ECLI:NL:RBMNE:2020:4517, Rechtbank Midden-Nederland, 05-10-2020, UTR 19/2247, UTR 19/5306 en UTR 20/33
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2020-10-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom en weigering omgevingsvergunning voor gebruik van een bedrijfsgebouw voor detailhandel en comm dienstverlening. Geen concreet zicht. Beroep strijd met Dienstenrichtlijn en strijd gelijkheidsbeginsel slaagt niet.  Afwijzing vovo.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: UTR 20/33, UTR 19/2247 en UTR 19/5306
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 oktober 2020 op het verzoek om een voorlopige voorziening en op de beroepen in de zaken tussen
    
  
  
    
      
      [eiser] , te [plaats] , eiser(gemachtigde: mr. H.S. Weeda),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht , verweerder(gemachtigde: mr. S. Ros).
    
    
  
  
    Inleiding 
    Eiser is sinds 1 mei 2018 eigenaar van het pand op het perceel [adres 1] te [plaats] (het perceel). 
    
    
      Op 4 december 2018 heeft een inspectie plaatsgevonden op het perceel door een buitengewoon opsporingsambtenaar van de gemeente Utrecht. Deze heeft geconstateerd dat het perceel gebruikt wordt voor de vestiging van meerdere bedrijfjes (detailhandel) en dat aanwezige installaties niet adequaat worden beheerd, onderhouden en gecontroleerd.
    
    
    
      Bij besluit van 11 februari 2019 heeft verweerder gelast het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan voor 15 april 2019 te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden onder verbeurte van een eenmalige dwangsom van € 10.000,-. Ook heeft verweerder eiser gelast voor 15 april 2019 de geconstateerde gebreken te (laten) herstellen en hersteld te (laten) houden onder verbeurte van een eenmalige dwangsom van € 7.500,-. 
    
    
    
      Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Verweerder heeft de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar. 
    
    
    
      Eiser heeft op 4 april 2019 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor een gebruikswijziging voor ondergeschikte detailhandel en commerciële dienstverlening op het perceel. 
    
    
    
      Bij besluit van 29 april 2019 heeft verweerder de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het gebruiken van een bedrijfsgebouw voor detailhandel en commerciële dienstverlening op het perceel geweigerd. 
      Bij besluit op bezwaar van 14 mei 2019 heeft verweerder het bezwaar tegen de opgelegde lasten onder dwangsom ongegrond verklaard en de lasten onder dwangsom onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
    
    
    
      Eiser heeft een beroep en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend vanwege de opgelegde lasten onder dwangsom. Het beroep is geregistreerd onder zaaknummer 
      UTR 19/2247. Het verzoek is geregistreerd onder zaaknummer UTR 19/2237.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft op 8 augustus 2019 het besluit op bezwaar van 14 mei 2019 geschorst tot zes weken na de nog te nemen beslissing op eisers bezwaar tegen het besluit van 29 april 2019.    
    
    
    
      Op 7 november 2019 heeft verweerder zijn besluit op bezwaar van 14 mei 2019 herzien in zoverre dat hij de motivering heeft aangepast en aangevuld. Verweerder ziet geen reden om van handhavend optreden af te zien en verklaart de bezwaren van eiser ongegrond. 
      Eiser is het daar niet mee eens.
    
    
    
      Op eveneens 7 november 2019 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de weigering een omgevingsvergunning te verlenen, ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft ook daar beroep tegen ingesteld. Dat beroep is geregistreerd onder zaaknummer UTR 19/5306. 
    
    
    
      Eiser heeft eveneens een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend tegen de opgelegde lasten onder dwangsom. Dat verzoek is geregistreerd onder zaaknummer 
      UTR 20/33.
    
    
    
      Verweerder heeft de begunstigingstermijn opgeschort tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
    
    
    
      De voorzieningenrechter had partijen uitgenodigd te verschijnen op een zitting van 18 maart 2020. Als gevolg van het uitbreken van het Coronavirus is die zitting niet doorgegaan. In plaats daarvan heeft nog een schriftelijke ronde plaatsgevonden.
    
    
    
      Op verzoek van de voorzieningenrechter heeft verweerder bij brief van 14 mei 2020 gereageerd, in aanvulling op zijn verweerschrift van 13 maart 2020.   
    
    
    
      Eiser heeft daarop gereageerd bij brief van 29 mei 2020.
    
    
    
      Verweerder heeft op 15 juni 2020 gereageerd en daarbij een stedenbouwkundig advies van 10 juni 2020 overgelegd. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 augustus 2020. Eiser is met zijn echtgenote [A] verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is verschenen [B] .
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Het beroep tegen het besluit van 14 mei 2019
      
    
    1. De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder met het bestreden besluit van             7 november 2019 inzake de opgelegde last onder dwangsom een besluit heeft genomen in de zin van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met dit besluit is niet tegemoet gekomen aan het beroep van eiser gericht tegen het besluit van 14 mei 2019. Het beroep van eiser wordt geacht mede te zijn gericht tegen het bestreden besluit van                7 november 2019. Gesteld noch gebleken is dat eiser nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit van 14 mei 2019. Het beroep daartegen is daarom niet ontvankelijk. 
    
    
      
        Bestemmingsplan
      
    
    2. Op het perceel [adres 1] is het bestemmingsplan " Bedrijventerrein Overvecht en omgeving , eerste herziening" en het bestemmingsplan “ [adres 1] , Overvecht ” van toepassing. Het perceel is gelegen binnen de bestemming 'Bedrijventerrein'. 
    
    
      In artikel 3 van de planregels is bepaald dat gronden die gelegen zijn binnen deze bestemming  bedoeld zijn voor bedrijven uit de categorie 1 tot en met 3.1 van de Lijst van Bedrijfsactiviteiten. 
    
    
    
      In artikel 1.13 van de planregels is bepaald wat onder een bedrijf wordt verstaan: 
      bedrijf: een onderneming waarbij het accent ligt op het vervaardigen, produceren, bewerken/herstellen, installeren en verhandelen van goederen, waarbij eventueel detailhandel uitsluitend plaatsvindt als ondergeschikt onderdeel van de onderneming in de vorm van verkoop en/of levering van ter plaatse vervaardigde, bewerkte of herstelde goederen, dan wel goederen die in rechtstreeks verband staan met de uitgeoefende handelingen.
    
    
    
      
        Het beroep UTR 19/5306
      
    
    
    
      
        Concreet zicht op legalisatie
      
    
    3. Ter legalisatie van het strijdig gebruik heeft eiser een aanvraag voor een omgevingsvergunning gedaan ten behoeve van een gebruikswijziging voor ondergeschikte detailhandel en commerciële dienstverlening. 
    
    4. Verweerder heeft geweigerd deze vergunning te verlenen en heeft daaraan de volgende motivering ten grondslag gelegd. Ondergeschikte detailhandel hoeft niet apart vergund te worden, want dit is al toegestaan op grond van het bestemmingsplan. In de planregels is geen omschrijving van het begrip dienstverlening opgenomen. Dienstverlening past ook niet in de definitie van bedrijf, zoals omschreven in artikel 1.13 van de planregels. Deze activiteit is bij de vaststelling niet in het bestemmingsplan opgenomen, omdat dit niet wenselijk werd geacht. In het gemeentelijk beleid in paragraaf 2.3 van de plantoelichting is opgenomen dat in beperkte mate met een omgevingsvergunning andere functies kunnen worden toegelaten. Verweerder acht commerciële dienstverlening niet passend op een bedrijventerrein, omdat deze activiteiten een andere dynamiek en ruimtelijke uitstraling hebben dan de normaliter op een bedrijventerrein gevestigde bedrijven.
    
    5. In de eerste plaats heeft eiser tegen de weigering aangevoerd dat verweerder in zijn besluit ten onrechte de vormen van ondergeschikte detailhandel beperkt tot detailhandel in goederen die ter plaatse geproduceerd c.q. vervaardigd zijn, terwijl de begripsbepaling, opgenomen in artikel 1.13 van de planregels ook spreekt van “bewerken/ herstellen, installeren en verhandelen van goederen”. Op deze manier ontstaat er volgens eiser onduidelijkheid.
    
    6. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat dit inderdaad niet volledig in het bestreden besluit staat. Duidelijk is dat het gaat om detailhandel die ondergeschikt is aan de activiteiten die in de definitie van bedrijf zijn genoemd, dus niet alleen vervaardigen/ produceren, maar ook de andere, door eiser genoemde activiteiten, zolang de detailhandel maar een rechtstreeks verband heeft met hoofdactiviteit. Per geval zal steeds feitelijk moeten worden bekeken of het bedrijf voldoet aan de definitie van het bestemmingsplan.
    
    7. De voorzieningenrechter kan de nadere toelichting van verweerder volgen. Daarmee is voldoende onderbouwd welke ondergeschikte detailhandel wel en niet is toegelaten. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    8. Eiser voert verder aan dat onvoldoende is gemotiveerd waarom ten behoeve van de commerciële dienstverlening geen toepassing wordt gegeven aan de ontheffingsmogelijkheid van artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). De motivering van verweerder waarom commerciële dienstverlening niet op een bedrijventerrein past, is onvoldoende omdat er feitelijk op het bedrijventerrein al een mix van verschillende functies aanwezig is, zoals een coffeeshop, een rijschool of een winkel met tweedehands spullen. Vergelijking met wat wel al is toegestaan, verklaart niet waarom commerciële dienstverlening daar niet in past.
    
    9. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het medewerking verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan een discretionaire bevoegdheid van verweerder is die de voorzieningenrechter slechts terughoudend kan toetsen. Dat betekent dat de voorzieningenrechter moet beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren af te wijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor.
    
    10. Verweerder heeft een toelichting gegeven op de visie achter het ter plaatse geldende bestemmingsplan “ Bedrijventerrein Overvecht en omgeving, eerste herziening ”. Omdat ten tijde van het tot stand komen van het bestemmingsplan het bedrijventerrein te kampen had met leegstand is in het bestemmingsplan als doelstelling opgenomen de bestaande functies te behouden en, waar mogelijk, functies te verruimen en te verbreden. In hoofdzaak worden alleen bedrijfsfuncties toegelaten. In de visiekaart, behorend bij paragraaf 2.3 Gemeentelijk beleid in de toelichting op het bestemmingsplan, zijn een aantal zones aangewezen waar een uitzondering wordt gemaakt op de hoofdregel door onder voorwaarden in beperkte mate andere passende functies toe te laten, zoals perifere detailhandel, sport en ontspanning, wonen, hotel, onderwijs, horeca en kinderopvang als dit versterkend is voor de kracht van het gebied. Voor deze functies zijn in het bestemmingsplan wijzigings- en afwijkingsbevoegdheden opgenomen, die gekoppeld zijn aan de diverse wro-zones op die visiekaart. Doel hiervan is het creëren van economische levendigheid en meer heterogeniteit in het gebied. In het bestemmingsplan is aandacht besteed aan een goede dosering van functieverbreding en de passendheid hiervan binnen het complete concept.
    
      Deze uitgangspunten betekenen volgens verweerder niet dat zich nu alle vormen van ondernemingen kunnen vestigen. Alleen op een daarvoor aangewezen perceel kan worden afgeweken van de bestemming ‘bedrijf’. Het karakter van een bedrijventerrein moet worden behouden. Dit is een bewuste keuze geweest bij de vaststelling van het bestemmingsplan.
      Toegespitst op het perceel [adres 1] stelt verweerder zich op het standpunt dat voor dit perceel geen nadere duiding in het bestemmingsplan in het bestemmingsplan is opgenomen die het mogelijk maakt om hier afwijkend gebruik toe te staan. Ook in het nog door verweerder overgelegde advies van de Afdeling Stedenbouw van 10 juni 2020 wordt geadviseerd om vast te houden aan de uitgangspunten van het bestemmingsplan en niet af te wijken. Bovendien wijst verweerder erop dat commerciële dienstverlening een andere ruimtelijke uitstraling heeft dan een bedrijf. Bedrijven produceren voornamelijk en dat geeft onder andere minder parkeerdruk en verkeersbewegingen. Hierop is het bedrijventerrein qua voorzieningen ook ingericht. Tevens heeft eiser ervoor gekozen het pand [adres 1] in te delen in meerdere (kleine) ruimtes. Dat maakt dat de intensiteit van het gebruik hoog is en dit heeft gevolgen voor de ruimtelijke uitstraling, zoals meer verkeersbewegingen en parkeerdruk. 
    
    
    11. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak (onder meer de uitspraak  van 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS: 2013:BZ1232, volgt dat het bestuursorgaan voor de weigering om af te wijken van het bestemmingsplan mag verwijzen naar in het bestemmingsplan neergelegd nog actueel beleid. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder met de door hem gegeven motivering voldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom commerciële dienstverlening niet passend is binnen dit bedrijventerrein en waarom hij geen gebruik heeft willen maken van de afwijkingsbevoegdheid, neergelegd in artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor. Dat er via wijzigings- en afwijkingsbevoegdheden van het bestemmingsplan andere bedrijvigheden, zoals bijvoorbeeld een coffeeshop, op het bedrijventerrein zijn gevestigd, maakt niet dat nu alle vormen van bedrijvigheid moeten worden toegelaten. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    12. Verweerder heeft bij zijn weigering het financiële belang van eiser om ondernemingen ten behoeve van commerciële dienstverlening in het pand te vestigen, afgewogen tegen het algemeen belang bij behoud van het karakter van het bedrijventerrein en het vasthouden van de uitgangspunten van het bestemmingsplan. De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat verweerder voldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom het belang van eiser in dit geval moet wijken voor het algemeen belang. Verweerder heeft daarmee in redelijkheid de omgevingsvergunning kunnen weigeren. 
    
    13. Het beroep tegen de geweigerde omgevingsvergunning is ongegrond.
    
    
      
        Het beroep UTR 19/2247
      
    
    14. Dat oordeel van de voorzieningenrechter betekent in de beroepszaak tegen de last onder dwangsom dat er geen concreet zicht op legalisatie is. De voorzieningenrechter zal vervolgens bezien of er omstandigheden zijn dat het handhavend optreden door verweerder zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie dient te worden afgezien.
    
    
      
        Strijd met de Dienstenrichtlijn
      
    
    15. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder geen onderzoeken heeft gepleegd naar de vraag of detailhandel of commerciële dienstverlening in het pand Arkansasdreef 20-22 zou leiden tot een onevenredige aantasting van het gemeentelijke detailhandel beleid. Daarmee is het niet toestaan van deze functies in strijd met de Dienstenrichtlijn. Er is sprake van onvoldoende motivering van het bestreden besluit. 
    
    16. Eiser heeft zijn schriftelijke beroepsgronden met name toegespitst op de detailhandel. Ter zitting heeft eiser aangegeven dat deze beroepsgrond alleen nog ziet op commerciële dienstverlening. De voorzieningenrechter zal zich in haar beoordeling dan ook hiertoe beperken.
    
    17. Verweerder heeft zijn standpunt ten aanzien van commerciële of publieke dienstverlening nader toegelicht in het nader advies van de Afdeling Stedenbouw van 
    10 juni 2020. Publieke dienstverlening is niet opgenomen in het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Overvecht en omgeving, eerste herziening ”, omdat het daar niet wenselijk wordt geacht. Het is wel mogelijk in winkelgebieden en centra die onderdeel zijn van de fijnmazige verzorgingsstructuur. Dit zijn veelal drukkere gebieden. Detailhandel en publieksgerichte dienstverlening kunnen elkaar versterken en dragen bij aan het functioneren van het centrum. Daarnaast zijn er mogelijkheden voor publieke dienstverlening in stadsstraten: ruimere drukken straten tussen buurten met over het algemeen een belangrijke verkeersfunctie en winkels of horeca. Publieke dienstverlening is daarom specifiek bestemd. Een algemene mogelijkheid voor de vestiging van publiekgerichte dienstverlening leidt tot een verspreiding los van de locaties die hiervoor zijn aangewezen buiten de fijnmazige verzorgingsstructuur. 
    
    18. De voorzieningenrechter overweegt als volgt. In deze zaak is geen sprake van vaststelling van een bestemmingsplan, maar van handhaving van gebruik in strijd met een onherroepelijk bestemmingsplan. Hierboven heeft de voorzieningenrechter vastgesteld dat er geen concreet zicht op legalisatie is. De vraag nu is of er zodanige omstandigheden zijn dat verweerder van handhaving had moeten afzien. In dat kader mag van eiser verwacht worden dat hij zijn beroep op strijd met de Dienstenrichtlijn concretiseert. Eiser heeft slechts gesteld dat verweerder geen onderzoeken heeft gedaan naar commerciële dienstverlening op het bedrijventerrein en het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. Eisers verwijzing naar andere - wel toegestane - activiteiten in het plangebied zijn meer op te vatten als een beroep op het gelijkheidsbeginsel. De voorzieningenrechter zal hierna nog nader op ingaan. 
    
    19. In reactie op de beroepsgrond van eiser heeft verweerder een nadere motivering gegeven waarom commerciële dienstverlening niet als bestemming in het bestemmingsplan “ Bedrijventerrein Overvecht en omgeving, eerste herziening ” is opgenomen en waarom in bepaalde zones in beperkte mate kan worden afgeweken. In het kader van het rechtszekerheidsbeginsel acht de voorzieningenrechter dit standpunt niet onredelijk. De aangewezen rechtsgang om het bestemmingsplan te laten toetsen aan de Dienstenrichtlijn is namelijk bij de gemeenteraad een verzoek tot herziening van het bestemmingsplan te in te dienen. De voorzieningenrechter verwijst naar rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3471 en van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520.
    De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Gelijkheidsbeginsel
      
    
    20. Tot slot heeft eiser, kort samengevat, aangevoerd dat op het bedrijventerrein een groot aantal bedrijven/ bedrijfjes is gevestigd dat aan te merken is als gelijke gevallen. 
    
      Verweerder heeft in antwoord hierop aangegeven dat het gaat om functies die in het bestemmingplan - al dan niet via de wijzigings- en afwijkingsbevoegdheden voor de aangewezen percelen - zijn voorzien. Het perceel van eiser heeft niet zo’n nadere duiding. Daarom is er geen sprake van gelijke gevallen. Daarnaast zijn er op een aantal adressen vergunningen verleend voor andere functies dan die op de [adres 1] . Zo is voor de coffeeshop op de Tennesseedreef een omgevingsvergunning voor vijf jaar verleend. Dit betreft een horecafunctie, waarvoor het bestemmingsplan in beperkte mate ruimte biedt. Ook dit is dus geen gelijk geval.
      Ten aanzien van het bedrijf aan de [adres 2] heeft verweerder aangegeven dat handhavend wordt opgetreden.
    
    
    21. Gelet op bovenstaande komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat verweerder voldoende heeft onderbouwd dat er geen sprake is van gelijke gevallen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
    
    22. Ter zitting heeft eiser nog toegelicht dat hij een financieel belang heeft bij het pand [adres 1] . De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze omstandigheid niet maakt dat verweerder om die reden van handhaving had moeten afzien.
    
    23. De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat het beroep tegen de last onder dwangsom ongegrond is.
    
    
      
        Voorlopige voorziening UTR 20/33
      
    
    24. Nu de beide beroepen tegen de twee besluiten van 7 november 2019 ongegrond zijn, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
      
        Proceskosten
      
    
    25. Omdat in de beroepszaak UTR 19/2247 sprake is van een gewijzigd besluit ziet de voorzieningenrechter aanleiding een proceskostenveroordeling uit te spreken. De proceskosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de reactie op het gewijzigde besluit, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
    
    26. Ook dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht in de beroepszaak UTR 19/2247 te vergoeden.
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      -  verklaart het beroep tegen het besluit van 14 mei 2019 niet-ontvankelijk; 
      -  verklaart de beide beroepen tegen de besluiten van 7 november 2019 ongegrond;
      -  wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
      -  bepaalt dat verweerder de proceskosten van eiser vergoedt tot een bedrag van 
        € 1.312,50;
      -  draagt verweerder op het griffierecht van € 174,- in de procedure UTR 19/2247
        aan eiser te vergoeden.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 5 oktober 2020 door mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.S.D. de Weerd, griffier. 
      Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak zo nodig alsnog in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
      Afschrift aan partijen verzonden op:
    
    
    
    
    
  
  
    Indien u het niet eens bent met deze uitspraakTegen deze uitspraak kan, voor zover daarbij is beslist op de beroepen, binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden, hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.