ECLI:NL:RBOVE:2022:1260, Rechtbank Overijssel, 06-05-2022, ak_21_376
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2022-05-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Verweerder is uitgegaan van het gemiddelde fosfaat-/stikstofgehalte in de afgevoerde drijfmest. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de berekening met gemiddelde gehalten in dit geval de best beschikbare gegevens oplevert, zoals bedoeld in artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de regelgeving juist heeft toegepast. Beroep ongegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ZWO 21/376 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
      [naam 1] en [naam 2] , uit [plaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. D. Pool),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 24 augustus 2020 (primair besluit) heeft verweerder aan eisers op grond van de Meststoffenwet (hierna: de Msw) een bestuurlijke boete opgelegd van 
      € 11.125,80 voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. 
    
    
    
      In het besluit van 13 januari 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 31 maart 2022 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen in persoon van [naam 1] , bijgestaan door [naam 3] van For Farmers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO) heeft bij schrijven van 7 november 2018 informatie bij eisers gevraagd ten behoeve van een naar hun bedrijf in te stellen onderzoek met betrekking tot de hoeveelheid meststoffen die eisers met hun gebruiksruimte hebben gebruikt en met betrekking tot de vraag of het bedrijf voldoet aan de mestverwerkingsplicht en de verantwoorde groei melkveehouderij. Op grond van de verkregen informatie is geconstateerd dat er sprake is van overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm, de fosfaatgebruiksnorm  en het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht. 
    
    2. Bij brief van 5 juni 2019 heeft verweerder eisers bericht over het voornemen een bestuurlijke boete op te leggen van totaal € 42.518,-, voor overschrijding van de hiervoor genoemde normen en het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht.
    
    
      Na een door eisers op 25 juni 2019 gedaan verzoek om een nadere toelichting, heeft verweerder op 4 juli 2019 een herzien voornemen genomen om een bestuurlijke boete op te leggen van € 12.369,- voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen.
    
    
    
      Tegen het herziene voornemen hebben eisers 5 september 2019 een zienswijze ingebracht.
    
    
    
      Vervolgens is aan eisers bij besluit van 24 augustus 2020 een boete opgelegd van
      € 11.125,80 voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 1.767 kg stikstof in het jaar 2017. Daarbij is verweerder uitgegaan van een stikstofgebruiksruimte van 170 kg stikstof per hectare. Dit bedrag is berekend door het voorgenomen bedrag wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn te matigen met 10%.
    
    
    
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. 
    
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    3. Eisers hebben aangevoerd dat RVO de gehaltes in de beginvoorraad 2017 (4.000 ton 
    
      drijfmest) niet zonder meer had kunnen baseren op de gemiddelde gehalten van de van het 
      bedrijf van eisers afgevoerde mest gedurende het kalenderjaar 2016 (te weten 4,47 kg 
      stikstof en 1.52 kg fosfaat per ton). Eisers stellen dat de eindvoorraad   
      dierlijke mest in 2016 met name bestond uit dunne mest omdat er aan het eind van 2016 nog 
      300 ton dikkere mest is afgevoerd. Eisers stellen dat aansluiting moet worden gezocht bij de 
      forfaitaire gehalten als best beschikbare gehalten. 
      Eisers wijzen er verder op dat de verhouding tussen stikstof en fosfaat in de geproduceerde 
      mest een factor 3,703 bedraagt terwijl die in de afgevoerde mest 3,139 bedraagt. Het verlies 
      aan stikstof is daarmee groter dan wat gehanteerd wordt in de systematiek van de 
      Meststoffenwet. Eisers wijzen er op dat RVO ten onrechte het bovenwettelijke 
      stikstofverlies slechts corrigeert bij een stalbalans. Dat, zoals verweerder stelt voor
      graasdieren al een verlies voor stikstof is ingerekend geldt volgens eisers ook voor 
      staldieren. 
      Verder verwijzen zij naar de conclusie van raadsheer advocaat-generaal Wattel  van 
      22 mei 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:187). 
    
    
    4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het fosfaat- en het stikstofgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. De best beschikbare gegevens worden verkregen door de gehele voorraad mest te bemonsteren en te analyseren op dezelfde manier als bij de aan- en afvoer van de mest. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gebruik gemaakt worden van de berekening van de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten die eerder bepaald zijn aan de hand van de bemonstering en analyse van de in het desbetreffende jaar van het bedrijf afgeleverde hoeveelheden dierlijke meststoffen. Verweerder heeft tenslotte gesteld dat in een BEX-berekening, waar eisers voor 2017 gebruik van hebben gemaakt, al een correctie is opgenomen voor stikstofvervluchtiging, zodat voor een afzonderlijke berekening van gasvormige stikstofverliezen geen plaats is. In dit verband heeft verweerder verwezen naar uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 6 april 2017 (ECLI:RBOBR:2017:1977) en de rechtbank Zwolle van 14 april 2015 (ECLI:NL:RBZLY:2011:BQ2152). 
    
    
      
        Rechtsoverwegingen
      
    
    
    5. Voor een overzicht van de relevante wet- en regelgeving verwijst de rechtbank naar de bijlage die aan het bestreden besluit is toegevoegd.
    
    6. Eisers zijn van mening dat zij de gebruiksnorm dierlijke meststoffen niet hebben overschreden. Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de wijze waarop de gehalten aan fosfaat en stikstof in de voorraden dierlijke mest van mestcode 14 (drijfmest) per ultimo 2016 en 2017 zijn bepaald. Het geschil beperkt zich daarmee tot de gehalten die dienen te worden toegekend aan de mest in voorraad van mestcode 14 (rundveedrijfmest).
    
    7. Op grond van artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen of de stikstof- of fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet wordt overschreden.Ingevolge artikel 51 van de Msw kan verweerder een bestuurlijke boete opleggen bij een overtreding van artikel 7 van de Msw.
    
    8. De rechtbank dient te beoordelen of eisers het verbod van artikel 7 van de Msw om meststoffen op of in de bodem te brengen hebben overtreden. Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen volgens het systeem van de Msw primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Om een geslaagd beroep te kunnen doen op de opheffing van het verbod om meststoffen in de bodem te brengen, zullen eiseres aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hen zijn overschreden. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBB van 
    7 september 2017,(ECLI:NL:CBB:2017:355).
    
    9. De wijze van berekenen van de voorraden meststoffen is geregeld in artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Msw (verder: de Regeling). Op grond van het tweede lid van dit artikel worden het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. Uit het vierde lid van dit artikel volgt dat de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk is aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
    
    10. Verweerder is bij de berekening van de gemiddelde gehalten bij de post “beginvoorraad” uitgegaan van het gemiddelde fosfaat-/stikstofgehalte in de afgevoerde drijfmest (mestcode 14) over 2016.
    Bij de berekening van de gemiddelde gehalten bij de post “eindvoorraad” is verweerder  uitgegaan van het gemiddelde fosfaat-/stikstofgehalte in de afgevoerde drijfmest (mestcode 14) over 2017. 
    
    11. Er moet worden uitgegaan van de best beschikbare gegevens. Eisers hebben ter zitting aangevoerd dat lange tijd onduidelijk was dat verweerder deze methode als best beschikbare methode zou hanteren. Verweerder heeft echter terecht opgemerkt dat deze methode ook voordien al kon worden toegepast.
    
      Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de berekening met gemiddelde gehalten in dit geval de best beschikbare gegevens oplevert, zoals bedoeld in artikel 94, tweede lid, van de Regeling. In dat verband heeft de gemachtigde van verweerder er ter zitting terecht op gewezen dat eisers geen administratie hebben overlegd waaruit blijkt welk deel van de mest uit dikke mest bestaat en welk deel uit dunne mest. 
      De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder de regelgeving juist heeft toegepast.
    
    
    
      De rechtbank is voorts van oordeel dat eisers aan de hand van alternatieve gegevens over de geproduceerde mest onvoldoende aannemelijk hebben gemaakt dat de gebruiksnorm dierlijke meststoffen niet is overschreden. 
      Verweerder heeft ter zitting ook terecht gewezen op het belang dat de gehaltes in de begin- en eindvoorraad op dezelfde wijze moeten worden bepaald. 
    
    
    12. Voor wat betreft het stikstofgat heeft verweerder in het verweerschrift toegelicht dat de mestproductie in 2017 van de graasdieren op het bedrijf van eisers is bepaald aan de hand van de BEX-berekening. In deze berekening is al een correctie opgenomen voor stikstofvervluchtiging. Daarmee is naar de mening van verweerder voor een afzonderlijke berekening van gasvormige stikstofverliezen geen plaats. Deze beroepsgrond van eiser slaagt niet. Verweerder heeft in dit verband met juistheid verwezen naar de onder 4 vermelde rechtspraak.
    
    13. Eisers hebben verwezen naar conclusie van de advocaat generaal van 22 mei 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:187) en daarbij gesteld dat verweerder het oordeel van de Hoge Raad of het CBB over deze conclusie afwacht. Gelet ook op de rechtspraak van het CBB naar aanleiding van deze conclusie, wordt nu geen reden gezien daaraan in deze zaak conclusies te verbinden die zouden leiden tot het niet in stand laten van het bestreden besluit. 
    
    13. Ten aanzien van de hoogte van de opgelegde boete als zodanig zijn in het (aanvullende) beroepschrift geen beroepsgronden aangevoerd. Voor zover eisers ter zitting hebben aangegeven dat de boete voor hun kleine bedrijf niet is op te brengen, heeft verweerder afdoende gemotiveerd aangegeven dat in het beleid (bladzijde 28, onder punt 5.2.26) wel degelijk rekening wordt gehouden met de omvang van de bedrijven. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    14 Gelet op wat hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot het eindoordeel dat het beroep ongegrond is. 
    
    15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, rechter, in aanwezigheid van 
      M.W. Hulsman als griffier op 
    
    
    
      De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
    
    
    
    
    
    
      griffier								voorzitter
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.