ECLI:NL:CBB:2022:403, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-07-2022, 20/464
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak. Bestuurlijke lus. Diergezondheidsfonds Overgangsregeling Pluimvee 2018. Exceptieve toetsing Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en Besluit diergezondheidsheffing.

tussenuitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/464
    
    
    tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 12 juli 2022 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [woonplaats] , appellant
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. W.L.C. Rijk).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 18 juli 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de heffing “Diergezondheidsfonds Overgangsregeling Pluimvee 2018” (hierna: de diergezondheidsheffing, of: de heffing) voor appellant vastgesteld op € 9.442,49.
    
    
    
      Bij besluit van 15 februari 2019 heeft verweerder het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 11 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:86) heeft het College het besluit van 15 februari 2019 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. 
    
    
    
      Bij besluit van 26 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Op 19 januari 2021 heeft het College een regiezitting gehouden, waarbij naast deze zaak ook nog 39 andere zaken aan de orde zijn gesteld. Appellant is ter zitting verschenen. Voor appellant is tevens verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 juni 2021 en 1 juli 2021. Appellant is ter zitting van 29 juni 2021 verschenen. Voor appellant is tevens verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      De zaak is gevoegd behandeld met 39 andere zaken. Vervolgens heeft het College de zaken voor het doen van uitspraak gesplitst en bepaald dat heden uitspraak wordt gedaan.
      
        Overwegingen 
      
    
    
    
      1.1
      Bij het College hebben in totaal veertig pluimveebedrijven beroep ingesteld tegen (in bezwaar genomen) besluiten die betrekking hebben op de diergezondheidsheffing als bedoeld in artikel 91b en volgende van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd). In deze uitspraak wordt beslist op één van deze beroepen. Dit beroep heeft betrekking op een heffing die is opgelegd met toepassing van artikel IVa van de wet tot Wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Wet dieren in verband met de herziening van het heffingenstelsel ten behoeve van de kosten van de bestrijding en het weren van besmettelijke dierziekten, zoönosen en zoönoseverwekkers (herziening heffingenstelsel Diergezondheidsfonds (Stb. 2017, 313, hierna: Wijzigingswet)). 
      
    
    
      1.2
      Bij de Wijzigingswet is de Gwwd met ingang van 1 januari 2018 gewijzigd. Daarbij is het heffingenstelsel voor het Diergezondheidsfonds, ook voor de sector pluimvee, herzien. Als hoofdregel wordt de diergezondheidsheffing geheven naar het (gemiddelde) aantal dieren van een diersoort of diercategorie dat in een kalenderjaar wordt gehouden (artikel 91f, eerste lid, van de Gwwd). Voor pluimveehouders (voor zover hier van belang: houders van kippen, kalkoenen of eenden) wordt de diergezondheidsheffing echter geheven naar het aantal dieren dat aan het begin van de periode waarin zij worden gehouden in een tot het bedrijf behorende stal of ruimte wordt binnengebracht, zogeheten koppels (artikel 91f, vierde lid, van de Gwwd). In dat geval wordt de diergezondheidsheffing geheven over elke periode dat kippen, kalkoenen of eenden in een stal of ruimte worden gehouden (artikel 93, zesde lid, van de Gwwd). Dit is nieuw ten opzichte van de heffingssystematiek die vóór 2018 gold. Toen werd de diergezondheidsheffing voor de pluimveesector eenmaal per kalenderjaar opgelegd op basis van het gemiddelde aantal in dat jaar gehouden dieren. De tarieven voor de diergezondheidsheffing worden bij algemene maatregel van bestuur per kalenderjaar vastgesteld (artikel 91m van de Gwwd) en berekend naar (voor zover hier van belang) diersoort of diercategorie. De voor 2018 geldende tarieven zijn vastgesteld in het Besluit diergezondheidsheffing (Stb. 2017, 464).
      
    
    
      1.3
      
        Artikel IVa van de Wijzigingswet bevat met het oog op artikel 91f, vierde lid, van de Gwwd een overgangsrechtelijke regeling voor kippen, kalkoenen of eenden die vóór 1 januari 2018 in de stal zijn gebracht (hierna: Overgangsregeling). Dat artikel luidt, voor zover van belang, als volgt:
        “In afwijking van artikel 91f, vierde lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren wordt de diergezondheidsheffing voor het houden van kippen, kalkoenen, eenden (…) tussen het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I en de eerstvolgende in artikel 91f, vierde lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren bedoelde periode, geheven naar het aantal dieren dat aan het begin van de periode die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet gaande is in een tot het bedrijf behorende stal of ruimte is binnengebracht. Daarbij wordt de hoogte van het bedrag waarop de diergezondheidsheffing wordt vastgesteld bepaald naar rato van het deel van die periode waarop deze wet van toepassing is.”
      
      
    
    
      1.4
      Bij het primaire besluit heeft verweerder de heffing op grond van artikel IVa van de Wijzigingswet voor appellant vastgesteld op € 9.442,49. Verweerder heeft de heffing hierbij met toepassing van dat artikel berekend op basis van de volgende formule: 
      
      
        aantal dagen dat een koppel vanaf 1 januari 2018 in een stal aanwezig was (berekend door op de forfaitaire omloopsnelheid in mindering te brengen het aantal dagen dat een koppel werkelijk vóór 1 januari 2018 op het bedrijf aanwezig was) gedeeld door de forfaitaire omloopsnelheid van het koppel, waarna de uitkomst van deze breuk is vermenigvuldigd met het werkelijke aantal vóór 1 januari 2018 opgezette dieren en vervolgens met het voor 2018 geldende tarief voor de desbetreffende diercategorie. 
      
      
      
        Schematisch weergegeven:
      
      
      
        Heffing Overgangsregeling =
        (forfaitaire omloopsnelheid min werkelijk aantal dagen 2017) / forfaitaire omloopsnelheid) * werkelijk aantal vóór 1 januari 2018 opgezette dieren * tarief 2018.
      
      
      
        Zodoende kon volgens verweerder overeenkomstig artikel IVa van de Wijzigingswet het aantal dagen dat de dieren op het bedrijf aanwezig waren vóór het kalenderjaar 2018 bij de berekening van de heffing buiten beschouwing worden gelaten. De forfaitaire omloopsnelheid is de gemiddelde omloopsnelheid per categorie pluimvee uit het Informatiesysteem Pluimvee (KIP) van de Stichting AVINED te Houten.
      
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
      
      3. Appellant heeft zich ter zitting allereerst aangesloten bij de gronden met betrekking tot de berekening van de heffing, zoals die zijn aangevoerd in de 37 zaken waarin dezelfde gemachtigde optrad en die tegelijk met deze zaak ter zitting zijn behandeld. Bij de berekening van de heffing in het bestreden besluit is verweerder weliswaar terecht uitgegaan van het werkelijke aantal dagen dat een koppel vanaf 1 januari 2018 op het bedrijf aanwezig is geweest, maar heeft hij in de hiervoor onder 2 genoemde noemer van de breuk uit de formule ten onrechte het werkelijke totaal aantal dagen dat het koppel vanaf de opzetdatum in een stal aanwezig was gehanteerd. Volgens appellant had verweerder daarbij moeten uitgaan van de forfaitaire omloopsnelheid voor de desbetreffende categorie pluimvee als maximum. In dat verband heeft appellant verwezen naar het ‘Overzicht omloopsnelheden pluimvee’ dat afkomstig is van verweerders Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Appellant stelt verder dat het onjuist is om voor de koppels die vóór 1 januari 2018 zijn opgezet, en die in 2019 ook nog op het bedrijf aanwezig zijn, dezelfde formule toe te passen en dat ten aanzien van de dieren uit die koppels het voor 2019 geldende, lagere tarief moet worden gehanteerd. Bovendien is sprake van rechtsongelijkheid omdat verweerder de berekening van de heffing alleen heeft aangepast bij pluimveehouders die bezwaar hebben gemaakt tegen de heffing. Appellant voert verder aan dat de aan hem opgelegde heffing onevenredig is. De methode die wordt toegepast om een tekort dat is ontstaan in de jaren 2015 tot en met 2017 in één jaar op te lossen is onrechtvaardig. Er is sprake van een verhoging van de heffing van 500% ten opzichte van voorgaande jaren. Het is onbegrijpelijk dat niet het aantal gemiddeld aanwezige dieren in de desbetreffende jaren als leidraad is gebruikt om tot een dekkingspremie te komen over die  jaren. Verder voert appellant aan dat het tarief voor de preventie, verdenking en bestrijding van salmonella voor de scharrelkippen onredelijk hoog is. Er is geen enkele verklaring gegeven waarom de scharrelkippen € 0,2438 per kip moeten bijdragen en de biologische, vrije uitloop en kooikippen substantieel minder (€ 0,09 en € 0,10 per kip). Appellant verzoekt om een vergoeding vanwege de kosten (reiskosten, parkeerkosten en verletkosten) die hij heeft moeten maken in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van het College van 11 februari 2020.
      
      
      
      
        
          Berekening van de heffing Diergezondheidsfonds Overgangsregeling Pluimvee 2018
        
      
    
    
      4.1
      De eerste beroepsgrond ziet op de wijze waarop de heffing op grond van artikel IVa van de Wijzigingswet moet worden berekend. Appellant is het niet ermee eens dat verweerder in de noemer van de daarbij toegepaste formule uitgaat van het werkelijke aantal dagen dat een koppel vanaf de opzetdatum in een stal aanwezig is geweest. Hij meent dat hiervoor in de plaats had moeten worden uitgegaan van de forfaitaire omloopsnelheid uit het KIP, zoals opgenomen in het Overzicht omloopsnelheden pluimvee van RVO, als maximum. Over deze beroepsgrond overweegt het College als volgt.
      
    
    
      4.2
      Op grond van artikel 91f, vierde lid, van de Gwwd wordt (voor zover van belang) de diergezondheidsheffing voor het houden van kippen, kalkoenen en eenden geheven naar het aantal dieren dat aan het begin van de periode waarin zij worden gehouden in een tot het bedrijf behorende stal of ruimte wordt binnengebracht. Artikel IVa van de Wijzigingswet (zie hiervoor onder 1.3) bevat een van artikel 91f, vierde lid, van de Gwwd afwijkende  overgangsrechtelijke regeling voor kippen, kalkoenen of eenden die vóór 1 januari 2018 in de stal zijn gebracht. Artikel IVa is bij de tweede nota van wijziging ingevoegd in onderdeel E van de Wijzigingswet. In de toelichting op dit onderdeel (zie Kamerstukken II 2016-2017, 34 570, nr. 9) is het volgende vermeld. 
      
      
        “Onderdeel E bevat een overgangsrechtelijke voorziening voor pluimveehouders. Het wetsvoorstel regelt dat de diergezondheidsheffing voor het houden van kippen, kalkoenen, eenden of dieren behorend tot een andere bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soort gevogelte wordt geheven naar het aantal dieren (koppel) dat aan het begin van de periode waarin zij worden gehouden in een tot het bedrijf behorende stal of ruimte wordt binnengebracht. Dat staat in de voorgestelde artikelen 91f, vierde lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en 9.18, vierde lid, van de Wet dieren. In verreweg de meeste gevallen zal het begin van die periode niet samenvallen met de inwerkingtreding van artikel I van het onderhavige wetsvoorstel. De diergezondheidsheffing voor het eerste gedeelte van die periode wordt volgens de oude heffingensystematiek berekend, op basis van het gemiddeld aantal gehouden dieren. Onderdeel E van deze nota van wijziging voorziet in overgangsrecht, dat geldt voor de periode tussen inwerkingtreding van artikel I van het wetsvoorstel en het moment waarop het eerstvolgende koppel in de stal wordt gebracht. Voor deze situatie wordt het aantal gehouden dieren berekend op basis van het aantal dieren dat aan het begin van de periode waarin die dieren worden gehouden, voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel dus, in de stal is gebracht. Dat aantal wordt gebruikt om de hoogte van de diergezondheidsheffing te berekenen, op basis van het nieuwe tarief. Deze heffing wordt slechts in rekening gebracht over het gedeelte van de periode na inwerkingtreding van het wetsvoorstel. De diergezondheidsheffing is in dat geval dus de uitkomst van het tarief vermenigvuldigd met het aantal dieren dat in de stal is gebracht en het deel dat de periode waarin die dieren in de stal hebben doorgebracht uitmaakt van de hele periode die zij daar hebben doorgebracht.”
      
      
      
        4.3.1
        Het College overweegt dat uit de tekst van artikel IVa van de Wijzigingswet en de daarbij gegeven toelichting, gelezen in samenhang met artikel 91f, vierde lid, van de Gwwd volgt dat bij de berekening van de heffing op grond van artikel IVa dient te worden uitgegaan van het aantal dieren dat in een tot het bedrijf behorende stal of ruimte is binnengebracht aan het begin van de periode die op 1 januari 2018 gaande is. Naar het oordeel van het College ligt in het feitelijke begrip ‘binnengebracht’ besloten dat het hierbij gaat om het werkelijke aantal dieren dat is aangevoerd op de opzetdatum vóór 1 januari 2018 en dus niet van het werkelijke aantal op 1 januari 2018 op het bedrijf aanwezige dieren. 
        
      
      
        4.3.2
        Voorts blijkt uit de toelichting op artikel IVa van de Wijzigingswet dat de heffing die met toepassing van de daarin neergelegde Overgangsregeling wordt berekend de uitkomst is van het nieuwe tarief voor 2018 vermenigvuldigd met het aantal dieren dat in de stal is binnengebracht en het deel dat de periode (het College begrijpt: vanaf 1 januari 2018) waarin die dieren in de stal hebben doorgebracht uitmaakt van de hele periode die zij daar hebben doorgebracht. De woorden “hebben doorgebracht” in de toelichting op artikel IVa duiden naar het oordeel van het College erop dat voor de periode dat het koppel op het bedrijf aanwezig is moet worden uitgegaan van het werkelijke aantal dagen dat de dieren in de stal hebben verbleven. Het College ziet dan ook geen juridische grondslag voor het gebruik van forfaitaire omloopsnelheden bij de toepassing van artikel IVa, zoals appellant bepleit. 
        
      
      
        4.3.3
        Evenmin ziet het College een juridische grondslag voor de stelling van appellant dat de dieren die vóór 1 januari 2018 zijn opgezet en in 2019 ook nog op het bedrijf aanwezig waren niet mogen worden betrokken in de berekening van de heffing op grond van artikel IVa van de Wijzigingswet onder toepassing van het voor 2018 vastgestelde nieuwe tarief in plaats van het door appellant gewenste tarief voor 2019. Voor maximering van die periode tot en met 31 december 2018 is geen plaats, nu uit de toelichting op artikel IVa blijkt dat de heffing naar het tarief voor 2018 in rekening moet worden gebracht over het gedeelte van de periode na 1 januari 2018 en hierbij moet worden uitgegaan van het werkelijk aantal dagen dat de dieren in de stal hebben doorgebracht, zoals hiervoor in 4.3.2 is overwogen, zonder begrenzing in de tijd tot en met 31 december 2018.
        
      
      
        4.3.4
        Uit het voorgaande volgt dat de heffing naar het oordeel van het College als volgt moet worden berekend:
        
        
          Heffing overgangsregeling = 
          (werkelijk aantal dagen 2018 en 2019)/werkelijke omloopsnelheid) * werkelijk aantal vóór 1 januari 2018 opgezette dieren * tarief 2018
        
        
      
    
    
      4.4
      
        Het onder 4.3.1 overwogene betekent dat verweerder in de teller van de breuk ten onrechte niet is uitgegaan van het werkelijke aantal dagen dat een koppel vanaf 
        1 januari 2018 op het bedrijf aanwezig was. Uit het onder 4.3.1 overwogene volgt dat wel juist is dat verweerder in de formule is uitgegaan van vermenigvuldiging met het op de opzetdatum aangevoerde aantal dieren. Verweerder heeft dus zowel bij de berekening van de heffing in het primaire besluit als bij de herberekening in het bestreden besluit steken laten vallen. 
      
      
    
    
      4.5
      Het College zal daarom het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel IVa van de Wijzigingswet. Het College zal onder 8 nader ingaan op de gevolgen van de vernietiging van het bestreden besluit voor het primaire besluit. 
      
      
        
          Onevenredigheid en het ontbreken van een regeling voor bijzondere omstandigheden
        
      
    
    
      5.1
      Het College begrijpt de beroepsgrond dat de heffing op grond van artikel IVa van de Wijzigingswet onevenredig is aldus dat appellant bij wijze van exceptieve toetsing de heffing in de Gwwd aan de orde wil stellen.
      
    
    
      5.2
      Volgens vaste rechtspraak houdt het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet het verbod in om wetten in formele zin, zoals in dit geval de Wijzigingswet, te toetsen aan algemene rechtsbeginselen en brengt dit voorts mee dat de rechter niet mag treden in de belangenafweging die de wetgever heeft verricht of geacht moet worden te hebben verricht (zie bijvoorbeeld, in navolging van het arrest van de Hoge Raad van 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725 (het Harmonisatiewetarrest), het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3679 (het Bosentanarrest) en de uitspraak van het College van 29 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:134). Dit neemt echter niet weg dat, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, dit aanleiding kan geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt. Dit is het geval indien niet verdisconteerde omstandigheden die strikte toepassing zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. 
      
    
    
      5.3
      Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wijzigingswet blijkt dat het uitgangspunt voor het nieuwe stelsel van de diergezondheidsheffing is dat de kosten die de overheid maakt voor de bestrijding en preventie van dierziekten (voor zover die niet gefinancierd worden door EU-bijdragen) in beginsel gedragen dienen te worden door het betrokken bedrijfsleven. De houders van dieren die voor productiedoeleinden worden gehouden profiteren van een adequate bestrijding van een geconstateerde besmetting bij hun bedrijf of bij een ander bedrijf. De omgang met dieren levert per definitie het risico op dat zich een dierziekte voordoet. Dit kan dan ook in beginsel worden beschouwd als een normaal bedrijfsrisico. Dit was ook al het uitgangspunt bij het voorheen geldende stelsel van de diergezondheidsheffing (zie Kamerstukken II 2016-2017, 34 570, nr. 3, p. 2 en 3). 
      
    
    
      5.4
      De kern van de met ingang van 1 januari 2018 geldende tariefstructuur voor de diergezondheidsheffing is dat de opbrengst van de heffingen en de uitgaven van het Diergezondheidsfonds zodanig met elkaar in verband worden gebracht dat de uitgaven die over een periode van vijf jaar worden gedaan, en die niet worden gedekt door de in het Diergezondheidsfonds opgebouwde reserves, zo spoedig mogelijk in de tarieven worden verwerkt (zie Kamerstukken II 2016-2017, 34 570, nr. 3, p. 7). Dit is neergelegd in artikel 91k, eerste lid, aanhef en onder c, van de Gwwd. Wat betreft de diersoorten waarvoor bij de inwerkingtreding van de (gewijzigde) Gwwd al een tarief is vastgesteld, zoals pluimvee, is de hoofdregel dat de uitgaven die met ingang van 1 januari 2015 zijn gedaan, na inwerkingtreding van de wet alsnog in de tarieven voor de diergezondheidsheffing kunnen worden verwerkt. Dit is neergelegd in artikel 91k, zesde lid, van de Gwwd. Daarin is bepaald dat in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, alleen uitgaven van het Diergezondheidsfonds, die zijn gedaan na 1 januari 2015, en voor zover die niet zijn gedekt door ontvangsten als bedoeld in artikel 95b, onderdeel a, in aanmerking worden genomen. 
      
    
    
      5.5
      In de memorie van toelichting is vermeld dat met artikel 91k, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Gwwd is beoogd de tekorten die zijn ontstaan in het Diergezondheidsfonds in de periode 2015-2017 weg te werken. Het is gewenst, aldus de toelichting, om de uitgaven in de jaren 2015 tot en met 2017, overeenkomstig de bepalingen van het Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten 2015-2019, te verdelen tussen de sectoren waarop het convenant betrekking heeft. Dat betekent dat een deel van die uitgaven alsnog voor rekening van het desbetreffende bedrijfsleven komt. De regering acht artikel 91k, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Gwwd aanvaardbaar omdat de uitgaven in de periode 2015 tot en met 2017 die na inwerkingtreding van de nieuwe artikelen in aanmerking worden genomen, en de toe te passen plafondbedragen, overeengekomen zijn in het convenant, waardoor de toepassing van die afspraken en plafondbedragen voorzienbaar is (zie Kamerstukken II 2016-2017, 34 570, nr. 3, p. 15). 
      
    
    
      5.6
      Gelet op het hiervoor onder 5.3 vermelde uitgangspunt van de wetgever voor het stelsel van de diergezondheidsheffing wordt er bij de heffing geen rekening mee gehouden of een rechtstreeks verband bestaat tussen de onderneming van een pluimveehouder en de tekorten. Het betreft een vorm van collectieve financiering die de lasten van de bestrijding en preventie van dierziekten beoogt te verdelen over alle pluimveehouders omdat de sector als geheel profiteert van een adequate bestrijding en preventie van dierziekten en alle pluimveehouders het als een normaal bedrijfsrisico beschouwde risico lopen dat hun dieren worden getroffen door een (besmettelijke) dierziekte. Dit betekent dat pluimveehouders in sommige gevallen moeten bijdragen aan het wegwerken van de tekorten die zij niet mede hebben veroorzaakt. Het nieuwe stelsel van de diergezondheidsheffing brengt mee dat bij bedrijven een heffing wordt geheven over in 2018 opgezette koppels, ongeacht of en hoe lang het desbetreffende pluimveebedrijf voor 1 januari 2018 al bestond en hoeveel koppels in die periode waren opgezet. Het College ziet in de omstandigheid dat sprake is van een bedrijf dat in de jaren 2015, 2016 en 2017 niet (of in mindere mate) heeft bijgedragen aan de ontstane tekorten, dan ook geen bijzondere omstandigheid die niet is verdisconteerd in de afweging van de wetgever en die aanleiding zou moeten geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt. De eerste beroepsgrond slaagt dus niet.
      
    
    
      5.7
      Ten aanzien van de beroepsgrond dat het tarief voor de preventie, verdenking en bestrijding van salmonella voor de scharrelkippen onredelijk hoog is overweegt het College als volgt. Bij het Besluit diergezondheidsheffing zijn de tarieven voor 2018 vastgesteld. Het Besluit diergezondheidsheffing is een algemeen verbindend voorschrift (niet zijnde een wet in formele zin). Ook bij het beoordelen van deze beroepsgrond is sprake van zogenoemde exceptieve toetsing. Deze vorm van toetsing houdt ten aanzien van algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn kort gezegd in dat zij door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Daarbij vormen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de algemene rechtsbeginselen een belangrijk richtsnoer (zie de uitspraak van het College van 15 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:116).
      
    
    
      5.8
      Appellant heeft niet betoogd, en dit is ook niet gebleken, dat de vaststelling van de tarieven in strijd met de hierboven weergegeven uitgangspunten in de Gwwd is geschied. In de bijlage bij de nota van toelichting bij het Besluit diergezondheidsheffing is als volgt beschreven hoe de vastgestelde tarieven zijn opgebouwd. 
      
      
        “De tarieven voor pluimvee, kalkoenen en eenden zijn gebaseerd op een raming van de verwachte kosten voor preventie en bestrijding van dierziekten in 2018 en een terugblik op de uitgaven in de jaren 2015, 2016 en 2017 (zie bovenstaande tabel). Het tarief voor het houden van pluimvee is gedifferentieerd naar 25 categorieën, inclusief tarieven voor het inleggen van (vaccin)broedeieren, zodat alle schakels in de keten, die verschillende veterinaire risicoprofielen hebben, worden belast. Net als in het Besluit heffing bestrijding dierziekten en het Besluit heffing preventie dierziekten het geval was, zijn de tarieven gedifferentieerd naar diercategorie. De verschillen in veterinaire risico’s van de diverse houderijsystemen, de actuele marktwaarde van de dieren en de verhoudingen van de aantallen dieren die tot de verschillende categorieën gerekend worden spelen hierbij een rol.”
      
      
      
        Bij de beoordeling van de evenredigheid van de tarieven acht het College verder van belang dat, zoals verweerder heeft toegelicht, over de bijdragen van de houders van de dieren afspraken zijn gemaakt tussen de overheid en de (vertegenwoordigers van de houders in de) betrokken sectoren, in dit geval de pluimvee- en eiersector. Deze afspraken zijn vastgelegd in het Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten 2015-2019. De
        convenantspartijen gingen, door de ondertekening van het convenant, ervan uit dat eventuele hogere uitgaven dan de opbrengsten van de heffingen in de periode 2015-2017 na de wetswijziging in 2018 in de tarieven zouden worden gecorrigeerd tot het relevante plafondbedrag. De nota van toelichting bij het Besluit diergezondheidsheffing vermeldt ten aanzien van het wegwerken van de tekorten in het Diergezondheidsfonds het volgende. 
      
      
      
        “Een apart onderdeel van het tarief zijn de uitgaven uit 2015–2017 die hoger waren dan begroot en die niet eerder in de tarieven zijn verwerkt. Dit betreft in de eerste plaats uitgaven voor de uitbraken van hoogpathogene vogelgriep (HPAI) eind 2014, de uitbraak van Mycoplasma in 2015 en HPAI in 2016. Deze kosten waren niet voorzien en zijn niet meegenomen in de tarieven die eind 2014 zijn vastgesteld. De uitgaven voor het monitoringsprogramma van vogelgriep, pseudovogelpest, Mycoplasma Gallisepticum en salmonella waren ook niet in tarieven opgenomen. Eind 2014 zijn wel tarieven voor de basismonitoring vastgesteld, maar deze heffing is pas vanaf halverwege 2016 daadwerkelijk opgelegd. In de tweede plaats gaat het om de uitgaven voor het salmonella programma. De verdeelsleutel van de salmonella tarieven, die was overgenomen van de productschappen, zat niet goed in het heffingssysteem. Hierdoor zouden legpluimveehouders met in kooi, vrije uitloop en biologisch gehouden dieren een te hoge heffing betalen en de scharrelkiphouders een te lage heffing. Voor de houders waarvoor het tarief te hoog was, is een voorziening getroffen. Het te lage tarief voor de scharrelhouders kon op grond van de Gwwd niet verhoogd worden. Daarom worden deze uitgaven nu verwerkt in de nieuwe tarieven voor deze houders. Ten slotte zijn de uitvoeringskosten voor het opleggen van de heffing nog niet eerder meegenomen in het heffingstarief. Deze achterstallige uitgaven worden conform artikel 91k, eerste lid, onderdeel c, van de Gwwd meegenomen in het nieuwe tarief. Op verzoek van de vertegenwoordigers van de pluimveesector worden deze kosten niet over meerdere jaren gespreid in de heffing, maar in één keer in het tarief van 2018 verwerkt.”
      
      
    
    
      5.9
      Uit het voorgaande blijkt dat de regelgever bij het voorbereiden en het vaststellen van het Besluit diergezondheidsheffing overleg heeft gevoerd met de pluimveesector en dat de regelgever bij het vaststellen van de tarieven rekening heeft gehouden met het verzoek van de pluimveesector om de tekorten in het Diergezondheidsfonds in één jaar weg te werken. De regelgever heeft voorts toegelicht dat en waarom uitgaven voor het salmonellaprogramma, die niet eerder in de tarieven zijn verwerkt en waardoor deze voor de houders van scharrelkippen te laag waren, nu wel zijn verwerkt in de nieuwe tarieven voor de houders van scharrelkippen. Naar het oordeel van het College heeft de regelgever de negatieve gevolgen van het Besluit diergezondheidsheffing voor pluimveehouders voldoende betrokken bij het vaststellen van de tarieven. De beroepsgrond van appellant dat de hoogte van de tarieven onevenredig is, biedt geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het Besluit diergezondheidsheffing niet een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het bestreden besluit. In wat appellant verder heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat de tarieven onevenredig zouden zijn. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
      
      
        
          Rechtsongelijkheid
        
      
      6. Voor zover appellant naar voren heeft gebracht dat sprake is van rechtsongelijkheid omdat verweerder de heffing niet heeft aangepast voor pluimveehouders die geen bezwaar hebben gemaakt overweegt het College dat hij alleen zaken kan beoordelen die hem in een beroepsprocedure worden voorgelegd. Appellant heeft niet betoogd dat hij ten opzichte van andere pluimveehouders in ongunstige zin ongelijk is behandeld. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
      
      
        
          Conclusie 
        
      
      7. Gelet op hetgeen onder 4.4  is overwogen, is het beroep gegrond en zal het bestreden besluit in de einduitspraak zal worden vernietigd. Gelet op hetgeen onder 4.1 tot en met 4.4 is overwogen, had verweerder bij de toepassing van artikel IVa van de Wijzigingswet de heffing moeten berekenen aan de hand van de volgende formule: 
      
      
        aantal dagen dat een koppel vanaf 1 januari 2018 werkelijk in een stal aanwezig was gedeeld door het werkelijke totaal aantal dagen dat het koppel vanaf de opzetdatum in een stal aanwezig was (omloopsnelheid), waarna de uitkomst van deze breuk moet worden vermenigvuldigd met het werkelijke aantal op de vóór 1 januari 2018 gelegen opzetdatum aangevoerde dieren en vervolgens met het voor 2018 geldende tarief voor de desbetreffende diercategorie. 
      
      
      
        Schematisch weergegeven: 
      
      
      
        Heffing Overgangsregeling =
        (werkelijk aantal dagen 2018 en 2019) / werkelijke omloopsnelheid) * werkelijk aantal vóór 1 januari 2018 opgezette dieren * tarief 2018. 
      
      
      
      
        Vanwege het ontbreken van informatie over het werkelijke aantal dagen dat de dieren vanaf 1 januari 2018 op het bedrijf van appellant aanwezig zijn geweest, kan het College de hoogte van de heffing niet zelf vaststellen. Het College ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om verweerder op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen, dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal de termijn hiervoor bepalen op acht weken na verzending van deze uitspraak. Het College zal vervolgens appellant in de gelegenheid stellen om binnen vier weken schriftelijk zijn zienswijze te geven over de wijze waarop het gebrek is hersteld. 
      
      
      
        
          Vergoeding van kosten
        
      
      8. Appellant heeft het verzoek om verweerder te veroordelen tot vergoeding van reiskosten, parkeerkosten en verletkosten in verband met de beroepsprocedure die heeft geleid tot de uitspraak van het College van 11 februari 2020 (zie hiervoor bij het Procesverloop) ter zitting ingetrokken. Dit verzoek behoeft dan ook geen bespreking meer. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        draagt verweerder op om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van deze tussenuitspraak;
      
      
        houdt verder iedere beslissing aan.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.L. van der Beek en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 juli 2022. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. E. van Kampen