ECLI:NL:RVS:2021:2928, Raad van State, 22-12-2021, 202005541/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant] een omgevingsvergunning voor het gedeeltelijk vervangen en uitbreiden van een bedrijfsgebouw op het perceel [locatie] te De Meern, geweigerd. Aan de [locatie] te De Meern is het civieltechnisch grondbedrijf van [appellant] gevestigd. In 2015 heeft [appellant] de schuur op voormeld perceel gedeeltelijk vervangen en uitgebreid met een opslagruimte, een kantine en een kantoor. Hiervoor heeft [appellant] op 30 november 2018 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Het college heeft de omgevingsvergunning, na toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, geweigerd, omdat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Rijnenburg, Utrecht".

202005541/1/R4.
    Datum uitspraak: 22 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te De Meern, gemeente Utrecht,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 21 augustus 2020 in zaak nr. 19/4601 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 september 2019 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning voor het gedeeltelijk vervangen en uitbreiden van een bedrijfsgebouw op het perceel [locatie] te De Meern, geweigerd.
    Bij uitspraak van 21 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 november 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. drs. ing. R.C.A. Snabel, en het college, vertegenwoordigd door N. Verkerk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Aan de [locatie] te De Meern is het civieltechnisch grondbedrijf van [appellant] gevestigd. In 2015 heeft [appellant] de schuur op voormeld perceel gedeeltelijk vervangen en uitgebreid met een opslagruimte, een kantine en een kantoor. Hiervoor heeft [appellant] op 30 november 2018 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Het college heeft de omgevingsvergunning, na toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, geweigerd, omdat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Rijnenburg, Utrecht" (hierna: het bestemmingsplan). Het college is niet bereid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), medewerking te verlenen aan het bouwplan. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op een advies van de stedenbouwkundige afdeling. [appellant] heeft tegen het besluit van 4 september 2019 beroep ingesteld. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat het college in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. [appellant] is het hiermee oneens en heeft hoger beroep ingesteld.
    Het bestemmingsplan en de plantoelichting
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er geen strijd bestaat met het bestemmingsplan, omdat het bouwplan niet voorziet in een uitbreiding van meer dan 20%. In dit verband voert hij aan dat in de oude situatie al een deel van de bedrijfswoning, te weten 50 m2, in gebruik was als overleg- en kantineruimte, zodat de omvang van de bedrijfsbebouwing groter was dan waarvan het college is uitgegaan. Volgens [appellant] had het college de omgevingsvergunning daarom niet mogen weigeren, hetgeen door de rechtbank niet is onderkend. Voor zover wordt geoordeeld dat het bouwplan wel in strijd is met het bestemmingsplan, betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de plantoelichting onder 3.3.3.3 aansluit op de tekst van artikel 5.2.1, onder b, van de planregels. Volgens [appellant] staat in de plantoelichting een toezegging voor de verdere uitbreiding van de bebouwing op zijn perceel en heeft het college daaraan ten onrechte geen toepassing gegeven. Hij stelt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college had moeten motiveren waarom het afwijkt van de in de plantoelichting vermelde toezegging.
    2.1.    Artikel 1, lid 1.22, onder b van de planregels luidt: "bestaande bouwwerken: bouwwerken die op het tijdstip van de vaststelling van het bestemmingsplan:
    1. aanwezig zijn én bij of krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of de Woningwet zijn gebouwd;
    2. nog kunnen worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of een bouwvergunning op grond van de Woningwet."
    Artikel 5, lid 5.2.1, aanhef onder b, luidt: "Binnen deze bestemming mogen bouwwerken ten dienste van deze bestemming worden gebouwd met in achtneming van de volgende bepalingen: de bestaande bedrijfsbebouwing is toegestaan, vermeerderd met ten hoogste 20%."
    In paragraaf 3.3.3.3 van de plantoelichting staat: "Aan de Reijerscop is een civieltechnisch grondbedrijf gevestigd met een bedrijfswoning. Het betreft een bedrijf met een beperkte omvang. Het toelaten van enige uitbreiding van de bedrijfsbebouwing kan worden toegestaan om bedrijfseconomisch perspectief te bieden."
    2.2.    Het college heeft in het besluit van 4 september 2019 toegelicht dat op grond van een bouwvergunning van 29 september 1978 een oppervlakte van 255 m2 aan bedrijfsbebouwing is toegestaan. Het bouwplan gaat uit van een oppervlakte van 368 m2, wat ten opzichte van de bouwvergunning een uitbreiding is van meer dan 20%. Anders dan [appellant] veronderstelt, is het feitelijk gebruik van de bedrijfswoning niet van belang. Het college is op grond de tekst van artikel 1, lid 1.22 onder b, van de planregels, bij het bepalen van de ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan bestaande bedrijfsbebouwing terecht uitgegaan van hetgeen in 1978 is vergund. [appellant] heeft geen gegevens overgelegd waaruit blijkt dat het gebruik van een deel van de bedrijfswoning als overleg- en kantineruimte reeds vergund was. Het college is dus uitgegaan van een juiste oppervlakte van de bedrijfsbebouwing.
    2.3.    Ten aanzien van de tekst in de plantoelichting overweegt de Afdeling dat de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels volgens haar vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607) bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre dus slechts betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende planregels, waaraan moet worden getoetst, op zichzelf, noch in samenhang beschouwd duidelijk zijn. Zo’n situatie van onduidelijkheid doet zich hier echter niet voor zoals hierna zal worden overwogen. Omwille van de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd.
    2.4.    De planregel uit artikel 5, lid 5.2.1, onder b, is duidelijk en biedt geen ruimte voor meer dan één interpretatie. Op grond van de planregel is een uitbreiding van de bestaande bedrijfsbebouwing met ten hoogste 20% toegestaan. Hieraan wordt met het bouwplan niet voldaan.
    Ten overvloede overweegt de Afdeling dat zij ook geen tegenstelling ziet tussen de planregels en de toelichting. In de plantoelichting staat dat enige uitbreiding van bedrijfsbebouwing kan worden toegestaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit is uitgewerkt in voormelde planregel door te bepalen dat een uitbreiding met ten hoogste 20% is toegestaan. Anders dan [appellant] veronderstelt, rept de plantoelichting met de woorden "enige uitbreiding" niet over een ruimere mogelijkheid tot uitbreiding dan de planregel met de bepaling dat een uitbreiding met ten hoogste 20% is toegestaan.
    2.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bestemmingsplan geen mogelijkheid biedt voor legalisering van de al gerealiseerde uitbreiding van de bedrijfsbebouwing.
    Het betoog slaagt niet.
    Algemene verklaring van geen bedenkingen
    3.       Het college heeft beoordeeld of de omgevingsvergunning voor het bouwplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo, kan worden verleend. Bij die beoordeling heeft het college gebruik gemaakt van een algemene verklaring van geen bedenkingen (hierna: algemene vvgb).
    4.       Artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) luidt: "Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is."
    Het tweede lid luidt: "De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening."
    Het derde lid luidt: "De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist."
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was om de omgevingsvergunning te weigeren met gebruikmaking van de algemene vvgb. In dit verband stelt hij dat er geen sprake is van nieuwbouw, maar van de uitbreiding van een bestaand bedrijfsgebouw. Hierdoor valt de uitbreiding volgens hem niet onder de categorie uit artikel 1, tweede lid, onder e, van de algemene vvgb. Ook stelt [appellant] dat de aangevraagde legalisering van een gerealiseerde uitbreiding van een bestaand bedrijfsgebouw complex is, zodat de algemene vvgb in strijd met de vereiste zorgvuldigheid is toegepast.
    5.1.    Bij besluit van 9 december 2010 heeft de raad van de gemeente Utrecht krachtens artikel 6.5, derde lid, van het Bor categorieën gevallen aangewezen, waarin een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist. In artikel 1, tweede lid, van dat besluit is bepaald dat in de volgende categorieën van gevallen geen verklaring van geen bedenkingen is vereist:
    "[…]
    d. realisering van functiewijzigingen van bestaande opstallen met bijbehorende gronden, de daaruit voorkomende bouwactiviteiten alsmede uitbreiding van bestaande functies. In geval van kantoren geldt dat het bruto vloeroppervlak in het voorgestelde project de 1.500 m2 niet te boven mag gaan. Deze categorie is niet van toepassing in geval van volumineuze detailhandel;
    e. realisering van nieuwe werk- en detailhandelsvoorzieningen, zoals winkel, kantoren en bedrijven. Voor wat betreft kantoren en volumineuze detailhandel geldt hetzelfde als gesteld onder d);
    […]"
    5.2.    Het bouwplan ziet op de gedeeltelijke vervanging van een bestaande schuur en de uitbreiding daarvan met een opslagruimte, een kantine en een kantoor. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat op het bouwplan categorie e uit de algemene vvgb van toepassing is, omdat sprake is van de realisering van nieuwe voorzieningen. Er is echter sprake van de aanpassing van een bestaande schuur, zodat het bouwplan naar het oordeel van de Afdeling in ieder geval onder categorie d van de algemene vvgb valt, gelet op de tekst daarvan.
    5.3.    In artikel 1, derde lid, van de algemene vvgb staat opgesomd in welke gevallen het gebruik van de algemene vvgb voor de in het tweede lid vermelde categorieën is uitgesloten. Onder 5.2 is vastgesteld dat het bouwplan in ieder geval valt onder artikel 1, tweede lid, onder d, van de algemene vvgb. De in het derde lid vermelde criteria zijn niet van toepassing, zodat het gebruik van de algemene vvgb niet is uitgesloten. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat het college de algemene vvgb niet mocht toepassen of dat toepassing daarvan onzorgvuldig is. Het college en de rechtbank zijn, wat er zij van hun oordeel dat de genoemde categorie e van toepassing is, terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    5.4.    Het betoog slaagt dus niet.
    Stedenbouwkundig advies
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het negatieve stedenbouwkundige advies onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat het is gebaseerd op een onjuiste interpretatie van het provinciaal beleid. In het provinciaal beleid wordt voor maximale groei uitgegaan van 20% van de bebouwingsmogelijkheden in plaats van de grootte van de bestaande bebouwing. Het bouwvlak op het perceel omvat 1.500 m2 zonder maximum voor bebouwing, zodat de uitbreiding volgens [appellant] is toegestaan. Verder stelt hij dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij de economische noodzaak van de uitbreiding van de bedrijfsbebouwing niet heeft aangetoond. Volgens [appellant] heeft hij dit voldoende duidelijk uiteengezet en heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het bedrijfseconomische keuzes betreft die niet relevant zijn voor de voortzetting van zijn bedrijf. Ook stelt [appellant] dat het college het standpunt dat het bouwplan niet past in het provinciale beleid dat is gericht op het versterken van de landschappelijke kwaliteiten van het Groene Hart waarin de locatie ligt, onvoldoende heeft gemotiveerd. Dit is door de rechtbank niet onderkend.
    6.1.    Artikel 3.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening 2013, Provincie Utrecht (Herijking 2016; hierna: PRV) luidt: " Een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als ‘landelijk gebied’ kan bestemmingen en regels bevatten die toestaan dat: stedelijke functies worden uitgebreid met maximaal 20% van de bebouwingsmogelijkheden onder het vigerende planologisch regime. Van deze maximale uitbreiding kan afgeweken worden mits er sprake is van een economische noodzaak. Ook het bestemmingsvlak kan worden uitgebreid indien er sprake is van een economische noodzaak."
    6.2.    Het college heeft aan zijn weigering om medewerking te verlenen aan het bouwplan een negatief stedenbouwkundig advies ten grondslag gelegd. In het besluit van 4 september 2019 staat dat de voorgestelde uitbreiding niet past in het provinciale beleid, omdat - kort weergegeven - de uitbreiding meer bedraagt dan 20%. Voor de medewerking aan het plan is dan een uitgebreide onderbouwing van de economische noodzaak nodig. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat een dergelijke motivering niet is overgelegd bij de aanvraag en dat de stelling dat het behoud van de zonder omgevingsvergunning gerealiseerde bedrijfsbebouwing op zichzelf al een onderbouwing vormt van de economische noodzaak, onvoldoende is. Het college stelt dat moet worden aangetoond dat de uitbreiding noodzakelijk is voor de continuering van het bedrijf, zonder dat daarbij de zonder vergunning gerealiseerde uitbreiding kan worden betrokken. Daarnaast stelt het college zich op het standpunt dat de locatie onderdeel is van een agrarisch lint, waarvoor de openheid van het achterliggende weidelandschap en het zicht hierop kenmerkend zijn. Volgens het college kan daarom vanuit stedenbouwkundig opzicht geen medewerking worden verleend aan het bouwplan.
    6.3.    Het betoog dat het besluit is gebaseerd op een onjuiste interpretatie van het provinciaal beleid kan [appellant] niet baten. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft het college getoetst aan de destijds geldende PRV en de in artikel 5, lid 5.2.1, onder b, van de planregels vermelde bebouwingsmogelijkheden opgenomen. Het college kon zich daarom op het standpunt stellen dat de gevraagde ruimere uitbreidingsmogelijkheid een onderbouwing van de economische noodzaak vereist als bedoeld in de PRV.
    6.4.    Over de economische noodzaak heeft [appellant], samengevat weergegeven, gesteld dat het vanuit kostenoverwegingen wenselijk is om graaf- en grondverzetmachines in eigen beheer te hebben en te onderhouden, zodat daarvoor ruimte nodig is en dat het beschikken over een kantoor-, kantine- en overlegruimte nodig is voor het aantrekken van personeel. De rechtbank heeft naar aanleiding van deze motivering terecht overwogen dat het door [appellant] gestelde niet aantoont dat de uitbreiding noodzakelijk is voor de voortzetting van zijn bedrijf. Er is door hem niet aangetoond dat zijn bedrijf zonder de gevraagde uitbreiding niet kan blijven bestaan. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college in redelijkheid de gevraagde vergunning heeft kunnen weigeren wegens het ontbreken van een dragende onderbouwing van de economische noodzaak.
    6.5.    Ten aanzien van de door [appellant] eerst ter zitting bij de Afdeling naar voren gebrachte nadere onderbouwing van de economische noodzaak, overweegt de Afdeling dat het het college is om zich daarover in eerste instantie een oordeel te vormen en dat een beoordeling door de Afdeling daarvan de reikwijdte van dit geding over de besluitvorming van het college waarbij die nadere onderbouwing ontbrak, te buiten gaat. [appellant] heeft ter zitting gesteld dat hij overleg heeft met het college over een nieuwe aanvraag met een ruimtelijke onderbouwing. [appellant] kan de nadere onderbouwing betrekken bij deze aanvraag. Het college heeft [appellant] in dit verband geadviseerd om de ruimtelijke onderbouwing, waarin wordt gemotiveerd waarom de huidige 255 m2 bebouwing onvoldoende is voor de continuering van het bedrijf, te laten opstellen door een daarin gespecialiseerd bedrijf.
    6.6.    Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de uitbreiding op grond van de PRV niet in de omgeving past, overweegt de Afdeling dat het college daarbij  beleidsruimte heeft, maar dat de motivering van dit standpunt van het college op voorhand in het licht van de bestaande bebouwing in de directe nabijheid niet overtuigend is. Echter, het college kon de gevraagde vergunning reeds weigeren op grond van de overschrijding van de maximale bebouwingsmogelijkheden en het ontbreken van een dragende onderbouwing van de economische noodzaak van de voorliggende aanvraag. Wel zal het college opnieuw en rekening houdend met de situatie ter plaatse de motivering moeten bezien bij een beslissing op een nieuwe aanvraag.
    6.7.    Het betoog slaagt niet.
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2021
    628