ECLI:NL:RVS:2022:1015, Raad van State, 06-04-2022, 202103061/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Opmeer de aanvraag van STED om een wijzigingsplan vast te stellen voor de gronden aan de Breestraat 22, 26 en 28 te Opmeer afgewezen. Op 28 november 2019 heeft STED een aanvraag ingediend om een wijzigingsplan vast te stellen voor de Breestraat 22, 26 en 28 te Opmeer. De percelen waar de aanvraag betrekking op heeft, liggen in het centrum van Opmeer. Op die gronden zijn momenteel gevestigd: een modewinkel, een woning met slijterij, een woning en een geitenweide. STED heeft het voornemen om de bestaande bebouwing te slopen en een nieuwe supermarkt en twee winkels te realiseren. In het bestemmingsplan "Centrum Opmeer - Spanbroek" is aan de gronden waar de aanvraag betrekking op heeft de bestemming "Bedrijf" toegekend. Binnen deze bestemming is geen supermarkt toegelaten. Daarnaast is aan de gronden de gebiedsaanduiding "wetgevingszone - wijzigingsbevoegdheid 1" toegekend.

202103061/1/R1.
    Datum uitspraak: 6 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    STED Development B.V. (hierna: STED), gevestigd te Alkmaar,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Opmeer,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 februari 2020 heeft het college de aanvraag van STED om een wijzigingsplan vast te stellen voor de gronden aan de Breestraat 22, 26 en 28 te Opmeer afgewezen.
    Bij besluit van 1 april 2021 heeft het college het door STED daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft STED beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2022, waar STED, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en drs. D. van Beusekom, bijgestaan door mr. S.A.B. Boer, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.C.W. van der Poel en mr. U.E.M. Pinas, beiden advocaat te Alkmaar, en D. Haak zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 28 november 2019 heeft STED een aanvraag ingediend om een wijzigingsplan vast te stellen voor de Breestraat 22, 26 en 28 te Opmeer. De percelen waar de aanvraag betrekking op heeft, liggen in het centrum van Opmeer. Op die gronden zijn momenteel gevestigd: een modewinkel, een woning met slijterij, een woning en een geitenweide. STED heeft het voornemen om de bestaande bebouwing te slopen en een nieuwe supermarkt en twee winkels te realiseren.
    In het bestemmingsplan "Centrum Opmeer - Spanbroek" is aan de gronden waar de aanvraag betrekking op heeft de bestemming "Bedrijf" toegekend. Binnen deze bestemming is geen supermarkt toegelaten. Daarnaast is aan de gronden de gebiedsaanduiding "wetgevingszone - wijzigingsbevoegdheid 1" toegekend. Het college is bevoegd om de aldaar voorkomende bestemming onder andere te wijzigen naar de bestemming "Centrumfuncties", waardoor de realisatie van een supermarkt mogelijk wordt.
    Volgens het college wordt niet voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden in artikel 20.2 van de planregels bij het bestemmingsplan en is er, ook al zou daaraan wel zijn voldaan, met de gevraagde bestemmingswijziging ook geen sprake van een goede ruimtelijke ordening.
    Vooringenomenheid
    2.       STED betoogt dat het college het besluit niet zonder vooringenomenheid heeft genomen. Het college is volgens STED vooringenomen omdat het college niet met een open houding de besluitvorming heeft aangevangen, maar vooraf aanstuurde op een bepaalde uitkomst.
    2.1.    Artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), luidt:
    "1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
    2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden."
    2.2.    De strekking van artikel 2:4 van de Awb is niet dat een bestuursorgaan niet vanuit bepaalde beleidskeuzes zou mogen werken, maar dat het erom gaat dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden, vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3156 en van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:864.
    2.3.    De uitlatingen van de wethouder tijdens het gesprek van 30 september 2020 en het standpunt over de mogelijke verkeersonveilige situatie betekenen niet dat de weigering om het wijzigingsplan vast te stellen door persoonlijke belangen is ingegeven. Ook het betoog dat het niet willen meewerken aan een anterieure overeenkomst voor kostenverhaal door het college een blijk van vooringenomenheid is, leidt niet tot die conclusie. Voor het oordeel dat het college in strijd met artikel 2:4 van de Awb heeft gehandeld bestaat geen aanleiding.
    Het betoog faalt.
    Gebreken in de bezwaarprocedure
    3.       STED betoogt dat het advies van de bezwaarschriftcommissie gebrekkig tot stand is gekomen, zodat het niet aan het besluit op bezwaar ten grondslag had mogen worden gelegd. STED voert aan dat het advies van de bezwaarschriftcommissie niet is ondertekend. Verder gaat het advies niet in op de overlegpoging tussen het college en STED en de terugkoppeling daarvan van 15 maart 2021. De bezwaarprocedure is aangehouden voor overleg tussen het college en STED. Deze overlegpoging is mislukt en STED heeft van die overlegpoging op 15 maart 2021 een terugkoppeling gegeven aan de bezwaarschriftcommissie. Het advies van de bezwaarschriftcommissie stamt echter van 7 februari 2021, waardoor de overlegpoging, aldus STED, niet is meegenomen in de besluitvorming.
    3.1.    Ter zitting heeft het college toegelicht dat het mislukken van de overlegpoging is teruggekoppeld naar de bezwaarschriftcommissie. Het mislukken van de overlegpoging heeft het college geen aanleiding gegeven voor een ander standpunt over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de gevraagde ontwikkeling. Niet valt in te zien dat er in zoverre een gebrek aan het bestreden besluit kleeft. Voor zover STED heeft aangevoerd dat het advies van de bezwaarschriftcommissie niet is ondertekend, overweegt de Afdeling dat het advies, waarvan het verslag van het horen deel uitmaakt, door de voorzitter en de secretaris is ondertekend.
    Het betoog faalt.
    Verkeersveiligheid
    4.       STED betoogt dat aan de wijzigingsvoorwaarden van artikel 20.2 van de planregels van het bestemmingsplan "Centrum - Opmeer Spanbroek" is voldaan en dat het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. In het kader van de vaststelling van een wijzigingsplan mag het college nog geen rekening houden met de verkeersveiligheid, aldus STED. Dit dient pas aan de orde te komen in een later vergunningstraject. Voor zover de verkeersveiligheid wel beoordeeld moet worden, betoogt STED dat het college vaststelling van het wijzigingsplan niet heeft mogen weigeren vanwege de verkeersveiligheid. Daarvoor verwijst STED naar onderzoeken van Goudappel Coffeng van 24 april 2020 en 2 december 2020. Hierin zijn rijcurvesimulaties van de bevoorrading opgenomen. Uit de simulaties volgt volgens STED dat er voldoende zicht is op de andere verkeersdeelnemers als de vrachtwagens uit de richting van de Aardebaan achteruit ter hoogte van de bushalte linksom de laad- en loslocatie indraaien. STED stelt zich op basis van die onderzoeken op het standpunt dat de uitrit van het parkeerdek voldoende verkeersveilig is, gelet op het zicht, de snelheid van de auto’s, de reactiesnelheid van de bestuurders en de remvertraging.
    4.1.    Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college van burgemeester en wethouders onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is, gelet op de betrokken belangen.
    4.2.    De voorziene ontwikkeling ligt aan de Breestraat. De Breestraat is een erftoegangsweg naar het centrum van Opmeer en circa 5,5 m breed. Bij een meting in mei 2017 kende de Breestraat 3600 verkeersbewegingen per dag. De huidige bebouwing aan de Breestraat vormt geen doorgetrokken gevelwand. Ten noorden van de Breestraat ligt haaks op de Breestraat de Aardebaan. Tussen de voorziene ontwikkeling en de Aardebaan ligt detailhandel. Voor deze bestaande detailhandel aan de Breestraat ligt een bushalte. Uit de richting van de Aardebaan richting de kruising van de Lindengracht met de Breestraat, is halverwege de Breestraat ongeveer ter hoogte van de voorziene ontwikkeling de kruising met de paardenmarkt. Tegenover het plangebied ligt de bibliotheek.
    4.3.    Uit de toelichting bij de aanvraag om een wijzigingsplan vast te stellen, volgt dat de voorziene ontwikkeling een oppervlakte van 2000 m2 moet krijgen, waarvan maximaal 1500 m2 winkelvloeroppervlakte. Uit een impressie in de toelichting volgt dat de inrit voor de bevoorrading aan de noordoostzijde van het gebouw aan de Breestraat is voorzien. Daarnaast is een parkeerterrein op het dak van de supermarkt voorzien van 106 parkeerplaatsen. Voor de supermarkt zijn acht parkeerplaatsen voorzien.
    4.4.    Ten aanzien van de verkeersveiligheid wijzen het college en STED op verschillende rapporten, onderzoeken en notities. Het college stelt zich daarbij op het standpunt dat de verkeersveiligheid niet is verzekerd. Het college verwijst daarvoor naar een onderzoek van de Antea Group en een notitie van 25 januari 2020. Volgens het college leiden de rijcurvesimulaties die Goudappel Coffeng heeft uitgevoerd, in opdracht van STED, niet tot de conclusie dat er sprake zal zijn van een verkeersveilige situatie. Indien de bevoorrading plaatsvindt overeenkomstig de rijcurvesimulatie dan zijn voetgangers slecht zichtbaar, is niet duidelijk of er een auto van het parkeerdek af komt rijden en of er fietsers langs de bushalte uit het noorden komen. In de notitie staat dat de Breestraat geen parkeerdek of vrachtverkeer aankan vanwege de extra kruisende bewegingen die dat vanaf de planlocatie veroorzaakt. Volgens de notitie is verder het soort verkeer hier van belang: een derde daarvan is fietser. Ook van belang is het grote aantal verkeersbewegingen en dat de snelheid van het verkeer hoger is dan toegestaan over de Breestraat als erftoegangsweg.
    4.5.    De Afdeling overweegt dat het college terecht de verkeersveiligheid heeft betrokken bij zijn beoordeling of met de gevraagde bestemmingswijziging sprake is van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen. Deze beoordeling kan niet worden doorgeschoven naar de fase van vergunningverlening. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat inwilliging van de aanvraag gelet op de betrokken belangen niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, omdat de bevoorrading niet op een verkeersveilige manier kan plaatsvinden, gelet op de aard van het verkeer in de Breestraat en de kruisende bewegingen in de Breestraat die door het in- uitrijden van de laad- en loslocatie worden veroorzaakt. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de bevoorrading, gelet op de feitelijke situatie ter plaatse, alleen kan plaatsvinden in de Breestraat. Ook is van belang dat in het rapport van Goudappel Coffeng van 2 december 2020 wordt erkend dat gevaarlijke situaties kunnen ontstaan en dat in de onderzoeken van Goudappel Coffeng geen rekening is gehouden met de aard van het verkeer in de Breestraat.
    Het betoog faalt.
    4.6.    Het college heeft al gelet op het voorgaande de aanvraag van STED om een wijzigingsplan vast te stellen, mogen afwijzen. De Afdeling komt daarom niet toe aan een bespreking van de overige beroepsgronden.   
    Conclusie
    5.       Het beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 6 april 2022
    91-989