ECLI:NL:RBNHO:2022:6200, Rechtbank Noord-Holland, 27-06-2022, HAA 20/2194
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Proces-verbaal van de mondelinge uitspraak op het beroep van de Gedeputeerde Staten tegen een door de gemeente Zandvoort verleende omgevingsvergunning aan het Circuit in Zandvoort voor het aanleggen en gebruiken van een nieuwe uitweg vanaf het terrein van het Circuit. Het beroep is gegrond, onder andere, omdat de gemeente ten onrechte niet heeft getoetst aan de Wegenverordening. Ook is de verkeersveiligheid in het geding.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 20/2194
    
      
      proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juni 2022 in de zaak tussen
    
  
  
    gedeputeerde staten van Noord-Holland, uit Haarlem, eisers
    gemachtigde: mr. T.C. Leeman, in dienst van de provincie,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zandvoort, verweerder
      gemachtigde: mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem.
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Circuit Park Zandvoort Beheer B.V. te Zandvoort, derde-partij (hierna: vergunninghouder)
      gemachtigde: mr. J. Tingen, advocaat te Amsterdam.
    
    
    
    
  
  
    Zitting
    
    
      De rechtbank heeft het beroep van eisers tegen het besluit van verweerder van 28 februari 2020 op de aanvraag van de vergunninghouder om een omgevingsvergunning voor gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan en voor een uitweg (hierna: het bestreden besluit) op 8 november 2021 en 27 juni 2022 op zitting behandeld. 
    
    
    
      Eisers zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde, vergezeld van [naam 1] , [naam 2] en ir. [naam 3] , allen werkzaam bij de provincie Noord-Holland. Verweerder is verschenen bij de gemachtigde, vergezeld vanmr. [naam 4] , werkzaam bij de gemeente, en mr. [naam 5] , werkzaam bij de Omgevingsdienst IJmond. De vergunninghouder is vertegenwoordigd door de gemachtigde vergezeld van de extern adviseur de heer [naam 6] . Op de zitting van 8 november 2021 was aan de zijde van de vergunninghouder ook [naam 7] , in dienst van die partij, aanwezig.
    
    
    
      Na afloop van de behandeling van de zaak ter zitting op 27 juni 2022 heeft de rechtbank onmiddellijk ter zitting uitspraak gedaan. De motivering van die uitspraak vermeldt de rechtbank hierna onder de beslissing.
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij in voorschrift 4 de uitweg is vergund voor (maximaal) 50 (evenement)dagen; 
    - bepaalt dat als voorschrift aan de vergunning wordt verbonden dat de uitweg alleen mag worden gebruikt gedurende het evenement Grand Prix (Formule 1) en door hulpdiensten bij calamiteiten;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eisers te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten en draagt verweerder op € 1.896,50 te betalen (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1,5 punt voor het verschijnen ter zitting).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In het besluit van 28 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan de vergunninghouder op zijn aanvraag, met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, een omgevingsvergunning verleend voor het enerzijds in afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan creëren van een tweede ontsluitingsweg en anderzijds een uitweg op de provinciale weg N200, Boulevard Barnaart, ten behoeve van het Circuit Zandvoort. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft op 26 oktober 2021 een verweerschrift ingediend. Daarbij is ook een rapport van [bedrijf 1] overgelegd “Nut en noodzaak Noordelijke toegangsweg Circuit Zandvoort” van 15 oktober 2020 en een notitie van [bedrijf 3] van 29 oktober 2020. 
    
    
    
      Op verzoek van partijen heeft de rechtbank de behandeling aangehouden gedurende door hen gevoerde onderhandelingen.
    
    
    
      De vergunninghouder heeft op 28 oktober 2021 schriftelijk gereageerd. 
    
    
    
      Eisers hebben op 5 november 2021 op het verweerschrift en de reactie van de vergunninghouder gereageerd.
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting aangevangen op 8 november 2021. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om de vergunninghouder en verweerder de gelegenheid te geven om alsnog (schriftelijk) te reageren op de door eisers ingediende reactie van 5 november 2021. 
    
    
    
      Verweerder en de vergunninghouder hebben beiden op 3 december 2020 gereageerd. Verweerder heeft daarbij ook een memo van [bedrijf 1] van 2 december 2021 en de vergunninghouder heeft een memo van [bedrijf 2] van 2 december 2021 overgelegd. 
    
    
    
      Vervolgens hebben eisers op 28 december 2021 op de reacties van de vergunninghouder en verweerder gereageerd. 
    
    
    
      De vergunninghouder heeft ten slotte op 23 februari 2022 op de laatste reactie van eisers gereageerd.
    
    
    
      Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting op 27 juni 2022 voortgezet en daarna het onderzoek ter zitting gesloten.
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Feiten
      
    
    
      1.1
      De rechtbank betrekt bij de beoordeling de volgende feiten. De vergunninghouder heeft op 9 december 2019 bij verweerder de aanvraag ingediend voor het veranderen van een uitweg en het gebruik van de gronden in strijd met het bestemmingsplan voor de gewijzigde toegangsweg vanaf het terrein van het Circuit Zandvoort op de provinciale weg N200 (Boulevard Barnaart) in Zandvoort (de uitweg). Voordien was er wel een uitweg ter plaatse, maar die mocht en kon alleen worden gebruikt door voetgangers. De vergunninghouder wil de uitweg ook geschikt maken voor autoverkeer. De aanvraag heeft specifiek betrekking op:
      1. het gebruik van de uitweg ten tijde van de Formule 1 en de daarvoor benodigde aanpassingen op provinciaal terrein;
      2. het gebruik van de uitweg buiten de Formule 1 (gedurende het gehele jaar) voor hulpdiensten in geval van calamiteiten op het circuit;
      3. het gebruik van deze uitweg buiten de Formule 1 ten behoeve van het parkeren tijdens 50 evenementdagen voor maximaal 550 voertuigen per evenementdag. 
      De aanvraag is onderbouwd met een rapporten van [bedrijf 3] B.V. van 3 december 2019, “Circuit Zandvoort: het aanleggen van een uitrit naar de openbare weg N2000 (Boulevard Barnaart)” en een ruimtelijke onderbouwing genaamd “Realisatie toegangsweg te Circuit Zandvoort” van dezelfde datum en van 9 december 2019. 
      
    
    
      1.2
      Verweerder heeft vervolgens de aanvraag in de uitgebreide voorbereidingsprocedure behandeld. 
      
    
    
      1.3
      Aangezien de Boulevard Barnaart in beheer is bij eisers, heeft verweerder op grond van artikel 2.26, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op 19 december 2019 voor zover de aanvraag ziet op een uitwegvergunning, om advies gevraagd bij eisers. 
      
    
    
      1.4
      
        Eisers hebben in hun advies van 7 februari 2020 verweerder geadviseerd om het volgende toe te staan:
        1. een uitweg voor hulpdiensten om te gebruiken bij calamiteiten, onder een aantal voorschriften;
        2. een uitweg gedurende de Grand Prix (Formule 1) ten behoeve van het gebruik door personeel met inbegrip van raceteams, als voldaan wordt aan een aantal voorschriften.
        Een uitweg anders dan hiervoor genoemd, raden eisers af omdat volgens hen niet is aangetoond dat voor het geleiden van bezoekers naar parkeerplaatsen buiten de eerste twee situaties, sprake is van een dringende noodzaak en/of groot maatschappelijk belang, gelet op de bereikbaarheid van de weg en de veiligheid van het perceel. Het toestaan van het gebruik van de uitweg voor het parkeren bij evenementen op het Circuit anders dan onder 1 en 2, waardoor er extra kansen op confrontatie tussen de verkeersdeelnemers op de uitweg en die op de openbare weg ontstaat, kan daarom volgens eisers niet worden toegestaan. 
      
      
    
    
      1.5
      
        [bedrijf 3] heeft op 10 februari 2020 en op 21 februari 2020 een nadere onderbouwing gegeven voor de aanleg van de uitweg. De vergunninghouder heeft op 26 februari 2020 een onderbouwing gegeven van de noodzaak van de aangevraagde activiteiten en uitgelegd dat de omgevingsvergunning onverwijld in werking dient te treden.
      
    
    
      1.6
      In het bestreden besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning aan de vergunninghouder verleend voor de volgende activiteiten:
      1. Het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieverordening, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid of 4.3, derde lid, Wet ruimtelijke ordening (artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo);
      2. Een uitweg maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen (artikel 2.2, eerste lid, onder e, Wabo).
      
        Voor het deel van de uitweg dat in strijd is met het bestemmingsplan “Circuitgebied 2005” verleent verweerder de afwijking met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder 3e, Wabo omdat de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Na toetsing aan artikel 2.12 van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Zandvoort (Apv) heeft verweerder geconcludeerd dat er geen reden is om de omgevingsvergunning voor de uitweg te weigeren. Verweerder heeft de vergunning verleend voor alle 3 aangevraagde activiteiten zodat hij het advies van eisers gedeeltelijk niet heeft overgenomen. 
        Aan de vergunning worden (voor zover relevant) nog de volgende voorschriften verbonden:
      
      
        
          De uitweg dient door de vergunninghouder op een (verkeers)veilige en ordelijke wijze te worden onderhouden;
        
        
          Per evenement dient ten minste twee weken voorafgaand aan het gebruik van de weg een mobiliteits- en veiligheidsplan te worden overgelegd waaruit blijkt dat de veiligheid van alle verkeersdeelnemers rondom de uitweg gewaarborgd is. De uitweg mag maximaal 50 dagen per kalenderjaar worden gebruikt. 
        
        
          Onderdeel van het mobiliteits- en veiligheidsplan bij ieder evenement is dat het verkeer dient te worden geregeld door gecertificeerde verkeersregelaars. 
        
      
      
      
        
          Waaraan moest verweerder toetsen?
        
      
    
    
      2.1
      
        De rechtbank is allereerst van oordeel dat verweerder ten onrechte de aanvraag van de vergunninghouder alleen heeft getoetst aan de Apv en niet ook aan de Wegenverordening Noord-Holland 2015 (hierna: de oude Wegenverordening). Dat verweerder aan de oude Wegenverordening had moeten toetsen blijkt uit artikel 3 van de oude Wegenverordening en de tekst van de Apv zelf (artikel 2.12, vierde lid, Apv). Dat volgt ook uit het Nederlandse staatsrecht: een hogere regeling, zoals de oude Wegenverordening, gaat voor een lagere regeling. De oude Wegenverordening noemt verweerder weliswaar in het bestreden besluit, maar verweerder heeft daar feitelijk niet aan getoetst. 
        De rechtbank merkt daar nog bij op dat de (nieuwe) Omgevingsverordening NH2020 geldt vanaf 17 november 2020 waarin thans het uitwegvergunningenstelsel van de provincie is geregeld, maar die verordening is op deze aanvraag niet van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht zoals dat is opgenomen in artikel 12.2, eerste lid, onder a, van de Omgevingsverordening NH2020. De aanvraag heeft de vergunninghouder namelijk ingediend vóór november 2020 en verweerder heeft binnen twee jaar daarop beslist. Het beroep is reeds daarom gegrond.
        Ten aanzien van het toepasselijk beoordelingskader stelt de rechtbank, volledigheidshalve, nog voorop dat de uitweg niet een erftoegangsweg is en dat dit ook niet tussen partijen in geschil is, zodat de (afwijkende) bepalingen voor dergelijke uitwegen, zoals artikel 8, vijfde lid, van de oude Wegenverordening op de aanvraag niet van toepassing zijn. 
        De rechtbank stelt voor de verdere beoordeling voorts voorop dat alleen in geschil is de uitwegvergunning voor zover verweerder die heeft verleend voor 50 evenementendagen, anders dan de Grand Prix Formule 1.
      
      
      
        
          Toetsingskader oude Wegenverordening
        
      
    
    
      2.2
      
        In artikel 8, tweede lid van de oude Wegenverordening staat dat het uitgangspunt is dat een omgevingsvergunning voor een nieuwe of een wijziging van een uitweg niet wordt verleend, tenzij sprake is van een groot maatschappelijk belang of dringende noodzaak gelet op de veiligheid van de weg of de bereikbaarheid van een perceel, en indien is aangetoond dat er geen alternatieven zijn. De bewijslast ligt daarbij dus bij de aanvrager.
        Uit artikel 8, eerste lid, van de oude Wegenverordening volgt dat een aangevraagde omgevingsvergunning door het bevoegd gezag wordt geweigerd indien verlening daarvan in strijd zou zijn met de belangen genoemd in artikel 2. In artikel 2 van de oude Wegenverordening wordt, voor zover relevant, het belang van de veiligheid en de bruikbaarheid van de weg genoemd.
      
      
      
        
          Is sprake van een groot maatschappelijk belang?
        
      
    
    
      2.3
      
        In het bestreden besluit wordt een maatschappelijk belang gesteld, namelijk de Formule 1 en de voorschriften van de raceverkeersbond FA1, maar dat belang ziet niet op het gebruik van de uitweg voor de aangevraagde 50 evenementdagen. Verweerder stelt daarnaast dat het belang van de uitweg is gelegen in het feit dat deze zal helpen bij de doorstroming van het verkeer tijdens evenementen op het Circuit op andere kruispunten en rotondes in de omgeving. Een verkeersbelang kan weliswaar een relevant belang zijn, maar verweerder heeft onvoldoende overtuigend onderbouwd dat dit ook een groot maatschappelijk belang is. Het rapport van [bedrijf 1] van 2 december 2021 waarin gesteld wordt dat de uitweg een positief effect heeft op de doorstroming van de provinciale wegen N200 en N201, acht de rechtbank onvoldoende overtuigend. Daarbij komt dat eisers in hun reactie van 28 december 2021 ook een aantal kanttekeningen bij dit rapport hebben geplaatst, die de rechtbank kan volgen. Zo wordt opgemerkt dat het gehanteerde verkeersmodel geen informatie bevat over de verkeersdrukte in het weekend, terwijl op het Circuit Zandvoort juist vaak ook in de weekenden evenementen worden georganiseerd. Verder gaat het rapport alleen in op de instroom in de ochtend vanaf de N200 naar de uitweg en niet ook op de uitstroom vanaf de uitweg op de N200. Uit het rapport volgt ten slotte niet dat de uitweg een oplossing geeft voor het verkeersveiligheidsprobleem. Daarvoor zijn andere ingrepen nodig. 
        De vergunninghouder heeft ook nog gesteld dat de bezoekers door het gebruik van de uitweg minder kilometers hoeven te rijden hetgeen uit maatschappelijk of milieuoogpunt, zo begrijpt de rechtbank, gewenst zou zijn, maar ook dit argument is onvoldoende onderbouwd. Een deel van het verkeer richting het terrein van het Circuit dat over de N201 – door Zandvoort dus – en dus niet over de N200 vanaf Bloemendaal aan komt rijden, moet immers juist langer rijden om bij de uitweg te komen. De vergunninghouder heeft bij de berekeningen als uitgangspunt aangenomen dat 50 % van de bezoekers vanaf de N201 komt en 50 % vanaf de N200. Dat betekent dat de helft van de bezoekers langer moeten rijden in plaats van korter. Hierin is daarom ook geen (groot) maatschappelijk belang gelegen. 
      
      
      
        
          Andere afwijzingsgronden
        
      
    
    
      2.4
      Op grond van artikel 8, derde lid, oude Wegenverordening wordt een omgevingsvergunning voor een nieuwe uitweg ook niet wordt verleend als de aanvrager voorafgaand aan de aanvraag de beschikking heeft over een andere uitweg. Niet in geschil is dat de vergunninghouder vanaf het terrein van het Circuit de beschikking heeft over een andere uitweg, namelijk de hoofdingang aan de N201, Burgemeester van Alphenstraat. Ten onrechte is verweerder hier in het bestreden besluit niet ook op ingegaan, terwijl dat een verplichte afwijzingsgrond is.
      
      
        
          De verkeersveiligheid
        
      
    
    
      2.5
      
        Voorts is het de vraag of het belang van de verkeersveiligheid in de weg staat aan het verlenen van de omgevingsvergunning voor de uitweg. Uit artikel 8, zesde lid, oude Wegenverordening volgt dat een omgevingsvergunning voor een nieuwe uitweg of wijziging van een uitweg slechts wordt verleend onder de voorwaarden dat het zicht op en vanaf de uitweg niet wordt belemmerd en er voldoende ruimte is om de uitweg vooruit rijdend en zonder onderbrekingen op en af te rijden. Ook is het de vraag of de uitweg niet in strijd is met het belang van de verkeersveiligheid.
        Vast staat dat verkeer komende vanaf de uitweg, voordat het de provinciale weg op rijdt, een wandelpad, busbaan en fietsstroken met kruisen. Door het hoogteverschil op de uitweg is het zicht op de provinciale weg vanaf de uitweg een probleem. Dit erkent verweerder in het bestreden besluit ook, omdat gesteld wordt dat de aansluiting op de openbare weg niet conform de inrichtingseisen van de CROW is en dat het ontwerp van de uitweg geen goede inpassing heeft op de busbaan en het fietspad. Verweerder concludeert daarom dat de uitweg bij regulier dan wel dagelijks gebruik niet voldoet aan het criterium van veilig gebruik van de (provinciale) weg. Verweerder voert in het bestreden besluit aan dat de veiligheid wel voldoende wordt gewaarborgd door het inzetten van verkeersregelaars. Duidelijk is dat dat geen volwaardige oplossing voor het veiligheidsprobleem is. De effectiviteit ervan is onvoldoende duidelijk, omdat die oplossing telkens moet worden ingevuld. Ter zitting is verder toegelicht dat deze verkeersregelaars het verkeer op de provinciale weg helemaal stil moet leggen, zoals ook gebruikelijk is bij ingrijpende wegwerkzaamheden, om het verkeer vanaf de uitweg te laten uitrijden. Dat wijst er op dat van een veilige situatie in wezen geen sprake is. De rechtbank merkt daar bij op dat tijdens de Formule 1 races de verkeerssituatie en dus het gebruik van de uitweg anders is omdat dan de gehele provinciale weg voor het verkeer wordt afgesloten.
        Dat de uitweg slechts 50 dagen gebruikt zal worden en de verkeersveiligheid daarom wel acceptabel zou zijn, volgt de rechtbank niet. Ook gedurende die 50 dagen is de verkeerssituatie immers onvoldoende veilig. Daarbij komt dat de uitweg vaak ook nog juist in de zomer gebruikt zal worden als het sowieso al drukker is. 
        Concluderend is de rechtbank daarom van oordeel dat verweerder ook onvoldoende overtuigend heeft gemotiveerd dat het belang van de verkeersveiligheid aan het verlenen van de omgevingsvergunning niet in de weg staat. De vergelijking die verweerder heeft gemaakt met andere uitwegen die in de omgeving uitkomen op dezelfde provinciale weg, levert ten slotte ook geen argument op om de omgevingsvergunning voor deze uitweg wel te verlenen omdat dit geen vergelijkbare situaties zijn. Dat geen sprake is van vergelijkbare situaties is in wezen ook niet in geschil. 
      
      
      
      
      
        
          Het verleden en de toekomst
        
      
    
    
      2.6
      
        Ook de omstandigheid dat 15 jaar geleden tussen partijen gesproken is over een andere uitweg en een grondtransactie is gepleegd waarin aan een uitweg wordt gerefereerd, is niet een overtuigend argument om de omgevingsvergunning voor deze uitweg wel te verlenen omdat dit niet met zich meebrengt dat nu wel sprake is van een groot maatschappelijk belang en de huidig situatie wel voldoende veilig is. Die toets blijft immers gelden. 
        De omstandigheid dat de N200 Boulevard Barnaart langs de kust binnenkort op een andere wijze ingericht zal worden door verweerder, acht de rechtbank ook niet een voldoende overtuigend argument om de omgevingsvergunning voor deze uitweg thans in stand te laten. Zolang die herinrichting nog niet heeft plaatsgevonden, blijft immers sprake van een verkeersonveilige situatie zodat de verleende omgevingsvergunning nu niet in stand kan blijven. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      3.1
      De rechtbank is concluderend van oordeel dat verweerder de aanvraag in het bestreden besluit niet op de juiste wijze heeft getoetst. Ook is onvoldoende onderbouwd dat sprake is van een groot maatschappelijk belang. De verkeersveiligheid van de uitweg is voorts een beletsel voor het verlenen van de omgevingsvergunning. Er is onvoldoende zekerheid dat voldoende veiligheid wel kan worden gecreëerd met de oplossingen die door de vergunninghouder worden aangedragen. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 8 van de oude Wegenverordening en de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. 
      
    
    
      3.2
      Het beroep is daarom gegrond. Dat betekent dat de aan de vergunninghouder verleende omgevingsvergunning niet in stand blijft, voor zover die ziet op de 50 evenementdagen. Eisers krijgen daarom het betaalde griffierecht terug. Zij krijgen ook een vergoeding van de proceskosten (2,5 punt voor beroepschrift en twee zittingen naar het thans geldende tarief van € 759,- per punt).
      
    
    
      3.3
      Partijen zijn gewezen op de mogelijkheid om tegen de mondelinge uitspraak in hoger beroep te gaan op de hieronder omschreven wijze.
      
      
      
        Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2022 door mr. R.H.M. Bruin, rechter, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van dit proces-verbaal is verzonden aan partijen op: 
      
      
      
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop dit proces-verbaal is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.