ECLI:NL:RBDHA:2022:4345, Rechtbank Den Haag, 04-05-2022, 21/1702
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-05-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiser heeft een woon/kantoorvilla gekocht en wil na verbouwing daar in 14 eenheden maximaal 28 arbeidsmigranten huisvesten. Verweerder heeft een omzettingsvergunning verleend. Na inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit ‘Wonen’ per 19 februari 2020 mag in het plangebied woonruimte niet anders worden gebruikt dan door één huishouden. Uit de controlerapporten volgt dat het pand op de peildatum werd bewoond door 12 personen. Eiser heeft geen aanknopingspunten aangeleverd om de juistheid van de bevindingen in de controlerapporten in twijfel te trekken. Gelet hierop en op het overgangsrecht mogen 12 huishoudens in het pand worden gehuisvest. De omstandigheid dat eiser een omzettingsvergunning is verleend, is op zichzelf onvoldoende voor een ander oordeel.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers SGR 21/1702
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 4 mei 2022 in de zaken tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigden: mr. T. van der Lans en mr. C.M.I. Berkovic)
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Westland, verweerder 
    (gemachtigde: mr. R. Brouwer)
    
    Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen: 
    
      
        
          [derde-partij 1]
        
      
      
        
          [derde-partij 2] 
      
      
        
          [derde-partij 3]
        
      
      
        
          [derde-partij 4] 
      
      
        
          [derde-partij 5]
        
      
      
        
          [derde-partij 6]
        
      
      
        
          [derde-partij 7]
        
      
      
        
          [derde-partij 8]
        
      
      hierna: de omwonenden,
      allen te [woonplaats] ,
      (gemachtigde: mr. J. Bouwman-Treffers),
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 3 juni 2020 (hierna: primair besluit) heeft verweerder een verzoek van de omwonenden om tegen eiser handhavende maatregelen te treffen vanwege het huisvesten van arbeidsmigranten in een woon/kantoorvilla aan de [adres] [huisnummer] (hierna: het pand) te [plaats] afgewezen, omdat het huisvesten van 12 personen in het pand is toegestaan. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het primaire besluit een bezwaarschrift ingediend.  
    
    
    
      Bij besluit van 28 januari 2021 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en bepaald dat er 12 huishoudens gehuisvest mogen worden in het pand.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De omwonenden hebben een reactie ingediend.
    
    
    
      Eiser heeft nadere stukken ingediend. 
      De rechtbank heeft het beroep op 24 maart 2022 op zitting behandeld. Eiser was aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De omwonenden waren aanwezig, bijgestaan door mr. J. Bouwman-Treffers.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    1. Eiser heeft het pand gekocht en verbouwd om 28 arbeidsmigranten erin te kunnen huisvesten. Op 14 februari 2020 is aan eiser hiervoor een omzettingsvergunning verleend.
    
      Op 18 februari 2020 is door de gemeenteraad van Westland het voorbereidingsbesluit ‘Wonen’ (hierna: het voorbereidingsbesluit) vastgesteld. Hiermee wordt per datum van de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit – 19 februari 2020 – niet meer toegestaan om woonruimtes binnen het plangebied (waaronder het pand) anders te bewonen dan door één huishouden en om het legale bestaande aantal huishoudens per woning uit te breiden. 
      Op 1 september 2020 heeft de gemeenteraad Westland in aansluiting op het voorbereidingsbesluit het paraplubestemmingsplan ‘Wonen Westland’ (hierna: het paraplubestemmingsplan) vastgesteld. 
      Partijen verschillen van mening wat per 19 februari 2020 het toegestane aantal personen is dat in het pand mag worden gehuisvest. 
    
    
    
      
        Wat stellen partijen in beroep?
      
    
    
    2. Eiser vindt dat gelet op de aan hem verleende omzettingsvergunning en op grond van overgangsrecht er 28 personen in het pand mogen worden gehuisvest. Leidend hiervoor is dat het pand al voor 19 februari 2020 geschikt was voor de bewoning van 28 personen en ook gedeeltelijk in gebruik was genomen voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Het bestreden besluit is in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder het vertrouwens-, rechtszekerheids- en motiveringsbeginsel. 
    
    3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het daadwerkelijk gebruik van het pand door 12 huishoudens onder het overgangsrecht valt, omdat op de peildatum 19 februari 2020 er 12 arbeidsmigranten feitelijk in het pand woonden. Verweerder baseert zich voor dit aantal op de rapporten van de op 25 februari 2020 en 5 maart 2020 verrichtte controles aan het pand. Op basis van de definitie van het begrip ‘huishouden’ in de planologische regels, neemt verweerder aan dat (in dit geval) één huishouden door één arbeidsmigrant wordt gevormd. Eiser komt geen geslaagd beroep toe op algemene beginselen van behoorlijk bestuur, aldus verweerder. 
    
    4. De omwonenden vinden dat per 19 februari 2020 slechts één huishouden mag worden gehuisvest in het pand. Subsidiair stellen de omwonden zich op het standpunt dat op grond van het overgangsrecht 12 personen, en niet 12 huishoudens, in het pand mogen worden gehuisvest. Een huishouden kan uit meerdere personen bestaan en het huisvesten van meer dan 12 arbeidsmigranten in het pand kan tot meer overlast voor de omwonenden leiden. 
    
    
      
        Wat zijn de regels?
      
    
    
    5. De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
      
        Wat is het oordeel van de rechtbank?
      
    
    
    6. De omwonenden hebben geen bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt. De rechtbank komt daarom niet toe aan een beoordeling van het argument van de omwonenden dat per 19 februari 2020 slechts één huishouden in het pand mag worden gehuisvest. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat gelet op het overgangsrecht, 12 huishoudens in het pand mogen worden gehuisvest. Daartoe acht de rechtbank het volgende van belang. 
    
    
      6.1.
      Uit de jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter volgt dat in een geval als hier aan de orde beslissend is of voor de inwerkingtreding van de wijziging van het planologisch regime het gebruik van het pand (in dit geval: het wonen van meer dan één huishouden) feitelijk is aangevangen. Met verweerder is de rechtbank dan ook van oordeel dat bepalend is hoeveel arbeidsmigranten op de peildatum van 19 februari 2020 feitelijk gezien in het pand woonden. 
      
    
    
      6.2.
      Niet in geschil is dat het gebruik van het pand voor kamergewijze verhuur aan arbeidsmigranten reeds bestond voor en op de peildatum 19 februari 2020. Uit de controlerapporten van 25 februari 2020 en 5 maart 2020 volgt dat door toezichthouders van verweerder is geconstateerd dat het pand op de peildatum werd bewoond door 12 personen. 
      
    
    
      6.3.
      Eiser heeft geen aanknopingspunten aangeleverd om de juistheid van de bevindingen in de controlerapporten van 25 februari 2020 en 5 maart 2020 in twijfel te trekken. De verklaringen van eiser en de overgelegde huurovereenkomst met ‘P. Looije Verpakkingen B.V.’ bieden naar het oordeel van de rechtbank geen steun voor het oordeel dat het aantal bewoners van het pand kort voor en op de peildatum 28 was. Weliswaar waren er 14 tweepersoonskamers gerealiseerd en mocht eiser op grond van de omzettingsvergunning 28 personen in het pand huisvesten, maar hieruit kan niet worden opgemaakt dat er 28 personen voor of op de peildatum feitelijk in het pand woonden. Het geheel aan stukken rechtvaardigt niet de conclusie dat eiser voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het pand voor en op de peildatum feitelijk werd gebruikt voor de huisvesting van 28 personen en dat dit gebruik daarna is voortgezet in dezelfde omvang. 
    
    
      6.4.
      Verweerder mocht gezien het vorenstaande afgaan op de juistheid van de controlerapporten en op grond van deze rapporten concluderen dat het aannemelijk is dat het pand op de peildatum 19 februari 2020 door 12 personen werd bewoond. Gelet hierop en op de definitie van het begrip ‘huishouden’ in de planologische regels, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het gebruik van het pand ten behoeve van 12 huishoudens onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt.
      
    
    
      6.5.
      De omstandigheid dat eiser een omzettingsvergunning voor het pand voor het huisvesten van 28 personen is verleend, is op zichzelf onvoldoende voor een ander oordeel. De gemeenteraad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten nieuwe bestemmingen en regels voor gronden en bouwwerken vaststellen. Na de inwerkingtreding van een nieuw planologisch regime, komt aan een verleende omzettingsvergunning geen zelfstandige betekenis toe. Een omzettingsvergunning wordt daarbij verleend op grond van een ander toetsingskader, namelijk de Huisvestingswet 2014. Eiser mocht op grond van de omzettingsvergunning dus niet zonder meer ervan uitgaan dat de planologische regels niet zullen wijzigen of dat een wijziging van die regels niet op het gebruik van het pand van toepassing zou zijn. 
      
    
    
      6.6.
      Verder is niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een toezegging, uitlating of handeling, als bedoeld in de jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter, waaruit eiser redelijkerwijs mocht begrijpen dat het gewijzigde planologisch regime of het overgangsrecht niet voor het pand zou gelden. Met eiser is over de wijziging van het planologisch regime niet gecommuniceerd vanuit de gemeente of zijn anderszins toezeggingen gedaan en eiser heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat hij hieromtrent onjuist is geïnformeerd. 
      
    
    
      6.7.
      
        Uit de stukken blijkt dat er geen afbreuk wordt gedaan aan hetgeen eiser op basis van de omzettingsvergunning is toegestaan, maar dat de beperking van het aantal te huisvesten personen, uit de wijziging van het planologisch regime voortvloeit. Aan de omstandigheid dat eiser over de wijziging van het planologisch regime niet tevoren is geïnformeerd, komt niet de door eiser gewenste betekenis toe, nu zo’n informatieplicht voor verweerder niet bestaat. Een omzettingsvergunning kent bovendien een ander toetsingskader, dat niet van planologische aard is, en wordt door een ander orgaan (het college) verleend dan de planwetgever (de gemeenteraad) die het voorbereidingsbesluit en het bestemmingsplan heeft vastgesteld.
        Het beroep van eiser op het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel slaagt gezien het voorgaande niet.  
      
      
    
    
      6.8.
      De omstandigheid dat in het bestreden besluit geen expliciete overweging met betrekking tot het in bezwaar gedane beroep op algemene beginselen van behoorlijk bestuur is opgenomen, levert geen strijd met het motiveringsbeginsel op. Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven dat de motivering van dit besluit in aansluiting is op hetgeen in het primaire besluit en het verweer in bezwaar is aangevoerd. In het verweerschrift in bezwaar is een adequate reactie op de bezwaargronden van eiser gegeven. Ook heeft verweerder in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd waarom hij van het advies van de Commissie bezwaarschriften Westland afwijkt voor wat betreft het planologisch toegestane aantal personen voor het pand. 
      7. Het beroep is ongegrond. 
      
      8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. drs. J.J.P. Bosman en 
      mr. R Wijling, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. Powell, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op  4 mei 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
  
  
    Voorbereidingsbesluit 'Wonen' :
    
    
      “De gemeente Westland maakt bekend dat de gemeenteraad in haar vergadering van 18 februari 2020 conform artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening heeft verklaard een paraplubestemmingsplan ‘Wonen’ voor te bereiden (voorbereidingsbesluit NL.IMRO.1783.WONENvb-VA01) voor het grondgebied van de gemeente Westland met uitzondering van het glastuinbouwgebied (‘Glastuinbouwgebied Westland’, ‘Bestemmingsplan Poelzone’, ‘Groene Schakel’, ‘1ste herziening Groene Schakel’ en ‘Glastuinbouwgebied Boomawatering’), zoals aangegeven op de bij dit besluit behorende tekening.
    
    
    
      In het voorbereidingsbesluit is een verbod opgenomen om het gebruik van gronden en bouwwerken binnen het aangewezen plangebied waarbinnen de functie 'wonen' al dan niet binnen een bestemming of via een functieaanwijzing is toegestaan, te wijzigen door
    
    a. het (laten) bewonen van een woning door meer dan één huishouden (bijvoorbeeld kamerbewoning); 
    b. een toename van het op het moment van inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit legale bestaande aantal huishoudens per woning; 
    c. het splitsen van een woning in meerdere zelfstandige woningen. 
    
      In het voorbereidingsbesluit zijn de volgende definities opgenomen van de begrippen "Wonen", "Woning", "Huishouden" en "duurzaam gemeenschappelijke huishouding": 
      • "wonen": het gehuisvest zijn in een woning; 
      • "woning" wordt verstaan: een complex van ruimten, dat blijkens de indeling en inrichting bestemd is voor de huisvesting van één huishouden; 
      • "huishouden": een alleenstaande of twee of meer personen die een duurzaam gemeenschappelijke huishouding (willen) voeren; 
      • "duurzaam gemeenschappelijke huishouding": een vaste groep van personen tussen wie een band bestaat die het enkel gezamenlijk bewonen van bepaalde woonruimte te boven gaat en die de bedoeling heeft om bestendig voor onbepaalde tijd een huishouden te vormen. Er dient ook sprake te zijn van een samenlevingswens tussen de personen die niet overwegend wordt bepaald door de beslissing om de betrokken woonruimte te delen.
    
    
    
      Burgemeester en wethouders kunnen bij omgevingsvergunning afwijken van het verbod indien de aanvraag niet in strijd is met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan of indien het plan kan worden voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing; Het voorbereidingsbesluit treedt in werking met ingang van de dag van de bekendmaking. […]”
    
    
  
  
    Paraplubestemmingsplan wonen Westland 
    
    
      Artikel 1 Begrippen
      […]
    
    
      1.4
      
        huishouden 
        Een alleenstaande of twee of meer personen die een duurzaam gemeenschappelijke huishouding (willen) voeren.
        […]
      
    
    
      1.7
      
        wonen
        Het gehuisvest zijn in een woning.
      
    
    
      1.8
      
        woning
        Een complex van ruimten, uitsluitend bestemd voor de huisvesting van één huishouden.
        […].
      
      
      
        Artikel 3 Regels betreffende kamerbewoning, recreatieve verhuur en woningsplitsing
      
    
    
      3.1
      Algemene bouwregels 
      1. Het is verboden een bestaande woning te veranderen in en/of te vergroten tot twee of meer woningen. Het is eveneens verboden meerdere woningen samen te voegen tot een kleiner aantal woningen. 
      2. Het is verboden bestaande gebouwen en gronden met een bestemming waar volgens de bestemmingsomschrijving het wonen naast andere bestemmingen is toegestaan, te veranderen in en/of te vergroten tot twee of meer woningen. Woonmogelijkheden binnen bestemmingen op grond waarvan wonen is toegestaan - maar nog niet wordt toegepast - zijn bestemd voor één huishouden. 
      3. Bij herbouw van één of meerdere woning(en) binnen de bestemming 'Wonen' of binnen een bestemming waar volgens de bestemmingsomschrijving het wonen naast andere bestemmingen is toegestaan, is in de nieuwe situatie een gelijk aantal woningen toegestaan.
      
      
        Artikel 4 Overgangsrecht 
      
    
    
      4.1
      Overgangsrecht bouwen 
      
        4.1.1
        Algemeen overgangsrecht bouwwerken Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd; b. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan. 
      
      
        4.1.2
        
          Afwijking 
          Het bevoegd gezag kan eenmalig in afwijking van artikel 4.1.1 een omgevingsvergunning verlenen voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld in artikel 4.1.1 met maximaal 10%. 
        
      
      
        4.1.3
        Geen toepassing artikel 4.1.1 Het eerste lid is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan. 
      
    
    
      4.2
      Overgangsrecht gebruik 
      
        4.2.1
        Algemeen overgangsrecht gebruik Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. 
      
      
        4.2.2
        Wijzigen strijdig gebruik Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in artikel 4.2.1, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind. 
      
      
        4.2.3
        Verboden gebruik Indien het gebruik, bedoeld in artikel 4.2.2, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten. 
      
      
        4.2.4
        Uitzondering op het overgangsrecht gebruik Artikel 4.2.1 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
      
    
  
  
     Stct. 2020 nr. 9265.
  
  
     Vindplaats op de website verweerder.
  
  
     Zie de definitie in het voorbereidingsbesluit, alsook in artikel 1, onder 1.4, van het paraplubestemmingsplan.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 15 mei 2019 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2019:1559, r.o. 7.2.
  
  
     Vergelijk ECLI:NL:RVS:2021:2813, r.o. 4.6.
  
  
     Vergelijk ECLI:NL:RVS:2020:2700, r.o.11.3 en ECLI:NL:RVS:2020:2182, r.o. 5.2.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2020:2182, r.o. 5.2 en ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11.2.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:2926, r.o. 6.1.