ECLI:NL:RVS:2022:315, Raad van State, 02-02-2022, 202002575/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 januari 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant het Natura 2000-Beheerplan Biesbosch vastgesteld. Het beheerplan geldt voor het Natura 2000-gebied de Biesbosch (hierna: de Biesbosch). [appellanten] oefenen in de Biesbosch beroepsmatig de zegenvisserij op schubvis uit. De zegen is een net waarvan de onderkant is verzwaard en de bovenkant is voorzien van drijvers, met in het midden een verzamelzak. Bij deze vismethode wordt het net uitgevaren, waarna het wordt binnengetrokken en de in het water aanwezige vis wordt ingesloten. Met de zegenbeugel kan de vis uit het net worden verwijderd.  [appellanten] zijn het niet eens met het beheerplan voor zover hierin beperkende voorwaarden aan de uitoefening van de beroepsvisserij zijn verbonden. Daarnaast zijn zij het er niet mee eens dat aan de sportvisserij, die volgens hen een vergelijkbare impact heeft op de beschermde vissoorten, geen beperkende voorwaarden zijn opgelegd.

202002575/1/R2.
    Datum uitspraak: 2 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A], gevestigd te Hardinxveld-Giessendam, en [appellant B], h.o.d.n. [bedrijf], wonend en gevestigd te Woudrichem, (hierna: [appellanten]),
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 11 maart 2020 in zaak nr. 19/646 + 19/656 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 januari 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant het Natura 2000-Beheerplan Biesbosch (hierna: het beheerplan) vastgesteld.
    Bij uitspraak van 11 maart 2020 heeft de rechtbank de door [appellanten] daartegen ingestelde beroepen gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard en gedeeltelijk gegrond verklaard. Die uitspraak is aangehecht.
    Tegen die uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 december 2021, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.H. Hermsen, advocaat te Zutphen, en mr. S.T.M. Schaap, advocaat te Raalte, zijn verschenen.
    Verder is het college, vertegenwoordigd door mr. S. Bouchiba en drs. J. van der Linden, verschenen.
    Ook zijn Sportvisserij Nederland en Sportvisserij Zuidwest Nederland, vertegenwoordigd door mr. R.R. Bil, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het beheerplan geldt voor het Natura 2000-gebied de Biesbosch (hierna: de Biesbosch). [appellanten] oefenen in de Biesbosch beroepsmatig de zegenvisserij op schubvis uit. De zegen is een net waarvan de onderkant is verzwaard en de bovenkant is voorzien van drijvers, met in het midden een verzamelzak. Bij deze vismethode wordt het net uitgevaren, waarna het wordt binnengetrokken en de in het water aanwezige vis wordt ingesloten. Met de zegenbeugel kan de vis uit het net worden verwijderd.
    In het ontwerp van het beheerplan was niets geregeld over vrijstelling van de vergunningplicht voor de beroepsvisserij. Wel was daarin vermeld dat de visvangst door de beroepsvisserij werd gemonitord door Staatsbosbeheer. In het vastgestelde beheerplan is de beroepsvisserij met de zegen ingedeeld in categorie 2b. Dit zijn activiteiten die effecten hebben waarbij significant negatieve gevolgen niet uit te sluiten zijn of zich (zeker) voor kunnen doen.
    Significant negatieve effecten van de beroepsvisserij zijn volgens het beheerplan echter uit te sluiten onder de voorwaarden dat visserij achter vooroevers en binnen een afstand van 100 meter van de in- en uitstroomopening van vooroevers en kreken niet is toegestaan (p. 107 van het beheerplan).
    2.       [appellanten] zijn het niet eens met het beheerplan voor zover hierin beperkende voorwaarden aan de uitoefening van de beroepsvisserij zijn verbonden. Daarnaast zijn zij het er niet mee eens dat aan de sportvisserij, die volgens hen een vergelijkbare impact heeft op de beschermde vissoorten, geen beperkende voorwaarden zijn opgelegd.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geconstateerd dat [appellanten] geen zienswijze hebben ingediend. Omdat in het ontwerp van het beheerplan de activiteit sportvissen al was vrijgesteld van de vergunningplicht, kon hun dit redelijkerwijs worden verweten, zodat zij op grond van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen beroep tegen dit besluitonderdeel konden instellen. In zoverre heeft de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaard.
    Omdat de voorwaarden voor beroepsvisserij niet in het ontwerp waren opgenomen, heeft de rechtbank het beroep op dit punt ontvangen. De rechtbank heeft geoordeeld dat het beroep gegrond is, voor zover dit betreft de voorwaarde, dat visserij binnen een afstand van 100 m van de in- en uitstroomopening van vooroevers en kreken niet is toegestaan. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat dit beroepsonderdeel zich niet uitstrekt tot voorwaarden voor beroepsvisserij achter de zogeheten "vooroever". Er is sprake van een vooroever, als er dammen in het water zijn gelegd, parallel aan de oever. De voorwaarde over visserij achter de vooroevers heeft betrekking op de ruimten tussen de oevers en deze vooroevers.
    Het hoger beroep
    4.       [appellanten] stellen ten eerste dat hun beroep ten onrechte gedeeltelijk niet-ontvankelijk is verklaard. Zij wijzen hiervoor op de gewijzigde rechtspraak over de eis van het indienen van een zienswijze voor de toegang tot de rechter naar aanleiding van het arrest "Varkens in Nood" van het Hof van Justitie van de Europese Unie. In hoger beroep handhaven zij dan ook hun beroepsgrond dat, voor zover aan de beroepsvisserij voorwaarden worden opgelegd, dit ook voor de sportvisserij moet gelden.
    In de tweede plaats stellen zij dat de rechtbank ten onrechte hun beroepsgrond over de beperkingen aan de beroepsvisserij zo heeft opgevat dat deze zich niet uitstrekt tot voorwaarden voor beroepsvisserij achter de zogeheten "vooroever". Hierdoor is onduidelijk of de vernietiging van het besluitonderdeel over de voorwaarde dat visserij binnen een afstand van 100 meter van de in- en uitstroomopening van vooroevers en kreken niet is toegestaan, zich ook tot visserij achter de vooroever uitstrekt. In dit verband stellen zij bovendien dat het niet duidelijk is wat het begrip "vooroever" betekent, zodat de voorwaarde - los van het bovenstaande - ook rechtsonzeker is.
    5.       Onder verwijzing naar de uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, overweegt de Afdeling dat artikel 6:13 van de Awb niet kan worden tegengeworpen aan [appellanten], omdat het besluit tot vaststelling van het beheerplan is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb. In deze uitspraak heeft de Afdeling, naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, overwogen dat in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken deze voorbereidingsprocedure is toegepast, artikel 6:13 van de Awb niet zal worden tegengeworpen aan belanghebbenden. Zaken over besluiten op grond van de Wnb, zoals de vaststelling van een beheerplan, worden als omgevingsrechtelijke zaken beschouwd. Zoals het college op de zitting heeft erkend, zijn deze zaken niet beperkt tot besluiten die betrekking hebben op emissie- of uitstootgegevens die kunnen worden beschouwd als milieugegevens. Dit betekent dat de rechtbank naar geldend recht aan [appellanten] niet mocht tegenwerpen dat geen zienswijzen naar voren zijn gebracht over onderdelen van het ontwerp van het besluit.
    5.1.    Het hoger beroep is gegrond voor zover is aangevoerd dat de beroepsgrond over de sportvisserij niet door de rechtbank is behandeld. De aangevallen uitspraak moet in zoverre worden vernietigd. Omdat deze beroepsgrond nauw samenhangt met de hoger beroepsgrond over de beroepsvisserij achter de vooroevers, zal de Afdeling, doende wat de rechtbank naar nu vaststaat had horen te doen, deze beroepsgrond gezamenlijk met de hoger beroepsgrond over de beroepsvisserij behandelen.
    Visserij achter vooroevers
    6.       De Afdeling stelt vast dat de voorwaarde die aan de vrijstelling van de vergunningplicht van beroepsvisserij is verbonden om niet achter de vooroevers te vissen, evenals de voorwaarde over de afstand van 100 meter van de in- en uitstroomopening van vooroevers en kreken te vissen die de rechtbank heeft vernietigd, hoofdzakelijk is gebaseerd op een verwijzing naar de situatie in het Hollands Diep. Aan het opleggen van deze voorwaarden ligt niet een onderzoek ten grondslag dat specifiek voor de Biesbosch geldt. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college niet op overtuigende wijze heeft gemotiveerd waarom de situatie in de Biesbosch vergelijkbaar is met die in het Hollands Diep.
    Zoals het college op de zitting ook heeft erkend, moet nog onderzoek gedaan worden om de gevolgen van de genoemde voorwaarden aan de beroepsvisserij in kaart te brengen. Daargelaten of voldoende duidelijk is wat het betekent om niet achter de vooroever te vissen, komt de Afdeling alleen al hierom tot de conclusie dat ook voorwaarde over het achter de vooroever vissen niet berust op voldoende onderzoek naar de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Het betoog slaagt.
    7.       Over het betoog dat aan de sportvisserij vergelijkbare voorwaarden moeten worden opgelegd, oordeelt de Afdeling als volgt. In het beheerplan staat dat sportvisserij onder de bestaande regels die hiervoor gelden geen significant negatieve effecten kan hebben. Wijzend op het grote aantal sportvissers ten opzichte van de enkele beroepsvissers in de Biesbosch stellen [appellanten] dat het ontbreken van voorwaarden waaronder sportvisserij mag plaatsvinden niet is uit te leggen in het licht van de voorwaarden die aan de beroepsvisserij worden opgelegd. De Afdeling heeft hierboven  al overwogen dat onvoldoende is onderzocht en gemotiveerd dat de voorwaarden voor de beroepsvisserij in de Biesbosch in het beheerplan nodig zijn om significante negatieve effecten uit te sluiten. Tegen deze achtergrond  ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college gehouden was de sportvisserij evenals de beroepsvisserij voorwaarden op te leggen.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Voor zover [appellanten] op de zitting hebben gesteld niet zozeer tegen de voorwaarden die verbonden zijn aan de sportvisserij op te komen, maar tegen de vrijstelling voor die activiteit in het algemeen, overweegt de Afdeling als volgt. Behalve in geschillen waarin de wet het niet toestaat, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, nieuwe gronden worden ingediend. Deze mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. De goede procesorde laat het indienen van een nieuwe beroepsgrond niet toe als andere partijen onvoldoende op die beroepsgrond kunnen reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
    Omdat [appellanten] pas aan het einde van de zitting hun beroepsgrond op deze wijze hebben uitgebreid, konden andere partijen hier niet voldoende op reageren. De Afdeling zal deze beroepsgrond dan ook buiten inhoudelijke bespreking laten.
    Slot
    9.       Voor zover door de sportvissers is aangevoerd dat aan de beroepsvissers de relativiteit als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb dient te worden tegengeworpen ten aanzien van de beroepsgrond over de sportvisserij is in deze uitspraak hier niet op ingegaan. Daarmee heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of dat artikel aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat.
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de beroepen niet-ontvankelijk zijn verklaard.
    In plaats van de rechtbank oordelend en mede gelet op de mededeling van het college dat intrekking van de aan de beroepsvissers gegeven vrijstelling, ook al komen daaraan de voorwaarden te ontvallen, niet is beoogd, zal de Afdeling het besluit van 16 januari 2019 vernietigen voor zover dit betreft de voorwaarde voor beroepsvisserij achter de zogeheten "vooroever", omdat het in strijd met artikel 3:2 van de Awb is vastgesteld.
    Overigens merkt de Afdeling op dat op de zitting naar voren is gekomen dat alle partijen, het college, de beroepsvissers en de sportvissers, de wens hebben dat het door het college voorgenomen nader onderzoek naar de gevolgen van beroepsvisserij en sportvisserij op de soorten waarvoor het de Natura 2000-gebied Biesbosch is aangewezen, op korte termijn en in samenspraak met alle betrokkenen zal plaatsvinden.
    11.     Het college dient de proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover de beroepen niet-ontvankelijk zijn verklaard;
    III.      vernietigt het besluit van 16 januari 2019 voor zover dit betreft de voorwaarde dat beroepsvisserij achter vooroevers niet is toegestaan;
    IV.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellante A] en [appellant B], h.o.d.n. [bedrijf] met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €1.550,55, waarvan €1518,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.       gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellante A] en [appellant B], h.o.d.n. [bedrijf] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 532,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2022
    723