ECLI:NL:CBB:2022:367, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-07-2022, 19/813
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Heffing diergezondheidsfonds 2018. Exceptieve toetsing Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en Besluit diergezondheidsheffing

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/813
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 12 juli 2022 in de zaak tussen
    
      [naam 1] te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: [naam 2] )
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. W.L.C. Rijk).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 16 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de heffing “Diergezondheidsfonds 2018” (hierna: de diergezondheidsheffing, of: de heffing) voor appellante vastgesteld op € 13.991,04.
    
    
    
      Bij besluit van 8 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Op 19 januari 2021 heeft het College een regiezitting gehouden, waarbij naast deze zaak ook nog 39 andere zaken aan de orde zijn gesteld. Voor appellante is [naam 2] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellante en verweerder hebben aanvullende stukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 juni 2021 en 1 juli 2021. Voor appellante zijn [naam 2] en [naam 3] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      De zaak is gevoegd behandeld met 39 andere zaken. Vervolgens heeft het College de zaken voor het doen van uitspraak gesplitst en bepaald dat heden uitspraak wordt gedaan.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Bij het College hebben in totaal veertig pluimveebedrijven beroep ingesteld tegen (in bezwaar genomen) besluiten die betrekking hebben op de diergezondheidsheffing als bedoeld in artikel 91b en volgende van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd). In deze uitspraak wordt beslist op één van deze beroepen. Dit beroep heeft betrekking op een heffing voor het Diergezondheidsfonds pluimvee 2018.  
      
    
    
      1.2
      Bij de wet tot Wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Wet dieren in verband met de herziening van het heffingenstelsel ten behoeve van de kosten van de bestrijding en het weren van besmettelijke dierziekten, zoönosen en zoönoseverwekkers (herziening heffingenstelsel Diergezondheidsfonds (Stb. 2017, 313, hierna: Wijzigingswet)) is de Gwwd met ingang van 1 januari 2018 gewijzigd. Daarbij is het heffingenstelsel voor het Diergezondheidsfonds, ook voor de sector pluimvee, herzien. Als hoofdregel wordt de diergezondheidsheffing geheven naar het (gemiddelde) aantal dieren van een diersoort of diercategorie dat in een kalenderjaar wordt gehouden (artikel 91f, eerste lid, van de Gwwd). Voor pluimveehouders (voor zover hier van belang: houders van kippen, kalkoenen of eenden) wordt de diergezondheidsheffing echter geheven naar het aantal dieren dat aan het begin van de periode waarin zij worden gehouden in een tot het bedrijf behorende stal of ruimte wordt binnengebracht, zogeheten koppels (artikel 91f, vierde lid, van de Gwwd). In dat geval wordt de diergezondheidsheffing geheven over elke periode dat kippen, kalkoenen of eenden in een stal of ruimte worden gehouden (artikel 93, zesde lid, van de Gwwd). Dit is nieuw ten opzichte van de heffingssystematiek die vóór 2018 gold. Toen werd de diergezondheidsheffing voor de pluimveesector eenmaal per kalenderjaar opgelegd op basis van het gemiddelde aantal in dat jaar gehouden dieren. De tarieven voor de diergezondheidsheffing worden bij algemene maatregel van bestuur per kalenderjaar vastgesteld (artikel 91m van de Gwwd) en berekend naar (voor zover hier van belang) diersoort of diercategorie. De voor 2018 geldende tarieven zijn vastgesteld in het Besluit diergezondheidsheffing (Stb. 2017, 464).
      
    
    
      1.3
      Bij het primaire besluit heeft verweerder de heffing voor appellante vastgesteld op € 13.991,04. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard.
      
      
        2. 	Appellante voert aan dat de aan haar opgelegde heffing onevenredig is. De heffing wordt geheven naar het aantal dieren dat aan het begin van de periode waarin zij worden gehouden in een tot het bedrijf behorende stal of ruimte wordt binnengebracht. Appellante heeft als gevolg van de fipronilcrisis kippen gekocht die op dat moment circa 65 weken oud waren (een zogenoemd ‘ruikoppel’). Deze kippen hebben een lage waarde als zij worden binnengebracht en verblijven bovendien nog maar voor korte duur bij de houder. Door de vorige eigenaar van deze ruikippen is al een heffing betaald. Voor deze categorie heeft de wetgever ten onrechte geen voorziening getroffen. De tarieven zijn te hoog voor zover het gaat om de ruikippen. Het moment van publicatie en communicatie over de nieuwe heffingssystematiek was veel te laat. Indien er eerder was gecommuniceerd, had appellante de ruikippen niet gekocht. Appellante wijst op de financiële moeilijkheden waarin zij als gevolg van de fipronilcrisis is komen te verkeren, waardoor zij het bedrag van de heffing niet zo kan ophoesten en zij hiervoor – na de uitspraak van het College - graag een betalingsregeling met verweerder wil treffen. 
      
      
      
        
          Onevenredigheid en het ontbreken van een regeling voor bijzondere omstandigheden
        
      
    
    
      3.1
      Ten aanzien van de beroepsgrond dat de heffing onevenredig is overweegt het College als volgt. Het College begrijpt deze beroepsgrond aldus dat appellante bij wijze van exceptieve toetsing de heffing en het ontbreken van een uitzonderingsregeling voor ruikippen, tegen de achtergrond van de fipronilcrisis, in de Gwwd aan de orde wil stellen.
      
    
    
      3.2
      Volgens vaste rechtspraak houdt het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet het verbod in om wetten in formele zin, zoals in dit geval de Wijzigingswet, te toetsen aan algemene rechtsbeginselen en brengt dit voorts mee dat de rechter niet mag treden in de belangenafweging die de wetgever heeft verricht of geacht moet worden te hebben verricht (zie bijvoorbeeld, in navolging van het arrest van de Hoge Raad van 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725 (het Harmonisatiewetarrest), het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3679 (het Bosentanarrest) en de uitspraak van het College van 29 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:134). Dit neemt echter niet weg dat, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, dit aanleiding kan geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt. Dit is het geval indien niet verdisconteerde omstandigheden die strikte toepassing zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. 
      
    
    
      3.3
      Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wijzigingswet blijkt dat het uitgangspunt voor het nieuwe stelsel van de diergezondheidsheffing is dat de kosten die de overheid maakt voor de bestrijding en preventie van dierziekten (voor zover die niet gefinancierd worden door EU-bijdragen) in beginsel gedragen dienen te worden door het betrokken bedrijfsleven. De houders van dieren die voor productiedoeleinden worden gehouden profiteren van een adequate bestrijding van een geconstateerde besmetting bij hun bedrijf of bij een ander bedrijf. De omgang met dieren levert per definitie het risico op dat zich een dierziekte voordoet. Dit kan dan ook in beginsel worden beschouwd als een normaal bedrijfsrisico. Dit was ook al het uitgangspunt bij het voorheen geldende stelsel van de diergezondheidsheffing (zie Kamerstukken II 2016-2017, 34 570, nr. 3, p. 2 en 3). 
      
    
    
      3.4
      De kern van de met ingang van 1 januari 2018 geldende tariefstructuur voor de diergezondheidsheffing is dat de opbrengst van de heffingen en de uitgaven van het Diergezondheidsfonds zodanig met elkaar in verband worden gebracht dat de uitgaven die over een periode van vijf jaar worden gedaan, en die niet worden gedekt door de in het Diergezondheidsfonds opgebouwde reserves, zo spoedig mogelijk in de tarieven worden verwerkt (zie Kamerstukken II 2016-2017, 34 570, nr. 3, p. 7). Dit is neergelegd in artikel 91k, eerste lid, aanhef en onder c, van de Gwwd. Wat betreft de diersoorten waarvoor bij de inwerkingtreding van de (gewijzigde) Gwwd al een tarief is vastgesteld, zoals pluimvee, is de hoofdregel dat de uitgaven die met ingang van 1 januari 2015 zijn gedaan, na inwerkingtreding van de wet alsnog in de tarieven voor de diergezondheidsheffing kunnen worden verwerkt. Dit is neergelegd in artikel 91k, zesde lid, van de Gwwd. Daarin is bepaald dat in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, alleen uitgaven van het Diergezondheidsfonds, die zijn gedaan na 1 januari 2015, en voor zover die niet zijn gedekt door ontvangsten als bedoeld in artikel 95b, onderdeel a, in aanmerking worden genomen. 
      
    
    
      3.5
      In de memorie van toelichting is vermeld dat met artikel 91k, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Gwwd is beoogd de tekorten die zijn ontstaan in het Diergezondheidsfonds in de periode 2015-2017 weg te werken. Het is gewenst, aldus de toelichting, om de uitgaven in de jaren 2015 tot en met 2017, overeenkomstig de bepalingen van het Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten 2015-2019, te verdelen tussen de sectoren waarop het convenant betrekking heeft. Dat betekent dat een deel van die uitgaven alsnog voor rekening van het desbetreffende bedrijfsleven komt. De regering acht artikel 91k, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Gwwd aanvaardbaar omdat de uitgaven van de periode 2015 tot en met 2017 die na inwerkingtreding van de nieuwe artikelen in aanmerking worden genomen, en de toe te passen plafondbedragen, overeengekomen zijn in het convenant, waardoor de toepassing van die afspraken en plafondbedragen voorzienbaar is (zie Kamerstukken II 2016-2017, 34 570, nr. 3, p. 15). 
      
    
    
      3.6
      Gelet op het hiervoor onder 3.3 vermelde uitgangspunt van de wetgever voor het stelsel van de diergezondheidsheffing wordt er bij de heffing geen rekening mee gehouden of een rechtstreeks verband bestaat tussen de onderneming van een pluimveehouder en de tekorten. Het betreft een vorm van collectieve financiering die de lasten van de bestrijding en preventie van dierziekten beoogt te verdelen over alle pluimveehouders omdat de sector als geheel profiteert van een adequate bestrijding en preventie van dierziekten en alle pluimveehouders het als een normaal bedrijfsrisico beschouwde risico lopen dat hun dieren worden getroffen door een (besmettelijke) dierziekte. Dit betekent dat pluimveehouders die recent een bedrijf zijn gestart of die pluimvee in een andere diercategorie zijn gaan houden ook moeten bijdragen aan het wegwerken van de tekorten die zij niet zelf mede hebben veroorzaakt. Voor pluimveehouders die koppels ruikippen opzetten brengt het nieuwe stelsel van de diergezondheidsheffing mee dat opnieuw een heffing wordt geheven over dezelfde kippen. Het College ziet hierin geen bijzondere omstandigheid die niet is verdisconteerd in de afweging van de wetgever en die aanleiding zou moeten geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt. Het voorgaande brengt reeds mee dat het betoog van appellante dat zij voor haar ruikippen onevenredig veel moet meebetalen aan het wegwerken van de tekorten, haar niet kan baten. Verweerder heeft in dit verband voorts terecht gewezen op het zogenoemde insleeprisico, waarbij door de verplaatsing van koppels pluimvee de kans op verspreiding van ziekten en besmettingen toeneemt. Een pluimveehouder kan de omstandigheid dat (nogmaals) een heffing zal worden geheven over ruikippen bovendien betrekken bij de bedrijfsmatige afweging om wel of niet ruikippen te kopen. Dat appellante in dit geval als gevolg van de fipronilcrisis en mede vanwege de (financiële) omstandigheden is overgegaan tot het kopen van ruikippen en dat zij daarbij, zoals zij stelt, niet heeft voorzien dat (nogmaals) een heffing zou worden geheven komt voor rekening en risico van appellante. Dat er volgens appellante pas in een laat stadium is gecommuniceerd over de (gevolgen van de) nieuwe heffingssystematiek maakt dit niet anders. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij ten tijde van de aankoop van de ruikippen, toen de nieuwe heffingssystematiek al was ingevoerd, niet wist of kon weten dat dit zou betekenen dat haar voor deze koppels een heffing volgens deze systematiek zou worden opgelegd.
      
      
        
          Tarieven
        
      
    
    
      4.1
      Ten aanzien van de beroepsgrond dat de hoogte van de tarieven voor zover het gaat om ruikippen onevenredig is overweegt het College als volgt. Bij het Besluit diergezondheidsheffing zijn de tarieven voor 2018 vastgesteld. Het Besluit diergezondheidsheffing is een algemeen verbindend voorschrift (niet zijnde een wet in formele zin). Ook bij het beoordelen van deze beroepsgrond is sprake van zogenoemde exceptieve toetsing. Deze vorm van toetsing houdt ten aanzien van algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn kort gezegd in dat zij door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Daarbij vormen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de algemene rechtsbeginselen een belangrijk richtsnoer (zie de uitspraak van het College van 15 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:116).
      
    
    
      4.2
      Appellante heeft niet betoogd, en dit is ook niet gebleken, dat de vaststelling van de tarieven in strijd met de hierboven weergegeven uitgangspunten in de Gwwd is geschied. Bij de beoordeling van de evenredigheid van de tarieven acht het College verder van belang dat, zoals verweerder heeft toegelicht, over de bijdragen van de houders van de dieren afspraken zijn gemaakt tussen de overheid en de (vertegenwoordigers van de houders in de) betrokken sectoren, in dit geval de pluimvee- en eiersector. Deze afspraken zijn vastgelegd in het Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten 2015-2019. De convenantspartijen gingen, door de ondertekening van het convenant, ervan uit dat eventuele hogere uitgaven dan de opbrengsten van de heffingen in de periode 2015-2017 na de wetswijziging in 2018 in de tarieven zouden worden gecorrigeerd tot het relevante plafondbedrag. De nota van toelichting bij het Besluit diergezondheidsheffing vermeldt ten aanzien van het wegwerken van de tekorten in het Diergezondheidsfonds het volgende. 
      
      
        “Een apart onderdeel van het tarief zijn de uitgaven uit 2015–2017 die hoger waren dan begroot en die niet eerder in de tarieven zijn verwerkt. Dit betreft in de eerste plaats uitgaven voor de uitbraken van hoogpathogene vogelgriep (HPAI) eind 2014, de uitbraak van Mycoplasma in 2015 en HPAI in 2016. Deze kosten waren niet voorzien en zijn niet meegenomen in de tarieven die eind 2014 zijn vastgesteld. De uitgaven voor het monitoringsprogramma van vogelgriep, pseudovogelpest, Mycoplasma Gallisepticum en salmonella waren ook niet in tarieven opgenomen. Eind 2014 zijn wel tarieven voor de basismonitoring vastgesteld, maar deze heffing is pas vanaf halverwege 2016 daadwerkelijk opgelegd. In de tweede plaats gaat het om de uitgaven voor het salmonella programma. De verdeelsleutel van de salmonella tarieven, die was overgenomen van de productschappen, zat niet goed in het heffingssysteem. Hierdoor zouden legpluimveehouders met in kooi, vrije uitloop en biologisch gehouden dieren een te hoge heffing betalen en de scharrelkiphouders een te lage heffing. Voor de houders waarvoor het tarief te hoog was, is een voorziening getroffen. Het te lage tarief voor de scharrelhouders kon op grond van de Gwwd niet verhoogd worden. Daarom worden deze uitgaven nu verwerkt in de nieuwe tarieven voor deze houders. Ten slotte zijn de uitvoeringskosten voor het opleggen van de heffing nog niet eerder meegenomen in het heffingstarief. Deze achterstallige uitgaven worden conform artikel 91k, eerste lid, onderdeel c, van de Gwwd meegenomen in het nieuwe tarief. Op verzoek van de vertegenwoordigers van de pluimveesector worden deze kosten niet over meerdere jaren gespreid in de heffing, maar in één keer in het tarief van 2018 verwerkt.”
      
      
    
    
      4.3
      Uit het voorgaande blijkt dat de regelgever bij het voorbereiden en het vaststellen van het Besluit diergezondheidsheffing overleg heeft gevoerd met de pluimveesector en dat de regelgever bij het vaststellen van de tarieven rekening heeft gehouden met het verzoek van de pluimveesector om de tekorten in het Diergezondheidsfonds in één jaar weg te werken. Naar het oordeel van het College heeft de regelgever de negatieve gevolgen van het Besluit diergezondheidsheffing voor pluimveehouders voldoende betrokken bij het vaststellen van de tarieven. De beroepsgrond van appellante dat de hoogte van de tarieven voor ruikippen onevenredig is, biedt geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het Besluit diergezondheidsheffing niet een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het bestreden besluit. In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat de tarieven in de situatie dat sprake is van zogenoemde ruikippen onevenredig zouden zijn. In dat verband verwijst het College naar overweging 3.6.
      
      
        
          Conclusie 
        
        5.	Het beroep is ongegrond. 	 
      
      
      
      
        
          Proceskosten
          6. 	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.L. van der Beek en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 juli 2022. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. E. van Kampen