ECLI:NL:RVS:2022:627, Raad van State, 02-03-2022, 202002281/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 januari 2018 heeft de minister voor Medische Zorg de bij besluit van 15 augustus 2016 aan Zorgpunt verleende "Instellingssubsidie Vinex 2016" van € 151.628,00 ingetrokken en dit bedrag teruggevorderd. Zorgpunt is een gezondheidscentrum gevestigd in de wijk Ypenburg in Den Haag. De dienstverlening van Zorgpunt bestaat onder andere uit zorg door huisartsen, diëtisten, fysiotherapeuten en verloskundigen. Zorgpunt heeft op 30 mei 2017 een aanvraag bij de minister ingediend om de verleende subsidie voor 2016 vast te stellen. Bij besluit van 11 januari 2018 heeft de minister de subsidie voor 2016 ingetrokken en het subsidiebedrag van € 151.628,00 teruggevorderd. Bij besluit van 15 augustus 2018 heeft de minister het besluit van 11 januari 2018 gehandhaafd. De minister heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat niet is gebleken dat er in 2016 zorg is aangeboden.

202002281/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Gezondheidscentrum Zorgpunt Den Haag B.V. (hierna: Zorgpunt), gevestigd te Den Haag,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 februari 2020 in zaak nr. 18/6518 in het geding tussen:
    Zorgpunt
    en
    de minister voor Medische Zorg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 januari 2018 heeft de minister de bij besluit van 15 augustus 2016 aan Zorgpunt verleende "Instellingssubsidie Vinex 2016" van € 151.628,00 ingetrokken en dit bedrag teruggevorderd.
    Bij besluit van 15 augustus 2018 heeft de minister het door Zorgpunt daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 februari 2020 heeft de rechtbank het door Zorgpunt daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Zorgpunt hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 januari 2022, waar Zorgpunt, vertegenwoordigd door drs. H. van Driel en T.S. Syed MSc, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E. van Brandwijk, mr. L. van Kranendonk en mr. D.C. Georgieva, zijn verschenen. Van Kranendonk en Georgieva hebben door middel van een videoverbinding deelgenomen aan de zitting.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Zorgpunt is een gezondheidscentrum gevestigd in de wijk Ypenburg in Den Haag. De dienstverlening van Zorgpunt bestaat onder andere uit zorg door huisartsen, diëtisten, fysiotherapeuten en verloskundigen.
    2.       Zorgpunt heeft op 1 november 2015 een eerste aanvraag ingediend voor subsidie op grond van het beleidskader ‘Eerstelijnscentra in grootschalige nieuwbouwlocaties’ (hierna: het beleidskader) voor het opstarten van een gezondheidscentrum in de wijk Ypenburg in Den Haag. De minister heeft deze aanvraag bij besluit van 21 januari 2016 afgewezen. Op 2 mei 2016 heeft Zorgpunt opnieuw subsidie aangevraagd op grond van het beleidskader. De minister heeft bij besluit van 15 augustus 2016 de subsidie voor het jaar 2016 verleend omdat het initiatief van Zorgpunt volgens de minister bijdraagt aan het realiseren van multidisciplinaire samenwerking in de zorg in grootschalige nieuwbouwgebieden. De minister heeft aan de subsidieverlening de voorwaarde verbonden dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend - kort gezegd het opzetten van een zorgcentrum en het kunnen verlenen van zorg -uiterlijk op 31 december 2016 moeten zijn verricht.
    3.       Zorgpunt heeft op 30 mei 2017 een aanvraag bij de minister ingediend om de verleende subsidie voor 2016 vast te stellen. Bij besluit van 11 januari 2018 heeft de minister de subsidie voor 2016 ingetrokken en het subsidiebedrag van € 151.628,00 teruggevorderd. Bij besluit van 15 augustus 2018 heeft de minister het besluit van 11 januari 2018 gehandhaafd. De minister heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat niet is gebleken dat er in 2016 zorg is aangeboden. De minister heeft aan zijn besluitvorming verder ten grondslag gelegd dat de wijk Ypenburg in 2016 al meer dan 8.000 inwoners had en daarmee niet voldoet aan de in het beleidskader vermelde voorwaarden. In het beleidskader staat vermeld dat uitsluitend subsidie wordt verleend in de eerste vijf kalenderjaren na de start van het zorgaanbod in het gezondheidscentrum en zolang er binnen die periode naar verwachting in het desbetreffende subsidiejaar nog geen 8.000 inwoners zijn. Zorgpunt voldoet daarom niet aan de voorwaarden voor subsidie voor 2016, aldus de minister.
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat uit het beleidskader volgt dat om in aanmerking te komen voor vaststelling van de subsidie conform de subsidieverlening, in 2016 een multidisciplinair zorgaanbod van drie disciplines moet zijn gestart, het zorgcentrum open moet staan voor alle inwoners, het zorgaanbod geïntegreerd moet zijn en er een zorgaanbodplan moet liggen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister hieraan in redelijkheid de uitleg heeft kunnen geven dat het multidisciplinaire zorgaanbod daadwerkelijk kan worden verleend en dat potentiële patiënten zich kunnen inschrijven. Zorgpunt heeft niet aangetoond of aannemelijk gemaakt dat patiënten zich al in 2016 hebben aangemeld om in te schrijven. Zorgpunt heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat er uiterlijk op 31 december 2016 sprake is geweest van een multidisciplinair zorgaanbod. Dat voorafgaand aan de opening in 2017 zorg aan één patiënt is verleend, doet hieraan niet af. Dat op de overgelegde jaarrekening over 2016 een netto omzet van € 27,00 is vermeld, maakt het vorenstaande ook niet anders, aldus de rechtbank.
    6.       De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de minister bij de subsidievaststelling in redelijkheid tot de gemaakte belangenafweging heeft kunnen komen. De minister heeft het algemeen belang van een juiste besteding van overheidsgelden afgezet tegen de belangen van Zorgpunt, de patiënten en de bewoners van de wijk Ypenburg. De rechtbank heeft overwogen dat niet valt in te zien dat Zorgpunt niet voldoende omzet kan genereren of in staat is financiering te vinden, temeer nu volgens Zorgpunt veel vraag is naar zorgdiensten in de wijk Ypenburg. Verder heeft de rechtbank van belang geacht dat de minister rekening heeft gehouden met de belangen van Zorgpunt en zijn werknemers doordat Zorgpunt de instellingssubsidie over 2017 mocht behouden en voor 2018 een afbouwsubsidie heeft gekregen.
    7.       Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister het vertrouwensbeginsel niet heeft geschonden. Uit de enkele omstandigheid dat de minister heeft besloten voor de jaren 2016 en 2017 subsidie te verlenen, ondanks het gegeven dat de wijk Ypenburg toen al meer dan 8.000 inwoners telde en de aanvraag in zoverre niet voldeed aan de voorwaarden voor subsidieverlening, kon Zorgpunt redelijkerwijs niet afleiden dat de subsidie over het jaar 2016 zou worden vastgesteld overeenkomstig de vastgestelde subsidieverlening, ook als hij niet zou voldoen aan de andere subsidievoorwaarden. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat Zorgpunt niet aannemelijk heeft gemaakt dat de ambtenaren van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport zonder enig voorbehoud zouden hebben medegedeeld dat een eenmaal verleende subsidie nooit wordt ingetrokken.
    Hoger beroep
    Subsidievaststelling
    8.       Zorgpunt is het niet eens met de aangevallen uitspraak. Zorgpunt betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet voldoet aan de aan de subsidieverlening verbonden voorwaarden, omdat voor 31 december 2016 geen sprake is geweest van een multidisciplinair zorgaanbod. Zorgpunt voert hiertoe in de eerste plaats aan dat de minister de aan de subsidieverlening verbonden voorwaarden tijdens de procedure over de subsidievaststelling heeft gewijzigd. Ten tijde van de aanvraag werd alleen de voorwaarde gesteld dat voor 31 december 2016 zorg moet zijn aangeboden. Aan deze voorwaarde heeft Zorgpunt voldaan, wat hij heeft aangetoond met de door hem overgelegde factuur van een huisarts die in het zorgcentrum zorg heeft verleend. De minister heeft later bepaald dat het zorgaanbod een multidisciplinair karakter moet hebben. De rechtbank is eraan voorbijgegaan dat de minister steeds opnieuw gronden opvoert om de verleende subsidie te kunnen intrekken. Zorgpunt voert verder aan dat, ook als ervan moet worden uitgegaan dat pas aanspraak bestaat op subsidie als in 2016 multidisciplinaire zorg is aangeboden, hij recht heeft op vaststelling van het eerder aan hem toegekende subsidiebedrag. In 2016 was namelijk niet alleen de huisartsenpraktijk geopend, ook de verloskundigenpraktijk en de diëtistenpraktijk waren geopend. Dat zorg werd aangeboden is kenbaar gemaakt aan de omgeving met mededelingen op de ramen van het gezondheidscentrum. Verder zijn aan geïnteresseerde passanten rondleidingen door het gezondheidscentrum gegeven. De rechtbank is dan ook ten onrechte tot het oordeel gekomen dat hij geen zorg heeft aangeboden, aldus Zorgpunt.
    8.1.    Anders dan Zorgpunt betoogt, heeft de minister de aan de subsidie verbonden voorwaarden niet gedurende de procedure aangepast. In het besluit van 15 augustus 2016, waarbij de minister de subsidie heeft verleend, staat vermeld dat de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend uiterlijk op 31 december 2016 moeten zijn verricht. Verder staat in dit besluit vermeld dat op de subsidie het beleidskader van toepassing is. In het beleidskader staat vermeld dat om voor subsidie in aanmerking te komen sprake moet zijn van een multidisciplinair zorgaanbod en dat dit betekent dat zorg moet zijn aangeboden door tenminste drie disciplines.
    Het betoog faalt in zoverre.
    8.2.    De Afdeling is van oordeel dat Zorgpunt niet aannemelijk heeft gemaakt dat in het gezondheidscentrum multidisciplinaire zorg werd aangeboden in 2016. Zorgpunt heeft aangevoerd dat er naast huisartsenzorg verloskundige zorg en diëtiek werd aangeboden in het centrum, maar hij heeft daarvan geen bewijsstukken overgelegd, behalve een overgelegde factuur met betrekking tot eenmalig verleende huisartsenzorg. Het is de Afdeling ook verder niet gebleken dat meerdere disciplines hun diensten in 2016 aanboden in het gezondheidscentrum. Zorgpunt heeft verder aangevoerd dat patiënten zich in het najaar van 2016 wel al konden laten inschrijven, maar dat de inschrijving met de hand gebeurde omdat er nog geen digitaal huisartseninformatiesysteem was. Ook hiervan heeft Zorgpunt geen bewijsstukken overgelegd. Het is de Afdeling niet gebleken dat het feitelijk mogelijk was om ingeschreven te kunnen worden bij het zorgcentrum. Dat Zorgpunt naar buiten toe kenbaar heeft gemaakt dat zorg werd aangeboden in het gezondheidscentrum en dat rondleidingen werden gegeven aan geïnteresseerden, zoals hij heeft gesteld, wat daar verder ook van zij, maakt het vorenstaande niet anders. De Afdeling overweegt hierover dat in de toelichting bij het in de subsidieaanvraag opgenomen stuk "Verzekerdeninstroom & Populatie" staat vermeld dat geen nieuwe patiënten konden worden ingeschreven, maar dat er wel regelmatig reacties waren van voorbijgangers of inschrijving al mogelijk was. Dat was blijkens het stuk niet het geval omdat dat pas zou kunnen als huisartsen patiënten kunnen ontvangen en behandelen. Deze toelichting komt overeen met de in de subsidiedeclaratie opgenomen toelichting op de winst- en verliesrekening over 2016. Hierin staat vermeld dat het zorgcentrum in 2016 nog niet operationeel was en dat daarom in 2016 geen omzet kon worden gegenereerd. Uit het hiervoor overwogene volgt dat de Afdeling met de rechtbank van oordeel is dat de minister aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft kunnen leggen dat Zorgpunt niet voldoet aan de aan de subsidie verbonden voorwaarden.
    Het betoog faalt daarom ook voor het overige.
    Vertrouwensbeginsel
    9.       Zorgpunt betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister het vertrouwensbeginsel niet heeft geschonden door de aan hem verleende subsidie in te trekken. Zorgpunt wijst er in dit verband op dat de minister in 2016 tweemaal heeft gecontroleerd of Zorgpunt aan de voorwaarden van het beleidskader voldeed. Vervolgens is de minister overgegaan tot subsidieverlening. Omdat de omstandigheden in de tussentijd niet zijn veranderd, mocht Zorgpunt ervan uitgaan dat de subsidie zou worden vastgesteld conform de verlening. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus Zorgpunt.
    9.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
    9.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door de aan Zorgpunt verleende subsidie in te trekken. De Afdeling overweegt  dat de minister weliswaar subsidie heeft verleend terwijl hij had kunnen weten dat Zorgpunt geen aanspraak op subsidie had omdat de wijk Ypenburg op dat moment al meer dan 8.000 inwoners had, maar dat betekent niet dat Zorgpunt ervan uit mocht gaan dat de subsidie conform de verlening zou worden vastgesteld. Hierbij is van belang dat pas na afloop van het kalenderjaar 2016 zou blijken of Zorgpunt aan de overige voorwaarden, waaronder het aanbieden van een multidisciplinair zorgaanbod, zou voldoen. Uit artikel 4:46, aanhef en onder a, van de Awb, volgt dat de subsidie lager wordt vastgesteld als de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden. Dat geen sprake was van een multidisciplinair zorgaanbod is hiervoor overwogen, in rechtsoverweging 8.2. Niet gebleken is dat van de zijde van de minister een toezegging is gedaan dat subsidie voor vijf jaar zou worden toegekend. Uit de door Zorgpunt overgelegde e-mail van 7 november 2016 is duidelijk geworden dat Zorgpunt bij de minister heeft geïnformeerd of hij, nu hem voor 2016 subsidie is verleend, kan rekenen op subsidiëring op grond van het beleidskader voor de jaren 2017 tot en met 2020. In deze e-mailwisseling tussen twee medewerkers van de minister is vermeld dat dit het geval is als wordt voldaan aan de subsidievoorwaarden als vermeld in het beleidskader. De Afdeling volgt Zorgpunt niet in zijn lezing dat dit een toezegging is waaruit hij kon afleiden dat de minister vanaf 2016 voor vijf achtereenvolgende jaren subsidie op grond van het beleidskader zou toekennen in weerwil van de daarin opgenomen subsidievoorwaarden. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat Zorgpunt niet een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen.
    Evenredigheidsbeginsel
    10.     Zorgpunt heeft betoogd dat de nihilstelling van de subsidie onevenredige (financiële) gevolgen heeft. Ter zitting heeft Zorgpunt toegelicht dat het vaststellen van de subsidie op nihil een financiële klap is voor het gezondheidscentrum. Verder heeft Zorgpunt te kennen gegeven zijn personeel op dit moment geen marktconforme salarissen te kunnen betalen. Zorgpunt heeft beide stellingen niet met stukken onderbouwd en het is de Afdeling niet gebleken dat Zorgpunt door de nihilstelling zwaar getroffen wordt. De Afdeling is dan ook van oordeel dat Zorgpunt niet een geslaagd beroep op het evenredigheidsbeginsel kan doen.
    Slotsom
    11.     Uit het hiervoor overwogene volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister gebruik heeft kunnen maken van de in artikel 4:46, tweede lid, van de Awb neergelegde bevoegdheid om de aan Zorgpunt verleende subsidie op nihil vast te stellen.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    13.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen        
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2022
    735-921
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:46
    1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
    […].
    Kaderwet VWS subsidies
    Artikel 2
    Onze Minister kan subsidies verstrekken voor activiteiten op het terrein van:
    a. de gezondheidsbevordering;
    b. de gezondheidsbescherming;
    c. de gezondheidszorg;
    d. de maatschappelijke zorg, waaronder de jeugdhulp, voor zover van landelijke betekenis;
    e. de sport, voor zover van landelijke betekenis.
    Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS
    Artikel 1.2
    1. De minister kan subsidie verstrekken voor activiteiten die passen binnen het beleid op de terreinen, genoemd in artikel 2 van de Wet overige OCW-subsidies, artikel 2 van de Kaderwet SZW-subsidies en artikel 2 van de Kaderwet VWS-subsidies.
    Artikel 1.3
    1. De minister kan in een ministeriële regeling of in een beleidsregel de activiteiten waarvoor en de voorwaarden waaronder subsidie kan worden verstrekt, nader bepalen.
    Beleidskader eerstelijnscentra in grootschalige nieuwbouwlocaties (2015)
    De belangrijkste passages luiden als volgt:
    Geïntegreerde eerstelijnscentra (hierna te noemen gezondheidscentra) worden in bestaande wijken meestal opgestart voor een beoogde populatie vanaf circa 8.000 inschrijvingen. Deze schaalgrootte is doorgaans voldoende om een breed geïntegreerd zorgaanbod te organiseren. Het opstarten van gezondheidscentra in grootschalige nieuwbouwlocaties gaat gepaard met specifieke aanloopproblemen. Vanwege dit marktfalen en gelet op het publieke belang wordt in de periode tot en met 2013 het ontwikkelen en aanbieden van geïntegreerde eerstelijnszorg tijdens de realisatie van grootschalige nieuwbouwlocaties in voorheen onbebouwd gebied aangewezen als dienst van algemeen economisch belang (DAEB) in de zin van de beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 28 november 2005 (2005/842/EG).
    Criteria waaraan een grootschalige nieuwbouwlocatie moet voldoen zijn de volgende:
    1. Er is sprake van ’voorheen onbebouwd’ gebied. Er mag dan geen sprake zijn van herontwikkeling van huisvesting. Met voorheen onbebouwd gebied wordt in de regel bedoeld voormalig landbouwgebied (inclusief eventuele kleinschalige woningbouw zoals boerderijen) en/of voormalig industrieel complex en/of gebied wat door drooglegging vrijkomt.
    2. Het beoogd aantal inwoners van het nieuwe woongebied na realisatie van de betreffende plannen ligt op minimaal 8.000. In de aanvraag dient een nadere omschrijving van het gebied plaats te vinden waaronder de opgave van recente bouwplannen en postcodes van het gebied. De nieuwbouwlocatie dient in de aanvraag van de subsidie gespecificeerd te worden, onder meer door middel van een opgave van de postcodes.
    De subsidie wordt uitsluitend verleend in de eerste vijf kalenderjaren na de start van het zorgaanbod in het gezondheidscentrum en zolang er binnen die periode naar verwachting in het desbetreffende subsidiejaar nog geen 8.000 inwoners zijn.
    Om voor subsidie in aanmerking te komen, dient aan de volgende criteria te worden voldaan:
    1. Het gezondheidscentrum staat open voor alle inwoners van de nieuwbouwlocatie en de exploitant heeft aannemelijk gemaakt dat een te behalen patiëntenaantal van minimaal 8.000 patiënten realistisch is.
    2. Er is een multidisciplinair zorgaanbod. Het zorgaanbod bestaat uit minimaal drie disciplines, waarbij er in ieder geval sprake is van huisartsgeneeskundige zorg en ten minste twee andere eerstelijns disciplines.
    3. Er is sprake van een geïntegreerd zorgaanbod. Ten aanzien van de samenwerking is er afstemming en coördinatie van samenhangende zorginterventies tussen de betrokken disciplines. Daar waar de verschillende disciplines niet door personeel van de exploitant wordt verzorgd, is er een samenwerkingsovereenkomst gebaseerd op een gezamenlijke visie op geïntegreerde eerstelijnszorg waarin is vastgelegd op welke wijze samenwerking plaatsvindt.
    […].