ECLI:NL:RVS:2022:2400, Raad van State, 17-08-2022, 202105234/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam [appellant] een boete van € 20.500,00 opgelegd. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam. Na verscheidene meldingen over het verhuren van de woning aan toeristen hebben toezichthouders op zondag 9 juni 2019 de woning bezocht, waarbij zij hebben geconstateerd dat er drie toeristen enkele kamers in gebruik hadden. Die toeristen hebben verklaard in de woning te overnachten en niemand anders te hebben gezien. Tijdens het onderzoek hebben de toezichthouders ook een aantal afgesloten kamers aangetroffen, waar "geen toegang" op stond. Ten tijde van het onderzoek werd de woning te koop aangeboden op Funda. Het college heeft vastgesteld dat niemand op het adres was ingeschreven in de Basis registratie Personen. [appellant] had ten tijde van het onderzoek geen vergunning voor het onttrekken van de woning aan de woonruimtevoorraad.

202105234/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 juni 2021 in zaak nr. 19/6725 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juli 2019 heeft het college [appellant] een boete van € 20.500,00 opgelegd.
    Bij besluit van 7 november 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. B. Benard, rechtsbijstandverlener te Leusden, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.Y. Sumer en M. Guminska, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie A] in Amsterdam. Na verscheidene meldingen over het verhuren van de woning aan toeristen hebben toezichthouders op zondag 9 juni 2019 de woning bezocht, waarbij zij hebben geconstateerd dat er drie toeristen enkele kamers in gebruik hadden. Die toeristen hebben verklaard in de woning te overnachten en niemand anders te hebben gezien. Tijdens het onderzoek hebben de toezichthouders ook een aantal afgesloten kamers aangetroffen, waar "geen toegang" op stond. Ten tijde van het onderzoek werd de woning te koop aangeboden op Funda. Het college heeft vastgesteld dat niemand op het adres was ingeschreven in de Basis registratie Personen (hierna: de brp). [appellant] had ten tijde van het onderzoek geen vergunning voor het onttrekken van de woning aan de woonruimtevoorraad. Het college heeft overwogen dat sprake was van hotelmatig gebruik, omdat [appellant] niet stond ingeschreven op het adres van de woning en daar ook niet zijn hoofdverblijf had. [appellant] stond met zijn gezin destijds ingeschreven op een adres in [plaats]. Het college heeft de verhuur van de woning aan de [locatie A] aangemerkt als overtreding van artikel 21, onder a, van de Huisvestingswet, op grond waarvan [appellant] de boete van € 20.500,00 is opgelegd.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] niet voldeed aan de voorwaarden voor het zonder vergunning mogen verhuren van de woning als ‘Bed & Breakfast’ (hierna: B&B). De rechtbank heeft in aanmerking genomen dat de woning te koop stond, [appellant] niet aanwezig was in de woning tijdens het onderzoek, er geen persoonlijke spullen van hem zijn aangetroffen en [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij zijn hoofdverblijf in de woning had. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college door het gefixeerde boetestelsel in beginsel verplicht was de boete van € 20.500,00 op te leggen. Slechts indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding of een geringe financiële draagkracht kan het boetebedrag worden gematigd op grond van artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Dat [appellant] de boekingen heeft stopgezet en zich opnieuw heeft ingeschreven op het adres van de woning, was niet voldoende reden om de boete te matigen. De rechtbank heeft hierbij overwogen dat sprake was van een ernstige overtreding, omdat [appellant] geen hoofdverblijf had in de woning noch stond ingeschreven op het adres.
    Beoordeling
    Had [appellant] zijn hoofdverblijf in de woning?
    3.       [appellant] betoogt dat hij aannemelijk heeft gemaakt dat hij zijn hoofdverblijf had in de woning. Het college heeft op grond van het onderzoek ter plaatse niet kunnen vaststellen dat geen persoonlijke spullen aanwezig waren. Deze bevonden zich in de afgesloten kamers. Op de afgesloten bovenverdieping van de woning heeft hij zijn hoofdverblijf. Hier bevinden zich een woonkamer, keuken, douche, toilet, en buitenterras. Tijdens het onderzoek was hij op zijn werk. Dat de toeristen hem niet hebben gezien is niet voldoende, omdat zij grote delen van de dag weg waren en hij weleens boodschappen doet. De woning is bovendien in de buurt van zijn werk, waardoor het voor de hand ligt dat hij in de woning zijn hoofdverblijf had. De rechtbank heeft niet gemotiveerd waarom niet relevant is dat hij door een fout niet stond ingeschreven op het adres van de woning maar op dat van zijn gezin in [plaats], aldus [appellant].
    3.1.    Niet in geschil is dat [appellant] geen vergunning had voor het verhuren van de woning. Ook niet in geschil is dat de woning tijdens het onderzoek op  9 juni 2019 aan drie toeristen werd verhuurd. Evenmin is in geschil dat [appellant] niet stond ingeschreven op het adres van de woning in de brp. Op grond van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is het verboden om zonder vergunning een woning te onttrekken aan de bestemming tot bewoning. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is de gemeenteraad niet bevoegd om vrijstelling te verlenen van het in die bepaling opgenomen verbod (zie de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261, onder 4.1). Daarom is artikel 3.1.2, zesde lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 onverbindend. De Afdeling heeft echter ook overwogen dat het college bevoegd blijft om krachtens artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening een boete op te leggen bij overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. Bij aanwending van deze bevoegdheid kan het college rekening houden met feiten en omstandigheden, waaronder die bedoeld in artikel 3.1.2, zesde lid, van de Huisvestingsverordening.
    3.2.    Daarbij mag het college in aanmerking nemen of [appellant] de woning als hoofdverblijf heeft en hij ook op het adres van de woning in de brp staat ingeschreven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, levert een inschrijving in de brp een vermoeden op dat de bewoner het hoofdverblijf op dat adres heeft (zie de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2765). Gelet op het feit dat [appellant] niet op de [locatie A] stond ingeschreven, is het aan hem aannemelijk te maken dat hij daar toch zijn hoofdverblijf had (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3660). Het college mag in beginsel uitgaan van de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders.
    3.3.    De stelling van [appellant] dat hij door een fout van zijn vrouw niet meer ingeschreven stond op het adres van de woning, is niet voldoende om aan de juistheid van de informatie uit de brp te twijfelen. Dat [appellant] en zijn gezin stonden ingeschreven op het adres in [plaats] maakte waarschijnlijk dat hij daar ook zijn hoofdverblijf had. Ook het feit dat de woning in Amsterdam te koop stond maakt waarschijnlijk dat hij daar niet langer zijn hoofdverblijf had. Dat zowel de toezichthouders als de toeristen hem niet hebben gezien omdat hij die zondag op zijn werk was, of boodschappen aan het doen was, vormt geen afdoende weerlegging van de bevindingen van de toezichthouders. Ook de stelling dat de woning in Amsterdam dichterbij zijn werk aan  de VU ligt dan de woning in [plaats], maakt nog niet aannemelijk dat [appellant] in de woning in Amsterdam ook zijn hoofdverblijf had. Zijn gezin woonde ook toen in [plaats] en hij reist ook nu van [plaats] naar de VU voor zijn werk.
    3.4.    De Afdeling heeft eerder overwogen dat het feit dat tot op een zekere hoogte feitelijk gebruik wordt gemaakt van een woning, nog niet betekent dat de persoon ook zijn hoofdverblijf heeft in de woning (zie de uitspraak van de Afdeling van 15 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2084, onder 4.5). De toezichthouders hebben geen persoonlijke spullen van [appellant] aangetroffen tijdens hun onderzoek. Zij konden de afgesloten kamers niet betreden, waarin volgens [appellant] persoonlijke spullen van hem lagen. Dit laatste heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt. Verder is van belang dat de toeristen de sleutel van de woning uit een kastje bij de voordeur konden halen, zonder enig contact met [appellant] te hebben. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college mocht aannemen dat [appellant] niet zijn hoofdverblijf in de woning had. Anders dan [appellant] ter zitting van de Afdeling heeft aangevoerd, heeft hij geen tegenbewijs geleverd, maar slechts stellingen opgeworpen, die hij niet aannemelijk heeft gemaakt. Het betoog faalt.
    Was het college vooringenomen?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college vooringenomen was door al voor het besluit op bezwaar een betaalverzoek voor de boete aan hem te sturen. Daarnaast is het oneerlijk dat zijn inschrijving in de brp op het adres in [plaats] door zijn vrouw hem wèl wordt tegengeworpen en de voorbarige verzending van het betaalverzoek het college niet, aldus [appellant].
    4.1.    Het college heeft vóór het besluit op bezwaar aan [appellant] een betaalverzoek voor de boete gestuurd. Uit dit enkele feit volgt echter niet dat het college vooringenomen was. Volgens het college kwam dit door een administratieve fout. Verder is de hoofdregel van het bestuursprocesrecht dat het maken van bezwaar en beroep geen schorsende werking heeft. Wie schorsing wenst, zal een voorlopige voorziening moeten vragen. Zoals [appellant] ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, was het besluit van 12 juli 2019 gedurende de bezwaarprocedure niet geschorst. Het college mocht hier dus uitvoering aan geven. Daarnaast is het besluit op bezwaar deugdelijk gemotiveerd en uit de heroverweging van de boete blijkt ook geen vooringenomenheid van het college. Het betoog faalt.
    Matiging boete
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank de boete had moeten matigen. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat niet relevant is dat hij zich na het onderzoek weer op het adres van de woning heeft ingeschreven en boekingen door toeristen stop heeft gezet. Ook was de uitschrijving in de brp het gevolg van een fout van zijn vrouw, aldus [appellant].
    5.1.    De hoogte van de boete wegens overtreding van artikel 21, onder a, van de Huisvestingswet is bij algemeen verbindend voorschrift vastgesteld op een bedrag van € 20.500,00, zoals blijkt uit artikel 4.2.2, tweede lid, onder b, van de Huisvestingsverordening, gelezen in samenhang met kolom A van tabel 2 in bijlage 3. Het college moet op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb een lagere boete opleggen indien [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:103, kunnen verminderde verwijtbaarheid, beperkte ernst van de overtreding en geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, die aanleiding geven om een boete te verlagen. Het onttrekken van woonruimte aan de woonruimtevoorraad is, gelet op de schaarste en de grote druk op de woningmarkt, een ernstige overtreding (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403).
    5.2.    Dat [appellant] zoals hij stelt, in de brp door een fout van zijn vrouw is uitgeschreven, moet voor zijn rekening blijven. Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen leverde de inschrijving in de brp op het adres in [plaats] het vermoeden op, dat hij daar ook zijn hoofdverblijf had. Ook zijn stelling dat hij de boekingen door toeristen stop heeft gezet na het onderzoek en zich weer op het adres van de woning heeft laten inschrijven, levert geen bijzondere omstandigheid op. Dit zijn gebruikelijke inspanningen om de onrechtmatige situatie ongedaan te maken en zo meer boetes te voorkomen. Dat de woning te koop stond maakt niet dat geen sprake was van onttrekking aan de woonruimtevoorraad door de woning aan toeristen te verhuren. Uit deze omstandigheden blijkt geen beperkte ernst van de overtreding of een verminderde verwijtbaarheid. Het betoog faalt.
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    w.g. Bijloos
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2022
    176-1013