ECLI:NL:RVS:2022:1489, Raad van State, 25-05-2022, 202100319/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo aan Meerschap Paterswolde een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een seizoensgebonden (mobiele) kiosk en toiletunit voor de duur van vijf jaar aan de Oude Badweg te Eelderwolde. Op 25 mei 2020 heeft Meerschap Paterswolde een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van een seizoensgebonden (mobiele) kiosk en toiletunit voor de duur van vijf jaar aan de Oude Badweg te Eelderwolde. Bij het besluit van 15 juli 2020 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend.   Scandinavisch Dorp en [appellant] hebben een restaurant aan de Oude Badweg 1 te Eelderwolde. Zij zijn het niet eens met de locatie van de kiosk en de toiletunit en vinden dat het college nadere eisen had moeten stellen op grond van artikel 4.3 van de regels van de beheersverordening Paterswoldsemeer van 19 januari 2016 (hierna: de beheersverordening). Om deze reden hebben zij bezwaar gemaakt.

202100319/1/R3.
    Datum uitspraak: 25 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Scandinavisch Dorp B.V., gevestigd te Eelde, en [appellant], wonend te Eelde,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 6 januari 2021 in zaak nrs. 20/3212 en 20/3211 in het geding tussen:
    Scandinavisch Dorp B.V. en [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 juli 2020 heeft het college aan Meerschap Paterswolde een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een seizoensgebonden (mobiele) kiosk en toiletunit voor de duur van vijf jaar aan de Oude Badweg te Eelderwolde.
    Bij besluit van 22 oktober 2020 heeft het college het door Scandinavisch Dorp en [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 januari 2021 heeft de rechtbank het door Scandinavisch Dorp en [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 oktober 2020 vernietigd, en het college opgedragen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben Scandinavisch Dorp en [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 9 februari 2021 heeft het college, opnieuw beslissend op het bezwaar, het door Scandinavisch Dorp en [appellant] gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de omgevingsvergunning verleend voor vestiging van een kiosk en toiletunit voor de duur van maximaal vijf jaar aan de Oude Badweg te Eelderwolde.
    Scandinavisch Dorp en [appellant] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 april 2022, waar Scandinavisch Dorp en [appellant], vertegenwoordigd door mr. P.J.G.G. Sluyter, advocaat te Assen, en het college, vertegenwoordigd door P.J.H. Karseboom en R.I. Waijer, zijn verschenen. Verder is Meerschap Paterswolde, vertegenwoordigd door [gemachtigden], op de zitting gehoord.
    Overwegingen
    HET HOGER BEROEP
    Inleiding
    1.       Op 25 mei 2020 heeft Meerschap Paterswolde een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van een seizoensgebonden (mobiele) kiosk en toiletunit voor de duur van vijf jaar aan de Oude Badweg te Eelderwolde. Bij het besluit van 15 juli 2020 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
    2.       Scandinavisch Dorp en [appellant] hebben een restaurant aan de Oude Badweg 1 te Eelderwolde. Zij zijn het niet eens met de locatie van de kiosk en de toiletunit en vinden dat het college nadere eisen had moeten stellen op grond van artikel 4.3 van de regels van de beheersverordening Paterswoldsemeer van 19 januari 2016 (hierna: de beheersverordening). Om deze reden hebben zij bezwaar gemaakt. Het college heeft bij besluit van 22 oktober 2020 dit bezwaar ongegrond verklaard. Scandinavisch Dorp en [appellant] zijn het hier niet mee eens en hebben beroep ingesteld.
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de beroepsgronden van Scandinavisch Dorp en [appellant] niet slagen, met uitzondering van de beroepsgrond over het welstandsadvies. De rechtbank heeft geoordeeld dat een welstandsadvies was vereist.
    Ontvankelijkheid van de aanvraag
    4.       Scandinavisch Dorp en [appellant] betogen dat het college de aanvraag niet-ontvankelijk had moeten verklaren, wat de rechtbank heeft miskend. Zij betogen dat in de aanvraag ten onrechte is vermeld dat eerder vergunning is aangevraagd voor het plaatsen van een vergelijkbare kiosk en toiletunit. Dit had volgens hen niet in de aanvraag mogen worden vermeld, omdat dit niet gaat over de kiosk en toiletunit die nu worden geplaatst, maar over een in 2018 aangevraagde kiosk en toiletunit die snel na de plaatsing daarvan door brand zijn verwoest.
    4.1.    Artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
    b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen."
    4.2.    De Afdeling stelt voorop dat in de Awb niet is voorzien in een niet-ontvankelijkverklaring van een aanvraag. De Awb kent slechts de toe- of afwijzing en het buiten behandeling laten van de aanvraag. Voor zover Scandinavisch Dorp en [appellant] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb de aanvraag buiten behandeling had moeten laten, overweegt de Afdeling dat niet valt in te zien waarom de door Scandinavisch Dorp en [appellant] genoemde informatie in de aanvraag aanleiding had moeten geven tot het buiten behandeling laten daarvan. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de vermelding in de aanvraag dat eerder vergunning is aangevraagd voor het plaatsen van een vergelijkbare kiosk en toiletunit - wat daar verder ook van zij - niet betekent dat de aanvraag onvoldoende informatie bevatte om de aanvraag te beoordelen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het voor alle betrokkenen duidelijk moet zijn geweest dat het de bedoeling van de aanvrager was om een nieuwe vergelijkbare constructie te plaatsen.
    Het betoog slaagt niet.
    Nadere eisen en alternatieven
    5.       Scandinavisch Dorp en [appellant] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college nadere eisen had moeten stellen op grond van artikel 4.3 van de regels van de beheersverordening. Volgens hen is evident geen sprake van een goede landschappelijke inpassing door de kiosk en toiletunit in de zichtlijnen van hun restaurant te plaatsen. Het college had de nadere eis moeten stellen dat deze worden geplaatst buiten die zichtlijnen, vooral omdat er diverse alternatieven zijn die niet leiden tot een belemmering van het zicht vanuit het restaurant en vanaf de Oude Badweg op het Paterswoldsemeer. Zij wijzen bijvoorbeeld op een geschikte locatie op het parkeerterrein.
    5.1.    De omgevingsvergunning is verleend voor het plaatsen van een kiosk en toiletunit op de door Meerschap Paterswolde in de aanvraag op een luchtfoto en tekening aangeduide locatie aan de Oude Badweg. Deze locatie heeft in de beheersverordening de bestemming "Recreatie-1".
    Artikel 4.1 van de beheersverordening luidt: "De voor "Recreatie-1" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […];
    b. gebouwen, voor zover ten dienste van de recreatie, ten behoeve van:
    1. detailhandel in voedings- en genotmiddelen;
    2. sanitaire en medische voorzieningen;
    […]."
    Artikel 4.2.1 luidt: "Voor het bouwen van de in lid 4.1 sub b genoemde gebouwen gelden de volgende bepalingen:
    a. de gezamenlijke oppervlakte van de gebouwen mag ten hoogste 500 m2 bedragen, terwijl de maximale oppervlakte per gebouw maximaal 50 m2 mag bedragen;
    b. de goothoogte van een gebouw mag ten hoogste 3,5 meter bedragen;
    c. de dakhelling van een gebouw mag ten hoogste 60˚ bedragen."
    Artikel 4.3 luidt: "Het college van burgemeester en wethouders kan ten behoeve van een goede landschappelijke inpassing nadere eisen stellen aan:
    a. de plaats van bouwwerken;
    b. de afmetingen van bouwwerken."
    5.2.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om nadere eisen te stellen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om deze bevoegdheid al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of het college tot het besluit heeft kunnen komen om al dan niet nadere eisen te stellen.
    5.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat het college heeft kunnen besluiten om geen nadere eisen te stellen aan de plaats van de kiosk en de toiletunit, omdat de gekozen locatie gelet op de ligging tegen de bosrand en de afstand tot de omliggende bebouwing en de nabijheid van de recreatieplas, daar juist bij past. In de omstandigheid dat de kiosk en de toiletunit in de zichtlijn vanaf het restaurant en de Oude Badweg op het Paterswoldsemeer komen te staan, hoefde het college geen aanleiding te zien om nadere eisen te stellen. Deze enkele omstandigheid betekent nog niet dat de kiosk en de toiletunit op de gekozen locatie niet in het landschap passen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat op de zitting vast is komen te staan dat de kiosk en de toiletunit alleen zichtbaar zullen zijn vanaf een deel van het terras behorend bij het restaurant en de afstand tot het restaurant ongeveer 130 m bedraagt.
    Overigens heeft Meerschap Paterswolde op de zitting toegezegd dat zij bosschages zal planten tegen de achterzijde van de toiletunit en dat zij ook struiken zal planten over de gehele breedte van de kiosk.
    5.4.    Scandinavisch Dorp en [appellant] hebben in het kader van hun betoog dat nadere eisen hadden moeten worden gesteld drie alternatieve locaties genoemd: op de nabijgelegen parkeerplaats, bij het fietspad dat langs de parkeerplaats loopt of in de bosschage ten westen van de locatie die nu is gekozen. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de parkeerplaats niet geschikt is, omdat dat geen aantrekkelijke locatie is voor badgasten die recreëren aan de recreatieplas. De locatie langs het fietspad vindt het college onvoldoende veilig. Omdat het college groen wil behouden, vindt het de door Scandinavisch Dorp en [appellant] voorgestelde locatie in de bosschages ook niet geschikt. Hiermee heeft het college naar het oordeel van de Afdeling toereikend gemotiveerd waarom met de door Scandinavisch Dorp voorgestelde alternatieven geen gelijkwaardig resultaat kon worden bereikte.
    Het betoog slaagt niet.
    5.5.    Het hoger beroep is ongegrond.
    HET BEROEP
    6.       De rechtbank heeft in de uitspraak overwogen dat in het aanvraagformulier onder 7 de vraag of het gaat om een seizoensgebonden bouwwerk met ‘ja’ is beantwoord en is vermeld gedurende welke periode in het jaar het bouwwerk aanwezig is. De rechtbank heeft geoordeeld dat dit betekent, gelet op artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), dat een welstandsadvies vereist is. Volgens de rechtbank heeft het college echter geen welstandsadvies aangevraagd, zodat is gehandeld in strijd met voornoemd artikel in de Wabo. Om deze reden heeft de rechtbank het beroep van Scandinavisch Dorp en [appellant] gegrond verklaard en het college opgedragen opnieuw te beslissen op hun bezwaar met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank.
    6.1.    Op 9 februari 2021 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen. Het college heeft het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 15 juli 2020 herroepen en de omgevingsvergunning verleend voor de vestiging van een kiosk en toiletunit voor de duur van vijf jaar aan de Oude Badweg te Eelderwolde. De kiosk en toiletunit zijn ditmaal vergund als niet-seizoensgebonden bouwwerken. Het college heeft dit zo vergund omdat de directeur van Meerschap Paterswolde na de zitting bij de rechtbank heeft laten weten dat het niet haar bedoeling was om de units periodiek te verwijderen.
    6.2.    Het besluit van 9 februari 2021 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    6.3.    Scandinavisch Dorp en [appellant] betogen dat de wijziging van de aanvraag voor seizoensgebonden bouwwerken in een aanvraag voor niet-seizoensgebonden bouwwerken, aanleiding had moeten geven om een nieuwe vergunningsprocedure te starten.
    6.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2530, is geen nieuwe aanvraag nodig als de wijziging van het bouwplan van ondergeschikte aard is en dient de vraag of de wijziging van ondergeschikte aard is, per concreet geval te worden beantwoord. Indien de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zo ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, moet daarvoor een nieuw aanvraag worden ingediend.
    6.5.    De aanvraag voor seizoensgebonden bouwwerken is gewijzigd in een aanvraag voor een niet-seizoensgebonden bouwwerken. Deze wijziging kan niet worden aangemerkt als een wijziging van ondergeschikte aard, omdat de bouwwerken met deze wijziging een blijvende ruimtelijke uitstraling hebben gedurende de periode waarvoor de bouwwerken zijn vergund. Voor het gewijzigde bouwplan was een nieuwe aanvraag nodig. De wijziging kon niet in de lopende procedure over de aanvraag van 25 mei 2020 worden betrokken.
    Het betoog slaagt.
    6.6.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 9 februari 2021 wordt vernietigd. Dit betekent dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen.
    PROCESKOSTEN
    6.7.    Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep ongegrond;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 9 februari 2021 gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van 9 februari 2021, kenmerk 1071169;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo tot vergoeding van bij Scandinavisch Dorp B.V. en [appellant] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 9 februari 2021 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1138,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Priem
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2022
    646