ECLI:NL:RBLIM:2020:7732, Rechtbank Limburg, 09-10-2020, ROE 19 / 1905
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2020-10-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Betreft beroep tegen een weigering omgevingsvergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte (kamerverhuur). Eiseres beroept zich op een toezegging die aan de vorige huurder is gedaan. De rechtbank overweegt dat er voor kamerverhuur nooit de benodigde omgevingsvergunning is verleend. Zij is van oordeel dat geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan omdat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de toezegging op de concrete situatie van eiseres is toegesneden. De destijds aan de vorige huurder gedane toezegging was op de persoon en de persoonlijke (financiële) situatie van de toenmalige huurder toegesneden en betrof een kleinschaliger initiatief. Het beroep wordt daarom ongegrond verklaard.

RECHTBANK LIMBURG
    Zittingsplaats Roermond
    
    
      Bestuursrecht 
    
    
    
      Zaaknummer:  ROE  19 / 1905 
    
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 oktober 2020 in de zaak tussen 
    
    Huureenwoonruimte.nl B.V., gevestigd te Roermond, eiseres,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roermond, verweerder. 
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 20 november 2018 (hierna: het besluit op aanvraag) heeft verweerder geweigerd aan eiseres een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te verlenen voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte op het adres [adres 1] in [plaats] .  
    
    
    
      Bij besluit van 28 mei 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit op aanvraag ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering van laatstgenoemd besluit.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. R.A.J. van der Leeuw, advocaat te Roermond, die bij brief van 25 juli 2019 de beroepsgronden heeft ingediend. 
    
    
    
      Verweerder heeft de stukken die op zaak betrekking hebben ingezonden en heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 september 2020, waar eiseres, vertegenwoordigd door [naam 1] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres en [naam 2] , werkzaam bij H&L Vastgoed B.V., en verweerder, vertegenwoordigd door [naam 3] , werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Op 12 mei 2016 heeft [naam uitbater] (hierna: [naam uitbater] ), toenmalig huurder/uitbater van Café ‘ [naam café] ’ aan de [adres 1] in [plaats] , een verzoek om vooroverleg bij verweerder ingediend ten behoeve van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het omzetten van woonruimte naar kamerverhuur op genoemd adres. In de toelichting van het verzoek heeft [naam uitbater] vermeld dat er twee kamers zijn verhuurd en dat hij graag de andere twee kamers ook wil verhuren.  
    
    2. Bij brief van 23 juni 2016 heeft verweerder [naam uitbater] bericht dat het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte op de onderhavige locatie niet voldoet aan de voorschriften van de Huisvestingsverordening Roermond 2015-2019 (hierna: de Huisvestingsverordening) en dat op grond daarvan geen medewerking aan zijn verzoek kan worden verleend. 
    
    3. Het verzoek is daarna behandeld in de vergadering van verweerder van 14 maart 2017. In die vergadering heeft verweerder in afwijking van het ambtelijk advies en conform het voorstel van de portefeuillehouder besloten medewerking te verlenen aan kamerverhuur op het adres [adres 1] . De portefeuillehouder was onder meer van mening dat in het perspectief van de bestaande woon- en leefomgeving medewerking aan het initiatief kon worden verleend. Er woonden destijds al gedurende één jaar twee, door [naam uitbater] zorgvuldig uitgezochte huurders boven het café en er waren geen klachten over de bewoners of klanten van het café. Verder werd in aanmerking genomen dat bekend was dat [naam uitbater] bij overlast in de woonomgeving de betrokkenen daarop aansprak en openstond voor samenwerking met de gemeente. Cumulatie met overige, reeds lang aanwezige kamerverhuurpanden in de directe omgeving en de aanwezigheid van de aan de overzijde van het spoor gelegen (24-uurs opvangvoorziening) [naam opvangvoorziening] werd door de portefeuillehouder niet als een belemmering voor het initiatief gezien. Door in te stemmen met het initiatief zou de levensvatbaarheid van een historisch en markant café worden versterkt, hetgeen de leefbaarheid ter plaatse ten goede zou komen, aldus de portefeuillehouder. 
    
    4. Op 6 augustus 2018 heeft eiseres, die inmiddels het pand [adres 1] huurde van H&L Vastgoed B.V., bij verweerder een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte. In de aanvraag is vermeld dat eiseres het pand wil gaan gebruiken voor kamerverhuur. Daarbij zijn de namen van zes kamerbewoners/huurders opgegeven en is tevens vermeld dat wordt beoogd om acht onzelfstandige woonruimtes in het pand te realiseren. 
    
    5. Bij het besluit op aanvraag heeft verweerder de aanvraag afgewezen op grond van artikel 2.2, tweede lid, van de Wabo in verbinding met artikel 5 van de Huisvestingsverordening. Daartoe is overwogen dat de aanvraag betrekking heeft op een pand dat minder dan acht panden verwijderd is van een kamerverhuurpand dat is opgenomen in het register als bedoeld in artikel 7 van de Huisvestingsverordening en dat aannemelijk is dat verlening van de omgevingsvergunning zou leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefklimaat, veiligheid of gezondheid in de omgeving van het pand.
    
    6. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en betoogd dat door verweerder op 14 maart 2017 het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat medewerking zou worden verleend aan de omzetting naar onzelfstandige woonruimtes. Verder zijn de genoemde weigeringsgronden bestreden, onder meer omdat niet duidelijk was op welke rapportages en onderliggende stukken het afwijzend standpunt ten aanzien van de gestelde ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefklimaat, veiligheid of gezondheid in de omgeving van het gebouw, waarop de aanvraag betrekking heeft, was gebaseerd. 
    
    7. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dat bezwaar ongegrond verklaard en is het besluit op aanvraag in stand gelaten, onder toevoeging van de rapportage en inventarisatie van de politie. Hieruit blijkt dat redelijkerwijs kan worden aangenomen dat het woon- en leefklimaat verder onder druk zal komen te staan als de gevraagde vergunning voor kamerverhuur wordt verleend, aldus verweerder. 
    
    8. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en haar standpunt gehandhaafd dat verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel handelt door de omgevingsvergunning te weigeren. Eiseres betoogt dat verweerder op 14 maart 2017 heeft besloten medewerking te verlenen aan kamerverhuur op het adres [adres 1] , waaraan het standpunt en de overwegingen van de portefeuillehouder ten grondslag liggen. Volgens eiseres is sprake van een welbewuste standpuntbepaling van het bevoegd gezag, vastgelegd in een schriftelijk stuk, die op de concrete situatie ter plaatse is toegesneden. Verder is niet gebleken van zwaarwegende belangen die aan honorering van de gewekte verwachtingen in de weg staan, aldus eiseres. Indien verweerder van zijn eerdere toezegging terugkomt, dan zou dat deugdelijk gemotiveerd moeten worden en zou beoordeeld moeten worden of zulks tot schadevergoeding noopt. Eiseres heeft verder in beroep aangevoerd dat het door verweerder uitgevoerde leefbaarheidsonderzoek niet voldoet. Zij betwist de registraties van de meldingen van de BOA, de registraties van de wijk-BOA, het onderzoek door het wijkteam, de meldingen van politie-inzet en bevindingen uit het inloopspreekuur. Volgens eiseres getuigen deze stukken van een gebrek aan objectiviteit, onpartijdigheid, inzichtelijkheid en kenbaarheid, zijn deze niet toegesneden op het onderhavige pand en kan daaruit niet de conclusie worden getrokken dat verlening van de omgevingsvergunning een ongeoorloofde inbreuk op een geordend woon- en leefklimaat zal maken. 
    
    9. De rechtbank overweegt als volgt. 
    
    10. Ingevolge artikel 2.2, tweede lid, van de Wabo kan bij provinciale, gemeentelijke of waterschapsverordening worden bepaald dat het in daarbij aangewezen categorieën gevallen verboden is projecten die geheel of gedeeltelijk bestaan uit andere activiteiten die behoren tot een daarbij aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving, uit te voeren zonder omgevingsvergunning. 
    
    
      Ingevolge artikel 2.18 van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening. 
    
    
    
      Ingevolge artikel 3 van de per 1 juli 2019 ingetrokken Huisvestingsverordening – die ingevolge artikel 4 van de ‘Verordening overgangsrecht van de Huisvestingsverordening Roermond 2015-2019’ op de onderhavige aanvraag van toepassing is gebleven – is het verboden een woonruimte, aangewezen in artikel 2, met het oog op het behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad, zonder omgevingsvergunning van verweerder van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    
    
      Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Huistingsverordening, voor zover van belang, kan verweerder de omgevingsvergunning weigeren indien:
    
    
      
        vaststaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat verlening van de omgevingsvergunning ten behoeve van kamerverhuur zou leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefklimaat, veiligheid of gezondheid, in de omgeving van het gebouw waarop de aanvraag betrekking heeft. Een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefklimaat, veiligheid of gezondheid, in de omgeving van het gebouw wordt in ieder geval aanwezig geacht indien meer dan 10% van de tot bewoning bestemde gebouwen in de betreffende straat met dezelfde postcode wordt gebruikt voor huisvesting als bedoeld in artikel 3;
      
      
        de aanvraag betrekking heeft op een pand, dat minder dan 8 panden is gelegen van een kamerverhuurpand waarvoor een omgevingsvergunning is verleend, dan wel een aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend of in het register van als bedoeld in artikel 7 is opgenomen.
      
    
    11. De rechtbank stelt vast dat verweerder de aanvraag heeft afgewezen zowel op grond van artikel 5, tweede lid, onder a, als onder b, van de Huisvestingsverordening. Ingevolge artikel 5, tweede lid, onder b, kan verweerder de aanvraag afwijzen als die betrekking heeft op een pand dat minder dan 8 panden is gelegen van een kamerverhuurpand dat in het register voor kamerverhuur is opgenomen. De rechtbank stelt met verweerder vast dat de panden [adres 2] en [adres 3] zijn opgenomen in het register voor kamerverhuur. De aanvraag heeft betrekking op een pand, [adres 1] , dat is gelegen op minder dan 8 panden van een pand dat in het register is opgenomen. Om die reden heeft verweerder gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 5, tweede lid, onder b, van de Huisvestingsverordening te weigeren. In beroep is daartegen aangevoerd dat verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel handelt door de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Eiseres heeft de bevoegdheid van verweerder om deze weigeringsgrond in te roepen niet op andere wijze betwist. 
    
    12. Uit de – ook door eiseres genoemde – uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) volgt dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen moeten worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Beoordeeld moet worden of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Daarbij zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
    
    13. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. De Afdeling overweegt in genoemde uitspraak in dit verband verder dat, om een toezegging aan te nemen, de uitlating en/of gedraging in ieder geval toegesneden dient te zijn op de concrete situatie. Algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval of jegens derden zijn niet aan te merken als een toezegging. Ook is er geen sprake van een toezegging als er uitdrukkelijk over het concrete geval aan de betrokkene een voorbehoud is gemaakt.
    
    14. Naar het oordeel van de rechtbank is van een concrete toezegging van het bevoegd gezag ten aanzien van de rechtsvoorganger van eiseres sprake geweest. Door eiseres is gesteld, hetgeen ter zitting namens de verhuurder van het pand is bevestigd, dat zij het pand heeft gehuurd met de bedoeling om dat voor kamerverhuur te gebruiken en in de vaste veronderstelling dat daarvoor toestemming was verleend. Ter zitting heeft eiseres daaraan toegevoegd dat zij alleen omdat zulks door een ambtenaar van Bouw- en Woningtoezicht en door de brandweer was aangeraden een formele aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft ingediend. Dat zou echter volgens deze ambtenaren in dit geval slechts een formaliteit zijn omdat het pand voor kamerverhuur mocht worden gebruikt. Verder is ter zitting verklaard dat eiseres ook geen aanleiding had om te twijfelen dat het pand voor kamerverhuur mocht worden gebruikt omdat haar door de gemeente Roermond ook wel eens werd gevraagd of er ruimte was om personen tijdelijk op te vangen. 
    
    15. De rechtbank overweegt dienaangaande dat in het onderhavige geval vast staat dat kamerverhuur zonder de vereiste (omgevings)vergunning niet is toegestaan en dat een dergelijke vergunning niet is verleend. Verweerders gemachtigde heeft ter zitting terecht aangevoerd dat eiseres en de verhuurder van het pand als professionele partijen dienden te weten dat een vergunning nodig was om de kamerverhuur te legaliseren. Verder heeft de gemachtigde er terecht op gewezen dat de omstandigheid dat een andere afdeling van de gemeente aan kamerverhuur heeft meegewerkt, daar niet aan kan afdoen en dat daaraan ook niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat het bevoegd gezag daarvoor alsnog een omgevingsvergunning zou verlenen. 
    
    16. De rechtbank dient vervolgens de vraag te beantwoorden of de destijds aan [naam uitbater] kenbaar gemaakte toestemming voor kamerverhuur als een toezegging jegens eiseres kan worden aangemerkt waaraan zij het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat haar aanvraag om een omgevingsvergunning zou worden gehonoreerd. Naar het oordeel van de rechtbank is van een zodanige toezegging geen sprake omdat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de toezegging op de concrete situatie van eiseres is toegesneden. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat het destijds genomen principebesluit op een andere situatie zag, namelijk op een verzoek van de toenmalige uitbater van het café om ter voorziening in diens levensonderhoud een beperkt aantal (maximaal vier) kamers boven het café te mogen (onder)verhuren. Daarbij is destijds in aanmerking genomen dat al twee kamers waren verhuurd aan huurders die nooit voor enige overlast hebben gezorgd. De toezegging die destijds is gedaan, was op de persoon en de persoonlijke (financiële) situatie van [naam uitbater] toegesneden. Eiseres kan zich daar niet op beroepen, reeds omdat haar aanvraag van 6 augustus 2018 op de verhuur van acht kamers ziet, terwijl er op dat moment al zes zonder de vereiste omgevingsvergunning waren verhuurd. Hieruit volgt dat eiseres geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen. Verweerder heeft in de in het verleden aan [naam uitbater] gedane toezegging geen aanleiding hoeven zien om de thans door eiseres gevraagde omgevingsvergunning te verlenen of bij weigering daarvan compensatie aan te bieden. 
    
    17. Nu eiseres geen andere gronden heeft aangevoerd tegen verweerders besluit om met toepassing van artikel 5, tweede lid, onder b, van de Huisvestingsverordening de aanvraag af te wijzen, en deze afwijzingsgrond de motivering van het bestreden besluit zelfstandig kan dragen, is het beroep reeds hierom ongegrond. Hetgeen eiseres overigens heeft aangevoerd, hoeft geen beoordeling meer. 
    
    18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, rechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier.
      De uitspraak is openbaar gemaakt op 9 oktober 2020. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier							rechter
    
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 9 oktober 2020
    
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel 
    
    
      Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.