ECLI:NL:RVS:2022:956, Raad van State, 30-03-2022, 202103325/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 januari 2019 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellant sub 2] een boete opgelegd van € 100,00 en bepaald dat [appellant sub 2] de aan hem verstrekte lening moet terugbetalen. Bij brief van 30 oktober 2015 heeft de minister [appellant sub 2] meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is. Zijn inburgeringstermijn is gestart op 1 november 2015 en hij had, met een verlenging, tot en met 28 november 2018 de tijd om in te burgeren. Aangezien [appellant sub 2] niet voor die datum aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister hem een boete opgelegd en bepaald dat hij de lening voor het volgen van een inburgeringscursus moet terugbetalen. Bij besluit van 21 juni 2019 heeft de minister de boete gematigd tot € 83,00. Niet in geschil is dat [appellant sub 2] vijf van de zes examenonderdelen van het inburgeringsexamen tijdig heeft behaald, namelijk de onderdelen lezen, spreken, luisteren, luisteren, luisteren, schrijven en Kennis Nederlandse Maatschappij.

202103325/1/V6.Datum uitspraak: 30 maart 2022
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
    1. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
    2.	[ appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 april 2021 in zaak nr. 19/4742 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellant sub 2]
    
    
    
      en
    
    
    
      de minister.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 29 januari 2019 heeft de minister [appellant sub 2] een boete opgelegd van € 100,00 en bepaald dat [appellant sub 2] de aan hem verstrekte lening moet terugbetalen.
    
    
    
      Bij besluit van 21 juni 2019 heeft de minister het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de boete gematigd tot € 83,00. De terugbetalingsverplichting heeft de minister in stand gelaten.
    
    
    
      Bij uitspraak van 28 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 juni 2019 vernietigd, het besluit van 29 januari 2019 vernietigd (lees: herroepen), bepaald dat de boete tot nihil wordt gematigd en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak hebben de minister en [appellant sub 2] ieder hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2022, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. B.C. Rots, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. C.I. Zaad, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    1. Het wettelijk kader en het beleidskader is opgenomen in de bijlage en die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    2. Bij brief van 30 oktober 2015 heeft de minister [appellant sub 2] meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is. Zijn inburgeringstermijn is gestart op 1 november 2015 en hij had, met een verlenging, tot en met 28 november 2018 de tijd om in te burgeren. Aangezien [appellant sub 2] niet voor die datum aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister hem bij het besluit van 29 januari 2019 een boete opgelegd van € 100,00 en bepaald dat hij de lening voor het volgen van een inburgeringscursus moet terugbetalen (hierna: de lening). Bij besluit van 21 juni 2019 heeft de minister de boete gematigd tot € 83,00.
    
    3. Niet in geschil is dat [appellant sub 2] vijf van de zes examenonderdelen van het inburgeringsexamen tijdig heeft behaald, namelijk de onderdelen lezen, spreken, luisteren, schrijven en Kennis Nederlandse Maatschappij. [appellant sub 2] heeft alleen het onderdeel Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (hierna: ONA) buiten de termijn, te weten in november 2019, behaald.
    
    4. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het beroep niet is gericht tegen de terugbetalingsverplichting. Volgens hem ziet het beroep van [appellant sub 2] ook daarop. De rechtbank had hier dus inhoudelijk op moeten beslissen, aldus de minister. Ook [appellant sub 2] betoogt dit.
    
    
      4.1.
      In het besluit van 29 januari 2019 met als opschrift "beschikking niet op tijd ingeburgerd" heeft de minister vastgesteld dat [appellant sub 2] niet op tijd heeft voldaan aan zijn inburgeringsplicht en dat hij daarom het al geleende en nog te lenen geldbedrag aan de Dienst Uitvoering Onderwijs moet terugbetalen. In het besluit van 21 juni 2019 heeft de minister deze terugbetalingsverplichting gehandhaafd. In de gronden van beroep heeft [appellant sub 2] aangevoerd dat hij - naast dat hij opkomt tegen de boete - het ook niet eens is met deze terugbetalingsverplichting. De rechtbank heeft dus ten onrechte overwogen dat de terugbetalingsverplichting geen onderdeel is van het beroep en heeft zich hierover ten onrechte niet uitgelaten.
      
      
        De betogen slagen.
      
      
      5. De hoger beroepen van de minister en [appellant sub 2] zijn gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Wat de minister verder heeft aangevoerd betrekt de Afdeling bij de beoordeling van het beroep van [appellant sub 2].
      
      6.	[ appellant sub 2] heeft in beroep betoogd dat de minister ten onrechte een boete heeft opgelegd en ten onrechte heeft bepaald dat hij de lening moet terugbetalen. [appellant sub 2] voert daartoe in de eerste plaats aan dat de minister hem had moeten vrijstellen van de inburgeringsplicht vanwege zijn inschrijvingen voor universitaire onderwijsprogramma's aan de universiteiten van Leiden en Amsterdam. Verder voert [appellant sub 2] aan dat hij niet begrijpt waarom de minister hem twee jaar extra de tijd geeft om aan de inburgeringsplicht te voldoen, maar tegelijkertijd wel een boete en terugbetalingsverplichting heeft opgelegd. Doordat een verlenging van twee jaar is toegekend is hij niet meer te laat met het inburgeren, aldus [appellant sub 2].
      
      
        [appellant sub 2] voert verder aan dat hij onevenredig wordt getroffen door de boete en terugbetalingsverplichting. Hij heeft de meeste inburgeringsexamens binnen de termijn behaald en oriënteert zich duidelijk op de Nederlandse arbeidsmarkt door universitaire, medische opleidingen te hebben gevolgd, de studie biomedische wetenschappen te gaan doen en door te participeren op de Nederlandse arbeidsmarkt dankzij zijn werk bij een Amerikaanse fastfoodketen. De minister motiveert volgens [appellant sub 2] bovendien niet waarom hij de lening moet terugbetalen. Hij heeft verder vijf maanden moeten wachten om het luisterexamen te kunnen doen. Zijn vrienden [vriend 1] en [vriend 2] hebben om deze reden wel een verlenging van de inburgeringstermijn gekregen. [appellant sub 2] beroept zich op het gelijkheidsbeginsel en voert aan dat hij ook verlenging had moeten krijgen.
      
      
    
    
      6.1.
      Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3474), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet inburgering (hierna: de Wi, Kamerstukken II 2011/12, 33 086, nr. 3, p. 3) dat de verantwoordelijkheid voor inburgering bij de inburgeringsplichtige wordt gelegd. Dit betekent dat het tot de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige behoort om te bepalen hoe hij aan zijn inburgeringsplicht voldoet en dat hij daarvoor zelf de kosten draagt. De lening moet, op uitzonderingen na, in zijn geheel worden terugbetaald.
      
    
    
      6.2.
      De minister is op grond van artikel 31, eerste lid, van de Wi bevoegd tot het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 7b, eerste lid, van de Wi. De minister moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb.
      
      
        De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan.
      
      
      
        Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van de minister zonder terughoudendheid.
      
      
    
    
      6.3.
      De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant sub 2] niet in aanmerking komt voor een vrijstelling van de inburgeringsplicht op basis van zijn gevolgde studies, omdat het door hem gevolgde schakelprogramma geneeskunde geen opleiding in de zin van artikel 2.3 van het Besluit inburgering (hierna: het Bi) is. Verder volgt uit de e-mail van 7 januari 2018 van de Vrije Universiteit Amsterdam weliswaar dat hij zich heeft ingeschreven voor de studie geneeskunde bij de universiteit, maar niet dat hij daadwerkelijk deze studie heeft gevolgd. Ook volgt uit de overgelegde stukken dat hij zich heeft ingeschreven voor voortentamens scheikunde, maar niet dat hij daadwerkelijk de studie scheikunde heeft gevolgd.
      
      
        Verder heeft de minister toegelicht dat hij krachtens artikel 32 van de Wi een nieuwe inburgeringstermijn heeft gesteld, omdat [appellant sub 2] niet op tijd aan zijn inburgeringsplicht heeft voldaan. Dat neemt echter niet weg dat [appellant sub 2] niet binnen de aanvankelijk gestelde termijn is ingeburgerd en daarmee artikel 7b, eerste lid, van de Wi heeft overtreden.
      
      
    
    
      6.4.
      De minister heeft zich vervolgens terecht op het standpunt gesteld dat [appellant sub 2] met de door hem aangevoerde omstandigheden niet aannemelijk heeft gemaakt dat de overschrijding van de inburgeringstermijn hem niet te verwijten valt. Het is de eigen verantwoordelijkheid van [appellant sub 2] om tijdig te beginnen aan de inburgering. Ter zitting heeft hij daarover gezegd dat hij zijn inschrijving aan de universiteit aan het regelen was, zich aan het voorbereiden was op zijn studie en werkte. [appellant sub 2] heeft daarmee niet aannemelijk gemaakt dat het voor hem niet mogelijk was om eerder aan het ONA-examen te beginnen. Verder heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen, omdat zich geen gelijke gevallen voordoen. Zoals de minister ter zitting heeft toegelicht is [vriend 1] in tegenstelling tot [appellant sub 2] binnen de oorspronkelijke inburgeringstermijn voor alle examenonderdelen geslaagd. De inburgeringstermijn van [vriend 2] is een paar keer verlengd onder meer door het verblijf in een asielzoekerscentrum en door corona. Deze omstandigheden deden zich bij [appellant sub 2] niet voor, waardoor er geen aanleiding voor de minister was om de termijn te verlengen.
      
      
        De minister heeft bij de oplegging van de boete rekening gehouden met de binnen de inburgeringstermijn behaalde examenonderdelen en de 716 uren aan cursus die hij binnen de inburgeringstermijn heeft gevolgd. In overeenstemming met de Beleidsregel boetevaststelling inburgering en zijn bestendige uitvoeringspraktijk heeft de minister gelet op de behaalde examenonderdelen en het aantal uren cursus de maximale boete van € 1.250,00 gematigd tot € 83,00. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1606, onder 3.3, waaruit volgt dat de Afdeling dit beleid van de minister niet onredelijk acht. In wat [appellant sub 2] aanvoert ziet de Afdeling geen reden om de boete in het concrete geval onevenredig te oordelen. De boete van € 83,00 is gelet op wat hiervoor is overwogen passend en geboden.
      
      
    
    
      6.5.	[
      appellant sub 2] heeft het ONA-examen niet tijdig behaald. Dit betekent dat hij de lening voor het volgen van inburgeringscursussen moet terugbetalen (artikel 16, derde lid, van de Wi). Op grond van artikel 4.13, vierde lid, van het Bi, wordt de lening kwijtgescholden als het inburgeringsexamen tijdig is behaald, of de inburgeringsplichtige binnen deze termijn is vrijgesteld van de inburgeringsplicht. [appellant sub 2] heeft pas een jaar na de inburgeringstermijn het ONA-examen behaald en daarmee voldaan aan de inburgeringsplicht. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant sub 2] de lening moet terugbetalen.
      
      
        Het betoog faalt.
      
      
      
        7.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat [appellant sub 2] de boete van € 83,00 moet betalen en ook de lening moet terugbetalen. De minister moet alleen de proceskosten van het hoger beroep van [appellant sub 2] vergoeden.
      
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        I.	verklaart de hoger beroepen gegrond;
      
      
      
        II.	vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 april 2021 in zaak nr. 19/4742;
      
      
      
        III.	verklaart het beroep ongegrond;
      
      
      
        IV.	veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      
      
      
        V.	gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 134,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier.
      
      
      
        De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.	
      
      
      
        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2022
      
      
      
        876-899
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Wet inburgering (zoals deze wet gold ten tijde van besluitvorming)
    
    
    
      Artikel 6
    
    
    
      […]
    
    
    2. Onze Minister ontheft de inburgeringsplichtige van de onderdelen uit het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, waarvan, op grond van door de inburgeringsplichtige aangetoonde geleverde inspanningen, blijkt dat hij redelijkerwijs niet aan deze onderdelen kan voldoen.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 7
    
    
    1. De inburgeringsplichtige behaalt:
    
    a. het inburgeringsexamen, of
    
    b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
    
    2. Het inburgeringsexamen bestaat uit de volgende onderdelen:
    
    a. het participatieverklaringstraject;
    
    b. de examinering van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen, en
    
    c. de examinering van de kennis van de Nederlandse samenleving.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 7b
    
    
    1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
    
    2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
    
    3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid: a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
    
    b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
    
    
      Artikel 16
    
    
    1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een lening aan de inburgeringsplichtige indien is voldaan aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels omtrent de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de lening wordt verstrekt en omtrent het volgen bij een cursusinstelling van een cursus die opleidt tot het inburgeringsexamen, of een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c. Aanspraak op een lening bestaat niet of niet langer voor de inburgeringsplichtige die na het verstrijken van de termijn bedoeld in artikel 7a, eerste, lid, of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, of bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn de participatieverklaring niet heeft ondertekend.
    
    
      […]
    
    
    3. De inburgeringsplichtige of gewezen inburgeringsplichtige betaalt de lening vermeerderd met de volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekende rente terug.
    
    4. Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur worden tevens regels gesteld omtrent:
    
    a. de hoogte van de lening;
    
    b. de betaling en de terugbetaling van de lening, en
    
    c. kwijtschelding.
    
    
      Artikel 31
    
    
    1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 32
    
    
    
      Onze Minister stelt in de boetebeschikking, bedoeld in artikel 31, eerste lid, een nieuwe termijn van ten hoogste twee jaren waarbinnen de inburgeringsplichtige na het bekendmaken van de boetebeschikking alsnog de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, moet behalen.
    
    
    
      Besluit inburgering (zoals dit gold tot 1 januari 2022)
    
    
    
      Artikel 2.3
    
    
    1. Niet inburgeringsplichtig is degene die beschikt over:
    
    
      […]
    
    
    b. een op grond van de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet educatie en beroepsonderwijs of de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, uitgereikt diploma of getuigschrift van afronding van een opleiding van wetenschappelijk onderwijs, hoger beroepsonderwijs, vwo, havo, mavo of vmbo, of middelbaar beroepsonderwijs vanaf niveau 2, na onderwijs te hebben gevolgd in de Nederlandse taal;
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 4.13
    
    
    1. De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden.
    
    2. […]
    
    3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
    
    a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald;
    
    b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van de wet; of
    
    c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet.
    
    4. De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b of c, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn.
    
    
      Beleidsregel boetevaststelling inburgering (zoals deze gold tot 1 januari 2022)
    
    
    
      Artikel 1
    
    
    1. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 34, aanhef en onderdelen c en d, van de Wet inburgering wordt gekeken naar:
    
    a. het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk;
    
    b. het aantal keren dat de inburgeringsplichtige de onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal heeft afgelegd;
    
    c. het aantal onderdelen van het inburgeringsexamen of het staatsexamen Nederlands als tweede taal dat de inburgeringsplichtige heeft behaald.
    
    2. De hoogte van de boete wordt vastgesteld aan de hand van de boetetabel zoals opgenomen in de bijlage bij deze beleidsregel.
    
    
      
        
      
    
    
    
      * Degene die minimaal 300 uur heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of cursus Nederlands als tweede taal en de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen of het Staatsexamen Nederlands als tweede taal minimaal twee keer heeft afgelegd komt op grond van artikel 2.4c, eerste lid, van de Regeling inburgering in aanmerking voor verlenging van de inburgeringstermijn wegens een niet verwijtbare overschrijding van de inburgeringstermijn. In dat geval is het opleggen van een boete niet aan de orde.