestemmingsplan zijn de gronden bestemd als "Bedrijventerrein" met de functieaanduidingen "bedrijf tot en met categorie 4.1" en "bedrijf tot en met categorie 4.2". Verder is opgenomen de aanduiding "maximum bouwhoogte: 18 m".
    3.       De relevante planregels en artikelen van de Wabo zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    4.       In het besluit van 20 maart 2020 heeft het college geconcludeerd dat het bouwplan in strijd is met de regels van het bestemmingsplan, omdat de stoomdroger, de silo’s, de productiehal, het ketelhuis en de schoorsteen hoogtes hebben van achtereenvolgend 25 m, 20 m, 20 m, 21 m en 30 m, terwijl de maximaal toegestane bouwhoogte op grond van het bestemmingsplan 18 m bedraagt . Volgens het college is het bouwplan voor het overige in overeenstemming met de regels van het bestemmingsplan.
    Vanwege de strijdigheid met het bestemmingsplan heeft het college in het besluit van 20 maart 2020, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo en op basis van artikel 3.3, lid b en lid d, van het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
    Verder heeft het college in het besluit van 20 maart 2020 geconcludeerd dat het aannemelijk is dat het bouwplan voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012 en de Bouwverordening van de gemeente Almelo en dat het niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Op basis hiervan heeft het college geconcludeerd dat de omgevingsvergunning kan worden verleend op grond van de criteria in artikel 2.10, eerste lid, en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo.
    5.       Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen vinden de gebouwen van de vergunde inrichting te hoog. Zij menen dat een goede landschappelijke en stedenbouwkundige inpassing ontbreekt. Volgens Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen heeft geen zorgvuldige afweging plaatsgevonden tussen enerzijds het belang van Jalo Biopellets tot het vergroten en verhogen van de bedrijfsgebouwen en anderzijds hun belang bij het zoveel mogelijk behouden van hun uitzicht op de nu nog rurale, groene locatie.
    Noodzaak bouwhoogtes
    6.       Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen hebben op de zitting verklaard dat zij zich niet richten tegen de hoogte van de schoorsteen en de hoogte van de silo’s. De overige gebouwen van de vergunde inrichting vinden zij te hoog. Dit geldt met name voor de stoomdroger. Zij zijn van mening dat onvoldoende is onderbouwd dat afwijking van de op grond van het bestemmingsplan maximaal toegestane hoogte van 18 m noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering. Het ketelhuis en de productiehal kunnen volgens hen lager worden door een kelder aan te leggen. Ook is er volgens hen een mogelijkheid om de stoomdroger in een kelder te situeren waardoor de bedrijfsruimte boven het maaiveld lager wordt. Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen voeren aan dat Exergy, de producent van de stoomdroger heeft erkend dat het ook mogelijk is om de stoomdroger lager te maken dan 25 m door meer bochten te gebruiken. Hierbij wijzen zij op een bouwtekening uit 2018 waarop te zien is dat de stoomdroger niet hoger is dan 20 m.
    6.1.    Over de noodzaak voor de bedrijfsvoering staat in het besluit van 20 maart 2021 dat Jalo Biopellets een uitgebreide motivering heeft gevoegd bij de aanvraag, waaruit blijkt dat er sprake is van een aanzienlijke inefficiëncy, hogere onderhoudskosten en technische problemen bij lagere bouwhoogtes. In het besluit van 20 maart 2021 staat dat lagere bouwhoogtes zouden leiden tot onevenredige beperkingen voor de bedrijfsvoering.
    6.2.    In de door Jalo Biopellets aangeleverde motivering met de titel "Motivering voor het afwijken van de gebouwhoogtes op grond van het bestemmingsplan" wordt toegelicht dat droogsecties in de stoomdroger worden gebruikt om voldoende droogtijd te verkrijgen in de stoomdroger. Biomassa en stoom worden binnen de droogsecties met hoge snelheid getransporteerd, wat afzetting van materiaal op de wanden van de installatie voorkomt. Droogsecties zijn met elkaar verbonden door bochten en biomassa moet draaien in elke bocht. In de door Jalo Biopellets aangeleverde motivering staat dat het aantal bochten tot een minimum moet worden beperkt, omdat elke kromming onderhevig is aan erosie en de werking en efficiëntie van de installatie negatief zal worden beïnvloed als de lengte van de droogsecties wordt verminderd en er meer bochten in worden aangebracht. Bij vermindering van de lengte van de droogsecties zal de totale operationele periode per jaar worden verlaagd vanwege noodzakelijk onderhoud aan de droogsecties. In de motivering wordt geconcludeerd dat een hoogte van 25 m nodig is voor een efficiënte werking van de stoomdroger. Dit betekent dat boven een hoogte van 20 m 4 pijpen met een bocht zichtbaar zullen zijn. Over het ketelhuis staat in de door Jalo Biopellets aangeleverde motivering dat de werktuigbouwkundig ingenieur minimaal 20 m bruikbare hoogte nodig heeft, zodat de hoogte van het ketelhuis 21 m moet bedragen.
    6.3.    De rechtbank heeft overwogen dat het college zich op basis van deze motivering van Jalo Biopellets op het standpunt heeft mogen stellen dat de noodzaak van de afwijking van de maximale bouwhoogte van 18 m voor de bedrijfsvoering voldoende is onderbouwd. Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen hebben volgens de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de door Jalo Biopellets aangeleverde motivering niet deugdelijk is.
    6.4.    Op de zitting heeft Jalo Biopellets toegelicht dat hij zoveel als mogelijk rekening heeft willen houden met de belangen van Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen. De duurzame inrichting die Jalo Biopellets wil realiseren, noopt echter tot de bouwhoogtes die in het besluit van 20 maart 2020 zijn vergund, zo heeft de heer Demmer toegelicht. Hij heeft op de zitting nogmaals uitgelegd dat het aantal bochten tot een minimum moet worden beperkt voor een regelmatige droging. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de noodzaak van de bouwhoogtes voldoende is onderbouwd. Dat in een eerdere fase een bouwtekening is gemaakt waarop de stoomdroger lager was dan 25 m, betekent niet dat de noodzaak niet is aangetoond. De heer Demmer heeft op de zitting toegelicht dat later vast is komen te staan dat een lagere hoogte dan 25 m leidt tot een inefficiënte werking, wat hij ook heeft medegedeeld aan Stichting Bornerbroek en anderen op het moment dat hij hiervan op de hoogte werd gesteld door de producent. Over de suggestie van Stichting Bornerbroek en anderen om bebouwing, waaronder de stoomdroger, in een kelder te plaatsen, overweegt de Afdeling dat Jalo Biopellets op de zitting gemotiveerd heeft toegelicht dat het plaatsen van bebouwing in een kelder niet mogelijk is, omdat dit problemen geeft met de bereikbaarheid en de waterhuishouding.
    Het betoog slaagt niet.
    Omgevingsvergunning tweede fase in relatie tot omgevingsvergunning eerste fase
    7.       Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen betogen dat sprake is van een forse vergroting van de productiegebouwen, wat het mogelijk maakt om de productie per uur aanzienlijk te vergroten ten opzichte van de productiecapaciteit die is beschreven in de omgevingsvergunning eerste fase.
    7.1.    Op grond van het zesde lid van artikel 2.5 van de Wabo kan bij de beschikking met betrekking tot de tweede fase de beschikking met betrekking tot de eerste fase nog worden gewijzigd voor zover dat nodig is met het oog op het verlenen van de vergunning. De rechtbank heeft overwogen dat de omvang van de productiecapaciteit in de omgevingsvergunning eerste fase is beschreven en dat deze met het bestreden besluit niet verandert. Op de zitting heeft het college herhaald dat de bebouwing zoals deze nu is vergund aansluit bij de dag- en jaarproductie die is vergund in de omgevingsvergunning eerste fase. De enkele stelling van Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen dat zij denken dat de productie kan worden verhoogd, is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van wat het college en Jalo Biopellets hierover hebben verklaard. Als de productie in de toekomst wordt verhoogd, vereist dit een aanpassing van de vergunning of zal daartegen handhavend kunnen worden opgetreden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het bestreden besluit de omvang van de productiecapaciteit die is beschreven in de omgevingsvergunning eerste fase, niet wijzigt.
    Het betoog slaagt niet.
    Landschappelijke inpassing
    8.       Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college toereikend heeft gemotiveerd dat de landschappelijke inpassing van het bouwplan voldoende is en dat ook de uitvoering daarvan voldoende is gewaarborgd.
    Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen hebben hun stelling dat de landschappelijke inpassing van het bouwplan ontoereikend is, onderbouwd met een briefnotitie van N+L Landschapsontwerpers van 25 maart 2021. Hierin staat dat er mogelijkheden onbenut zijn gelaten om te komen tot een goede landschappelijke inpassing. De maatregelen in het terrein- en inpassingsplan hebben geen tot nauwelijks effect op de bouwhoogte die hoger is dan op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, zo staat in de briefnotitie. Vermeld is dat de hogere bouwhoogte alleen gecompenseerd kan worden door maatregelen op voldoende afstand van de ontwikkeling zelf, bij voorkeur door het aanbrengen van (meer) bomen met een fijne takstructuur.
    8.1.    Bij de omgevingsvergunning is een terrein- en inpassingsplan opgenomen, waarin aan drie zijden van het perceel waarop de inrichting is beoogd een groene zone is opgenomen. Het college heeft deze groene zone als passend aangemerkt en zich op het standpunt gesteld dat hiermee aansluiting wordt gevonden bij de ecologische verbindingszone ‘De Doorbraak’ en naastgelegen gronden. Ook heeft het college in aanmerking genomen dat het Openbaar Lichaam RBT (Regionaal Bedrijventerrein Twente) aan de zuidzijde van het plan op eigen terrein een aarden wal van 3,5 m hoogte heeft gerealiseerd en eind 2019 een nieuwe houtsingel heeft geplaatst aan de overzijde van ‘De Doorbraak’, aan de kant van Bornerbroek. Volgens het college wordt hierdoor het zicht van omwonenden op de met het bouwplan voorziene gebouwen nagenoeg ontnomen en is er sprake van een goede landschappelijke en stedenbouwkundige inpassing. Daarbij heeft het college op de zitting het standpunt ingenomen dat een verdere landschappelijke inpassing, op meer afstand van de ontwikkeling zelf, niet mogelijk is. Die gronden zijn namelijk in eigendom van boeren, zodat de provincie daar geen bomen kan planten.
    8.2.    In hetgeen Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de landschappelijke inpassing van de met het bouwplan voorziene gebouwen ontoereikend is. Het college hoefde dus niet te voorzien in een verdergaande of anders gesitueerde landschappelijke inpassing. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met de inpassing, waarin is voorzien, is voldaan aan het bepaalde in artikel 3.3, onder d2, van de regels van het bestemmingsplan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat planologisch al een bouwhoogte van 18 m is toegestaan en de woningen van appellanten op ongeveer 250 tot 300 m van de locatie van het bouwplan liggen.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2021
    646
     
    BIJLAGE
     
    PLANREGELS
    Artikel 3.2, lid 3.2.1 van de planregels luidt: "Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
    […];
    b. de bouwhoogte bedraagt maximaal de ter plaatse van de aanduiding ‘maximum bouwhoogte’ aangegeven bouwhoogte."
    Artikel 3.3, lid b, van de planregels van het bestemmingsplan luidt: "bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in lid 3.2.1 onder b voor het overschrijden van de toegestane bouwhoogte ten behoeve van schoorstenen, mits:
    1. de bouwhoogte van de schoorsteen maximaal 40 m bedraagt;
    2. de doorsnede van de schoorsteen, gemeten boven de ter plaatse toegestane bouwhoogte van gebouwen, maximaal 3 m bedraagt;
    3. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het straat- en bebouwingsbeeld."
    Artikel 3.3, lid d, luidt: "bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in lid 3.2.1 onder b ter plaatse van de maximale bouwhoogte van 18 m en een bouwhoogte worden toegestaan tot maximaal 25 m. Bij de beoordeling van de omgevingsvergunning zal moeten worden getoetst aan:
    1. het beeldkwaliteitsplan;
    2. landschappelijke en stedenbouwkundige inpassing;
    3. noodzakelijkheid voor de bedrijfsvoering;
    4. de verkeersproductie van het bedrijf en daarmee samenhangende effecten binnen de gestelde grenzen blijven zoals is opgenomen in het inpassingsplan."
    WABO
    Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
    Artikel 2.5, van de Wabo luidt:
    "1. Op verzoek van de aanvrager wordt een omgevingsvergunning in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten.
    […].
    6. De beschikking met betrekking tot de eerste fase kan bij de beschikking met betrekking tot de tweede fase worden gewijzigd voor zover dat nodig is met het oog op het verlenen van de omgevingsvergunning."
    Artikel 2.10, van de Wabo luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
    b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
    […]."
    Artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1˚ van de Wabo luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking."