ECLI:NL:RBMNE:2022:3405, Rechtbank Midden-Nederland, 26-08-2022, UTR 22/2776 en UTR 22/2777
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De korpschef van politie geeft iemand die is veroordeeld voor rijden onder invloed geen toestemming om als beveiliger stage te lopen. Hoe verhoudt dat zich tot het evenredigheidsbeginsel? Exceptieve toetsing van de beleidsregels van de korpschef over de invulling van de beoordelingsruimte van het criterium ‘betrouwbaarheid’. Vervolgens beoordeling van de vraag of de dwingende wettelijke bepaling contra legem en exceptief aan het evenredigheidsbeginsel getoetst kan worden.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: UTR 22/2776 en UTR 22/2777
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 augustus 2022 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [verzoeker] uit [woonplaats] , verzoeker
    (gemachtigde: mr. J.A. Spigt),
    
    
      en
    
    
  
  
    de korpschef van politie, verweerder.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Verzoeker volgt sinds 2019 een opleiding om beveiliger te worden.
    
    
    
      In november 2020 is verzoeker door de politie staande gehouden toen hij na een feestje met de auto naar huis reed. Uit een ademanalyse bleek dat hij meer dan de voor bestuurders toegestane hoeveelheid alcohol had gedronken. Verzoeker heeft een kort rijverbod van de politie, een strafbeschikking (geldboete) van de officier van justitie en een educatieve maatregel van het CBR gekregen.
    
    
    
      Voor de stage van zijn opleiding heeft verzoeker toestemming van de korpschef nodig om beveiligingswerkzaamheden uit te voeren. De korpschef heeft deze toestemming geweigerd met het besluit van 1 februari 2022. Dat besluit heeft de korpschef in stand gelaten met de beslissing op bezwaar van 16 mei 2022.
    
    
    
      Verzoeker heeft daartegen beroep ingesteld. Omdat het nieuwe schooljaar bijna begint en hij met zijn stage wil starten heeft hij de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen in afwachting van de verdere behandeling van het beroep.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft de zaak behandeld op de zitting van 19 augustus 2022. Verzoeker en zijn gemachtigde waren aanwezig. Namens de korpschef was niemand aanwezig.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Verzoeker heeft een verzoek gedaan om vrijstelling van de verplichting om griffierecht te betalen. Op de zitting heeft de voorzieningenrechter beslist om het verzoek toe te wijzen voor het beroep en af te wijzen voor het verzoek om voorlopige voorziening. Het is aannemelijk dat verzoeker geen inkomsten of vermogen had toen het beroep werd ingesteld, terwijl hij op de zitting heeft verteld dat hij inmiddels, toen het verzoek om voorlopige voorziening werd ingediend, een baan heeft waarmee hij meer dan de bijstandsnorm verdient. De griffier zal het per rekening-courant voor het beroep al betaalde griffierecht terugstorten. Verzoeker heeft op de zitting gezegd het verzoek om voorlopige voorziening te willen handhaven en het griffierecht is daarvoor per rekening-courant al betaald. 
    
    2. De voorzieningenrechter doet niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook direct op het beroep zelf. Hij is na afloop van de zitting namelijk tot de conclusie gekomen dat verder onderzoek naar de zaak niet meer nodig is.
    
    
      
        Wat is het toetsingskader?
      
    
    3. Om beveiligingswerkzaamheden te mogen verrichten is toestemming van de korpschef nodig, dat is geregeld in de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr). De toestemming wordt geweigerd als de persoon om wie het gaat niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn om het werk te verrichten.
    
    4. De korpschef heeft beleidsregels waarin is uitgewerkt wanneer iemand niet bekwaam en/of niet betrouwbaar is. Daarin staat dat iemand niet betrouwbaar is als diegene minder dan vier jaar geleden is veroordeeld omdat hij een misdrijf heeft gepleegd, waarbij een geldboete is opgelegd. In de beleidsregels staat ook dat van de termijn van vier jaar kan worden afgeweken als toepassing daarvan voor de betreffende persoon onevenredig nadeel zou meebrengen ten opzichte van het daarmee te dienen belang, gelet op:
    - de aard van het strafbare feit,
    - de omstandigheden waaronder het feit is gepleegd,
    - de geringe kans op recidive,
    - recente persoonlijke ontwikkelingen.
    
    5. Artikel 3.4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Dit is het evenredigheidsbeginsel.
    
    
      
        Wat is het geschil en wat vinden verzoeker en de korpschef daarvan?
      
    
    6. Partijen zijn het erover eens dat verzoeker minder dan vier jaar geleden is veroordeeld met een geldboete voor rijden onder invloed, wat een misdrijf is. Het geschil gaat over de vraag of verzoeker desondanks de mogelijkheid moet krijgen om dit schooljaar als beveiliger met zijn stage te starten.
    
    7. Verzoeker heeft in de stukken en op de zitting uitgelegd hoe de avond van het misdrijf verlopen is. Verzoeker zegt nooit alcohol te drinken en bij toenmalige vrienden drankjes te hebben gekregen. Hij vond het wel vreemd smaken, maar herkende de smaak van alcohol niet. Er is geen enkele kans op herhaling, want verzoeker drinkt nog steeds geen alcohol. Het rijden onder invloed houdt ook geen verband met beveiligingswerkzaamheden. Verzoeker ziet een toekomst als beveiliger en wil heel graag zijn opleiding afmaken en als beveiliger aan de slag.
    
    8. Verzoeker vindt dat de weigering om toestemming te verlenen in het licht hiervan voor hem onevenredig uitpakt. Hij voert aan dat de korpschef op basis van deze omstandigheden van de terugkijktermijn van vier jaar had moeten afwijken binnen de mogelijkheden die de beleidsregels bieden. Voor zover dat niet zou kunnen voert hij aan dat de beleidsregels in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, omdat daarin slechts rekening wordt gehouden met vier factoren. Volgens verzoeker zijn er veel meer omstandigheden die zouden moeten kunnen leiden tot het hanteren van een kortere terugkijktermijn, en is dat ook bij verzoeker het geval. Hij wijst daarbij op recente rechtspraak over toetsing aan het evenredigheidsbeginsel.
    
    9. De korpschef vindt dat verzoeker vanwege de veroordeling niet beschikt over de betrouwbaarheid die nodig is om beveiligingswerk te doen. De korpschef heeft de beleidsregels toegepast en heeft niet willen afwijken van de terugkijktermijn van vier jaar. Hij vindt dat verzoeker er zelf verantwoordelijk voor is dat hij is gaan rijden nadat hij alcohol had gedronken en vindt de aard van het misdrijf te ernstig om verzoeker nu als beveiliger te laten werken. Juist een beveiliger heeft de taak om de veiligheid van personen en goederen te bewaken en rijden onder invloed past daar niet bij. 
    
    10. De korpschef houdt vast aan de terugkijktermijn van vier jaar uit de beleidsregels. Omdat verzoeker daardoor niet voldoet aan het criterium van betrouwbaarheid is er volgens de korpschef vervolgens geen ruimte in de Wpbr om toch een belangenafweging te maken en om het evenredigheidsbeginsel in volle omvang toe te passen.
    
    
      
        Zijn de beleidsregels onevenredig?
      
    
    11. De voorzieningenrechter beoordeelt eerst of de beleidsregels mochten worden toegepast. De korpschef heeft beoordelingsruimte bij de vraag of iemand voldoende betrouwbaar is om beveiliger te worden. Deze beoordelingsruimte gaat over de feitelijke invulling van het begrip “betrouwbaarheid” in een concreet geval. Voor die invulling gebruikt de korpschef de beleidsregels. De beleidsregels gaan dus specifiek over de vaststelling van feiten en de uitleg van wettelijke voorschriften. De beleidsregels gaan niet over de afweging van belangen bij het gebruik van een bevoegdheid (waarover later meer). Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb geldt ook voor beleidsregels, die vervolgens kunnen worden getoetst in een procedure tegen een besluit dat daarop is gebaseerd. Dat heet exceptieve toetsing. De voorzieningenrechter moet beoordelen of de korpschef met de beleidsregels een juiste uitleg geeft aan het criterium “betrouwbaarheid” uit de Wpbr.
    
    12. De voorzieningenrechter oordeelt dat dat het geval is. Aan medewerkers in de beveiligingsbranche mogen hogere eisen worden gesteld dan aan die in andere branches en de korpschef mag daarom eisen dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven iedere twijfel verheven zijn. Dat is in de rechtspraak bevestigd. Dit maakt dat het niet onredelijk is dat de korpschef in de beleidsregels als hoofdregel hanteert dat iemand niet betrouwbaar is als beveiliger als hij of zij minder dan vier jaar geleden is veroordeeld voor een misdrijf. In de beleidsregels is vervolgens terecht een mogelijkheid opgenomen om van deze termijn van vier jaar af te wijken, om te waarborgen dat een beoordeling in een concreet geval niet onevenredig uitpakt. De voorzieningenrechter vindt de beleidsregels op dit punt niet te beperkt, en oordeelt dat de korpschef deze mogelijkheid heeft mogen toespitsen op de aard van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder het feit is gepleegd, de geringe kans op recidive en recente persoonlijke ontwikkelingen. Daarmee wordt op een juiste wijze invulling gegeven aan de feitelijke invulling van het wettelijke voorschrift van de betrouwbaarheid. Ook in het geval van verzoeker is de geschetste gang van zaken in feite steeds te herleiden tot de aard van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder dat is gepleegd en de kans op recidive.
    
    
      
        Wat vindt de voorzieningenrechter van het verhaal van verzoeker?
      
    
    13. De voorzieningenrechter stelt voorop dat hij niet zeker weet of verzoeker inderdaad nooit alcohol drinkt en of het op de bewuste avond inderdaad zo is gegaan zoals verzoeker zegt. Verzoeker had de mensen die hem drankjes hebben gegeven kunnen vragen om hierover te getuigen, en had ook mensen in zijn omgeving iets kunnen laten bevestigen over zijn (niet-)alcoholgebruik.
    
    14. Maar ook als het verhaal van verzoeker zou kloppen vindt de voorzieningenrechter dat de korpschef binnen de beleidsregels heeft mogen vasthouden aan de terugkijktermijn van vier jaar. Wat de aard van het misdrijf betreft: rijden onder invloed is ernstig en rechtvaardigt zonder meer dat de korpschef in het algemeen een terugkijktermijn van vier jaar hanteert. De korpschef wijst er namelijk terecht op dat met rijden onder invloed mensen in gevaar kunnen worden gebracht en dat dit niet verenigbaar is met beveiligingswerkzaamheden. Ook niet als het slechts een enkele keer gebeurt. Over de omstandigheden waaronder verzoeker dit misdrijf zou hebben gepleegd overweegt de voorzieningenrechter dat verzoeker zijn eigen verantwoordelijkheid daarbij te klein maakt. De korpschef heeft inderdaad van verzoeker mogen verlangen dat hij zelf in de gaten houdt wat hij drinkt op een feestje en daar zo nodig navraag naar doet, voordat hij in de auto stapt. Dat verzoeker nooit alcohol drinkt wil bovendien niet zeggen dat dit ook in de toekomst nooit gaat gebeuren en is op zichzelf ook onvoldoende om een kortere terugkijktermijn te hanteren. De voorzieningenrechter begrijpt wat de belangen van verzoeker zijn bij het afronden van zijn opleiding, maar alles afwegend heeft de korpschef bij de toepassing van de beleidsregels voor de invulling van het criterium van de betrouwbaarheid meer belang mogen hechten aan het algemene belang dat voor de beveiligingsbranche geldt.
    
    15. De conclusie van de voorzieningenrechter is dat de beleidsregels niet onevenredig zijn of anderszins in strijd met het recht, en dat de korpschef de terugkijktermijn van vier jaar heeft mogen hanteren. Dat betekent dat de korpschef redelijkerwijs tot het oordeel mocht komen dat verzoeker niet beschikt over de betrouwbaarheid die nodig is om als beveiliger te werken.
    
    
      
        Hoe past de uitspraak Harderwijk bij deze zaak?
      
    
    
    16. Verzoeker heeft naar de recente rechtspraak over de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel verwezen. Dat is de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 2 februari 2022 (Harderwijk), over een woningsluiting op grond van de Opiumwet. De voorzieningenrechter stelt voorop dat die uitspraak gaat over de toetsing van de evenredigheid van een besluit dat berust op een discretionaire bevoegdheid die al dan niet is ingevuld met beleidsregels. Een discretionaire bevoegdheid is de bevoegdheid om een besluit te nemen, waarbij het bestuursorgaan aan de hand van een belangenafweging moet bepalen of daarvan wel of geen gebruik wordt gemaakt. Daarvan is bij het verlenen van een (eerste) toestemming voor het verrichten van beveiligingswerkzaamheden geen sprake: als iemand niet bekwaam of niet betrouwbaar is, dan móet de korpschef de toestemming weigeren (‘wordt ingetrokken’). Voor een belangenafweging is dan geen plaats en van beleidsruimte is geen sprake, dat is ook in de rechtspraak bevestigd. Verzoeker miskent daarom dat de in de uitspraak Harderwijk aangelegde maatstaf voor evenredigheidstoetsing niet zomaar ook kan worden gebruikt voor deze zaak over de weigering om toestemming te verlenen om beveiligingswerkzaamheden te verrichten. De voorzieningenrechter ziet hierin wel aanleiding om de rechtsgronden aan te vullen in die zin, dat hij zal beoordelen of de toepasselijke bepaling uit de Wpbr aan het evenredigheidsbeginsel kan worden getoetst.
    
    
      
        Contra legem evenredigheidstoetsing?
      
    
    17. In dit geval is de tekst in de Wbpr zelf heel duidelijk: toestemming moet geweigerd worden bij een niet bekwame of niet betrouwbare persoon. Het desondanks toepassen van het evenredigheidsbeginsel zou dan tegen de wettelijke bepaling ingaan. Voor deze ‘contra legem’ toepassing is in beginsel geen ruimte. Het uitgangspunt in de (huidige) rechtspraak is dat het evenredigheidsbeginsel uit artikel 3:4, tweede lid, van de Awb niet mag worden toegepast in gevallen waarin de wet dwingend een bepaald besluit voorschrijft. De achtergrond daarvan ligt in het toetsingsverbod uit artikel 120 van de Grondwet. De vraag of bij een gebonden bevoegdheid desondanks meer ruimte moet zijn voor exceptieve toetsing aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel, is onderwerp van discussie in de rechtspraktijk. Volgens staatsraden advocaat-generaal Widdershoven en Wattel is deze ruimte er “om in concrete gevallen apert onevenredige effecten van een ‘onwrikbare’ formele wet te vermijden”, maar daar mag het algemene belang zich niet tegen verzetten. Volgens staatsraad advocaat-generaal Snijders is de ruimte “relatief beperkt”, en moet de bestuursrechter daarvoor “behoorlijke argumenten” hebben die hij zal moeten ontlenen aan de wet of de wetsgeschiedenis, of aan de bijzonderheden van het gegeven geval. De ABRvS heeft hier na de conclusies van de staatsraden advocaat-generaal nog niet over geoordeeld.
    
    18. De voorzieningenrechter oordeelt dat er in dit geval geen ruimte is om in strijd met de Wbpr aan het evenredigheidsbeginsel te toetsen. Daarvoor weegt mee dat hier geen sprake is van een tweepartijengeschil, maar dat het toestemmingsvereiste voor beveiligers met name een algemeen belang dient. In de wetsgeschiedenis is overwogen dat het werk van een beveiliger aan rechten van burgers kan raken, zoals het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de vrijheid van bewegen. De Wbpr is er onder meer om deze rechten te waarborgen. In de wetsgeschiedenis zijn verder geen aanwijzingen te vinden waaruit kan worden afgeleid dat de wetgever geen rekening heeft gehouden met de consequenties van de dwingend omschreven wettelijke bepaling. Ten slotte biedt de hiervoor besproken beoordelingsruimte van de vereisten van bekwaamheid en betrouwbaarheid een mogelijkheid tot een afweging aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval. Hoewel die afweging zoals hiervoor besproken geen volle evenredigheidstoets omvat, kunnen hiermee wel ‘apert onevenredige effecten’ van de Wpbr worden voorkomen.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    19. Het beroep is ongegrond. Het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen wordt daarom afgewezen. De korpschef hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. B.L. Kosterman-Meijer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 augustus 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening. 
    
  
  
     Het toestemmingsvereiste staat in artikel 7, tweede lid, van de Wpbr,
  
  
     Op grond van artikel 7, vierde lid, van de Wpbr.
  
  
     Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019.
  
  
     In de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1205, overweging 4.1.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     Uitspraak van de ABRvS van 16 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:766, overweging 7.1.
  
  
     Uitspraak van de ABRvS van 9 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM7124.
  
  
     Conclusie van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468, overweging 3.6.3.
  
  
     Conclusie van 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1441, overweging 7.7.
  
  
     Kamerstukken II 1993-94, 23 478, nr. 3, p. 2.