ECLI:NL:RBOVE:2022:1618, Rechtbank Overijssel, 07-06-2022, ak_21_974
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2022-06-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Drie lasten onder dwangsom betrekking op opslaghal in gebruik voor houtzagerij, gebruik van gronden voor buitenopslag en diverse (bouw)materialen in een weiland; verweerder mocht gebruik maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden.; geen concreet zicht op legalisatie; hoogte dwangsommen niet onredelijk.

RECHTBANK OVERIJSSEL
  
  Zittingsplaats Zwolle
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ZWO 21/974
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
      
    
    
      
        [eiser]
        te [woonplaats] , eiser,
    gemachtigde: ing. M.H. Middelkamp,
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen, verweerder, 
    gemachtigde: C.I. Migchielsen.
  
  
    
      Procesverloop 
    
  
  
    Bij besluit van 5 november 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser drie lasten onder dwangsom opgelegd om het gebruik van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan te beëindigen en beëindigd te houden.
  
  
    Bij besluit van 3 mei 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit herroepen, voor zover dit ziet op de eerste van de drie lasten onder dwangsom. Verweerder heeft het primaire besluit, voor zover dit ziet op de beide andere lasten onder dwangsom, in stand gelaten onder aanpassing van de grondslag en de motivering.
  
  
    Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 april 2022. Eiser en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
  
  
    
      Overwegingen 
    
  
  1. Eiser is de eigenaar van het perceel, kadastraal bekend als gemeente Tubbergen, sectie [letter] , nummer [nummer 1] , en plaatselijk bekend als [adres] [nummer 2] en [nummer 3] in Tubbergen (het perceel). Eisers zoon exploiteert op het perceel een agrarisch bedrijf en een houtzagerij. Op enig moment is op het perceel een nieuwe opslaghal gebouwd (de opslaghal). 
  
    Meerdere inwoners van de gemeente Tubbergen hebben bij een gemeenteraadslid meldingen gedaan over het gebruik van de opslaghal. Naar aanleiding daarvan heeft een toezichthouder van de gemeente op 26 mei 2020 een controle uitgevoerd. De toezichthouder heeft zijn bevindingen opgeschreven in een rapport van 5 juni 2020. In dit rapport staat onder meer dat het voorste deel van de opslaghal nog moet worden ingericht, dat in dit deel onder meer een kantoor en showroom zullen komen en dat zich in het achterste deel van de opslaghal (1.250 m²) de houzagerij bevindt. Ook staat in het rapport dat de machineberging wordt gebruikt voor de stalling van een caravan en brandhout, dat de overkapping tussen de stal en de machineberging wordt gebruikt voor de opslag van restafval van de houtzagerij, dat een deel van het weiland vlak achter de opslaghal (ongeveer 42 meter breed en 12 meter diep) is verhard, dat een deel van deze verharding wordt gebruikt voor buitenopslag ten behoeve
    van de houtzagerij en dat achter deze verharding in het weiland diverse (bouw)materialen liggen. Bij het rapport zijn foto’s gevoegd van de aangetroffen situatie.
  
  
    Op 14 september 2020 heeft de toezichthouder opnieuw een controle uitgevoerd op het perceel. De bevindingen van deze controle staan in een rapport van 16 september 2020. In dit rapport staat onder meer dat de inrichting van de werkplaats (houzagerij) ongewijzigd is, dat het voorste deel van de opslaghal inmiddels geheel is ingericht en in gebruik is genomen en dat zich in dit voorste deel onder meer toiletten, een showroom, een kantoor, een kantine, een magazijn en een bergzolder bevinden. Ook staat in het rapport dat de overkapping tussen de stal en de machineberging (aangeduid als locatie 2) nog steeds wordt gebruikt voor de opslag van restafval van de houtzagerij, dat nu ook de buitenruimte vóór de bestaande gebouwen aan de zijde van de [straatnaam] (aangeduid als locatie 4) wordt gebruikt voor buitenopslag en dat op het terrein vóór de opslaghal (aangeduid als locatie 5) picknicktafels staan. Verder staat in het rapport dat het verharde deel van het weiland vlak achter de opslaghal (aangeduid als locatie 3) nog steeds wordt gebruikt voor buitenopslag ten behoeve van de houtzagerij en dat in het weiland achter deze verharding (ook aangeduid als locatie 3) nog steeds diverse (bouw)materialen liggen. Ook bij dit rapport zijn foto’s gevoegd van de aangetroffen situatie.
  
  
    Verweerder heeft naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouder tijdens beide controles in het primaire besluit aan eiser drie lasten onder dwangsom opgelegd wegens drie overtredingen van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
    Aan de eerste last heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de hele opslaghal en een overkapping in gebruik zijn voor de houtzagerij en daaraan ondergeschikte detailhandel. Dit is meer dan de 40% van de oppervlakte aan gebouwen die daar op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Tubbergen, Kloosteresweg 10” (het bestemmingsplan Kloosteresweg) voor mag worden gebruikt. Verweerder heeft eiser gelast om ervoor te zorgen dat uiterlijk op 1 maart 2021 maximaal 40% van het toegestane oppervlak aan bedrijfsgebouwen en overkappingen in gebruik is voor de houtzagerij onder oplegging van een dwangsom van € 10.000 ineens. Daarnaast heeft verweerder eiser gelast om, nadat hieraan is voldaan, de overtreding beëindigd te houden onder oplegging van een dwangsom van € 10.000 ineens. De rechtbank zal dit hierna de eerste last noemen.
    Aan de tweede last heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de overkapping tussen de stal en de machineberging, de buitenruimte vóór de bestaande gebouwen en het verharde deel van het weiland vlak achter de opslaghal worden gebruikt voor buitenopslag voor de houtzagerij, terwijl het bestemmingsplan dit niet toestaat. Verweerder heeft eiser gelast om uiterlijk 1 maart 2021 het gebruik van de gronden voor de buitenopslag voor de houtzagerij te beëindigen onder oplegging van een dwangsom van € 5.000 ineens. Daarnaast heeft verweerder eiser gelast om, nadat hieraan is voldaan, de overtreding beëindigd te houden onder oplegging van een dwangsom van € 5.000 ineens. De rechtbank zal dit hierna de tweede last noemen.
    Aan de derde laste heeft verweerder ten grondslag gelegd dat achter de opslaghal en de verharding diverse (bouw)materialen in het weiland liggen, terwijl het bestemmingsplan Kloosteresweg dit niet toestaat. Verweerder heeft eiser gelast om uiterlijk 1 maart 2021 het gebruik van de gronden voor de opslag van schroot, afbraak- en bouwmaterialen, anders dan voor de uitvoering van krachtens de bestemming toegelaten bouw- en gebruiksactiviteiten en werken en werkzaamheden, te beëindigen onder oplegging van een dwangsom van € 5.000 ineens. Daarnaast heeft verweerder eiser gelast om, nadat hieraan is voldaan, de overtreding beëindigd te houden onder oplegging van een dwangsom van € 5.000 ineens. De rechtbank zal dit hierna de derde last noemen.
  
  
    Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Daarop heeft verweerder in een besluit van 19 februari 2021 de begunstigingstermijn verlengd tot zes maanden na het besluit op bezwaar.
  
  
    
      Het bestreden besluit
    
  
  2. In het bestreden besluit heeft verweerder het deel van het primaire besluit dat betrekking heeft op de eerste last herroepen. 
  
    Verweerder heeft het deel van het primaire besluit dat betrekking heeft op de tweede en derde last in stand gelaten. Omdat het weiland achter de opslaghal en de verharding valt onder het bestemmingsplan “Tubbergen, Buitengebied 2016” (het bestemmingsplan Buitengebied), heeft verweerder de wettelijke grondslag van de tweede last gewijzigd. Verder heeft verweerder de motivering van de hoogte van de dwangsom aangevuld.
    In een besluit van 15 juni 2021 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan of tot zes weken nadat het beroepschrift is ingetrokken.
  
  
    
      Inleiding en omvang van het geschil
    
  
  3. De rechtbank leidt uit de motivering van het bestreden besluit en de op pagina 2 van dat besluit opgenomen luchtfoto af dat de tweede last niet langer betrekking heeft op de opslag van hout op locatie 2. De gemachtigde van verweerder heeft dit ter zitting bevestigd. 
  4. De gemachtigde van verweerder heeft op de zitting toegelicht dat de tweede last alleen ziet op de buitenopslag van planken en restafval op de locaties 3, 4 en 5. Daarbij heeft hij aangegeven dat uit de foto’s die zijn gevoegd bij het rapport van 16 september 2020 blijkt dat de planken die zijn opgeslagen op locatie 4 ook deels liggen op (of uitsteken naar) locatie 5. Verder heeft hij desgevraagd verklaard dat deze last niet ziet op de picknicktafels die staan op locatie 5.
  5. De rechtbank zal hierna de beroepsgronden van eiser bespreken. Zij zal daarbij de gronden over locatie 2 en de picknicktafels buiten beschouwing laten.
  6. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
  
    
      Mocht verweerder eiser een last onder dwangsom opleggen in verband met de opslag van hout voor de houtzagerij (de tweede last)?
    
  
  
    7.1	Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder hem ten onrechte een last heeft opgelegd in verband met de opslag van hout voor de houtzagerij. Daartoe voert hij primair aan dat geen sprake is van een overtreding.
    Volgens eiser is op de locaties 4 en 5 geen sprake van de opslag van restafval van de houtzagerij. Hij stelt dat op locatie 4 hout wordt opgeslagen voor privégebruik in zijn houtkachel. Volgens eiser komen de houtblokken van elders en zijn deze niet ontstaan uit de houtzagerij. 
    Eiser erkent dat in/op de buitenstellage op locatie 3 een beperkte hoeveelheid planken ligt, bestemd voor de verkoop aan particulieren. Eiser stelt zich op het standpunt dat activiteiten voor de houtzagerij – waaronder het opslaan van hout – op deze locatie zijn toegestaan, omdat de stellage niet staat in de zone met de aanduiding “specifieke vorm van bedrijf uitgesloten - zaagactiviteiten en houtbewerking”. Artikel 3.4.1, onder h, van de planregels maakt dit volgens eiser niet anders, omdat deze bepaling er niet toe kan leiden dat aan de toegekende bestemming “houtzagerij” geen betekenis meer toekomt. 
    Eiser erkent ook dat op het terrein enkele pallets met hout staan. Het gaat om kleine partijen die met vrachtwagens zijn gebracht. Dit hout ligt slechts korte tijd buiten op het terrein, omdat in de opslaghal onvoldoende ruimte is. Zodra er plaats is in de opslaghal, gaat het hout naar binnen. Daarom is dit volgens eiser geen opslag.
  
  
    7.2	Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit het controlerapport van 14 september 2020 (de rechtbank begrijpt 16 september 2020) en het daarbij behorende fotoblad voldoende duidelijk blijkt dat op de locaties 3, 4 en 5 sprake is van buitenopslag van planken en restafval. Volgens verweerder kan het tijdelijk neerleggen van hout op een bepaalde plek worden aangemerkt als opslag en maakt het daarbij niet uit of het hout er vier weken of een half jaar ligt. Verweerder is van mening dat uit hetgeen aanwezig is, de hoeveelheid, het formaat van de grondstoffen en de situering daarvan moet worden geconcludeerd dat deze opslag plaatsvindt ten behoeve van de houtzagerij. Volgens verweerder is de buitenopslag voor de houtzagerij op het perceel in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen. 
  
  
    7.3	De rechtbank is van oordeel dat op de locaties 3, 4 en 5 sprake was van opslag van hout voor de houtzagerij, dat dit in strijd is met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen en dat verweerder dus bevoegd was daartegen handhavend op te treden door het opleggen van een last onder dwangsom. Zij zal dit hierna toelichten.
  
  
    7.3.1	Het voorste deel van het perceel (aan de zijde van de [straatnaam] ) valt onder het bestemmingsplan Kloosteresweg. Dit geldt onder meer voor het deel van het perceel waarop de bebouwing (waaronder de opslaghal en de machineberging) staat, de buitenruimte vóór de bestaande gebouwen aan de zijde van de [straatnaam] (locatie 4) en het terrein vóór de opslaghal (locatie 5). Verder geldt dit voor het voorste deel van het verharde terrein dat direct achter de opslaghal ligt (hierna: locatie 3a).
  
  
    Op grond van het bestemmingsplan Kloosteresweg heeft dit deel van het perceel (voor zover hier van belang) de enkelbestemming “Agrarisch - 1” en de dubbelbestemming “Waarde – Archeologie 3”. Een deel daarvan heeft de functieaanduiding “specifieke vorm van bedrijf uitgesloten – zaagactiviteiten en houtbewerking”. Dit geldt voor het deel van het perceel dat het dichtst bij de Kluunvenweg ligt.
    Op grond van artikel 3.1 van de planregels van het bestemmingsplan Kloosteresweg zijn de voor “Agrarisch – 1” aangewezen gronden (voor zover hier van belang) bestemd voor:
  
  a. het agrarisch gebruik;
  b. de uitoefening van een agrarisch bedrijf, ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak", alsmede voor een houtzagerij, met dien verstande dat;
  1. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf uitgesloten - zaagactiviteiten en houtbewerking" geen zaagactiviteiten en/of houtbewerking is toegestaan.
  
    Op grond van artikel 1, aanhef en 1.60, van de planregels wordt in deze regels verstaan onder houtzagerij: een bedrijf waar boomstammen worden gezaagd en verwerkt tot een eindproduct zoals planken, tafels, stoelen, hekken en balken.
  
  
    Op grond van artikel 3.4.1, aanhef en onder a, van de planregels wordt tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken met deze bestemming in ieder geval gerekend het gebruik van gronden en bouwwerken voor niet-agrarische bedrijvigheid anders dan de in 3.1 toegelaten bedrijvigheid en bedrijvigheid waarvoor onherroepelijke planologische medewerking is verleend.
  
  
    Op grond van artikel 3.4.1, aanhef en onder h, van de planregels wordt tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken met deze bestemming in ieder geval gerekend het gebruik van de gronden voor buitenopslag ten behoeve van een houtzagerij.
  
  
    Het overige deel van het perceel valt onder het bestemmingsplan Buitengebied. Dit geldt onder meer voor het achterste deel van het verharde terrein dat het verst van de opslaghal ligt (hierna: locatie 3b) en het (onverharde) weiland dat daar weer achter ligt (hierna: locatie 3c). Op grond van het bestemmingsplan Buitengebied heeft dit deel van het perceel de enkelbestemming “Agrarisch - 1” en de dubbelbestemming “Waarde - Archeologie 4”.
  
  
    Op grond van artikel 4.1 van de planregels van het bestemmingsplan Buitengebied zijn de voor “Agrarisch -1” aangewezen gronden (voor zover in deze zaak van belang) bestemd voor: a. het agrarisch gebruik; b. de uitoefening van een agrarisch bedrijf, ter plaatse van de aanduiding “bouwvlak”, (…) alsmede in ondergeschikte mate voor: 1. opslag, ter plaatse van de aanduiding "opslag"; (…) 5. een houtbewerkingsbedrijf, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - houtbewerkingsbedrijf"; (…) 14. een meubelmakerij, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - meubelmakerij"; (…).
  
  
    Het relevante deel van het perceel heeft niet de aanduidingen “bouwvlak”, “opslag”, “specifieke vorm van bedrijf - houtbewerkingsbedrijf” of “specifieke vorm van bedrijf - meubelmakerij”.
  
  
    Op grond van artikel 4.4.1, aanhef en onder a, van de planregels wordt tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken met deze bestemming in ieder geval gerekend het gebruik van gronden en bouwwerken voor niet-agrarische bedrijvigheid anders dan de in 4.1 toegelaten bedrijvigheid en bedrijvigheid waarvoor onherroepelijke planologische medewerking is verleend.
  
  
    7.3.2	De rechtbank constateert dat uit het rapport van 16 september 2020 en de daarbij gevoegde foto’s blijkt dat tijdens de controle van 14 september 2020 op de locaties 3a en 3b (de delen van de verharding achter de opslaghal die respectievelijk onder het bestemmingsplan Kloosteresweg en het bestemmingsplan Buitengebied vallen) en op de locaties 4 en 5 (het terrein vóór de opslaghal) gezaagde planken en boomstammen lagen. De rechtbank is van oordeel dat daarbij sprake is van (al dan niet tijdelijke) buitenopslag. Uit de controlerapporten en het op de zitting gevoerde gesprek blijkt dat de planken en boomstammen voor een periode van meerdere dagen op deze locaties worden neergelegd. De planken en boomstammen worden op deze locaties afgeleverd en worden daar vervolgens niet (bijna) meteen weer weggehaald. Eiser heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat het hout maar zo kort op deze locaties ligt dat niet van opslag kan worden gesproken. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eisers gemachtigde op de zitting heeft aangegeven dat de opslaghal te klein is om al het hout daarin op te slaan en dat het hout daarom soms eerst (voor een periode van bijvoorbeeld vier weken) buiten ligt. 
    De rechtbank constateert verder dat uit het rapport van 16 september 2020 en de daarbij gevoegde foto’s blijkt dat tijdens de controle van 14 september 2020 op locatie 4 grote bulten hout lagen. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het niet aannemelijk is dat dit hout bestemd is voor privégebruik in eisers houtkachel. De rechtbank vindt het aannemelijk dat het gaat om afvalhout van de houtzagerij en dus om opslag voor de houtzagerij. Daarbij heeft de rechtbank niet alleen gelet op de omstandigheden dat het gaat om zeer grote hoeveelheden hout en dat elders op het terrein een opslag van hout voor de kachel aanwezig is, maar ook op de grootte en vorm van de stukken hout die op deze locatie zijn opgeslagen.  
    De rechtbank is van oordeel dat de (al dan niet tijdelijke) buitenopslag van hout voor de houtzagerij op de locaties 3a, 4 en 5 in strijd is met artikel 3.4.1, aanhef en onder h, van de planregels van het bestemmingsplan Kloosteresweg. Dat deze locaties niet liggen binnen de zone met de aanduiding “specifieke vorm van bedrijf uitgesloten - zaagactiviteiten en houtbewerking” is daarbij niet van belang. Deze zone ziet op het gebied waar mag worden gezaagd en waar hout mag worden bewerkt en niet op het gebied waar hout mag worden opgeslagen. Uit de planregels volgt dat het hout voor de houtzagerij weliswaar niet buiten op het terrein mag worden opgeslagen, maar wel binnen in de gebouwen. Daarom kan niet worden gezegd dat aan de toegekende bestemming “houtzagerij” geen betekenis toekomt.
    De rechtbank is verder van oordeel dat de (al dan niet tijdelijke) buitenopslag van hout op locatie 3b in strijd is met artikel 4.4.1, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan Buitengebied. Deze opslag is een niet-agrarische bedrijvigheid. Deze bedrijvigheid is niet toegelaten in artikel 4.1 van de planregels. Ook is daarvoor geen onherroepelijke planologische medewerking verleend. 
    Daarom was verweerder bevoegd om handhavend op te treden tegen deze opslag van hout op de locaties 3a, 3b, 4 en 5 door het opleggen van een last onder dwangsom.
  
  
    
      Mocht verweerder een last onder dwangsom opleggen in verband met de opslag van bouwmaterialen (de derde last)?
    
  
  
    8.1	Eiser is van mening dat verweerder hem ten onrechte een dwangsom heeft opgelegd in verband de buitenopslag van bouwmaterialen, omdat het bestemmingsplan Buitengebied dit niet verbiedt. Daarnaast stelt eiser dat het gebouw nog niet gereed is en de bouwmaterialen dus nog worden gebruikt.
  
  
    8.2	Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het weiland achter de opslaghal bouwmaterialen zijn opgeslagen. Uit het controlerapport van 14 september 2020 (de rechtbank begrijpt 16 september 2020) blijkt dat achter de opslaghal en de verharding in het weiland diverse materialen liggen, waaronder steigermateriaal, kisten met inhoud, dakpannen, keien en geelzand. Verweerder hanteert voor de uitleg van het begrip “bouwmaterialen” de betekenis die daaraan wordt gegeven in de Van Dale, omdat dit begrip niet nader is gespecificeerd in het bestemmingsplan Buitengebied. Volgens Van Dale wordt onder bouwmateriaal verstaan "grondstof voor het bouwen". Verweerder vindt dat de genoemde materialen zijn aan te merken als bouwmaterialen. Verweerder is van mening dat deze opslag van bouwmaterialen in strijd is met artikel 2.1, onder c, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 51.1, onder c, van de planregels van het bestemmingsplan Buitengebied. In het verweerschrift heeft verweerder daaraan toegevoegd dat uit het controlerapport van 16 september 2020 blijkt dat de opslaghal gereed is en dat deze in gebruik is genomen. 
  
  
    8.3	De rechtbank is van oordeel dat op locatie 3c (in het weiland achter de opslaghal) sprake was van opslag van bouwmaterialen, dat dit in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en dat verweerder dus bevoegd was daartegen handhavend op te treden door het opleggen van een last onder dwangsom. Zij zal dit hierna toelichten.
  
  
    8.3.1	Op grond van artikel 51.1, aanhef en onder c, van de planregels van het bestemmingsplan Buitengebied wordt tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken in ieder geval gerekend het gebruik en laten gebruiken van de gronden voor de opslag van schroot, afbraak- en bouwmaterialen, anders dan ten behoeve van de uitvoering van krachtens de bestemming toegelaten bouw- en gebruiksactiviteiten en werken en werkzaamheden.
  
  
    8.3.2	Tussen partijen is niet in geschil dat de materialen die zijn opgeslagen op locatie 3c kunnen worden aangemerkt als bouwmaterialen in de zin van artikel 51.1 van de planregels. De rechtbank ziet geen reden om hier anders over te oordelen. Het geschil spitst zich toe op de vraag of deze bouwmaterialen zijn bestemd voor de uitvoering van bouwwerkzaamheden die op grond van de bestemming van het perceel zijn toegestaan.
  
  
    8.3.3	De rechtbank is van oordeel dat de stelling van eiser dat de bouwmaterialen zijn bedoeld voor de verdere aanbouw van de opslaghal en de aanleg van het terrein en de tuin niet aannemelijk is geworden.
    In het controlerapport van 5 juni 2020 staat dat het voorste deel van de opslaghal ten tijde van de controle op 26 mei 2020 nog moest worden ingericht. In het controlerapport van 16 september 2020 staat dat het voorste deel van de opslaghal ten tijde van de controle van 14 september 2020 geheel was ingericht en in gebruik was genomen. In het voorste deel van de hal bevinden zich onder meer de entree, de showroom, het kantoor en de kantine. Het achterste deel van de hal is de houtzagerij. De rechtbank leidt uit deze controlerapporten en de daarbij gevoegde foto’s af dat zowel het voorste als het achterste deel van de opslaghal ten tijde van de tweede controle gereed was. Eiser heeft zijn stelling dat het gebouw nog steeds in aanbouw is en dat het terrein en de tuin nog worden aangelegd niet onderbouwd. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat de gemachtigden van verweerder en eiser op de zitting hebben aangegeven dat de desbetreffende bouwmaterialen er op dat moment (en dus ruim anderhalf jaar na de tweede controle) nog steeds lagen.
    Daarom is de rechtbank van oordeel dat deze opslag van bouwmaterialen in strijd is met artikel 51.1, aanhef en onder c, van de planregels van het bestemmingsplan Buitengebied. 
    Hieruit volgt dat verweerder bevoegd was om daartegen handhavend op te treden door het opleggen van een last onder dwangsom.
  
  
    
      Zijn er bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had moeten afzien van handhavend optreden? 
    
  
  
    9.1	Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder had moeten afzien van handhavend optreden, omdat de gestelde overtredingen kunnen worden gelegaliseerd. Daartoe voert hij aan dat het gaat om kleinschalige activiteiten met zeer beperkte ruimtelijke effecten. Volgens eiser heeft verweerder dit ten onrechte niet onderzocht. Daarnaast had verweerder volgens eiser moeten afzien van handhavend optreden, omdat dit niet past vanwege corona.
  
  
    9.2	Verweerder stelt dat hij heeft onderzocht of er zicht op legalisatie is. Verweerder is van mening dat dit niet zo is. Volgens verweerder bieden de bestemmingsplannen geen mogelijkheden om ontheffing te verlenen en is er geen goede ruimtelijke onderbouwing om de activiteiten op het perceel toe te staan. Verweerder vindt het huidige gebruik een ongewenste ontwikkeling. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat het bestemmingsplan Kloosteresweg tot stand is gekomen op initiatief van eiser. In dit bestemmingsplan is in afwijking van het beleid een houtzagerij toegestaan. Daarbij is er bewust voor gekozen om alleen een kleinschalige houtzagerij toe te staan, zonder buitenopslag. Volgens verweerder passen de activiteiten ook niet in het beleid voor vrijkomende agrarische bedrijfsbebouwing (VAB-beleid), omdat de opslaghal minder dan vijf jaar in gebruik is geweest als agrarische schuur. Verder is verweerder van mening dat het coronavirus op zichzelf niet een zodanig bijzondere omstandigheid is dat hij op grond daarvan moet afzien van handhavend optreden. 
  
  
    9.3	De rechtbank is van oordeel dat verweerder gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Zij zal dit hierna toelichten.
  
  
    9.3.1	Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
  
  
    9.3.2	De rechtbank is van oordeel dat er in dit geval geen concreet zicht bestaat op legalisatie. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan alleen sprake zijn van concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik als bij het bevoegd gezag bereidheid bestaat om mee te werken aan verlening van een omgevingsvergunning voor dat gebruik en er ten minste al een begin is gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure, hetgeen niet mogelijk is zonder een aanvraag. Verweerder heeft uitgebreid gemotiveerd aangegeven waarom hij niet bereid is om mee te werken aan legalisatie. Bovendien blijkt uit het dossier en wat op de zitting is besproken niet dat een aanvraag is ingediend, gericht op legalisatie.
  
  
    9.3.3	Verder is de rechtbank van oordeel dat het coronavirus en de overheidsmaatregelen die naar aanleiding daarvan zijn getroffen in dit geval geen bijzondere omstandigheden opleveren op grond waarvan verweerder had moeten afzien van handhavend optreden. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij daardoor niet in staat was om de overtredingen (tijdig) te beëindigen. 
  
  
    
      Is de opgelegde dwangsom te hoog?
    
  
  
    10.1	Eiser stelt zich op het standpunt dat de hoogte van de opgelegde dwangsom onredelijk is. Volgens eiser heeft niemand last van de door verweerder gestelde overtredingen en is een dwangsom van € 15.000 ineens te hoog. Eiser is van mening dat verweerder had moeten kiezen voor een dwangsom van € 1.000 per maand met een maximum van € 10.000 in plaats van voor een dwangsom ineens. 
  
  
    10.2	Verweerder wijst erop dat in het primaire besluit voor de drie overtredingen drie afzonderlijke dwangsommen zijn opgelegd en niet één dwangsom van € 15.000. De last in verband met het gebruik van de bedrijfsgebouwen is herroepen. Hierdoor blijven twee dwangsommen over van elk € 5.000 ineens. Deze dwangsommen zijn veel lager dan de door eiser genoemde dwangsom. Volgens de door verweerder gehanteerde Leidraad Handhavingsacties en begunstigingstermijnen (de Leidraad) is het uitgangspunt dat bij “overig illegaal gebruik” een last onder dwangsom van € 15.000 ineens wordt opgelegd. Verweerder heeft gekozen voor dwangsombedragen van € 5.000, omdat deze bedragen tot doel moeten hebben de overtreding tegen te gaan en niet het karakter van een straf mogen krijgen. Een bedrag van € 5.000 is volgens verweerder nodig om te zorgen dat van de last enige dwang uitgaat. Uit de ter zitting gegeven toelichting blijkt dat verweerder hierbij heeft meegewogen dat het om een bedrijf gaat. Verweerder heeft in navolging van de Leidraad gekozen voor bedragen ineens. 
  
  
    10.3	De rechtbank is van oordeel dat de hoogte van de opgelegde dwangsommen niet onredelijk is en dat verweerder heeft kunnen kiezen voor het opleggen van dwangsommen van een bepaald bedrag ineens. Zij zal dit hierna uitleggen. 
  
  
    10.3.1	Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
  
  
    10.3.2	De rechtbank stelt voorop dat een bestuursorgaan bij het bepalen van de hoogte van een dwangsom veel beleidsvrijheid heeft. Uit het primaire besluit blijkt dat verweerder de hoogte van de dwangsommen heeft gerelateerd aan de ernst van de overtredingen in combinatie met de preventieve werking die daarvan uitgaat. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op basis van de Leidraad heeft kunnen kiezen voor het opleggen van dwangsommen ineens in plaats van voor (kleinere) dwangsommen per maand (of andere periode) dat de overtredingen voortduren. Ook voor de hoogte van de dwangsom heeft verweerder gekeken naar de Leidraad. Hij heeft echter gekozen voor het opleggen van een aanzienlijk lagere dwangsom dan daarin als richtlijn is genoemd. De door verweerder opgelegde dwangsommen van € 5.000 zijn ook aanzienlijk lager dan de door eiser genoemde dwangsom van € 15.000. Naar het oordeel van de rechtbank staan deze dwangsommen in verhouding tot het onder 10.3.1 genoemde doel. 
    
      Had verweerder eiser een vergoeding moeten geven voor de proceskosten die hij voor de behandeling van het bezwaar heeft gemaakt?
    
  
  
    11.1	Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder hem een vergoeding had moeten toekennen voor de proceskosten die hij in bezwaar heeft gemaakt. Hij voert aan dat verweerder het primaire besluit heeft herroepen, voor zover dit ziet op de eerste last. Verweerder heeft geconcludeerd dat voor de houtzagerij niet een te grote oppervlakte wordt gebruikt. Daarom had verweerder het bezwaar volgens eiser gegrond moeten verklaren en een proceskostenvergoeding moeten toekennen.
  
  
    11.2	Verweerder is van mening dat geen aanleiding bestaat voor het toekennen van een proceskostenvergoeding. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst verweerder naar het advies van de bezwaaradviescommissie. Deze commissie heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het toekennen van een proceskostenvergoeding, omdat het primaire besluit in ieder geval in stand kan blijven voor wat betreft de tweede en derde last. 
  
  
    11.3	De rechtbank is het met eiser eens dat verweerder hem een vergoeding had moeten geven voor de kosten die hij in de bezwaarfase heeft gemaakt. Zij licht dat hierna toe.
  
  
    11.3.1	Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
  
  
    11.3.2	Tussen partijen is niet in geschil dat het deel van het primaire besluit dat ziet op de eerste last is herroepen. Partijen zijn het er ook over eens dat de reden daarvoor is dat dit deel van het besluit onrechtmatig is en dat deze onrechtmatigheid aan verweerder is te wijten.
  
  
    11.3.3	Nu het primaire besluit gedeeltelijk is herroepen, had verweerder de kosten die eiser in verband met de behandeling van zijn bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken aan hem moeten vergoeden. Dat verweerder het deel van het primaire besluit dat ziet op de tweede en derde last niet heeft herroepen, doet daaraan niet af.
  
  
    
      Conclusie
    
  
  12. Het beroep is gegrond, omdat verweerder eiser geen vergoeding heeft toegekend voor de door hem in bezwaar gemaakte kosten. Daarom vernietigt de rechtbank het bestreden besluit, voor zover daarbij geen kostenvergoeding is toegekend. 
  13. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat zij verweerder zal veroordelen tot vergoeding van de door eiser voor de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.082 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 541 en een wegingsfactor 1).
  14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
  15. De rechtbank veroordeelt verweerder in verband met de gegrondverklaring van het beroep ook tot vergoeding van de door eiser voor de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759 en een wegingsfactor 1).
  
    
      Beslissing
    
  
  
    De rechtbank: 
  
  
    
      verklaart het beroep gegrond; 
    
    
      vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij voor de bezwaarfase geen kostenvergoeding is toegekend;
    
    
      veroordeelt verweerder tot vergoeding van de door eiser voor de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten tot een bedrag van € 1.082 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit; 
    
    
      draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181 aan eiser te vergoeden;
    
    
      veroordeelt verweerder in de door eiser voor de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.518.
    
  
  
    Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, rechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
  
  
    griffier                                                                      			rechter
  
  
    Afschrift verzonden aan partijen op: 
  
  
    
      Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. 
    
      Bijlage: Regelgeving
    
  
  
    Gemeentewet
    Artikel 125
    1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    2 De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    (…)
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht
    
      
        Artikel 5:31d
      
      Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    
    
      
        Artikel 5:32, eerste lid
      
      Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    
    
      
        Artikel 5:32b
      
    
    1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    (…)
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    
    
      
        Art 7:15, tweede lid
      
      De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    
    
  
  
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
      
        Artikel 2.1
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
      (…) 
      c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…), 
      (…).
    
    
    
  
  
    Bestemmingsplan “Tubbergen, Kloosteresweg 10”
    
    
      
        Artikel 1
      
      In deze regels wordt verstaan onder: 
      (…)
    
    
      1.60
      
        houtzagerij: een bedrijf waar boomstammen worden gezaagd en verwerkt tot een eindproduct zoals planken, tafels, stoelen, hekken en balken;
        (…).
      
      
      
        
          Artikel 3.1
        
        De voor “Agrarisch – 1” aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      a. het agrarisch gebruik;
      b. de uitoefening van een agrarisch bedrijf, ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak", alsmede voor een houtzagerij, met dien verstande dat;
      
        1. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf uitgesloten - zaagactiviteiten en houtbewerking" geen zaagactiviteiten en/of houtbewerking is toegestaan;
        2. maximaal 40% van het toegestane oppervlak aan bedrijfsgebouwen en overkappingen in gebruik mogen worden genomen ten behoeve van een houtzagerij;
        (…).
      
      
      
        
          Artikel 3.4.1
        
        Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken met deze bestemming wordt in aanvulling op het gestelde in 11.1 in ieder geval gerekend:
      
      a. het gebruik van gronden en bouwwerken voor niet-agrarische bedrijvigheid anders dan de in 3.1 toegelaten bedrijvigheid en bedrijvigheid waarvoor onherroepelijke planologische medewerking is verleend; 
      (…)
      h. het gebruik van de gronden voor buitenopslag ten behoeve van een houtzagerij.
      
    
  
  
    Bestemmingsplan Tubbergen Buitengebied 2016
    
    
      
        Artikel 4.1
      
      De voor “Agrarisch - 1” aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. het agrarisch gebruik;
    b. de uitoefening van een agrarisch bedrijf, ter plaatse van de aanduiding “bouwvlak”, waarbij uitsluitend ter plaatse van de aanduidingen "intensieve veehouderij" of "reconstructiewetzone - landbouwontwikkelingsgebied" tevens agrarische bedrijfsvoering in de vorm van intensieve veehouderij mag worden uitgeoefend, in combinatie met verhuuractiviteiten ten behoeve van het agrarisch gebruik, alsmede in ondergeschikte mate voor:
    
      1. opslag, ter plaatse van de aanduiding "opslag"; 
      (…)
      6. een houtbewerkingsbedrijf, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - houtbewerkingsbedrijf"; 
      (…)
      14. een meubelmakerij, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - meubelmakerij"; 
      (…).
      
        Artikel 4.4.1
      
      Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken met deze bestemming wordt in aanvulling op het gestelde in 51.1 in ieder geval gerekend:
    
    a. het gebruik van gronden en bouwwerken voor niet-agrarische bedrijvigheid anders dan de in 4.1 toegelaten bedrijvigheid en bedrijvigheid waarvoor onherroepelijke planologische medewerking is verleend;
    (…).
    
    
      
        Artikel 51.1
      
      Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken wordt in ieder geval gerekend:
      (…);
    
    c. het gebruik en laten gebruiken van de gronden voor de opslag van schroot, afbraak- en bouwmaterialen, anders dan ten behoeve van de uitvoering van krachtens de bestemming toegelaten bouw- en gebruiksactiviteiten en werken en werkzaamheden;
    	(…).
  
  
     Zie bijvoorbeeld rechtsoverweging (r.o.) 4.2 van de uitspraak van de Afdeling van 11 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1791.
  
  
     Zie bijvoorbeeld r.o. 4.2 van de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:321.
  
  
     Zie bijvoorbeeld r.o. 6.1 van de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2698, en r.o. 11.2 van de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:566.