ECLI:NL:RVS:2021:2125, Raad van State, 22-09-2021, 202005828/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zwolle aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingplan gebruiken van de woning aan de [locatie 1] voor kamerverhuur. [vergunninghouder] heeft op 8 juli 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het afwijken van het bestemmingsplan voor kamergewijze verhuur van de woning aan de [locatie 1]. Daarbij gaat het om de verhuur van vijf kamers met gedeelde voorzieningen. [appellant] woont aan de [locatie 2] te Zwolle. Zij heeft bezwaar tegen de omgevingsvergunning vanwege de nadelige gevolgen voor haar woon- en leefklimaat. Daarbij gaat het onder meer om de overlast die zij ondervindt van de kamerbewoners in de woning. Ook is volgens haar niet voldaan aan de beleidsregel.

202005828/1/R3.
    Datum uitspraak: 22 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant, wonend te Zwolle,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 20 oktober 2020 in zaak nr. 20/29 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 augustus 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingplan gebruiken van de woning aan de [locatie 1] voor kamerverhuur.
    Bij besluit van 24 december 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 30 augustus 2019, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 20 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en [vergunninghouder] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 27 juli 2021, waar [appellant] vergezeld door [gemachtigde 1] en het college, vertegenwoordigd door mr. H.C.S. van Dop, zijn verschenen. Voorts is op de zitting [vergunninghouder], bijgestaan door [gemachtigde 2], gehoord. De gemachtigde van [appellant], mr. E. Schriemer, advocaat te Zwolle, heeft door middel van een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [vergunninghouder] heeft op 8 juli 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het afwijken van het bestemmingsplan voor kamergewijze verhuur van de woning aan de [locatie 1]. Daarbij gaat het om de verhuur van vijf kamers met gedeelde voorzieningen.
    2.       Het college heeft de gevraagde vergunning op 30 augustus 2019 verleend. Dit besluit is gehandhaafd in het besluit van 24 december 2019. Bij de verlening van de omgevingsvergunning heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 20 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). De aanvraag is daarbij onder meer getoetst aan de Beleidsregel voor onzelfstandige woonruimte binnen de in het vigerende bestemmingsplan vastgestelde woonbestemmingen van de gemeente Zwolle (hierna: beleidsregel). Bij deze toetsing heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag voldoet aan de beleidsregel.
    3.       [appellant] woont aan de [locatie 2] te Zwolle. Zij heeft bezwaar tegen de omgevingsvergunning vanwege de nadelige gevolgen voor haar woon- en leefklimaat. Daarbij gaat het onder meer om de overlast die zij ondervindt van de kamerbewoners in de woning. Ook is volgens haar niet voldaan aan de beleidsregel.
    4.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak de omgevingsvergunning in stand gelaten en het beroep van [appellant] ongegrond verklaard.
    Relevante regelgeving en bestemmingsplan
    5.       De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht, de Wabo, het Bor en de beleidsregel zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    6.       In het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Diezerpoort" is, voor zover hier van belang, aan het perceel aan de [locatie 1] de bestemming "Wonen" toegekend. Op grond van artikel 25.1, onder a, van de planregels van dat plan zijn binnen deze bestemming eengezinshuizen al dan niet in combinatie met ruimte voor beroep of bedrijf aan huis toegestaan. Onder eengezinshuis wordt volgens artikel 1.37 van de planregels van het plan verstaan een gebouw dat één woning omvat. Een woning is in artikel 1.98 van de planregels gedefinieerd als een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
    7.       Niet in geschil is dat het gebruiken van de woning aan de [locatie 1] voor kamerverhuur in strijd is met het bestemmingsplan.
    Toetsingskader
    8.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet te verlenen.
    De gronden van het hoger beroep
    Gebruiksoppervlakte wonen
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voldoende aannemelijk is gemaakt dat aan de in de beleidsregel opgenomen eis van 25 m2 gebruiksoppervlakte per bewoner is voldaan. Volgens [appellant] is de door [vergunninghouder] overgelegde berekening van de gebruiksoppervlakte niet gemaakt door een onafhankelijke taxateur en is ook niet duidelijk hoe de gebruiksoppervlakte is berekend. Dit is volgens [appellant] van belang, omdat [vergunninghouder] zelf erkent dat de maten op de tekeningen van de woning niet juist zijn. Ook is volgens haar niet duidelijk hoe het college een totale gebruiksoppervlakte van 126 m2 heeft berekend.
    Ter onderbouwing van haar betoog dat niet aan de eis van 25 m2 gebruiksoppervlakte per bewoner wordt voldaan, verwijst [appellant] naar een in haar opdracht door J.H. Roetman opgestelde berekening van de gebruiksoppervlakte die is gebaseerd op bouwtekeningen afkomstig van het Historisch Centrum Overijssel. Ook verwijst zij naar het op 7 november 2020 opgestelde meetrapport van de gebruiksoppervlakte van haar eigen woning aan de [locatie 2], die volgens haar gelijk is aan de woning aan de [locatie 1]. Zij voert aan dat in beide stukken een gebruiksoppervlakte tussen de 122 en 123 m2 is berekend, terwijl de gebruiksoppervlakte in totaal 125 m2 moet zijn om aan het vereiste van 25 m2 per bewoner te voldoen. Verder heeft zij plattegronden overgelegd van onder andere de woning aan de [locatie 3] welke net als de woning aan de [locatie 1] een hoekwoning is.
    9.1.    De genoemde gebruiksoppervlakte van 25 m2 per bewoner is opgenomen in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van de beleidsregel. In artikel 4 van de beleidsregel staat wanneer een afwijking van het bestemmingsplan voor onzelfstandige woonruimte wordt en kan worden geweigerd. Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van de beleidsregel luidt als volgt:
    "1. Een afwijking van het bestemmingsplan voor onzelfstandige woonruimte wordt geweigerd indien:
    e. de afwijking wordt aangevraagd voor onzelfstandige woonruimtes voor panden met een gebruiksoppervlakte wonen van meer dan 100 m², indien er per bewoner minder dan 25 m² gebruiksoppervlakte wonen beschikbaar is".
    9.2.    De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de omgevingsvergunning had moeten worden geweigerd wegens strijd met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van de beleidsregel. Ter onderbouwing overweegt de Afdeling het volgende. Het college heeft op de zitting toegelicht bij de verlening van de omgevingsvergunning te zijn uitgegaan van een gebruiksoppervlakte wonen van 127 m2. Bij het besluit op bezwaar heeft het college een controleberekening gemaakt op basis van de bij de aanvraag gevoegde plattegronden. Een van de maten op de zolder bleek niet te kloppen, omdat die nog was gebaseerd op de oude situatie. Het college heeft daarom die maat herleid uit de maatvoering en de schaal van de plattegronden en heeft op grond daarvan een gebruiksoppervlakte van afgerond 126 m2 berekend. Het college stelt een bevestiging van de juistheid van die maat te vinden in de door [vergunninghouder] overlegde stukken, die zijn gebaseerd op metingen in de woning. De door [appellant] overgelegde berekening van de gebruiksoppervlakte van Roetman is gebaseerd op bouwtekeningen van het Historisch Centrum Overijssel. Volgens het college zijn deze bouwtekeningen niet bepalend en kunnen de binnenmaten van de woning daarvan afwijken. Over de verschillen tussen de maten van de verdiepingen van de woning waarop [appellant] heeft gewezen is op de zitting toegelicht dat kleine verschillen kunnen komen door de wijze van bouwen, de dikte van de muren en de afwerking. Verder stelt het college dat de woning aan de [locatie 2] verschilt van de woning aan de [locatie 1], omdat de woning op [locatie 2] een tussenwoning is en de woning op [locatie1] een hoekwoning is. De door [appellant] overgelegde stukken bieden naar het oordeel van de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college niet van de maatvoering en schaal van de bij de aanvraag gevoegde plattegronden heeft mogen uitgaan. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat aan artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van de beleidsregel wordt voldaan.
    Woon- en leefklimaat
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de verlening van de omgevingsvergunning een onevenredige druk op het woon- en leefklimaat in de omgeving legt. Volgens haar zijn er in de wijk veel kleine huishoudens door kamerverhuur en woningsplitsing. Ook is volgens haar sprake van een drukke wijk omdat er relatief veel winkels in de buurt zijn en de wijk dicht bij het centrum is gelegen. Doorgaand verkeer naar de winkels en de binnenstad rijdt volgens [appellant] door de straat. Het gaat om een oudere wijk met relatief kleine huizen en kleine straten die volgens [appellant] niet zijn berekend op veel verkeer. Ook heeft het college volgens haar een te beperkt gebied betrokken in zijn besluit op bezwaar. [appellant] betoogt te worden omringd door woningen die zijn gesplitst of die voor kamerverhuur worden gebruikt. Zij heeft daarbij verschillende woningen in de omgeving van haar woning genoemd waar woningsplitsing heeft plaatsgevonden of die door studenten worden gebruikt. Zo is er een studentenwoning aan de [locatie 4] op nog geen 30 m afstand van haar woning. Verder voert zij aan overlast te ondervinden van het gebruik van de woning aan de [locatie 1] door studenten. Zij stelt daarover diverse meldingen te hebben gedaan bij de politie en de gemeente en noemt een aantal concrete voorbeelden, onder andere van feestjes met geluidoverlast. Volgens haar gaat het om prefab woningen die zeer gehorig zijn. Het college heeft dit volgens [appellant] onvoldoende meegewogen in zijn besluitvorming.
    10.1.  De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning vanwege de gevolgen voor het woon- en leefklimaat had moeten weigeren. Ter onderbouwing overweegt de Afdeling het volgende. Niet in geschil is dat kamerverhuur en woningsplitsing ruimtelijk relevante aspecten zijn. Dit is bijvoorbeeld overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1758. Het college stelt daarom beleid te hebben gemaakt. Volgens het college is er apart beleid voor woningsplitsing en voor kamerverhuur aan studenten, omdat de effecten anders zijn. Op de zitting heeft het college onder andere naar voren gebracht dat verkeers- en parkeereffecten verschillend zijn bij woningsplitsing en kamerverhuur, omdat studenten vaak geen auto hebben. Dit acht de Afdeling niet onredelijk. Omdat het hier gaat om de omzetting van een woning in onzelfstandige kamers heeft het college getoetst aan de hiervoor onder 2 genoemde beleidsregel. In die beleidsregel is onder meer de 10% norm opgenomen inhoudende dat op het moment van de aanvraag niet meer dan 10% van de woningen in de betreffende straat met dezelfde postcode wordt gebruikt voor bewoning van onzelfstandige woonruimte. Het college stelt dat hieraan is voldaan. In de Warmoesstraat is er nog geen woning die voor kamerverhuur wordt gebruikt. Ook in de omgeving is er volgens het college voldoende spreiding in de woningen die gebruikt worden voor kamerverhuur. Het college heeft bij het besluit op bezwaar ook gekeken naar de woningen in de omgeving die zijn gesplitst. Naar het oordeel van de Afdeling heeft daarmee een voldoende afweging plaatsgevonden. Voorts is niet gebleken dat de woningen zodanig gehorig zijn dat daarom de omgevingsvergunning had moeten worden geweigerd. De door [appellant] ervaren overlast door de kamerbewoning in de woning aan de [locatie 1] leidt niet tot een ander oordeel. Overigens is het volgende voorschrift aan de vergunning verbonden "voorschrift bij het gebruiken van de gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan - de afwijking mag niet leiden tot een verstoring van de openbare orde, veiligheid of gezondheid, dan wel een verstoring van het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het gebouw waarop de afwijking betrekking heeft." [appellant] kan het college verzoeken handhavend op te treden.
    10.2.  De conclusie is dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
    Herhaalde en ingelaste beroepsgronden
    11.     Voor het overige heeft [appellant] in het hogerberoepschrift in algemene zin verzocht de in bezwaar en beroep aangevoerde gronden als herhaald en ingelast te beschouwen. Het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak op de gronden die [appellant] in beroep heeft aangevoerd ingegaan. Uit het alleen verwijzen naar eerder ingebrachte stukken blijkt niet waarom volgens [appellant] de rechtbank tot een onjuist oordeel is gekomen. Het aangevoerde geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de uitspraak van de rechtbank niet in stand kan blijven.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 september 2021
    590
    BIJLAGE
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 7:12
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…)
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    (…).
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    (…)
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    (…).
    Besluit omgevingsrecht
    Bijlage II, artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    (…)
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen (..).
    Beleidsregel voor onzelfstandige woonruimte binnen de in het vigerende bestemmingsplan vastgelegde woonbestemmingen
    Artikel 1
    In deze beleidsregel wordt verstaan onder:
    (…)
    d. gebruik oppervlakte wonen: de bewoonbare oppervlakte achter de voordeur van het kamerverhuurpand, exclusief opslagruimten en dergelijke, op basis van de "Meetinstructie bepalen gebruiksoppervlakte woningen volgens NEN 2580";
    (…).
    Artikel 4
    1. Een afwijking van het bestemmingsplan voor onzelfstandige woonruimte wordt geweigerd indien:
    a. de afwijking wordt aangevraagd voor een gebouw of deel van een gebouw dat ligt in een gebied dat op de bij deze beleidsregels behorende kaart is aangeduid als "gebied waar geen afwijking van het bestemmingsplan wordt verleend" of is aangeduid als "Buitengebied (inclusief kleine kernen) en industrieterreinen".
    b. op het moment van de aanvraag meer dan 10% van de woningen in de betreffende straat met dezelfde postcode wordt gebruikt voor bewoning van onzelfstandige woonruimte.
    c. de afwijking wordt aangevraagd voor onzelfstandige woonruimtes in een gebouw met een woonbestemming met een gebruiksoppervlakte wonen van in totaal kleiner dan 85 m².
    d. de afwijking wordt aangevraagd voor onzelfstandige woonruimtes voor meer dan vier personen als de gebruiksoppervlakte wonen kleiner is dan 100 m²
    e. de afwijking wordt aangevraagd voor onzelfstandige woonruimtes voor panden met een gebruiksoppervlakte wonen van meer dan 100 m², indien er per bewoner minder dan 25 m² gebruiksoppervlakte wonen beschikbaar is.
    f. vaststaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat verlening van de afwijking zou leiden tot een verstoring van de openbare orde, veiligheid en gezondheid, dan wel een verstoring van een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het gebouw of deel van een gebouw waarop de aanvraag betrekking heeft.
    g. blijkt dat de hoofdtoegang tot het gebouw niet gericht is op de straat;
    h. er uiterlijke aanpassingen aan het gebouw of deel van het gebouw plaats vinden of plaats moeten vinden, vanwege de onzelfstandige bewoning, zoals extra brand- en/of vluchttrappen;
    i. er minder dan 1,5 m² bergruimte op het perceel beschikbaar is per bewoner voor het stallen van fietsen en afvalcontainers;
    2. Een afwijking van het bestemmingsplan voor onzelfstandige bewoning kan worden geweigerd indien:
    a. het belang dat de aanvrager bij de afwijking heeft niet opweegt tegen het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Bij de beoordeling van het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad worden mede betrokken de ligging en de te verwachten vraag naar het type woonruimte waarop de aanvraag betrekking heeft;
    b. aanvrager geen overeenkomst met de gemeente sluit ter afwenteling van eventuele tegemoetkoming van planschade op aanvrager als bedoeld in artikel 6.1 Wet ruimtelijke ordening, dan wel vergoeding van deze tegemoetkoming van planschade niet anderszins verzekerd is.
    Artikel 5
    Als voorwaarde bij de afwijking wordt in ieder geval opgenomen dat de afwijking niet mag leiden tot een verstoring van de openbare orde, veiligheid of gezondheid, dan wel een verstoring van een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het gebouw waarop de afwijking betrekking heeft.