ECLI:NL:CBB:2022:369, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-07-2022, 19/1432
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Heffing diergezondheidsfonds 2018. Exceptieve toetsing Gezondheids- en welzijnswet voor dieren.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1432
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 12 juli 2022 in de zaak tussen
    
      [naam] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: J.A. Brok)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. W.L.C. Rijk).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 9 april 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de heffing “Diergezondheidsfonds 2018” (hierna: de diergezondheidsheffing, of: de heffing) voor appellante vastgesteld op € 8.789,44.
    
    
    
      Bij besluit van 7 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Op 19 januari 2021 heeft het College een regiezitting gehouden, waarbij naast deze zaak ook nog 39 andere zaken aan de orde zijn gesteld. Appellante en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellante en verweerder hebben aanvullende stukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 juni 2021 en 1 juli 2021. Appellante en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
    
    
    
      De zaak is gevoegd behandeld met 39 andere zaken. Vervolgens heeft het College de zaken voor het doen van uitspraak gesplitst en bepaald dat heden uitspraak wordt gedaan.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Bij het College hebben in totaal veertig pluimveebedrijven beroep ingesteld tegen (in bezwaar genomen) besluiten die betrekking hebben op de diergezondheidsheffing als bedoeld in artikel 91b en volgende van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd). In deze uitspraak wordt beslist op één van deze beroepen. Dit beroep heeft betrekking op een heffing voor het Diergezondheidsfonds pluimvee 2018.  
      
    
    
      1.2
      Bij de wet tot Wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Wet dieren in verband met de herziening van het heffingenstelsel ten behoeve van de kosten van de bestrijding en het weren van besmettelijke dierziekten, zoönosen en zoönoseverwekkers (herziening heffingenstelsel Diergezondheidsfonds (Stb. 2017, 313, hierna: Wijzigingswet)) is de Gwwd met ingang van 1 januari 2018 gewijzigd. Daarbij is het heffingenstelsel voor het Diergezondheidsfonds, ook voor de sector pluimvee, herzien. Als hoofdregel wordt de diergezondheidsheffing geheven naar het (gemiddelde) aantal dieren van een diersoort of diercategorie dat in een kalenderjaar wordt gehouden (artikel 91f, eerste lid, van de Gwwd). Voor pluimveehouders (voor zover hier van belang: houders van kippen, kalkoenen of eenden) wordt de diergezondheidsheffing echter geheven naar het aantal dieren dat aan het begin van de periode waarin zij worden gehouden in een tot het bedrijf behorende stal of ruimte wordt binnengebracht, zogeheten koppels (artikel 91f, vierde lid, van de Gwwd). In dat geval wordt de diergezondheidsheffing geheven over elke periode dat kippen, kalkoenen of eenden in een stal of ruimte worden gehouden (artikel 93, zesde lid, van de Gwwd). Dit is nieuw ten opzichte van de heffingssystematiek die vóór 2018 gold. Toen werd de diergezondheidsheffing voor de pluimveesector eenmaal per kalenderjaar opgelegd op basis van het gemiddelde aantal in dat jaar gehouden dieren. De tarieven voor de diergezondheidsheffing worden bij algemene maatregel van bestuur per kalenderjaar vastgesteld (artikel 91m van de Gwwd) en berekend naar (voor zover hier van belang) diersoort of diercategorie. De voor 2018 geldende tarieven zijn vastgesteld in het Besluit diergezondheidsheffing (Stb. 2017, 464).
      
    
    
      1.3
      
        Bij het primaire besluit heeft verweerder de heffing voor appellante vastgesteld op 
        € 8.789,44. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard.
      
      
      
        2. 	Appellante voert aan dat de aan haar opgelegde heffing onevenredig is. Daartoe wijst zij erop dat zij vanaf 17 oktober 2018 is gestart met haar pluimveehouderij. Dat zij via de heffing meebetaalt aan tekorten uit 2015, 2016 en 2017 is dan ook onrechtvaardig. Appellante leidt uit het overzicht bij het primaire besluit af dat het gaat om een extra uitgave van 
        € 3.141,16 die verband houdt met het wegwerken van de tekorten.
      
      
      
        
          Onevenredigheid en het ontbreken van een regeling voor bijzondere omstandigheden 
        
      
    
    
      3.1
      Het College begrijpt de beroepsgrond van appellante aldus dat zij bij wijze van exceptieve toetsing de heffing en het ontbreken van een uitzonderingsregeling voor ‘nieuwe’ bedrijven aan de orde wil stellen.
      
    
    
      3.2
      Volgens vaste rechtspraak houdt het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet het verbod in om wetten in formele zin, zoals in dit geval de Wijzigingswet, te toetsen aan algemene rechtsbeginselen en brengt dit voorts mee dat de rechter niet mag treden in de belangenafweging die de wetgever heeft verricht of geacht moet worden te hebben verricht (zie bijvoorbeeld, in navolging van het arrest van de Hoge Raad van 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725 (het Harmonisatiewetarrest), het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3679 (het Bosentanarrest) en de uitspraak van het College van 29 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:134). Dit neemt echter niet weg dat, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, dit aanleiding kan geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt. Dit is het geval indien niet verdisconteerde omstandigheden die strikte toepassing zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. 
      
    
    
      3.3
      Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wijzigingswet blijkt dat het uitgangspunt voor het nieuwe stelsel van de diergezondheidsheffing is dat de kosten die de overheid maakt voor de bestrijding en preventie van dierziekten (voor zover die niet gefinancierd worden door EU-bijdragen) in beginsel gedragen dienen te worden door het betrokken bedrijfsleven. De houders van dieren die voor productiedoeleinden worden gehouden profiteren van een adequate bestrijding van een geconstateerde besmetting bij hun bedrijf of bij een ander bedrijf. De omgang met dieren levert per definitie het risico op dat zich een dierziekte voordoet. Dit kan dan ook in beginsel worden beschouwd als een normaal bedrijfsrisico. Dit was ook al het uitgangspunt bij het voorheen geldende stelsel van de diergezondheidsheffing (zie Kamerstukken II 2016-2017, 34 570, nr. 3, p. 2 en 3). 
      
    
    
      3.4
      De kern van de met ingang van 1 januari 2018 geldende tariefstructuur voor de diergezondheidsheffing is dat de opbrengst van de heffingen en de uitgaven van het Diergezondheidsfonds zodanig met elkaar in verband worden gebracht dat de uitgaven die over een periode van vijf jaar worden gedaan, en die niet worden gedekt door de in het Diergezondheidsfonds opgebouwde reserves, zo spoedig mogelijk in de tarieven worden verwerkt (zie Kamerstukken II 2016-2017, 34 570, nr. 3, p. 7). Dit is neergelegd in artikel 91k, eerste lid, aanhef en onder c, van de Gwwd. Wat betreft de diersoorten waarvoor bij de inwerkingtreding van de (gewijzigde) Gwwd al een tarief is vastgesteld, zoals pluimvee, is de hoofdregel dat de uitgaven die met ingang van 1 januari 2015 zijn gedaan, na inwerkingtreding van de wet alsnog in de tarieven voor de diergezondheidsheffing kunnen worden verwerkt. Dit is neergelegd in artikel 91k, zesde lid, van de Gwwd. Daarin is bepaald dat in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, alleen uitgaven van het Diergezondheidsfonds, die zijn gedaan na 1 januari 2015, en voor zover die niet zijn gedekt door ontvangsten als bedoeld in artikel 95b, onderdeel a, in aanmerking worden genomen. 
      
    
    
      3.5
      In de memorie van toelichting is vermeld dat met artikel 91k, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Gwwd is beoogd de tekorten die zijn ontstaan in het Diergezondheidsfonds in de periode 2015-2017 weg te werken. Het is gewenst, aldus de toelichting, om de uitgaven in de jaren 2015 tot en met 2017, overeenkomstig de bepalingen van het Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten 2015-2019, te verdelen tussen de sectoren waarop het convenant betrekking heeft. Dat betekent dat een deel van die uitgaven alsnog voor rekening van het desbetreffende bedrijfsleven komt. De regering acht artikel 91k, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Gwwd aanvaardbaar omdat de uitgaven van de periode 2015 tot en met 2017 die na inwerkingtreding van de nieuwe artikelen in aanmerking worden genomen, en de toe te passen plafondbedragen, overeengekomen zijn in het convenant, waardoor de toepassing van die afspraken en plafondbedragen voorzienbaar is (zie Kamerstukken II 2016-2017, 34 570, nr. 3, p. 15). 
      
    
    
      3.6
      Gelet op het hiervoor onder 3.3 vermelde uitgangspunt van de wetgever voor het stelsel van de diergezondheidsheffing wordt er bij de heffing geen rekening mee gehouden of een rechtstreeks verband bestaat tussen de onderneming van een pluimveehouder en de tekorten. Het betreft een vorm van collectieve financiering die de lasten van de bestrijding en preventie van dierziekten beoogt te verdelen over alle pluimveehouders omdat de sector als geheel profiteert van een adequate bestrijding en preventie van dierziekten en alle pluimveehouders het als een normaal bedrijfsrisico beschouwde risico lopen dat hun dieren worden getroffen door een (besmettelijke) dierziekte. Dit betekent dat pluimveehouders die recent een bedrijf zijn gestart of die pluimvee in een andere diercategorie zijn gaan houden ook moeten bijdragen aan het wegwerken van de tekorten die zij niet zelf mede hebben veroorzaakt. Het nieuwe stelsel van de diergezondheidsheffing brengt mee dat bij bedrijven een heffing wordt opgelegd over in 2018 opgezette koppels, ongeacht of en hoe lang het desbetreffende pluimveebedrijf voor 1 januari 2018 al bestond. Het College ziet in de omstandigheid dat sprake is van een bedrijf dat in de jaren 2015, 2016 en 2017 niet (of in mindere mate) heeft bijgedragen aan de ontstane tekorten, dan ook geen bijzondere omstandigheid die niet is verdisconteerd in de afweging van de wetgever en die aanleiding zou moeten geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt.
      
      
        
          Conclusie 
        
        4.	Het beroep is ongegrond. 	 
      
      
      
        
          Proceskosten
          5. 	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.L. van der Beek en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 juli 2022. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. S.C. Stuldreher	w.g. E. van Kampen