ECLI:NL:RBMNE:2022:2225, Rechtbank Midden-Nederland, 09-06-2022, UTR 21/4276
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-06-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: De zaak gaat over de verlening een omgevingsvergunning voor de huisvesting van 20 arbeidsmigranten op het perceel van de vergunninghouder. Eisers zijn daartegen in beroep gekomen. De rechtbank verklaart dat beroep ongegrond. Het college mocht van het advies van de adviescommissie afwijken zonder een nieuwe hoorzitting. Ook heeft het college geen algemene beginselen van behoorlijk bestuur geschonden door zich pas op de dag van de hoorzitting bij de adviescommissie op het standpunt te stellen dat een spuitzonerapport niet nodig is. Eisers hebben namelijk voldoende gelegenheid gehad om daar nog op te reageren. Eisers hebben tot slot aangevoerd dat op de locatie geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor de arbeidsmigranten, omdat op het aangrenzend perceel wordt gewerkt gewasbeschermingsmiddelen. De ingeroepen norm is echter niet bedoeld ter bescherming van de belangen van eisers. Daarmee is niet voldaan aan het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 21/4276
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juni 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] , 
    
      
        
          [eiseres 1]
        , 
      
        
          [eiser 2]
        , 
      
        
          [eiseres 2]
        , 
      
        
          [eiser 3]
        , 
      
        
          [eiseres 3]
        ,
    
    
    
      allen uit [woonplaats] ,
      samen eisers
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Noordoostpolder, verweerder
      (gemachtigden: M. de Jong en A.J. Nauta). 
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde-partij], de vergunninghouder. 
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Eisers wonen aan het [straat] in [woonplaats] , op de percelen met huisnummers [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] .   
    
    2. Op 5 november 2020 heeft de vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd voor de huisvesting van 20 arbeidsmigranten in een gebouw op het perceel [adres 4] in [woonplaats] . Met het besluit van 3 maart 2021 (het primaire besluit) heeft het college aan de vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen en voor de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan. Die laatste activiteit is vergund met toepassing van de zogenoemde kruimelgevallenregeling. 
    
    3. Eisers hebben bezwaar ingesteld tegen het primaire besluit. Naar aanleiding daarvan heeft op 26 mei 2021 een hoorzitting plaatsgevonden bij de adviescommissie voor bezwaarschriften (de adviescommissie). De adviescommissie heeft het college vervolgens op 14 juli 2021 geadviseerd om het primaire besluit te herroepen en opnieuw te beslissen op de aanvraag. Volgens de adviescommissie heeft het college namelijk ten onrechte de kruimelgevallenregeling toegepast. De omgevingsvergunning voor handelen in strijd met het bestemmingsplan had volgens de adviescommissie niet op die basis mogen worden verleend. 
    
    4. In de beslissing op bezwaar van 14 september 2021 (het bestreden besluit) heeft het college het advies van de adviescommissie niet overgenomen. Naar de mening van het college kon de omgevingsvergunning namelijk wel op grond van de kruimelgevallenregeling worden vergund. Het college heeft het bezwaar vervolgens ongegrond verklaard en de verleende omgevingsvergunning in stand gelaten.
    
    5. Eisers zijn het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning en hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is behandeld op de zitting van 28 april 2022. Van de kant van eisers zijn in persoon verschenen [eiser 1] , [eiser 3] , [eiser 2] , [eiseres 2] , en [eiseres 3] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De vergunninghouder is in persoon verschenen. 
    
  
  
    Het geschil
    
    6. Eisers vinden dat zij in de bestuurlijke procedure onbehoorlijk zijn behandeld door het college. In dat kader voeren eisers aan dat het college in de bezwaarfase een procedurefout heeft gemaakt waardoor hun bezwaarschrift niet inhoudelijk is beoordeeld door de adviescommissie. Ook stellen zij dat het college heeft gehandeld in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
    
    7. Het college blijft bij het bestreden besluit.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    8. Bij de beoordeling van het beroep is onder meer het volgende toetsingskader van belang.
    
    9. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Uit artikel 2.12, eerste lid, onder a en 2o van de Wabo volgt dat in dergelijke gevallen de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en sprake is van (een van) de kruimelgevallen genoemd in artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). In deze zaak is van belang het kruimelgeval genoemd in artikel 4 lid 9 van bijlage II bij het Bor. Daaruit volgt dat voor verlening van een omgevingsvergunning in aanmerking komt het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, mits het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
    
    
      
        Mocht het college het bestreden besluit nemen zonder nieuwe hoorzitting?
      
    
    10. Eisers voeren aan dat het college in de bezwaarfase een procedurefout heeft gemaakt waardoor hun bezwaarschrift niet inhoudelijk is beoordeeld door de adviescommissie. Eisers stellen zich daarbij op het standpunt dat het college niet zonder meer van het advies van de adviescommissie had mogen afwijken. Volgens eisers had het college namelijk de hoorzitting moeten (laten) heropenen en de adviescommissie moeten vragen om alsnog inhoudelijk te adviseren over de aangevoerde bezwaren. De adviescommissie was daar niet aan toegekomen, omdat het college volgens de adviescommissie ten onrechte de kruimelgevallenregeling had toegepast en zij daarom adviseerde om opnieuw op de aanvraag te beslissen met toepassing van de uitgebreide procedure als bedoeld in paragraaf 3.3 van de Wabo in samenhang met afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Door de hoorzitting niet te (laten) heropenen, heeft het college volgens eisers hun rechten in de bezwaarfase geschonden. Zij vinden het des te kwalijker dat het college, zonder inhoudelijk advies over de ingebrachte bezwaren, zelf de bezwaren heeft behandeld. Eisers vinden dat een duidelijk geval van de slager die zijn eigen vlees keurt.
    
    11. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt daarbij voorop dat op de hoorzitting van 26 mei 2021 de bezwaren van eisers wel inhoudelijk zijn besproken. De adviescommissie heeft echter kennelijk gemeend tot haar advies te kunnen komen, zonder inhoudelijk in te gaan op de bezwaren van eisers. De adviescommissie neemt daarin een onafhankelijke positie in ten opzichte van het college. Het staat een bestuursorgaan – zoals het college – vervolgens vrij om van het advies van een adviescommissie af te wijken, zolang in de beslissing de reden voor die afwijking wordt vermeld. Dit volgt uit artikel 7:13, zevende lid, van de Awb. In dit geval heeft het college in het bestreden besluit uitgebreid toegelicht dat en waarom de kruimelgevallenregeling hier volgens het college wél kon worden toegepast. Daarmee heeft het college voldaan aan de hiervoor genoemde bepaling.   Vervolgens heeft het college in het bestreden besluit voor elk van de bezwaren van eisers toegelicht dat en waarom die volgens het college inhoudelijk niet slagen. Van een schending van de rechten van eisers in de bezwaarfase is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. 
    
    
      
        Is sprake van schending van algemene beginselen van behoorlijk bestuur?
      
    
    12. Eisers voeren verder aan dat van de kant van het college sprake is van schending van algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Eisers komen in dat kader met twee argumenten. 
    
    13. Ten eerste wijzen eisers erop dat het college zich pas op de dag van de hoorzitting bij de adviescommissie op het standpunt heeft gesteld dat een spuitzonerapport niet nodig is ter onderbouwing van het bestreden besluit. Door het late tijdstip van deze mededeling hebben eisers daar in hun bezwaarschrift geen rekening mee kunnen houden. Gelet daarop is volgens eisers sprake van onbehoorlijk bestuur door het college. 
    
    14. De rechtbank overweegt in dit verband als volgt. Het college heeft in het bestreden besluit aangegeven dat het ervan uitgaat dat sprake is van een bestaande situatie, waarin de regel, dat in principe een spuitvrije zone van 50 meter aangehouden moet worden, niet geldt. Dat eisers daar door het late tijdstip waarop het college dit standpunt heeft ingenomen niet ook al in hun bezwaarschrift rekening mee hebben kunnen houden, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat van de kant van het college sprake is van onbehoorlijk bestuur. Eisers hebben daar immers tijdens de hoorzitting op kunnen reageren. Voor zover eisers daarvoor onvoldoende tijd hadden omdat zij pas op 26 mei 2021 – de dag van de hoorzitting – op de hoogte zijn gebracht van dit nieuwe standpunt, zijn zij in de gelegenheid gesteld om daarop na de hoorzitting – en voordat de adviescommissie tot een advies kwam – nog schriftelijk te reageren. Gelet daarop vindt de rechtbank niet dat eisers zijn benadeeld, omdat zij hiermee voldoende gelegenheid hebben gehad een reactie te geven, waarvan zij ook gebruik hebben gemaakt met hun nadere reactie van 11 juni 2021.  
    
    15. Ten tweede voeren eisers in dit kader aan dat zij het onbegrijpelijk vinden dat er 20 arbeidsmigranten mogen worden gehuisvest op een locatie waar op een zeer geringe afstand met gewasbeschermingsmiddelen in de fruitteelt wordt gewerkt. Dat zou een gemeente niet moeten willen toestaan, zo stellen eisers. Ter zitting is door eisers toegelicht dat zij in dat verband vinden dat het college het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid. Naar de rechtbank begrijpt doen eisers daarmee een beroep op het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. Ook om die reden is volgens eisers sprake van onbehoorlijk bestuur door het college.  
    
    16. De rechtbank overweegt hierover als volgt. Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Er moet dus een verband bestaan tussen de door eisers ingeroepen norm en het belang waarin eisers door het bestreden besluit dreigen te worden geschaad. Dit wordt het relativiteitsvereiste genoemd. Voor de vraag of een beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel – zoals hier aan de orde is – aan het relativiteitsvereiste voldoet, is het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm bepalend. Die materiële norm is hier vervat in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo (in combinatie met artikel 4 lid 9 van bijlage II bij het Bor), en strekt tot bescherming van het belang van een goede ruimtelijke ordening, waaronder het belang van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
    
    17. In dit geval begrijpt de rechtbank het argument van eisers aldus dat, op de locatie waar de 20 arbeidsmigranten zullen worden gehuisvest, geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor de arbeidsmigranten. Dit omdat op zeer geringe afstand van het gebouw waar de arbeidsmigranten in zullen worden gehuisvest, op het aangrenzende perceel met gewasbeschermingsmiddelen in de fruitteelt wordt gewerkt. Deze door eisers ingeroepen norm beschermt echter in de eerste plaats het belang van de arbeidsmigranten bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Zij zijn immers de (toekomstige) bewoners van de betrokken locatie. In de tweede plaats beschermt de door eisers ingeroepen norm het belang van de fruitteler – die in deze beroepsprocedure geen partij is – om op het naastgelegen perceel zijn bedrijf ongehinderd uit te oefenen. De door eisers ingeroepen norm is echter niet bedoeld ter bescherming van de belangen van andere omwonenden zoals eisers. In dat kader is van belang dat ter zitting is vastgesteld dat de boomgaard, die zich bevindt direct naast de locatie waarin de arbeidsmigranten zullen worden gehuisvest, niet toebehoort aan een van de eisers. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval niet voldaan aan het relativiteitsvereiste. Dat betekent dat de rechtbank dit argument niet mag betrekken bij de beoordeling van het beroep van eisers en de toetsing van het bestreden besluit. Ook dit argument slaagt dus niet.
    
    
      
        Conclusie en gevolgen
      
    
    18. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W.A. Schimmel, rechter, in aanwezigheid van mr. P. Molenaar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juni 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
     Het in artikel 4 lid 9 van bijlage II bij het Bor genoemde kruimelgeval ziet volgens de adviescommissie namelijk slechts op gebruiken (en niet ook bouwen) in strijd met het bestemmingsplan.
  
  
     Daarbij heeft het college o.a. gewezen op de uitspraak van de ABRvS van 13 mei 2020,  ECLI:NL:RVS:2020:1218, waaruit volgt dat het begrip ‘gebruiken’ uit artikel 4 lid 9 van bijlage II bij het Bor niet alleen betrekking heeft op het gebruik van bouwwerken, maar ook op bouwen in strijd met het bestemmingsplan. 
  
  
     ABRvS, uitspraak van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:96 en uitspraak van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2081.
  
  
     ABRvS, uitspraak van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1007.
  
  
     Vgl. bijv. ABRvS, uitspraak van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4044, uitspraak van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1422 en uitspraak van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:855.
  
  
     Idem.