ECLI:NL:RVS:2021:2932, Raad van State, 22-12-2021, 202006221/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag geweigerd aan Downtown Property B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan veranderen van de functie wonen (studentenunits) van 17 studentenwoningen aan de Scheepmakersstraat te Den Haag naar de functie logies. Het gebouw aan de Scheepmakersstraat is een voormalige boter- en margarinefabriek. Volgens het college staat de op het perceel rustende bestemming "Wonen" uit het geldende bestemmingsplan "Rivierenbuurt 2013" het aangevraagde gebruik niet toe en biedt het bestemmingsplan zelf geen toereikende afwijkingsmogelijkheid. De aanvraag past volgens het college weliswaar in de gemeentelijke hotelstrategie "Check in The Hague: Roomservice 2.0", maar het college heeft, kort samengevat, in de belangenafweging meer gewicht toegekend aan het belang bij het behoud van de bestaande kleinschalige wooneenheden voor de prioritaire doelgroepen studenten en young urban professionals.

202006221/1/R3.
    Datum uitspraak: 22 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Downtown Property B.V., gevestigd te Den Haag,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 oktober 2020 in zaak nr. 19/2533 in het geding tussen:
    Downtown Property B.V.
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 juni 2018 heeft het college geweigerd aan Downtown Property B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan veranderen van de functie wonen (studentenunits) van 17 studentenwoningen aan de Scheepmakersstraat te Den Haag naar de functie logies.
    Bij besluit van 6 maart 2019 heeft het college het door Downtown Property B.V. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 oktober 2020 heeft de rechtbank het door
    Downtown Property B.V. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Downtown Property B.V. hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Downtown Property B.V. heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2021, waar Downtown Property B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat te Honselersdijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. V. Boender-Wiebenga, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het gebouw aan de Scheepmakersstraat, waar het aangevraagde gebruik op ziet, is een voormalige boter- en margarinefabriek. Bij besluit van 27 juni 2018 heeft het college geweigerd aan Downtown Property B.V. de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college staat de op het perceel rustende bestemming "Wonen" uit het geldende bestemmingsplan "Rivierenbuurt 2013" het aangevraagde gebruik niet toe en biedt het bestemmingsplan zelf geen toereikende afwijkingsmogelijkheid. Verder is het college niet bereid de afwijking van de bestemmingsplanregels toe te staan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    De aanvraag past volgens het college weliswaar in de gemeentelijke hotelstrategie "Check in The Hague: Roomservice 2.0", maar het college heeft, kort samengevat, in de belangenafweging meer gewicht toegekend aan het belang bij het behoud van de bestaande kleinschalige wooneenheden voor de prioritaire doelgroepen studenten en young urban professionals. Het college heeft zich, in de bij besluit op bezwaar gehandhaafde weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning, op het standpunt gesteld dat sprake is van botsende beleidsdoelen en dat het belang bij het voorzien in de woningbehoefte zwaarder is bevonden dan het versterken van de logiesfunctie.
    Bijlage
    2.       De toepasselijke regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Het hoger beroep
    3.       Downtown Property B.V. betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Het belang van het behoud van de (reguliere) woningvoorraad speelt bij deze aanvraag volgens Downtown Property B.V. feitelijk geen rol en had om die reden niet moeten worden betrokken bij de belangenafweging. In dit geval was dat belang niet aanwezig of feitelijk niet aanwezig. Daarbij wijst Downtown Property B.V. erop dat de betreffende woningen bedoeld zijn voor ‘short stay’-doeleinden en dat het geen reguliere woningen zijn, en dat ze ook niet als zodanig zijn gebouwd. Volgens Downtown Property B.V. zijn de belangrijkste bewijzen daarvoor de inschrijvingen in de BRP/GBA en moet het college deze inschrijvingen overleggen.
    Daarbij wijst Downtown Property B.V. erop dat voor het gebruik van de studentenwoningen ook toeristenbelasting is afgedragen. Volgens Downtown Property B.V. is de enige reden dat het college deze studentenwoningen als reguliere woningen is gaan beschouwen, de omgevingsvergunning van 25 juni 2013 voor de bouw van deze studentenwoningen. Uit de bouwtekeningen bij de aanvraag blijkt volgens Downtown Property B.V. evenwel dat geen sprake is van reguliere woningen. Het bouwplan betrof namelijk studentenwoningen met een oppervlakte die, op grond van de regels van het bestemmingsplan, niet voldeed aan de regels om deze als reguliere woning te mogen bouwen. In dit kader wijst Downtown Property B.V. erop dat het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning wordt geacht een impliciete ontheffing te hebben verleend van het bestemmingsplan. Daarbij wijst Downtown Property B.V. op de uitspraak van de Afdeling van 8 september 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ9919. Ook wijst Downtown Property B.V. op een verklaring van de architect, waaruit zou blijken dat het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor de bouw van de woningen heeft geweten dat deze te bouwen studentenwoningen alleen als studentenhotel en voor ‘short stay’-doeleinden in gebruik genomen zouden worden. De eerdere aanvraag is volgens Downtown Property B.V. dan ook onzorgvuldig beoordeeld.
    Downtown wijst verder op het belang dat het college kennelijk hecht aan het versterken van de logiesfunctie in de stad door te wijzen op diverse situaties in de omgeving van haar pand, waar het college wel heeft meegewerkt aan het mogelijk maken logies.
    3.1.    De rechtbank heeft onder 6.4 van haar uitspraak onder meer overwogen dat het college naar haar oordeel in redelijkheid het belang bij het voorzien in de woningvoorraad heeft kunnen laten prevaleren boven het belang bij het versterken van de logiesfunctie en dat het college er daarom in redelijkheid voor heeft kunnen kiezen om niet mee te werken aan het omzetten van de woningen naar logies. Voorts heeft zij overwogen dat zij Downtown Property B.V. niet volgt in haar stelling dat van onttrekking van woningen aan de woningvoorraad geen sprake is.
    3.2.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren heeft kunnen komen. In dit geval is daarbij nog in het bijzonder van belang dat het college een afweging heeft gemaakt tussen twee verschillende beleidsdoelen en uiteindelijk heeft gekozen het gebruik van de woningen voor "short stay" niet mogelijk te maken omdat het belang van de woningvoorraad naar het oordeel van het college zwaarder weegt.
    3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2519), kan een vrijstelling voor gebruik van een pand dat in strijd is met het bestemmingsplan (nu: een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan) worden geacht rechtstreeks voort te vloeien uit een voor dat pand verleende bouwvergunning, als uit de bouwaanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt, en het bevoegde bestuursorgaan, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planregels heeft verleend.
    3.4.    Naar aanleiding van een aanvraag om omgevingsvergunning van 25 maart 2013 heeft het college bij besluit van 25 juni 2013 een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen en splitsen van bedrijfsruimten tot 18 woningen. Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van de aanvraag van 25 maart 2013 en het besluit van 25 juni 2013 het bestemmingsplan "Rivierenbuurt" van kracht was. Op basis van dit bestemmingsplan had het perceel, waar de voorliggende aanvraag om omgevingsvergunning op ziet, de bestemming "Gedetailleerde en gemengde bebouwing". Hier was op grond van artikel 14 van de planregels toegestaan: "wonen (in de vorm van eengezins- en/of meergezinsshuizen), kantoren, restaurants en cafés, detailhandel en aanverwante dienstverlening (met uitzondering van hotels, restaurants en cafés), andere bedrijven (met uitzondering van hotels) en welzijnsvoorzieningen." De Afdeling stelt met de rechtbank vast dat het bestemmingsplan niet omschrijft wat onder "wonen" verstaan moet worden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij de interpretatie van dat begrip daarom aansluiting dient te worden gezocht bij het normale spraakgebruik en dat "wonen" een zekere duurzaamheid vereist (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:588). Naar het oordeel van de Afdeling kan onder "wonen" dan ook niet ook iedere vorm van "short stay" worden verstaan.
    3.5.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat in de aanvraag om omgevingsvergunning van 25 maart 2013 staat dat het aangevraagde gebruik wonen is. In het aanvraagformulier is verder achter "projectomschrijving" ingevuld: "Het wijzigen van de indeling naar 18 studentenwoningen". In de op 25 juni 2013 verleende omgevingsvergunning staat dat het college een omgevingsvergunning heeft verleend voor het veranderen en splitsen van bedrijfsruimten op de percelen Scheepmakersstraat 10 en 14 tot 18 woningen. Op grond van de verleende omgevingsvergunning zal het gebouw in zoverre dan ook worden gebruikt voor wonen. In het besluit van 25 juni 2013 staat dat de aanvraag in overeenstemming is met het bestemmingsplan en dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo wordt verleend. Anders dan Downtown Property B.V. meent, bestaat, gelet op het bovenstaande, geen aanleiding voor het oordeel dat het college in weerwil van de planregels, zich bewust van het voorgenomen gebruik een omgevingsvergunning heeft verleend voor het gebruik als "short stay" dat niet valt aan te merken als "wonen". Voor zover Downtown Property B.V. erop wijst dat er in de afgelopen jaren ook is verbleven in de woningen op een wijze die niet als "wonen" is aan te merken, onder andere door toeristen, gaat dat om feitelijk gebruik en niet om vergund gebruik. Om die reden is dat geen omstandigheid die tot het oordeel leidt dat het college het belang van het behoud van de woonvoorraad niet in zijn belangenafweging mocht betrekken.    
    Downtown heeft verder betoogd dat de oppervlakte van de bij besluit van 25 juni 2013 vergunde studentenwoningen niet voldeed aan de regels over de minimale oppervlakte van een woning in het bestemmingsplan "Rivierenbuurt". De studentenwoningen hebben blijkens de bouwtekening bij de aanvraag van 25 maart 2013 oppervlaktes die variëren van 18 m2 tot 28,8 m2. In artikel 14, aanhef en onder i, van de regels van het bestemmingsplan "Rivierenbuurt is bepaald dat de praktijk bruto vloeroppervlakte van een woning ten minste 60 m2 dient te bedragen. De praktijk bruto vloeroppervlakte is in artikel 1 van dit bestemmingsplan gedefinieerd als: "de vloeroppervlakte van een woning, waarbij deze oppervlakte, indien de woning deel uitmaakt van een meergezinshuis, vermeerderd wordt met de totale vloeroppervlakte van de gemeenschappelijke ruimten in het meergezinshuis gedeeld door het aantal woningen in het meergezinshuis." Voor zover in dit geval de vergunde studentenwoningen een praktijk bruto vloeroppervlakte zouden hebben van minder dan 60 m2 en om die reden niet voldeden aan de regels van het bestemmingsplan "Rivierenbuurt", is het gevolg daarvan niet, zoals Downtown kennelijk betoogt, dat het college met het besluit van 25 juni 2013 in weerwil van de planregels, zich bewust van het voorgenomen gebruik een omgevingsvergunning heeft verleend voor een gebruik van "short stay" dat niet valt aan te merken als "wonen". Ook dit is geen reden om te oordelen dat het college in dit geval het belang van het behoud van de woonvoorraad niet in zijn belangenafweging mocht betrekken.
    3.6.    Over de verklaring van de achitect heeft de rechtbank onder 3.8 overwogen dat Downtown Property B.V. niet aannemelijk heeft gemaakt dat vanuit de gemeente concrete toezeggingen zijn gedaan dat zij het gebouw (in strijd met het bestemmingsplan) mocht gebruiken voor een studentenhotel of short stay en dat de verklaring van architect J. Lange hiertoe onvoldoende is, reeds gelet op het feit dat deze verklaring ter zitting door [persoon], die de toezegging volgens Downtown Property B.V. zou hebben gedaan, wordt tegengesproken. Downtown Property B.V. heeft in hoger beroep niet beargumenteerd waarom het oordeel van de rechtbank op dit punt niet juist is.
    3.7.    Downtown Property B.V. heeft in het kader van de belangenafweging door het college nog gewezen op diverse situaties in de omgeving van haar pand, waar het college wel heeft meegewerkt aan het mogelijk maken van logies. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college in het kader van de belangenafweging betekenis mogen toekennen aan de omstandigheid dat die gevallen, zoals de rechtbank heeft overwogen onder 7.2, geen gelijke gevallen betreffen.
    3.8.    Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren. In wat Downtown Property B.V. heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college het belang bij het voorzien in de woningbehoefte niet zwaarder mocht laten wegen dan het versterken van de logiesfunctie. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2021
    288-866
     
    Bijlage
     
    Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. […],
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]"
    Artikel 2.12 van de Wabo luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]"
    Artikel 4 van bijlage II van het Bor luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […];
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    […]"
    Artikel 18.1 van de regels van het bestemmingsplan "Rivierenbuurt 2013" luidt:
    "De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen, een en ander met de daarbij behorende hoofdgebouwen, aan- en bijgebouwen, bouwwerken geen gebouw zijnde, wegen, groen, water en overige voorzieningen."