ECLI:NL:RVS:2022:490, Raad van State, 16-02-2022, 202103418/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2020 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een verzoek van [appellante] om haar het Nederlanderschap te verlenen afgewezen. [appellante] stelt geboren te zijn in Wau, Soedan, op [geboortedatum] 1976 en de Soedanese nationaliteit te hebben. Zij is sinds 1998 in Nederland en beschikt over een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen, omdat er twijfel bestaat over de identiteit en nationaliteit van [appellante]. [appellante] heeft namelijk eerder, op 29 december 2009, een naturalisatieverzoek ingediend. Toen is gebleken dat [appellante] op 9 januari 2001 staande is gehouden en daarbij heeft verklaard [persoon] te zijn, geboren op [geboortedatum] 1982 en afkomstig uit Sierra Leone. In 2004 is zij wederom staande gehouden en gaf zij weer aan [persoon] te zijn. Dit heeft ertoe geleid dat het Bureau Land en Taal een taalanalyse heeft laten uitvoeren.

202103418/1/V6.
    Datum uitspraak: 16 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 22 april 2021 in zaak nr. 20/3741 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 mei 2020 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellante] om haar het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek) afgewezen.
    Bij besluit van 14 september 2020 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J. Singh, advocaat te Hoofddorp, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door drs. J.M. Sidler, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       [appellante] stelt geboren te zijn in Wau, Soedan, op [geboortedatum] 1976 en de Soedanese nationaliteit te hebben. Zij is sinds 1998 in Nederland en beschikt over een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen, omdat er twijfel bestaat over de identiteit en nationaliteit van [appellante]. [appellante] heeft namelijk eerder, op 29 december 2009, een naturalisatieverzoek ingediend. Toen is gebleken dat [appellante] op 9 januari 2001 staande is gehouden en daarbij heeft verklaard [persoon] te zijn, geboren op [geboortedatum] 1982 en afkomstig uit Sierra Leone. In 2004 is zij wederom staande gehouden en gaf zij weer aan [persoon] te zijn. Dit heeft ertoe geleid dat het Bureau Land en Taal (thans: Team Onderzoek en Expertise Land en Taal; hierna: TOELT) een taalanalyse heeft laten uitvoeren. Dit heeft geresulteerd in het rapport taalanalyse van 26 mei 2010. Uit dit rapport volgt dat [appellante] eenduidig te herleiden is tot de spraakgemeenschap binnen Nigeria en dus niet Soedan. Het eerdere naturalisatieverzoek is om die reden op 24 augustus 2010 afgewezen. Omdat [appellante] bij het voorliggende verzoek geen contra-expertise of andere documenten heeft overgelegd om de twijfel over haar identiteit en nationaliteit weg te nemen, heeft de staatssecretaris aan de afwijzing van het verzoek wederom het rapport taalanalyse ten grondslag gelegd.
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van schending van het rechtszekerheidsbeginsel. Zij voert aan dat het inmiddels meer dan tien jaar oude rapport taalanalyse geen gevolgen heeft gehad voor haar verblijfsvergunning, zodat de staatssecretaris het rapport in redelijkheid ook niet ten grondslag mocht leggen aan de afwijzing van het verzoek. De taalanalyse is volgens [appellante] afgenomen toen zij al jaren in Nederland woonde, de Nederlandse taal beheerste en al vaak was geconfronteerd met andere talen, wat mogelijk invloed heeft gehad op haar oorspronkelijke Soedanese spraak. Zij heeft geen contra-expertise aangevraagd wegens de hoge kosten die daaraan verbonden zijn. [appellante] wijst er verder op dat zij al meer dan twintig jaar rechtmatig in Nederland verblijft en haar kinderen wel genaturaliseerd zijn op basis van haar gegevens.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 13 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2483, onder 5.1, moet juist in het kader van een procedure over verlening van het Nederlanderschap de identiteit en nationaliteit van een verzoeker het voorwerp van onderzoek zijn, omdat het verlenen van het Nederlanderschap, wegens de daaraan verbonden gevolgen, een zaak van groot gewicht is. Dat betekent dat de identiteit en nationaliteit van de verzoeker buiten twijfel moeten zijn.
    3.2.    De Afdeling heeft ook eerder overwogen dat een advies van TOELT een deskundigenadvies is aan de staatssecretaris ten behoeve van de uitvoering van zijn bevoegdheden. Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:197, onder 2.3.
    Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd. Zie de uitspraak van de Afdeling van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2566, onder 4.1.
    3.3.    In het rapport taalanalyse staat dat van [appellante] op grond van haar gestelde herkomst en levensloop mag worden verwacht dat zij een beheersing op moedertaalniveau heeft van een inheemse stamtaal die gangbaar is in Wau en omgeving, zoals Dinka of Luo. Daarnaast mag van haar worden verwacht dat zij actieve kennis heeft van het Juba-Arabisch, de lingua franca van Zuid-Soedan. Uit het rapport volgt dat [appellante] geen enkele kennis heeft van een inheemse stamtaal van Zuid-Soedan en ook geen kennis heeft van enige vorm van Arabisch. Het taalanalysegesprek heeft plaatsgevonden in het Engels. Engels is echter niet gangbaar als voertaal in het dagelijkse leven in Soedan. Uit het rapport volgt verder dat [appellante] een beperkte beheersing van de Engelse taal heeft, deze taal eenduidig niet haar eerste of dominante taal is en haar Engels eenduidig te plaatsen is in Nigeria. Het rapport is op zorgvuldige wijze tot stand gekomen, de redenering daarin is begrijpelijk en de getrokken conclusies sluiten daarop aan. Gelet hierop, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris het rapport taalanalyse terecht aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd.
    Met de enkele stelling dat het rapport meer dan tien jaar oud is en haar Soedanese spraak ten tijde van de taalanalyse mogelijk beïnvloed is doordat zij op dat moment al jaren in Nederland woonde, de Nederlandse taal beheerste en vaak geconfronteerd was met andere talen, heeft [appellante] geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht voor twijfel aan het rapport. Ook heeft [appellante] niet onderbouwd dat zij niet over voldoende financiële middelen beschikt om het rapport met een contra-expertise te weerleggen. Gelet op het onder 3.1 weergegeven kader, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de omstandigheid dat de staatssecretaris op basis van het rapport taalanalyse niet is overgegaan tot intrekking van de verblijfsvergunning van [appellante], niet betekent dat hij om die reden het rapport niet opnieuw ten grondslag mocht leggen aan zijn besluitvorming in de naturalisatieprocedure. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling zijn de naturalisatieprocedure en de verblijfsrechtelijke procedure op de voet van de Vw 2000 immers gescheiden procedures. De Afdeling wijst onder meer op haar uitspraak van 30 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1749, onder 6.1. Dat [appellante] meer dan twintig jaar rechtmatig in Nederland verblijft, neemt niet weg dat het rapport taalanalyse twijfels heeft gewekt over haar identiteit en nationaliteit. De staatssecretaris heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat twee van de vier kinderen van [appellante] het Nederlanderschap hebben verkregen, niet maakt dat hij alleen al daarom ook aan [appellante] het Nederlanderschap moet verlenen. Hierbij is van belang dat de staatssecretaris ter zitting heeft toegelicht dat de twee genaturaliseerde kinderen in Nederland zijn geboren, zij in het bezit zijn van Nederlandse geboorteakten en nooit wisselend hebben verklaard over hun identiteit, zodat hij hun identiteit en nationaliteit kon vaststellen. Gelet op het voorgaande, is geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    3.4.    Het betoog faalt.
    4.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb of de hardheidsclausule van artikel 10 van de RWN. Zij voert aan dat zij al twintig jaar rechtmatig in Nederland woont en het voor haar onmogelijk is om buiten de Europese Unie te reizen met haar kinderen zonder paspoort. Hoewel zij volledig ingeburgerd is in de Nederlandse samenleving, heeft zij het gevoel dat zij niet wordt gezien als een volwaardige Nederlander. Ook wordt zij aanzienlijk beperkt in haar rechten en vrijheden. Zo wordt het aanvragen van kredieten en een hypotheek bemoeilijkt.
    4.1.    Uit artikel 10 van de RWN volgt dat in bijzondere gevallen kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, c en d, artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, en de termijn genoemd in artikel 11, derde, vierde en vijfde lid, van de RWN. De staatsecretaris heeft het verzoek van [appellante] echter afgewezen op grond van artikel 7 van de RWN. De vereisten voor verlening van het Nederlanderschap als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de RWN zijn nader uitgewerkt in artikel 31 van het Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap (hierna: het BVVN), waaruit volgt dat een verzoeker bij de indiening van een naturalisatieverzoek voor zoveel als mogelijk gegevens verstrekt over onder meer zijn naam, geboortedatum, geboorteplaats, geboorteland en nationaliteit. In paragraaf 3.5 van de toelichting op artikel 7 van de RWN, in de Handleiding RWN, staat dat deze gegevens vereist zijn om de staatssecretaris zekerheid te bieden over de identiteit en nationaliteit van een verzoeker. Omdat de staatsecretaris het verzoek van [appellante] heeft afgewezen wegens twijfel over haar identiteit en nationaliteit, bestaat voor de toepassing van artikel 10 van de RWN alleen al daarom geen grond. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 11 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1101, onder 2.4.1. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Hoewel de Afdeling begrip heeft voor het gevoel van [appellante], is zij van oordeel dat ook haar betoog dat de staatssecretaris ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid faalt. De staatssecretaris heeft zich namelijk terecht op het standpunt gesteld dat van het in artikel 7 van de RWN neergelegde wettelijke vereiste, dat nader uitgewerkt is in artikel 31 van het BVVN, niet met toepassing van artikel 4:84 van de Awb kan worden afgeweken.
    4.2.    Het betoog faalt.
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris heeft mogen afzien van het horen. Volgens [appellante] doen de uitzonderingen genoemd in artikel 7:3 van de Awb zich in dit geval niet voor.
    5.1.    Hoewel het horen een essentieel onderdeel vormt van de bezwaarschriftprocedure, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat [appellante] in bezwaar geen stukken heeft overgelegd waarmee de twijfel aan haar identiteit en nationaliteit kon worden weggenomen. Hierbij acht de Afdeling van belang dat [appellante] op 29 december 2009 al een naturalisatieverzoek heeft ingediend en de staatssecretaris dat verzoek op 24 augustus 2010 heeft afgewezen op dezelfde gronden als het voorliggende verzoek. [appellante] had dus kunnen weten dat er op basis van het rapport taalanalyse twijfels waren over haar identiteit en nationaliteit en dat het op haar weg lag om met een contra-expertise of andere documenten deze twijfels weg te nemen. Dit heeft zij echter niet gedaan. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat het bezwaar niet tot een andersluidend besluit zou leiden. [appellante] heeft verder in beroep en in hoger beroep geen concrete belangen aangevoerd om in bezwaar te worden gehoord.
    5.2.    Het betoog faalt.
    6.       [appellante] heeft eerst ter zitting van de Afdeling betoogd dat haar situatie vergelijkbaar is met die van degenen die een verblijfsvergunning hebben in het kader van de Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet (hierna: Ranov-vergunninghouders). Zij heeft aangevoerd dat de beleidswijziging die op 1 november 2021 is ingegaan voor Ranov-vergunninghouders, waardoor deze groep vrijstelling van het documentvereiste kan krijgen, ook relevant is in haar geval.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, verbiedt geen rechtsregel dat na afloop van de voor het indienen van beroepsgronden gestelde termijn alsnog nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde in geding is, is in het algemeen bepalend een afweging van de processuele rechtszekerheid, de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:683, onder 5.1.
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat het eerst ter zitting naar voren brengen van deze beroepsgrond in strijd is met de goede procesorde. Hiervoor is van belang dat [appellante] geen omstandigheden heeft aangevoerd waarom zij deze beroepsgrond niet in een eerder stadium van de procedure bij de Afdeling naar voren had kunnen brengen. De Afdeling laat deze beroepsgrond daarom buiten beschouwing.
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2022
    899
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 3:9
    Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
    Artikel 4:84
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Artikel 7:3
    Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
    a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
    b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
    c. de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord,
    d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
    e. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.
    Rijkswet op het Nederlanderschap
    Artikel 7
    1. Met inachtneming van de bepalingen van dit Hoofdstuk verlenen Wij op voordracht van Onze Minister het Nederlanderschap aan vreemdelingen die daarom verzoeken.
    […]
    Artikel 10
    Wij kunnen, de Raad van State van het Koninkrijk gehoord, in bijzondere gevallen het Nederlanderschap verlenen met afwijking van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, c en d, artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, en de termijn genoemd in artikel 11, derde, vierde en vijfde lid.
    Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap
    Artikel 31
    Bij de indiening van een naturalisatieverzoek verstrekt de verzoeker betreffende zichzelf, voorzoveel mogelijk, gegevens met betrekking tot:
    a. geslachtsnaam en voornaam of voornamen, onderscheidenlijk naam of namen;
    b. geboortedatum, geboorteplaats en geboorteland;
    c. adres, postcode en woonplaats;
    d. geslacht;
    e. nationaliteit of nationaliteiten;
    […]
    Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap
    Paragraaf 3.5 van de toelichting op artikel 7 van de RWN
    […]
    Naast het zo goed mogelijk toepassen van de nationaliteitsbepalingen vloeit uit art. 3:2 Awb voort dat het naturalisatiebesluit zo zorgvuldig mogelijk is voorbereid en genomen. Er bestaat bovendien een rechtsbelang bij het zoveel mogelijk zorgen dat naturalisatie tot Nederlander plaatsvindt op juiste persoonsgegevens en juiste nationaliteit. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is het aan verzoeker of optant om zijn identiteit en nationaliteit aan te tonen en aan de staatssecretaris om te beoordelen of de identiteit en nationaliteit van de desbetreffende verzoeker of optant met de door hem overgelegde stukken zijn aangetoond. Ook als een verzoeker is vrijgesteld van het documentenvereiste (zie paragraaf 3.5.5. bij artikel 7 RWN), kan gerede twijfel aan de gestelde identiteit of nationaliteit daarom een reden vormen voor afwijzing. Gerede twijfel aan de gestelde identiteit of nationaliteit kan bijvoorbeeld bestaan op grond van een taalanalyse door Team Onderzoek en Expertise Land en Taal (TOELT), documentonderzoek door Team onderzoek en Expertise Documenten (TOED)59, een leeftijdsonderzoek of een combinatie van meerdere van voornoemde onderzoeken.
    […]
    Om zekerheid te verkrijgen over de identiteit en nationaliteit van de vreemdeling die door naturalisatie het Nederlanderschap wil verkrijgen, overlegt de vreemdeling nationaliteit en -identiteit vaststellende documenten (zie onder meer artikel 31 BvvN en paragraaf 3.5.1 en 3.5.3 bij artikel 7 RWN). […]