ECLI:NL:RBOBR:2022:933, Rechtbank Oost-Brabant, 17-03-2022, 21/315
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2022-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Wob-verzoek benoemingsprocedure burgemeester, verwevenheid tussen persoonlijke beleidsopvattingen en feitelijke gegevens, vermelding metadata op inventarislijst, geen verplichting documenten op te stellen

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 21/315 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 maart 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , in [woonplaats] , eiseres
    
    
      en
    
    
    De Commissaris van de Koning in de provincie Noord-Brabant, de commissaris
    (gemachtigden: mr. J.A.M. van Heijningen, mr. D. van ’t Westeinde en mr. G.E.M. Koch-van Hooijdonk).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 6 juli 2020 (het primaire besluit) heeft de commissaris besloten om het verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van eiseres gedeeltelijk te honoreren.
    
    
    
      Op 11 augustus 2020 heeft de commissaris dit besluit aangevuld (het aanvullende besluit).
    
    
    
      Bij besluit van 17 december 2020 (het bestreden besluit) heeft de commissaris het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en heeft hij de primaire besluiten, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De commissaris heeft de rechtbank de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden. Ten aanzien van een aantal documenten (de Wob-stukken) heeft de commissaris verzocht om beperking van de kennisneming toe te passen op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en te bepalen dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis zal nemen. 
    
    
    
      De rechtbank heeft eiseres bij brief van 24 maart 2021 gevraagd om toestemming om die stukken in de beoordeling te betrekken als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. Eiseres heeft die toestemming niet verleend.
    
    
    
      Bij brief van 15 april 2021 heeft de rechtbank partijen laten weten dat zij van oordeel is dat het niet nodig is om een zitting te houden en dat partijen het kunnen laten weten als zij wél op een zitting gehoord willen worden. Bij brief van 21 april 2021 heeft eiseres laten weten dat zij op een zitting gehoord wil worden.
    
    
    
      Eiseres heeft op 29 november 2021 een aanvullend beroepschrift ingediend.
    
    
    
      Op 30 november 2020 vraagt eiseres om vervanging van de rechter. Dit verzoek is afgewezen.
    
    
    
      De commissaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting heeft plaatsgevonden op 23 december 2021. Eiseres is naar de zitting gekomen, samen met haar echtgenoot, dhr. [naam] . De commissaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Aan het einde van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
    
    
    
      In een e-mail van 27 december 2021 heeft eiseres een verzoek tot wraking van de rechter ingediend. Met de beslissing van 22 februari 2022 (zaaknummer WR 21/037) heeft de wrakingskamer van de rechtbank het verzoek tot wraking afgewezen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Op 13 mei 2020 heeft eiseres, samen met de heer [naam] , een Wob-verzoek ingediend bij de commissaris. In dit verzoek staat onder meer:
    
    
      
        “(…)
      
      
        Door middel van deze brief verzoeken wij u om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. 
      
    
    
    
      
        Het betreft hier een verzoek tot openbaarmaking van documenten over de invulling van de vacature tot burgemeester van de gemeente Bergeijk. Dit verzoek betreft de periode vanaf het openstellen van de vacature tot en met de benoeming van [naam] tot burgemeester van Bergeijk. 
      
    
    
    
      
        Onder openbaarmaking verstaan wij openbaarmaking van documenten over het overleg:
      
    
    
      -	in de voorbereidende fase;
    
    
      -	in de fase van het vaststellen van het profiel van de kandidaat;
    
    
      -	in de fase van sollicitaties;
    
    
      -	in de fase van selectie;
    
    
      -	in de fase van de definitieve benoeming.
    
    
    
      
        Met overleg bedoelen wij alle correspondentie en de daarbij behorende documenten, verslagen, gespreksnotities, geluidsbanden, foto’s of video’s die in het kader van de benoemingsprocedure zijn uitgewisseld tussen alle betrokken partijen.
      
    
    
    
      
        Van deze documenten ontvangen wij graag kopieën.
      
      
        (…)”
      
    
    
    2. Bij het primaire besluit heeft de commissaris een aantal documenten volledig openbaar gemaakt. Voor de documenten die hij niet volledig of geheel niet openbaar maakt, heeft hij vermeld welke weigeringsgronden daarvoor gelden. De commissaris heeft hiervoor een inventarislijst gemaakt waarop is vermeld om welke documenten het gaat en welke weigeringsgronden daarop van toepassing zijn.
    
    3. Op 11 augustus 2020 heeft de commissaris een aanvullend besluit genomen. Aanleiding voor dit aanvullende besluit was dat hij van de provincie Zuid-Holland het verzoek van eiseres aan die provincie doorgestuurd heeft gekregen. In het aanvullende besluit heeft de commissaris besloten om twee documenten niet openbaar te maken en één document deels openbaar te maken. Ook hiervoor heeft de commissaris een inventarislijst gemaakt waarop is vermeld om welke documenten het gaat en welke weigeringsgronden hierop van toepassing zijn. 
    
    4. Eiseres heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
    
    
      
        Het bestreden besluit
      
    
    
    5. Bij het bestreden besluit heeft de commissaris zich over het document 3.10 bij het primaire besluit op het standpunt gesteld conform het advies van de hoor- en adviescommissie dat de definitieve versie van document 3.10 niet onder hem berust en dat eiseres het tegendeel niet aannemelijk heeft gemaakt. Dat document is opgesteld door de gemeente Bergeijk, berust onder die gemeente en niet onder de commissaris. De commissaris heeft daarbij verwezen naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) die inhoudt dat het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomst van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust.
    
    6. Over document 8 van het primaire besluit heeft de commissaris zich op het standpunt gesteld dat van dat document terecht is geweigerd de persoonsgegevens openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Over document 2 van het aanvullend besluit volgt de commissaris de hoor- en adviescommissie in haar standpunt dat de persoonlijke beleidsopvattingen en de overige feitelijke informatie zodanig met elkaar verweven zijn dat deze niet van elkaar kunnen worden gescheiden, behoudens de datum van de brief (15 januari 2015). Die datum is feitelijke informatie die niet dermate verweven is met de persoonlijke beleidsopvattingen dat deze niet kan worden verstrekt. In het bestreden besluit heeft de commissaris daarom expliciet vermeld dat document 2 is gedateerd op 15 januari 2015. 
    Over document 1 bij het aanvullende besluit heeft de commissaris ook het standpunt van de hoor- en adviescommissie overgenomen dat hij op goede gronden heeft geoordeeld dat de artikelen 25, 61 en 61c van de Gemeentewet moeten worden aangemerkt als een uitputtende regeling inzake openbaarmaking en geheimhouding, die als bijzondere regeling voorrang heeft boven de Wob, waardoor document 1 niet openbaar hoefde te worden gemaakt. 
    
    7. De aanvullende stukken die eiseres heeft ingediend in de bezwaarprocedure zijn volgens de commissaris andersoortige documenten, van een ander bestuursorgaan in een andere procedure en zijn naar inhoud niet te vergelijken met de documenten waarover hij in zijn primaire en aanvullende besluit heeft besloten. 
    
    
    
    
      De beoordeling van het geschil door de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden
    
    
    8. De rechtbank stelt vast dat eiseres in haar beroepschrift en haar aanvullende beroepschrift twee onderwerpen benoemt waartegen zij haar beroepsgronden richt. Het gaat hierbij om openbaarmaking van de metadata bij de brief van 15 januari 2015 (document 2 op de inventarislijst bij het aanvullende besluit) en de volledigheid van de inventarislijsten die de commissaris bij zijn primaire en aanvullende besluit heeft overgelegd. Tijdens de zitting heeft eiseres desgevraagd bevestigd dat zij ook een oordeel wenst over het weglakken van de metadata in de onderliggende documenten, voor het geval de rechtbank geen oordeel kan geven over de volledigheid van de inventarislijsten.
    
    
      Inventarislijsten
    
    
    9. In haar aanvullende beroepschrift en tijdens de zitting heeft eiseres haar twijfels geuit over de juistheid en volledigheid van de inventarislijsten die de commissaris bij zijn besluiten heeft opgenomen. Zij heeft gesteld dat op de inventarislijsten informatie ontbreekt en dat de commissaris niet consequent is bij het opstellen van de inventarislijsten. Zij heeft ter onderbouwing van die stelling verwezen naar inventarislijsten die de commissaris bij zijn besluiten op andere Wobverzoeken van eiseres heeft opgesteld. Volgens eiseres zouden tenminste de datum, de afzender, de geadresseerde, het onderwerp en de referentiegegevens zoals een vacaturenummer als metadata op de inventarislijst moeten staan.
    
    10. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bevat de Wob geen verplichting om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning. De Wob gaat over informatie die is opgenomen in bestaande documenten. De inventarislijsten zijn in deze zaak door de commissaris opgesteld naar aanleiding van het Wob-verzoek van eiseres. Dit zijn op zichzelf geen Wob-documenten en vallen dus niet onder de reikwijdte van de Wob. De rechtbank ziet in deze zaak het opstellen van de inventarislijsten als handreiking van de commissaris richting eiseres om overzichtelijk in kaart te brengen welke documenten er zijn en of, en zo ja, welke weigeringsgronden op die documenten van toepassing zijn. Hiertoe is de commissaris echter niet verplicht. Tijdens de zitting heeft de commissaris toegezegd aan eiseres een nieuwe inventarislijst, behorend bij zijn aanvullende besluit, te sturen waarop alle informatie staat waarom eiseres vraagt. Omdat de inventarislijsten in deze zaak buiten de reikwijdte van de Wob vallen, kan de rechtbank over de volledigheid hiervan geen oordeel geven. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
    
    
      De brief van 15 januari 2015 (document 2 aanvullend besluit) en de sollicitatiebrief en cv (document 2 aanvullend besluit)
    
    
    11. In haar beroepschrift heeft eiseres gesteld dat het voor haar onvoldoende is dat slechts de datum van de brief van 15 januari 2015 wordt genoemd door de commissaris. Daarmee is volgens haar geen bewijs geleverd dat het document zich daadwerkelijk in het dossier van de benoemingsprocedure bevindt. Ter onderbouwing van deze stelling heeft eiseres twee brieven van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties meegestuurd waarin een aantal zaken onleesbaar is gemaakt. In haar aanvullende beroepschrift heeft eiseres toegelicht dat de plaats op de tijdlijn van de genoemde brief van 15 januari 2015 in de benoemingsprocedure van de nieuwe burgemeester van Bergeijk onlogisch en onmogelijk is. Alle werkzaamheden en activiteiten voor de benoemingsprocedure hebben volgens eiseres ruim na 15 januari 2015 plaatsgevonden. De Commissaris van de Koning van Zuid-Holland kan daarom volgens eiseres nooit op 15 januari 2015 al referenties hebben verstrekt. Zij heeft het tijdspad van de benoemingsprocedure geschetst en geconcludeerd dat de brief van 15 januari 2015 geen deel uitmaakt van de benoemingsprocedure van de burgemeester van Bergeijk. Tijdens de zitting heeft eiseres verduidelijkt dat zij de metadata van de brief wil ontvangen. 
    
    12. Tijdens de zitting is door de commissaris benadrukt dat gedurende de bezwaar- en beroepsprocedure alle door eiseres gevraagde gegevens over de brief van 15 januari 2015 inmiddels zijn verstrekt, op de referentiegegevens na. Daarnaast heeft de commissaris in zijn verweerschrift uitgelegd hoe deze brief op de tijdlijn van de benoemingsprocedure past. Dit is door eiseres niet betwist, maar zij vindt dat die gegevens op de inventarislijst hadden moeten worden vermeld. Wat dit laatste punt betreft, verwijst de rechtbank naar wat zij hiervoor over de inventarislijsten heeft overwogen.
    
    13. De commissaris heeft toegelicht dat de brief van 15 januari 2015 in het dossier zit waarvoor hij om beperkte kennisneming heeft verzocht. Omdat eiseres geen toestemming heeft verleend aan de rechtbank om de stukken die met toepassing van artikel 8:29 van de Awb zijn overgelegd bij de beoordeling te betrekken, kan de rechtbank niet controleren of de commissaris op de brief de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid van de Wob van toepassing heeft kunnen verklaren. Ook voor document 1 geldt dat de rechtbank niet kan controleren of de weigeringsgrond terecht is ingeroepen of niet, omdat ook dit document zich bevindt in de stukken die de rechtbank niet bij de beoordeling mag betrekken. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling komen de gevolgen van het weigeren van toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, in beginsel voor rekening van degene die de toestemming heeft geweigerd, in dit geval eiseres. 
    
    14. Volgens eveneens vaste rechtspraak van de Afdeling moet een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad bezien of dit zelfstandige onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet te scheiden zijn. Als dat zo is, mag het gehele onderdeel worden geweigerd en hoeft niet per zin of zinsdeel te worden bepaald of sprake is van verwevenheid.
    
    15. De commissaris heeft tijdens de zitting verklaard dat de feitelijke gegevens in de brief van 15 januari 2015 dusdanig verweven zijn met te weigeren passages, dat openbaarmaking van de gehele brief geweigerd moest worden op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Over document 1 heeft de commissaris gezegd dat dat document valt onder de reikwijdte van artikel 61c van de Gemeentewet. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze stelling onjuist is. De rechtbank gaat daarom, mede gelet op het feit dat zij geen kennis heeft kunnen nemen van de inhoud van de brief en document 1, uit van de juistheid van deze mededeling van de commissaris. Dat eiseres slechts de metadata van de brief en document 1 wil ontvangen, maakt dit oordeel niet anders, omdat de rechtbank niet kan zien welke metadata er in het document aanwezig zijn. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
    
      Conclusie
    
    
    16. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Dworakowski-Kelders, rechter, in aanwezigheid van R.G.B.M Spapens, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 17 maart 2022.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier		de rechter is buiten staat deze 
      uitspraak mede te ondertekenen		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:616.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2021:1737 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2021:1737)
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2021:2691 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2021:2691)
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2018:314 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2018:314)