ECLI:NL:RVS:2022:2542, Raad van State, 31-08-2022, 202107477/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 september 2021 heeft de raad van de gemeente West Betuwe de aanvraag van Vindo Solar om een bestemmingsplan vast te stellen voor het perceel Ridderslag (ongenummerd), kadastraal bekend gemeente Beesd, sectie D, nummer 1930, in Beesd afgewezen. Vindo Solar is eigenaar van het perceel. Zij wenst op het perceel een grondgebonden zonnepark van circa 4 hectare te realiseren voor een periode van maximaal 35 jaar. Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Landelijk gebied I". Gronden met deze bestemming zijn onder meer bestemd voor agrarische bedrijvigheid. Omdat op grond van dat bestemmingsplan geen zonneparken zijn toegestaan binnen die bestemming, heeft Vindo Solar een aanvraag gedaan om het bestemmingsplan "Buitengebied" gedeeltelijk te herzien.

202107477/1/R4.
    Datum uitspraak: 31 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Vindo Solar B.V., gevestigd te Eindhoven,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente West Betuwe,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 september 2021 heeft de raad de aanvraag van Vindo Solar om een bestemmingsplan vast te stellen voor het perceel Ridderslag (ongenummerd), kadastraal bekend gemeente Beesd, sectie D, nummer 1930, in Beesd (hierna: het perceel) afgewezen.
    Tegen dit besluit heeft Vindo Solar beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Vindo Solar heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2022, waar Vindo Solar, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.J. Molenaar, advocaat te Arnhem, en de raad, vertegenwoordigd door D.H.C. van Oosten en ing. R. van Os, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Vindo Solar is eigenaar van het perceel. Zij wenst op het perceel een grondgebonden zonnepark van circa 4 hectare te realiseren voor een periode van maximaal 35 jaar. Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Landelijk gebied I". Gronden met deze bestemming zijn onder meer bestemd voor agrarische bedrijvigheid. Omdat op grond van dat bestemmingsplan geen zonneparken zijn toegestaan binnen die bestemming, heeft Vindo Solar een aanvraag gedaan om het bestemmingsplan "Buitengebied" gedeeltelijk te herzien.
    2.       Het ontwerpbestemmingsplan "Zonnepark Beesd" heeft met ingang van 25 oktober 2018 voor 6 weken ter inzage gelegen. In die periode zijn tegen het ontwerpplan geen zienswijzen ingediend. Na afloop van die termijn heeft het college het ontwerpplan voorgelegd aan de raad voor vaststelling. De raad heeft de besluitvorming aangehouden, in afwachting van het op te stellen beleid voor zonneparken. De raad heeft op 30 september 2020 het "Beleidskader grondgebonden Zon West Betuwe" (hierna: het beleidskader) vastgesteld. In het beleidskader zijn gebieden aangewezen binnen de gemeente West Betuwe waar grondgebonden zonneparken zijn toegestaan.
    3.       Na vaststelling van het beleidskader heeft het college aan de raad voorgesteld het ontwerpbestemmingsplan niet vast te stellen. Op 28 september 2021 heeft de raad aldus besloten. De belangrijkste reden voor de raad om het ontwerpbestemmingsplan niet vast te stellen, is dat het perceel in het beleidskader niet is aangewezen als gebied waar de ontwikkeling van zonneparken is toegestaan.
    Toetsingskader
    4.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Toetsmoment toepassing beleidskader
    5.       Vindo Solar betoogt dat de raad bij de weigering om het bestemmingsplan vast te stellen ten onrechte het beleidskader heeft toegepast. Zij voert daarover aan dat toepassing van het beleidskader in strijd is met de rechtszekerheid en wijst in dat kader op verschillende omstandigheden. Zo was het beleidskader ten tijde van het indienen van de aanvraag om vaststelling van het bestemmingsplan en ook ten tijde van de beslistermijn, die de raad significant heeft overschreden, nog niet vastgesteld en er waren vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening geen bezwaren tegen het ontwerpbestemmingsplan. Specifiek bij die omstandigheden verwijst Vindo Solar naar de uitspraken van de Afdeling van 3 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL6214, en van 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2518. Daarnaast hadden de investeringen die Vindo Solar heeft gedaan voor de raad aanleiding moeten zijn om het beleidskader niet toe te passen, zoals ook in de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2423, aan de orde was. De raad had vanwege al deze omstandigheden aanleiding moeten zien om af te wijken van het uitgangspunt dat bij het nemen van een besluit het recht en het beleid moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt, aldus Vindo Solar.
    5.1.    De Afdeling stelt voorop dat de raad bij een besluit over het vaststellen van een bestemmingsplan moet uitgaan van het op dat moment geldende recht. Alleen in bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken.
    Het beleidskader is vastgesteld op 30 september 2020. Hoewel vaststaat dat de raad de beslistermijn heeft overschreden, laat dat onverlet dat de raad op 28 september 2021 een besluit heeft genomen over vaststelling van het bestemmingsplan. Dat betekent dat de raad bij toetsing van het aangevraagde bestemmingsplan in beginsel uit moest gaan van het beleidskader zoals vastgesteld op 30 september 2020.
    De Afdeling ziet in wat Vindo Solar heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat in dit geval sprake is van een bijzonder geval dat maakt dat de raad het beleidskader niet heeft mogen toepassen. Anders dan Vindo Solar lijkt te betogen, onder verwijzing naar de bovengenoemde uitspraken van 3 maart 2010 en 27 februari 2013, bestond vóór de vaststelling van het beleidskader geen ander juridisch (beleids)kader op grond waarvan aanspraak kon worden gemaakt op vaststelling van het aangevraagde bestemmingsplan. Dat betekent dat ook zonder toepassing van het beleidskader voor Vindo Solar onzeker was of het door haar gewenste bestemmingsplan zou worden vastgesteld. Dat Vindo Solar inmiddels investeringen heeft gedaan om de aangevraagde planontwikkeling te realiseren en inmiddels geruime tijd is verstreken, maakt evenmin dat de raad daarom niet uit heeft mogen gaan van het beleidskader. Hoewel die investeringen, naar zeggen van Vindo Solar, onder meer zijn gedaan na een principebesluit tot medewerking van het college van burgemeester en wethouders van Geldermalsen (nu: West Betuwe), dienen die investeringen in eerste plaats voor rekening en risico van Vindo Solar te komen. De bovengenoemde uitspraak van 7 december 2016 maakt dat niet anders, omdat in die zaak investeringen op basis van verschillende uitlatingen van het gemeentebestuur zijn gedaan, waaruit de belanghebbende volgens de gemeenteraad mocht opmaken dat medewerking zou worden verleend aan het aangevraagde ruimtelijke initiatief en dat initiatief ook het enige aangevraagde initiatief betrof. Dat is hier echter niet het geval.
    Gelet op het voorgaande wordt geen aanleiding gezien om de toepassing van het beleidskader in strijd met de rechtszekerheid te achten. De raad heeft het bestemmingsplan dus mogen toetsen aan het beleidskader.
    Het betoog slaagt niet.
    Toetsing van het beleidskader
    6.       Vindo Solar betoogt dat de raad met de vaststelling van het beleidskader de grenzen van een redelijke beleidsbepaling heeft overschreden, zodat de raad bij het besluit over de vaststelling van het bestemmingsplan niet uit heeft mogen gaan van dat beleidskader. Zij voert daarover aan dat in het beleidskader ten onrechte geen overgangsregeling is opgenomen voor lopende aanvragen. Daarnaast is in het beleidskader niet deugdelijk gemotiveerd waarom het perceel, dat direct ligt langs de A2, niet is opgenomen als aanwijsgebied. Ook heeft de raad onvoldoende gemotiveerd waarom alle gronden met een agrarische bestemming, en dus ook gebruiksarme landbouwgronden zoals het perceel, als aanwijsgebied zijn uitgesloten. Dit alles maakt dat, zeker in het licht van de duurzaamheidsopgave die ook in het beleidskader wordt genoemd, het beleidskader onredelijke uitgangspunten kent en daarnaast in strijd met het motiveringsbeginsel is vastgesteld, zodat deze daarom bij de toetsing van het aangevraagde bestemmingsplan buiten toepassing had moeten worden gelaten, aldus Vindo Solar.
    6.1.    In het beleidskader staat dat vanwege de vele verzoeken die zijn ingediend voor de aanleg van grondgebonden zonneparken, aanleiding is gezien om beleid op te stellen. Het doel van het beleidskader is om een kader te creëren voor de beoordeling van dergelijke ingediende initiatieven. In het beleidskader staat verder dat wordt gestuurd op het (zoveel mogelijk) ontzien van onder andere natuur en landbouwgrond. In het beleidskader wordt gewerkt met het aanwijzen van gebieden waar de ontwikkeling van grondgebonden zonneparken is toegestaan. Op een kaart behorende bij het beleidskader zijn die gebieden weergegeven. Het gaat dan om gronden die geen agrarische bestemming hebben en hoofdzakelijk langs de hoofdinfrastructuur van de A2 en A15 liggen. Onder het kopje "Altijd verplicht" in het beleidskader staat dat initiatieven als eerste zullen worden getoetst op een aantal aspecten, waarbij de omstandigheid dat geen sprake is van gronden met een agrarische bestemming als aspect is genoemd.
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat in het beleidskader geen overgangsregeling is opgenomen. Daar lijkt, gelet op wat in het beleidskader staat over al ingediende verzoeken over zonneparken, bewust niet in te zijn voorzien. Gelet daarop, en ook gelet op het feit dat geen juridische verplichting bestaat om bij vaststelling van beleid te voorzien in overgangsrecht, bestaat geen aanleiding om het ontbreken van een overgangsregeling onredelijk te achten. Niet is gebleken van omstandigheden die maken dat het ontbreken van een overgangsregeling tot onevenredige gevolgen leidt.
    Verder heeft de raad, vanwege het karakter van het beleidskader als algemeen (beleidsmatig) kader om initiatieven over grondgebonden zonneparken te kunnen beoordelen, geen aanleiding hoeven zien om daarin te motiveren waarom het perceel al dan niet als aanwijsgebied is opgenomen. Van de raad kan niet worden verlangd om in het beleidskader van elk afzonderlijk perceel binnen de gemeente gemotiveerd toe te lichten of dit geschikte grond voor een grondgebonden zonnepark betreft, ook niet als een perceel langs de A2 of A15 ligt en daarvoor, voor vaststelling van het beleidskader, een aanvraag is ingediend om een grondgebonden zonnepark te realiseren.
    Het uitgangspunt in het beleidskader dat gronden met een agrarische bestemming, ongeacht de agrarische kwaliteit van die gronden, zijn uitgesloten voor de aanleg van grondgebonden zonneparken acht de Afdeling evenmin onredelijk of onvoldoende gemotiveerd. Daarbij is van belang dat de raad in het besluit van 28 september 2021 heeft toegelicht dat bij vaststelling van het beleidskader veel gewicht is toegekend aan de bescherming en behoud van agrarisch grondgebruik, vanwege de schaarste aan deze gronden binnen de gemeente West Betuwe. De raad heeft op zitting aanvullend toegelicht dat voor vaststelling van het beleidskader onderzoek is gedaan naar de kwaliteit van landbouwgronden, maar dat de raad, gelet op de druk op die gronden, heeft besloten alle gronden met een agrarische bestemming uit te sluiten voor de aanleg van grondgebonden zonneparken.
    Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het beleidskader in strijd met het evenredigheids- of motiveringsbeginsel is vastgesteld, zodat de raad dat beleidskader niet buiten toepassing heeft hoeven laten.
    Het betoog slaagt niet.
    Toetsing aan het beleidskader
    7.       Vindo Solar betoogt dat de raad het aangevraagde initiatief op onjuiste wijze aan het beleidskader heeft getoetst. Zij voert daarover aan dat de raad ten onrechte niet ook de zogenoemde zonladder, die als bijlage 5 bij het raadsvoorstel bij het besluit tot vaststelling van het beleidskader is gevoegd en daarmee onderdeel uitmaakt van het beleidskader, heeft toegepast. Ervan uitgaande dat de zonladder onderdeel uitmaakt van het beleidskader, had de raad niet slechts vanwege de agrarische bestemming op het perceel mogen weigeren het bestemmingsplan vast te stellen. In de zonladder zijn namelijk gebiedstypen opgenomen waar zonneparken mogelijk kunnen worden gerealiseerd. Weliswaar staat in het beleidskader dat gronden met een agrarische bestemming niet geschikt zijn voor zonneparken, maar in de zonladder staat bij het gebiedstype "Komgronden" als locatie "op de relatief ‘slechtere’ landbouwgronden". De gronden waarop Vindo Solar het zonnepark wenst te realiseren zijn volgens Vindo Solar komgronden en betreffen verder zeer arme agrarische gronden, zodat het aangevraagde initiatief past binnen het beleidskader, zo betoogt Vindo Solar.
    Verder staat volgens Vindo Solar in het beleidskader dat zonneparken een forse impact hebben op de omgeving en dat daarom randvoorwaarden worden gesteld. Het beoogde zonnepark wordt echter landschappelijk ingepast en is daarnaast slechts 4 hectare groot, zodat volgens Vindo Solar een forse impact op de omgeving is uitgesloten, aldus Vindo Solar.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat bij het raadsvoorstel van het college van 14 juli 2020, waarbij aan de raad is voorgesteld het beleidskader vast te stellen, verschillende bijlagen zijn gevoegd. Zo is het beleidskader als bijlage 1 en de zonladder als bijlage 5 opgenomen. De zonladder geeft een overzicht van typen locaties waar mogelijk, en op welke wijze, zonne-energie kan worden opgewerkt. Met het besluit van 29 september 2020 is op basis van dat raadsvoorstel het beleidskader vastgesteld. In het beleidskader wordt de zonladder met betrekking tot geschikte locaties voor grondgebonden zonneparken niet genoemd. De raad heeft verder op de zitting over de zonladder toegelicht dat dit document als hulpmiddel is gebruikt bij de totstandkoming van het beleidskader. Aan de hand van de zonladder is bepaald welke gronden als eerste in aanmerking komen voor het realiseren van een grondgebonden zonnepark. De zonladder maakt volgens de raad dan ook geen onderdeel uit van het beleidskader.
    Gelet op die toelichting, en gelet ook op het feit dat de zonladder niet als bijlage bij het beleidskader is gevoegd, is de Afdeling van oordeel dat de zonladder geen onderdeel uitmaakt van het beleidskader. Wat in de zonladder staat over relatief slechtere landbouwgronden binnen komgronden als mogelijk geschikte locatie voor zonneparken komt in het kader van de toetsing aan het beleidskader dan ook geen betekenis toe. De vraag of het perceel ligt binnen komgronden en slechte landbouwgrond betreft kan dan ook in het midden blijven, evenals de vraag of de impact van het gewenste zonnepark op de omgeving van belang is en wat die impact dan zou zijn. De raad heeft de aangevraagde ruimtelijke ontwikkeling alleen al in strijd met het beleidskader kunnen achten, omdat deze is voorzien op gronden met (hoofdzakelijk) een agrarische bestemming en niet behoort tot de in het beleidskader opgenomen aanwijsgebieden.
    De conclusie is dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het door Vindo Solar gewenste bestemmingsplan niet past binnen het beleidskader. Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    8.       Voor zover Vindo Solar op de zitting heeft betoogd, onder verwijzing naar het raadsvoorstel voor de vergadering van 23 april 2019, dat zij erop mocht vertrouwen dat het beleidskader buiten toepassing zou worden gelaten, overweegt de Afdeling als volgt. In het raadsvoorstel, waarin wordt voorgesteld om het door Vindo Solar aangevraagde bestemmingsplan vast te stellen, staat dat lopende aanvragen over zonneparken in afwachting van op te stellen beleid worden aangehouden, maar dat door de commissie Grondgebied is ingestemd om daar wat betreft de aanvraag van Vindo Solar een uitzondering op te maken. De Afdeling ziet in de uitlating van de commissie Grondgebied geen inhoudelijke toezegging over het verloop van de door Vindo Solar gestarte bestemmingsplanprocedure die aan de raad is toe te rekenen en op grond waarvan zij de gerechtvaardigde verwachting mocht ontlenen dat de raad het bestemmingsplan niet zou toetsen aan het beleidskader. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad dat raadsvoorstel niet heeft aangenomen en ook anders niet is gebleken dat de raad het standpunt van de commissie Grondgebied tot de zijne heeft gemaakt. De toepassing van het beleidskader acht de Afdeling daarom niet in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    Belangenafweging: bijzondere omstandigheden?
    9.       Vindo Solar betoogt dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op grond waarvan de raad aanleiding had moeten zien om af te wijken van het beleidskader. Volgens Vindo Solar heeft de raad die bijzondere omstandigheden onvoldoende afgewogen. Zij wijst daarbij in het bijzonder op de overschrijding van de beslistermijn, het principebesluit tot medewerking van 12 september 2017 van het college en dat vóór vaststelling van het beleidskader geen (beleidsmatige) reden bestond om het bestemmingsplan niet vast te stellen. Verder bestaat volgens Vindo Solar breed draagvlak voor het aangevraagde ruimtelijke initiatief, getuige ook het ontbreken van zienswijzen tegen het ontwerpbestemmingsplan en gaat het om zeer arme agrarische gronden. Tot slot wijst Vindo Solar op de door haar inmiddels gedane investeringen en op de belangen die gemoeid zijn met de aanleg van het beoogde zonnepark, onder meer het bijdragen aan het realiseren van de gemeentelijke duurzaamheidsdoelstellingen. De raad is, al die omstandigheden tezamen bezien, ten onrechte niet afgeweken van het beleidskader, aldus Vindo Solar.
    9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet alleen al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan moet aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840.
    De raad heeft met het beleidskader een algemeen beleidsmatig kader willen scheppen waaraan aanvragen voor aanleg van grondgebonden zonneparken worden getoetst. Uit de toelichting op het beleidskader, en zoals ook door de raad in het verweerschrift is toegelicht, volgt dat ervoor is gekozen te werken met aanwijsgebieden om "kraakhelder" te krijgen op welke gronden binnen de gemeente grondgebonden zonneparken ruimtelijk aanvaardbaar en wenselijk worden geacht. De raad heeft bij de vaststelling van het beleidskader veel waarde gehecht aan het behoud van land- en tuinbouwareaal. Daarom is als doel van het beleidskader onder meer het ontzien van deze gronden geformuleerd en zijn geen gronden met een (hoofdzakelijk) agrarische bestemming als aanwijsgebied opgenomen.
    De Afdeling ziet in wat Vindo Solar naar voren heeft gebracht geen grond voor het oordeel dat handelen overeenkomstig het beleidskader gevolgen heeft voor haar die de raad onvoldoende heeft afgewogen en evenmin dat die gevolgen onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleidskader te dienen doelen. De Afdeling benadrukt daarbij, zoals zij onder 5.1 al heeft opgemerkt, dat ook zonder dat het beleidskader van toepassing zou zijn onzeker is of het door Vindo Solar gewenste bestemmingsplan zou worden vastgesteld, gelet op de ruimtelijke afweging die in dat geval had moeten worden verricht, ook al zijn tegen het ontwerpbestemmingsplan geen zienswijzen ingediend. Dat Vindo Solar inmiddels investeringen heeft gedaan ter voorbereiding op de aanleg van het beoogde zonnepark, zodat zij financieel nadeel ondervindt van de weigering om het bestemmingsplan vast te stellen, dient voor haar eigen rekening en risico te blijven. De omstandigheid dat het door Vindo Solar gewenste zonnepark een bijdrage kan leveren aan de gemeentelijke duurzaamheidsdoelstellingen betekent op zichzelf niet dat de raad daarom voorbij moest gaan aan het door hem vastgestelde beleidskader.
    Gelet op het voorgaande heeft de raad geen aanleiding hoeven zien om op grond van artikel 4:84 van de Awb af te wijken van het beleidskader.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het beroep is ongegrond.
    11.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    w.g. Venema
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Van Loo
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2022
    418-971