ECLI:NL:RVS:2022:2628, Raad van State, 07-09-2022, 202104584/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 mei 2021 heeft de raad van de gemeente Rijssen-Holten het bestemmingsplan "Wonen Rijssen, [locatie], woningen" vastgesteld. [partij] wil drie vrijstaande woningen bouwen rondom de bestaande woning aan de [locatie] te Rijssen. Twee woningen ten oosten van de woning en een woning aan de westzijde. Het plan is vastgesteld om dit initiatief mogelijk te maken. [appellant] en anderen wonen in de directe omgeving van het plangebied, zij kunnen zich niet met het plan verenigen. Volgens [appellant] en anderen is het plan in strijd met door de raad vastgesteld ruimtelijk beleid. [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met de Nota "inbreidingsbeleid Rijssen-Holten 2014" (hierna: de Nota). Volgens [appellant] en anderen is het plan in strijd met de Nota vastgesteld, omdat niet aan de toetscriteria ‘niet bouwen achter bestaande woningen’ en ‘de kavels moeten grenzen aan de openbare weg’ is voldaan.

202104584/1/R3.
    Datum uitspraak: 7 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, allen wonend te Rijssen, gemeente Rijssen-Holten,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Rijssen-Holten,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 mei 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Wonen Rijssen, [locatie], woningen" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 mei 2022, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door C. van Bart en F. Bruggink, zijn verschenen. Ook is [partij], bijgestaan door mr. P. van Lingen, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], ter zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij] wil drie vrijstaande woningen bouwen rondom de bestaande woning aan de [locatie] te Rijssen. Twee woningen ten oosten van de woning en een woning aan de westzijde. Het plan is vastgesteld om dit initiatief mogelijk te maken.
    [appellant] en anderen wonen in de directe omgeving van het plangebied, zij kunnen zich niet met het plan verenigen. Volgens [appellant] en anderen is het plan in strijd met door de raad vastgesteld ruimtelijk beleid.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Strijd met gemeentelijk beleid?
    3.       [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met de Nota "inbreidingsbeleid Rijssen-Holten 2014" (hierna: de Nota). Volgens [appellant] en anderen is het plan in strijd met de Nota vastgesteld, omdat niet aan de toetscriteria ‘niet bouwen achter bestaande woningen’ en ‘de kavels moeten grenzen aan de openbare weg’ is voldaan. De woningen zijn namelijk voorzien achter bestaande woningen en aan een privé-laantje, en een van de drie woningen staat niet aan dit laantje.
    Volgens [appellant] en anderen is de raad er ten onrechte vanuit gegaan dat met de Gebiedsvisie Stokmansveld (hierna: de Gebiedsvisie) invulling kan worden gegeven aan de toetscriteria van de Nota. In de Nota staat nergens dat in een gebiedsvisie van de Nota afwijkend beleid kan worden vastgesteld. Door niet aan de voorwaarden en toetscriteria van de Nota te toetsen heeft de raad in strijd met dit door hem vastgestelde beleid gehandeld. Uit de Nota blijkt volgens [appellant] en anderen dat de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een beoogde woningbouwontwikkeling aan de hand van de voorwaarden en toetscriteria uit de Nota beoordeeld moet worden. De Gebiedsvisie dient het in de Nota bedoelde ruimtelijk ontwerp en/of de onderbouwing te bevatten, en dus te voldoen aan de in de Nota vastgelegde voorwaarden en toetscriteria, aldus [appellant] en anderen. Zij wijzen erop dat de raad een eerder plan voor woningbouw in het plangebied heeft afgewezen omdat het in strijd was met de Nota. Ook was de raad bekend met de situatie ter plaatse van de [locatie] toen de beleidsregels uit de Nota werden vastgesteld. [appellant] en anderen voeren aan dat zij aan de Nota het vertrouwen mogen ontlenen dat de open ruimte achter hun woningen niet wordt bebouwd. Voor zover de raad erop wijst dat het plangebied in de Gebiedsvisie als potentiële ontwikkellocatie is genoemd onder nummer 12, betogen [appellant] en anderen dat aan de Gebiedsvisie geen betekenis kan toekomen. In de Gebiedsvisie staat namelijk dat inbreiding alleen mogelijk is als wordt voldaan aan de stedenbouwkundige en landschappelijke randvoorwaarden. Dat zijn volgens [appellant] en anderen dezelfde voorwaarden als in de Nota. Daarnaast zijn 13 locaties beoordeeld in de Gebiedsvisie, aan de hand van de voorwaarden uit de Nota. Bij de locatie [locatie] staat ten onrechte dat aan de voorwaarden is voldaan. Als de criteria juist waren toegepast in de matrix, zou de conclusie zijn dat de locatie niet voldoet aan de voorwaarden. Ook is de locatie [locatie] in de concept-Gebiedsvisie niet opgenomen als ontwikkellocatie, maar als waardevolle open ruimte. Volgens [appellant] en anderen is niet gemotiveerd waarom een waardevolle open ruimte tegelijkertijd een ‘ontwikkellocatie’ kan zijn. Dat valt volgens hen niet met elkaar te rijmen.
    [appellant] en anderen betogen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden, zodat niet kan worden afgeweken van het vastgestelde beleid op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Zij verwijzen ook naar de uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7.11) over het evenredigheidsbeginsel en voeren in dat kader aan dat de Gebiedsvisie voor wat betreft de onderhavige locatie in strijd is met de Nota en daarom onrechtmatig is.
    3.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plan in overeenstemming is met het gemeentelijk beleid. De Nota biedt een algemeen kader voor de randvoorwaarden waaronder inbreiding mogelijk is, en beschrijft in hoofdstuk 5 dat voor sommige gevallen een voorafgaande specifieke Gebiedsvisie nodig is. Uit alinea 5.2 volgt volgens de raad dat voor locaties waar een Gebiedsvisie voor wordt gemaakt, zelfstandige stedenbouwkundige randvoorwaarden worden gesteld. In de Gebiedsvisie wordt verwezen naar de Nota. De voorwaarden in de Nota zijn volgens de raad niet limitatief of imperatief geformuleerd en er is ruimte om, gemotiveerd, striktere of ruimere randvoorwaarden te formuleren. Een gebiedsvisie wordt opgesteld vanwege specifieke ruimtelijke kenmerken rondom een locatie. De Gebiedsvisie is volgens de raad specifiek beleid dat voorgaat op het algemene beleid uit de Nota. In het geval van bijzondere stedenbouwkundige overwegingen of het oplossen van een maatschappelijk of stedenbouwkundig knelpunt biedt de Nota de mogelijkheid af te wijken van de toetscriteria via een Gebiedsvisie, dit volgt volgens de raad uit alinea 6.1 van de Nota. De algemene voorwaarden zijn geformuleerd in de Nota, maar de uniekheid van de locatie [locatie] maakt dat specifieke randvoorwaarden zijn geformuleerd in de Gebiedsvisie die passen bij de locatie, aldus de raad.
    Verder stelt de raad dat rondom de nieuwe woningen voldoende open ruimten in het groen overblijven ondanks dat achter bestaande woningen wordt gebouwd, door de bebouwing en het groen te realiseren zoals opgenomen in het erfinrichtingsplan. De mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen zijn expliciet uitgesloten. Daarnaast is het huidige laantje voldoende ruim voor de beperkte verkeerstoename. Dat de woningen niet rechtstreeks aan de openbare weg liggen is volgens de raad geen ruimtelijk bezwaar.
    Van het afwijken van beleid op grond van artikel 4:84 van de Awb is volgens de raad geen sprake.
    3.2.    Artikel 1:3, vierde lid, van de Awb luidt:
    "Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan."
    Artikel 4:84 van de Awb luidt:
    "Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."
    3.3.    De Nota, die door de raad is vastgesteld op 24 april 2014, bevat beleidsregels als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. In hoofdstuk 2 van de Nota staat dat het doel van de beleidsnotitie is om verzoeken om te mogen inbreiden transparant te kunnen beoordelen en hieraan voorwaarden te verbinden voor de realisatie van één of meerdere woningen binnen het stedelijk gebied. In de paragrafen 3.1 en 3.2 van de Nota staan algemene uitgangspunten, waarvan in dit geding niet in geschil is dat hieraan wordt voldaan.
    Paragraaf 4.2 van de Nota luidt: Waaraan moet het stedenbouwkundig ontwerp en/of onderbouwing voldoen. Vervolgens worden er zes voorwaarden (a t/m f) genoemd waaraan het stedenbouwkundig ontwerp en/of onderbouwing moet voldoen. Niet in geschil is dat met het voorliggende plan aan die zes voorwaarden wordt voldaan. Daarna staat in paragraaf 4.2 van de Nota: "Bij de uitwerking moet ook rekening worden gehouden met de onderstaande toetscriteria:
    […]
    1.  De kavel(s) moet(en) grenzen aan een openbare weg. Hierbij zijn bereikbaarheid, veiligheid en toegankelijkheid ook belangrijke aspecten waarop getoetst wordt.
    2. Er mag niet worden gebouwd achter bestaande woningen.
    […]"
    In paragraaf 5.1 staat wanneer een gebiedsvisie moet worden opgesteld. Daar staat onder meer dat in specifieke gevallen eerst een gebiedsvisie moet worden opgesteld om te bekijken of het in een bepaald gebied wel of niet gewenst is om in te breiden en zo ja, onder welke voorwaarden. Een gebiedsvisie heeft betrekking op een groter samenhangend gebied dat afwijkt van de meer planmatige stedenbouwkundige uitbreidingen. Vanuit stedenbouwkundig of landschappelijk oogpunt kan inbreiding niet zondermeer plaats vinden. De open, vaak groene ruimtes vertegenwoordigen een bepaalde waarde in de stedenbouwkundig en/ of landschappelijke structuur. Wanneer inbreiding plaatsvindt moeten dan ook een verbetering van de stedenbouwkundige structuur of het oplossen van een stedenbouwkundig of maatschappelijke knelpunt aan de orde zijn. In paragraaf 5.2 van de Nota staat waaraan een gebiedsvisie met onderbouwing moet voldoen. In die paragraaf staat onder meer dat voor de locatie(s) in het gebied waar in principe inbreiding mogelijk is stedenbouwkundige randvoorwaarden worden opgesteld. Daarin wordt specifiek voor de locatie aangegeven binnen welke randvoorwaarden ontwikkeld kan worden. Hierbij wordt met de voor de gebiedsvisie relevante voorwaarden en criteria uit hoofdstuk 4.2 rekening gehouden.
    Paragraaf 6.1 van de Nota gaat over het gemotiveerd afwijken van het inbreidingsbeleid. Daar staat: "Als een plan niet voldoet aan de in deze beleidsnotitie gestelde voorwaarden wordt in principe geen medewerking verleend aan het plan, tenzij een bijzondere stedenbouwkundige overweging of het oplossen van een maatschappelijk of stedenbouwkundig knelpunt aan de orde is."
    Hoofdstuk 7 van de Nota bevat een stroomschema. Hierin staat dat als op grond van de uitgangspunten van hoofdstuk 5 een gebiedsvisie moet worden opgesteld, dat gebeurt met de voorwaarden uit hoofdstuk 5.2.
    3.4.    Voor het gebied Stokmansveld, waartoe het plangebied behoort, heeft de raad de Gebiedsvisie opgesteld. Hierin zijn verschillende locaties binnen het gebied getoetst op haalbaarheid als inbreidingslocatie voor woningbouw. De locatie rondom [locatie]/9a was een van die potentiële ontwikkellocaties. In paragraaf 3.14 staat over de toets van [locatie]/9a: "Rond het compacte erf is er sprake gebleven van een open, groene ruimte. Bebouwing op kleine schaal is denkbaar, wanneer de typologie van een compacte erf in een open groene ruimte behouden blijft. Wanneer de bestaande woningen als hoofdgebouwen herkenbaar blijven, de nieuwe woningen passend worden gesitueerd en rekening houden met het behoud van bomen, kan de typologie zelfs versterkt worden.". Conclusie van de stedenbouwkundige toets was: "Bij de juiste ruimtelijke voorwaarden is er op deze locatie woningbouw mogelijk, die voldoet aan de toetsingscriteria uit het gemeentelijke beleid". In paragraaf 4.8 zijn de randvoorwaarden voor de structuur en de bebouwing op de ontwikkellocatie nr. 12 vastgelegd. Dat zijn beleidsregels als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb.
    3.5.    In de plantoelichting is gemotiveerd uiteengezet dat de in het plan voorziene ontwikkeling met 3 woningen voldoet aan het gemeentelijk beleid. Ook is daar nader toegelicht wat de verhouding is tussen de Nota en de Gebiedsvisie. In paragraaf 4.3.3.4 van de plantoelichting staat:
    "Voor wat betreft de in paragraaf 4.3.3.3 opgenomen stedenbouwkundige voorwaarden wordt het volgende geconcludeerd: Het inbreidingsbeleid geeft antwoord op de vraag of en onder welke generieke voorwaarden inbreiding mogelijk is. Dit beleid is dus algemeen beleid dat in principe voor elke locatie geldt. Het inbreidingsbeleid kent wel een uitzondering. Voor bijzondere locaties is een gebiedsvisie noodzakelijk. Een gebiedsvisie is als het ware een vervangend specifiek beleidsuitgangspunt voor een specifieke locatie. Als een gebiedsvisie is vastgesteld is de gebiedsvisie het uitgangspunt voor de voorwaarden van inbreiding. Specifiek beleid gaat namelijk voor algemeen beleid.
    Een gebiedsvisie bevat daarmee een uitwerking van de criteria uit het inbreidingsbeleid. Daarmee ligt een gebiedsvisie in het verlengde van het inbreidingsbeleid, maar kan vanwege de bijzondere omstandigheden daarvan afwijken of aanvullende voorwaarden stellen. Een concreet initiatief (bijvoorbeeld het verzoek tot het wijzigen van een bestemmingsplan) wordt aan de gebiedsvisie getoetst en niet zelfstandig aan de voorwaarden van het inbreidingsbeleid.
    De gemeenteraad heeft met vaststelling van de gebiedsvisie Stokmansveld (zie paragraaf 4.3.4) expliciet overwogen dat ter plaatse van het plangebied het toevoegen van enkele woningen mogelijk is. De gebiedsvisie gaat hier dus voor op het uitgewerkte criterium ‘niet bouwen achter bestaande woningen’.
    Dat daar voor deze locatie voor gekozen is, komt door de unieke situatie. De bestaande woningen zijn reeds gelegen achter de woningen georiënteerd aan de Pelmolenweg en Stokmansveldweg. De woning aan de [locatie] stamt uit 1900. Door de bouw van de woningen aan de Pelmolenweg en Stokmansveldweg is geleidelijk aan vanaf 1950 de oost en noordkant van [locatie] ingesloten. Er ligt een zeer grote open ruimte om [locatie] en 9A. Die ruimte moet zichtbaar blijven; daarom is in de gebiedsvisie (zie paragraaf 4.3.4) als randvoorwaarde geformuleerd dat van een compact erf sprake moet zijn. Hierdoor blijft de groene ruimte open, maar kunnen er toch ontwikkelingen plaatsvinden.
    Ook rondom de ontsluiting van het perceel is sprake van een bijzondere situatie en wordt op een andere manier invulling gegeven aan het criterium dat kavels ‘aan de openbare weg moeten grenzen’. De bestaande woningen worden via een eigen laan ontsloten op de Stokmansveldweg. Nieuwe woningen moeten ook via deze laan ontsloten worden.
    Hoewel er niet rechtstreeks aan een openbare weg wordt gebouwd, is ontsluiting via de bestaande aanwezige laan het meest wenselijk. Het perceel wordt ontsloten middels de reeds bestaande privélaan. Dit heeft twee redenen:
    • Eén ontsluitingsweg versterkt de ‘compacte erf’ - gedachte.
    • Hoewel technisch mogelijk, is een openbare weg in plaats van de privélaan lopende van de Stokmansveldweg naar het Pelmolenpad/Leijerweerdsdijk vanuit de gemeente niet wenselijk vanwege de mogelijkheid tot sluipverkeer en hinder voor de wandelverbinding tussen de Pelmolen en de Oosterhof.".
    3.6.    Tussen partijen is niet in geschil dat niet is voldaan aan twee toetscriteria uit paragraaf 4.2 van de Nota: ‘niet bouwen achter bestaande woningen’ en ‘de kavels moeten grenzen aan de openbare weg’. De vraag ligt voor of de raad door middel van het opstellen van een gebiedsvisie met specifieke randvoorwaarden voor deze locatie kon kiezen voor woningbouw ter plaatse en dat op basis van de Gebiedsvisie planologisch mogelijk kon maken.
    De Afdeling volgt de raad in zijn standpunt dat in dit geval op basis van paragraaf 5.1 van de Nota kon worden gekozen voor het opstellen van een gebiedsvisie. In de Gebiedsvisie en ook in de plantoelichting is uitgebreid toegelicht waarom voor het gebied Stokmansveld een gebiedsvisie is opgesteld. Het gaat om een groter samenhangend gebied dat afwijkt van de meer planmatige stedenbouwkundige uitbreidingen.
    Voor zover [appellant] en anderen betogen dat de Gebiedsvisie niet voldoet aan paragraaf 5.2 van de Nota, ligt de vraag voor of aan de Gebiedsvisie verbindende kracht moet worden ontzegd, omdat deze in strijd is met de Nota. In paragraaf 5.2 staat dat "met de voor de gebiedsvisie relevante voorwaarden en criteria uit hoofdstuk 4.2 rekening wordt gehouden". De raad stelt naar het oordeel van de Afdeling terecht dat deze formulering niet maakt dat het hier gaat om limitatieve of imperatieve criteria. Ook in paragraaf 4.2 zelf staat wat de toetscriteria betreft slechts dat "rekening moet worden gehouden" met de toetscriteria. Dat is anders bij de voorwaarden in paragraaf 4.2: daar staat bij dat eraan "voldaan" moet worden. Dat in de Gebiedsvisie rekening is gehouden met de toetscriteria ‘niet bouwen achter bestaande woningen’ en ‘de kavels moeten grenzen aan de openbare weg’ blijkt naar het oordeel van de Afdeling uit paragraaf 3.14 van die visie. Daar staat dat het een gebied betreft rond twee woningen die op een compact erf "achter" de Stokmansveldweg liggen en dat de woningen bereikbaar zijn via een laantje in het verlengde van de "oude" Stokmansveldweg. De raad heeft met die omstandigheden bij de vaststelling van de Gebiedsvisie dus rekening gehouden en er uitdrukkelijk voor gekozen om hier onder voorwaarden woningen toe te staan. In de plantoelichting is dat ook uitgebreid toegelicht. Voor zover [appellant] en anderen aanvoeren dat een "waardevolle open ruimte" niet tegelijkertijd een ontwikkellocatie kan zijn, omdat dan afbreuk wordt gedaan aan die openheid, overweegt de Afdeling dat in de Gebiedsvisie specifieke randvoorwaarden zijn gesteld om die openheid zoveel mogelijk te behouden. Zo moet de bebouwing gegroepeerd worden op een compact erf, moeten bepaalde bomen behouden blijven en moet de ruimte tussen de te behouden bomen en het compacte erf een open groen gebied vormen. De Afdeling ziet in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat de Gebiedsvisie onrechtmatig is en dat het plan daarop niet gebaseerd kon worden. De raad heeft geen gebruik gemaakt van artikel 4:84 van de Awb om af te wijken van de Nota.
    In de Gebiedsvisie zijn specifieke randvoorwaarden opgenomen voor de locatie rondom [locatie]/9a. [appellant] en anderen hebben niet aangevoerd dat aan die specifieke randvoorwaarden niet wordt voldaan met het voorliggende plan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    4.       Het beroep is ongegrond.
    5.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 september 2022
    780-944