ECLI:NL:RVS:2022:2515, Raad van State, 07-09-2022, 202103381/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten in de vorm van stickers op te verwijderen objecten heeft het college op 23 april 2019 lasten onder bestuursdwang (lasten) opgelegd. Het college is op 23 april 2019 een ontruimingsactie gestart bij de woonwagenlocatie Zaanderhorn te Zaandam waar in de openbare ruimte al langere tijd diverse objecten stonden. Daar is een constateringsrapport van opgemaakt. Volgens het college was sprake van overtredingen van de Algemene plaatselijke verordening Zaanstad 2013. De gemeente heeft stickers geplakt op ongeveer vijftig objecten waarvan de eigenaar niet bekend was, met daarop de last onder bestuursdwang om het object binnen de daarop vermelde begunstigingstermijn te verwijderen en de mededeling dat na die termijn de gemeente het object zal (laten) verwijderen en dat de kosten daarvan zullen worden verhaald op de rechthebbende eigenaar. Na de begunstigingstermijn zijn ter uitvoering van de bestuursdwang een aantal objecten verwijderd en opgeslagen.

202103381/1/A3.
    Datum uitspraak: 7 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zaanstad,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 12 april 2021 in zaak nr. 19/4817 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
    Procesverloop
    Bij besluiten in de vorm van stickers op te verwijderen objecten heeft het college op 23 april 2019 lasten onder bestuursdwang (lasten) opgelegd.
    Bij besluit van 18 september 2019 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de lasten voor zijn twintig objecten ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit met betrekking tot de lasten voor dertien van de twintig objecten vernietigd en de besluiten van 23 april 2019 voor die objecten herroepen. De rechtbank heeft het besluit voor het overige in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.A.J. van der Horst, advocaat te Hoofddorp, en M.G. van Elk zijn verschenen. [appellant], bijgestaan door mr. P.E. Stam, advocaat te Zaandam, en [gemachtigde], heeft via videoverbinding deelgenomen aan de zitting.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college is op 23 april 2019 een ontruimingsactie gestart bij de woonwagenlocatie Zaanderhorn te Zaandam waar in de openbare ruimte al langere tijd diverse objecten stonden. Daar is een constateringsrapport van opgemaakt. Volgens het college was sprake van overtredingen van de Algemene plaatselijke verordening Zaanstad 2013 (APV). De gemeente heeft stickers geplakt op ongeveer vijftig objecten waarvan de eigenaar niet bekend was, met daarop de last onder bestuursdwang om het object binnen de daarop vermelde begunstigingstermijn te verwijderen en de mededeling dat na die termijn de gemeente het object zal (laten) verwijderen en dat de kosten daarvan zullen worden verhaald op de rechthebbende eigenaar. Na de begunstigingstermijn zijn ter uitvoering van de bestuursdwang een aantal objecten verwijderd en opgeslagen. Daarvan is een document ‘verwijderde objecten 23 april 2019’ met foto’s opgemaakt. [appellant] heeft acht van die objecten aangewezen als zijn eigendom. In een door [appellant] aangewezen container is hennep gevonden. Daarvan heeft de politie een ‘Melding ontmanteling hennepdrogerij en hennepknipperij’ (melding ontmanteling) opgemaakt. [appellant] heeft op 29 april 2019 tijdens een rondgang met een toezichthouder over het te ontruimen terrein, nog twaalf objecten aangewezen als zijn eigendom. Daar is een document met foto’s van opgemaakt (vaststellingsdocument).
    1.1.    Het college heeft met betrekking tot in totaal twintig gestickerde objecten die [appellant] op 23 en 29 april 2019 heeft aangewezen, waarvan het een lijst heeft opgemaakt, aan [appellant] lasten onder bestuursdwang opgelegd. De rechtbank heeft die lasten met betrekking tot zeven objecten in stand gelaten. Het gaat nu in hoger beroep dus alleen nog over deze zeven objecten.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Overtredingen?
    3.       [appellant] betwist het oordeel van de rechtbank dat met betrekking tot de objecten 2 (container), 3 (vat) en 4 (container met hennep) sprake was van overtredingen van artikel 2:10, eerste lid, van de APV. [appellant] voert aan dat deze objecten op een openbare plaats stonden die in beheer was van de gemeente en dat die plaats daardoor anders dan overeenkomstig de publieke functie en bestemming daarvan werd gebruikt. Volgens [appellant] is de rechtbank onvoldoende ingegaan op zijn beroepsgrond dat het gebied Zaanderhorn van oudsher is aangewezen als locatie voor kermisexploitanten met hun pakwagens, zodat het gebied door de plaatsing van de objecten niet anders werd gebruikt dan bestemd. De objecten stonden volgens hem bovendien niet op een openbare weg, maar op daartoe bestemde groenstroken in het gebied Zaanderhorn, dat al dertig jaar niet voor iedereen toegankelijk is.
    3.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld en voldoende gemotiveerd dat de objecten 2, 3 en 4 op een openbare plaats stonden. De rechtbank heeft daartoe terecht overwogen dat Zaanderhorn een openbare weg is en dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat die weg ter hoogte van het woonwagenkamp, waar de weg doodloopt en de objecten stonden, al dertig jaar niet meer voor iedereen toegankelijk is. Uit de stukken blijkt dat bewoners van de Hemkade die weg gebruiken om in hun achtertuinen te komen. Het betoog van [appellant] dat de objecten daar mochten staan omdat kermisexploitanten van oudsher dat terrein mogen gebruiken om daar hun pakwagens neer te zetten, slaagt niet. Het gaat hier niet om pakwagens maar om twee containers en een vat en [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt, en ook overigens is niet gebleken, dat hij buiten het perceel van zijn woonwagen, als hier aan de orde, dit soort objecten neer mocht zetten. Dat het in geding zijnde deel van de weg langs een industrie- of bedrijventerrein loopt, maakt niet dat het verbod van artikel 2:10, eerste lid, van de APV daar niet geldt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat met het plaatsen van de objecten 2, 3 en 4 in de openbare ruimte, die bepaling is overtreden.
    3.2.    [appellant] betwist ook het oordeel van de rechtbank dat met betrekking tot de objecten 13 (Volvo vrachtwagen), 17 (Daf bakwagen) en 18 (Toyota pick-up) sprake was van overtredingen van artikel 5:5 van de APV. Volgens hem waren die objecten hooguit wat viezig en niet, zoals de rechtbank overweegt, in onvoldoende staat van onderhoud.
    3.3.    Uit de foto’s in het vaststellingsdocument, die ook ter zitting zijn getoond, en het rapport dat door de taxateur van de gemeente is opgesteld, blijkt dat de in geding zijnde voertuigen op 23 april 2019 in onvoldoende staat van onderhoud verkeerden en waren verwaarloosd. Dat volgens [appellant] enkele voertuigen inmiddels weer zouden rijden of zijn verkocht, maakt de op 23 april 2019 aangetroffen staat van die voertuigen niet anders. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat met betrekking tot de objecten 13, 17 en 18 artikel 5:5 van de APV is overtreden.
    Overtreder?
    4.       De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de eigenaar of rechthebbende van de objecten waarmee de in geding zijnde overtredingen zijn begaan, of degene die dat claimt te zijn, moet worden aangemerkt als overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb. Dat is door [appellant] ook niet betwist.
    4.1.    [appellant] betwist voor het eerst in hoger beroep dat hij de objecten 2, 3, 4, 17 en 18 heeft aangewezen en stelt dat die niet van hem zijn. Volgens hem is er geen bewijs dat dat anders zou zijn. Het college heeft geen lijst met aangewezen objecten waarvoor hij heeft getekend en geen rapportage over de situatie of de gesprekken op 29 april 2019. Hij wijst er op dat het vaststellingsdocument eenzijdig is opgemaakt en dat de foto’s later zijn toegevoegd. Hij is niet de eigenaar van object 4, de container met hennep, die hij als opslag voor zijn werkspullen gebruikte. In de melding ontmanteling staat weliswaar dat hij dat wel is, maar er is geen proces-verbaal van verhoor door de politie waaruit blijkt dat hij dat tegenover de politie heeft verklaard. De rechtbank heeft volgens hem ten onrechte geoordeeld dat hij overtreder is met betrekking tot de objecten 2, 3, 4, 17 en 18.
    4.2.    Uit het constateringsrapport, het document met verwijderde objecten en de lijst met twintig geclaimde objecten volgt dat [appellant] de objecten 2, 3 en 4 als zijn eigendom heeft aangewezen. Dat volgt voor de objecten 17 en 18 uit het vaststellingsdocument en de lijst met twintig geclaimde objecten. [appellant] heeft de juistheid van de inhoud van voormelde stukken in bezwaar en beroep niet betwist, behalve dat hij in beroep heeft gesteld dat hij van object 4, de container met hennep, alleen de inhoud heeft geclaimd en niet de container zelf. [appellant] heeft in bezwaar en beroep betoogd dat hij geen overtreding heeft begaan met het plaatsen van de objecten en dat hij in de gelegenheid moet worden gesteld om zijn objecten terug te plaatsen op het terrein. Daaruit volgt dat [appellant], behalve in beroep met betrekking tot object 4, zich toen op het standpunt stelde dat de objecten van hem waren. Dat past ook bij de door hem over de begunstigingstermijn gevoerde procedure in kort geding bij de civiele rechter en zijn verzoek om voorlopige voorziening bij de voorzieningenrechter van de rechtbank.
    4.3.    Het feit dat [appellant] de lijst met twintig geclaimde objecten en het vaststellingsdocument niet heeft ondertekend, en dat de toezichthouders op 2 mei 2019 foto’s aan het vaststellingsdocument hebben toegevoegd - waarover [appellant] dus bij de voorzieningenrechter, in bezwaar en in beroep beschikte - is geen reden om niet van de juistheid van het vaststellingsdocument uit te gaan. T. Sanichar, een van de twee toezichthouders die dat document op ambtseed hebben opgemaakt en ondertekend, heeft op de zitting bij de Afdeling verklaard dat hij op 29 april 2019 met [appellant] over het terrein heeft gelopen, en dat [appellant] toen twaalf objecten heeft aangewezen die van hem waren, zoals vermeld in het vaststellingsdocument. [appellant] heeft toen desgevraagd bevestigd dat hij dat rondje heeft gelopen en objecten heeft aangewezen. Met betrekking tot object 4, de container met hennep, volgt ook uit de melding ontmanteling dat [appellant] heeft geclaimd de eigenaar van dit object te zijn. Daarin is vermeld: "[appellant] heeft verklaard dat de container en de drogerij en aangetroffen hennep van hem is." Dat er geen proces-verbaal van verhoor door de politie beschikbaar is, is geen reden om aan te nemen dat zijn verklaring in de melding ontmanteling door de politie onjuist is weergegeven. Van de juistheid daarvan kan daarom worden uitgegaan.
    4.4.    De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat [appellant] de eigenaar is, althans heeft geclaimd te zijn, van de in hoger beroep nog in geding zijnde objecten 2, 3, 4, 17 en 18 en daarmee overtreder is van de artikelen 2:10 en 5:5 van de APV. De enkele ontkenning van [appellant] in hoger beroep dat die objecten van hem zijn is gelet op voormelde stukken en zijn eerdere procesacties onvoldoende voor een ander oordeel.
    Afzien van handhaving?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen bijzondere reden was om van handhaving af te zien. Die was er volgens [appellant] wel, omdat sprake was van een situatie die al 23 jaar bestond, waarin kermisexploitanten het gebied mochten gebruiken om daar hun pakwagens neer te zetten. Het is volgens [appellant] onbehoorlijk dat de gemeente opeens handhavend optreedt. De gemeente had eerst met de woonwagenbewoners in gesprek moeten gaan over herinrichting van het gebied en de mogelijkheden daarvoor, bijvoorbeeld dat zij de grond kunnen huren (zicht op legalisatie).
    5.1.    Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    5.2.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college in dit geval had moeten afzien van handhaving. Daarbij heeft zij terecht overwogen dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie omdat het college niet bereid is de grond aan [appellant] te verhuren of een vergunning te verlenen voor het daar plaatsen van objecten. Het betoog dat kermisexploitanten het gebied mochten gebruiken om daar hun pakwagens neer te zetten slaagt niet, alleen al omdat de objecten waar het in deze zaak over gaat, geen pakwagens zijn. De bewoners, waaronder [appellant], wisten dat het college wilde dat het terrein werd opgeruimd omdat het hun eerder tevergeefs had verzocht om dat zelf te doen. Dat het college niet eerder tot ontruiming is overgegaan rechtvaardigt daarom niet het vertrouwen dat het college dat niet alsnog zou doen. De aanleiding voor de ontruimingsactie waren meldingen over overlast en illegale activiteiten. De lasten hadden tot doel om illegale objecten, gevaarlijke stoffen en afval uit de openbare ruimte te verwijderen en illegale activiteiten te beëindigen. De Afdeling acht de lasten daarom niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    Begunstigingstermijn
    6.       De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de begunstigings-termijnen niet te kort waren om de overtredingen te beëindigen. Dat heeft [appellant] in hoger beroep ook niet betwist. Hij vindt het onbehoorlijk dat het college na een periode van 23 jaar vanuit het niets een opruimingsactie is begonnen. Dit betoog slaagt in het licht van wat in 5.2 is overwogen niet.
    Kostenverhaal
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij kan worden veroordeeld in de kosten van bestuursdwang ten aanzien van de objecten 2, 3, 4, 17 en 18.
    7.1.    De rechtbank heeft de kostenbeschikking van 21 februari 2020 tot verhaal op [appellant] van kosten van bestuursdwang, met toepassing van artikel 5:31c, tweede lid, van de Awb, terug gewezen naar het college voor een besluit op bezwaar, omdat daaruit niet blijkt welke kosten voor welk object zijn gemaakt. Het college heeft aangegeven dat het wacht met het nemen van dat besluit totdat in deze zaak uitspraak zal zijn gedaan. Het kostenverhaal en wat [appellant] daarover heeft aangevoerd kunnen dus in deze procedure niet aan de orde komen.
    Schadevergoeding
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn verzoek om schadevergoeding heeft afgewezen met betrekking tot de dertien objecten waarvan de rechtbank heeft geoordeeld dat geen sprake was van schending van artikel 5:6 van de APV, omdat de schade het gevolg is van feitelijk handelen. Gelet op het door de rechtbank vernietigde deel van het besluit heeft het college onrechtmatig gehandeld door deze objecten te verwijderen. Hij heeft daardoor schade geleden die hij nog niet heeft vastgesteld maar die hij wel vergoed wil zien.
    8.1.    In artikel 8:88, eerste lid, van de Awb, is bepaald dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit.
    8.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen. [appellant] heeft zijn stelling dat hij schade heeft geleden niet met objectieve stukken onderbouwd. Al daarom moet het verzoek om schadevergoeding worden afgewezen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1732. De vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat niet de bestuursrechter maar de burgerlijke rechter bevoegd is om op het verzoek om schadevergoeding te beslissen, wat [appellant] betwist, hoeft gelet op het vorenstaande niet beantwoord te worden. Ter voorlichting van partijen merkt de Afdeling hierover nog op dat het gestelde schadeveroorzakende feit en de vraag of dat feit valt binnen de reikwijdte van het besluit waar het in deze zaak over gaat, bepalend zijn voor het antwoord op de vraag welke rechter bevoegd is op het verzoek om schadevergoeding te beslissen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1389 onder 5.4, vierde alinea.
    8.3.    De betogen falen.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Baldinger, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, griffier.
    w.g. Baldinger
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Van Leeuwen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 september 2022
    373-983
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:1
    1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    [..]
    Artikel 5:31c
    1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder bestuursdwang heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot toepassing van bestuursdwang of op een beschikking tot vaststelling van de kosten van de bestuursdwang, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    2. De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep inzake de beschikking tot toepassing van bestuursdwang of de beschikking tot vaststelling van de kosten echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.
    [..]
    Algemene plaatselijke verordening Zaanstad 2013
    Artikel 2:10
    1. Het is verboden zonder vergunning van het college de weg of een weggedeelte of een openbare plaats anders te gebruiken dan overeenkomstig de bestemming daarvan.
    [..]
    Artikel 5:5
    1. Het is verboden een voertuig dat rijtechnisch in onvoldoende staat van onderhoud en tevens in een kennelijk verwaarloosde toestand verkeert op de weg te parkeren.
    [..]
    Artikel 5:6
    1. Het is verboden een voertuig dat voor recreatie of anderszins voor andere dan verkeersdoeleinden wordt gebruikt:
    a. langer dan op drie achtereenvolgende dagen te plaatsen of te hebben op een door het college aangewezen weg, waar dit naar zijn oordeel buitensporig is met het oog op de verdeling van beschikbare parkeerruimte of schadelijk is voor het uiterlijk aanzien van de gemeente;
    b. op een door het college aangewezen plaats te parkeren, waar dit naar zijn oordeel schadelijk is voor het uiterlijk aanzien van de gemeente.
    [..]