ECLI:NL:RBMNE:2020:2743, Rechtbank Midden-Nederland, 30-06-2020, UTR 19/1845
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2020-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verweerder treedt terecht niet handhavend op omdat er geen overtreding is. De parkeerstrook valt onder het overgangsrecht. Omdat het besluit pas in beroep voldoende gemotiveerd is, is het beroep gegrond. De rechtsgevolgen blijven in stand.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 19/1845
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juni 2020 in de zaak tussen
    
    Stichting Wilhelminapark e.o., te Utrecht, eiseres
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
    (gemachtigde: mr. A. Braxhoven).
    
    
      Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen: de omwonenden van [adressen] , te [woonplaats] , gemachtigde: P.H.M. Tankink. 
    
    
    Inleiding
    
    1. Eiseres heeft op 12 september 2018 een handhavingsverzoek ingediend bij verweerder. Eiseres verzoekt om de parkeerstrook aan noordwestzijde van het Wilhelminapark, tegenover de adressen [adressen] , op te heffen, omdat deze parkeerstrook in strijd met het bestemmingsplan is. Op 3 oktober 2018 hebben de omwonenden een brief aan verweerder gestuurd, dat zij willen dat het handhavingsverzoek wordt afgewezen. 
    Verweerder heeft het handhavingsverzoek in een besluit van 2 november 2018 afgewezen, omdat er geen sprake is van een overtreding. De parkeerstrook valt volgens verweerder onder het overgangsrecht. 
    
    2. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres in een besluit van 27 maart 2019 ongegrond verklaard. 
    
    3. Eiseres heeft vervolgens beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 8 januari 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] en [B] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. J. Langenbach. De omwonenden hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en [C] .
    
    4. Op de zitting zijn de gronden besproken en is door eiseres aangestipt dat de overgangsbepalingen uit het voorgaande bestemmingsplan in het dossier ontbraken. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting aangehouden en verweerder in de gelegenheid gesteld deze overgangsbepalingen alsnog toe te sturen. 
    
    5. Verweerder heeft de overgangsbepalingen op 10 januari 2020 aan de rechtbank gestuurd. De rechtbank heeft vervolgens eiseres en de omwonenden in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. De rechtbank heeft vervolgens in de reactie van eiseres van 30 januari 2019 aanleiding gezien verweerder opnieuw om een reactie te vragen en verzocht om een aantal plankaarten in kleur aan de rechtbank te sturen. Verweerder heeft dit op 11 maart 2020 gedaan. 
    6. De rechtbank heeft partijen in een brief van 2 april 2020 kenbaar gemaakt dat alle standpunten duidelijk zijn en dat de rechtbank voornemens is zonder tweede zitting uitspraak te doen, tenzij (een van de) partijen aangeven een tweede zitting te willen. Partijen hebben niet op deze brief gereageerd, waarna de rechtbank het onderzoek op 7 mei 2020 heeft gesloten. 
    
    Het geschil 
    
    
      7.	Ter plaatse is het bestemmingsplan ‘Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen’ van toepassing en op de parkeerstrook rust de bestemming ‘groen’. Tussen partijen is niet in geschil dat de parkeerstrook in strijd is met deze bestemming. Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de vraag of de parkeerstrook onder het overgangsrecht valt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat dat zo is, en er daarom geen overtreding is. Verweerder heeft om die reden geweigerd handhavend op te treden. Eiseres stelt zich (primair) op het standpunt dat het overgangsrecht niet van toepassing is, zodat er sprake is van een overtreding en verweerder (in beginsel) verplicht is handhavend op te treden. De omwonenden sluiten zich aan bij het standpunt van verweerder. 
    
    
    Overgangsrecht 
    
    8. Voor de rechtbank overgaat tot de beoordeling, zal de rechtbank eerst de keten van overgangsrechtelijke bepalingen van oud naar meest recent kort toe lichten. Daarbij is van belang dat tussen partijen niet in geschil is dat de parkeerstrook al geruime tijd, in ieder geval sinds 1966, als zodanig aangelegd en in gebruik is. De rechtbank zal bij de beoordeling van dat jaartal uitgaan. De rechtbank gaat er in de beoordeling ook vanuit dat er in het verleden geen vergunning is verleend voor de aanleg of het gebruik van de parkeerstrook. 
    
    9. In 1966 was de derde herziening van de verordening ‘Voorschriften voor de bebouwde kom’ (VBK) van toepassing. In deze verordening was per kleur aan gegeven wat in het betreffende gebied was toegestaan. Uit door verweerder op 11 maart 2020 overgelegde kaarten blijkt dat de parkeerstrook ligt in het gebied dat met rood was aangeduid. Het Wilhelminapark ligt in het gebied dat met groen is ingekleurd. Uit artikel 2 en 5 van de VBK volgt dat het rode gebied bedoeld was voor wonen. In de toelichting bij artikel 3 (over het gele gebied) staat namelijk dat het gele gebied een gemengd gebied is, waar de nadruk op de woonfunctie minder sterk is dan in het rode gebied. In artikel 5 van de VBK stond dat rode gronden ‘voor zover en zolang deze onbebouwd zijn’ uitsluitend mogen worden gebruikt als tuin. De rechtbank begrijpt dit artikel zo, dat het dan gaat om gronden bij woningen. Immers, op de kaart is te zien dat alle straten in het gebied ook als rood zijn aangeduid. Over de grond die met groen is aangeduid, bepaalt artikel 6 dat deze uitsluitend als openbaar plantsoen mag worden gebruikt. 
    
    10. Ten tijde van de VBK was ook de Utrechtse Bouwverordening van toepassing. In artikel 352, eerste lid, van de Utrechtse Bouwverordening stond dat het verboden was gronden of bouwwerken in strijd met de bestemming te gebruiken. In het derde lid staat dat dit verbod niet van toepassing is voor een gebruik dat tot het tijdstip van de inwerkingtreding niet onwettig was en zolang er geen wijziging in het gebruik wordt gebracht. Op 22 februari 1990 is vervolgens de Algemene Leefmilieuverordening (ALMV) vastgesteld. In artikel 6 van de ALMV stond dat het verboden is gronden die bestemd zijn tot- of in gebruik zijn als tuin of erf te gebruiken voor parkeerdoeleinden. 
    
    11. In 2000 is het bestemmingsplan Wilhelminapark e.o. in werking getreden. In dit bestemmingsplan is als overgangsrecht opgenomen dat het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond ten tijde van het van kracht worden van het verbod tot gebruik, mag worden voorgezet, zolang en voor zover de strijdigheid naar aard en omvang niet wordt vergroot. Dit overgangsrecht is niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het vorige bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat bestemmingsplan. In 2008 is het bestemmingsplan Wilhelminapark e.o., 1e herziening, in werking getreden. In dit bestemmingsplan is het overgangsrecht hetzelfde gebleven. Vervolgens is het huidige bestemmingsplan, Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen, in werking getreden. In dit bestemmingsplan is in de planregels ook opgenomen dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd mag worden voortgezet. In dit bestemmingsplan is verder ook bepaald dat dit niet geldt indien het gebruik in strijd is met het vorige bestemmingsplan, daarbij in begrepen het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan. 
    
  
  
    Beoordeling beroepsgronden
    
    12. Eiseres voert aan dat het overgangsrecht niet van toepassing is. Eiseres heeft hiervoor twee argumenten: als eerste omdat het parkeren ook ten tijde van de oude plannen, de VBK en de ALMV, al illegaal was. Ten tweede omdat het gebruik van de strook niet alleen in strijd is met het huidige bestemmingsplan, maar ook met de voorgaande bestemmingsplannen ‘Wilhelminapark e.o.’ uit 2000 en 2008. In de overgangsrechtelijke bepalingen staat dat het overgangsrecht dan niet van toepassing is, aldus eiseres.  
    
    13. De rechtbank is van oordeel dat de parkeerstrook wel onder het overgangsrecht valt en zal hierna uitleggen waarom. Ten tijde van het aanleggen van de parkeerstrook was de VBK van toepassing. Zoals toegelicht onder 9, viel de parkeerstrook in een rood gebied. De rechtbank is van oordeel dat de parkeerstrook, gelet op de bepalingen uit de VBK, legaal is aangelegd. Uit de door verweerder overgelegde artikelen van de VBK blijkt niet dat de parkeerstrook daar niet mocht. De parkeerstrook ligt namelijk niet in het groene gebied, dat alleen als openbaar plantsoen mag worden gebruikt. Dit betekent dat de parkeerstrook legaal tot stand is gekomen. 
    
    14. Tussen partijen is niet in geschil dat de parkeerstrook vanaf het bestemmingsplan uit 2000 in strijd is met de bestemming. De kern van het geschil zit in de uitleg van de overgangsbepalingen. De overgangsbepaling is steeds op dezelfde manier vorm gegeven: gebruik dat in strijd is met de bestemming bij inwerkintreding van het bestemmingsplan mag in dezelfde omvang blijven bestaan, tenzij dit gebruik in strijd was met het vorige bestemmingsplan, met inbegrip van de overgangsbepalingen van het vorige bestemmingsplan. De rechtbank is van oordeel dat dit betekent dat als strijdig gebruik onder het vorige bestemmingsplan beschermd was door het overgangsrecht, deze bescherming doorloopt naar het opvolgende bestemmingsplan. Vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in 2000 is slechts één overgangsrechtbepaling bekend: uit de Utrechtse Bouwverordening. In deze overgangsrechtbepaling stond dat gebruik dat voor inwerkintreding ‘niet onwettig’ was, mag blijven bestaan. Nu de rechtbank onder 13 heeft geconcludeerd dat de parkeerstrook legaal is aangelegd, wordt de parkeerstrook gelet op deze keten van overgangsbepalingen (Utrechtse Bouwverordening – bestemmingsplan 2000 – bestemmingsplan 2008 – bestemmingsplan 2016) beschermd.
    
    15. De rechtbank concludeert dat 1) de parkeerstrook legaal is aangelegd en 2) daardoor onder het overgangsrecht valt. Dit betekent dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van een overtreding en dat verweerder daarom niet bevoegd is handhavend op te treden. De beroepsgronden van eiseres slagen niet. 
    
    16. Eiseres heeft ook aangevoerd dat verweerder zich niet op het overgangsrecht mag beroepen, omdat de gemeente de eigenaar is van de grond. 
    
    
      17.		De rechtbank is van oordeel dat deze grond niet slaagt en legt dat hierna uit. De gemeente is inderdaad de eigenaar van de grond, maar dat is iets anders dan de gemeente zoals verweerder in deze zaak optreedt. Het bestemmingsplan wordt opgesteld door de gemeenteraad. Voor de gemeente als eigenaar van de grond gelden naar het oordeel van de rechtbank geen andere regels dan voor een gewone burger als eigenaar van grond. Het overgangsrecht geldt voor iedereen. Het kan niet zo zijn dat de bescherming per (rechts)persoon verschilt: dit zou in strijd zijn met de rechtszekerheid. Er is daarom geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet op het overgangsrecht mag beroepen. 
    
    18. Eiseres heeft tot slot nog aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen belangenafweging heeft verricht. Verweerder heeft in het bestreden besluit ten overvloede benoemd dat de belangen van de stichting geen reden zijn handhavend op te treden, maar de afweging die verweerder heeft gemaakt schiet te kort.
    
    19. De rechtbank heeft in overweging 15 geconcludeerd dat er geen sprake is van een overtreding. Als er geen overtreding is, is verweerder niet bevoegd om handhavend op te treden. Er is dan ook geen ruimte voor een belangenafweging: hier zou verweerder alleen aan toe komen als er wel een overtreding zou zijn. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 
    
  
  
    Conclusie
    
    20. De rechtbank concludeert dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er niet handhavend opgetreden kan worden, omdat er geen overtreding is. Ook de andere gronden van eiseres slagen niet. 
    
    21. De rechtbank is, ondanks de terechte conclusie van verweerder, toch van oordeel dat het beroep van eiseres gegrond is. Verweerder heeft namelijk in de besluiten van 2 november 2018 en 27 maart 2019 niet goed gemotiveerd waarom er geen overtreding was. Pas nadat de rechtbank het onderzoek ter zitting heeft aangehouden heeft verweerder de juiste kaarten en planregels uit het verleden overgelegd. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen. Omdat verweerder uiteindelijk wel inzichtelijk heeft gemaakt dat de uitkomst van het besluit juist is, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 27 maart 2019 in stand. 
    
    22. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden. Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:-	verklaart het beroep gegrond;-	vernietigt het bestreden besluit;
    
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is op 30 juni 2020 gedaan door mr. Y.N.M. Rijlaarsdam, rechter, in aanwezigheid van mr. M. van Dalen, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
  
  
     De rechtbank verwijst daarbij naar een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:706).