ECLI:NL:OGEAC:2022:161, Gerecht in eerste aanleg van Curaçao, 12-04-2022, CUR202100857
Gerecht in eerste aanleg van Curaçao — Uitspraak 
Datum: 2022-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verdubbeling vergunningsrecht voor exploiteren online hazardspelen. Exceptieve toetsing Landsbesluit: onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Ook beschikking zelf onvoldoende gemotiveerd omdat niet is ingegaan op de aangevoerde bezwaargronden. Beroep op evenredigheidsbeginsel beoordeeld met inachtneming uitspraak Grote Kamer Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State van 2 februari 2022 en slaagt niet.

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO
    
    Uitspraak
    
    
      in het geding tussen:
    
    
    de naamloze vennootschap [naam N.V.] N.V.,
    
      gevestigd in Curaçao,
      eiseres,
      gemachtigden: mrs. L.S. Davelaar en A.C. van Hoof,
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Financiën,
    
      verweerder,
      gemachtigde: mr. H.W. Braam.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 20 oktober 2020 heeft verweerder aan eiseres een factuur gestuurd voor een bedrag van NAf 20.000 aan vergunningsrecht (de factuur). 
    
    
    
      Bij beschikking van 11 februari 2021 heeft verweerder het door eiseres tegen de factuur gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
    
    
    
      Daartegen heeft eiseres beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De openbare behandeling van het beroep heeft ter zitting van het Gerecht op 21 maart 2022 plaatsgevonden. Eiseres is vertegenwoordigd door haar directeur [naam directeur] die is verschenen samen met de gemachtigden. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    1. Eiseres beschikt sinds 18 augustus 1998 over een vergunning voor het exploiteren van hazardspelen. De bedrijfsvoering van eiseres is (voor een groot deel) gebaseerd op het uitgeven van sublicenties aan online casino’s. Dat houdt in dat de houders van die licenties onder de vergunning van eiseres online kansspelen kunnen aanbieden. Voor het beschikken over die licentie betalen de sublicentiehouders maandelijks een vergoeding aan eiseres. Op dit moment heeft eiseres ongeveer 100 sublicentiehouders. Eiseres is aan verweerder ook maandelijks een vergoeding verschuldigd. Op grond van de verschillende aan eiseres bij Landsbesluit verleende vergunningen dient zij maandelijks een vergunningsrecht van NAf 10.000 aan verweerder te betalen. In oktober 2020 ontving eiseres een factuur voor een bedrag van NAf 20.000 aan vergunningsrecht. Die factuur heeft geleid tot de onder “Procesverloop” vermelde besluitvorming.
    
    
      
        De bestreden beschikking
      
    
    2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat bij de vaststelling van de hoogte van het vergunningsrecht onder andere rekening is gehouden met het feit dat er sinds 1998 geen aanpassing van het tarief heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft zich bij de vaststelling van de hoogte van het vergunningsrecht laten leiden door de ontwikkelingen van het landelijk prijsindexcijfer. Bij de vaststelling van de hoogte van het vergunningsrecht is volgens verweerder destijds geen rekening gehouden met de (explosieve) en ongecontroleerde groei van sublicenties, inclusief de zogenaamde sub-sublicenties.
    
    
      2.1
      Ter zitting heeft verweerder daaraan toegevoegd dat hij bevoegd was tot vaststelling van een nieuw bedrag aan vergunningsrecht op grond van het Landsbesluit van 1 september 2020 (het Landsbesluit van 2020) in combinatie met de zinsnede “behoudens aanpassing wegens gewijzigde wetgeving” die is opgenomen in artikel 1 van het Landsbesluit van 21 augustus 2018. Die laatste is de verlenging van de vergunning van eiseres. Bij het Lansbesluit van 2020 is het gewijzigde vergunningsrecht vastgesteld. En dat is de “gewijzigde wetgeving” volgens verweerder. Die twee samen maken dat verweerder nu een bedrag aan NAf 20.000 kan heffen en dat eiseres gehouden is dat bedrag te voldoen.
      
      
        
          De totstandkoming van het bedrag van NAf 20.000
        
      
      3. Eiseres stelt dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bedrag van NAf 10.000 aan vergunningsrecht niet voldoende was om de kosten voor de toezichthoudende taak van verweerder te dekken. Verweerder heeft verder de noodzakelijkheid van de verhoging van het vergunningsrecht niet onderbouwd. Door op zo’n korte termijn een verdubbeling van het vergunningsrecht door te voeren heeft verweerder eiseres geen mogelijkheid gegeven haar bedrijfsvoering aan het nieuwe bedrag aan te passen. Deze verdubbeling is voor eiseres zeer ingrijpend en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De hogere kosten die eiseres aan vergunningsrecht moet betalen leiden tot een verslechtering van haar concurrentiepositie op de markt. Door deze verhoging moet zij een hogere vergoeding bij haar sublicentiehouders in rekening brengen en dat maakt haar minder aantrekkelijk op de markt. Sublicentiehouders zullen dan uitwijken naar andere jurisdicties waar de kosten voor een licentie lager zijn. 
      
      4. Op grond van artikel 3, tweede lid, van de Landsverordening buitengaatse hazardspelen (Lbh) wordt bij landsbesluit het jaarlijks verschuldigde recht voor de in artikel 1, eerste lid, genoemde vergunning vastgesteld.
      
    
    
      4.1
      In het Landsbesluit van 2020 heeft verweerder overwogen dat het jaarlijks verschuldigde vergunningsrecht conform artikel 3, tweede lid, van de Lbh bij landsbesluit wordt vastgesteld. Verweerder heeft verder overwogen dat de bij of krachtens de Lbh gestelde vergunningsvoorschriften verbonden aan de vergunningen verleend op grond van artikel 1 van de Lbh, de mogelijkheid bieden om de hoogte van het vergunningsrecht te herzien, indien vanaf de inwerkingtreding van het landsbesluit waarbij de respectievelijke vergunningen zijn verleend, twee jaar is verlopen. Volgens verweerder is die termijn van twee jaar voor alle verleende vergunningen, die op het moment van het vaststellen van het landsbesluit geldig zijn, ruimschoots verstreken waardoor herziening van het vergunningsrecht niet in strijd is met de wet. Verweerder overweegt dat het wenselijk is de hoogte van het vergunningsrecht te indexeren op jaarbasis en met afrondingen duizendtallen. Verweerder stelt het vergunningsrecht vast op een bedrag van NAf 240.000 per jaar op basis van zowel het inflatiecijfer als de Consumer Price Index (CPI).
      
    
    
      4.2
      Bij Landsbesluit van 21 augustus 2018 (de vergunning van 2018) heeft verweerder overwogen dat bij landsbesluit van 21 februari 2014 de vergunning verleend bij Landsbesluit van 18 augustus 1998, zoals daarna verlengd, nogmaals met 5 jaar werd verlengd, dus tot en met 18 augustus 2018.
      
      
        4.2.1
        
          In artikel 1 van de vergunning van 2018 is bepaald dat de vergunning verleend bij Landsbesluit van 18 augustus 1998, zoals daarna verlengd, nogmaals met 5 jaar wordt verlengd en derhalve doorlopend tot en met 18 augustus 2023, behoudens aanpassing wegens gewijzigde wetgeving.
          5.	Bij het beoordelen van deze beroepsgrond is sprake van een zogenoemde exceptieve toetsing. Deze toetsing houdt in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de Lar-rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De Lar-rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindende voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van de beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellende orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, of als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de Lar-rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
        
        
      
    
    
      5.1
      Bij de toetsing van de wijze waarop het regelgevende organen aan de hem toekomende beslissingsruimte inhoud is gegeven, kunnen, ook het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel een rol spelen. De enkele strijd met deze formele beginselen kan echter niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift door de Lar-rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de Lar-rechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berusten besluit om die reden vernietigd. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door Lar-rechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel (zie ECLI:NL:CRVB:2019:2016 en ECLI:NL:RVS:2020:452).
      
      
        6.	Deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht motiveert dat als volgt. 
      
    
    
      6.1
      Uit het bestreden besluit, het verweerschrift en de toelichting ter zitting blijkt niet dat verweerder bij de voorbereiding van het Landsbesluit van 2020 de negatieve gevolgen daarvan voor de groep waar het landsbesluit op ziet uitdrukkelijk heeft betrokken. Dat betekent dat het Landsbesluit van 2020 onzorgvuldig is voorbereid. 
      
    
    
      6.2
      Uit het Landsbesluit van 2020 blijkt verder niet hoe het bedrag van             NAf 20.000 aan vergunningsrecht is opgebouwd en ook niet hoe dat bedrag zich verhoudt tot het bedrag van NAf 10.000 dat eerder door verweerder werd geheven. Het vergunningsrecht dat door verweerder wordt geheven moet in redelijke verhouding staan tot de kosten die verweerder maakt bij de uitoefeningen van de werkzaamheden die verband houden met de vergunningen. Verweerder hoeft niet elk onderdeel van de kostenraming afzonderlijk en gedetailleerd vast te leggen, maar verweerder moet wel inzichtelijk maken hoe hij tot het bedrag aan vergunningsrecht is gekomen. Het inzichtelijk maken van de berekening die aan de hoogte van het vergunningsrecht ten grondslag ligt had te meer op de weg van verweerder gelegen, nu eiseres in bezwaar een grond heeft gericht tegen het ontbreken van een motivering in de facturen. Door het niet inzichtelijk maken van de berekening van het vergunningsrecht kan het Gerecht niet controleren of het vergunningsrecht dat door verweerder wordt geheven in redelijke verhouding staat tot de door verweerder met de uit te voeren werkzaamheden verband houdende met de vergunningen gemoeide kosten. Dat maakt dat het Landsbesluit van 2020 gebrekkig is gemotiveerd.
      
    
    
      6.3
      Uit het Landsbesluit van 2020 blijkt niet welke belangen verweerder bij de voorbereiding heeft vastgesteld, hoe hij die belangen heeft gewogen en hoe zwaar de verschillende belangen wegen. Ook dit leidt tot een gebrekkige motivering van het Landsbesluit van 2020.
      
    
    
      6.4
      De onzorgvuldige voorbereiding en gebrekkige motivering van het Landsbesluit van 2020 maken dat het Gerecht niet kan beoordelen of dat landsbesluit in strijd is met hogere regelgeving, algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Hieraan moet het gevolg worden verbonden dat het Landsbesluit van 2020 buiten toepassing moet worden gelaten. 
      
      
        
          Het bestreden besluit is in strijd met het motiveringsbeginsel
        
        7.	Eiseres stelt dat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel, omdat daarin niet op alle in haar bezwaarschrift opgenomen gronden is gereageerd.
      
      
    
    
      7.1
      Verweerder heeft in reactie op deze beroepsgrond ter zitting gesteld dat hij niet gehouden is op alle bezwaargronden te reageren als eiseres daarmee “allemaal open deuren intrapt”. De redenering van verweerder is dat het bedrag van NAf 20.000 op zijn plaats is. Dat heeft verweerder opgenomen in het bestreden besluit en daarom hoefde verweerder niet op de afzonderlijke bezwaargronden van eiseres in te gaan.
      
      8. Op grond van artikel 68, eerste lid, van de Landsverordening administratieve rechtspraak (Lar) moet een bestuursorgaan de beschikking in heroverweging gronden op het bezwaarschrift. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de beschikking de gronden bevat waarop zij berust.
      
      9. Deze beroepsgrond slaagt.
      
    
    
      9.1
      In bezwaar heeft eiseres - samengevat - aangevoerd dat de verdubbeling van het vergunningsrecht in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel, omdat het met de stijging van het vergunningsrecht beoogde doel niet opweegt tegen de schade die eiseres zal leiden als gevolg van de stijging. Eiseres heeft verder aangevoerd dat het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden, omdat verweerder onderzoek had moeten doen naar de concurrentie die geldt op de markt waarop eiseres opereert. Volgens eiseres is sprake van strijd met het motiveringsbeginsel, omdat de facturen niet voorzien zijn van een draagkrachtige motivering. Daardoor kan eiseres niet beoordelen of de facturen kunnen worden gedragen door de wet. Tot slot meent eiseres dat de verdubbeling van het vergunningsrecht in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat de plotselinge verhoging haar niet in staat heeft gesteld haar bedrijfsvoering aan te passen.
      
    
    
      9.2
      Het Gerecht stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit niet op de door eiseres in haar bezwaarschrift aangevoerde gronden heeft gereageerd. Het enkel opsommen van de door eiseres in haar bezwaarschrift genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur kwalificeert niet als een reactie op de bezwaargronden. Op grond van artikel 68 van de Lar moet verweerder de beschikking in heroverweging gronden op het bezwaarschrift en daarbij geldt dat verweerder gehouden is op de door eiseres aangevoerde gronden te reageren. Dat geldt ook als verweerder na beoordeling van de gronden tot de conclusie komt dat die niet slagen. Verweerder zal alsnog op de bezwaargronden van eiseres moeten reageren. 
      
      
        
          Het bestreden besluit is in strijd met het evenredigheidsbeginsel
        
      
      10. Eiseres betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het met de hoogte van het vergunningsrecht beoogde doel weegt niet op tegen het nadeel dat eiseres als gevolg van die verhoging zal lijden.
      
      11. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      11.1
      De evenredigheid van het bestreden besluit wordt door het Gerecht beoordeeld met inachtneming van de uitspraak van de Grote Kamer van de (Nederlandse) Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022, ECL:NL:RVS:2022:285. Uit deze uitspraak volgt, voor zover hier van belang, dat de intensiteit van de toetsing door de Lar-rechter aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte, de aard en het gewicht van de met de beschikking te dienen doelen, de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door de beschikking worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van de beschikking ernstiger zijn of de beschikking een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing door de Lar-rechter intensiever zijn. 
      
    
    
      11.2
      Eiseres heeft haar beroep op het evenredigheidsbeginsel niet onderbouwd. Dat had zij bijvoorbeeld kunnen doen door het overleggen van financiele gegevens. Doordat zij dat niet heeft gedaan, kan het Gerecht niet vaststellen in hoeverre zij financieel door de verdubbeling van het vergunningsrecht wordt geraakt en welke nadelige gevolgen het bestreden besluit voor eiseres heeft. De directeur van eiseres heeft ter zitting gezegd dat als hij gehouden zal zijn tot betaling van het bedrag van NAf 20.000 per maand dat een klein verlies voor eiseres zal zijn. Daaruit leidt het Gerecht af dat de verhoging van het vergunningsrecht voor eiseres geen grote nadelige financiële gevolgen heeft. Het Gerecht ziet tot slot op grond van de in dit geding ingebrachte stukken en standpunten geen grond voor het oordeel dat de verhoging van het vergunningsrecht reeds op zichzelf bezien onevenredig is.
      
      
        
          Hoe nu verder?
        
        12.	Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Het Gerecht ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan verweerder is zich opnieuw te buigen over de vaststelling van het vergunningsrecht van NAf 20.000.
      
      
    
    
      12.1
      Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak zorgvuldig onderzoek dienen te doen om te komen tot de vaststelling van een bedrag aan vergunningsrecht. Daarbij dient verweerder rekening te houden met de negatieve gevolgen die het vaststellen van een hoger bedrag aan vergunningsrecht voor de vergunninghouders zal hebben. Dat verweerder die gevolgen heeft betrokken dient uitdrukkelijk te blijken en de afweging van die gevolgen dient deugdelijk te worden gemotiveerd. Verweerder zal ook de berekening die ten grondslag ligt aan het door hem vast te stellen bedrag inzichtelijk dienen te maken. Daarbij moet verweerder ook inzichtelijk maken hoe het vast te stellen bedrag zich verhoudt tot het bedrag van NAf 10.000 aan vergunningsrecht. Verweerder zal verder moeten bezien of er nog andere belangen zijn die bij de besluitvorming moeten worden betrokken en als die er zijn dient verweerder vast te stellen welke belangen dat zijn, een afweging te maken en inzichtelijk te maken hoe zwaar de verschillende belangen wegen. Deze motivering moet blijken uit het te nemen besluit. Daarna zal verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres moeten nemen, waarbij verweerder in gaat op de door eiseres in haar bezwaarschrift aangevoerde gronden.
      
      
        
          Proceskosten en griffierecht
        
        13.	Het Gerecht ziet aanleiding verweerder te veroordelen tot betaling aan eiseres van de door haar gemaakte proceskosten, bestaande uit NAf 1.400,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt NAf 700,-) aan gemachtigdensalaris. 
      
      
    
    
      13.1
      Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder op grond van artikel 17, zevende lid van de Lar het door eiser betaalde griffierecht aan hem te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het Gerecht:
    
    
    
      
        
          verklaart het beroep gegrond;
      
      
        
          vernietigt de beslissing op bezwaar van 11 februari 2021;
      
      
        
          bepaalt dat verweerder binnen zes maanden een nieuw besluit op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        
          veroordeelt verweerder tot betaling aan eiser van zijn proceskosten tot een bedrag van NAf 1.400, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      
      
        
          bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van NAf 150,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter in het Gerecht, en in het openbaar uitgesproken op 12 april 2022 te Curaçao, in tegenwoordigheid van mr. S.C.A. ter Borg, griffier.
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open binnen zes weken na kennisgeving van deze uitspraak. Zie hoofdstuk 5 van de Lar.