ECLI:NL:RBMNE:2021:5599, Rechtbank Midden-Nederland, 10-11-2021, UTR 19/4618
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Afwijzing omgevingsvergunning. Beroep ongegrond. Bouwplan is in strijd met beheersverordening, want enge interpretatie van 'bestaand' (wat feitelijk aanwezig is) is toegestaan. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 19/4618
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 november 2021 op het beroep in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. L.C.G. Hoenselaar-Bots),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
    (gemachtigde: mr. A. Erdogan).
    
    
  
  
    Inleiding 
    
    
      1.1
      Eiseres woont aan de [adres 1] in [plaats] en wil graag een dakterras realiseren op de uitbouw aan de achterzijde van haar woning. Het perceel van eiseres valt binnen het toepassingsbereik van de beheersverordening ‘Pijlsweerd, Tuinwijk, Tuindorp Oost e.o.’ (hierna: de beheersverordening). Op 11 september 2018 heeft eiseres ten behoeve van haar bouwplannen een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘afwijken van de beheersverordening’.
      
    
    
      1.2
      Met het besluit van 3 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres afgewezen. Kort gezegd is het volgens verweerder op grond van de beheersverordening niet toegestaan om het bestaande bebouwde oppervlakte te vergroten. Dat betekent dat het dakterras in strijd is met de beheersverordening en verweerder is niet bereid om daar in geval van eiseres van af te wijken. Verweerder heeft zich hierbij mede gebaseerd op een negatief advies van de afdeling Stedenbouw over het bouwplan. Hierin concludeert Stedenbouw dat het dakterras in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
      
    
    
      1.3
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt. Bij besluit van 13 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de afwijzing in stand gelaten. Vervolgens heeft eiseres beroep ingesteld. De zaak is op 16 september 2020 bij de rechtbank op een zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Na afloop heeft de rechtbank het onderzoek in de zaak geschorst en partijen in de gelegenheid gesteld om nadere informatie in te dienen.
      
    
    
      1.4
      Op 29 september 2020 heeft verweerder de planregels van het voorheen geldende bestemmingsplan ‘Stadvernieuwingsplan Pijlsweerd’ (hierna: het bestemmingsplan) ingediend, voorzien van een verweerschrift. Eiseres heeft bij brief van 26 oktober 2020 gereageerd. Met toestemming van partijen heeft de rechtbank het onderzoek in de zaak vervolgens op 4 december 2020 gesloten.
      
    
    
      1.5
      Op 17 maart 2021 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en verweerder gevraagd naar zijn uitleg van de begrippen ‘bestaand gebruik’ en ‘bestaand bouwwerk’ zoals opgenomen in de beheersverordening. Bij brief van 19 mei 2021 heeft verweerder gereageerd. Eiseres heeft daarna geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om te reageren. Met toestemming van partijen heeft de rechtbank het onderzoek in de zaak vervolgens op 23 augustus 2021 gesloten.
      
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      2.	Tussen partijen is in geschil of het dakterras op grond van de beheersverordening is toegestaan en zo niet, of verweerder de beheersverordening in geval van eiseres buiten toepassing had moeten laten, of alsnog had moeten verlenen in afwijking van de beheersverordening. Verder heeft eiseres een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Aan de hand van wat partijen over deze geschilpunten naar voren hebben gebracht, zal de rechtbank in deze zaak beoordelen of verweerder de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
    
    
    
      
        Beheersverordening
      
    
    
    
      3.1
      Op grond van de beheersverordening zijn de planregels die gelden voor gronden binnen besluitvlak 1, besluit(sub)vlakken 1, 18 en 19 en met de aanduiding ‘Archeologie’ van toepassing op het perceel van eiseres. In artikel 3 van de planregels is bepaald dat de binnen besluit(sub)vlak 19 gelegen gronden en bestaande bouwwerken mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik en dat de bestaande bouwwerken mogen worden vervangen door bouwwerken van dezelfde afmetingen en op dezelfde locatie.
      
    
    
      3.2
      In artikel 1.10 van de planregels zijn de begrippen ‘bestaand gebruik’ en ‘bestaande bouwwerken’ als volgt gedefinieerd:
      
         bestaand gebruik: het gebruik van de gronden en bouwwerken zoals aanwezig op het tijdstip van de vaststelling van de verordening of dat kan worden gebruikt krachtens een omgevingsvergunning voor het gebruik, waaronder niet valt het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
         bestaande bouwwerken: bouwwerken die op het tijdstip van de vaststelling van de verordening aanwezig zijn én bij of krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zijn gebouwd, of nog kunnen worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen.
      
      
      4. Eiseres voert aan dat het dakterras niet in strijd is met de beheersverordening, omdat daarin voor haar perceel geen specifieke regels over het realiseren van een dakterras zijn opgenomen. In de beheersverordening is bovendien niet bepaald dat het dak van een uitbouw niet als dakterras zou mogen worden gebruikt. Daarbij komt dat het dakterras wel was toegestaan onder het voorheen geldende bestemmingsplan. Als artikel 3 van de planregels zo moet worden begrepen dat alleen ‘bestaande’ dakterrassen zijn toegestaan, wijst eiseres erop dat de deur die toegang biedt tot het dak van de uitbouw al vóór vaststelling van de beheersverordening aanwezig was; er was dan ook al sprake van het ‘begin’ van een dakterras. Voor zover het dakterras in strijd is met de beheersverordening, stelt eiseres zich op het standpunt dat verweerder de beheersverordening in haar geval buiten toepassing had moeten laten. De bouwmogelijkheden voor haar perceel zijn in dat geval namelijk zodanig onduidelijk in de beheersverordening opgenomen, dat de beheersverordening in strijd moet worden geacht met het rechtszekerheids- en motiveringsbeginsel.
      
      5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat, nu voor het perceel van eiseres geen specifieke regels over het realiseren van een dakterras gelden, teruggevallen moet worden op de hoofdregel uit artikel 3 van de planregels. Op grond van deze bepaling zijn alleen bestaande bouwwerken of bouwwerken van dezelfde afmetingen toegestaan. De beheersverordening staat een vergroting van het bestaande bebouwde oppervlakte dus niet toe. Met ‘bestaand gebruik’ en ‘bestaande bouwwerken’ wordt volgens verweerder de feitelijke situatie ter plaatse bedoeld, zoals die was op het moment dat de beheersverordening werd vastgesteld. Het dakterras zoals eiseres dat heeft aangevraagd was feitelijk niet aanwezig op het moment dat de beheersverordening werd vastgesteld.
      
    
    
      6.1
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het dakterras van eiseres terecht in strijd geacht met de beheersverordening en bestaat er geen aanleiding om de beheersverordening in geval van eiseres buiten toepassing te laten. Waarom dat zo is, legt de rechtbank hierna uit.
      
    
    
      6.2
      Allereerst moet naar het oordeel van de rechtbank bij het ontbreken van specifieke regels in de beheersverordening worden teruggevallen op de hoofdregel uit artikel 3 van de planregels. Iedere andere uitleg maakt artikel 3 van de planregels zinledig. Dat betekent dat verweerder er terecht vanuit is gegaan dat in geval van eiseres het bestaande bebouwde oppervlakte is voorgeschreven. De vraag die vervolgens voorligt is hoe de begrippen ‘bestaand gebruik’ en ‘bestaande bouwwerken’ (en dus de ‘bestaande bebouwde oppervlakte’) zoals opgenomen in artikel 3 van de planregels moeten worden uitgelegd. De rechtbank overweegt dat een beheersverordening conserverend van aard is. Een beheersverordening legt de bestaande situatie vast. Het begrip ‘bestaand’ kan zowel eng als ruim worden uitgelegd door het bevoegd gezag. Bij bestaand gebruik in enge zin worden alleen de bestaande feitelijk aanwezige functies en bebouwing vastgelegd, met eventuele ruimte voor kleine uitbreidingsmogelijkheden. Bij gebruik in ruime zin worden het vigerende planologische regime, zoals een voorheen geldend bestemmingsplan, als uitgangspunt genomen (eventueel met de ontwikkelingen die ten tijde van het vaststellen van de beheersverordening nog niet zijn gerealiseerd maar al wel vergund, daarbij inbegrepen).
      
    
    
      6.3
      Gelet op de toelichting van verweerder moet aan de invulling van de begrippen ‘bestaand gebruik’ en ‘bestaande bouwwerken’ in dit geval een enge uitleg worden gegeven. Alleen de feitelijk aanwezige functies en bebouwing die ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening bestonden zijn toegestaan. De enige uitbreidingsmogelijkheden hierop zijn de mogelijkheden die de beheersverordening zelf biedt. Dat betekent dat de regels uit het voorheen geldende bestemmingsplan ‘Stadsvernieuwingsplan Pijlsweerd’ er niet toe doen. Het is verweerder toegestaan om van deze enge uitleg uit te gaan. De stelling van eiseres dat het dakterras ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening feitelijk al bestond vanwege de deur die toegang biedt tot het dak van de uitbouw, kan de rechtbank niet volgen. Een deur maakt nog niet dat sprake is van een (begin van een) dakterras en vergroot het bestaande bebouwde oppervlakte op zichzelf niet.
      
    
    
      6.4
      Gelet op de enge uitleg die verweerder geeft aan de begrippen ‘bestaand gebruik’ en ‘bestaande bouwwerken’ is naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk dat het dakterras van eiseres op grond van artikel 3 van de planregels niet is toegestaan. De rechtbank ziet dan ook niet dat de beheersverordening op dit punt in strijd zou zijn met het rechtszekerheids- en motiveringsbeginsel. Er bestaat dus geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de beheersverordening in zoverre buiten toepassing had moeten laten in geval van eiseres. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Afwijken van de beheersverordening
        
      
      
      
        7.	Eiseres voert verder aan dat het voor de hand had gelegen als verweerder het dakterras in haar geval in afwijking van artikel 3 van de planregels, had vergund. In de eerste plaats wijst eiseres hiervoor op de afwijkingsmogelijkheid uit artikel 12, onder c van de planregels. Verder wijst zij erop dat het dakterras kleinschalig is en dat er in de stedelijke omgeving van haar perceel al een groot aantal (soortgelijke) dakterrassen is toegestaan. Om die reden kan volgens eiseres dan ook niet worden gesproken van een ‘stedelijke ontwikkeling’.
      
      
    
    
      8.1
      De rechtbank volgt eiseres hierin niet, en overweegt daartoe als volgt. Zoals hiervoor is geoordeeld is het dakterras van eiseres op grond van artikel 3 van de planregels niet toegestaan, omdat daarmee het bestaande bebouwde oppervlak wordt vergroot. De beheersverordening zelf biedt geen mogelijkheid om van deze bepaling af te wijken. De afwijkingsmogelijkheid uit artikel 12, onder c van de planregels, waar eiseres naar verwijst, gaat alleen over het afwijken van de maximale bouwhoogte ten behoeve van een (toegestaan) dakterras. Het dakterras van eiseres is juist niet toegestaan, zodat deze bepaling in geval van eiseres niet van toepassing is. Wél kan het bouwplan van eiseres alsnog worden toegestaan op grond van de zogenoemde ‘kruimelgevallenregeling’. Artikel 4, vierde lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) maakt het namelijk mogelijk om een dakterras op een uitbouw in afwijking van een beheersverordening toe te staan. Verweerder is dan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2⁰, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bevoegd om de vergunning alsnog te verlenen. Het bouwplan mag dan echter niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening, waaronder ook wordt begrepen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden. Verweerder geniet hierbij beleidsruimte. Dat betekent dat het aan verweerder is om al dan niet gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot afwijken van de beheersverordening. De rechtbank toetst alleen of verweerder bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
      
    
    
      8.2
      Verweerder is in geval van eiseres niet bereid om van de beheersverordening af te wijken, omdat het bouwplan van eiseres niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Hierbij heeft verweerder zich mede gebaseerd op een negatief advies over het bouwplan van de afdeling Stedenbouw. Het overnemen van een ruimtelijk advies door verweerder behoeft in de regel geen nadere toelichting, tenzij dat advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder het advies niet (zonder meer) aan zijn oordeel over de ruimtelijke ordening ten grondslag heeft mogen leggen.Stedenbouw overweegt in het advies dat het binnenterrein van het bouwblok waar eiseres woont zeer smal is. De ruimte tussen de achtergevels is gering en een groot deel van het achtererf is in de loop der jaren bebouwd geraakt. Het dakterras zal hierdoor onevenredig negatieve gevolgen hebben voor de privacy van omwonenden (denk aan inkijk in de omliggende tuinen en woningen). Tot slot vreest Stedenbouw voor precedentwerking als het dakterras van eiseres wordt toegestaan, met nog meer inbreuk op de privacy tot gevolg. Er zijn momenteel geen andere dakterrassen aan het binnenterrein vergund, anders dan het dakterras aan de [adres 2] . Volgens verweerder is dat dakterras echter in 2014 vergund als onderdeel van een groter bouwplan. Hierdoor is per abuis geen advies over het dakterras ingewonnen bij de afdeling Stedenbouw, zodat niet is beoordeeld of het dakterras in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Die vergunning had daarom niet zonder meer verleend mogen worden, aldus verweerder.
      
    
    
      8.3
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder gelet op deze redenen, in redelijkheid heeft kunnen besluiten om niet mee te werken aan het bouwplan van eiseres. Eiseres heeft geen tegenadvies overgelegd. In wat eiseres zelf naar voren heeft gebracht ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het advies zodanige gebreken vertoond dat verweerder zich daarop niet mocht baseren. De kleinschaligheid van het dakterras maakt deel uit van het bouwplan dat is beoordeeld, en verweerder heeft voldoende toegelicht waarom het vergunde dakterras aan de [adres 2] niet betekent dat ook bij het aangevraagde dakterras sprake zou zijn van een goede ruimtelijke ordening. De stelling van eiseres dat het dakterras geen ‘stedelijke ontwikkeling’ is kan de rechtbank niet plaatsen. Deze term is in het kader van de beoordeling van verweerder niet relevant. Tenslotte betekenen de verklaringen van een aantal huidige omwonenden, dat zij op dit moment geen bezwaren tegen het dakterras hebben, nog niet dat daarmee sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Die toets moet (en is) in dit geval door verweerder gedaan. De genoemde verklaringen zouden pas aan de orde kunnen komen als het toestaan van een dakterras zou passen binnen een goede ruimtelijke ordening en vervolgens de daarbij betrokken belangen zouden moeten worden afgewogen. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
      
      
      
        9.	Eiseres heeft tot slot gewezen op diverse adressen in [plaats] (de [straat 1] nummers [A] , [B] , [C] en [D] , de [straat 2] nummers [E] , [F] , [G] en [S] , de [straat 3] nummer [I] , de [straat 4] nummers [straat 4] [K] , [L] , [M] en [P] de [straat 5] nummer [Q] , en de [straat 6] nummer [R] ) waar verweerder wél dakterrassen heeft toegestaan op zeer dichtbebouwde binnenterreinen. Voor een deel van deze adressen geldt bovendien hetzelfde planologische regime als voor het perceel van eiseres. Eiseres kan dit niet rijmen met de afwijzing van haar aanvraag.
      
      
    
    
      10.1
      De rechtbank stelt vast dat eiseres hiermee een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel. Het gelijkheidsbeginsel brengt mee dat gelijke gevallen, gelijk moeten worden behandeld. Voor de percelen aan de [adres 5] , de [adres 3] en de [adres 4] geldt een ander planologisch regime dan voor het perceel van eiseres. De vergunde dakterrassen voor deze adressen kunnen dan ook niet worden aangemerkt als een gelijk geval. Hetzelfde geldt voor het dakterras aan de [adres 6] . Hiervoor is in 2009 een vergunning verleen, nog vóór de inwerkingtreding van de beheersverordening. Toen gold dus ook een ander planologisch regime dan nu voor eiseres geldt. Ook hier kan dus niet worden gesproken van een gelijk geval.
      
    
    
      10.2
      Het dakterras aan de [adres 7] is op grond van hetzelfde planologische regime vergund. Verweerder heeft echter toegelicht dat deze vergunning niet zonder meer verleend had mogen worden. De rechtbank overweegt dat hier weliswaar mogelijk sprake is van een vergelijkbaar geval, maar dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat verweerder een eenmaal gemaakte fout moet herhalen. Nu verweerder hier meldt dat er een fout is gemaakt, kan reeds op die grond het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel niet slagen.
      
    
    
      10.3
      Bij de andere genoemde dakterrassen heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de situatie qua ligging en woningen vergelijkbaar is met de situatie bij eiseres en dat verweerder in die situaties op grond van dezelfde beheersverordening wel vergunning heeft verleend. Van gelijke gevallen is daarmee geen sprake.
      
    
  
  
    Conclusie
    
    
      11.	De slotsom is dat de beroepsgronden van eiseres geen van allen slagen. De rechtbank verklaart het beroep daarom ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit en daarmee de weigering van de door eiseres gevraagde omgevingsvergunning, in stand blijft. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. de Bruin, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 10 november 2021 en zal openbaar worden gemaakt op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
      
        (de griffier is verhinderd om
      
      
        de uitspraak te ondertekenen)
      
    
    
    
    
      griffier						rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop de uitspraak is verzonden. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.
    
  
  
     Zie de uitspraak van de ABRvS van 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4174, ro 10.1.
  
  
     Zie de uitspraak van de ABRvS van 7 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:788, ro. 5. 
  
  
     Zie de uitspraak van de ABRvS van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2792, ro. 3.2.