ECLI:NL:CBB:2022:191, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-04-2022, 21/528
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet. Boetes wegens overschrijding van de gebruiksnormen in de zin van artikel 7 in samenhang met artikel 8 van de Msw en het schenden van de mestverwerkingsplicht op grond van artikel 33a, eerste en tweede lid, onderdeel b, van de Msw. Het College heeft in zijn uitspraken van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652, 653 en 654) en van 27 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:780) overwogen dat wanneer de marges bij het uitbrengen van het voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete wegens een gestelde overtreding van de artikelen 7 en 8 van de Msw niet openbaar waren, dit gebrek ook niet kan worden hersteld door het intrekken van het voornemen en het uitbrengen van een nieuw voornemen nadat de marges openbaar zijn gemaakt. Bovendien heeft het College in deze uitspraken nadrukkelijk overwogen dat zijn oordeel over de niet-herstelbaarheid van de afwezigheid van openbaarheid van de marges ten tijde van het voornemen ook geldt indien de voornemenprocedure, zoals in het onderhavige geval, reeds aanhangig was op 18 december 2018. Omdat appellante niet al in het kader van de eerste voornemenprocedure op de hoogte is gesteld van de inhoud van de marges, kunnen opgelegde de bestuurlijke boetes niet in stand blijven.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/528
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2022 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] en [naam 2] Mts., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 4 maart 2021, kenmerk SHE 20/746, in het geding tussen
    
    
    appellante
    
    en
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) 
    (gemachtigden: mr. H.J. Kram en mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 4 maart 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:971, hierna: aangevallen uitspraak).
      
        De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2022. Hieraan hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Appellante houdt en fokt melkvee. Op 5 januari 2016 hebben twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een rapport van bevindingen (rapport) opgemaakt ter zake van de door hen uitgevoerde controle op de naleving door appellante van de gebruiksnormen uit de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2014.
      
    
    
      1.3
      Bij brieven van 3 januari 2017 heeft de minister appellante naar aanleiding van het rapport bericht voornemens te zijn (eerste voornemen) twee bestuurlijke boetes op te leggen voor een bedrag van in totaal € 42.405,50, omdat appellante in 2014:
      - de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 4.345 kg stikstof heeft overschreden;
      - de stikstofgebruiksnorm met 1.147 kg heeft overschreden;
      - de fosfaatgebruiksnorm met 804 kg heeft overschreden;
      - niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht voor een hoeveelheid van 323 kg fosfaat.
      De minister heeft in de Berekening gebruik meststoffen 2014 bij de posten ‘Graasdierenmest’ (afvoer) en ‘Kunstmest’ (aanvoer) onnauwkeurigheidsmarges (marges) toegepast, waarvan hij de inhoud niet aan appellante heeft medegedeeld. Appellante heeft op 27 januari 2017, aangevuld op 6 februari 2017, haar zienswijze ingediend.
      
    
    
      1.4
      Bij brief van 25 april 2019 heeft de minister de voornemens van 3 januari 2017 tot het opleggen van twee bestuurlijke boetes ingetrokken, omdat uit de uitspraken van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652, 653 en 654, hierna: de uitspraken van 18 december 2018) volgt dat de marges voor een bedrijf bekend moeten zijn op het moment dat het boetevoornemen wordt verzonden, wat bij appellante niet het geval was. De minister heeft daarbij wel meegedeeld dat deze brief niet het einde van de procedure is en binnenkort een nieuw voornemen zal volgen waarin de marges duidelijk kenbaar worden gemaakt.
      
    
    
      1.5
      Bij brief van 29 mei 2019 heeft de minister appellante opnieuw bericht voornemens te zijn (tweede voornemen) twee bestuurlijke boetes op te leggen voor een bedrag van in totaal € 42.940,-, omdat appellante in 2014:
      - de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 4.345 kg stikstof heeft overschreden;
      - de stikstofgebruiksnorm met 1.300 kg heeft overschreden;
      - de fosfaatgebruiksnorm met 804 kg heeft overschreden;
      - niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht voor een hoeveelheid van 323 kg fosfaat. Hierbij heeft de minister naar aanleiding van de hiervoor aangehaalde uitspraken van het College voor de inhoud van de marges verwezen naar het rapport “Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen?”. Appellante heeft op
      11 juni 2019 haar zienswijze ingediend.
      
    
    
      1.6
      Bij besluit van 25 juli 2019 (primaire besluit) heeft de minister aan appellante twee gematigde bestuurlijke boetes opgelegd ter hoogte van in totaal € 40.084,70, omdat zij in 2014 de gebruiksnormen in de zin van artikel 7 in samenhang met artikel 8 van de Msw heeft overschreden en zich niet heeft gehouden aan de mestverwerkingsplicht op grond van artikel 33a, eerste en tweede lid, onderdeel b, van de Msw. Conform het matigingsbeleid van de minister heeft hij wegens het overschrijden van de beslistermijn de boetes coulancehalve gematigd. Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.7
      Op 4 december 2019 is een aanvullend rapport van bevindingen (aanvullend rapport) opgemaakt. Hierop heeft appellante per brief van 3 januari 2020 en tijdens een hoorzitting op 8 januari 2020 gereageerd.  
      
    
    
      1.8
      Bij beslissing op bezwaar (bestreden besluit) van 31 januari 2020 heeft de minister het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. De minister stelt zich op het standpunt dat hij niet ongeoorloofd heeft gehandeld door het eerste voornemen in te trekken en het tweede voornemen, na bekendmaking van de inhoud van de marges, uit te brengen. De minister leidt uit het oordeel van het College in de uitspraken van 18 december 2018 niet af dat een voornemen niet kan worden aangepast of hersteld. Er was immers nog geen boetebesluit genomen en appellante heeft op deze manier de kans gekregen om de omvang en toepassing van de marges toereikend te toetsen voordat het tot een daadwerkelijke boeteoplegging komt. Daarmee wordt de zorgvuldigheid in de voorbereidingsfase van het besluit gewaarborgd. Hiertegen heeft appellante beroep ingesteld.
      
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
      
      
        “5.2 De rechtbank stelt voorop dat ten tijde van de uitspraken van het CBb [College: de uitspraken van 18 december 2018, ECLI:NL:CBB:2018:652, 653 en 654] de minister eiseres nog geen bestuurlijke boete had opgelegd. De minister heeft de voornemens ingetrokken en doen volgen door een nieuw voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete waarmee eiseres alsnog op de hoogte is gesteld van de inhoud van de marges. De rechtbank ziet in de uitspraken van het CBb geen aanwijzingen dat deze handelwijze van de minister in strijd is met fundamentele rechtsbeginselen, zoals het verdedigingsbeginsel. Eiseres is immers aan de hand van het nieuwe voornemen (alsnog) in staat gesteld zich ertegen te verweren dat zij artikel 7 en artikel 33a, eerste lid, van de Msw heeft overtreden voordat daadwerkelijk een boete is opgelegd. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
        (…)”
      
      
    
    
      2.2
      De rechtbank heeft het beroep van appellante gegrond verklaard op grond van haar oordeel dat de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn verder moet worden gematigd met 25%. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd, het primaire besluit herroepen, de boete vastgesteld op € 30.063,52 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Ook heeft de rechtbank de minister veroordeeld in de proceskosten van appellante in beroep.
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      Appellante voert aan dat de rechtbank het boetebesluit had moeten vernietigen, omdat de rechtbank en de minister de uitspraken van 18 december 2018 te beperkt hebben uitgelegd. Hieruit volgt namelijk dat aan het begin van de boeteprocedure, en dus al bij het kenbaar maken van het eerste voornemen, de inhoud van de marges openbaar had moeten zijn. Dit was bij appellante niet het geval. Pas twee jaar na het eerste voornemen heeft de minister na intrekking van dit voornemen een tweede voornemen tot het opleggen van bestuurlijke boetes uitgereikt, waarmee appellante alsnog op de hoogte is gesteld van de inhoud van de marges, als gevolg van de eerder aangehaalde uitspraken van het College. Appellante stelt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, dat het gebrek hiermee niet is hersteld. Uit de uitspraken valt volgens appellante namelijk af te leiden dat de openbaarheid van de marges zo fundamenteel is dat de afwezigheid daarvan niet meer kan worden hersteld in een later stadium van de procedure. Dit geldt ook indien de voornemen-, bezwaar- of (hoger)beroepsprocedure reeds aanhangig is op de dag van de uitspraken, te weten 18 december 2018. Dit was het geval bij appellante, aangezien er bij haar al sprake was van een voornemenprocedure die zeer geruime tijd voor de uitspraken aanhangig was. Dat aan appellante nog geen boete was opgelegd en zij zich volgens de minister kon verzetten tegen het voornemen, maakt dat niet anders, omdat het College nadrukkelijk heeft geoordeeld dat ook bij het ontbreken van de openbaarheid van de marges in een voornemen sprake is van een onherstelbaar gebrek.
      
    
    
      3.2
      Ter zitting heeft appellante de hogerberoepsgrond ingetrokken dat de opgelegde bestuurlijke boetes verder moeten worden gematigd door de maximering van de matiging van de boetes niet toe te passen. Het College zal op die grond dan ook niet ingaan.
      
      4. De minister verwijst voor zijn standpunt kortheidshalve naar de overwegingen in de aangevallen uitspraak. De minister is van mening dat hij niet in strijd heeft gehandeld met fundamentele rechtsbeginselen door het eerste voornemen in te trekken en vervolgens het tweede voornemen op te leggen, waarmee appellante alsnog op de hoogte is gesteld van de inhoud van de marges. Appellante heeft daarop kunnen reageren, wat zij ook heeft gedaan. De minister had ten tijde van de uitspraken van het College nog geen besluit op het eerste voornemen genomen. De uitspraken van het College staan niet in de weg aan het versturen van een nieuw voornemen na openbaarmaking van de marges. Ter zitting heeft de minister zijn standpunt hierover nader uiteengezet en verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 november 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:9782) waaruit volgens de minister volgt dat het intrekken van een voornemen en het uitbrengen van een nieuw voornemen niet in strijd is met de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
      5. Voor de beoordeling van deze zaak gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
      
    
    
      5.1
      Tussen partijen is niet in geschil dat appellante de gebruiksnormen heeft overschreden en zich niet heeft gehouden aan de mestverwerkingsplicht, zodat het College uitgaat van het vaststaan van die overtredingen.
      
      
        5.2.1
        Het College verwijst voor zijn beoordeling in de eerste plaats naar overweging 5.4 in zijn uitspraak van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:653). Voor zover hier van belang wordt daarin het volgende overwogen:
        
        
          “5.4 Appellant heeft, ook nu het hier gaat om een bestuurlijke boete wegens een gestelde overtreding van de artikelen 7 en 8 van de Msw, in lijn met het in de onder 5.3 genoemde uitspraak onder 5.4 en 5.5 overwogene, aanspraak erop dat ook hij vanaf het moment dat hem wordt medegedeeld dat ten aanzien van hem het opleggen van een boete wordt voorgenomen, reeds in het kader van dat voornemen op de hoogte wordt gesteld van de inhoud van de (tolerantie-, zekerheids- of handhavings)marges (hierna: marges). De verdachte veehouder heeft naar het oordeel van het College dan nog voordat daadwerkelijk een boete wordt opgelegd een redelijke mogelijkheid om zich tegen het vermoeden van onregelmatige afvoer te verweren door de feiten te betwisten die eraan ten grondslag zijn gelegd (de accuratesse van de forfaits, schattingen, en monsterneming en analyse (bijvoorbeeld door het vragen van heranalyse of het doen uitvoeren van een contra-expertise)) en/of andere feiten te stellen - en bij betwisting aannemelijk te maken - die redelijke twijfel wekken aan de juistheid van dat vermoeden. Het College is van oordeel dat het in het kader van het voornemen openbaar zijn van de marges in deze omstandigheden zo fundamenteel van aard is, dat de afwezigheid van die openbaarheid niet meer kan worden hersteld in een later stadium van de procedure (bezwaar, beroep, hoger beroep), in gevallen waarin naar aanleiding van het voornemen of in bezwaar, beroep of hoger beroep een betoog van de veehouder voorligt waarmee deze de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in de mest bestrijdt. Het in de vorige zin overwogene geldt dus ook indien de voornemen-, bezwaar of (hoger)beroepsprocedure reeds aanhangig is op de dag van deze uitspraak, en ook indien de veehouder bedoeld betoog voor het eerst na deze uitspraak voert.”
        
        
      
      
        5.2.2
        Het College verwijst voorts naar overweging 6.4 in zijn uitspraak van 27 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:780). Voor zover hier van belang wordt daarin het volgende overwogen:
        
        
          “6.4 De minister heeft miskend dat, zoals het College voorts in genoemde overweging 5.4 [College: zie het citaat in overweging 5.2.1 hiervóór] heeft overwogen, het in het kader van het voornemen openbaar zijn van de marges in deze omstandigheden zo fundamenteel van aard is, dat de schending van het verdedigingsbeginsel zoals gewaarborgd in artikel 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en in artikel 6 van het EVRM door de afwezigheid van die openbaarheid niet meer kan worden hersteld in een later stadium van de procedure (bezwaar, beroep, hoger beroep), in gevallen waarin naar aanleiding van het voornemen of in bezwaar, beroep of hoger beroep een betoog van de veehouder voorligt waarmee deze de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in de mest bestrijdt. Het voorgaande geldt ook indien (zoals in deze zaak) de voornemen-, bezwaar of (hoger)beroepsprocedure reeds aanhangig was op 18 december 2018 en de veehouder bedoeld betoog voor het eerst na 18 december 2018 voert.”
        
        
      
      
        5.2.3
        Uit de onder 5.2.1 en 5.2.2 geciteerde overwegingen volgt, anders dan de minister heeft betoogd, dat wanneer de marges bij het uitbrengen van het voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete wegens een gestelde overtreding van de artikelen 7 en 8 van de Msw niet openbaar waren, dit gebrek ook niet kan worden hersteld door het intrekken van het voornemen en het uitbrengen van een nieuw voornemen nadat de marges openbaar zijn gemaakt. Dit geldt wanneer de veehouder naar aanleiding van het voornemen of later in de procedure de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in de mest bestrijdt. Appellante heeft een dergelijke betwisting in haar zienswijze naar aanleiding van het eerste voornemen opgenomen, zoals de minister ook niet heeft betwist. Het College heeft in de aangehaalde uitspraken voorts uitdrukkelijk overwogen dat zijn oordeel over de niet-herstelbaarheid van de afwezigheid van openbaarheid van de marges ten tijde van het voornemen ook geldt indien de voornemenprocedure, zoals in het onderhavige geval, reeds aanhangig was op 18 december 2018. De door de minister gemaakte vergelijking met de onder 4 genoemde uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 november 2018 gaat niet op nu in dit geval aan het uitbrengen van een nieuw voornemen niet zozeer het bepaalde in artikel 5:43 van de Awb in de weg staat, als wel wat is overwogen onder 5.2.1 en 5.2.2 over de openbaarheid van gehanteerde marges bij de oplegging van een boete op grond van de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet. 
        
      
      
        5.2.4
        Wat onder 5.2.3 is overwogen brengt mee dat de rechtbank de bestuurlijke boetes ten onrechte in stand heeft gelaten, nu appellante niet al in het kader van de eerste voornemenprocedure op de hoogte is gesteld van de inhoud van de marges. 
        
        6. Het hoger beroep is gegrond. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen, behoudens voor zover daarbij is gelast dat de door appellante in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten en het door appellante betaalde griffierecht aan haar worden vergoed. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dit besluit vernietigen, het primaire besluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
        
        7. Het College zal de minister veroordelen in de door appellante in hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). Voorts zal het College de minister veroordelen tot vergoeding van het door appellante betaalde griffierecht.
        
        
        
        
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens voor zover daarbij is gelast dat de door appellante in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten en het door appellante betaalde griffierecht aan haar worden vergoed;
    - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    - draagt de minister op het door appellante voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,- te vergoeden;
    - veroordeelt de minister in de door appellante in hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.518,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.L. van der Beek en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.H. de Wildt				w.g. E.D.H. Nanninga
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        BIJLAGE
      
    
    
    
      
        Meststoffenwet
      
    
    
    
      Artikel 7
      Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
    
      Artikel 8
      Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
    
    a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
    b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
    c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
    (…)
    
    
      Artikel 33a
    
    1. Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren.
    2. Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar:
    
      a. op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert;
      b. een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot:
      1° laat verwerken,
      2° voor zover de landbouwer behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie landbouwers, overdraagt of laat overdragen aan een afnemer die behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie afnemers, of
      3° brengt op of in de in het desbetreffende kalenderjaar bij het desbetreffende bedrijf in gebruik zijnde landbouwgrond die is gelegen in Duitsland of België op een bij regeling van Onze Minister vast te stellen afstand van de Nederlandse grens, voor zover is voldaan aan bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden;
      (…)
    
    
    
      Artikel 51
      Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7 (…), 33a, eerste (…) lid (…).