ECLI:NL:RVS:2022:1697, Raad van State, 15-06-2022, 202104293/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen om de bakkerij die is gevestigd op de percelen [locatie 1] te Edam uit te breiden op het aangrenzende perceel [locatie 2] te Edam.  [appellant] is eigenaar van de percelen [locatie 1] en heeft daar een bakkerij. Hij is ook eigenaar van het perceel [locatie 2]. Het achtererf van dit perceel is een binnenplaats die onder andere grenst aan de percelen [locatie 1]. Hij heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor een uitbreiding van de bakkerij door het pand [locatie 2] te betrekken bij de bakkerij. Door het volledig bebouwen van de binnenplaats wordt de huidige bakkerij verbonden met het pand [locatie 2]. In het pand [locatie 2] wil [appellant] op de begane grond een personeelsruimte, opslagruimte en werkkamer maken. Op de binnenplaats wil hij een overkapping maken en koelcellen plaatsen.

202104293/1/R1.
    Datum uitspraak: 15 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Volendam, gemeente Edam-Volendam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 21 mei 2021 in zaak nr. 20/2989 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 oktober 2019 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen om de bakkerij die is gevestigd op de percelen [locatie 1] te Edam uit te breiden op het aangrenzende perceel [locatie 2] te Edam.
    Bij besluit van 16 april 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, maar het besluit van 21 oktober 2019 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 21 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [partij A], het college en [partij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. F.K. van Wijk, rechtsbijstandverlener te Leusden, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door A.S.M. Hoekstra en C.E.M. Veerman, zijn verschenen. Ook is ter zitting [partij A], bijgestaan door mr. J. de Vet, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de percelen [locatie 1] en heeft daar een bakkerij. Hij is ook eigenaar van het perceel [locatie 2]. Het achtererf van dit perceel is een binnenplaats die onder andere grenst aan de percelen [locatie 1]. Hij heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor een uitbreiding van de bakkerij door het pand [locatie 2] te betrekken bij de bakkerij. Door het volledig bebouwen van de binnenplaats wordt de huidige bakkerij verbonden met het pand [locatie 2]. In het pand [locatie 2] wil [appellant] op de begane grond een personeelsruimte, opslagruimte en werkkamer maken. Op de binnenplaats wil hij een overkapping maken en koelcellen plaatsen. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht Edam 2016", omdat het bouwplan niet in overeenstemming is met de voor het perceel Breestaat 10 geldende woonbestemming en omdat de binnenplaats volledig wordt bebouwd.
    Het college heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan, omdat het bouwplan volgens het college in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens het college zou het bouwplan inbreuk maken op een goed woon- en leefklimaat door onaanvaardbare geluidsoverlast.
    [partij A] woont op het perceel [locatie 3], dat is gelegen naast [locatie 2], en [partij B] op het perceel [locatie 4], dat aan de ene kant grenst aan de percelen [locatie 1] en aan de andere kant aan het perceel [locatie 2]. Zij vinden het goed dat het college heeft geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwplan, omdat zij vrezen voor aantasting van hun woon- en leefklimaat, door onder meer geluidsoverlast en trillingen.
    Aangevallen uitspraak
    2.       Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college toereikend gemotiveerd dat een goed woon- en leefklimaat als gevolg van het bouwplan niet gewaarborgd is vanwege het risico op geluidsoverlast. Ook heeft het college volgens de rechtbank voldoende gemotiveerd waarom het er niet voor heeft gekozen de vergunning onder voorschriften te verlenen. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft mogen weigeren vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellant] geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen. De rechtbank heeft vastgesteld dat het college in de brief van 22 februari 2018 aan de architect van [appellant] heeft geschreven bereid te zijn medewerking aan het bouwplan te verlenen onder de voorwaarde dat gesproken kan worden van een goede ruimtelijke ordening. In de brief is aangegeven dat [appellant] een ruimtelijke motivering over moet leggen met daarbij behorende onderzoeken, waarbij met name aandacht moet worden besteed aan het aspect geluid. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in de brief geen ondubbelzinnige toezegging gedaan dat de gevraagde vergunning zou worden verleend. Het college heeft immers duidelijk gemaakt dat eerst nog beoordeeld moest worden of het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, aldus de rechtbank.
    Woon- en leefklimaat
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank miskent dat het bouwplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, omdat volgens hem sprake is van een goed woon- en leefklimaat. Daarom had het college hem een omgevingsvergunning moeten verlenen. Het standpunt van het college dat het bouwplan zou leiden tot geluidsoverlast is door de rechtbank ten onrechte gevolgd, omdat dit standpunt is gebaseerd op de subjectieve en niet onderbouwde vrees van omwonenden. Daarbij is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat de personeelsruimte zou grenzen aan de slaapverdieping van omwonenden. Deze ruimte grenst namelijk aan de woonkamer van het pand [locatie 3]. Ook heeft de rechtbank miskend dat omwonenden geen klachten over geluidsoverlast hebben ingediend. Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat de bakkerij weliswaar 20 werknemers heeft, maar er nooit zoveel werknemers tegelijkertijd aan het werk zijn en dus ook niet in de personeelsruimte aanwezig zijn. Het gaat maar om drie werknemers tegelijkertijd. Daarnaast zullen zij pas rond 7:00 uur in de personeelsruimte koffie drinken en niet meteen aan het begin van de werkdag.
    3.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    3.2.    Anders dan [appellant] veronderstelt, heeft het college zich niet enkel op de subjectieve vrees van omwonenden gebaseerd. Het college heeft zich op basis van het aan de aanvraag ten grondslag liggende akoestisch onderzoek van KGI Groep B.V. van 4 april 2018 op het standpunt gesteld dat geen goed woon- een leefklimaat gewaarborgd is vanwege het risico op geluidsoverlast. In het akoestisch onderzoek is vermeld dat in de personeelsruimte soms achtergrondmuziek ten gehore wordt gebracht. Het toelaatbare muziekniveau is erg laag en zelfs zonder muziek in de kantine is er kans op geluidsoverlast aanwezig, voornamelijk door stemgeluid, aldus het onderzoeksrapport. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college toereikend heeft gemotiveerd dat een goed woon- en leefklimaat als gevolg van het project niet gewaarborgd is vanwege het risico op geluidsoverlast. Ook wanneer de personeelsruimte aan de woonkamer van het pand [locatie 3] grenst en niet aan de slaapkamer, is te verwachten geluidsoverlast een omstandigheid die het college mag betrekken bij de vraag of sprake is van een goed woon- en leefklimaat. De omstandigheid dat omwonenden in de huidige situatie geen klachten hebben geuit over geluidsoverlast, maakt ook niet dat het college het risico op geluidsoverlast niet heeft mogen meewegen in de afweging om geen medewerking te verlenen aan het bouwplan van [appellant]. Als gevolg van het bouwplan zal de bakkerij in feite dichter bij de woningen van [partij A] en [partij B] komen en daarmee is dus ook het risico op geluidsoverlast groter dan in de huidige situatie. Wat betreft de stelling van [appellant] dat de bakkerij weliswaar 20 medewerkers heeft, maar dat deze niet allemaal tegelijkertijd in de personeelsruimte aanwezig zullen zijn, volgt dit inderdaad uit het akoestisch onderzoek. In het akoestisch onderzoek is namelijk uitgegaan van de situatie dat de personeelsruimte wordt gebruikt door maximaal 3 personen tegelijk, maar dat neemt niet weg dat volgens het onderzoeksrapport ook bij gebruik door 3 personen geluidsoverlast kan optreden voor omwonenden. Bij het antwoord op de vraag of er geluidsoverlast kan optreden heeft het college verder in aanmerking mogen nemen dat het inherent is aan de bedrijfsvoering van een bakkerij dat niet valt uit te sluiten dat er ook voor 7:00 uur in de ochtend geluidsoverlast kan optreden voor omwonenden. Daarbij komt dat [partij A] en [partij B] hebben toegelicht dat zij wonen in 16de-eeuwse panden met dunne wanden. Verder heeft het college in de afweging mogen betrekken dat het bouwplan is voorzien op gronden met een woonbestemming. Daarnaast heeft het college goed gemotiveerd dat het niet handhaafbaar is om voorschriften aan de vergunning te verbinden, zoals een maximaal aantal personen in de personeelsruimte op een bepaald tijdstip, omdat toezichthouders dan direct na een melding van omwonenden zouden moeten controleren hoeveel werknemers zich in de personeelsruimte bevinden.
    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft mogen weigeren vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening. Dit omdat het college goed heeft gemotiveerd dat niet gewaarborgd is dat sprake is van een goed woon- en leefklimaat voor omwonenden vanwege het risico op geluidsoverlast.
    Het betoog faalt.
    Vertrouwensbeginsel
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank miskent dat hij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen. Hij voert aan dat uit de brief van het college van 22 februari 2018 een ondubbelzinnige toezegging kan worden afgeleid. Volgens [appellant] blijkt uit de brief dat het college een positieve grondhouding had en dat er bereidheid bestond om medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan. Er zijn in de brief weliswaar voorwaarden gesteld. Namelijk dat de bestaande gebintenstructuur behouden blijft en dat er gesproken kan worden van een goede ruimtelijke ordening, waarbij er een ruimtelijke motivering moet worden opgesteld met aandacht voor het aspect geluid. Maar volgens [appellant] is aan deze voorwaarden voldaan. In dit verband wijst hij op de uitspraak van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2385, waarin de Afdeling heeft overwogen dat er ondanks een voorbehoud dan wel het stellen van voorwaarden sprake was een toezegging. Uit die uitspraak volgt volgens hem dat het erom gaat wat er bij het bevoegd gezag bekend was. In dit geval was bij het college bekend wat het bouwplan in hoofdlijnen inhield.
    4.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    4.2.    In de brief van 22 februari 2018 van het college aan de architect van [appellant] is vermeld: "Gezien het feit dat hergebruik van het pand ten behoeve van de bakkerij ten goede zal komen aan het behoud van het monument en gelet op het bovenstaande zijn [wij] bereid met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a onder 2 van de Wabo, juncto artikel 4, onderdeel 1 en 9 Bijlage II Bor medewerking te verlenen conform het afwijkingenbeleid, onder voorwaarde dat de bestaande gebintenstructuur blijft behouden en er gesproken kan worden van een goede ruimtelijke ordening. Om aan te tonen dat er sprake is van een goede ruimtelijke ordening dient u een ruimtelijke motivatie te overleggen met de daarbij behorende onderzoeken. Hierbij dient met name aandacht te worden besteed aan het aspect geluid. Uit akoestisch onderzoek moet blijken hoe groot de geluidsbelasting is op de omliggende bebouwing en de eventuele te treffen voorzieningen om binnen de geluidswaarden te blijven."
    4.3.    In de brief van 22 februari 2018 is geen uitlating gedaan waaruit [appellant] redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college aan hem een omgevingsvergunning voor het bouwplan zou verlenen. Uit de brief kan wel, zoals [appellant] terecht stelt, een positieve grondhouding worden afgeleid, maar niet meer dan dat. In de brief worden namelijk een aantal voorwaarden genoemd, waaronder dat gesproken kan worden van een goede ruimtelijke ordening. Hiervoor moest [appellant] een ruimtelijke motivering overleggen met bijbehorende onderzoeken, waarbij met name aandacht wordt besteed aan geluid. [appellant] heeft dit weliswaar gedaan, maar de uitkomst hiervan stond ten tijde van de brief van 22 februari 2018 nog niet vast. Uit het akoestisch onderzoek moest immers blijken hoe groot de geluidsbelasting is op de omliggende bebouwing, zoals ook in de brief is vermeld. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2020 kan [appellant] niet baten, omdat in die uitspraak een andere situatie aan de orde was. In die uitspraak ging het om een brief waarin stond dat de uitkomst van een collegevergadering is dat het college bereid is medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan als aan vijf in de brief genoemde voorwaarden wordt voldaan. In de desbetreffende brief is vermeld dat, voor zover het college bekend is, aan die voorwaarden wordt voldaan. In dit geval is in de brief van 22 februari 2018 niet vermeld dat aan de voorwaarden voor bereidheid om medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan is voldaan. In deze brief staan daarentegen voorwaarden waar [appellant] aan moet voldoen. Hij moest met name aantonen dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening. In dit geval lag het dus veel meer open dan in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 7 oktober 2020.
    Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college in de brief van 22 februari 2018 geen ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan dat de gevraagde vergunning zou worden verleend. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat [appellant] geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Janse
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2022
    855