ECLI:NL:RVS:2022:2382, Raad van State, 17-08-2022, 202007137/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 30 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:942, heeft de Afdeling het college van burgemeester en wethouders van Den Haag opgedragen om binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak het daar omschreven gebrek in het besluit van 18 mei 2020 te herstellen. Sistra B.V. is eigenaar van de gronden gelegen in het centrum van Den Haag die worden begrensd door de Gedempte Gracht aan de noordzijde, de panden gelegen aan het Spui aan de oostzijde, de tuin van de Nieuwe Kerk aan de zuidoostzijde en parkeergarage Markthof aan de westzijde (hierna: de locatie). Deze gronden wil Sistra B.V. ontwikkelen. Zij wil langs de Gedempte Gracht een appartementencomplex realiseren, waarbij de eerste bouwlaag een commerciële functie zal krijgen. Daarnaast wil zij een appartementencomplex realiseren langs de tuin van de Nieuwe Kerk. Bij besluit van 18 mei 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor onder meer de activiteiten "bouwen" en "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening".

202007137/2/R3.
    Datum uitspraak: 17 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting SOS Den Haag, gevestigd te Den Haag (hierna: de stichting), appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 november 2020 in zaak nr. 20/3572 in het geding tussen:
    de stichting
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 30 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:942, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak het daar omschreven gebrek in het besluit van 18 mei 2020 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij brief van 17 juni 2022 heeft het college het besluit van 18 mei 2020 van een aanvullende motivering voorzien.
    De stichting en Sistra B.V. hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop het gebrek is hersteld.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
    Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    De tussenuitspraak
    1.       Sistra B.V. is eigenaar van de gronden gelegen in het centrum van Den Haag die worden begrensd door de Gedempte Gracht aan de noordzijde, de panden gelegen aan het Spui aan de oostzijde, de tuin van de Nieuwe Kerk aan de zuidoostzijde en parkeergarage Markthof aan de westzijde (hierna: de locatie). Deze gronden wil Sistra B.V. ontwikkelen. Zij wil langs de Gedempte Gracht een appartementencomplex realiseren, waarbij de eerste bouwlaag een commerciële functie zal krijgen. Daarnaast wil zij een appartementencomplex realiseren langs de tuin van de Nieuwe Kerk. Bij besluit van 18 mei 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor onder meer de activiteiten "bouwen" en "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening".
    2.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak de omgevingsvergunning in stand gelaten en het beroep van de stichting ongegrond verklaard.
    3.       De stichting heeft in hoger beroep onder meer betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Volgens de stichting kon - kort gezegd - gelet op de waarden die met de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" uit het bestemmingsplan "Spuimarkt" worden beschermd niet zonder uitgebreide motivering van het bestemmingsplan worden afgeweken. De stichting heeft verder aangevoerd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de belangen die zijn gemoeid met het bouwplan niet heeft afgewogen tegen het belang bij het behouden van de cultuurhistorische en monumentale monumenten ter plaatse.
    4.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak, onder 11.1, overwogen dat voorop staat dat het bouwplan in strijd is met de in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Spuimarkt" geldende bouw- en gebruiksregels, voor zover het gaat om het bouwvlak, de bouw- en goothoogte. Zo ligt het nieuwe bouwblok geheel buiten het bouwvlak.
    In de tussenuitspraak, onder 11.3, heeft de Afdeling overwogen dat de volledige afweging van de herontwikkeling van het gebied moet plaatsvinden bij de beoordeling van het bouwplan. Dit betekent dat niet kan worden volstaan met de motivering dat wordt voldaan aan de opgestelde randvoorwaarden in het Planuitwerkingskader (hierna: PUK). In het besluit van 18 mei 2020, de ruimtelijke onderbouwing, de adviezen van de Welstands- en Monumentencommissie (hierna: de commissie) en het PUK is niet ingegaan op de verenigbaarheid van het bouwplan met de redenen voor aanwijzing van het rijksbeschermd stadsgezicht, als bedoeld in artikel 15.1 van de planregels. Er is onder meer niet ingegaan op de structuur in relatie tot het appartementencomplex aan de zijde van de Nieuwe kerk. Het voorgaande klemt temeer, omdat uit artikel 15.2, aanhef en onder c, van de planregels volgt dat advies dient te worden ingewonnen bij de commissie of een deskundig lid van die commissie over de cultuurhistorische waarden als bedoeld in het aanwijzingsbesluit van 28 juni 1994 en de toelichting daarop.
    Gelet hierop was de Afdeling in de tussenuitspraak, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het besluit van 18 mei 2020 in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet is voorzien van een deugdelijke motivering.
    Opdracht in de tussenuitspraak
    5.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling het college opgedragen het gebrek in het besluit van 18 mei 2020 te herstellen. Het college diende daartoe alsnog toereikend te motiveren waarom het bouwplan verenigbaar is met de in artikel 15.1 van de planregels omschreven redenen voor aanwijzing van het gebied als rijksbeschermd stadsgezicht, dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen.
    Aanvullende motivering
    6.       In de aanvullende motivering heeft het college in de eerste plaats gewezen op de paragraaf "Huidige situatie" van het PUK, waarin onder meer is ingegaan op de relatie met het rijksbeschermd stadsgezicht. In de door het college geciteerde passage uit het PUK staat dat de waarde van de locatie deels zit in de aanwezigheid van beschermde monumenten, maar nog veel meer in de aanwezigheid van de kleinschaligheid van de verkaveling met zelfstandige panden. Op de achterterreinen staat een verzameling van aan- en bijgebouwen met weinig monumentale waarde. Het beeld van het Spui en de Gedempte Gracht van de karakteristieke gevelwanden en aanwezige (zadel)kapvormen dient zoveel mogelijk gerespecteerd te worden. Optopping van bebouwing door een kap, een plat dak of een kapverhoging is mogelijk, wat passend is in de geschiedenis van de telkens veranderende bebouwing aan het Spui. Bebouwing op het binnenterrein - grenzend aan het kerkhof en aansluitend op de gevellijn van de Markthof - past vanuit de historische dynamiek in het gebied, als deze zich voegt in de schaal. Ondergeschiktheid aan de monumentale en beschermde bebouwing van het Spui is in die zin van belang dat de nieuwe bebouwing vanaf de openbare ruimte niet opvallend zichtbaar is.
    In de aanvullende motivering is daarnaast vermeld dat het college de commissie opnieuw om advies heeft gevraagd. Dit advies is op 1 juni 2022 uitgebracht. De commissie heeft het bouwplan opnieuw beoordeeld en geconcludeerd dat het voldoet aan de eisen die worden gesteld in het kader van de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" die op grond van het bestemmingsplan "Spuimarkt" ter plaatse gelden.
    Het college heeft vervolgens toegelicht dat de binnenstad van Den Haag, waar de locatie is gelegen, in het besluit van 28 juni 1994 is aangewezen als rijksbeschermd stadsgezicht. In de toelichting op het aanwijzingsbesluit is vermeld dat in het gehele beschermde gebied de historisch ruimtelijke structuur - het historisch patroon van straten, stegen, open ruimtes en waterlopen in samenhang met de schaal van de bebouwing ter plaatse - van belang is. Het Spuikwartier onderscheidt zich door een rechtlijnig stratenpatroon en het ontbreken van (historisch gezien) bijzondere openbare ruimten en gebouwen. De Nieuwe Kerk met het omringende kerkhof wordt gezien als het enige bijzondere ruimtelijke accent in dit gebied. De omringende bebouwingshoogten zijn gevarieerd.
    Gelet op de beschermingsdoelstellingen van het aanwijzingsbesluit en de schaal en de bouwhoogten van de al bestaande bebouwing in de omgeving van de locatie, is het college van mening dat de bebouwing op de locatie geen onevenredige aantasting van het rijksbeschermde stadsgezicht inhoudt. De bebouwing maakt gebruik van de aanwezige kwaliteiten en bouwt daar - met inachtneming van de huidige eisen - op voort. Het college houdt daarom vast aan het besluit van 18 mei 2020 tot verlening van een omgevingsvergunning voor het project.
    Beoordeling
    7.       De stichting betoogt dat het advies van de commissie van 1 juni 2022 niet in de plaats kan komen van een goede ruimtelijke onderbouwing. De stichting betoogt daarnaast dat in het advies van de commissie van 1 juni 2022 onvoldoende is ingegaan op wat in de plantoelichting van het bestemmingsplan "Spuimarkt" is vermeld over de karakteristieke panden langs de Gedempte Gracht, de verkavelingsstructuur en de waarde stelling daarvan. Dit klemt temeer, omdat het college in de aanvullende motivering een volgens haar onjuiste passage uit het PUK over de achterterreinen heeft geciteerd.
    7.1.    De Afdeling stelt voorop dat het college in de aanvullende motivering heeft toegelicht waarom het college het bouwplan verenigbaar acht met de in artikel 15.1 van de planregels omschreven redenen voor aanwijzing van het gebied als rijksbeschermd stadsgezicht. Onderdeel daarvan is het advies van de commissie van 1 juni 2022. Het betoogt dat het advies van de commissie van 1 juni 2022 in de plaats is gekomen een goede ruimtelijke onderbouwing, volgt de Afdeling daarom niet.
    Over het betoog van de stichting dat in de aanvullende motivering niet is ingegaan op de plantoelichting van het bestemmingsplan "Spuimarkt" over de karakteristieke panden langs de Gedempte Gracht, de verkavelingsstructuur en de waarde stelling daarvan, overweegt de Afdeling als volgt. Aan de locatie is in het bestemmingsplan "Spuimarkt" de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" toegekend. Uit artikel 15.1 van de planregels ten aanzien van deze dubbelbestemming volgt dat de voor "Waarde - Cultuurhistorie" aangewezen gronden mede zijn bestemd voor het behouden en de bescherming van de cultuurhistorische waarden van het rijksbeschermd stadsgezicht, zoals dat is beschreven in het aanwijzingsbesluit van 28 juni 1994. In de aanvullende motivering is ingegaan op wat is vermeld in het besluit van 28 juni 1994. Gelet hierop heeft het college niet hoeven in te gaan op wat in de plantoelichting van het bestemmingsplan "Spuimarkt" is vermeld.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat de stichting heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college zich om die redenen niet op de aanvullende motivering heeft mogen baseren.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       De stichting betoogt verder dat het onduidelijk is hoe de bebouwing langs de Gedempte Gracht en langs de Nieuwe Kerk zich voldoende voegt naar de te beschermen cultuurhistorische waarden. In dat verband wijst zij op de door [deskundige] opgestelde notitie, dat als bijlage bij haar zienswijze is gevoegd. De stichting wil dat de derde etages van de twee hoogste panden langs de Gedempte Gracht worden verwijderd en dat de kappen lager worden teruggeplaatst.
    8.1.    Over de bebouwing langs de Gedempte Gracht volgt uit de aanvullende motivering dat optopping van bebouwing door een kap, een plat dak of een kapverhoging mogelijk is. Een optopping is passend in de geschiedenis van de telkens veranderende bebouwing aan het Spui. In het advies van de commissie van 1 juni 2022 is vermeld dat de open-dicht verhouding van Gedempte Gracht 673 voldoende aansluit bij die van het oorspronkelijke gevelbeeld. De zijkappellen van Gedempte Gracht 679 zijn komen te vervallen. Ook hebben de kroonlijsten voldoende maat en zijn de kleurstelling en materiaaltoepassing overtuigend. De bebouwing bouwt volgens het college voort op de al aanwezige kwaliteiten.
    Over de bebouwing lans de Nieuwe Kerk volgt uit de aanvullende motivering dat bebouwing op het binnenterrein grenzend aan het kerkhof en aansluitend op de gevellijn van de Markthof past vanuit de historische dynamiek in het gebied, als deze zich voegt in de schaal. Nieuwe bebouwing moet vanaf de openbare ruimte niet opvallend zichtbaar zijn. De nieuwbouw langs de Nieuwe Kerk manifesteert zich volgens het advies van de commissie van 1 juni 2022 terughoudend naar de kerktuin en voegt zich in schaal en verschijningsvorm als ondergeschikte bebouwing op het achterterrein van de panden aan het Spui. In dat verband wijst de commissie op de neutrale en ingetogen vormgeving van de nieuwbouw langs de Nieuwe Kerk.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd dat de bebouwing op de locatie geen onevenredige aantasting van het rijksbeschermde stadsgezicht inhoudt. De stelling dat het onduidelijk is hoe de bebouwing langs de Gedempte Gracht en langs de Nieuwe Kerk zich voldoende voegt naar te beschermen cultuurhistorische waarden, volgt de Afdeling niet. In dat verband wijst de Afdeling op de schaal en de bouwhoogten van de al bestaande bebouwing in de omgeving van de locatie en dat wordt voortgebouwd op de al aanwezige kwaliteiten. Voor zover de stichting wil dat de derde etages van de twee hoogste panden langs de Gedempte Gracht worden verwijderd en dat de kappen lager worden teruggeplaatst, merkt de Afdeling op dat uit de aanvullende motivering volgt dat een optopping van bebouwing door een kap, een plat dak of kapverhoging mogelijk is en dat dit passend is gelet op de geschiedenis van de veranderende bebouwing aan het Spui, waarvan de Gedempte Gracht een zijstraat is.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       Voor zover de stichting in haar zienswijze aanvoert dat het college in de aanvullende motivering ten onrechte niet is ingegaan op het door haar ingediende deskundigenrapport van [deskundige] dat als bijlage bij het hoger beroepschrift is gevoegd, overweegt de Afdeling dat het college daarop niet in hoefde te gaan gelet op de aan het college in de tussenuitspraak gegeven opdracht.
    Overig
    10.     De stichting betoogt dat de commissie ten onrechte niet is geconsulteerd voorafgaand aan de totstandkoming van het PUK. De stichting betoogt daarnaast dat het merkwaardig is dat de commissie in het advies van 1 juni 2022 oordeelt binnen de kaders van het PUK. Dit betekent volgens haar dat de commissie niet vrijelijk heeft kunnen adviseren. De stichting betoogt verder dat het college terugkomt op het eerder ingenomen standpunt dat het PUK geen enkele waarde heeft.
    Onder 7.1 van de tussenuitspraak is overwogen dat het PUK de kaders bevat waaraan een nieuwe ontwikkeling op de locatie moet voldoen om medewerking van de gemeente te verkrijgen. De volledige afweging van de herontwikkeling van het gebied vindt plaats bij de beoordeling van het bouwplan. Bij de beoordeling van het bouwplan moet aan de regels van het bestemmingsplan waaronder artikel 15.2, aanhef en onder c, worden getoetst. Anders dan de stichting heeft betoogd, kan naar het oordeel van de Afdeling niet uit deze bepaling worden afgeleid dat het PUK voorafgaand aan de instemming daarvan door het college aan de commissie had moeten worden voorgelegd. Gelet op het voorgaande was de Afdeling in de tussenuitspraak met de rechtbank van oordeel dat de beroepsgrond van de stichting over het PUK niet kan slagen.
    De Afdeling overweegt dat zij behalve in uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat de Afdeling uitgaat van de op deze punten in de tussenuitspraak gegeven oordelen.
    11.     Voor zover de stichting in haar zienswijze aanvoert dat voor de restauratie van de panden aan de Spuizijde nog geen aanbesteding heeft plaatsgevonden en dat de restauratie ook nog niet is gestart, heeft de stichting haar gronden hiermee na de tussenuitspraak uitgebreid met nieuwe, niet eerder aangedragen gronden, die niet zien op de in de tussenuitspraak aan het college gegeven opdracht. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kan in het licht van de goede procesorde niet worden aanvaard dat na een tussenuitspraak nieuwe gronden worden aangevoerd die al tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. Dit betekent dat wat de stichting in dit opzicht aanvoert, buiten inhoudelijke bespreking blijft.
    Conclusie
    12.     Het college heeft met de aanvullende motivering van 17 juni 2022 voldaan aan de in de tussenuitspraak opgenomen opdracht het gebrek in het besluit van 18 mei 2020 te herstellen.
    13.     Gelet op wat is overwogen in de tussenuitspraak, is het hoger beroep van de stichting gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de stichting tegen het besluit van 18 mei 2020 gegrond verklaren. Dit besluit komt wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Gelet op wat hiervoor is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit van 18 mei 2020 in stand te laten.
    14.     Niet is gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 november 2020 in zaak nr. 20/3572;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 18 mei 2020, kenmerk 201802077/7612530;
    V.       bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    VI.      gelast dat van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan Stichting SOS Den Haag het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 886,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2022
    473-926