ECLI:NL:RBOVE:2022:1007, Rechtbank Overijssel, 13-04-2022, ak_21_762 en ak_21_780
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2022-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning verleend ten behoeve van kamerbewoning voor 6 personen voor pand in Enschede; niet voldaan aan criteria uit de (verlengde) Tijdelijke beleidsregel "Onzelfstandige bewoning Enschede 2020"; verweerder dus niet bevoegd omgevingsvergunning te verlenen; rechtbank verklaart beroep gegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ZWO 21/762 en ZWO 21/780
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
    
      [naam 1] en [naam 2] uit [woonplaats] , eisers,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Enschede, verweerder
    (gemachtigde: mr. A. van der Leest).
    
    
      Als derde-partij neemt aan het geding deel [naam 3] te Gronau (de derde-partij)
      (gemachtigde: mr. I.C. Dunhof-Lampe).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 27 augustus 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan 
      de derde-partij een omgevingsvergunning te verlenen voor het handelen in strijd met de regels van de ruimtelijke ordening ten behoeve van het gebruik van haar pand aan de [adres 1] als kamerverhuurpand.
    
    
    
      In het besluit van 26 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van 
      de derde-partij tegen het primaire besluit gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de aangevraagde omgevingsvergunning ten behoeve van kamerbewoning voor 6 personen alsnog aan de derde-partij verleend. Daarbij heeft verweerder aan de derde-partij ook vergunning verleend ten behoeve van de extra parkeerbehoefte, waarmee wordt afgeweken van het bestemmingsplan “Parkeren Enschede”. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit afzonderlijk beroep ingesteld. Het beroep van [naam 1] is geregistreerd onder zaaknummer 21/762 en het beroep van [naam 2] onder zaaknummer 21/780.
    
    
    
      Bij aanvullend besluit van 4 mei 2021 zijn voorschriften 1 en 2 twee gewijzigd. 
      Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het beroep van rechtswege ook gericht tegen het aanvullende besluit van 4 mei 2021. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen op 10 maart 2022 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
      De derde-partij is niet verschenen. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        De relevante feiten
      
    
    
    1. De derde-partij is eigenaar van het pand aan de [adres 1] in Enschede. Het pand is jaren in gebruik geweest als kamerverhuurpand. Dat heeft voor overlast gezorgd in de buurt. Na een door verweerder opgelegde last onder dwangsom in 2018 heeft de derde-partij het pand opgeknapt, de huurders eruit gezet en afscheid genomen van de toenmalige beheerder. 
    
    
      
        [naam 1] is eigenaar van het pand aan de [adres 2] . Hij woont daar niet meer, maar hij heeft er nog wel een kinderdagverblijf. Schasfoort woont aan de [adres 3] 
      Het pand aan de [adres 1] wordt nu (voor onbepaalde tijd) verhuurd aan een gezin.
    
    
    
      Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan “Ribbelt Stokhorst 2011” de 
      (enkel)bestemming “wonen” en de functieaanduiding “bedrijf”. De voor wonen aangewezen gronden zijn (onder meer) bestemd voor wonen, al dan niet in combinatie met een beroep of bedrijf aan huis. 
      Daarnaast heeft het perceel op grond van het bestemmingsplan “Onzelfstandige Bewoning Enschede” de gebiedsaanduiding “overige zone - onzelfstandige bewoning”. 
    
    
    
      
        Eerdere besluitvorming
      
    
    
    2. De derde-partij heeft op 27 maart 2019 een aanvraag ingediend voor een vergunning om het pand weer als kamerverhuurpand te gebruiken, zij wil 6 kamers verhuren. Bij besluit van 21 oktober 2019 is de vergunning verleend.  
    
    
      Bij besluit van 8 juli 2020 heeft verweerder het bezwaar van [naam 1] gegrond verklaard en het primaire besluit van 21 oktober 2019 herroepen door de omgevingsvergunning in te trekken. Dat heeft verweerder gedaan omdat ten tijde van de aanvraag en het besluit van 
      21 oktober 2019 sprake was van een bestaand kamerverhuurpand, waarvoor het verbod van artikel 3.1, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan “Onzelfstandige Bewoning Enschede” niet gold. Verweerder was daarom niet bevoegd de omgevingsvergunning te verlenen. Namens de derde-partij is beroep ingesteld tegen het besluit van 8 juli 2020. Dit beroep loopt nog. De derde-partij en verweerder zijn in gesprek om te trachten tot een minnelijke schikking te komen. 
    
    
    
    
      
        Thans voorliggende besluitvorming
      
    
    
    3. Omdat de woning niet langer een bestaand kamerverhuurpand was en een vergunning inmiddels wel nodig was, heeft de derde-partij op 26 mei 2020 opnieuw een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning om het pand als kamerverhuurpand te gebruiken. Dat is de aanvraag waar het in deze procedure om gaat. De aangevraagde omgevingsvergunning is bij besluit van 27 augustus 2020 geweigerd vanwege strijdigheid met het bestemmingsplan “Onzelfstandige Bewoning Enschede” en met een goede ruimtelijke ordening: toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) was volgens verweerder niet mogelijk. 
    
    
      Naar aanleiding van het advies van de Commissie Bezwaarschriften van de gemeente Enschede van 24 februari 2021 is de omgevingsvergunning in het bestreden besluit alsnog verleend. 
    
    
    
      
        Toepasselijke regelgeving
      
    
    
    4. De toepasselijke regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
    
    
      
        Waar zijn eisers en verweerder het wel en niet over eens
      
    
    
    5. Eisers en verweerder zijn het erover eens dat niet wordt voldaan aan de criteria uit de (verlengde) Tijdelijke beleidsregel “Onzelfstandige bewoning Enschede 2020” op grond waarvan verweerder af kan wijken van het bestemmingsplan “Onzelfstandige Bewoning Enschede”. Verweerder is met toepassing van artikel 4:84 van de Awb afgeweken van deze beleidsregel en heeft de omgevingsvergunning alsnog verleend. Eisers zijn het daarmee niet eens. Eisers komen niet op tegen de verleende omgevingsvergunning in verband met het parkeren. 
    
    
      
        Wat vinden eisers?
      
    
    
    6. Volgens eisers is geen sprake van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb, er is geen sprake van een bijzonder geval met onevenredig nadelige gevolgen. De derde-partij heeft enkel een financieel belang bij de vergunning. 
    
      Volgens [naam 1] is de Commissie Bezwaarschriften van foute aannames uitgegaan. De motivering van de Commissie kan dan ook niet ten grondslag worden gelegd aan het besluit om de vergunning alsnog te verlenen. [naam 1] voert ook aan dat hij ten onrechte niet is gehoord in bezwaar. Hij verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 24 mei 2006.
      
        [naam 1] betoogt ook dat er nooit een positieve ruimtelijke afweging heeft plaatsgevonden. Beiden voeren aan dat er geen sprake is van een goed woon- en leefklimaat. Eisers vrezen dat zij opnieuw te maken zullen krijgen met overlast. Zij vinden de derde-partij een slechte verhuurder. Mede omdat zij in Duitsland woont, is toezicht houden lastig en de ervaringen in het verleden zijn niet positief. 
      
        [naam 2] heeft zijn huis in oktober 2020 gekocht. Er was toen geen vergunning verleend voor kamerverhuur en hij mocht er gelet op de (verlengde) Tijdelijke beleidsregel “Onzelfstandige bewoning Enschede 2020” van uitgaan dat kamerverhuur in het pand aan de [adres 1] ook niet zou worden toegestaan. De omgevingsvergunning is volgens hem verleend in strijd met het vertrouwensbeginsel. 
    
    
    
      
        Wat vindt verweerder?
      
    
    
    7. Verweerder vindt dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. Verweerder vindt ook dat hij op grond hiervan heeft kunnen afwijken van het beleid en bevoegd was om met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wabo een omgevingsvergunning aan de derde-partij te verlenen. Er is geen strijd met regels van goede ruimtelijke ordening.
    
      Eisers zijn niet gehoord in bezwaar omdat zij niet zijn aangemerkt als direct belanghebbende in de bezwaarprocedure. Bij een besluit tot weigering van een omgevingsvergunning is slechts de aanvrager rechtstreeks betrokken. Subsidiair doet verweerder een beroep op artikel 6:22 van de Awb. 
      Verweerder heeft ten aanzien van het gebruik van het pand aan de [adres 1] een expliciete gedegen ruimtelijke afweging gemaakt en er zijn diverse momenten geweest waarop Brinkers bezwaar of beroep heeft kunnen aantekenen tegen het bestreden gebruik. 
      Verweerder is van mening dat de verleende omgevingsvergunning geen negatief effect heeft op het woon- en leefklimaat en acht de kans op overlast in de toekomst gering. Daarbij is mede van belang dat de overlast betrekking had op het gebruik van het bijgebouw voor kamerverhuur, en dat dit niet meer aan de orde is. 
      Ook vindt verweerder dat er geen onjuistheden in de overwegingen van de Commissie Bezwaarschriften staan. Deze overwegingen zijn terecht onderdeel gemaakt van het bestreden besluit. 
      Van schending van het vertrouwensbeginsel is geen sprake. 
    
    
    
      
        Wat vindt de rechtbank?
      
    
    
    8. De rechtbank ziet zich in de eerste plaats gesteld voor de vraag of verweerder bevoegd was de vergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wabo. De rechtbank vindt dat verweerder daartoe niet bevoegd was. Dat zal de rechtbank hieronder toelichten. 
    
    
      8.1
      Eisers en verweerder zijn het erover eens dat geen sprake (meer) is van een bestaand kamerverhuurpand in de zin van artikel 3.1, onder c, van de planregels van het bestemmingsplan “Onzelfstandige Bewoning Enschede”. Het is daarom in beginsel verboden om woningen/wooneenheden te gebruiken of in gebruik te geven als kamerverhuurpand (artikel 3.1, onder a, van de planregels). 
      
      
      
        Om het gebruik van het pand voor kamerverhuur toch mogelijk te maken, heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wabo. Deze bepaling geeft verweerder de bevoegdheid om vergunning te verlenen voor een activiteit die niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan, maar die wel past binnen de in dat plan opgenomen regels voor afwijking. Verweerder kan deze bevoegdheid alleen toepassen als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.  
      
      
      
        Op grond van artikel 3.1, onder b, van de planregels van het bestemmingsplan “Onzelfstandige Bewoning Enschede” kan verweerder afwijken van het verbod om het pand te gebruiken voor kamerverhuur als wordt voldaan aan de criteria uit de (verlengde) Tijdelijke beleidsregel "Onzelfstandige bewoning Enschede 2020".
      
      
      
        De rechtbank is met eisers en verweerder van oordeel dat niet aan deze criteria wordt voldaan. Daarom was verweerder niet bevoegd om de omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wabo. Dat verweerder vindt dat sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om af te wijken van de beleidsregel, doet er niet aan af dat niet wordt voldaan aan de in die beleidsregel genoemde criteria en dat dus niet wordt voldaan aan de voorwaarde die artikel 3.1, onder b, van de planregels stelt aan de afwijkingsbevoegdheid.
        Het bestreden besluit kan alleen om die reden al niet in stand blijven. 
      
      
      
        Aan bespreking van de overige beroepsgronden komt de rechtbank niet toe. 
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      9. De rechtbank zal daarom de beroepen gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de wet. Gelet op de samenhang tussen de kamerverhuur enerzijds en het parkeren anderzijds, zal de rechtbank het hele bestreden besluit, inclusief het aanvullende besluit van 4 mei 2021, vernietigen. 
      Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen, waarbij hij rekening moet houden met deze uitspraak. 
      
      
        
          Hoe verder?
        
      
      
      10. De omgevingsvergunning wordt vernietigd. Dat betekent dat 
      
        de derde-partij haar pand aan de [adres 1] nu niet mag gebruiken als kamerverhuurpand. De vernietiging van de omgevingsvergunning betekent niet dat de vergunning voorgoed van de baan is. Verweerder moet opnieuw beslissen op het bezwaar. De rechtbank constateert dat er inmiddels een nieuwe beleidsregel is: de Beleidsregel Onzelfstandige Bewoning Enschede 2021. 
        Als de bevoegdheid tot verlening van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wabo ook op grond van het van toepassing zijnde beleid ontbreekt, kan verweerder bezien of verlening wel mogelijk is via de weg van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, of artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3, van de Wabo.
      
      11. Het ligt in de rede dat er een nieuwe hoorzitting komt, waar naast de derde-partij en haar gemachtigde ook eisers voor worden uitgenodigd. 
      
      12. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden. 
      
      13. Verder veroordeelt de rechtbank verweerder in de door [naam 1] gemaakte proceskosten. Deze bestaan uit zijn reiskosten (€ 27,78, kosten openbaar vervoer Enschede-Zwolle v.v.) en zijn verletkosten ( € 42,-). Dit is samen een bedrag van € 69,78 dat verweerder aan [naam 1] moet betalen. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit en het aanvullende besluit van 4 mei 2021;
    - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van tweemaal € 181,- aan eisers afzonderlijk te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 69,78.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. W. Markwat, als griffier, op 
    
    
    
    
    
      De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
  
  
    BIJLAGE
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      Artikel 4:84
      Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    
    
      Artikel 6:19
    
    1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
    
      Artikel 6:22
      Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    
      Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
      1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
      2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    
    b. indien de activiteit in strijd is met het exploitatieplan: met toepassing van de daarin opgenomen regels inzake afwijking;
    c. indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan;
    d. indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking.
    Planregels van het bestemmingsplan “Onzelfstandige Bewoning Enschede”
    
    
      Artikel 1.13 
      Bestaand kamerverhuurpand: een kamerverhuurpand dat voor 24 december 2016 (het tijdstip van inwerkingtreding van het Voorbereidingsbesluit "Onzelfstandige Bewoning 2017") onzelfstandig wordt bewoond en dit gebruik niet voor een periode langer dan een jaar is onderbroken.
    
    
    
      Artikel 1.32 
      Kamerverhuurpand: een woning / wooneenheid die wordt gebruikt door 3 of meer personen die niet als één huishouden kunnen worden aangemerkt. De woning/wooneenheid kenmerkt zich door het gezamenlijk gebruik van kook- en wasgelegenheid en / of toilet en in de meeste gevallen met een gezamenlijke toegang. In afwijking van deze definitie wordt een kamer in een verzorgings- of verpleeghuis niet aangemerkt als onzelfstandige bewoning in een kamerverhuurpand.
    
    
    
      Artikel 3.1 
      Overige zone – onzelfstandige bewoning
    
    a. Ter plaatse van de aanduiding “overige zone – onzelfstandige bewoning" is, daar waar ter plaatse van de geldende bestemming of functieaanduiding wonen is toegestaan, het verboden woningen/wooneenheden of andere gebouwen te gebruiken of in gebruik te geven als kamerverhuurpand.
    b. Burgemeester en wethouders kunnen bij een omgevingsvergunning afwijken van het onder a genoemde verbod en het gebruik van of het in gebruik geven van een kamerverhuurpand toestaan, mits wordt voldaan aan de criteria uit de beleidsregel "Onzelfstandige bewoning Enschede" dan wel, in het geval deze tussentijds wordt gewijzigd of vervangen door een andere beleidsregel, aan deze gewijzigde respectievelijk vervangende beleidsregel;
    c. Het bepaalde onder a. is niet van toepassing op bestaande kamerverhuurpanden.
    
    
    
      
        (verlengde) Tijdelijke beleidsregel “Onzelfstandige bewoning Enschede 2020” 
      
    
    
    
      Artikel 1
      Een vergunning voor onzelfstandige bewoning wordt slechts verleend indien:
    
    a. Sprake is van een sociale huurwoning, én
    b. Het plan past binnen de (prestatie-) afspraken die zijn gemaakt met de Enschedese woningcorporaties, én
    c. Geen sprake is van een negatief effect op het woon- en leefklimaat in de directe omgeving van het plan.
    
    
      Artikel 2
      Artikel 1 is niet van toepassing op aanvragen die zijn ingediend voor het inwerking treden van deze beleidsregel. Deze aanvragen worden getoetst aan het beleid zoals dat gold op het moment van indienen van de aanvraag.
    
    
    
  
  
     Dit artikel is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
  
  
     Awb 20/1570
  
  
     ECLI:NL:RVS:2006:AX4429
  
  
     Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 24 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4667) en van 9 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2985).