ECLI:NL:RVS:2022:1696, Raad van State, 15-06-2022, 202104821/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlem. geweigerd de door [appellant] aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen voor het in strijd met het bestemmingsplan plaatsen van een fietsenberging in de voortuin van perceel [locatie] te Haarlem. [appellant] woont op het adres [locatie]. In 2015 heeft zij daar, zonder dat daartoe een omgevingsvergunning is verleend, een fietsenberging in de voortuin geplaatst. De fietsenberging is niet toegestaan op grond van de bestemming "Tuin - 1" die, voor zover hier van belang, ter plaatse geldt op grond van de beheersverordening "Veegplan Haarlem 2017", vastgesteld door de raad op 15 maart 2018, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor de oprichting van een fietsenberging zoals geformuleerd in artikel 12.2, aanhef en onder e, van de regels van de beheersverordening. Op 30 maart 2020 heeft zij een omgevingsvergunning aangevraagd ter legalisering.

202104821/1/R1
    Datum uitspraak: 15 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Haarlem,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland (hierna: de rechtbank) van 15 juni 2021 in zaak nr. 20/6208 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 mei 2020 heeft het college geweigerd de door [appellant] aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen voor het in strijd met het bestemmingsplan plaatsen van een fietsenberging in de voortuin van perceel [locatie] te Haarlem.
    Bij besluit van 26 oktober 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2022, waar [appellant], bijgestaan door J. van der Velden en A.J. van Putten, rechtsbijstandverleners te Zoetermeer, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.S.M. Vringer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage bij de uitspraak. De bijlage is onderdeel van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] woont op het adres [locatie]. In 2015 heeft zij daar, zonder dat daartoe een omgevingsvergunning is verleend, een fietsenberging in de voortuin geplaatst. De fietsenberging is niet toegestaan op grond van de bestemming "Tuin - 1" die, voor zover hier van belang, ter plaatse geldt op grond van de beheersverordening "Veegplan Haarlem 2017", vastgesteld door de raad op 15 maart 2018, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor de oprichting van een fietsenberging zoals geformuleerd in artikel 12.2, aanhef en onder e, van de regels van de beheersverordening. Op 30 maart 2020 heeft zij een omgevingsvergunning aangevraagd ter legalisering. Het college wil geen toepassing geven aan artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), omdat het college het groene en open karakter van voortuinen wil handhaven. [appellant] is het met deze weigering niet eens, onder meer omdat in de directe omgeving vergelijkbare fietsenbergingen zijn opgericht, al dan niet met vergunning. Het college heeft het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat het beroep van [appellant] op de overgangsregeling uit de beheersverordening niet slaagt. Het betoog van [appellant] dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het geen gebruik wil maken van zijn afwijkingsbevoegdheid, slaagt volgens de rechtbank evenmin. Het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet, alleen al omdat [appellant] in haar beroep niet heeft verwezen naar concrete gevallen waarin het college wel van zijn afwijkingsbevoegdheid gebruik heeft gemaakt om een omgevingsvergunning te verlenen voor een fietsenberging in de voortuin, aldus de rechtbank.
    De gronden van het hoger beroep
    Overgangsrecht
    4.       [appellant] kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat de fietsenberging niet onder de beschermende werking van het bouwovergangsrecht van artikel 21.1 van de beheersverordening "Veegplan Haarlem 2017" valt. Zij handhaaft daarbij haar betoog dat er volgens het bouwovergangsrecht veranderd mag worden. Dat zij de fietsenberging in strijd met het voorgaande bestemmingsplan zonder omgevingsvergunning voor bouwen heeft opgericht, doet daar volgens haar niet aan af. Volgens haar moet worden gekeken naar de letterlijke tekst van artikel 21.1 en 21.3 en niet naar de bedoeling van de planwetgever bij de opstelling daarvan. Daarbij verwijst [appellant] naar eerdere uitspraken van de Afdeling over de (letterlijke) interpretatie van planregels, namelijk naar een uitspraak van 20 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2055) en een uitspraak van 18 februari 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BH3227). Het gevolg van deze letterlijke lezing van artikel 21.1 en 21.3 van de beheersverordening is volgens haar dat alle bouwwerken, al dan niet toegestaan onder het vorige bestemmingsplan, zijn gelegaliseerd.
    4.1.    Artikel 21 Overgangsrecht uit de beheersverordening luidt:
    "21.1 Bouwen
    Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning, en afwijkt van het plan, mag mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
    a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    b. na het tenietgaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
    […]
    21.3 Uitzondering overgangsrecht bouwwerken
    Lid 23.1 is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan."
    4.2.    Niet in geschil is dat de fietsenberging in 2015 in strijd met het destijds geldende bestemmingsplan "Ramplaankwartier", vastgesteld door de raad op 26 juni 2013, is gebouwd. Op 5 maart 2018 is de beheersverordening "Veegplan Haarlem 2017" door de raad vastgesteld. Daarbij zijn de regels omtrent fietsenbergingen op gronden met de bestemming "Tuin -1" ongewijzigd overgenomen in artikel 12.1, aanhef en onder e, van de regels van de beheersverordening.
    4.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat de fietsenberging geen beschermende werking toekomt op grond van artikel 21.1 van de beheersverordening, omdat in artikel 21.3 de beschermende werking van dat artikel wordt uitgesloten voor bouwwerken die weliswaar bestonden op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan zijn opgericht. De rechtbank heeft daarbij ook terecht geoordeeld dat duidelijk is dat "Lid 23.1" in artikel 21.3 van de beheersverordening een kennelijke verschrijving betreft, alleen al omdat de beheersverordening geen lid 23.1 of artikel 23 kent. Daarnaast is duidelijk dat de opname van artikel 21 in de beheersverordening voortvloeit uit de wettelijke verplichting van artikel 3.2.1 van het Besluit ruimtelijke ordening waarin wordt opgedragen om in een bestemmingsplan de in artikel 3.2.1 geformuleerde standaardregel van overgangsrecht voor bouwwerken op te nemen. Gelet hierop is duidelijk dat "23.1" in artikellid 21.3 van de beheersverordening had moeten zijn "21.1". Voor zover [appellant] onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 20 november 2013 en 18 november 2009 betoogt dat de bedoeling van de planwetgever niet af kan doen aan wat ondubbelzinnig in de planregels is bepaald, overweegt de Afdeling dat het in die uitspraken ging om de uitleg van planregels waarbij er geen sprake was van een kennelijke verschrijving.
    4.4.    Artikel 21.3 van de beheersverordening moet daarom zo gelezen worden, dat dit artikel verwijst naar lid 21.1. Dat betekent dat de fietsenberging alleen al daarom geen beschermende werking toekomt op grond van het overgangsrecht van artikel 21.1 van de beheersverordening.
    Het betoog slaagt niet.
    Afwijken van het bestemmingsplan
    5.       [appellant] kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat het college voldoende heeft gemotiveerd waarom het weigert met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo te voorzien in een afwijking van de beheersverordening ten behoeve van haar fietsenberging. Het college is volgens haar niet bereid tot meedenken en past de regels te rigide toe, zeker gelet op de aanstaande Omgevingswet, die meer flexibiliteit van bestuursorganen verwacht. Verder voert zij aan dat het bouwplan juist uitgaat van een verkleining van de bestaande berging om zoveel mogelijk te voldoen aan de eisen die het bestemmingsplan daaraan stelt. Het college kan zich volgens [appellant] redelijkerwijs niet op het standpunt stellen dat bouwwerken in de voortuin geen goede ruimtelijke ordening opleveren, omdat het bestemmingsplan dit onder voorwaarden wel toestaat. In dat verband voert zij aan dat de fietsenberging met groen is bedekt waardoor de verrommeling beperkt is, en dat de fietsenberging een ondergeschikt bouwdeel is ten opzichte van de woning. Daarnaast begrijpt zij niet waarom auto’s wel in de voortuin mogen parkeren.
    5.1.    Aan de gronden van de fietsenberging is in de beheersverordening de bestemming "Tuin -1" toegekend. Op de gronden met de bestemming "Tuin - 1" mag op grond van artikel 12.1 van de beheersverordening een fietsenberging worden opgericht mits wordt voldaan aan de voorwaarden in artikel 12.2, aanhef en onder e, van de regels van de beheersverordening. Niet in geschil is dat het bouwplan van de fietsenberging van [appellant] niet voldoet aan de volgende voorwaarden uit artikel 12.2, aanhef en onder e, van de planregels van de beheersverordening:
    1. er is geen achterom aanwezig bij de woning;
    3. de hoogte van de berging mag maximaal 1,3 m bedragen;
    5. de oppervlakte van de berging mag maximaal 4 m2 bedragen.
    5.2.    Het college heeft op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onder 1, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht de bevoegdheid om voor de aangevraagde fietsenberging een omgevingsvergunning te verlenen voor het handelen in strijd met de beheersverordening. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    5.3.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college heeft mogen besluiten om de gevraagde omgevingsvergunning niet te verlenen. Hiertoe overweegt de Afdeling het volgende. Artikel 12.2, aanhef en onder e, van de regels van de beheersverordening bevat voor fietsenbergingen een uitzondering op het algemene uitgangspunt van de raad om bouwwerken in voortuinen in het Ramplaankwartier tegen te gaan. Dit tot behoud van groene voortuinen en het tegengaan van verrommeling. In artikel 12.2, aanhef en onder e, onder 1, van de regels van de beheersverordening wordt onder voorwaarden een uitzondering gemaakt voor fietsenbergingen in situaties waarbij geen achterom aanwezig is. De Afdeling begrijpt het college aldus dat het in beginsel geen medewerking verleent aan een afwijking van artikel 12.2, aanhef en onder e, van de regels van de beheersverordening indien er een achterom aanwezig is. De Afdeling acht dit niet onredelijk, omdat bij de aanwezigheid van een achterom fietsen ook in de achtertuin kunnen worden gestald en fietsen daar in dit geval minder in het zicht staan.
    5.4.    Omdat er bij [appellant] een achterom is, ziet het college alleen al daarom geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 2.12 van de Wabo. Met de rechtbank ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op dit standpunt mocht stellen.
    Dat de achterom volgens [appellant] niet of beperkt gebruikt kan worden met een bakfiets, maakt dat niet anders. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant] ter zitting heeft toegelicht dat de achterom met een reguliere fiets wel gebruikt kan worden.
    Dat het bouwplan van [appellant] uitgaat van een verkleining van de bestaande fietsenberging, leidt ook niet tot een ander oordeel van de Afdeling, omdat de bestaande fietsberging immers zonder vergunning is opgericht, zodat zij aan de aanwezigheid daarvan geen rechten kan ontlenen.
    Ook het betoog van [appellant] over het parkeren van auto’s in voortuinen, kan niet slagen. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking de toelichting van het college dat het plaatsen van een fietsberging niet vergelijkbaar is met het parkeren van auto’s op de oprit, omdat de plaatsing van een fietsberging een andersoortig ruimtelijk gevolg in de voortuin oplevert, namelijk een permanent aanwezig bouwwerk. Dit standpunt acht de Afdeling niet onredelijk.
    Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat de fietsenberging groen kan worden ingepast, heeft het college toegelicht dat een groene inpassing van de fietsenberging zijn bezwaren niet wegneemt, omdat het groen kan worden weggehaald of in slechte conditie kan komen te verkeren. Nog daargelaten dat bij een goede groene inpassing ruimtelijke bezwaren blijven bestaan. Ook dit standpunt komt de Afdeling niet onredelijk voor.
    Verder kan een vooruitblik naar de Omgevingswet [appellant] evenmin baten, alleen al omdat de Omgevingswet nog niet in werking is getreden.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheids- en vertrouwensbeginsel
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor de plaatsing van haar fietsenberging. Zij stelt dat in andere voortuinen in de wijk ook fietsenbergingen zijn gebouwd, al dan niet met vergunning. Ter onderbouwing van haar stelling verwijst zij - anders dan in beroep - naar fotomateriaal met bouwwerken in een aantal voortuinen in de Ramplaan. Het college staat deze bouwwerken ook toe, dus zou het college haar fietsenberging ook moeten toestaan, aldus [appellant]. Het besluit van het college om geen omgevingsvergunning te verlenen is dan ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Daarnaast stelt zij dat zij aan de aanwezigheid van bouwwerken in de voortuinen in haar directe omgeving het vertrouwen mocht ontlenen dat het college akkoord was met fietsenbergingen in de tuin.
    6.1.    De Afdeling is van oordeel dat dit betoog over het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college op de zitting heeft toegelicht dat in de gemeente Haarlem in de afgelopen jaren slechts tweemaal een omgevingsvergunning voor zo’n fietsenberging in de voortuin is verleend, beide in een situatie die niet gelijk is aan die van [appellant]. In het eerste geval was er bij de aanvrager geen achterom aanwezig, terwijl dit bij [appellant] wel het geval is. Het tweede geval was, anders dan de woning van [appellant], een specifieke situatie met een hoekwoning, waarbij de fietsenberging wat betreft de afmetingen voldeed aan de voorwaarden uit de planregels, terwijl de fietsenberging van [appellant] niet voldoet aan de afmetingen zoals deze zijn geformuleerd in artikel 12.2, aanhef en onder e, van de regels van de beheersverordening. Voor de bouwwerken op de foto’s van [appellant] zijn volgens het college geen omgevingsvergunningen verleend. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college hiermee voldoende gemotiveerd dat van vergelijkbare gevallen geen sprake is. De conclusie is dan ook dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de situaties die [appellant] heeft genoemd niet dezelfde zijn als de situatie die nu aan de orde is.
    Dit betoog slaagt niet.
    6.2.    Voor zover [appellant] zich beroept op het vertrouwensbeginsel, overweegt de Afdeling het volgende. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Nu de situaties die [appellant] heeft genoemd niet dezelfde zijn als de situatie die nu aan de orde is, kon [appellant] alleen al daarom aan de enkele aanwezigheid van andere (legale) fietsenbergingen niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat zij een omgevingsvergunning zou krijgen voor haar bouwplan. Ook aan de gestelde omstandigheid dat het college niet handhavend optreedt tegen illegale fietsenbergingen of tegen haar eigen fietsenberging, kon [appellant] niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat zij de omgevingsvergunning zou krijgen. Het enkele tijdsverloop, oftewel het langdurig stilzitten sinds de realisering van de illegale fietsenbergingen, is onvoldoende voor het oordeel dat er door het college een in rechte te eerbiedigen vertrouwen is gewekt dat een vergunning zal worden verleend. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:390.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Stoof
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2022
    749-1008
     
    Bijlage
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]
    Veegplan Haarlem 2017
    Artikel 12.2
    Binnen de bestemming 'Tuin - 1' mogen 'bouwwerken geen gebouw zijnde' worden opgericht onder de volgende voorwaarden:
    […]
    e. het realiseren van een fietsenberging in de voor- of zijtuin mag onder de volgende voorwaarden:
    1. er is geen achterom aanwezig bij de woning;
    2. de diepte van de voor- of zijtuin is minimaal 2,5 m;
    3. de hoogte van de berging mag maximaal 1,3 m bedragen;
    4. de verticale diepte van een berging mag maximaal 1 meter bedragen ten opzichte van het maaiveld;
    5. de oppervlakte van de berging mag maximaal 4 m² bedragen;
    6. de gevels van de berging evenwijdig aan de voorgevel, mogen maximaal 30% van de breedte van die voorgevel beslaan.