ECLI:NL:RBMNE:2022:1214, Rechtbank Midden-Nederland, 31-03-2022, 21/2238
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bezwaar tegen ontheffing Wnb-vergunning voor afschot knobbelzwanen en legselreductiemaatregelen is door verweerder ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Eiseres is belanghebbende bij de verleende ontheffing. Verder oordeelt de rechtbank dat verweerder niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft mogen maken om het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren vanwege het te laat indienen van de bezwaargronden.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 21/2238 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 31 maart 2022 in de zaak tussen
  
    
      Stichting Dierenradar, uit Krimpenerwaard, eiseres
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder
    (gemachtigde: mr. M.C. de Smidt en mr. V.A.C. de Gier)
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Faunabeheereenheid Utrecht, gevestigd te Renswoude(gemachtigde: J. Nuissl ).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Met het besluit van 13 augustus 2020 heeft verweerder aan de faunabeheereenheid op grond van de Wet natuurbescherming ontheffing verleend om knobbelzwanen in de provincie Utrecht te mogen doden met het geweer en voor het onklaar maken van de eieren van knobbelzwanen (legselreductiemaatregelen). Met het besluit van 31 augustus 2020 heeft verweerder dit besluit ingetrokken en de ontheffing opnieuw verleend, met gewijzigde en aanvullende voorschriften. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen de verleende ontheffing bezwaar gemaakt bij verweerder en daarnaast heeft zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek en het verzoek van andere stichtingen hebben geleid tot de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 30 november 2020. De voorzieningenrechter heeft het besluit van 31 augustus 2020 geschorst.
      
        Met de beslissing op bezwaar van 30 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard. Zij is het hier niet mee eens en heeft daartegen beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep, samen met het beroep in zaaknummer 21/2200, op 27 januari 2022 op zitting behandeld. Namens eiseres is haar bestuurder mr. [A] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en mr. [B] . Namens de faunabeheereenheid zijn J. Nuissl en [C] verschenen.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Het geschil
      
    
    1. Deze zaak gaat over de vraag of verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk heeft mogen verklaren. 
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    2. Verweerder heeft eiseres niet-ontvankelijk verklaard, omdat de gronden van het bezwaar en recente gegevens over de feitelijke werkzaamheden niet (tijdig) zijn ingediend. Verweerder vindt de statutaire doelstelling daarnaast dermate ruim geformuleerd dat dit onvoldoende onderscheidend werkt om een rechtstreeks belang bij de ontheffing te kunnen aannemen. Volgens verweerder is eiseres daarom geen belanghebbende.
    
    3. Eiseres meent wel belanghebbende te zijn. Eiseres betoogt verder dat haar ten onrechte niet de gelegenheid is geboden om de gronden van het bezwaar in te dienen. Zij betwist de ontvangst van het e-mailbericht van 19 oktober 2020, waarin is verzocht om binnen twee weken de gronden in te dienen en informatie over de feitelijke werkzaamheden te verschaffen. Eiseres stelt niet kenbaar te hebben gemaakt dat zij langs elektronische weg bereikbaar is. Daarnaast voert zij aan dat verweerder de verzending niet aannemelijk heeft gemaakt. 
    
    
      
        Het oordeel van de rechtbank
      
    
    4. De rechtbank is van oordeel dat verweerder eiseres ten onrechte niet als belanghebbende heeft aangemerkt. Verder oordeelt de rechtbank dat verweerder, gelet op de gang van zaken, niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft mogen maken om het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren vanwege het te laat indienen van de gronden van bezwaar. Hieronder zal de rechtbank uitleggen hoe zij tot dit oordeel is gekomen. 
    
    5. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage en is onderdeel van deze uitspraak. 
    
    6. Bij de beoordeling is de rechtbank uitgegaan van de volgende feiten. Op 9 oktober 2020 heeft de bestuurder van eiseres bezwaar gemaakt tegen de ontheffing via een digitaal formulier met Digid. Op dat formulier heeft de bestuurder haar eigen e-mailadres vermeld in het daarvoor bedoelde veld. Het pro forma bezwaarschrift was als bijlage bijgevoegd, net als de statuten en een uittreksel van de Kamer van Koophandel. In dit bezwaarschrift is verzocht om de ontvangst van dit schrijven per e-mail en/of postadres te bevestigen. Eiseres heeft per e-mailbericht van 9 oktober 2020 een automatische ontvangstbevestiging ontvangen. Op 9 oktober 2020 heeft de bestuurder ook een e-mail aan de Awb-adviescommissie gestuurd, omdat uit de ontvangstbevestiging bleek dat alleen de oneven pagina’s van de statuten waren aangekomen. Eiseres heeft kort daarop voor de zekerheid telefonisch navraag gedaan bij de Awb-adviescommissie of haar e-mailbericht en bijlage in goede orde waren ontvangen. Dit was het geval. 
    
    7. Op 3 november 2020 heeft eiseres een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. In de ontvangstbevestiging van de rechtbank van 5 november 2020 kreeg zij een termijn van één week om de gronden van het verzoek in te dienen. Op 12 november 2020 heeft eiseres de gronden van het verzoek om voorlopige voorziening bij de rechtbank ingediend. Op diezelfde datum heeft eiseres de gronden via een digitaal formulier naar de Awb-adviescommissie verzonden. 
    
    8. Het verzoek om voorlopige voorziening is op 18 november 2020 behandeld. Uit de stukken blijkt dat het advies van Awb-adviescommissie van 17 november 2020 dateert. De Awb-adviescommissie adviseert om het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk te verklaren. Vervolgens heeft verweerder ruim vier maanden later, op 30 maart 2021, het bestreden besluit genomen en eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
      
        Eiseres is ten onrechte niet als belanghebbende aangemerkt
      
    
    9. De rechtbank zal eerst beoordelen of verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiseres geen belanghebbende is, omdat dat het meest verstrekkende standpunt is. Als eiseres niet als belanghebbende kan worden aangemerkt, dan kan de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar om die reden stand houden en is het niet meer relevant of eiseres in de gelegenheid is gesteld om het verzuim van het ontbreken van de gronden van bezwaar te herstellen.
    
    10. Uit de dossierstukken blijkt dat de Awb-adviescommissie op 19 oktober 2020 een e-mailbericht heeft verzonden naar eiseres met als bijlage de ontvangstbevestiging. In de ontvangstbevestiging staat het verzoek om binnen twee weken de gronden van bezwaar in te dienen en een beschrijving van de feitelijke werkzaamheden te geven. In die brief is eiseres erop gewezen dat het bezwaar niet-ontvankelijk kan worden verklaard als het bezwaar niet (tijdig) is aangevuld.
    
    11. Om te kunnen bepalen of het belang van eiseres rechtstreeks is betrokken bij het besluit tot ontheffingverlening, moet gelet op artikel 1:2, derde lid, van de Awb in de eerste plaats worden gekeken naar de doelstelling van de stichting die in de statuten is opgenomen. Daarnaast is van belang of eiseres feitelijke werkzaamheden verricht voor de behartiging van haar doelstelling.
    
    12. De rechtbank stelt voorop dat het ontbreken van gegevens over de feitelijke werkzaamheden geen verzuim is dat kan worden hersteld met toepassing van artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het is aan verweerder om vast te stellen of eiseres belanghebbende is. Daarbij kan zo nodig ook gebruik worden gemaakt van informatie die algemeen beschikbaar is, zoals informatie op de website van de eiseres. Uit het bestreden besluit maakt de rechtbank op dat verweerder eiseres, ongeacht of zij feitelijke werkzaamheden verricht, geen belanghebbende vindt, omdat het statutaire doel te ruim is geformuleerd. Eiseres betwist dit. Daarbij wijst zij er op dat zij al vaker in andere bestuursrechtelijke procedures als belanghebbende is aangemerkt. 
    
    13. Op grond van artikel 2, eerste lid, onderdeel a, van de statuten heeft de stichting ten doel de bescherming van dieren en/of hun habitat in de ruimste zin des woords in zowel Nederland als in het buitenland, waarbij de stichting misstanden en/of (vermoedens van) strafbare feiten en/of onregelmatigheden en/of problematiek die dieren en/of hun habitats betreffen signaleert, opspoort, onderzoekt, op camera en/of anderszins vast legt, documenteert, bloot legt, bij de desbetreffende (overheids)instantie en/of toezichthouders en/of opsporingsdiensten en/of politie en/of bij de politiek en/of bij het Openbaar Ministerie meldt en/of aangeeft, (al dan niet publiekelijk) aan de kaak stelt en/of in de openbaarheid brengt teneinde die misstanden en/of de strafbare feiten en/of onregelmatigheden en/of problematiek te doen stoppen en/of te doen verminderen en – in het geval van (vermoedens van) gepleegde strafbare feiten – te doen vervolgen, alles in de ruimste zin van het woord.
    
    14. De rechtbank stelt vast dat de verleende ontheffing activiteiten mogelijk maken die vallen binnen de reikwijdte van het statutaire doel van eiseres. Aan verweerder moet worden toegegeven dat het statutaire doel zowel territoriaal als functioneel ruim is geformuleerd, maar dat betekent op zichzelf nog niet dat eiseres daarom geen belanghebbende is. Om te kunnen bepalen of haar belang rechtstreeks is betrokken bij de ontheffingverlening, is naast het statutaire doel relevant of eiseres met het oog op de behartiging van haar doelstelling feitelijke werkzaamheden verricht in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. 
    
    15. Op de zitting heeft eiseres toegelicht dat zij vanaf 2013 succesvol gevochten heeft tegen zwanendrift. Een aantal zwanendrifters is in 2015 strafrechtelijk veroordeeld en in 2016 is er een wettelijk verbod op zwanendriften gekomen. Vanaf 2015 is eiseres zich meer gaan richten op de jacht en schadebestrijding van beschermde dieren en de misstanden die zich daarbij voordoen. Dat doet zij nog steeds. Misstanden worden opgespoord door bijvoorbeeld in weilanden te gaan filmen. Als eiseres misstanden of strafbare feiten tegenkomt, zoals recent nog een zwaar mishandelde zwaan waarbij de nek was gebroken, dan wordt dit gemeld bij de politie. Naast deze werkzaamheden zoekt eiseres ook de media op om aandacht te vragen voor de misstanden. 
    
    16. De rechtbank is van oordeel dat eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat zij  voldoende relevante feitelijke werkzaamheden verricht ter behartiging van haar doelstelling en dat zij dat ook in de periode voorafgaand aan het bezwaar heeft gedaan. Uit deze feitelijke werkzaamheden blijkt ook dat eiseres de belangen van de zwaan in het bijzonder behartigt. Dit betekent dat eiseres belanghebbende is bij de verleende ontheffing. Het standpunt van verweerder dat het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk is, omdat zij vanwege een te ruime statutaire doelstelling geen belanghebbende is, kan het bestreden besluit niet dragen.
    
    17. Vervolgens is de vraag of de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar stand kan houden, omdat de gronden van het bezwaar te laat zijn ingediend. Daarbij speelt de vraag of verweerder een herstelmogelijkheid heeft geboden voor het ontbreken van de gronden, zoals de wet vereist. In dat verband is van belang of eiseres kenbaar heeft gemaakt langs elektronische weg bereikbaar te zijn en zo ja, of verweerder de verzending van het e-mailbericht aannemelijk heeft gemaakt. 
    
    
      
        Voldoende duidelijk kenbaar gemaakt langs elektronische weg bereikbaar te zijn
      
    
    18. Zoals in overweging 10 al vermeld, heeft de Awb-adviescommissie eiseres op 19 oktober 2020 met een e-mailbericht in de gelegenheid gesteld om de gronden in te dienen. De rechtbank vindt dat de Awb-adviescommissie dat mocht doen, omdat eiseres voldoende duidelijk kenbaar heeft gemaakt langs elektronische weg bereikbaar te zijn. 
    
    19. De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak volgt dat het kenbaar maken in de zin van artikel 2.14, eerste lid, van de Awb zowel expliciet als impliciet kan geschieden. De rechtbank vindt dat eiseres niet expliciet kenbaar heeft gemaakt dat zij langs elektronische weg bereikbaar was voor het ontvangen van berichten, zoals eiseres ook stelt. Dat neemt niet weg dat uit de gegeven omstandigheden kan worden afgeleid dat eiseres impliciet kenbaar heeft gemaakt dat zij via elektronische weg bereikbaar was. Zo heeft zij in haar pro forma bezwaarschrift gevraagd om een ontvangstbevestiging per e-mail of post. Daarbij komt dat zij zelf op 9 oktober 2020 een e-mailbericht naar de Awb-adviescommissie heeft verstuurd waarin zij nadrukkelijk vraagt om de ontvangst van de door haar toegezonden stukken per e-mailbericht te bevestigen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder eiseres per e-mailbericht in de gelegenheid mogen stellen om de gronden van het bezwaar in te dienen. 
    
    
      
        Verzending e-mailbericht voldoende aannemelijk gemaakt
      
    
    20. Eiseres stelt dat zij het e-mailbericht van 19 oktober 2020 niet heeft ontvangen. Zij betwist de verzending van dit e-mailbericht. Volgens haar beschikt de Awb-adviescommissie niet over een deugdelijke verzendadministratie.
    
    21. De rechtbank overweegt dat het aan verweerder is om aannemelijk te maken dat het e-mailbericht is verzonden. Verweerder heeft een uitdraai van het e-mailbericht  overgelegd. Daarop is te zien dat vanuit het e-mailadres van de Awb-adviescommissie op 19 oktober 2020 om 12.32 uur een bericht met als onderwerp ‘Toezending ontvangstbevestiging Dierenradar’ is verzonden naar het juiste e-mailadres van de bestuurder van eiseres. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de verzending van het e-mailbericht voldoende aannemelijk is gemaakt. Eiseres wijst erop dat de Awb-adviescommissie vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid om een lees- of ontvangstbevestiging had moeten vragen, maar dat is geen vereiste om de verzending aannemelijk te kunnen maken. De stelling van eiseres dat het e-mailbericht mogelijk in de spamfilter terecht is gekomen, maakt niet dat moet worden getwijfeld aan de verzending. Ook als een e-mailbericht in de spamfilter van de beoogde ontvanger komt, is het op de juiste wijze verzonden. 
    
    
      
        Toch heeft verweerder in dit geval geen gebruik mogen maken van zijn bevoegdheid
      
    
    22. Artikel 6:6 van de Awb geeft een bevoegdheid aan verweerder om het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren als de gronden van het bezwaar niet (op tijd) zijn ingediend. Het is geen verplichting. Ondanks dat eiseres in de gelegenheid is gesteld het verzuim ten aanzien van de gronden te herstellen en de gronden niet binnen die termijn zijn ontvangen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder onder de gegeven omstandigheden niet in redelijkheid tot een niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar heeft kunnen komen. Bij dit oordeel betrekt de rechtbank dat aan eiseres een korte termijn van twee weken is gegeven om het verzuim te herstellen. Eiseres is zorgvuldig te werk gegaan door na het indienen van het bezwaarschrift navraag te doen of het bezwaarschrift in goede orde was ontvangen. Dit heeft zij zowel per e-mail als telefonisch gedaan. Ten tijde van het indienen van het bezwaarschrift speelde ook de voorlopigevoorzieningprocedure tegen de ontheffing. Eiseres heeft uit zichzelf, niet wetende dat de tweewekentermijn voor het indienen van de gronden was verstreken, op 12 november 2020 de bezwaargronden naar de Awb-adviescommissie verstuurd. Op dat moment was er nog geen advies van de Awb-adviescommissie, maar waren de bezwaren van eiseres dus wel al bekend bij verweerder. Op de zitting op 18 november 2020, een dag na het advies van de Awb-adviescommissie, is het verzoek om voorlopige voorziening behandeld. Tijdens deze zitting heeft verweerder niet gerept over het feit dat de termijn voor het indienen van de gronden van bezwaar al was verstreken. Het had voor de hand gelegen dat verweerder dat op dat moment kenbaar had gemaakt. In plaats daarvan heeft verweerder het bezwaar van eiseres pas op 30 maart 2021 niet-ontvankelijk verklaard. Op die dag heeft verweerder ook inhoudelijk beslist op de bezwaren van de eiseressen in het beroep met zaaknummer 21/2200. De rechtbank vindt dat verweerder onder deze omstandigheden – de gronden van bezwaar van eiseres waren al lange tijd bekend bij verweerder en verweerder moest inhoudelijk beslissen op andere bezwaren tegen de verleende ontheffingen - er voor had moeten kiezen om ook het bezwaar van eiseres inhoudelijk te behandelen, ook al heeft zij de gronden van het bezwaar te laat ingediend. Verweerder heeft het bezwaar dus niet niet-ontvankelijk mogen verklaren. 
    
    
      
        De conclusie
      
    
    23. De conclusie is dat verweerder het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank kan de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand te laten of zelf in de zaak voorzien, omdat verweerder nog niet inhoudelijk op de bezwaren van eiseres heeft beslist. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen op het bezwaar van eiseres en rekening houden met deze uitspraak. Ter informatie merkt de rechtbank op dat de verleende ontheffing met de uitspraak van 28 februari 2022 in de zaak UTR 21/2200 is geschorst tot zes weken na de te nemen nieuwe beslissing op het bezwaarschrift in die zaak. 
    
    24. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
    
    25. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzitter, en mr. V.E.H.G. Visser en mr. A.R. Klijn, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is uitgesproken op 31 maart 2022 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
      
        de griffier is verhinderd deze
      
      
        uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
    Bijlage
    
    
      In artikel 1:2, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat onder ‘belanghebbende’ wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In het derde lid van dit artikel is voor rechtspersonen geregeld dat de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen ook als hun belangen worden beschouwd.
    
    
    
      Ingevolge artikel 2:14, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan een bericht dat tot een of meer geadresseerden is gericht, elektronisch verzenden voor zover de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is.
    
    
    
      In artikel 2:17 van de Awb is bepaald dat als tijdstip waarop een bericht door een bestuursorgaan elektronisch is verzonden, geldt het tijdstip waarop het bericht een systeem voor gegevensverwerking bereikt waarvoor het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt of, indien het bestuursorgaan en de geadresseerde gebruik maken van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking, het tijdstip waarop het bericht toegankelijk wordt voor de geadresseerde.
    
    
    
      Ingevolge artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb dient het bezwaarschrift de gronden van het bezwaar te bevatten. 
    
    
    
      Artikel 6:6, aanhef en onder a, van de Awb bepaalt dat het bezwaar niet-ontvankelijk kan worden kan worden verklaard, indien niet is voldaan aan artikel 6:5 van de Awb, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
    
    
  
  
    ECLI:NL:RBMNE:2020:5183.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:810.