ECLI:NL:RBGEL:2022:3192, Rechtbank Gelderland, 22-06-2022, AWB-22_2112
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2022-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om een voorlopige voorziening van verzoeksters tegen de aan verzoekster 1 opgelegde last onder dwangsom wegens het gebruik van gronden en/of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 22/2112
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [verzoekster 1] , uit [woonplaats] , verzoekster 1, en
    
      
        
          [verzoekster 2]
        , verzoekster 2, samen te noemen verzoeksters
      (gemachtigde: mr. A.A. Robbers),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn (het college)
      (gemachtigde: E.E. de Jong).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoeksters tegen de aan verzoekster 1 opgelegde last onder dwangsom.
    
    
    
      1.1.
      
        Het college heeft met het besluit van 1 april 2022 aan verzoekster 1 een last onder dwangsom opgelegd wegens het gebruik van gronden en/of bouwwerken in strijd met het
        bestemmingsplan op het perceel [locatie] te [woonplaats] (het perceel). Verzoeksters hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
      
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 1 juni 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [verzoekster 1] namens verzoekster 1, [verzoekster 2] en [verzoekster 2] namens verzoekster 2, de gemachtigde van verzoeksters, de gemachtigde van het college en G. Koornneef namens het college en de gemachtigde van [belanghebbende]
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.	Verzoekster 2 verhuurt panden op het perceel aan diverse bedrijven. Sinds 2015 is verzoekster 1 gevestigd op het perceel. De bedrijfsactiviteiten van verzoekster 1 zijn omschreven als transportbedrijf/goederenvervoer met op- en overslag. 
    
    
    
      2.1.
      In 2016 is een handhavingsprocedure gestart door middel van het opleggen van een last onder dwangsom om de strijdige situatie te beëindigen. Bij besluit van 12 juli 2016 heeft het college verzoekster 2 onder oplegging van een dwangsom gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de gronden en/of bouwwerken op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden. De in deze last onder dwangsom opgelegde dwangsommen zijn volledig verbeurd. 
      
    
    
      2.2.
      De huidige last onder dwangsom houdt in dat verzoekster 1 uiterlijk op 26 mei 2022 het gebruik van gronden en/of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan op het perceel dient te staken. Als verzoekster 1 niet aan de last voldoet, dan verbeurt zij een dwangsom van € 100.000,- per week met een maximum van € 600.000,-. Het college heeft deze termijn verlengd tot twee weken nadat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan op het verzoek tot voorlopige voorziening. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      3.	De voorzieningenrechter wijst het verzoek van verzoekster 1 toe en verklaart het verzoek van verzoekster 2 niet-ontvankelijk. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
    
      3.1.
      De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het besluit te schorsen. Om dit te beoordelen beantwoordt zij aan de hand van de argumenten die verzoekers hebben aangevoerd, de zogenoemde gronden, of het college van het opleggen van een last onder dwangsom had moeten afzien. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
      
      
        
          Ontvankelijkheid verzoek van verzoekster 2 
        
        4.	De voorzieningenrechter beoordeelt ambtshave of verzoekster 2 belanghebbende is bij het besluit van 1 april 2022. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen namelijk alleen belanghebbenden bezwaar maken en beroep instellen tegen een besluit. Een belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks betrokken is bij een besluit. Uit vaste rechtspraak volgt dat iemand belanghebbende is als hij of zij een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft, dat hem of haar in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door een besluit. Een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang is niet voldoende. Het enkele feit dat sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit al om die reden als een afgeleid belang aangemerkt moet worden. Onderzocht moet worden of die derde, los van die contractuele relatie, ook een zelfstandig eigen belang heeft bij dat besluit.
      
      
    
    
      4.1.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster 2 geen rechtstreeks eigen belang bij het besluit van 1 april 2022. Verzoekster 2 verhuurt haar perceel aan bedrijven waaronder verzoekster 1 en heeft met verzoekster 1 een contractuele relatie. Hetgeen door verzoekster 2 op dit punt ter zitting is aangevoerd, acht de voorzieningenrechter geen zelfstandig eigen belang bij het besluit van 1 april 2022. Het verzoek van verzoekster 2 is daarom niet-ontvankelijk.
      
      
        
          Het bestemmingsplan
        
        5.	Op het perceel waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd geldt het bestemmingsplan “Wenum Wiesel en buitengebied”. Het perceel heeft de bestemming "Bedrijf" met de specifieke aanduiding ‘stamp-, pers-, dieptrek- en forceerbedrijf‘. 
      
      
    
    
      5.1.
      
        De op de plankaart voor deze bedrijven aangewezen grond is (voor zover hier relevant) bestemd voor bedrijven in de categorieën 1 en 2 van de bij deze regels behorende Lijst van toegelaten bedrijfstypen. 
        
          Heeft het college een last onder dwangsom kunnen opleggen? 
        
        6.	De gronden die verzoekster 1 heeft aangevoerd tegen de last onder dwangsom, waaronder onder meer de gronden over de totstandkoming van het advies van de bezwarencommissie en de hoorzitting, zien voornamelijk op het besluit van het college om geen omgevingsvergunning te verlenen en niet op de last onder dwangsom zelf. De voorzieningenrechter verwijst voor de beoordeling van deze gronden naar hetgeen in de uitspraak met zaaknummers ARN 21/5677 en ARN 21/5679 van gelijke datum is overwogen.
      
      
    
    
      6.1.
      Verzoekster 1 betwist niet dat haar bedrijf niet valt onder de categorieën 1 en 2 van de bij de planregels behorende Lijst van toegelaten bedrijfstypen. Vestiging van een dergelijk bedrijf op het perceel zonder omgevingsvergunning is dan ook in strijd met het bestemmingsplan. Nu verzoekster 1 geen omgevingsvergunning heeft om haar bedrijf in strijd met het bestemmingsplan toch op het perceel te vestigen, is sprake van een overtreding.
      
    
    
      6.2.
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
        
          Is er concreet zicht op legalisatie? 
        
      
    
    
      6.3.
      Nu aan verzoekster 1 een omgevingsvergunning is geweigerd en de rechtbank het beroep hiertegen bij de uitspraak van gelijke datum met zaaknummers ARN 21/5677 en ARN 21/5679 ongegrond heeft verklaard, is er geen concreet zicht op legalisatie.
      
      
        
          Is handhavend optreden onevenredig? 
        
      
    
    
      6.4.
      Verzoekster 1 voert aan dat de opgelegde last onder dwangsom niet in verhouding staat tot het besluit en dat het een onevenredige aantasting is van haar belangen. Door last zal de bedrijfsvoering op het perceel moeten worden gestaakt nu de omgevingsvergunning is geweigerd. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat het gaat om een incidentele overschrijding van vertrektijden van de vrachtwagens op maandagen, die door het treffen van instructies en maatregelen inmiddels niet meer plaatsvindt. 
      
    
    
      6.5.
      
        De voorzieningenrechter heeft begrip voor de lastige positie waarin verzoekster 1 zich bevindt, maar is van oordeel dat deze omstandigheden niet maken dat handhavend optreden zo onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college van optreden in deze concrete situatie had moeten afzien. Daarbij weegt de voorzieningenrechter mee dat verzoekster 1 op het moment dat zij zich in 2015 op het perceel vestigde al wist dat de activiteiten die zij daar wilde ontplooien niet waren toegestaan. Daarnaast is een eerdere omgevingsvergunning ook geweigerd en heeft het college eerder een gelijkluidende last onder dwangsom opgelegd aan verzoekster 2. Het is de verantwoordelijkheid van verzoekster 1 om haar bedrijf uit te oefenen op een locatie waar dit planologisch is toegestaan. Het college is niet verplicht om mee te werken aan een (tijdelijke) legalisatie of om een verhuizing naar een bepaalde locatie mogelijk te maken. 
        
          Is sprake van overige bijzondere omstandigheden? 
        
      
    
    
      6.6.
      Het betoog van verzoekster 1 dat het college geen last onder dwangsom mocht opleggen omdat het college zich onvoldoende op de hoogte heeft gesteld van de feitelijke omstandigheden op het perceel, volgt de voorzieningenrechter niet. De last onder dwangsom is enkel opgelegd aan verzoekster 1 en niet aan [bedrijf] zodat het niet van belang is dat deze laatste B.V. niet op het perceel is gevestigd. Ook is voor het opleggen van de last onder dwangsom niet van belang dat alle kadastrale nummers van het perceel hierin zijn opgenomen terwijl verzoekster 1 enkel 2 kadastrale nummers in gebruik heeft. Duidelijk is immers aan wie de last onder dwangsom is opgelegd en dat verzoekster 1 haar bedrijf is gesitueerd op het perceel [locatie] . 
      
    
    
      6.7.
      De voorzieningenrechter volgt verzoekster 1 ook niet in haar betoog dat de last onder dwangsom niet in stand kan blijven omdat de aan de last ten grondslag liggende inspectierapporten niet zijn overgelegd. Deze rapporten zijn inmiddels overgelegd en verzoekster 1 heeft daarvan kennis kunnen nemen. 
      
    
    
      6.8.
      Ook in hetgeen verzoekster 1 verder heeft aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat handhaving onevenredig zou zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.  
      
    
    
      6.9.
      Nu er geen sprake is van bijzondere omstandigheden heeft het college een last onder dwangsom kunnen opleggen om de met het bestemmingsplan strijdige gebruik van (een deel van) het perceel te staken. 
      
      
        
          Is de hoogte van de dwangsom proportioneel? 
        
        7.	Verzoekster 1 voert aan dat de in de last genoemde dwangsom buitensporig hoog is. De bedragen staan niet in verhouding tot de overtreding en voornoemde feiten en omstandigheden. Bovendien zal verzoekster 1 daardoor in een financieel nijpende situatie komen te verkeren. 
      
      
    
    
      7.1.
      De hoogte van een dwangsom moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Het is aan het college om in het besluit een deugdelijke motivering op te nemen over de hoogte van de gekozen bedragen. Daarbij moet het college inzichtelijk maken waarom een dwangsom passend is, onder meer gelet op het voordeel dat met het voortduren van de overtreding zal worden behaald.
      
    
    
      7.2.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat in de last onder dwangsom geen motivering is gegeven waarom de hoogte van de dwangsom is vastgesteld op € 100.000,- per week met een maximum van € 600.000,-. Verder staat vast dat het college op dit punt ook geen beleid heeft. Ter zitting heeft de gemachtigde van het college verklaard dat de hoogte van de dwangsom op dit bedrag is vastgesteld vanwege de aard en de ernst van de overtreding. Het bedrijf bevindt zich al zeven jaar illegaal op het perceel en de overlast voor omwonenden is groot. Het is een groot bedrijf met veel vervoersbewegingen en opslag. De eerder opgelegde last onder dwangsom bedroeg € 15.000,- per maand met een maximum van € 90.000,-. Deze dwangsommen zijn volledig verbeurd en er is geen einde gemaakt aan de overtreding. Daarom is nu een hogere dwangsom vastgesteld zodat er voldoende prikkel is om een einde te maken aan de overtreding. 
      
    
    
      7.3.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college hiermee onvoldoende heeft gemotiveerd waarop de hoogte van de dwangsom is gebaseerd en hoe de hoogte van de dwangsom in verhouding staat tot de overtreding. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de eerste last onder dwangsom niet is opgelegd aan verzoekster 1 maar aan verzoekster 2 zodat in zoverre niet gesproken kan worden van recidive. Het bezwaar van verzoekster 1 heeft op dit punt dus kans van slagen.
      
      
        
          Is de begunstigingstermijn lang genoeg om aan de last onder dwangsom te kunnen voldoen?  
        
        8.	Bij het bepalen van de begunstigingstermijn geldt volgens vaste jurisprudentie als uitgangspunt dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Daarbij is slechts van belang of verzoekster 1 binnen de gestelde begunstigingstermijn aan de last kan voldoen, en niet of zij dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen. Dat betekent dat de begunstigingstermijn moet aansluiten bij de tijd die nodig is om het strijdige gebruik van het perceel te beëindigen en bijvoorbeeld niet om verzoekster 1 in de gelegenheid te stellen om haar bedrijf te verhuizen naar een ander perceel. 
      
      
    
    
      8.1.
      De voorzieningenrechter acht de termijn die het college nu heeft vastgesteld te kort om te kunnen voldoen aan de last onder dwangsom. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat op er het moment dat de last onder dwangsom werd opgelegd nog geen uitspraak lag over het beroep tegen de weigering van de omgevingsvergunning en het voldoen aan de last onder dwangsom dusdanige ingrijpende gevolgen kan hebben voor verzoekster 1 die niet meer kunnen worden teruggedraaid.  
      
    
    
      8.2.
      De voorzieningenrechter van daarom oordeel dat het college aanleiding had moeten zien om de begunstigingstermijn te verlengen. Dus ook op dit punt heeft het bezwaar van verzoekster 1 kans van slagen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	De voorzieningenrechter is van oordeel dat de last onder dwangsom ten aanzien van de hoogte van de dwangsom en de lengte van de begunstigingstermijn niet in stand kan blijven. Dit betekent dat het bezwaar van verzoekster 1 kans van slagen heeft. 
    
    
    
      9.1.
      Gezien deze gebreken acht de voorzieningenrechter het niet gewenst dat de last onder dwangsom, zoals deze nu luidt en gemotiveerd is, tot die tijd in stand blijft en dat op basis hiervan al dwangsommen kunnen worden verbeurd. Daarom wijst de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening toe. Nu bij uitspraak van gelijke datum met zaaknummers ARN 21/5677 en ARN 21/5679 ook op het beroep tegen de weigering van de omgevingsvergunning is beslist, dient verzoekster 1 de gelegenheid te krijgen om haar bedrijfsvoering te staken en de nodige maatregelen te treffen om te kunnen voldoen aan de last. 
      
    
    
      9.2.
      De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om aan te sluiten bij een termijn van zes maanden, zoals door verzoekster 1 is verzocht. De voorzieningenrechter acht een termijn van zes weken nadat door het college op het bezwaar is beslist voldoende om te kunnen voldoen aan de last en zal dan ook het besluit van 1 april 2022 voor die termijn schorsen. Verzoekster 1 weet immers al geruime tijd en in ieder geval vanaf het moment dat de omgevingsvergunning alsnog is geweigerd op 26 oktober 2021, dat sprake is van een overtreding en dat het college niet bereid is mee te werken aan legalisatie. Het had dus op de weg van verzoekster 1 gelegen om al eerder onderzoek te doen naar de mogelijkheden om de overtreding te beëindigen.  
      
    
    
      9.3.
      Omdat de voorzieningenrechter het verzoek van verzoekster 1 toewijst moet het college het griffierecht aan haar vergoeden. Daarom krijgt verzoekster 1 ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster 1 een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 759,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.518,-.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het verzoek niet-ontvankelijk voor zover dat is ingediend door verzoekster 2;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
    - schorst het besluit van 1 april 2022 tot zes weken nadat op het bezwaar is beslist;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan verzoekster 1 moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan verzoekster 1.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb.
  
  
     ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:321, ABRvS 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:638 en ABRvS 16 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:680.
  
  
     ABRvS 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3126.