ECLI:NL:RVS:2021:1663, Raad van State, 28-07-2021, 202004569/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht het verzoek van Stichting Wilhelminapark e.o. (hierna: Stichting Wilhelminapark) om handhavend op te treden tegen het gebruik voor parkeren van een strook grond aan de noordwestkant van het Wilhelminapark afgewezen. Ten westen van het park Wilhelminapark ligt langs de weg Wilhelminapark een 180 m lange strook grond waarop grasbetonblokken liggen. Tussen partijen is niet in geschil dat de strook grond in ieder geval sinds 1966 onafgebroken voor parkeren wordt gebruikt. Op 12 september 2018 heeft Stichting Wilhelminapark een verzoek ingediend bij het college om handhavend op te treden tegen het gebruik van de strook voor parkeren, omdat dit gebruik volgens haar in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Het college heeft geweigerd handhavend op te treden, omdat er volgens hem geen sprake is van een overtreding op grond waarvan het zou kunnen handhaven.

202004569/1/R4.
    Datum uitspraak: 28 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Wilhelminapark e.o., gevestigd te Utrecht,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 juni 2020 in zaak nr. 19/1845 in het geding tussen:
    Stichting Wilhelminapark e.o.
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 november 2018 heeft het college het verzoek van Stichting Wilhelminapark e.o. (hierna: Stichting Wilhelminapark) om handhavend op te treden tegen het gebruik voor parkeren van een strook grond aan de noordwestkant van het Wilhelminapark afgewezen.
    Bij besluit van 27 maart 2019 heeft het college het door Stichting Wilhelminapark daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 juni 2020 heeft de rechtbank het door Stichting Wilhelminapark daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 maart 2019 vernietigd en de rechtsgevolgen van dit besluit in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Stichting Wilhelminapark hoger beroep ingesteld.
    [partij A] heeft bij brief van 1 oktober 2020 een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 maart 2021, waar Stichting Wilhelminapark, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door A. Braxhoven, zijn verschenen. Tevens zijn ter zitting als partij [partij A] en [partij B] gehoord.
    Het college is in de gelegenheid gesteld om alsnog informatie te verschaffen over een door Stichting Wilhelminapark tijdens de zitting getoonde kaart. Het college heeft de informatie verstrekt. De andere partijen zijn in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. Stichting Wilhelminapark heeft een reactie gegeven. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Ten westen van het park Wilhelminapark ligt langs de weg Wilhelminapark een 180 m lange strook grond waarop grasbetonblokken liggen. Tussen partijen is niet in geschil dat de strook grond in ieder geval sinds 1966 onafgebroken voor parkeren wordt gebruikt.
    Op 12 september 2018 heeft Stichting Wilhelminapark een verzoek ingediend bij het college om handhavend op te treden tegen het gebruik van de strook voor parkeren, omdat dit gebruik volgens haar in strijd is met het geldende bestemmingsplan.
    Ter plaatse is het bestemmingsplan "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen" van toepassing. Ingevolge de bij het bestemmingsplan behorende verbeelding en artikel 12.1 van de planregels rust op de strook de bestemming "Groen". Vast staat dat het gebruik van de strook grond voor parkeren in strijd is met deze bestemming en dat het college voor dat gebruik nooit een vergunning heeft verleend.
    Het college heeft geweigerd handhavend op te treden, omdat er volgens hem geen sprake is van een overtreding op grond waarvan het zou kunnen handhaven. Het college meent dat het gebruik van de strook voor parkeren onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan valt en daarom is toegestaan.
    De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd omdat het college ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom er geen overtreding is. De rechtbank heeft aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. De rechtbank is van oordeel dat het gebruik voor parkeren destijds in overeenstemming was met de Utrechtse Bouwverordening (hierna: UBV) en daarom, gelet op de keten van overgangsbepalingen in de opeenvolgende planologische regelingen, nog steeds mag.
    Stichting Wilhelminapark is het eens met de vernietiging van het besluit op bezwaar, maar niet met het in stand laten van de rechtsgevolgen daarvan.
    [partij A] en [partij B] wonen aan [locatie 1[ en [locatie2] en stellen zich op het standpunt dat het is toegestaan om op de strook grond te parkeren.
    Relevante bepalingen
    2.       De relevante planologische bepalingen zijn opgenomen in een bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Overtreding
    3.       Stichting Wilhelminapark betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van de strook grond voor parkeren niet is toegestaan op grond van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen".
    Zij betoogt dat het college geen beroep mag doen op het gebruiksovergangsrecht, omdat de gemeente eigenaar is van de strook grond. Volgens Stichting Wilhelminapark volgt hieruit en uit de omstandigheid dat de strook in drie opeenvolgende aan het bestemmingsplan voorafgaande planologische regelingen van de raad van de gemeente Utrecht een groenbestemming heeft gekregen, dat het college het gebruik van de strook in overeenstemming met deze bestemming moet brengen. Ook voert zij aan dat overgangsrecht naar zijn aard niet bedoeld is voor deze situatie.
    Stichting Wilhelminapark betoogt daarnaast dat het gebruik van de strook grond voor parkeren niet onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan valt, omdat het feitelijke gebruik niet steeds was toegestaan op grond van eerdere planologische regelingen. De rechtbank heeft volgens haar een onjuiste uitleg gegeven aan het gebruiksovergangsrecht in die planologische regelingen. Volgens haar was parkeren op de strook grond op grond van de in 1966 geldende verordening "Voorschriften voor de bebouwde kom 1958" (hierna: VBK) niet toegestaan. Stichting Wilhelminapark wijst erop dat de strook grond slechts mocht worden gebruikt als openbaar plantsoen, omdat deze op de bij de VBK behorende kaart met een groen kleur is weergegeven.
    Het gebruik van de strook als parkeerstrook is volgens Stichting Wilhelminapark ook in strijd met artikel 6 van de op 22 februari 1990 vastgestelde Algemene Leefmilieuverordening (hierna: ALMV).
    Stichting Wilhelminapark betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat als er geen sprake is van een overtreding, het college niet handhavend kan optreden. Volgens Stichting Wilhelminapark gaat de rechtbank eraan voorbij dat de gemeente als eigenaar van de grond te allen tijde bevoegd is om het gebruik van de strook grond voor parkeren te laten beëindigen, ook als er geen sprake is van een overtreding. Ook wijst zij erop dat indien het college een belangenafweging moet maken, alle betrokken belangen moeten worden meegewogen.
    3.1.    Omdat vast staat dat het gebruik van de strook grond voor parkeren in strijd is met de daarop rustende bestemming, kan het gebruik van de strook voor parkeren alleen zijn toegestaan als het wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen". Het college heeft terecht getoetst of dit gebruik in overeenstemming is met het gebruiksovergangsrecht. Anders dan Stichting Wilhelminapark naar voren heeft gebracht, is het niet zo dat het college dit niet had mogen doen, omdat de gemeente Utrecht eigenaar is van de gronden en de raad in bestemmingsplannen een groenbestemming heeft toegekend aan de strook grond. Overgangsbepalingen strekken ertoe om, mede uit een oogpunt van rechtszekerheid, bescherming te bieden aan gevestigde belangen of rechten bij de invoering van een nieuwe regeling, die de bestaande toestand niet dekt. Een bestuursorgaan moet bij de vraag of een bepaald gebruik al dan niet in overeenstemming is met een bestemmingsplan daarom ook het gebruiksovergangsrecht betrekken.
    Zoals hiervoor onder 1 al gezegd, is in deze zaak een keten van overgangsbepalingen relevant.
    Op grond van artikel 37.2, eerste lid, van het bestemmingsplan "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen" mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkintreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet. In het vierde lid is geregeld dat het eerste lid niet van toepassing is op het gebruik dat al in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan. Het gebruik op de peildatum moet dus in overeenstemming zijn met de bestemming die in het vorige bestemmingsplan aan de strook grond is gegeven, of met het gebruiksovergangsrecht van dat bestemmingsplan om te kunnen vallen onder het overgangsrecht in artikel 37.2, eerste lid, van het geldende bestemmingsplan.
    Voorafgaand aan het geldende bestemmingsplan gold het bestemmingsplan "Wilhelminapark en omgeving, eerste herziening", dat op 5 februari 2009 is vastgesteld, en daaraan voorafgaand het bestemmingsplan "Wilhelminapark en omgeving". Dit bestemmingsplan is op 30 november 2000 vastgesteld. Vast staat dat met het bestemmingsplan "Wilhelminapark en omgeving, eerste herziening" de voor deze zaak relevante bepalingen van het bestemmingsplan "Wilhelminapark en omgeving" niet zijn gewijzigd. In deze bestemmingsplannen was de strook grond bestemd tot "Groenvoorzieningen park, tevens ecologisch kerngebied (GP)". Artikel 12D van de planvoorschriften van de plannen "Wilhelminapark en omgeving, eerste herziening" en "Wilhelminapark en omgeving" staat parkeren niet toe. De artikelen 22C en 22D van de planvoorschriften bevatten gebruiksovergangsrecht. Dat komt erop neer dat gebruik dat feitelijk bestond ten tijde van het van kracht worden van het verbod tot gebruik in strijd met de bestemming en dat afwijkt van het plan, mag worden voortgezet of gewijzigd. Daarbij geldt dat dat gebruik naar de aard en omvang niet mag worden vergroot en dat het gebruik niet in strijd mag zijn met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat bestemmingsplan. Vast staat dat het gebruik van de strook niet is gewijzigd en dat dus de aard en omvang daarvan niet zijn vergroot.
    Vervolgens dient te worden beoordeeld wat het voorafgaand aan het bestemmingsplan "Wilhelminapark en omgeving" geldende bestemmingsplan was.
    Op 27 maart 1958 heeft de raad de VBK vastgesteld. De VBK gold voorafgaand aan het bestemmingsplan "Wilhelminapark en omgeving". De VBK is een komregeling als bedoeld in artikel 43 van de Woningwet 1901. Een komregeling wordt op grond van artikel 10, eerste lid, van de Overgangswet Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting geacht een bestemmingsplan in de zin van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) te zijn en behoudt het rechtsgevolg dat zij bij de inwerkingtreding van deze wet had. Dit betekent dat de VBK vanaf 1 augustus 1965, de datum van inwerkingtreding van de WRO, als bestemmingsplan geldt. De VBK is dus het voorheen geldende bestemmingsplan zoals bedoeld in artikel 22D van het bestemmingsplan "Wilhelminapark en omgeving". De VBK bestaat uit regels en een kaart. Geen aanleiding bestaat om Stichting Wilhelminapark te volgen in haar stelling dat de ter zitting getoonde foto van een kaart ook behoort tot de VBK. De kaart op de foto vertoont verschillen met de kaart die behoort bij de VBK. Het college heeft hierover nadere informatie verschaft en heeft toegelicht dat de ter zitting getoonde foto een eerdere versie van de bij de VBK horende kaart is en dat de kaart die bij de VBK hoort, de geconsolideerde en dus meest recente kaart, is. De Afdeling ziet in de reactie van Stichting Wilhelminapark op de verschafte informatie van het college geen reden om aan deze toelichting te twijfelen.
    3.2.    Anders dan waarvan het college is uitgegaan, is de op 22 februari 1990 vastgestelde ALMV in dit verband niet relevant. De ALMV is immers geen bestemmingsplan. Anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, komt er wat betreft het overgangsrecht ook geen betekenis toe aan de in 1990 vastgestelde UBV. De UBV geldt immers ook niet als bestemmingsplan. Dat artikel 352 van de UBV een gebruiksverbod bevat en overgangsrecht voor gebruik, maakt niet dat de UBV naast de VBK geldt als bestemmingsplan.
    3.3.    De keten van overgangsbepalingen die onder 3.1 is besproken leidt tot de conclusie dat voor de vraag of parkeren hier wel of geen overtreding is, bepalend is of dat gebruik van de strook grond destijds in overeenstemming was met de VBK. De Afdeling zal dan ook beoordelen of de rechtbank terecht daarvan is uitgegaan bij haar keuze om de rechtsgevolgen in stand te laten.      
    Voor een goed begrip merkt de Afdeling op dat de VBK weinig gedetailleerd en specifiek was. Dit geldt voor zowel de regels, maar in het bijzonder voor de kaart. De kaart van de VBK geeft gebieden aan met kleuren. Voor zover hier relevant is, gaat het om de kleuren rood en groen. Globaal gezien is het park Wilhelminapark groen weergegeven; woonwijken ten westen daarvan zijn rood weergegeven. Gronden die zijn weergegeven met een groene kleur mogen uitsluitend worden gebruikt voor openbaar groen, zo staat in artikel 6 van de VBK. Op deze gronden mag dus niet worden geparkeerd. Op grond van artikel 5 van de VBK mogen gronden die met een rode kleur zijn aangeduid, voor zover en zolang deze gronden onbebouwd zijn, uitsluitend worden gebruikt als tuin. Zoals de rechtbank heeft overwogen, regelt artikel 5 dat gronden bij woningen uitsluitend mogen worden gebruikt als tuin. Artikel 5 staat er niet aan in de weg dat wegen mogen worden gebruikt voor verkeersdoeleinden.
    De Afdeling overweegt dat een geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht kan worden gedaan als de strook grond, waarop wordt geparkeerd, met een rode kleur is weergegeven op de bij de VBK behorende kaart. Het college doet een beroep op het overgangsrecht en het is aan hem om de relevante feiten en omstandigheden naar voren te brengen.
    Het park Wilhelminapark is groen weergegeven op de kaart; de weg Wilhelminapark en de ten westen daarvan gelegen gronden zijn rood weergegeven. Vanwege onder meer de schaal van de kaart en de beperkte breedte van de parkeerstrook is niet te bepalen welke kleur de parkeerstrook heeft. Verder stemmen de lijnen van de ingetekende ondergrond niet overeen met de huidige situatie. Het rode en groene vlak worden op de kaart gescheiden door een zwarte lijn.
    Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de parkeerstrook zich bevindt in de zwarte lijn. Er is volgens het college sprake van een bepaalde foutmarge, waaruit volgens het college geconcludeerd kan worden dat de strook waarschijnlijk rood is weergegeven. Deze conclusie is uitsluitend gebaseerd op kennisneming van de kaart die geen inmeetgegevens biedt om te verifiëren of die interpretatie van het college juist is. Het college heeft te kennen gegeven hiermee niet met zekerheid te kunnen stellen dat de strook met de kleur rood is weergegeven.         
    De Afdeling constateert dat niet vastgesteld kan worden dat de strook grond op de kaart bij de VBK rood is weergegeven. Daarom is niet vast komen te staan dat op grond van de VBK op de strook grond geparkeerd mag worden. Het college kan dus geen geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht doen. Dat betekent dat het gebruik van de strook grond voor parkeren niet op grond van artikel 37.2, het gebruiksovergangsrecht, van het bestemmingsplan "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen" is toegestaan. Het gebruik is daarmee in strijd met dat bestemmingsplan. De rechtbank heeft dit niet onderkend en heeft daarom ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar in stand gelaten.
    Het betoog slaagt.
    3.4.    Gelet hierop behoeven de overige gronden geen bespreking.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover aangevallen. Het college moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar nemen.
    5.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling verder aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 juni 2020 in zaak nr. 19/1845, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 27 maart 2019 in stand heeft gelaten;
    III.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    IV.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan Stichting Wilhelminapark e.o. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 532,00 (zegge: vijfhonderdtweeëndertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2021
    163-963.
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen"
    Artikel 12.1
    De voor Groen aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. groenvoorzieningen, gazons en beplantingen;
    b. fiets-en voetpaden;
    c. ter plaatse van de aanduiding 'ontsluiting' voor een ontsluitingsweg;
    d. ter plaatse van de aanduiding 'parkeerterrein' tevens voor parkeerplaatsen;
    e. ter plaatse van de aanduiding 'horeca' tevens voor terras behorende bij en voorzieningen ten behoeve van het naastgelegen restaurant;
    f. ter plaatse van den aanduiding 'cultuur en ontspanning' tevens voor culturele voorzieningen;
    g. nutsvoorzieningen;
    h. speelvoorzieningen;
    i. water, waterbeheer en waterberging
    j. de bij de bestemming behorende voorzieningen zoals kunstwerken waaronder duikers, bruggen en faunapassages.
    Artikel 37.2
    1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    […];
    4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    Bestemmingsplannen "Wilhelminapark e.o" en "Wilhelminapark e.o., 1e herziening"
    Artikel 12A
    De gronden, die op de plankaart zijn aangewezen voor "Groenvoorzieningen park, tevens ecologisch kerngebied, Gp", zijn bestemd voor:
    1. Het behoud en de verbetering van het (Wilhelmina)park en de monumentale bomen, en de daarbij behorende beplantingen, open ruimten, waterpartijen, wegen en paden, alsmede bouwwerken, geen gebouwen zijnde en
    2. een speelplaats met bijbehorende voorzieningen ter plaatse van de aanduiding SP op de plankaart;
    […].
    Artikel 12D
    Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in lid A, wordt in ieder geval gerekend het gebruik van de in lid A. genoemde gronden als parkeervoorziening.
    Artikel 22C
    Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond ten tijde van het van kracht worden van het verbod tot gebruik in strijd met de aan die gronden en bouwwerken gegeven bestemming, en dat in enigerlei opzicht afwijkt van het plan, mag worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar de aard en omvang niet wordt vergroot.
    Artikel 22D
    1. […];
    2. Lid C is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen in strijd met de overgangsbepalingen van dat plan.
    Voorschriften voor de bebouwde kom
    Artikel 5
    1. De grond, welke gelegen is in het op de bij deze verordening behorende tekening nr. 6563 K met een rode kleur aangeduide gedeelte van de bebouwde kom, mag, voorzover en zolang deze onbebouwd is, uitsluitend worden gebruikt als tuin.
    […].
    Artikel 6
    1. De grond, welke op de bij deze verordening behorende tekening nr. 6563 K met een groene kleur is aangeduid, mag uitsluitend als openbaar plantsoen worden gebruikt.
    […].
    Utrechtse Bouwverordening
    Artikel 352
    1. Zolang bij een bestemmingsplan, tot stand gekomen als uitbreidingsplan of als voorschriften ex artikel 43 van de Woningwet 1901, hetzij vóór, hetzij na inwerkingtreding van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (Stb. 286 van 1962) geen voorschriften zijn gegeven omtrent het gebruik van de in die plannen of voorschriften begrepen bouwwerken, open erven of terreinen en geen aanpassing aan de Wet op de Ruimtelijke Ordening heeft plaats gevonden, is het verboden die bouwwerken, open erven of terreinen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de uit dat plan of die voorschriften voortvloeiende bestemming, nadat de bij het bestemmingsplan aangegeven bestemming is verwezenlijkt.
    […];
    3. Niet van toepassing is het bepaalde in het eerste en tweede lid voor een gebruik dat tot het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening niet onwettig was en zolang in dat gebruik geen wijziging wordt gebracht.