ECLI:NL:RVS:2021:2690, Raad van State, 01-12-2021, 202100790/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort een geslotenverklaring voor gemotoriseerd verkeer in de binnenstad van Amersfoort ingesteld en de rijrichting tussen de Kamp en de Sint Andriesstraat en in de Grote Sint Jansstraat omgedraaid. Daka heeft een gespecialiseerde sportwinkelvestiging aan de Langestraat in Amersfoort. Aan de achterzijde heeft Daka een parkeerterrein met 25 plaatsen met een in- en uitgang aan de Muurhuizen. Het parkeerterrein is toegankelijk via de Kamp, de Kamperbinnenpoort en de Muurhuizen. In het coalitieakkoord 2018-2022 in de gemeente Amersfoort is afgesproken om de binnenstad autoluw te maken en meer ruimte te geven aan voetgangers, fietsers en groen. Een autoluwe binnenstad betekent een afgebakend gebied waar alleen bestemmingsverkeer is toegestaan, aldus het college. Met het verkeersbesluit beoogt het college de binnenstad van Amersfoort leefbaar, levendig, aantrekkelijk en veilig te maken en houden voor bewoners en ondernemers.

202100790/1/A2.
    Datum uitspraak: 1 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    DAKA B.V. e.a. (hierna ook: Daka), gevestigd te Amersfoort,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 22 december 2020 in zaak nr. 20/3158 in het geding tussen:
    Daka
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 maart 2020 (hierna: het verkeersbesluit) heeft het college een geslotenverklaring voor gemotoriseerd verkeer in de binnenstad van Amersfoort ingesteld en de rijrichting tussen de Kamp en de Sint Andriesstraat en in de Grote Sint Jansstraat omgedraaid.
    Bij besluit van 22 juli 2020 heeft het college het door Daka daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, maar het besluit van 24 maart 2020 ongewijzigd in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 22 december 2020 heeft de rechtbank het door Daka daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Daka hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Daka heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 september 2021, waar Daka, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], vergezeld van [gemachtigde B], en bijgestaan door mr. D.S.P. Roelands-Fransen en mr. J. Zweers, beiden advocaat te Den Haag, en het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort, vertegenwoordigd door mr. J.A. van Kippersluis, F. de Ligt en W. Prot, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Achtergrond
    2.       Daka heeft een gespecialiseerde sportwinkelvestiging aan de Langestraat in Amersfoort. Aan de achterzijde heeft Daka een parkeerterrein met 25 plaatsen met een in- en uitgang aan de Muurhuizen. Het parkeerterrein is toegankelijk via de Kamp, de Kamperbinnenpoort en de Muurhuizen.
    Beleid van het college
    3.       In het coalitieakkoord 2018-2022 in de gemeente Amersfoort is afgesproken om de binnenstad autoluw te maken en meer ruimte te geven aan voetgangers, fietsers en groen. Een autoluwe binnenstad betekent een afgebakend gebied waar alleen bestemmingsverkeer is toegestaan, aldus het college. Met het verkeersbesluit beoogt het college de binnenstad van Amersfoort leefbaar, levendig, aantrekkelijk en veilig te maken en houden voor bewoners, ondernemers en het winkelend publiek. De leefbaarheid en de luchtkwaliteit van de binnenstad verbetert volgens het college als het sluipverkeer uit het centrum wordt geweerd, het zoekverkeer wordt beperkt en parkeerplaatsen worden opgeheven. Hierdoor ontstaat ook meer ruimte om het fietsparkeren goed te faciliteren. De te nemen maatregelen beogen het beperken en voorkomen van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade en het behoud en herstel van het karakter van de binnenstad, aldus het college.
    Besluitvorming
    4.       Bij het verkeersbesluit is, voor zover thans van belang, een geslotenverklaring ingesteld met bord C12 op de Kamp, na de kruising met de Coninckstraat, in de richting van de Weverssingel, met een onderbord met de tekst ‘ma/di/wo/vr 11.00u-17.30u en 19.30u-7.00u, do 11.00u-vr 07.00u, za 11.00u-zo 07.00u, zo 11.00u-17.30u, uitgezonderd ontheffinghouders en taxi’s bij op afspraak brengen/halen op adres’.
    Het college heeft, naast het hiervoor genoemde beleid, een belangenafweging aan het verkeersbesluit ten grondslag gelegd. Daarbij heeft het college veel waarde toegekend aan het belang van een autoluwe binnenstad om de binnenstad aantrekkelijker te maken voor bewoners en gebruikers in dat gebied en aan het verbeteren van de luchtkwaliteit. Het college heeft in ogenschouw genomen dat de autobereikbaarheid voor bepaalde doelgroepen wordt beperkt en dat er beperkingen worden opgelegd in de toegankelijkheid voor doorgaand verkeer alsook voor bezoek van bewoners en aan voorzieningen. Het college heeft aan deze belangen tegemoet willen komen door ontheffingen op de geslotenverklaringen mogelijk te maken zodat bewoners en ondernemers bereikbaar kunnen blijven. Hiervoor heeft het college een app beschikbaar gesteld. Daarmee is volgens het college aan de belangen van bewoners en ondernemers tegemoetgekomen. Verder is het gebied buiten de venstertijden voor eenieder toegankelijk.
    5.       Het parkeerterrein van Daka wordt geraakt door het verkeersbesluit. De enige toegangsroute naar het parkeerterrein is via de Kamp, waar een geslotenverklaring is ingesteld. Het verkeersbesluit heeft daarmee voor Daka tot gevolg dat klanten en toeleveranciers voor 11:00 uur zonder ontheffing toegang hebben tot het parkeerterrein, maar na dat tijdstip een ontheffing nodig hebben om het gebied naar het parkeerterrein in te mogen rijden. Deze ontheffing kan worden verkregen door aanmelding via een app. De wijze waarop ontheffing kan worden verleend is vastgelegd in de op 14 juli 2020 vastgestelde Beleidsregel Ontheffingen Toegang Autoluwe Binnenstad van de gemeente Amersfoort (hierna: de Beleidsregel).
    Toetsingskader verkeersbesluit
    6.       Een bestuursorgaan komt bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden negatieve gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    7.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Afbakening van het geschil
    8.       Met het verkeersbesluit beoogt het college om de binnenstad autoluw te maken en het doorgaande sluipverkeer uit de binnenstad te weren met als doel om de leefbaarheid voor inwoners en bezoekers en de luchtkwaliteit van de binnenstad te verbeteren. Tussen partijen is niet in geschil dat de doelen worden gediend met het verkeersbesluit. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het college bij het nemen van het verkeersbesluit tot de gemaakte belangenafweging heeft kunnen komen.
    Gronden van het hoger beroep
    9.       Daka betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de belangen van Daka voldoende zorgvuldig heeft meegewogen en daaraan in voldoende mate is tegemoet gekomen. Daka voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat haar specifieke belangen niet door het college zijn onderzocht. In het verkeersbesluit is geen aanknopingspunt te vinden waaruit volgt dat de economische gevolgen van de autoluwe zone voor ondernemers in het centrum zijn onderzocht en afgewogen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft zij wel degelijk onderbouwd dat de besluitvorming van het college leidt tot een onevenredig verlies aan klandizie, aangezien Daka uitvoerig uiteen heeft gezet dat de bebording en het systeem voor het verkrijgen van ontheffingen tot veel onduidelijkheid leidt. Op grond van artikel 2 van de Beleidsregel kunnen klanten niet zelf een ontheffing aanvragen, maar dient de ondernemer dit voor zijn klanten te doen. Daarbij wijst Daka erop dat het nu geplaatste onderbord met de tekst ‘uitgezonderd ontheffinghouders en taxi’s bij op afspraak brengen/halen op adres’ voor haar klanten volstrekt onduidelijk is en onvoldoende inzicht biedt in de mogelijkheden die bestaan voor het verkrijgen van een ontheffing. Met name de klanten die Daka voor het eerst bezoeken, zullen door de bebording worden afgeschrikt en mogelijk elders hun inkopen gaan doen. Ook de website waarop de ontheffing kan worden aangevraagd, biedt onjuiste en onvolledige informatie, aldus Daka. Hoewel Daka er alles aan doet om haar klanten te informeren, is het onvermijdelijk dat veel klanten niet zullen weten dat zij het parkeerterrein van Daka kunnen bereiken en dat zij in aanmerking komen voor een ontheffing.
    Voorts voert Daka aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat parkeren in een parkeergarage geen reëel alternatief is voor de klanten van Daka. Een deel van de klanten komt specifiek voor Daka in Amersfoort, maar een ander deel is minder specifiek. Deze laatste groep zal uitwijken naar een concurrent als zij moet parkeren in een parkeergarage. Daarbij komt dat de goederen die Daka verkoopt dermate groot zijn dat parkeren op afstand geen reëel alternatief is.
    Ook voert Daka aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met Daka, door geen onderbord te plaatsen waaruit blijkt dat de klanten van Daka door kunnen rijden naar het eigen parkeerterrein. In het gebied van de geslotenverklaring zijn geen andere ondernemers met een eigen parkeerterrein. De situatie van de ondernemers die het college heeft genoemd zijn onvergelijkbaar met die van Daka. Het eerste geval betreft een architectenbureau dat zakelijke klanten op afspraak ontvangt. Daarbij is altijd vooraf contact tussen de ondernemer en de klant. Het andere geval betreft een ijswinkel die één parkeerplaats heeft voor hun ijskar. Bovendien is die ijswinkel gevestigd aan de Langestraat en niet aan de Muurhuizen. Daka is derhalve de enige retailer met een eigen parkeerterrein in het autoluwe gebied die niet vooraf contact heeft met zijn klanten. Er zou slechts één onderbord nodig zijn bij de geslotenverklaring bij de Kamp. Het is onbegrijpelijk dat het college een dergelijke simpele maatregel zonder goede motivering van de hand wijst, aldus Daka.
    Beoordeling van het hoger beroep
    9.1.    Het college heeft ervoor gekozen om de binnenstad autoluw te maken voor doorgaand verkeer door het gebied binnen bepaalde venstertijden gesloten te verklaren voor alle motorvoertuigen. Om de bewegingsvrijheid van bewoners en ondernemers van de autoluwe zone binnen deze venstertijden niet te beperken, heeft het college een systeem van ontheffingen ingevoerd. Voor ondernemers in de autoluwe zone, zoals Daka, betekent dit dat zij op grond van artikel 2, zesde en zevende lid, van de Beleidsregel aan hun klanten onbeperkt toegang kunnen verlenen om de autoluwe zone in en uit te rijden. Daka kan, zoals bepaald in artikel 2, achtste lid, van de Beleidsregel, voor haar klanten voorafgaand aan hun bezoek via een app een aanvraag om ontheffing indienen door het kenteken aan te melden. Deze ontheffing wordt automatisch verleend. De aanvraag kan op grond van artikel 4, derde lid, van de Beleidsregel bovendien nog worden gedaan tot 15 minuten na het inrijden van de gesloten verklaarde autoluwe zone. Klanten van Daka hebben daarmee onbeperkt toegang tot de autoluwe zone en kunnen zonder verdere belemmeringen op het parkeerterrein van Daka parkeren. Daarmee doet het college de toezegging in de brief van 18 mei 1999 dat het parkeerterrein tijdens winkelopeningstijden inclusief koopavonden en koopzondagen bereikbaar blijft, gestand.
    Het college heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat van Daka mag worden verwacht dat zij haar klanten informeert over de bereikbaarheid van de winkel en de eigen parkeergelegenheid. Daka heeft te kennen gegeven dat zij de klanten in haar klantenbestand zoveel mogelijk heeft geïnformeerd via nieuwsbrieven en mailings, maar nieuwe klanten niet allemaal kan bereiken. Naar het oordeel van de Afdeling is het denkbaar dat Daka niet al haar nieuwe of potentiële klanten via de website kan bereiken en dat enkele klanten zich niet op de hoogte stellen van de situatie ter plaatse, maar dat maakt het besluit, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, nog niet onevenwichtig of onredelijk. Niet valt uit te sluiten dat enkele klanten bij het eerste bezoek aan de winkel na de instelling van de autoluwe zone zekerheidshalve in de parkeergarages parkeren in plaats van op het parkeerterrein van Daka. Zij kunnen bij bezoek aan de winkel alsnog besluiten om vanwege de omvang van de aan te schaffen artikelen eerst met ontheffing naar het parkeerterrein te rijden. Verder valt ook niet uit te sluiten dat sommige klanten ervoor kiezen om naar een concurrent te gaan. Daka heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat het ontheffingensysteem tot een zodanig groot verlies van klanten leidt dat het besluit daardoor onevenredig moet worden geacht.
    De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college de belangen van Daka voldoende zorgvuldig heeft meegewogen en daaraan in voldoende mate tegemoet is gekomen.
    9.2.    Het college heeft ten behoeve van de geslotenverklaring onderborden geplaatst waaruit blijkt wat de venstertijden zijn en dat ontheffinghouders zijn uitgezonderd. Met dit laatste heeft het college bezoekers van ondernemingen en bewoners in de autoluwe zone in zijn algemeenheid willen wijzen op de aanwezigheid van een ontheffingensysteem. De verwarring die mogelijkerwijs bij klanten ontstaat over de specifieke bereikbaarheid van het parkeerterrein van Daka, zoals zij stelt, is inherent aan een algemeen onderbord. Dit betekent echter niet dat het college vanwege het ontstaan van eventuele verwarring bij klanten van Daka is gehouden om een feitelijk onderbord te plaatsen met de tekst dat het parkeerterrein van Daka bereikbaar is. De verwarring kan ook ontstaan bij klanten van andere ondernemers in de autoluwe zone over de bereikbaarheid van die ondernemers. De plaatsing van een dergelijk onderbord voor Daka kan daarmee leiden tot precedentwerking met als gevolg dat ook andere ondernemers een feitelijk onderbord met betrekking tot hun bereikbaarheid geplaatst wensen te zien. Om te voorkomen dat door het plaatsen van een veelheid aan borden een onoverzichtelijke situatie ontstaat, heeft het college het verzoek van Daka om een feitelijk onderbord afgewezen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college in redelijkheid tot deze afwijzing heeft kunnen komen en dat die afwijzing het verkeersbesluit niet onevenredig maakt.
    9.3.    De rechtbank is derhalve terecht tot de slotsom gekomen dat het college, gelet op aan hem toekomende beleidsruimte bij het afwegen van de betrokken belangen, in redelijkheid tot het verkeersbesluit heeft kunnen komen. De negatieve gevolgen van het verkeersbesluit voor Daka zijn niet onevenredig in verhouding tot met het besluit te dienen doelen.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2021
     
    BIJLAGE - wettelijk kader
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 2
    1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
    a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
    b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
    c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
    d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
    2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
    a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
    b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
    […]
    Artikel 15
    1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
    […]
    Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer
    Artikel 21
    De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
    Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV 1990)
    Artikel 87
    Door het bevoegd gezag kan ontheffing worden verleend van de artikelen 3, eerste lid, 4, artikel 5, eerste, tweede en achtste lid, 6, eerste, tweede en derde lid, 8, 10, 23, eerste lid, 24, 25, 26, 42, 43, 46, 53, 61b, alsmede artikel 62 voor zover het betreft de verkeerstekens C1, C2, C4, C6 tot en met C21, C22a, C22c, D2, D4 tot en met D7, E1 tot en met E3, F7 en de verkeertekens genoemd in de artikelen 73, 76, 77, 78 en 81.
    Beleidsregel van het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort houdende regels omtrent afsluiten gebied voor gemotoriseerd verkeer (Beleidsregel Ontheffingen Toegang Autoluwe Binnenstad)
    Artikel 2 Ontheffing
    […]
    6. Bewoners en ondernemingen/instellingen kunnen voor hun bewonersvisite/klanten en/of werknemers een ontheffing aanvragen.
    7. Ondernemingen/instellingen kunnen de ontheffing als bedoeld in artikel 6 slechts aanvragen voor klanten, waarbij het moet gaan om het transport van zware en/of omvangrijke goederen, dan wel gaat het om het verlenen van toegang tot eigen parkeergelegenheid.
    8. Een ontheffing als bedoeld in lid 6 kan worden aangevraagd in de app.
    9. De app biedt de mogelijkheid één of meerdere kentekens van bewonersvisite en klanten in te voeren voor ontheffing. De ontheffing wordt direct verleend vanaf het moment van aanmelding via de app tot het einde van de kalenderdag, waarbij de optie bestaat om tegelijkertijd ook de ontheffing voor de erop volgende kalenderdag af te geven.
    Artikel 4 Voorwaarden voor het gebruik van de app voor bewoners en ondernemers/instellingen
    […]
    3. De ontheffing aan bewonersvisite, klanten en werknemers moet vooraf, maar in ieder geval binnen 15 minuten na binnenkomst in de Autoluwe Binnenstad via de app worden aangevraagd.