ECLI:NL:RVS:2022:1286, Raad van State, 04-05-2022, 202201976/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden [verzoeker] onder oplegging van dwangsom gelast de uitbreiding van de werktuigenberging, de veestalling en de hooiopslag, zoals deze in het rood zijn aangegeven op de bijlage bij het besluit, voor 1 september 2020 te verwijderen en verwijderd te houden. [verzoeker] heeft op 26 september 2017 een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een werktuigberging en een veestalling en het bouwen van een hooiopslag op zijn perceel ingediend. Het college heeft die aanvraag afgewezen. De afwijzing van de aanvraag is met de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1114, in stand gebleven. Bij besluit van 3 juli 2020 heeft het college [verzoeker] gelast om de zonder omgevingsvergunning gerealiseerde uitbreiding van de werktuigberging en de veestalling en de hooiopslag op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.

202201976/2/R3.
    Datum uitspraak: 4 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende het hoger beroep van:
    [verzoeker], wonend te Jirnsum, gemeente Leeuwarden,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 23 maart 2022 in zaak nr. 21/380 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 juli 2020 heeft het college [verzoeker] onder oplegging van dwangsom gelast de uitbreiding van de werktuigenberging, de veestalling en de hooiopslag, zoals deze in het rood zijn aangegeven op de bijlage bij het besluit, voor 1 september 2020 te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 21 augustus 2020 heeft het college de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn verlengd tot 1 december 2020.
    Bij besluit van 30 september 2020 heeft het college de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na het besluit op bewaar.
    Bij besluit van 11 december 2020 heeft het college beslist op het door [verzoeker] tegen deze besluiten gemaakte bezwaar. Het heeft het bezwaar voor zover dat zag op de begunstigingstermijn gegrond verklaard en voor het overige ongegrond verklaard, het besluit van 3 juli 2020 gewijzigd in die zin dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot 1 augustus 2021 en de besluiten van 21 augustus 2020 en 30 september 2020 herroepen.
    Bij besluit van 22 april 2021 heeft het college de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn verlengd tot en met zes weken na de uitspraak van de rechtbank op het beroep van [verzoeker].
    Bij uitspraak van 23 maart 2022 heeft de rechtbank het door [verzoeker] tegen het besluit van 11 december 2020 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen het besluit van 21 april 2021 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld.
    Tevens heeft [verzoeker] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 26 april 2022, waar [verzoeker] en het college, vertegenwoordigd door J.S. Knossen en H. Veenstra, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       [verzoeker] heeft op 26 september 2017 een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een werktuigberging en een veestalling en het bouwen van een hooiopslag op zijn perceel ingediend. Het college heeft die aanvraag afgewezen. De afwijzing van de aanvraag is met de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1114, in stand gebleven.
    3.       Bij besluit van 3 juli 2020 heeft het college [verzoeker] gelast om de zonder omgevingsvergunning gerealiseerde uitbreiding van de werktuigberging en de veestalling en de hooiopslag op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. [verzoeker] kan zich niet verenigen met de opgelegde last onder dwangsom.
    Relevante regelgeving
    4.       Het perceel van [verzoeker] ligt in het plangebied van het bestemmingsplan "Buitengebied 2008, Tweede partiële herziening".
    Artikel 16 van de planvoorschriften luidt:
    "[…].
    2. Bouwvoorschriften
    a. […]
    b. Voor het bouwen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen, waaronder botenhuizen zijn begrepen, gelden de volgende bepalingen:
    1. […]
    6. de gezamenlijke oppervlakte per woning van aan- en uitbouwen en bijgebouwen mag niet meer bedragen dan 50 m², dan wel ten hoogste de bestaande oppervlakte indien deze meer is, met dien verstande dat ten hoogste 50 procent van achter- en zijerven mag worden bebouwd;
    […].
    c. voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende bepalingen:
    1. uitsluitend bouwwerken mogen worden gebouwd zoals bedoeld in artikel 43 van de Woningwet.
    2. […]."
    Beoordeling van het verzoek
    5.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij op 24 oktober 2017 een aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen van afdaken heeft ingediend, dat het college daar niet tijdig op heeft beslist en dat daarom voor het bouwen van deze bouwwerken een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. Deze aldus vergunde afdaken zijn de bouwwerken waartegen het college nu handhavend optreedt. Volgens [verzoeker] was het college dus niet bevoegd om handhavend op te treden.
    5.1.    De door [verzoeker] bedoelde brief van 24 oktober 2017 heeft als titel 'Melding vergunningsvrij bouwen'. In die brief staat onder meer dat grote delen van de bouwwerken waarvoor in september 2017 een aanvraag om verlening van omgevingsvergunning, omgevingsvergunningvrij kunnen worden opgericht. In de hiervoor vermelde uitspraak van 22 april 2020 is de Afdeling op die brief ingegaan. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om de brief van 24 oktober 2017 aan te merken als een afzonderlijke aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van afdaken. Voor zover [verzoeker] in dit verband wijst op een ontvangstbevestiging van het 'team Vergunningen en leefomgeving' van de gemeente overweegt de voorzieningenrechter dat uit die ontvangstbevestiging alleen blijkt dat [verzoeker] bij de gemeente een stuk heeft afgegeven, dat op de ontvangstbevestiging is aangeduid als 'melding vergunningsvrij bouwen'. Daaruit blijkt niet dat hij een aanvraag om omgevingsvergunning heeft gedaan of dat hem is toegezegd dat de brief als zodanig in behandeling zou worden genomen.
    5.2.    Omdat de brief van 24 oktober 2017 niet kan worden aangemerkt als een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning, is er ook geen omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan voor de bouwwerken waartegen het college handhavend optreedt. [verzoeker] kan daarom niet worden gevolgd in zijn betoog dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college om die reden niet bevoegd is handhavend op te treden.
    6.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwen van de hooiopslag op grond van artikel 3 van bijlage II van het Bor omgevingsvergunningvrij is. Hij voert in dit verband aan dat het bouwen van de hooiopslag niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hij wijst er in dit verband op dat artikel 16, tweede lid, onder c, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften, waarmee de hooiopslag volgens het college in strijd zou zijn, onverbindend moet worden verklaard. Volgens [verzoeker] wordt met dit artikel de uitdrukkelijk in het Bor gemaakte keuze om vergunningvrij bouwen mogelijk te maken, geblokkeerd.
    6.1.    De hooiopslag is een bouwwerk, als bedoeld in artikel 16, tweede lid, onder c, van de planvoorschriften. In de uitspraak van 22 april 2020 heeft de Afdeling overwogen dat ingevolge dit planvoorschrift geen bouwwerken, geen gebouw zijnde, meer mogen worden gebouwd als gevolg van het vervallen van artikel 43 van de Woningwet. Immers, op grond van het planvoorschrift mochten uitsluitend de in artikel 43 van de Woningwet bedoelde bouwwerken worden gebouwd, terwijl daarin niet is bepaald dat het gaat om de versie van het artikel zoals dat luidde ten tijde van de vaststelling van het plan. Dit betekent dat het bouwen van de hooiopslag in strijd is met het bestemmingsplan, zo overwoog de Afdeling.
    6.2.    De mogelijkheid om in een procedure over een besluit over een verzoek om handhaving de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, strekt niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In geval in een eerstbedoelde procedure wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. De voorzieningenrechter wijst in dit verband naar onder meer de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2427.
    6.3.    De categorieën genoemd in artikel 3 van bijlage II van het Bor zijn alleen uitgezonderd van de omgevingsvergunningplicht voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Dit betekent dat het bouwwerk nog wel moet worden getoetst aan het bestemmingsplan. In een bestemmingsplan kunnen regels worden opgenomen op grond waarvan voor een bouwwerk, dat voldoet aan de eisen van artikel 3, toch een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is vereist.
    Dat in het bestemmingsplan een bepaling over het bouwen van bouwwerken is opgenomen, waardoor het bouwen van dat bouwwerk niet op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo omgevingsvergunningvrij is, is daarom niet evident in strijd met hogere regelgeving. De voorzieningenrechter volgt [verzoeker] daarom niet in zijn betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen grond is om artikel 16, tweede lid, onder c, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften onverbindend te achten.
    6.4.    Uit het voorgaande volgt dat het bouwen van de hooiopslag in strijd is met het bestemmingsplan en daarom niet op grond van artikel 3 van bijlage II van het Bor vergunningvrij kan worden gebouwd. Omdat [verzoeker] niet beschikt over de benodigde omgevingsvergunning, is het college bevoegd om tegen het bouwen van de hooiopslag handhavend op te treden.
    7.       Over het betoog van [verzoeker] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen het zonder omgevingsvergunning uitbreiden van de werktuigenberging en de veestalling overweegt de voorzieningenrechter dat het college heeft mogen aannemen dat [verzoeker] voornemens was de gebouwen te bouwen waarvoor hij in september 2017 een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend, die is afgewezen. [verzoeker] beschikt dus niet over een omgevingsvergunning voor het bouwen van die gebouwen, terwijl die vergunning wel nodig was. Het college is daarom bevoegd om handhavend op te treden. De voorzieningenrechter wijst er, net zoals de rechtbank, op dat ook al zouden de door [verzoeker] gebouwde bouwwerken niet als gebouwen, maar als bouwwerken, geen gebouw zijnde, moeten worden aangemerkt, deze bouwwerken, gelet op wat hiervoor onder 6-6.4 is overwogen, niet omgevingsvergunningvrij konden worden opgericht. Aangezien [verzoeker] niet beschikt over de benodigde omgevingsvergunning zou het college ook in dat geval bevoegd zijn handhavend op te treden.
    8.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij geen feiten en omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan het college aanleiding had moeten zien niet handhavend op te treden. Hij voert in dit verband aan dat omwonenden geen hinder ondervinden van de bouwwerken en dat de bouwwerken ruimtelijk passend zijn. Tijdens de zitting van de voorzieningenrechter heeft [verzoeker] verder aangevoerd dat een medewerkster van de gemeente hem heeft verteld dat hij op zijn erf zonder omgevingsvergunning, bouwwerken, geen gebouw zijnde, in de vorm van overkappingen mocht oprichten.
    8.1.    Het college heeft zich in de procedure over de aanvraag om omgevingsvergunning op het standpunt gesteld dat het bouwen van de drie bouwwerken in strijd is met het bestemmingsplan en dat het niet bereid is van het bestemmingsplan af te wijken om de realisering van de bouwwerken mogelijk te maken. In de uitspraak van 22 april 2020 heeft de Afdeling overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project vanuit een ruimtelijk oogpunt niet aanvaardbaar is. Het college heeft het algemeen belang bij het beschermen van de openheid en het tegengaan van verrommeling en verstening van het gebied zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van [verzoeker] om een omgevingsvergunning te krijgen voor de bouwwerken. Daarbij is onder meer betrokken dat het zicht op de bouwwerken in de zomerperiode beperkt is.
    De voorzieningenrechter ziet, mede gelet op wat is overwogen in de uitspraak van 22 april 2020, geen grond voor het oordeel dat het college in de door [verzoeker] gestelde ontbreken van hinder voor derden en de ruimtelijke inpasbaarheid aanleiding had moeten zien om niet handhavend op te treden.
    8.2.    Over het beroep op het vertrouwensbeginsel overweegt de voorzieningenrechter dat, wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft [verzoeker] niet aannemelijk heeft gemaakt dat een medewerkster, daargelaten de vraag of zij namens het college de bedoelde toezeggingen kon doen, toezeggingen heeft gedaan waaraan [verzoeker] het vertrouwen mocht ontlenen dat voor de bouw van de bouwwerken geen omgevingsvergunning vereist zou zijn en dat het college niet handhavend tegen het zonder omgevingsvergunning bouwen van deze bouwwerken zou optreden. Voor zover [verzoeker] in dit verband verwijst naar de eerder genoemde ontvangstbevestiging van het 'team Vergunningen en leefomgeving' blijkt daaruit alleen dat, zoals ook hiervoor onder 5.1 is overwogen, [verzoeker] een stuk bij de gemeente heeft afgegeven dat op de ontvangstbevestiging is aangeduid als 'melding vergunningsvrij bouwen'.
    8.3.    Gelet op het voorgaande, ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [verzoeker] geen feiten en omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan geoordeeld moet worden dat het college wegens bijzondere omstandigheden af had moeten zien van handhaving.
    Conclusie
    9.       Gezien het voorgaande ligt naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het door [verzoeker] aangevoerde onvoldoende grond voor twijfel aan de juistheid van het oordeel van de rechtbank dat het college bevoegd was handhavend op te treden en dat ook in redelijkheid heeft kunnen doen en ziet hierin geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    10.     De voorzieningenrechter overweegt nog het volgende.
    11.     De aan de last verbonden begunstigingstermijn is enkele keren verlengd, laatstelijk tot zes weken na de uitspraak van 23 maart 2022. De afwijzing van het verzoek zou met zich brengen dat [verzoeker] op heel korte termijn de bouwwerken op het perceel waartegen het college handhavend optreedt, moet verwijderen. [verzoeker] heeft in dit verband aangegeven dat hem dat, gelet op de toegankelijkheid en draagkracht van het terrein en het huidige gebruik van de bouwwerken, niet gaat lukken. Gelet op wat tijdens de zitting is besproken, ziet de voorzieningenrechter, ondanks wat hiervoor is overwogen over de aangevallen uitspraak en de rechtmatigheid van de last, aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening toe te wijzen in die zin dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot 1 augustus 2022. Dit betekent dat [verzoeker] voor 1 augustus 2022 aan de last moet voldoen om verbeuring van de dwangsom te voorkomen.
    12.     Gelet op het feit dat nu uitsluitend een ordemaatregel als voorlopige voorziening wordt getroffen, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn die is verbonden aan de bij het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden van 3 juli 2020 opgelegde last onder dwangsom, wordt gesteld op 1 augustus 2022.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Venema
    voorzieningenrechter
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2022
    473