ECLI:NL:RVS:2022:2395, Raad van State, 17-08-2022, 202106221/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 23 april 2020 heeft de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd geantwoord op het verzoek van [appellant] van 22 januari 2020 om handhavend op te treden tegen het onthouden van geestelijke gezondheidszorg aan arrestanten opgesloten in politiecellencomplexen.  In 2014 is de vrouw van [appellant] overleden als gevolg van een ernstige zwangerschapscomplicatie. Ook het dochtertje waarvan zij zwanger was, is hierdoor overleden. Op de dag van overlijden is [appellant] aangehouden op verdenking van betrokkenheid bij de dood van zijn vrouw en dochter. Die dag is hij geplaatst in een cellencomplex in Groningen waar hij op last van de officier van justitie acht dagen in volledige beperkingen heeft doorgebracht. Vervolgens heeft hij nog negen dagen in een huis van bewaring doorgebracht, waarna hij in vrijheid is gesteld. Achteraf heeft het Openbaar Ministerie vastgesteld dat [appellant] ten onrechte als verdachte is aangemerkt. Het heeft om die reden de strafzaak geseponeerd.

202106221/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 19 augustus 2021 in zaak nr. 20/2659 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister voor Medische Zorg (thans: de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport; hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij brief van 23 april 2020 heeft de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: de inspectie) geantwoord op het verzoek van [appellant] van 22 januari 2020 om handhavend op te treden tegen het onthouden van geestelijke gezondheidszorg aan arrestanten opgesloten in politiecellencomplexen.
    Bij besluit van 30 juli 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 19 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.E. Oosting, advocaat te Utrecht, vergezeld door mr. M. van Dijen en ir. U.M. Tijmensen-Kruseman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In 2014 is de vrouw van [appellant] overleden als gevolg van een ernstige zwangerschapscomplicatie. Ook het dochtertje waarvan zij zwanger was, is hierdoor overleden. Op de dag van overlijden is [appellant] aangehouden op verdenking van betrokkenheid bij de dood van zijn vrouw en dochter. Die dag is hij geplaatst in een cellencomplex in Groningen waar hij op last van de officier van justitie acht dagen in volledige beperkingen heeft doorgebracht. Vervolgens heeft hij nog negen dagen in een huis van bewaring doorgebracht, waarna hij in vrijheid is gesteld. Achteraf heeft het Openbaar Ministerie vastgesteld dat [appellant] ten onrechte als verdachte is aangemerkt. Het heeft om die reden de strafzaak geseponeerd. Als gevolg van de door de officier van justitie opgelegde beperkingen kon [appellant] gedurende de detentie zijn driejarige zoontje niet opvangen en geen steun krijgen van dierbaren. Anderen hebben beslissingen moeten nemen over de uitvaart en begraafplaats van zijn vrouw en dochtertje.
    2.       Gezien de hiervoor genoemde omstandigheden verkeerde [appellant] tijdens zijn detentie in het cellencomplex in ernstige psychische nood. Hij heeft herhaaldelijk gevraagd om het inschakelen van psychische hulp en expertise. De Gemeentelijke Gezondheidsdienst (hierna: de GGD), die verantwoordelijk is voor medische hulp aan arrestanten in het cellencomplex, heeft hem die hulp niet geboden.
    3.       Omdat hij tijdens zijn detentie geen geestelijke gezondheidszorg heeft gekregen, heeft [appellant] daarover een klacht ingediend bij de Klachtencommissie GGD Groningen (hierna: de klachtencommissie). Bij brief van 30 november 2015 heeft de klachtencommissie de klacht van [appellant] gericht tegen de handelwijze van de forensische artsen van de GGD tijdens zijn detentie in het cellencomplex ongegrond verklaard. De klachtencommissie is er hierbij van uitgegaan dat forensische artsen hun werkzaamheden voor arrestanten (met volledige beperkingen) hebben te verrichten binnen de vastgestelde justitiële kaders en justitieel regime. Volgens de klachtencommissie hebben de forensische artsen niet de conclusie getrokken dat tweedelijnszorg moest worden ingezet en hebben zij adequate zorg verleend. De Directeur Publieke Gezondheidszorg van de GGD Groningen heeft [appellant] laten weten dat hij zich kan vinden in de conclusies van de klachtencommissie.
    4.       Over de klachtafhandeling heeft [appellant] in 2018 contact gehad met de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd. De inspectie heeft [appellant] meegedeeld dat aan een ingeslotene, in welke justitiële setting of context dan ook, medisch noodzakelijke zorg, ook geestelijke gezondheidszorg, geboden moet kunnen worden. Zorgprofessionals die daartoe bevoegd zijn moeten deze zorg (kunnen) indiceren en hebben, in een arrestantencomplex, met de arrestantenverzorgers de taak erop toe te zien dat die zorg tijdig wordt geboden. Ook heeft de inspectie [appellant] laten weten zijn ervaring te betrekken bij reguliere contacten en te delen met andere instanties.
    5.       Bij e-mail van 25 januari 2019 heeft de burgemeester van Groningen [appellant] geïnformeerd dat psychologische hulp in de cellengang niet verboden is, dat deze hulp in de praktijk echter niet wordt aangeboden en dat de betrokken instanties over aanpassing hiervan in gesprek zijn.
    6.       Bij brief van 4 maart 2019 heeft [appellant] de gemeente Groningen aansprakelijk gesteld voor alle schade die hij door de handelwijze van de GGD en de gemeente Groningen heeft geleden. De verzekeraar van de gemeente heeft aansprakelijkheid afgewezen. Ook het verzoek van [appellant] van 19 november 2019 hiervan terug te komen heeft de verzekeraar afgewezen. Bij dit verzoek heeft [appellant] een brief van 3 oktober 2019 van prof. dr. Jos de Keijser, klinisch psycholoog, overgelegd. Volgens De Keijser is het door [appellant] geschetste beleid van de GGD om in cellencomplexen geen aanvullende psychologische hulpverlening beschikbaar te stellen "zeer onzorgvuldig jegens verdachten die in een dergelijke situatie in voorlopige hechtenis worden gesteld" en is het "zeer voorstelbaar" dat [appellant] die situatie als een marteling heeft beleefd.
    7.       In mei 2020 en in september 2021 heeft [appellant] aangifte gedaan tegen een aantal overheidsfunctionarissen, waaronder een officier van justitie en artsen van de GGD en tegen de GGD Groningen.
    8.       Bij het onder het procesverloop genoemde verzoek van 22 januari 2020 heeft [appellant] de inspectie verzocht om handhavend op te treden op zodanige wijze dat aan de hiervoor beschreven praktijk waarin het recht van ingeslotenen op geestelijke gezondheidszorg wordt miskend, met spoed een einde wordt gemaakt.
    [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling nader toegelicht op te komen tegen de volgens hem staande praktijk dat geen adequate (tweedelijns) geestelijke zorg wordt geboden aan in volledige beperkingen opgesloten arrestanten in politiecellen. Volgens hem dient deze praktijk te worden beëindigd. [appellant] heeft daarom de inspectie verzocht hiertegen handhavend op te treden.
    9.       De minister heeft zich in het besluit van 30 juli 2020 op het standpunt gesteld dat [appellant] bij dit verzoek om handhaving niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Volgens de minister heeft [appellant] geen eigen, persoonlijk en actueel belang. [appellant] is niet (meer) ingesloten en de detentie heeft zes jaar geleden plaatsgevonden. Het opkomen van de belangen van andere gedetineerden is volgens de minister geen eigen, persoonlijk, kenmerkend belang dat [appellant] van anderen onderscheidt. Dat [appellant] nog steeds een trauma heeft en dit trauma verergert doordat overige gedetineerden geen psychologische hulp wordt geboden, maakt niet dat [appellant] een persoonlijk belang bij handhaving heeft. Voor de verwerking van zijn trauma heeft [appellant] toegang tot psychologische hulp en het opkomen van de belangen van andere gedetineerden is geen eigen, persoonlijk belang. Zijn handhavingsverzoek kan daarom niet worden aangemerkt als aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De brief van 23 april 2020 is volgens de minister dan ook geen besluit waartegen [appellant] bezwaar kan maken. De minister heeft het bezwaar daarom niet-ontvankelijk verklaard.
    10.     In de schriftelijke uiteenzetting heeft de minister nader toegelicht dat de inspectie toeziet op de kwaliteit van de zorgverlening door zorgverleners en zorgaanbieders, waaronder (forensisch) artsen die uitvoering geven aan zorgverlening aan ingeslotenen. Voor zover het verlenen van psychologisch hulp niet mogelijk mocht zijn als gevolg van de beperkingen die een ingeslotene zijn opgelegd door justitie, ook niet wanneer er voor die zorg een indicatie is, valt dit buiten het toezicht van de inspectie. De reden hiervan is dat artsen geen invloed hebben op eventuele justitiële beperkingen. De inspectie is niet bevoegd toe te zien op de juistheid van door justitie aan een ingeslotene opgelegde beperkingen. Dit betekent dat de inspectie, mocht dit het geval zijn, niet kan handhaven naar aanleiding van het handhavingsverzoek.
    Wettelijk kader
    11.     Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt  van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    12.     De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat [appellant] geen actueel, eigen en persoonlijk belang heeft. Dat [appellant] voor de behandeling van zijn klachten psychologische hulp kan krijgen, laat onverlet dat het besluit van 30 juli 2020 van betekenis zijnde gevolgen op zijn gezondheidssituatie kan hebben, op grond waarvan geconcludeerd moet worden dat hij een actueel, eigen en persoonlijk belang heeft bij een beslissing op zijn handhavingsverzoek. Evenmin volgt de rechtbank het standpunt van de minister dat [appellant] niet heeft onderbouwd dat de door hem gevraagde geestelijk zorg aan arrestanten in cellencomplexen, een positief effect kan hebben op de verwerking van zijn trauma. Hierbij verwijst de rechtbank naar de verklaring van De Keijser in de brief van 17 februari 2021. Hierin staat dat [appellant] geëmotioneerd raakt bij berichten en beelden van mensen in detentie en andere prikkels die herbeleving oproepen. Dat, aldus De Keizer, instanties die als doelstelling hebben zorg te verlenen dan wel toe te zien dat zorg op de juiste wijze wordt verleend, de door [appellant] in 2014 ondervonden situatie laten voortbestaan, beïnvloedt [appellant] in zijn huidige functioneren. Het versterkt zijn gevoel van onrecht en heeft daarmee een aanhoudend negatieve invloed op zijn klachten. Gelet op deze verklaring acht de rechtbank het aannemelijk dat een beslissing op het handhavingsverzoek van betekenis zijnde gevolgen op de gezondheidssituatie van [appellant] kan hebben en hij ook om die reden een actueel, eigen en persoonlijk belang heeft bij de beslissing op zijn verzoek.
    Echter, nu het verzoek van [appellant] ziet op het aanbieden van adequate zorg in cellencomplexen aan de daar thans en in de toekomst aanwezige arrestanten, staat volgens de rechtbank het belang van [appellant], zijnde een verbetering van zijn gezondheidssituatie, in een zodanig ver verwijderd verband tot een beslissing op zijn handhavingsverzoek, dat niet gezegd kan worden dat zijn belang rechtsreeks bij die beslissing is betrokken.
    De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de minister het bezwaar terecht, maar op onjuiste gronden, niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    Hoger beroep
    13.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt. Volgens [appellant] is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat sprake is van een te ver verwijderd verband tussen zijn belang, dat is gelegen in een verbetering van zijn gezondheidssituatie, en het aangevraagde handhavingsbesluit en heeft zij nagelaten dit oordeel te motiveren. [appellant] voert aan dat handhavend optreden tegen de onrechtmatige praktijk van de GGD en de gemeente Groningen een wezenlijke verbetering van zijn positie met zich brengt, die zou kunnen bijdragen aan een vorm van afsluiting. Het handhavingsbesluit is van directe invloed op zijn gezondheidstoestand, aldus [appellant]. Hij verwijst naar de verklaringen van De Keijser en naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 oktober 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:5761) waarin is geoordeeld dat de gezondheidsbelangen van een verzoeker om handhaving rechtstreeks waren betrokken bij een beslissing op diens verzoek. Net als in het geval van [appellant] leidde het voortbestaan van de bestaande toestand tot een negatief effect op of risico voor de gezondheid, terwijl een handhavingsbesluit dat effect of risico kan beperken.
    Ook betoogt [appellant] dat als het oordeel van de rechtbank zou worden gevolgd, dit met zich brengt dat hem rechtsbescherming zou worden onthouden terwijl hij in zijn fundamentele rechten - door een schending van het verbod op martelen - is geraakt. Immers [appellant] kon tijdens zijn detentie, vanwege de opgelegde beperkingen, het onrechtmatig onthouden van arrestantenzorg niet aanvechten en na afloop van zijn detentie evenmin bij gebrek aan belang. Aldus is aan [appellant] feitelijk de toegang tot de rechter ontzegd. [appellant] betoogt dat er naar analogie van de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:847) geen ruimte is voor een strikt formele benadering. Gelet op het in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden besloten liggende recht op toegang tot de rechter, moet [appellant] als belanghebbende worden aangemerkt.
    Beoordeling
    14.     De Afdeling staat voor de vraag of [appellant] belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij de beslissing op zijn verzoek aan de inspectie om handhavend op te treden tegen het onthouden van adequate geestelijke zorg aan in volledige beperkingen opgesloten arrestanten in politiecellen. In het verlengde hiervan is in geschil of zijn handhavingsverzoek een aanvraag is in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb en de brief van 23 april 2020 een besluit is waartegen [appellant] bezwaar kan maken. Uit de Awb volgt dat alleen een belanghebbende een aanvraag kan indienen en kan opkomen tegen een beslissing daarover.
    14.1.  De Afdeling wil als eerste opmerken dat de negatieve impact die de gebeurtenissen op het leven van [appellant] hebben gehad duidelijk is. Dat deze gebeurtenissen en de gevolgen daarvan ingrijpend zijn geweest en tot een trauma hebben geleid staat niet ter discussie en valt te betreuren.
    14.2.  De vraag of [appellant] belanghebbende is bij zijn verzoek aan de inspectie om handhavend op te treden, dient echter ontkennend te worden beantwoord.
    14.3.  In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    14.4.  [appellant] heeft zijn handhavingsverzoek kennelijk gegrond op de algemene toezichthoudende taak van de inspectie op (onder meer) de kwaliteit van de zorg. Het gaat hem erom dat er een einde komt aan de in zijn ogen staande en onrechtmatige praktijk dat aan arrestanten die in volledige beperkingen zijn ingesloten toegang tot geestelijke gezondheidszorg wordt onthouden, ook als deze is geïndiceerd. Hij verwacht van die beëindiging ook een positief effect op zijn eigen huidige geestelijke gezondheid. Daarmee komt [appellant], ingegeven door zijn persoonlijke ervaring, op voor een naar zijn overtuiging vereiste verbetering van de toegang tot en kwaliteit van zorg voor anderen. De Afdeling vindt deze drijfveer voor het aannemen van voldoende rechtstreeks belang als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij een handhavingsverzoek te algemeen van aard. Daargelaten of de door [appellant] bedoelde praktijk binnen de toezichthoudende taken en bevoegdheden van de inspectie kan worden geadresseerd, biedt wat hij aanvoert onvoldoende grond voor het oordeel dat hij bij zijn verzoek om handhaving een voldoende objectief bepaalbaar, actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2377).
    14.5.  De verwijzing naar de brieven van De Keijser van 3 oktober 2019 en 17 februari 2021 baten [appellant] in dit kader niet. Deze brieven onderstrepen de grote impact die de gang van zaken rondom de detentie van [appellant], in een buitengewoon ingrijpende en verdrietige situatie, op hem en zijn geestelijke gezondheid heeft gehad. Zij onderbouwen, zo al nodig, vooral zijn betrokkenheid en zijn drijfveren om te voorkomen dat een ander in een soortgelijke situatie terecht komt.
    15.     Over het betoog van [appellant] dat hij tijdens zijn detentie het onrechtmatig onthouden van arrestantenzorg niet kon aanvechten en dat als het oordeel van de rechtbank zou worden gevolgd, dit met zich brengt dat hem rechtsbescherming zou worden onthouden terwijl hij in zijn fundamentele rechten is geraakt, oordeelt de Afdeling als volgt.
    15.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld tast de beperking van het recht op toegang tot de bestuursrechter tot belanghebbenden, in essentie niet het recht aan op toegang tot de rechter. Omdat [appellant] op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb niet door de bestuursrechter kan worden ontvangen, kan uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter worden ingesteld. Nu de burgerlijke rechter op grond van artikel 8:71 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:108 van die wet, is gebonden aan de in de vorige zin vervatte beslissing van de Afdeling, is effectieve rechtsbescherming gewaarborgd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3711, en de eerder genoemde uitspraak van 2 juli 2014). Anders dan [appellant] stelt, is de Afdeling niet gebleken dat hij tijdens zijn detentie in een politiecel of daarna, het volgens hem onrechtmatig onthouden van geestelijke gezondheidszorg, vanwege de opgelegde beperkingen, niet bij de civiele rechter kon aanvechten. Daarbij wordt opgemerkt dat een verdachte die op last van de officier van justitie in volledige beperkingen zit, te allen tijden toegang heeft tot zijn advocaat.
    Het betoog van [appellant] slaagt niet.
    15.2.  Ook heeft [appellant], zoals hiervoor, onder 13, is vermeld, betoogd dat er naar analogie van de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:847) geen ruimte is voor een strikt formele benadering en dat [appellant] daarom als belanghebbende moet worden aangemerkt. Hierover wordt als volgt geoordeeld.
    15.3.  In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat nu een reële mogelijkheid bestaat dat de appellant als gevolg van een besluit in een, aan het fundamentele recht op arbeid ontleend, belang zal worden geschaad, hem ter bescherming daarvan toegang tot de bestuursrechter niet mocht worden onthouden. De Afdeling heeft vervolgens geoordeeld dat deze appellant een voldoende eigen belang heeft om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt. De vergelijking met de situatie in deze uitspraak gaat niet op. [appellant] heeft in dit verband gewezen op schending van het verbod op martelen. Dit laatste ziet op een vermeende schending van een fundamenteel recht tijdens de detentie van [appellant] in een politiecel. Dat [appellant] in een fundamenteel recht wordt geraakt door de reactie van de inspectie op zijn handhavingsverzoek ter bescherming waarvan toegang tot de bestuursrechter nodig is, volgt daaruit niet. Het betoog van [appellant] slaagt niet.
    Conclusie
    16.     De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard.
    17.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    18.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2022
    85
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:2
    "1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    […]"
    Artikel 1:3
    "[…]
    2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
    3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    […]"
    Artikel 7:1
    "1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
    a. het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen,
    b. het besluit aan goedkeuring is onderworpen,
    c. het besluit een goedkeuring of een weigering daarvan inhoudt,
    d. het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4,
    e. het besluit is genomen op basis van een uitspraak waarin de
    bestuursrechter met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onderdeel a,
    heeft bepaald dat afdeling 3.4 geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijft,
    f. het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit,
    g. het besluit is genomen op grond van een voorschrift als genoemd in de bij deze wet behorende Regeling rechtstreeks beroep dan wel het besluit 30 anderszins in die regeling is omschreven.
    […]"
    Artikel 8:1
    "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."