ECLI:NL:RVS:2022:1293, Raad van State, 04-05-2022, 202002594/2/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 oktober 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan [appellante sub 2] een tegemoetkoming van € 40.962,00 toegekend voor schade die ganzen hebben toegebracht aan haar percelen. Het college heeft [appellante sub 2] bij zijn bij besluit van 24 juli 2019 gehandhaafde besluit van 10 oktober 2018 een tegemoetkoming van € 40.962,00 toegekend. Het college is hierbij uitgegaan van een schadebedrag van € 51.202,00 en heeft hierop een eigen risico van 20% toegepast. Dit percentage is ontleend aan artikel 1.5 van de Beleidsregel Wet natuurbescherming Fryslân. [appellante sub 2] kon zich niet verenigen met de besluitvorming van het college en heeft beroep ingesteld. De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen partijen alleen in geschil is of het college een percentage van 20% heeft mogen inhouden op het vastgestelde schadebedrag. Volgens de rechtbank heeft het college niet goed onderbouwd waarom in het algemeen een eigen risico van 20% passend is.

202002594/2/A2.
    Datum uitspraak: 4 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
    2.       [appellante sub 2] (hierna: [appellante sub 2]), gevestigd te Workum, gemeente Súdwest-Fryslân,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 13 maart 2020 in zaak nr. 19/3159 in het geding tussen:
    [appellante sub 2]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 oktober 2018 heeft het college aan [appellante sub 2] een tegemoetkoming van € 40.962,00 toegekend voor schade die ganzen hebben toegebracht aan haar percelen.
    Bij besluit van 24 juli 2019 heeft het college het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk ongegrond en gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 13 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 juli 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het door [appellante sub 2] gemaakte bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep en [appellante sub 2] incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 14 juli 2020 heeft het college, ter uitvoering van de door de rechtbank gegeven opdracht, opnieuw beslist op het door [appellante sub 2] tegen het besluit van 10 oktober 2018 gemaakte bezwaar. Het college heeft bij dit besluit het bezwaar ongegrond verklaard.
    [appellante sub 2] heeft haar incidenteel hoger beroep op de zitting bij de Afdeling ingetrokken.
    De Afdeling heeft het college in haar uitspraak van 16 juni 2021 (hierna: de tussenuitspraak) opgedragen een nieuw besluit te nemen over de tegemoetkoming aan [appellante sub 2]. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 30 september 2021 heeft het college, ter uitvoering van de door de Afdeling gegeven opdracht, opnieuw beslist op het door [appellante sub 2] tegen het besluit van 10 oktober 2018 gemaakte bezwaar. Het college heeft bij dit besluit het bezwaar ongegrond verklaard.
    [appellante sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven naar aanleiding van dit besluit.
    [appellante sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
    Op verzoek van [appellante sub 2] heeft de Afdeling bepaald dat een tweede behandeling ter zitting zal plaatsvinden.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2022, waar het college, vertegenwoordigd door ing. G. Mensink en mr. ing. R.A. Dirksma, bijgestaan door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door P.M.A. van Kempen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Voorgeschiedenis
    1.       Bij formulier van 24 maart 2018 heeft [appellante sub 2] het college verzocht haar op grond van artikel 6.1 van de Wet natuurbescherming een tegemoetkoming toe te kennen voor schade die ganzen aan haar percelen hebben toegebracht.
    2.       Het college heeft [appellante sub 2] bij zijn bij besluit van 24 juli 2019 gehandhaafde besluit van 10 oktober 2018 een tegemoetkoming van € 40.962,00 toegekend. Het college is hierbij uitgegaan van een schadebedrag van € 51.202,00 en heeft hierop een eigen risico van 20% toegepast. Dit percentage is ontleend aan artikel 1.5 van de Beleidsregel Wet natuurbescherming Fryslân. [appellante sub 2] kon zich niet verenigen met de besluitvorming van het college en heeft beroep ingesteld.
    3.       De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen partijen alleen in geschil is of het college een percentage van 20% heeft mogen inhouden op het vastgestelde schadebedrag. Volgens de rechtbank heeft het college niet goed onderbouwd waarom in het algemeen een eigen risico van 20% passend is. Verder heeft het college niet gemotiveerd waarom dit forfaitaire eigen risico ook passend is in dit specifieke geval. De rechtbank heeft het besluit van 24 juli 2019 daarom vernietigd en het college opgedragen opnieuw te beslissen op het door [appellante sub 2] tegen het besluit van 10 oktober 2018 gemaakte bezwaar.
    4.       Het college heeft bij besluit van 14 juli 2020 uitvoering gegeven aan de door de rechtbank gegeven opdracht. In dit besluit stelt het college vast dat de schade van [appellante sub 2] neerkomt op een bedrag van € 124,93 per hectare. Dit is volgens het college geen onevenredig zware last.
    5.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het college zowel het door de rechtbank vernietigde besluit van 24 juli 2019 als het besluit van 14 juli 2020 onvoldoende heeft gemotiveerd. Dat de schade die [appellante sub 2] lijdt omgerekend per hectare van de percelen die hij in eigendom heeft een bedrag van € 124,93 betreft, zoals het college stelt, geeft geen inzicht in de schadelast van [appellante sub 2]. De enkele stelling dat de Afdeling eerder tot het oordeel is gekomen dat een tegemoetkoming ter hoogte van 60% van het schadebedrag niet tot een onevenredig zware last voor de schadelijdende partij leidt, brengt niet als vanzelf met zich dat een lager forfaitair normaal maatschappelijk risico - 20% in plaats van 40% - niet tot een onevenredig zware last kan leiden.
    6.       Het college heeft voorafgaand aan de zitting bij de Afdeling, bij brief van 31 maart 2021, een nadere toelichting gegeven op het door hem forfaitair vastgestelde normaal maatschappelijk risico. Het college heeft zich in deze brief op het standpunt gesteld dat een algemene korting van 20% er in geen enkel geval toe leidt dat een schadelijdende grondeigenaar een onevenredig zware last te dragen heeft. Volgens het college is bij de vaststelling van het percentage rekening gehouden met de hoogte van de gemiddelde schade die grondeigenaren door toedoen van ganzen lijden en de hoogte van de gemiddelde omzet die deze grondeigenaren genereren. Uit een door CLM Onderzoek en Advies B.V. (hierna: CLM) op 13 maart 2021 aan het college uitgebracht advies blijkt dat de jaaromzet van een gemiddeld Fries melkveebedrijf in 2019 € 454.431,00 bedroeg. Deze gegevens stemmen volgens CLM overeen met berekeningen op basis van cijfers uit het Bedrijveninformatienet over de periode 2014-2016. Volgens deze berekeningen bedroeg de gemiddelde jaaromzet € 421.091,00. De gemiddelde getaxeerde schade aan de eerste snede grasland door overwinterende ganzen per aanvrager bedroeg in 2019 € 10.234,00. Dit betekent dat de gemiddelde getaxeerde schade in 2019 2,25% van de gemiddelde jaaromzet bedraagt. Door de jaren heen zal dit percentage ongeveer van dezelfde omvang zijn. Van dit schadepercentage wordt aan grondeigenaren die gronden buiten de foerageergebieden in eigendom hebben 80% vergoed. Een gemiddeld melkveebedrijf in Friesland zal daarom niet een onevenredig zware last te dragen hebben. Op de zitting bij de Afdeling heeft het college, in aanvulling hierop, toegelicht dat ook bij de meest omvangrijke schades aan grondeigenaren nog een billijke tegemoetkoming wordt toegekend. Volgens het college heeft het daarom in redelijkheid kunnen kiezen voor een forfaitair normaal maatschappelijk risico van 20%.
    7.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat zij het college kan volgen in zijn standpunt dat een schadelast die neerkomt op 20% van 2,25% van de gemiddelde jaaromzet in de regel niet onevenredig zwaar op een grondeigenaar zal drukken. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling dan ook kunnen kiezen voor een forfaitair normaal maatschappelijk risico van 20%. Op het college rust evenwel de plicht om, ingeval een schadelijdende grondeigenaar aantoont dat hij, ondanks dat het in het algemeen redelijk is dit normaal maatschappelijk risico van 20% te hanteren, een onevenredig zware last te dragen heeft als gevolg van de toepassing van de forfaitaire korting, deze grondeigenaar verder tegemoet te komen. De Afdeling heeft vastgesteld dat [appellante sub 2] dit tot dusver niet heeft aangetoond. De Afdeling is er in de tussenuitspraak evenwel niet toe overgegaan het geschil definitief te beslechten. De reden hiervoor is dat het college pas bij zijn brief van 31 maart 2021 een standpunt heeft ingenomen over de hoogte van het normaal maatschappelijk risico dat de rechterlijke toets kan doorstaan en dat [appellante sub 2] geen gelegenheid heeft gehad aan te tonen dat zij ondanks de in het algemeen redelijk te achten tegemoetkoming toch onevenredig zwaar wordt getroffen.
    8.       Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil heeft de Afdeling het college in de tussenuitspraak opgedragen om opnieuw een besluit te nemen over de tegemoetkoming in de door [appellante sub 2] geleden schade. Hierbij heeft de Afdeling erop gewezen dat de omvang van deze schade niet in geschil is. Verder heeft de Afdeling erop gewezen dat het aan [appellante sub 2] is om aan te tonen dat zij onevenredig zwaar wordt getroffen als het college niet meer dan 80% van haar schade vergoedt. De Afdeling heeft haar opgedragen het college binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak te voorzien van financiële stukken waarin de schadelast is geconcretiseerd en onderbouwd, zodat het college deze stukken kan betrekken bij zijn nieuw te nemen besluit.
    Besluit van 30 september 2021
    9.       Bij besluit van 30 september 2021 heeft het college ter uitvoering van de door de Afdeling in de tussenuitspraak gegeven opdracht opnieuw beslist over de tegemoetkoming in de door [appellante sub 2] geleden schade. Omdat [appellante sub 2] niet heeft aangetoond dat zij een onevenredig zware last te dragen heeft door de toepassing van de forfaitaire korting van 20% en zich ook geen bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college zou moeten afwijken van de Beleidsregel Wet natuurbescherming Fryslân, heeft het college het door [appellante sub 2] tegen het besluit van 10 oktober 2018 gemaakte bezwaar wederom ongegrond verklaard.
    10.     Het besluit van 30 september 2021 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19 van die wet, geacht voorwerp te zijn van dit geding.
    11.     [appellante sub 2] betoogt dat het nieuwe besluit van het college niet deugdelijk is gemotiveerd. Het college had volgens [appellante sub 2] geen forfaitair normaal maatschappelijk risico mogen toepassen, maar had bij de vaststelling van de tegemoetkoming de omstandigheden van haar bedrijf moeten betrekken. [appellante sub 2] bestrijdt dat zij geen inzicht heeft gegeven in haar bedrijfsgegevens, zoals het college stelt. [appellante sub 2] voert verder aan dat er voor het college geen aanleiding bestond het normaal maatschappelijk risico te verhogen van 5% naar 20%. Volgens [appellante sub 2] heeft het college voldoende financiële middelen om de schade die ganzen toebrengen volledig te vergoeden. Het zou niet meer dan redelijk zijn als het college dat ook doet, vooral ook omdat het voor [appellante sub 2] niet mogelijk is de schade die ganzen aan haar percelen toebrengen te voorkomen.
    12.     De Afdeling stelt voorop dat zij in de tussenuitspraak al een oordeel heeft gegeven over de toepassing van een forfaitair normaal maatschappelijk risico van 20% door het college. De Afdeling ziet geen aanleiding op haar oordeel terug te komen en verwijst hiertoe naar de motivering van dit oordeel, dat ook hierboven is weergegeven. Terugkomen van een in een tussenuitspraak gegeven oordeel kan overigens slechts in uitzonderlijke gevallen, die zich hier niet voordoen.
    13.     De Afdeling heeft [appellante sub 2] door het doen van een tussenuitspraak in de gelegenheid gesteld om aan te tonen dat de toepassing van het forfaitair normaal maatschappelijk risico in haar geval onevenredige gevolgen heeft. De Afdeling heeft [appellante sub 2] in de tussenuitspraak opgedragen het college financiële stukken toe te zenden waarin de schadelast is geconcretiseerd en onderbouwd. De Afdeling stelt vast dat [appellante sub 2] dit niet heeft gedaan, terwijl het college haar hierom nog twee maal heeft verzocht. Het college heeft [appellante sub 2] bij brief van 22 juni 2021 gevraagd uiterlijk 28 juli 2021 financiële gegevens aan te leveren die controleerbaar en herleidbaar zijn en betrekking hebben op de juiste periode. [appellante sub 2] heeft het college hierop op 28 juli 2021 gegevens gestuurd, maar die zien niet op het betreffende schadejaar en verder ontbreken concrete en verifieerbare financiële bedrijfsgegevens. Het college heeft [appellante sub 2] bij brief van 5 augustus 2021 nogmaals verzocht de juiste financiële gegevens aan te leveren. Het college heeft concreet verzocht om een volledige jaarrekening en een volledige aangifte inkomstenbelasting die betrekking hebben op de relevante schadeperiode, 2017 en 2018. Op 13 augustus 2021 heeft [appellante sub 2] op dit verzoek gereageerd, maar niet door de door het college gevraagde stukken over te leggen. De brief van [appellante sub 2] bevat geen financiële gegevens van haar bedrijf.
    14.     Voor zover [appellante sub 2] betoogt dat uit de door het college opgevraagde gegevens niet kan worden afgeleid of haar bedrijf onevenredig zwaar wordt getroffen door de toepassing van het forfaitair normaal maatschappelijk risico, deelt de Afdeling dit standpunt niet. Naar het oordeel van de Afdeling zouden juist een jaarrekening en een aangifte inkomstenbelasting inzichtelijk kunnen maken welke invloed de besluitvorming van het college heeft of heeft gehad op de bedrijfsvoering van [appellante sub 2]. Het stond [appellante sub 2] verder vrij andere financiële stukken over te leggen ter onderbouwing van haar standpunt, maar ook dit heeft [appellante sub 2] nagelaten.
    15.     Omdat [appellante sub 2] niet heeft aangetoond dat zij onevenredig zwaar wordt getroffen omdat het college niet meer dan 80% van de door haar geleden schade vergoedt, heeft het college het door [appellante sub 2] gemaakte bezwaar bij zijn besluit van 30 september 2021 terecht ongegrond verklaard.
    Slotsom
    16.     Uit de tussenuitspraak volgt dat het hoger beroep van het college ongegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Uit de tussenuitspraak volgt ook dat het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 14 juli 2020 gegrond is. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Uit het onder 12-15 overwogene volgt dat het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 30 september 2021 ongegrond is.
    17.     Het college moet de proceskosten van [appellante sub 2] vergoeden. Voor de bepaling van de hoogte van die vergoeding worden deze zaak en de zaken nrs. 202002592/1/A2, 202002593/1/A2, 202002596/1/A2, 202002597/1/A2 en 202002598/1/A2, in welke zaken eveneens vandaag uitspraak is gedaan, aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. In al deze zaken heeft Van Kempen gelijkluidende schriftelijke uiteenzettingen ingediend. De Afdeling heeft deze zaken op allebei de zittingen gelijktijdig behandeld. Deze zes zaken worden voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten in hoger beroep daarom als één zaak beschouwd, waaraan met toepassing van het bepaalde in C2 van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht een wegingsfactor van 1,5 wordt toegekend. Dit komt neer op een vergoeding van in totaal € 4.554,00. Dit bedrag dient te worden verdeeld over de verweerders in deze zes zaken. Dit betekent dat de het college aan [appellante sub 2] een bedrag van € 759,00 moet vergoeden voor door Van Kempen verleende rechtsbijstand. Verder moet het college de reiskosten vergoeden die [appellante sub 2] heeft gemaakt om de zittingen van de Afdeling bij te kunnen wonen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het door het college van gedeputeerde staten van Fryslân ingestelde hoger beroep ongegrond;
    II.       bevestigt de aangevallen uitspraak;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van 14 juli 2020, kenmerk FF 6751/141449, gegrond;
    IV.     vernietigt dit besluit;
    V.      verklaart het beroep tegen het besluit van 30 september 2021, kenmerk FF 6751/141449, ongegrond;
    VI.     veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 882,19, waarvan € 759,00 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter van de meervoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2022
    735