ECLI:NL:RVS:2022:2387, Raad van State, 17-08-2022, 202106311/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Schagen aan Agri Novum Zypani omgevingsvergunning onder voorschriften voor 25 jaar verleend voor het realiseren van een innovatieve onderzoekslocatie voor een grondgebonden zonne-installatie (een zonnepark) op het perceel Belkmerweg achter nummer 67 te Sint Maartensvlotbrug. Het project waarvoor omgevingsvergunning is verleend voorziet in het realiseren van een Research &amp; Development (R&amp;D) zonneakker op het perceel. De omgevingsvergunning is verleend voor een periode van 25 jaar. De onderzoekslocatie heeft een omvang van 3,4 hectare en is ingedeeld in een veld van circa 0,5 hectare ten behoeve van een vrije opstelling van panelen (flexibele invulling) en een veld van circa 2,9 hectare ten behoeve van vaste paneelopstellingen. Op het flexibele veld mogen voor de periode van de eerste vijf jaar zonnepanelen worden geplaatst met een maximale bouwhoogte van 3 meter.

202106311/1/R1.
    Datum uitspraak: 17 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
    1.       Agri Novum Zypani B.V., gevestigd te Sint Maartensvlotbrug, gemeente Schagen,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Schagen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 24 augustus 2021 in zaak nr. 20/1954 in het geding tussen:
    Vereniging Het Zijper Landschap
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 februari 2020 heeft het college aan Agri Novum Zypani omgevingsvergunning onder voorschriften voor 25 jaar verleend voor het realiseren van een innovatieve onderzoekslocatie voor een grondgebonden zonne-installatie (een zonnepark) op het perceel Belkmerweg achter nummer 67 te Sint Maartensvlotbrug (het perceel).
    Bij uitspraak van 24 augustus 2021 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van
    25 februari 2020 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op de (gewijzigde) aanvraag te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben Agri Novum Zypani en het college hoger beroep ingesteld.
    De vereniging heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en Agri Novum Zypani hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2022, waar Agri Novum Zypani, vertegenwoordigd door [gemachtigden], het college, vertegenwoordigd door mr. J.L. Tan, en de vereniging, vertegenwoordigd door mr. A.M. van Eik, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het project waarvoor omgevingsvergunning is verleend voorziet in het realiseren van een Research & Development (R&D) zonneakker op het perceel. De omgevingsvergunning is verleend voor een periode van 25 jaar. De onderzoekslocatie heeft een omvang van 3,4 hectare en is ingedeeld in een veld van circa 0,5 hectare ten behoeve van een vrije opstelling van panelen (flexibele invulling) en een veld van circa 2,9 hectare ten behoeve van vaste paneelopstellingen. Op het flexibele veld mogen voor de periode van de eerste vijf jaar zonnepanelen worden geplaatst met een maximale bouwhoogte van 3 meter. Voor de resterende 20 jaar moeten de zonnepanelen op dat veld een maximale bouwhoogte van 1,5 meter hebben. Op het flexibele veld mogen tot een oppervlakte van maximaal 1.250 m² panelen worden geplaatst. De maximale bouwhoogte van de zonnepanelen op het veld met vaste paneelopstellingen bedraagt 1,50 meter.
    2.       Energieonderzoek Centrum Nederland (onderdeel uitmakend van TNO) (hierna: ECN-TNO) houdt zich bezig met onder meer de ontwikkeling van de nieuwste generaties zonnepanelen. Het project wordt gerealiseerd ten oosten van het onderzoekscentrum van ECN-TNO in Petten en de doorgaande Westerduinweg (N502). Het betreft een zogenoemd pilotproject.
    3.       Het college heeft omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen, het uitvoeren van werkzaamheden en gebruiken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Aan het bestreden besluit liggen onder meer ten grondslag de "Pilot Project ‘R&D Solar Field Westerduinweg’ Sint Maartensvlotbrug. Ruimtelijke onderbouwing" van EBP Sight van juni 2019 (de ruimtelijke onderbouwing), de daarbij behorende "Rapportage ruimtelijke inpassing R&D Solar Field Westerduinweg. Sint Maartensvlotbrug" (van eveneens juni 2019) van ZN Design & Visualisation (rapportage ruimtelijke inpassing), een Nota zienswijzen en een drietal adviezen van de provincie Noord-Holland/adviseur ruimtelijke kwaliteit (ARK) van 8 mei 2019, 13 mei 2019 en 20 mei 2019. Deze documenten maken onderdeel uit van de verleende omgevingsvergunning. Ten behoeve van het project heeft de raad van de gemeente Schagen een verklaring van geen bedenkingen verleend als bedoeld in artikel 2.27 van de Wabo.
    4.       Niet in geschil is dat het project in strijd is met het op 19 februari 2019 door de raad van de gemeente vastgestelde "Beleid zonneparken" dat geen zonnepark toestaat op de onderhavige locatie. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een geval als bedoeld in de hardheidsclausule die in het beleid is opgenomen en dat, nu de raad een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven, van het "Beleid zonneparken" kan worden afgeweken.
    In het Beleid zonneparken is het volgende opgenomen:
    "Hardheidsclausule
    De raad kan van deze beleidslijn afwijken voor zover er sprake is van:
    1. bijzondere omstandigheden;
    2. groot maatschappelijk belang;
    3. aantoonbaar innovatief zonnepark waarbij de plannen door toepassing van dit beleid onevenredig worden belemmerd.
    In die gevallen wordt de raad om instemming gevraagd in de vorm van een verklaring van geen bedenkingen of een bestemmingsplan."
    5.       Het college en Agri Novum Zypani betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college en de raad onvoldoende hebben gemotiveerd dat wordt voldaan aan de voorwaarden die de hardheidsclausule stelt en ten onrechte van het beleid zijn afgeweken. Volgens hen heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het project door toepassing van het beleid onevenredig wordt belemmerd. In dat kader heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat gemotiveerd moet worden waarom dit project niet op een van de in het beleid aangewezen locaties mogelijk is, aldus het college en Agri Novum Zypani. Volgens hen volgt uit de motivering van het college dat de keuze voor de voorliggende locatie is ingegeven door een combinatie van locatiespecifieke factoren die zich niet voordoen op een andere locatie. Deze bijzondere locatiekenmerken dragen bij aan het innovatieve karakter van het zonnepark. Daaruit volgt volgens hen dat wel degelijk voldoende gemotiveerd is om welke reden strikte toepassing van het Beleid zonneparken tot een onevenredige belemmering van voorliggend innovatief zonnepark zou leiden.
    5.1.    Vast staat, en niet langer in geschil is, dat het project een aantoonbaar innovatief zonnepark als bedoeld in de hardheidsclausule betreft. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het project door toepassing van het Beleid zonneparken onevenredig wordt belemmerd.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college en de raad niet deugdelijk hebben gemotiveerd dat de plannen, waarmee wordt gedoeld op het onderzoeksproject, door toepassing van het beleid onevenredig worden belemmerd. Volgens de rechtbank is onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het onderzoeksproject niet op een locatie kan worden uitgevoerd die in het Beleid zonneparken (wel) is aangewezen als een locatie waar een zonnepark is toegestaan. Daarbij heeft zij in aanmerking genomen dat het college, hoewel het daartoe ter zitting bij de rechtbank uitdrukkelijk in de gelegenheid is gesteld, geen duidelijkheid heeft verschaft over waarom het onderzoeksproject zoals thans vergund niet op één van de in het beleid aangewezen locaties mogelijk is. De enkele omstandigheid dat het terrein van ECN-TNO in de directe nabijheid van de huidige projectlocatie is gelegen en het uitvoeren van het onderzoek en het delen van de resultaten daarvan daardoor praktisch gezien wellicht gemakkelijk(er) is, vormt zonder nadere toelichting - welke in het onderhavige geval ontbreekt - op zichzelf volgens de rechtbank onvoldoende grond om van het beleid af te wijken. Niet aannemelijk is immers gemaakt dat de aanwezigheid van (het terrein van) ECN-TNO in de directe nabijheid van de projectlocatie een voorwaarde vormt voor dan wel essentieel is voor het kunnen uitvoeren van het onderzoeksproject, aldus de rechtbank.
    5.2.    Het college heeft zich met betrekking tot de locatiekeuze op het standpunt gesteld dat in overleg met de gemeente, ECN-TNO en Agri Novum Zypani is gekozen voor een locatie op het land van Belkmerweg 67, direct grenzend aan de provinciale weg N502 en aansluitend op de bedrijfsbebouwing van ECN-TNO. De koppeling met zonne-energie op deze locatie is niet toevallig, aldus het college. Voor ECN-TNO biedt deze locatie een unieke mogelijkheid om dichtbij op commerciële schaal onderzoek te verrichten in de volle breedte van het spectrum. Met de gekozen locatie bestaat tevens visueel een relatie in de vorm van zichtbaarheid van duurzame energie aan de Westerduinweg. Een R&D zonneakker op deze plek geeft het thema duurzame energie een herkenbare plek in de provincie. Het onderzoekskarakter van het R&D Solar Field maakt deze locatie volgens het college uniek en daarmee de koppeling met ECN-TNO als onderzoekscentrum herkenbaar. In beroep heeft het college in aanvulling hierop aangegeven dat de locatie ECN-TNO een onderzoekslocatie biedt op korte afstand van het onderzoekscentrum. Ook zorgt de aanwezigheid van de windturbine ervoor dat er onderzoek kan worden gedaan naar dynamische schaduw op de zonnepanelen. Verder kan er onderzoek worden gedaan naar dubbelgebruik van de grond doordat de gronden nog agrarisch in gebruik zijn. Door te kiezen voor de vergunde locatie wordt de zichtbaarheid van duurzaam, innovatief onderzoek door ECN-TNO vergroot. Op de vergunde locatie komen de onderzoeksmogelijkheden, het actieve agrarische gebruik, de beschikbaarheid en de bereikbaarheid vanuit het onderzoekscentrum samen. Daarnaast zijn, anders dan die van de vereniging, geen andere bezwaren gehoord vanuit omwonenden in de omgeving, aldus het college.
    5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling strekt het oordeel van de rechtbank dat het college, ter motivering van zijn standpunt dat het project door toepassing van het Beleid zonneparken onevenredig wordt belemmerd, aannemelijk had moeten maken dat het onderzoeksproject niet op een locatie kan worden uitgevoerd die in het Beleid zonneparken, anders dan onderhavige locatie, wel is aangewezen, te ver en heeft zij de lat voor toepassing van de hardheidsclausule in zoverre dus te hoog gelegd. Dat neemt echter niet weg dat het inherent aan het beleid en de daarbij behorende hardheidsclausule is dat het college de keuze van de locatie en eventuele alternatieve locaties betrekt bij de vraag of de hardheidsclausule dient te worden toegepast. In het besluit van 25 februari 2020 is het college uitsluitend ingegaan op de locatiespecifieke kenmerken van onderhavige locatie en de keuze voor deze locatie. Het college heeft op geen enkele wijze eventuele alternatieve locaties bij de beoordeling betrokken. Ook in beroep en hoger beroep is het college onvoldoende ingegaan op alternatieve locaties en heeft het daaromtrent geen duidelijkheid kunnen verschaffen. Daarbij is tevens in aanmerking genomen dat ter zitting van de kant van Agri Novum Zypani is gesteld dat de enige drie in aanmerking komende alternatieve locaties al zijn vergeven aan anderen, maar dit door de vereniging is bestreden in die zin dat er volgens haar feitelijk in ieder geval nog bouwmogelijkheden op alternatieve locaties bestaan. Het college heeft ter zitting ter zake geen duidelijkheid kunnen verschaffen.
    Uit het voorgaande volgt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het project door toepassing van het Beleid zonneparken onevenredig wordt belemmerd en dat wordt voldaan aan de voorwaarden die de hardheidsclausule stelt. De rechtbank heeft het besluit van 25 februari 2020 daarom, zij het op niet geheel juiste gronden, terecht vernietigd.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Agri Novum Zypani betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan artikel 8:51a van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft ten onrechte volledig nagelaten te motiveren om welke reden een bestuurlijke lus in het voorliggende geval niet tot een finale geschilbeslechting had kunnen leiden dan wel waarom hiertoe niet is overgegaan. Zij wijst in dit kader op de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3557). Het door de rechtbank geconstateerde motiveringsgebrek had voorts met toepassing van een bestuurlijke lus hersteld kunnen worden.
    6.1.    De Afdeling stelt voorop dat partijen bij de rechtbank, anders dan in de door Agri Novum Zypani genoemde uitspraak van de Afdeling van
    18 november 2015, niet hebben verzocht om het toepassen van een bestuurlijke lus. De beslissing om deze niet toe te passen behoefde gelet hierop geen motivering. Er is voorts geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte geen bestuurlijke lus heeft toegepast. De ingevolge artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb aan de rechtbank toegekende bevoegdheid een zogenoemde bestuurlijke lus toe te passen is discretionair van aard. De enkele omstandigheid dat het door de rechtbank geconstateerde motiveringsgebrek zich leende voor toepassing van een bestuurlijke lus maakt niet dat de rechtbank daartoe gehouden was.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 5.3 is de conclusie dat het besluit van 25 februari 2020, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
    8.       Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil als bedoeld in artikel 8:41 a van de Awb zal de Afdeling het college opdragen om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak, met inachtneming van deze uitspraak, alsnog toereikend te motiveren dat het project door toepassing van het Beleid zonneparken onevenredig wordt belemmerd en dat wordt voldaan aan de voorwaarden van de hardheidsclausule van het Beleid zonneparken, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen, alsmede de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    9.       In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Schagen op om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen:
    1. het besluit van 25 februari 2020 te herstellen op een wijze als bedoeld in rechtsoverweging 9;
    2. de uitkomst aan de Afdeling en partijen mede te delen en het nieuwe besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. M Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter    
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2022
    580