ECLI:NL:RBGEL:2022:2563, Rechtbank Gelderland, 23-05-2022, AWB- 22_2182 en 22_1541
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2022-05-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening. Artikel 8:86 Awb. Handhavend optreden tegen bewoning recreatiewoning. Eerder van handhavend optreden afgezien. Geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ARN 22/2182 (verzoek) en 22/1541 (beroep)
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van
    
  
  
    op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. R.B.S. Link),
    
    
      en
    
    
    
      
        Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beuningen (het college)
      (gemachtigde: mr. C.M.M. van Mil).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres tegen de last onder dwangsom die het college haar heeft opgelegd. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiseres daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
    
    
    
      In het primaire besluit van 26 mei 2021 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 10 februari 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 16 mei 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar ouders, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college en T. van Balkom (juridisch adviseur gemeente Beuningen).
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      1.	Eiseres is eigenaar van de recreatiewoning aan de [locatie] in [woonplaats] . Het college heeft naar aanleiding van controles geconstateerd dat eiseres de recreatiewoning gebruikt voor (permanente) bewoning. Dat mag niet volgens het bestemmingsplan ‘Buitengebied’.
      Daarom heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd die inhoud dat eiseres het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van het perceel en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven binnen negen maanden moet beëindigen en beëindigd moet houden. Doet eiseres dit niet dan verbeurt zij een dwangsom van € 10.000 per maand of een gedeelte daarvan tot een bedrag van € 60.000 waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    
    
    
      2.1.
      De begunstigingstermijn heeft het college gesteld op 26 mei 2022. Voor die tijd moet eiseres de constateerde overtreding stoppen, anders verbeurt zij de dwangsom.
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
        3.	Eiseres voert aan dat zij de recreatiewoning gebruikt om te recreëren en dus niet voor permanente bewoning. Haar hoofdverblijf is bij haar ouders thuis. Door haar gezondheidssituatie – eiseres heeft in haar jeugd een auto-ongeluk gehad en heeft sindsdien ernstige fysieke en mentale klachten – woont eiseres voor het grootste gedeelte bij haar ouders. Op de momenten dat het goed gaat, gaat zij naar de [locatie] om daar te recreëren. Zij zal dan op het moment dat het slecht met haar gaat (vaak binnen een korte periode weer) weer terugkeren naar haar ouders. 
        Daarbij komt dat volgens eiseres de controlerapportages de stelling van permanente bewoning niet kunnen ondersteunen. De controlerapportages zien op drie dagen in een periode van meerdere jaren waarop eiseres is aangetroffen op de [locatie] . Het gaat daarbij op één dag per kalenderjaar. Alleen al om die reden is het onbegrijpelijk dat het college zich op het standpunt stelt dat er sprake is van permanente bewoning. In het controlerapport van 26 februari 2019 staat niets over permanente bewoning. Het rapport van 23 oktober 2020 is innerlijk tegenstrijdig, omdat daar is opgemerkt dat eiseres permanent op de [locatie] zou wonen, maar ook dat zij vaak bij haar ouders is. In dat laatste geval is er natuurlijk geen sprake van permanente bewoning, aldus eiseres. Het rapport van 1 april 2021 stelt enkel dat eiseres pendelt tussen haar ouders en de [locatie] en stelt niets over hoe vaak eiseres dan op de [locatie] is. Eiseres stelt dat zij nooit heeft gezegd dat zij woont op de [locatie] .
      
      
    
    
      3.1.
      
        Het college voert aan dat eiseres op 26 februari 2019, 23 oktober 2020 en 1 april 2021 heeft verklaard de recreatiewoning te gebruiken voor wonen en dat zij zich in de Basisregistratie Personen (BRP) heeft ingeschreven op het adres de [locatie] . Ook heeft eiseres op 4 november 2021 verklaard dat zij op het adres aan de [locatie] meer een privéleven heeft dan bij haar ouders. Volgens het college volgt hieruit dat eiseres haar hoofdverblijf op de [locatie] heeft. Wanneer een recreatiewoning wordt gebruikt als hoofdverblijf is er sprake van (permanente) bewoning en dat is niet toegestaan volgens het bestemmingsplan.
        Daarnaast wijst het college er in het verweerschrift op dat eiseres zelf in haar beroepschrift spreekt over dat zij ‘het grootste gedeelte van de tijd bij haar ouders woont’, waaruit het college afleidt dat zij de rest van de tijd in de recreatiewoning woont. Ook spreekt eiseres over een ‘verhuizing’ en ‘behoud van haar woning’. 
        Op de zitting heeft het college toegelicht dat het gebruik zoals eiseres dat doet waarbij het verblijf van de recreatiewoning wordt gekoppeld aan of zij zich goed voelt niet valt onder recreëren.
      
      
    
    
      3.2.
      
        Op grond van het bestemmingsplan is het toegestaan om te recreëren in de recreatiewoning van eiseres. Het is niet duidelijk geworden hoe vaak eiseres op de [locatie] verblijft en hoe vaak bij haar ouders in [woonplaats] , onder meer omdat eiseres dit in de controles van 1 april 2021 en 4 november 2021 na een vraag van de toezichthouder heeft verklaard dat zelf ook niet te kunnen aangeven.
        Eiseres heeft eigenlijk twee woningen die zij gebruikt voor bewoning; haar recreatiewoning als zij zich goed voelt en als het niet goed gaat de woning van haar ouders. Beide woningen gebruikt zij als hoofdverblijf en niet voor vakanties. Zo heeft zij in [woonplaats] vrijwilligerswerk en heeft zij in beide plaatsen een huisarts. Dit gebruik is gelet op de kwetsbaarheid van eiseres goed voor te stellen.
        Maar de voorzieningenrechter is van oordeel dat dit gebruik geen recreatie is. De verdeling in gebruik die afhankelijk is gesteld van of het goed gaat met eiseres of niet is niet aan te merken als recreëren op de [locatie] . Het college mocht het gebruik aanmerken als bewonen en daarmee gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Dus er is sprake van een overtreding.
      
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
      
      5. Eiseres voert aan dat zij mocht vertrouwen op de toezegging van het college die volgt uit het besluit van 15 juli 2008 waarin wordt afgezien van handhaving. In vergelijking tot 2008 is enkel anders dat eiseres in 2019 de BRP stond ingeschreven op de [locatie] waar zij eerder ingeschreven stond op het adres van haar ouders in [woonplaats] . Dit heeft zij gedaan omdat zij destijds anders geen gebruik kon maken van een huisarts in [woonplaats] . Verder zijn er geen andere omstandigheden.
      
        Op dit moment heeft eiseres zich ook weer laten inschrijven bij haar ouders in [woonplaats] , omdat navraag bij de huisarts leerde dat het niet meer nodig is om in de BRP in [woonplaats] ingeschreven te staan om eventueel gebruik te kunnen maken van de diensten. 
        Volgens eiseres is het daarbij nog eens extra kwalijk dat het college nu een ander standpunt inneemt dan in 2008, omdat het bestemmingsplan geen concrete handvatten geeft over wat wel en niet toegestaan is. Er is bijvoorbeeld niets opgenomen over het aantal nachten dat iemand recreatief mag verblijven. Op deze manier is het voor personen die verblijven op de [locatie] lastig om vast te stellen wanneer zij nou wel of niet in strijd met het bestemmingsplan verblijven op de [locatie] .
      
      
    
    
      5.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat met het besluit uit 2008 er geen toezegging is gedaan ten aanzien van handhavend optreden onder de huidige – gewijzigde – omstandigheden. Anders dan destijds stond zij immers ingeschreven in de BRP op het adres op de [locatie] en heeft zij ook zelf meerdere malen verklaard daar permanent te verblijven, met uitzondering van de momenten dat zij kennelijk bij haar ouders verblijft vanwege lichamelijke klachten. Ook stelt het college zich op het standpunt dat uit de controlerapporten volgt dat het gebruik van de recreatiewoning zou zijn geïntensiveerd, omdat eiseres heeft verklaard dat zij op de [locatie] mag wonen van de gemeente.
      
    
    
      5.2.
      
        Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) een uitspraak gedaan over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. In deze uitspraak wordt een stappenplan geïntroduceerd.
        De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
        Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
      
      
    
    
      5.3.
      
        
          Stap 1: Is sprake van een toezegging?
        
        De toezegging waar eiseres zich op beroept is het besluit van 15 juli 2008. Daarin staat:
        “Naar aanleiding van de vooraankondiging tot het opleggen van een last onder dwangsom heeft u uw zienswijzen aan ons kenbaar gemaakt. In de zienswijze beschrijft u uw situatie en geeft u aan op welke wijze u gebruik maakt van uw recreatiewoning. Uit de zienswijze hebben wij geconcludeerd dat u op dit moment niet permanent woont in de recreatiewoning. Wij hebben dan ook besloten af te zien van verdere handhaving.
        Het voorgaande betekent dat u uw recreatiewoning mag blijven gebruiken, zoals u deze nu
        gebruikt. Het blijft echter niet toegestaan om permanent in de recreatiewoning te gaan wonen.”
        In de zienswijze naar aanleiding waarvan het college dit besluit heeft genomen laat eiseres weten dat zij staat ingeschreven in op het adres in [woonplaats] . Ook schrijft zij:
        “Ik heb in het verleden een ernstig auto ongeluk gehad en heb hier ernstig letsel aan overgehouden. In de periodes dat ik me goed voel en ik redelijk kan functioneren maak ik gebruik van mijn verblijf aan de [locatie] . Wanneer mijn lichamelijke en psychische conditie het niet toelaat en ik meer ondersteuning nodig heb van mijn familie ben ik op mijn eigen adres te [woonplaats] . U kunt zien dat hierdoor de basis van mijn woonachtig zijn ligt in [woonplaats] en niet in [woonplaats] . Ik vind het dan ook zeer vreemd dat de gemeente [woonplaats] spreekt over permanente bewoning.”
      
      
      
        5.3.1.
        
          De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze toezegging ook nog geldt in de huidige situatie. Anders dan het college is de voorzieningenrechter van oordeel dat de situatie niet dusdanig is gewijzigd dat deze niet meer te vergelijken is met de situatie uit 2008. De stelling van het college dat uit de verklaring van eiseres dat zij op de [locatie] mag wonen van de gemeente volgt dat haar gebruik na 2008 intensiever is geworden volgt de voorzieningenrechter niet. Dat eiseres de brief uit 2008 mogelijk heeft begrepen als toestemming om daar te wonen toont niet aan dat zij daar ook daadwerkelijk meer verblijft als in 2008. In de stukken en op de zitting heeft eiseres juist laten weten dat het met haar gezondheid slechter gaat dan in 2008. Het bericht van haar fysiotherapeut van 7 september 2021 onderschrijft dat, waardoor het juist niet aannemelijk is dat eiseres de recreatiewoning intensiever is gaan gebruiken. 
          Daarbij is de voorzieningenrechter van oordeel dat de omstandigheid dat eiseres tijdens corona ter bescherming van haar ouders die kwetsbaar zijn voor corona meer in de recreatiewoning verbleef haar gelet op de bijzondere tijd niet mag worden tegengeworpen. De voorzieningenrechter begrijpt dat het college dit ook niet zo heeft bedoeld. En ook de inschrijving in de BRP is onvoldoende om te spreken van een feitelijk gewijzigde situatie. Eiseres heeft daar namelijk een logische verklaring voor, zij kon zich in het verleden namelijk alleen inschrijven bij een huisarts in de buurt van de [locatie] als zij daar woonachtig was. Gelet op haar situatie was dit voor haar wel nodig. De inschrijving in BRP op de [locatie] was dus niet ingegeven door een intensivering van het gebruik van de recreatiewoning. Ook in [woonplaats] stond eiseres ingeschreven bij een huisarts.
          Net als in 2008 gebruikt eiseres de recreatiewoning als zij zich goed voelt en verblijft zij bij haar ouders als het niet goed gaat. Eiseres mocht de toezegging van het college in het besluit van 15 juli 2008 zo begrijpen dat het college dit niet aanmerkt als een overtreding.
        
        
        
          
            Stap 2: Is deze toezegging toe te rekenen aan het bestuursorgaan?
          
        
      
    
    
      5.4.
      Omdat het besluit van 15 juli 2008 is genomen door het college is de toezegging ook aan hem, het bestuursorgaan, toe te rekenen.
      
      
        
          Stap 3: Belangenafweging
        
      
    
    
      5.5.
      Eiseres mocht gelet op het voorgaande de gerechtvaardigde verwachting hebben dat het college niet zou optreden tegen het huidige gebruik van de recreatiewoning door eiseres. Een belangenafweging moet uitwijzen of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen. Daarbij weegt volgens vaste rechtspraak het algemeen belang dat gediend is bij handhaving in zijn algemeenheid zwaar, maar dit hoeft niet doorslaggevend te zijn als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden.
      
      
        5.5.1.
        
          Het belang van eiseres om te kunnen vertrouwen op de toezegging van het college moet worden afgewogen tegen het belang van het college om handhavend op te treden in het kader van het handhavingsproject op recreatiepark de [locatie] waar het college al een tijd mee bezig is. Het college heeft zich in dit kader op het standpunt gesteld dat de feitelijke situatie op het recreatiepark het afgelopen jaar nadrukkelijk is gewijzigd. In nagenoeg alle gevallen waarin een overtreding werd vermoed is handhavend opgetreden en er wordt voortdurend gecontroleerd. Daarnaast wordt parallel aan het handhavingstraject gewerkt aan een gebiedsvisie ten behoeve van zowel intensieve als extensieve dag- en verblijfsrecreatie. Ook is per 1 mei 2021 een nieuwe start gemaakt met het vakantiepark onder de naam [vakantiepark] Het park is inmiddels bijna volledig recreatief in gebruik.
          Juist gelet op deze toelichting van het college, waaruit volgt de situatie van eiseres één van de enkele uitzonderingen betreft, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het afzien van handhaving in dit concrete geval zwaarder weegt dan het algemene belang dat is gediend met handhaving.
          De situatie van eiseres is uitzonderlijk, gelet op haar medische situatie en haar daardoor wisselende verblijf bij haar ouders en op de [locatie] . Ook kan alleen eiseres zelf zich beroepen op het gerechtvaardigd vertrouwen dat volgt uit het besluit van 15 juli 2008 en alleen zolang zij de recreatiewoning op dezelfde manier als toen gebruikt. Een enkele recreatiewoning waar het college gelet op bijzondere omstandigheden op dit moment niet handhavend kan tegen optreden doet naar het oordeel van de voorzieningenrechter aan de ontwikkeling van het gebied niet af.
        
        
        
          Dit betekent dat het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel slaagt.
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    6. Het beroep is gegrond. Het besluit zal worden vernietigd. De rechtbank zal verder met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf voorzien, door de lasten onder dwangsom te herroepen.
    Voor een voorlopige voorziening bestaat geen aanleiding. Het verzoek zal worden afgewezen.
    
    7. Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht van (2 x 184) € 368 aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten.
    Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.277 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. 
    
    
      7.1.
      
        Eiseres heeft ook verzocht om de vergoeding van de proceskosten in bezwaar.
        Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, eerste volzin, van de Awb worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. 
        Omdat het primaire besluit wordt herroepen vanwege een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet het college deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.082 omdat de gemachtigde van eiseres een bezwaarschrift heeft ingediend en aan de hoorzitting heeft deelgenomen.
        De proceskosten die het college moet vergoeden bedragen in totaal € 3.359.
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 368 aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 3.359 aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.I. Tuk, griffier. 
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Artikel 11.4.1., onder g, van de planregels.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, punt 11.4.