ECLI:NL:RBLIM:2022:2988, Rechtbank Limburg, 15-04-2022, ROE 22/629
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Toewijzing verzoek voorlopige voorziening. Omgevingsvergunning, binnenplanse afwijking.
        Nevenactiviteiten bij agrarisch bedrijf. Onduidelijk welke activiteiten precies zijn vergund en onder
        welke voorwaarden. Onvoldoende gemotiveerd dat door stapeling van binnenplanse
        afwijkingsmogelijkheden nog steeds sprake is van ondergeschiktheid van alle activiteiten aan de
        agrarische hoofdfunctie. Ten onrechte geen voorschriften verbonden aan omgevingsvergunning.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 22/629
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 april 2022 in de zaak tussen
    
      [naam 1] en [naam 2], uit [plaats], verzoekers
    (gemachtigde: mr. F.K. van den Akker),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal, verweerder
    (gemachtigde: [naam 3]).
    
    Als derde-partij neemt aan het geding deel Maatschap [naam 4] uit [plaats]
    (gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 22 februari 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan de derde-partij (hierna: vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van een bestaand tuinbouwbedrijf met 25 camperplaatsen en 10 trekkerstenten op het adres [straat en huisnummer] te [plaats].
    
    
    
      Verzoekers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 4 april 2022 op zitting behandeld. Verzoekers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Vergunninghouder is verschenen bij [voorletters] [naam 4] en bijgestaan door zijn gemachtigde. Tevens was op zitting aanwezig [naam 5], deskundige van vergunninghouder. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Spoedeisend belang
      
    
    
    1. Verzoekers vragen de voorzieningenrechter om het bestreden besluit te schorsen. Vergunninghouder heeft desgevraagd op zitting gezegd dat hij van plan is campergasten te gaan ontvangen ook vóór de beslissing op bezwaar en dat hij hiertoe bezig is met het aanleggen van water en elektra. De voorzieningenrechter oordeelt dat verzoekers gelet hierop een spoedeisend belang hebben bij de beoordeling van hun verzoek tot schorsing van het bestreden besluit. In deze uitspraak geeft de voorzieningenrechter daarom een voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling van het bestreden besluit. Deze uitspraak bindt de rechtbank in een eventuele beroepszaak niet. 
    
    
      
        Wat ging aan deze procedure vooraf?
      
    
    
    2. Vergunninghouder exploiteert aan [straat en huisnummer] in [plaats] een tuinbouw- en akkerbouwbedrijf met specifiek de teelt van asperges. Bij het bedrijf is een winkel aanwezig waar asperges en aanverwante producten worden verkocht. Deze winkel is momenteel van begin april tot eind juni geopend. Tevens organiseert vergunninghouder jaarrond rondleidingen op het aspergebedrijf. In de toekomst wil vergunninghouder het bedrijf ontwikkelen tot een aspergebelevingsboerderij. Vergunninghouder heeft hiertoe op 6 oktober 2020 een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor het uitbreiden van het tuinbouw- en akkerbouwbedrijf met 37 camperplaatsen en 3 vakantiewoningen. Op 17 januari 2021 heeft vergunninghouder deze aanvraag gewijzigd in 37 camperplaatsen zonder vakantiewoningen. Bij besluit van 13 april 2021 heeft verweerder deze gewijzigde aanvraag geweigerd. Hiertegen heeft vergunninghouder bezwaar gemaakt. Op dit bezwaar is niet beslist, omdat vergunninghouder met verweerder in overleg is gegaan over een mogelijke oplossing. Vervolgens heeft vergunninghouder begin november 2021 een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van 25 campers en 10 trekkerstenten (hierna: het plan).  
    
    3. Op grond van het bestemmingsplan “Reparatie- en veegplan Buitengebied Leudal 2016” (hierna: bestemmingsplan) heeft het perceel waarop de omgevingsvergunning ziet, voor zover hier van belang, de bestemming ‘Agrarisch met waarden 4’. Het plan is in strijd met deze bestemming omdat deze gronden op basis van artikel 7.1.1 van het bestemmingsplan aangewezen zijn voor de uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf met een agrarische bedrijfsvoering en agrarisch grondgebruik. 
    
    
      
        Bestreden besluit
      
    
    
    4. Verweerder heeft bij het bestreden besluit met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo). Volgens verweerder voldoet het plan voor het realiseren van 25 campers en 10 trekkerstenten aan de in artikel 7.6.1 ‘Ondergeschikte nevenactiviteiten’ en artikel 7.6.3 ‘Kamperen bij de boer’ in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsmogelijkheden van de gebruiksregels.
    
    
      
        Het bestemmingsplan en de binnenplanse afwijkingsbevoegdheden 
      
    
    
    5. In artikel 1.113 van de begripsbepalingen van het bestemmingsplan is bepaald dat onder ondergeschikte horeca wordt verstaan: het qua aard en omvang beperkt verstrekken van dranken en etenswaren voor gebruik ter plaatse als ondergeschikte activiteit in direct verband met andere ter plaatse toegestane hoofdactiviteiten (niet zijnde horeca). Bij de ondergeschikte horecafunctie is tevens een kleinschalig buitenterras toegestaan. Feesten en partijen worden niet toegestaan. Ondergeschikte horeca betreft 'lichte' horeca van categorie 1 (zie begripsbepaling 1.77 categorie 1 'lichte horeca/dagzaken').
    
    
      In artikel 7.6.1 van de bestemmingsplanregels is – voor zover hier van belang – het volgende bepaald:
    
    
    
      Burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 7.1 ten behoeve van het uitoefenen van ondergeschikte nevenactiviteiten binnen het bouwvlak, in de vorm van:
    
    
      
        een kleinschalige ondergeschikte horecagelegenheid met een vloeroppervlakte van maximaal 80 m² binnen de bebouwing;
      
      
        een kleinschalige dagrecreatieve voorziening met een vloeroppervlakte van maximaal 80 m2 binnen de bebouwing;
      
      
        kleinschalige kampeeractiviteiten met maximaal 15 seizoenstandplaatsen op het erf waarbij buiten het seizoen geen kampeermiddelen aanwezig mogen zijn;
      
    
    detailhandel hoofdzakelijk in zelfgemaakte, - bewerkte, - gekweekte, - geteelde agrarische producten van het eigen bedrijf, met een vloeroppervlakte binnen de bebouwing van maximaal 80 m².
    onder de voorwaarden dat:
    1. de gezamenlijke grondoppervlakte van de ondergeschikte nevenactiviteiten genoemd onder a t/m e niet meer mag bedragen dan 500 m²;
    3. de (agrarische) functie van omliggende, niet bij het bedrijf behorende gronden en bebouwing niet wordt belemmerd;
    4. de belangen van de in de directe omgeving gelegen (agrarische) bedrijven niet worden geschaad;
    5. sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat;
    6. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de natuurlijke waarden;
    
    
      In artikel 7.6.3 van de bestemmingsplanregels is het volgende bepaald:
    
    
    
      Burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 7.1 voor een gebruik ten behoeve van kampeeractiviteiten, onder de voorwaarden dat:
    
    
      
        de agrarische functie als hoofdactiviteit gehandhaafd moet blijven;
      
      
        de kampeeractiviteiten in of direct grenzend aan het bouwvlak moeten plaatsvinden;
      
      
        geen schade voor de omliggende landschappelijke waarden mag ontstaan;
      
      
        geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de natuurlijke waarden;
      
      
        sprake is van een verbetering van de omgevingskwaliteit, overeenkomstig het bepaalde in artikel 55.4;
      
      
        de kampeeractiviteiten minimaal 50 meter van de woningen in de omgeving plaatsvinden;
      
      
        het terrein waarop de kampeeractiviteiten plaatsvinden minimaal 0,5 hectare groot moet zijn;
      
      
        de kampeeractiviteiten alleen in de periode van 1 maart tot en met 31 oktober mogen plaatsvinden; buiten deze periode mogen geen kampeermiddelen aanwezig zijn;
      
      
        indien noodzakelijk tot 50 m² voorzieningen ten behoeve van de kampeeractiviteiten kan worden gebouwd;
      
      
        per agrarisch bedrijf maximaal 40 kampeermiddelen zijn toegestaan, waarbij recreatiewoonverblijven en trekkershutten worden meegerekend;
      
      
        de (agrarische) functie van omliggende, niet bij het bedrijf behorende gronden en bebouwing niet wordt belemmerd;
      
      
        de belangen van de in de directe omgeving gelegen (agrarische) bedrijven niet worden geschaad;
      
      
        sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat;
      
      
        de recreatieve ontwikkeling is onderwerp geweest van regionale afstemming.
      
    
    
    
      
        Welke activiteiten zijn vergund?
      
    
    
    6. Verzoekers stellen zich op het standpunt dat voor wat betreft de vergunde ondergeschikte horecagelegenheid annex dagrecreatieve voorziening met terras niet duidelijk is welke activiteiten daar feitelijk met de verleende omgevingsvergunning worden toegelaten. In de omgevingsvergunning is daar niets over bepaald. Voor wat betreft de detailhandel is niet bepaald in hoeverre deze vergund wordt met de verleende omgevingsvergunning en of deze blijft plaatsvinden van april tot uiterlijk eind juni dan wel of met de omgevingsvergunning een verruiming van de detailhandelsactiviteiten wordt beoogd. Op zitting hebben verzoekers gesteld dat de ruimtelijke onderbouwing - waaruit volgens vergunninghouder blijkt waar de omgevingsvergunning op ziet - enkel een toelichting kan zijn. 
    
    7. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
    
    
      7.1.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is onduidelijk welke activiteiten precies vergund zijn bij de omgevingsvergunning en onder welke voorwaarden. Zo staat in de aanvraag voor het plan dat omgevingsvergunning wordt gevraagd voor het uitbreiden van het bestaande tuinbouwbedrijf met 25 camperplaatsen en 10 trekkerstenten. De omgevingsvergunning is blijkens het opschrift ook daarvoor verleend. Uit de motivering van de omgevingsvergunning en de bij de omgevingsvergunning behorende ruimtelijke onderbouwing blijkt echter dat ook sprake is van een (kleinschalige, ondergeschikte) horecagelegenheid met een vloeroppervlakte van maximaal 80 m², een dagrecreatieve voorziening in deze horecagelegenheid en detailhandel in de vorm van asperges en daaraan gerelateerde streekproducten in een verkoopruimte van 30 m². De horecagelegenheid is niet op de tekening behorende bij de omgevingsvergunning weergegeven, zodat (als deze onderdeel uitmaakt van de vergunde activiteiten) onduidelijk is waar deze wordt gerealiseerd en of deze inderdaad maximaal 80 m² behelst. Evenmin is duidelijk hoeveel personen hier kunnen worden ontvangen. Op zitting is gesproken over een terras. Ook dit staat niet op de bij de vergunning behorende tekening en onduidelijk is hoe groot dit terras is, waar dit wordt gesitueerd en wie daarvan gebruik zullen en kunnen maken. Op zitting is hierover de intentie geuit dat alleen kampeergasten gebruik zullen maken van het terras, maar een en ander blijkt niet uit de verleende omgevingsvergunning. Over de detailhandel is op zitting (evenals in de ruimtelijke onderbouwing) aangegeven dat deze al bestaand is en daarom niet onder de aanvraag valt. Voor de voorzieningenrechter is onduidelijk of dit een legaal bestaande situatie betreft of een illegale situatie die nu gelegaliseerd wordt door de vergunning, omdat in de motivering van deze vergunning deze activiteit expliciet wordt benoemd.
      
    
    
      7.2.
      In de ruimtelijke onderbouwing wordt daarnaast gesproken over het geven van excursies, rondleidingen en educatie aan diverse doelgroepen (waaronder scholen), die waarschijnlijk vallen onder dagrecreatieve activiteiten, maar fysiek niet gebonden lijken te zijn aan de maximale 80 m² van de horecavoorziening. In de ruimtelijke onderbouwing staan daarnaast diverse ideeën die enerzijds niet terug lijken te komen in de verleende omgevingsvergunning, maar waarvan anderzijds voor de voorzieningenrechter, gelet op de hiervoor benoemde onduidelijkheid van de reikwijdte en begrenzing van de verleende vergunning, onduidelijk is of met de aanvraag wel beoogd is deze onderdeel te laten uitmaken van de omgevingsvergunning. Het gaat dan bijvoorbeeld om een ontbijtservice en lunch in (een deels kennelijk al bestaande) samenwerking met een lokale horecaondernemer, een rust- toegangspunt naar het natuurgebied Leudal (voor verblijfsgasten en bezoekers van excursies).
      
    
    
      7.3.
      De voorzieningenrechter concludeert op grond van het voorgaande dat verzoekers terecht aanvoeren dat onduidelijk is waar het bestreden besluit precies op ziet.
      
      
        
          Stapeling binnenplanse afwijkingsmogelijkheden
        
      
      
      8. Verzoekers stellen zich op het standpunt dat uit het bestreden besluit niet blijkt hoe verweerder getoetst heeft of na de realisatie van de nevenactiviteiten de agrarische functie nog steeds de hoofdactiviteit van het bedrijf is. Bij de toets aan artikel 7.6.1 in het bestreden besluit ontbreekt een toelichting op dat punt helemaal. Bij de toets aan artikel 7.6.3 wordt slechts gesteld dat de hoofdactiviteit het telen van groenten en akkerbouwgewassen zal blijven, specifiek de teelt van asperges. Waarom dat zo is en hoe dat is beoordeeld, wordt niet nader toegelicht. Uitgaande van de tekening van de beoogde situatie bij de ruimtelijke onderbouwing, zijn de als ondergeschikte nevenactiviteit vergunde activiteiten ruimtelijk veruit overheersend. Ook als het gaat om de ruimtelijke uitstraling zijn de vergunde nevenactiviteiten feitelijk overheersend. Verzoekers zijn dan ook van mening dat aan de belangrijkste voorwaarde van de artikelen 7.6.1 en 7.6.3 van de bestemmingsplanregels – dat de nevenactiviteiten en kampeeractiviteiten ondergeschikt zijn – niet wordt voldaan. 
      
      9. De voorzieningenrechter oordeelt hierover als volgt. 
      
    
    
      9.1.
      De omgevingsvergunning behelst een stapeling van binnenplanse afwijkingsbevoegdheden. Gebruik wordt gemaakt van de artikelen 7.6.1 en 7.6.3 van de bestemmingsplanregels. De afwijkingsmogelijkheid van artikel 7.6.1 van het bestemmingsplan ziet op ondergeschikte nevenactiviteiten, waarbij onder meer kleinschalige horeca, kleinschalige dagrecreatieve voorzieningen en detailhandel binnen de bebouwing en kleinschalige kampeeractiviteiten (15 seizoenstandplaatsen op het erf) toegestaan zijn, mits de gezamenlijke grondoppervlakte van deze activiteiten niet meer bedraagt dan 500 m². Niet in geschil is dat de aangevraagde kampeeractiviteit niet als ondergeschikte nevenactiviteit als bedoeld in dit artikel heeft te gelden. Verweerder heeft artikel 7.6.1 gecombineerd met artikel 7.6.3 (kamperen bij de boer) voor 25 camperplaatsen en een trekkersveldje met ruimte voor 10 trekkerstenten. In artikel 7.6.3 is de voorwaarde opgenomen dat de agrarische functie als hoofactiviteit gehandhaafd blijft en dat het kampeerterrein minimaal 0,5 hectare groot moet zijn. 
      
    
    
      9.2.
      Onder meer door het verschil in voorwaarden met betrekking tot de fysieke omvang van de activiteiten (maximaal 500 m² gezamenlijke grondoppervlakte versus een kampeerterrein van minimaal 0,5 hectare) ziet de voorzieningenrechter naar voorlopig oordeel zonder nadere motivering niet waarom de stapeling van deze activiteiten nog steeds als ondergeschikt kan worden gezien aan de agrarische hoofdfunctie.
      
    
    
      9.3.
      De voorzieningenrechter concludeert op grond van het voorgaande dat verzoekers terecht aanvoeren dat onvoldoende gemotiveerd is dat met de cumulatie van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheden voldaan is aan de voorwaarden van ondergeschiktheid van de nevenactiviteiten aan de agrarische functie als hoofdactiviteit. Dat de nevenactiviteiten afzonderlijk hieraan voldoen, betekent niet automatisch dat de combinatie van activiteiten hier ook aan voldoet.
      
      
        
          Vergunningvoorschriften
        
      
      
      10. Verzoekers stellen dat de volgende voorschriften in de omgevingsvergunning opgenomen dienen te worden:
      
        
          de landschappelijke inpassing dient uitgevoerd te worden conform het bij de vergunningaanvraag overgelegde landschappelijk inpassingsplan;
        
        
          de kampeeractiviteiten mogen alleen plaatsvinden in de periode van 1 maart tot en met 31 oktober en buiten deze periode mogen geen kampeermiddelen aanwezig zijn;
        
        
          de nevenactiviteiten moeten onmiddellijk gestaakt worden als de uitoefening van het agrarisch bedrijf wordt beëindigd dan wel de activiteiten van het agrarisch bedrijf zodanig worden verminderd dat niet langer sprake meer is van een hoofdfunctie. 
        
      
      
      11. De voorzieningenrechter stelt met verzoekers vast dat de omgevingsvergunning geen voorschriften bevat. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het vanuit oogpunt van rechtszekerheid (duidelijkheid) en handhaafbaarheid nodig is dat verweerder voorschriften, al dan niet zoals de door verzoekers genoemde voorschriften, verbindt aan de omgevingsvergunning. Op zitting heeft de gemachtigde van verweerder ook aangegeven dat bij de beslissing op het bezwaar wellicht voorschriften verbonden zullen gaan worden aan de omgevingsvergunning. Hoewel daarmee herstel van dit gebrek bij de beslissing op bezwaar verwacht mag worden, neemt dit niet weg dat uitvoering geven aan de nu voorliggende omgevingsvergunning (zonder deze voorschriften) niet gewenst is.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      12. Hoewel de voorzieningenrechter er niet vanuit gaat dat bovenstaande gebreken in het bestreden besluit – te weten de onduidelijkheid over de vergunde activiteiten, het niet motiveren waarom de stapeling van activiteiten nog steeds als ondergeschikt kan worden gezien aan de agrarische hoofdfunctie en het niet verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning –niet hersteld kunnen worden bij het te nemen besluit op bezwaar, oordeelt de voorzieningenrechter dat het gezien deze gebreken niet gewenst is dat de omgevingsvergunning, zoals deze nu luidt en gemotiveerd is, tot die tijd in stand blijft en dat op basis hiervan al gebruik kan worden gemaakt van deze vergunning. Bij dit oordeel betrekt de voorzieningenrechter enerzijds de belangen van vergunninghouder van een snel gebruik van de vergunning (nog dit seizoen kunnen starten) en anderzijds het belang van verzoekers als omwonenden bij duidelijkheid over wat daarbij wel en niet is toegestaan. Het is in dit verband aan verweerder om tijdig een deugdelijk besluit op bezwaar te nemen.
      
      13. Gelet hierop wijst de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening toe in die zin dat het bestreden besluit wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op het bezwaar van verzoekers.
      
      14. De overige aangevoerde gronden – behoefte aan camperplaatsen, hinder en overlast, aantasting van natuurwaarden en verkeer en parkeren – behoeven (in deze voorlopige voorziening hangende bezwaar) geen bespreking meer, omdat de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening toewijst. Verweerder zal deze gronden moeten betrekken bij het te nemen besluit op bezwaar.
      
      15. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
      
      16. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,00 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen op zitting met een waarde per punt van € 759,00 en wegingsfactor 1). Verder ziet de voorzieningenrechter aanleiding om over te gaan tot het vergoeden van de door verzoekers genoemde reiskosten van € 14,24. Daarmee komt het totaalbedrag aan proceskosten dat verweerder moet vergoeden uit op € 1.532,24. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      ­ wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
      ­ bepaalt dat het bestreden besluit is geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op het bezwaar van verzoekers;
      ­ draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,00 aan verzoekers te vergoeden;
      ­ veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1.532,24.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 april 2022. 
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              voorzieningenrechter
            
            
              
            
          
        
      
    
    
    
      De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 15 april 2022
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.