ECLI:NL:RVS:2022:2309, Raad van State, 10-08-2022, 202107003/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [bedrijf] een boete van € 20.500,- opgelegd. [appellant] is directeur en enig aandeelhouder van [bedrijf]. [bedrijf] is een schoonmaakbedrijf en houdt zich daarnaast bezig met het uitzenden van personen in de schoonmaaksector. Vanaf 13 juni 2018 huurde [bedrijf] een woning op het adres [locatie] in Amsterdam. Naar aanleiding van een melding hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam op 11 september 2018 de woning bezocht. Van dit onderzoek hebben de toezichthouders een rapport van bevindingen op ambtsbelofte opgemaakt. Het college heeft zich, op grond van de resultaten van het onderzoek, op het standpunt gesteld dat [bedrijf] artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 heeft overtreden.

202107003/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 september 2021 in zaak nr. 20/28 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 maart 2019 heeft het college aan [bedrijf] een boete van € 20.500,- opgelegd.
    Bij besluit van 25 september 2019 heeft het college het door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 september 2021 heeft de rechtbank het door [bedrijf] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. N.K. Singh, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.J. Stellinga, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is directeur en enig aandeelhouder van [bedrijf]. [bedrijf] is een schoonmaakbedrijf en houdt zich daarnaast bezig met het uitzenden van personen in de schoonmaaksector. Vanaf 13 juni 2018 huurde [bedrijf] een woning op het adres [locatie] in Amsterdam. Naar aanleiding van een melding hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam op 11 september 2018 de woning bezocht. Van dit onderzoek hebben de toezichthouders een rapport van bevindingen op ambtsbelofte opgemaakt.
    1.1     Het college heeft zich, op grond van de resultaten van het onderzoek, op het standpunt gesteld dat [bedrijf] artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 heeft overtreden. De woning is aan de bestemming tot bewoning onttrokken, zonder de daartoe vereiste vergunning. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de woning zonder vergunning is omgezet van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimtes. Het college heeft aan [bedrijf] op grond van artikel 4.4.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 een boete opgelegd van € 20.500,-, primair vanwege onttrekking van de woning aan de bestemming tot bewoning, subsidiair vanwege omzetting. Volgens het college zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan geen boete opgelegd had mogen worden dan wel deze boete gematigd had moeten worden. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college terecht tot dit oordeel is gekomen.
    Hoger beroep
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de woning aan de bestemming tot bewoning is onttrokken. Verder voert hij aan dat de woning niet is omgezet van een zelfstandige woning naar onzelfstandige woonruimtes en dat de verklaring van [persoon A] is verzonnen door de gemeente Amsterdam. Verder is geen vergunning vereist, omdat de vergunning vanaf drie personen nodig is, aldus [appellant]. Ook voert [appellant] aan dat de cautie niet is verleend, waardoor de verklaringen van hem en [persoon A] buiten beschouwing dienen te worden gelaten. Tot slot betoogt [appellant] dat de boete zou moeten worden gematigd vanwege bijzondere omstandigheden.
    Beoordeling van het hoger beroep
    3.       Ingevolge artikel 21, aanhef en onder a, van Huisvestingswet 2014 is het verboden om een woning aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, zonder de daartoe vereiste vergunning. Voor het oordeel of dit artikel is overtreden, moet worden beoordeeld of de woning werd bewoond in de zin van Huisvestingswet. Wonen in de zin van de Huisvestingswet is het gebruik van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de Basisregistratie personen (brp), binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. Bij inschrijving in de brp bestaat in beginsel een vermoeden dat een persoon hoofdverblijf heeft in de woning. Het belang van inschrijving in de brp volgt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet, waaruit blijkt dat wanneer een woning wordt gebruikt voor bewoning en de bewoner zich inschrijft in de brp, geen sprake is van onttrekken. Zelfs wanneer dit voor een kortere periode, zoals zes maanden, het geval is, aldus de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet. Zie Kamerstukken II, 2009/10, 32 271, nr.3, p.26. In de artikelsgewijze toelichting op artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening is over de vergunningplicht voor onttrekking vermeld dat onder "aan de bestemming onttrekken" wordt verstaan elk ander gebruik dan permanente bewoning. De betekenis van het begrip "bewoning" is gelijk aan de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gehecht. Wie een huis bewoont en is ingeschreven in de brp heeft daar, permanent, zijn hoofdverblijf. Permanent houdt een periode van ten minste zes maanden in, aldus de toelichting.
    3.1     De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de aangetroffen situatie eerder blijk geeft van tijdelijk verblijf door meerdere personen, dan van permanent verblijf door twee personen. Daarvoor is het volgende van belang. In het rapport van bevindingen staat dat er vijf bedden zijn aangetroffen, verdeeld over twee slaapkamers. In de ene kamer lagen twee matrassen op de grond, in de andere kamer stond een stapelbed en een eenpersoonsbed.
    Verder staat geen van de aangetroffen personen op het adres in de brp ingeschreven. De huurovereenkomst staat op naam van [bedrijf]. [bedrijf] heeft geen schriftelijke overeenkomsten gesloten met de personen die in de woning verbleven. Ook heeft [appellant] verklaard dat hij er ongeveer twee maanden woont en er in totaal drie personen in de woning verblijven, waaronder hijzelf. Ten slotte heeft [persoon A], directeur van het bedrijf waar de buitenlandse werknemers werken, op 13 september 2018 volgens het op ambtsbelofte opgemaakte rapport van bevindingen verklaard:
    "(…) dat de woning door drie mannen bewoond wordt en dat het ook kan wijzigen, als er iemand weggaat om elders te werken en wonen komt er een andere persoon in de woning. De personen die er wonen willen niet ingeschreven staan op dit adres omdat ze toch maar voor een korte periode daar verblijven."
    3.2     Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
    Als in een later stadium van een procedure verklaringen worden overgelegd die afwijken van een van de overtreding opgemaakt proces-verbaal of onder ambtseed opgemaakt boeterapport is het aan de rechter om deze verklaringen feitelijk te waarderen. Bij de beoordeling van dergelijke verklaringen mag worden betrokken dat de afwijkende verklaringen niet ten overstaan van een toezichthouder zijn afgelegd. Een verklaring die ten overstaan van een toezichthouder is afgelegd is doorgaans meer betrouwbaar dan een latere verklaring. De gehoorde persoon zal in dat stadium meer geneigd zijn naar waarheid en onbevangen te verklaren en zich minder laten leiden door ongewenste gevolgen die antwoorden voor hem of derden zouden kunnen hebben (zie de uitspraak 15 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2084).
    [appellant] heeft in een later stadium van de procedure, namelijk tien dagen voor de zitting bij de Afdeling, verklaringen van degenen die tijdens het onderzoek in de woning zijn aangetroffen, [persoon A] en hemzelf overgelegd die afwijken van de verklaringen die zijn opgenomen in het op ambtsbelofte opgemaakte rapport van bevindingen. Deze afwijkende verklaringen zijn niet tegenover een toezichthouder afgelegd. De Afdeling acht het niet aannemelijk dat de verklaringen in eerste instantie verkeerd zijn geïnterpreteerd en gaat daarom af op de verklaringen zoals zij zijn opgenomen in het op ambtsbelofte opgemaakte rapport van bevindingen.
    3.3     Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 98) geldt de plicht om de cautie te geven indien sprake is van een mondelinge ondervraging met het oog op het opleggen van een bestraffende sanctie. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2165, volgt uit artikel 5:10a van de Awb dat de cautieplicht bestaat wanneer een redelijk waarnemer naar objectieve maatstaven kan vaststellen dat de betrokkene wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie. Blijft in een zodanig geval de cautie ten onrechte achterwege, dan kan de verklaring van de betrokkene in de regel niet worden gebruikt als bewijs voor de feiten die aan de sanctie ten grondslag zijn gelegd. Bij boeteoplegging aan een rechtspersoon komt het zwijgrecht, waarop door een cautie moet worden gewezen, evenwel slechts toe aan de bestuurders van de rechtspersoon.
    Op het moment dat [appellant] verklaarde "dat hij er ongeveer twee maanden woont en er in totaal drie personen in de woning verblijven, waaronder hijzelf" was er nog geen sprake van een mondelinge ondervraging met het oog op een bestraffende sanctie. Verder is de cautie wel telefonisch aan [persoon A] verleend, zoals blijkt uit de op ambtsbelofte opgemaakte bestuurlijke rapportage van 11 september 2018. De verklaringen van [appellant] en [persoon A] mochten daarom aan de besluitvorming van het college ten grondslag worden gelegd.
    3.4     Uit 3. tot en met 3.3 volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de woning aan de bestemming tot bewoning is onttrokken. Daarom behoeft de vraag of de woning zonder vergunning van een zelfstandige woning naar een onzelfstandige woning is omgezet niet meer te worden besproken. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    De door [appellant] genoemde omstandigheden dat er geen sprake is van recidive en dat hij maar beperkt financieel voordeel heeft gehad zijn geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb op grond waarvan de boete gematigd zou moeten worden. De hoogte van de boete is gebaseerd op personen of ondernemingen die voor het eerst een boete krijgen. Recidive kan leiden tot een hogere boete. Ten slotte noopt de omstandigheid dat, naar [appellant] stelt, hij van de overtreding maar beperkt financieel voordeel heeft genoten niet tot matiging van de opgelegde boete, alleen al omdat deze omstandigheid geen afbreuk doet aan de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding en de met de Huisvestingswet beoogde doelstelling strekt tot een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte en niet tot het voorkomen van financieel voordeel.
    4.       Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond.
    6.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. Sevenster
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2022
    280-1011
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestigingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    (…).
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 4.2.2
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    a. (…);
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    (…).