ECLI:NL:RVS:2022:1200, Raad van State, 26-04-2022, 202201176/1/R4 en 202201176/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juni 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om uiterlijk op 1 augustus 2021 de mantelzorgwoning op het perceel aan de [locatie] in Doornenburg (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.  [appellant] heeft de mantelzorgwoning laten bouwen nadat hij in oktober 2019 eigenaar van het perceel is geworden. Op het perceel is het bestemmingsplan "Buitengebied Lingewaard" van toepassing. Het oostelijke gedeelte van het perceel heeft de bestemming "Wonen". Op deze gronden staan een woning en bijgebouwen. Het westelijke gedeelte van het perceel heeft de bestemming "Agrarisch met waarden - Oeverwallen". Dat deel ligt, bezien vanaf de Koffiemolen, achter de gronden met de bestemming "Wonen". De mantelzorgwoning staat op beide gedeelten van het perceel. Op 19 november 2019 heeft [appellant] het college verzocht een huisnummer aan de mantelzorgwoning toe te kennen.

202201176/1/R4 en 202201176/2/R4.Datum uitspraak: 26 april 2022
  
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
  
  
  
    [appellant], wonend te Doornenburg, gemeente Lingewaard,
  
  
  
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 28 januari 2022 in zaken nrs. 21/5605 en 21/5607 in het geding tussen:
  
  
  
    [appellant]
  
  
  
    en
  
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 4 juni 2021 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om uiterlijk op 1 augustus 2021 de mantelzorgwoning op het perceel aan de [locatie] in Doornenburg (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
  
  
  
    Bij besluit van 29 juli 2021 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op het door [appellant] tegen het besluit van 4 juni 2021 gemaakte bezwaar.
  
  
  
    Bij besluit van 9 november 2021 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 4 juni 2021 ongegrond verklaard.
  
  
  
    Bij uitspraak van 28 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 9 november 2021 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
  
  
  
    Tegen de uitspraak van 28 januari 2022 heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    Tevens heeft [appellant] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
  
  
  
    [appellant] heeft nadere stukken overgelegd.
  
  
  
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 31 maart 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.A. Patandin, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.M.A.E. Vermeulen, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [persoon A] en [persoon B] als getuigen gehoord, waarbij geen toepassing is gegeven aan artikel 8:33, vierde lid, van de Awb.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
  
  
    Inleiding
  
  
  2.	[ appellant] heeft de mantelzorgwoning laten bouwen nadat hij in oktober 2019 eigenaar van het perceel is geworden. Op het perceel is het bestemmingsplan "Buitengebied Lingewaard" van toepassing. Het oostelijke gedeelte van het perceel heeft de bestemming "Wonen". Op deze gronden staan een woning en bijgebouwen. Het westelijke gedeelte van het perceel heeft de bestemming "Agrarisch met waarden - Oeverwallen". Dat deel ligt, bezien vanaf de Koffiemolen, achter de gronden met de bestemming "Wonen". De mantelzorgwoning staat op beide gedeelten van het perceel. Op 19 november 2019 heeft [appellant] het college verzocht een huisnummer aan de mantelzorgwoning toe te kennen. Bij brief van 23 januari 2020 heeft het college [appellant] te kennen gegeven dat de mantelzorgwoning niet vergunningvrij mocht worden gebouwd, omdat de mantelzorgwoning gedeeltelijk is gebouwd op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Oeverwallen". In die brief staat dat [appellant] voor 4 maart 2020 een omgevingsvergunning moet aanvragen voor de activiteiten bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan. [appellant] heeft op 2 maart 2020 en op 30 juni 2020 aanvragen ingediend voor verlening van een omgevingsvergunning. Bij besluiten van 6 mei 2020 en 24 september 2020 zijn die aanvragen buiten behandeling gesteld, omdat [appellant] de benodigde gegevens niet tijdig en volledig heeft aangeleverd.
  
  
    De last onder dwangsom
  
  
  3. Bij brief van 26 april 2021 heeft het college aan [appellant] het voornemen bekendgemaakt om hem een last onder dwangsom op te leggen om de mantelzorgwoning te verwijderen. In reactie daarop heeft [appellant] zich in een zienswijze van 28 april 2021 beroepen op het vertrouwensbeginsel. Volgens [appellant] heeft [medewerker], medewerker van de omgevingsdienst regio Arnhem (hierna: ODRA), hem op 27 mei 2019 in een telefoongesprek toegezegd dat hij de mantelzorgwoning vergunningvrij op het perceel mag bouwen. [appellant] heeft daarbij op schrift gestelde verklaringen overgelegd van [persoon A] en [persoon B] waarin staat dat zij dat telefoongesprek hebben kunnen volgen en dat [medewerker] toen tegen [appellant] heeft gezegd dat hij geen vergunning nodig heeft en met de nieuwbouw kan beginnen.
  
  
    De last onder dwangsom houdt in dat [appellant] uiterlijk op 1 augustus 2021 de mantelzorgwoning verwijdert en verwijderd houdt. Die datum is later verlengd tot uiteindelijk de datum van deze uitspraak. Als [appellant] niet aan die last voldoet, dan verbeurt hij een dwangsom van € 5.000,00 per week met een maximum van € 40.000,00. Volgens het college overtreedt [appellant] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), omdat [appellant] de mantelzorgwoning zonder omgevingsvergunning heeft gebouwd en hij de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Oeverwallen" in strijd met het bestemmingsplan gebruikt. Het college weerspreekt dat [appellant] op 27 mei 2019 is toegezegd dat hij de mantelzorgwoning vergunningvrij mag bouwen. Volgens het college heeft [appellant] toen alleen geïnformeerd naar de mogelijkheden om vergunningvrij een mantelzorgverblijf te kunnen bouwen, maar heeft [appellant] daarbij geen concrete plannen, ook geen exacte locatie en afmetingen, kenbaar gemaakt voor het oprichten van een nieuw bijgebouw. [medewerker] beschikte niet over de benodigde informatie om een concrete toezegging te kunnen doen en heeft [appellant] alleen geïnformeerd over de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om vergunningvrij te kunnen bouwen. Het college ziet geen mogelijkheden om de bouw en het gebruik van de mantelzorgwoning te legaliseren, omdat het college bebouwing op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Oeverwallen" in strijd acht met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat het perceel samen met vier andere percelen aan een landschappelijk lint in het buitengebied ligt, dat de overgang op deze percelen tussen de bestemmingen "Wonen" en "Agrarisch met waarden - Oeverwallen" één rechte lijn vormt en dat de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Oeverwallen" een onbebouwde buffer vormen tussen de bebouwde gronden met de bestemming "Wonen" en een camping.
  
  
  
    De aangevallen uitspraak
  
  
  4. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 28 januari 2022 overwogen dat het college bevoegd is handhavend op te treden, omdat [appellant] niet beschikt over de benodigde omgevingsvergunning voor de mantelzorgwoning. De rechtbank is van oordeel dat in wat [appellant] heeft aangevoerd over het telefoongesprek met [medewerker] op 27 mei 2019 geen bijzondere omstandigheden zijn gelegen op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien, omdat [appellant] volgens de rechtbank niet aannemelijk heeft gemaakt dat bij dat telefoongesprek door of namens het college toezeggingen zijn gedaan waaraan [appellant] het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat voor de bouw van de mantelzorgwoning geen omgevingsvergunning vereist zou zijn. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat aan de door [appellant] overgelegde verklaringen van [persoon A] en [persoon B] niet de waarde kan worden toegekend die [appellant] daaraan wil geven, omdat die verklaringen identiek en onvoldoende concreet zijn. Hoewel [persoon A] en [persoon B] te kennen hebben gegeven dat zij het telefoongesprek hebben kunnen volgen, blijkt uit die verklaringen niet wat tijdens het telefoongesprek is besproken en hoe het plan voor de mantelzorgwoning is toegelicht. Ook heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het college te kennen heeft gegeven dat [medewerker] over onvoldoende informatie beschikte om een toezegging voor de specifieke situatie te kunnen doen en dat het college heeft gesteld dat [medewerker] ontkent een toezegging aan [appellant] te hebben gedaan. Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat de last niet onevenredig is.
  
  
    Het hoger beroep
  
  
  5.	[ appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat wat hij over het telefoongesprek met [medewerker] op 27 mei 2019 heeft aangevoerd geen bijzondere omstandigheden opleveren op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien. [appellant] voert aan dat hij voor het eerst op 21 mei 2019 telefonisch contact met [medewerker] heeft gehad en dat hij haar toen heeft gevraagd naar de mogelijkheid om vergunningvrij een mantelzorgwoning met een grondoppervlak van 100 m² op het perceel te bouwen als die woning gedeeltelijk op agrarische grond komt te staan. Hoewel [medewerker] dat zou uitzoeken, is [medewerker] in haar e-mailbericht van 24 mei 2019 niet op deze vraag ingegaan. Gelet daarop heeft [appellant] op 27 mei 2019 opnieuw gebeld met [medewerker]. Nadat hij [medewerker] herinnerde aan wat zij op 21 mei 2019 hadden besproken, heeft [medewerker] hem toegezegd dat hij de mantelzorgwoning vergunningvrij mag bouwen, aldus [appellant]. [appellant] heeft aanvullende schriftelijke verklaringen van 4 en 8 februari 2022 overgelegd waarin [persoon A] en [persoon B] deze gang van zaken tijdens het gesprek op 27 mei 2019 bevestigen. Volgens [appellant] bevat de hiervoor onder 2 vermelde brief van Noordhoek van 23 januari 2020 enige fouten. In die brief staat ten onrechte dat hij pas op 20 januari 2020 zou hebben geïnformeerd naar de mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen en dat hij op 24 mei 2019 een e-mailbericht naar de ODRA zou hebben verzonden, aldus [appellant].
  
  
    5.1.	Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
  
  
  a.	het bouwen van een bouwwerk,
  
  
    […]
  
  
  c.	het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een
  
  
    bestemmingsplan […],
  
  
  
    […]."
  
  
  
    5.2.	Niet in geschil is dat [appellant] niet beschikt over de op grond van artikel 2.1, aanhef en onder a en c, van de Wabo benodigde omgevingsvergunning voor de mantelzorgwoning, zodat het college in dit geval tot handhaving bevoegd is.
  
  
  
    5.3.	Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
  
  
  
    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
  
  
  
    5.4.	Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat in het telefoongesprek op 27 mei 2019 namens het college toezeggingen zijn gedaan waaraan [appellant] het vertrouwen mocht ontlenen dat voor de bouw van de mantelzorgwoning geen omgevingsvergunning vereist zou zijn. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat [appellant] zich niet al in het kader van de door hem ingediende aanvragen voor verlening van een omgevingsvergunning, maar pas in het kader van het handhavingstraject op het vertrouwensbeginsel heeft beroepen. Deze omstandigheid doet afbreuk aan de geloofwaardigheid van wat [appellant] over de inhoud van het telefoongesprek op 27 mei 2019 heeft aangevoerd. Ook het hiervoor genoemde e-mailbericht van 24 mei 2019 is van belang. Uit dat bericht blijkt dat [appellant] in een telefoongesprek op 21 mei 2019 aan [medewerker] de wens kenbaar heeft gemaakt een mantelzorgunit op het perceel te plaatsen en dat [medewerker] [appellant] daarover nader zou informeren. In het e-mailbericht werpt [medewerker] de vraag op of [appellant] een bestaande schuur wil verbouwen of een verplaatsbare unit wil plaatsen. Vervolgens zet [medewerker] in het e-mailbericht uiteen onder welke voorwaarden [appellant] een schuur tot mantelzorgwoning mag verbouwen of een verrijdbare mantelzorgunit mag plaatsen. Gelet op de inhoud van dit e-mailbericht acht de voorzieningenrechter niet aannemelijk dat [appellant] op 21 mei 2019 uitdrukkelijk aan [medewerker] kenbaar heeft gemaakt dat hij op het perceel een nieuwe grondgebonden mantelzorgwoning wil bouwen die gedeeltelijk op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Oeverwallen" zal komen te staan. Zijn claim in hoger beroep dat hij dat wel gedaan heeft, volgt de voorzieningenrechter dus niet. De voorzieningenrechter acht verder van belang dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat [medewerker] ontkent dat zij de door [appellant] gestelde toezegging heeft gedaan, dat geen grond bestaat eraan te twijfelen dat [medewerker] dit heeft ontkend en dat deze ontkenning in het licht van het e-mailbericht van 24 mei 2019 consistent is. Dit doet niet alleen afbreuk aan de geloofwaardigheid van wat [appellant] over de inhoud van het telefoongesprek op 27 mei 2019 heeft aangevoerd, maar ook aan de door [persoon A] en [persoon B] op schrift en ter zitting gegeven verklaringen over het telefoongesprek op 27 mei 2019. Gelet op wat hiervoor is overwogen, kan het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan van het college mag worden gevergd van handhaving af te zien. Dat in de brief van 23 januari 2020 mogelijk enige feitelijke onjuistheden staan, is hoe dan ook van onvoldoende gewicht om van handhaving af te zien. De voorzieningenrechter gaat daar dus niet verder op in.
  
  
  
    Het betoog faalt.
  
  
  6.	[ appellant] betoogt vervolgens dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ondeugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat concreet zicht op legalisatie ontbreekt. [appellant] wijst hierbij op wat in de brief van 17 december 2019 staat over de verwachting dat de gemeente zal meewerken aan de totstandkoming van de vergunning.
  
  
    6.1.	Ter zitting heeft [appellant] erkend dat hij inziet dat de in de brief van 17 december 2019 vermelde verwachting niet kan worden opgevat als een toezegging waaruit hij redelijkerwijs mocht afleiden dat het college een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor de mantelzorgwoning zal inwilligen. Voor legalisatie van de mantelzorgwoning is een omgevingsvergunning nodig als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Uit de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3723, volgt dat voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie in dat geval ten minste vereist is dat een aanvraag om een dergelijke omgevingsvergunning is ingediend. Het betoog, faalt daarom al omdat [appellant] na de twee buitenbehandelingstellingen van zijn vergunningaanvragen geen nieuwe aanvraag heeft ingediend.
  
  
  7.	[ appellant] heeft de Afdeling verzocht om [medewerker] en Noordhoek als getuigen op te roepen. Zoals de voorzieningenrechter ter zitting kenbaar heeft gemaakt, bestaat geen aanleiding voor het horen van [medewerker]. De voorzieningenrechter wijst hierbij op wat hiervoor onder 5.4 is overwogen. Voor het horen van Noordhoek bestaat geen aanleiding, omdat hij niet heeft deelgenomen aan het telefoongesprek op 27 mei 2019 en hij geen toezegging heeft gedaan waarop [appellant] zich in het kader van het vertrouwensbeginsel heeft beroepen. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat het horen van [medewerker] en Noordhoek als getuigen niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
  
  8. Het hoger beroep is ongegrond. De rechtbankuitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
  
  9. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
  
  10. De voorzieningenrechter merkt nog op dat het college zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] aan de last kan voldoen door de mantelzorgwoning te slopen voor zover die woning op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Oeverwallen" staat.
  
  11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    I.	bevestigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 28 januari 2022 in zaken nrs. 21/5605 en 21/5607, voor zover aangevallen;
  
  
  
    II.	wijst het verzoek af.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
  
  
  
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen	
  
  
  
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2022
  
  
  
    610