ECLI:NL:RBROT:2022:7117, Rechtbank Rotterdam, 25-08-2022, ROT 22/2111
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De ACM heeft een boeterapport uitgebracht omdat eisende partij volgens de ACM het verbod tot het beperken van de concurrentie heeft overtreden. De ACM heeft niet binnen de termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb naar aanleiding van het boeterapport een boetebesluit genomen. Voordat een boetebesluit kan worden genomen acht de ACM een nader boeterapport nodig. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat het opstellen van een nader rapport in het kader van een boetezaak niet tot gevolg heeft dat de termijn wordt opgeschort totdat verweerder het nadere rapport heeft uitgebracht. Het enkele verstrijken van de beslistermijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb staat niet aan het uitbrengen van een aanvullend boeterapport in de weg. In dit beroep niet tijdig beslissen gaat het om de vraag of verweerder te laat heeft beslist en zo ja, wat dan de door de rechtbank te bepalen beslistermijn moet zijn. Datzelfde geldt voor de vragen of verweerder bevoegd is een nader boeterapport uit te brengen, of tijdsverloop in de weg staat aan het doen van nader onderzoek en of het opstellen van een aanvullend boeterapport in de gegeven omstandigheden in strijd is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel. Ook de vraag of de Directie Juridische Zaken de bevoegdheid heeft om de Directie Mededinging een aanvullend onderzoek te vragen valt buiten het bestek van deze procedure en kan aan de orde worden gesteld in een eventuele procedure over een eventueel op te leggen boete. Het beroep tegen het niet-tijdig beslissen is gegrond. Verweerder heeft nog geen besluit genomen. Er zijn omstandigheden die een langere beslistermijn dan de termijn van artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb rechtvaardigen.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 22/2111 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 augustus 2022 in de zaak tussen
    
      1. [naam eiseres 1], te [vestigingsplaats eiseres 1] , 
    2. [naam eiseres 2], te [vestigingsplaats eiseres 2] , 
    3. [naam eiseres 3], te [vestigingsplaats eiseres 3] ,
    4. [naam eiseres 4], te [vestigingsplaats eiseres 4] ,
    5. [naam eiseres 5], te [vestigingsplaats eiseres 5] ,
    6. [naam eiseres 6], te [vestigingsplaats eiseres 6] ,
    7. [naam eiseres 7], te [vestigingsplaats eiseres 7] ,
    8. [naam eiseres 8], te [vestigingsplaats eiseres 8] ,
    
      hierna tezamen: eiseressen
      (gemachtigden: [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2] )
    
    
    
      en
    
    
    de Autoriteit Consument en Markt, verweerder
    (gemachtigden: mr. A.S.M.L. Prompers en mr. J.J. Reuveny)
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      De Autoriteit Consument en Markt (ACM) heeft op [datum 1] het “Rapport inzake overtredingen van het verbod tot het beperken van de concurrentie als bepaald in artikel 6, eerste lid, Mededingingswet en artikel 101, eerste lid, VWEU” (hierna: boeterapport) ter kennis van eiseressen gebracht. Eiseressen hebben op [datum 2] een zienswijze ingediend en op [datum 3] heeft er een hoorzitting plaatsgevonden.
    
    
    
      Op 28 maart 2022 hebben eiseressen verweerder in gebreke gesteld, omdat verweerder niet binnen de in artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gestelde termijn heeft beslist over het opleggen van een boete.
    
    
    
      Op 2 mei 2022 hebben eiseressen beroep ingesteld wegens het uitblijven van een beslissing met betrekking tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Eiseressen hebben de rechtbank verzocht om het beroep op grond van artikel 8:55b, eerste lid, van de Awb gegrond te verklaren, de ACM op te dragen om binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak van de rechtbank wordt verzonden alsnog een besluit te nemen en de ACM te veroordelen in de kosten van eiseressen in verband met dit beroep.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft – gelijktijdig met ROT 22/1849 en ROT 22/1873 – met gesloten deuren plaatsgevonden op 5 augustus 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Op grond van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb kan een beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen en twee weken zijn verstreken na de dag waarop de belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
    
    
    
      1.1.
      
        In artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport beslist omtrent het opleggen van een bestuurlijke boete.
        Op grond van het tweede lid van genoemd artikel wordt de beslistermijn opgeschort met ingang van de dag waarop de gedraging aan het openbaar ministerie is voorgelegd, tot de dag waarop het bestuursorgaan weer bevoegd wordt een bestuurlijke boete op te leggen.
      
      
    
    
      1.2.
      In artikel 12k, eerste lid, van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt (Instellingswet ACM) is bepaald dat de ACM de termijn genoemd in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb met ten hoogste dertien weken kan verlengen indien voor de desbetreffende overtreding bij wettelijk voorschrift is bepaald dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van ten hoogste 10% van de omzet van de overtreder.
      
      
        2.	Verweerder heeft in het verweerschrift erkend dat de beslistermijn van dertien weken genoemd in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is overschreden. Verweerder heeft daarbij toegelicht dat geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid die artikel 12k, eerste lid, van de Instellingswet ACM biedt om de beslistermijn met ten hoogste dertien weken te verlengen. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat het opstellen van een nader rapport in het kader van een boetezaak niet tot gevolg heeft dat de termijn wordt opgeschort totdat verweerder het nadere rapport heeft uitgebracht. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd verklaard niet te kunnen onderbouwen dat de beslistermijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb opnieuw aanvangt na het uitbrengen van het aanvullende boeterapport. De beslistermijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb wordt opgeschort in de situatie die is genoemd in het tweede lid van die bepaling wanneer de gedraging aan het openbaar ministerie is voorgelegd. Die situatie is hier echter niet aan de orde. 
        Het enkele verstrijken van de beslistermijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb staat niet aan het uitbrengen van een aanvullend boeterapport in de weg. Dit is een termijn van orde en overschrijding van die termijn heeft niet tot gevolg dat geen boete meer kan worden opgelegd. Wel zou de overschrijding in de hoogte van de boete kunnen worden verdisconteerd. Dat is echter iets dat in een eventuele procedure tegen een eventueel op te leggen boete aan de orde kan komen. In dit beroep niet tijdig beslissen gaat het om de vraag of verweerder te laat heeft beslist en zo ja, wat dan de door de rechtbank te bepalen beslistermijn moet zijn. Datzelfde geldt voor de vragen of verweerder bevoegd is een nader boeterapport uit te brengen, of tijdsverloop in de weg staat aan het doen van nader onderzoek en of het opstellen van een aanvullend boeterapport in de gegeven omstandigheden in strijd is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel. Ook de vraag of de Directie Juridische Zaken de bevoegdheid heeft om de Directie Mededinging een aanvullend onderzoek te vragen valt buiten het bestek van deze procedure en kan aan de orde worden gesteld in een eventuele procedure over een eventueel op te leggen boete. 
      
    
    
      2.1.
      Het beroep tegen het niet tijdig beslissen met betrekking tot het opleggen van een bestuurlijke boete is gelet op het voorgaande gegrond.
      
      
        3. 	Verweerder heeft nog geen besluit met betrekking tot het opleggen van een bestuurlijke boete genomen. Daarom bepaalt de rechtbank dat verweerder dit alsnog moet doen. Op grond van artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb moet verweerder dit doen binnen twee weken na het verzenden van deze uitspraak. In bijzondere gevallen of als dit vanwege een wettelijk voorschrift nodig is, kan de rechtbank op grond van het derde lid een andere termijn geven. 
      
      
    
    
      3.1.
      In het verweerschrift heeft verweerder de rechtbank verzocht om met toepassing van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb een termijn te geven van dertien weken nadat de Directie Mededinging een nader rapport heeft uitgebracht en aan die termijn geen dwangsom te verbinden. Verweerder heeft hierom verzocht gelet op de complexiteit en de bewerkelijkheid van de zaak in verband met meerdere inbreuken op het kartelverbod en feiten en omstandigheden die volgens hem een langere beslistermijn rechtvaardigen dan de gebruikelijke redelijke termijn van twee jaar. Daarbij heeft verweerder gewezen op het feit dat aan eiseressen een dataroomprocedure is aangeboden, dat eiseressen een civiel kort geding hebben aangespannen tegen verweerder (resulterend in het vonnis van [datum 4] ) en daarna een spoedappel tegen de uitspraak van de kortgedingrechter (mondelinge behandeling [datum 5] ) en dat naar aanleiding van de zienswijzen van eiseressen de Directie Mededinging een aanvullend onderzoek nodig heeft geacht. Bovendien gaat het volgens verweerder niet alleen om een inbreuk op artikel 6 van de Mededingingswet, maar ook om artikel 101 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. 
      
    
    
      3.2.
      Gelet op verweerders toelichting in het verweerschrift en ter zitting is het naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk dat deze zaak tamelijk complex, omvangrijk en bewerkelijk is. Dat verweerder sinds het afronden van het boeterapport op [datum 1] ook met deze zaak bezig is geweest, vindt de rechtbank niet onaannemelijk, ook gelet op de hiervoor onder 3.1 genoemde procedures, en dat advocaten van Pels Rijcken de kortgedingprocedure voor verweerder hebben gevoerd, wil nog niet zeggen dat verweerder daar zelf niet ook werk aan heeft gehad. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat een extern onderzoeksbureau bezig is met het nader onderzoek en eind augustus 2022 de kale gegevens van dat onderzoek zal opleveren. Volgens verweerder zal het aanvullende rapport in oktober 2022 kunnen worden uitgebracht, waarna hij dertien weken zegt nodig te hebben om een beslissing te kunnen nemen. De rechtbank ziet daarom aanleiding met toepassing van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb te bepalen dat verweerder uiterlijk 31 december 2022 beslist. Anders dan verweerder heeft verzocht zal de rechtbank hieraan een dwangsom verbinden, gelet op het belang van eiseressen bij een primair besluit waartegen zij kunnen opkomen 
      
      4. In artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter aan zijn uitspraak een nadere dwangsom verbindt voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. De rechtbank bepaalt dat verweerder een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee de beslistermijn wordt overschreden door verweerder. Daarbij geldt wel een maximum van € 15.000,-. 
      
      5. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
      
      6. Omdat het beroep gegrond is, krijgen eiseressen een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1/2. Toegekend wordt € 759,-.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit;
      
      
        draagt verweerder op om uiterlijk 31 december 2022 alsnog een besluit bekend te maken;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseressen een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseressen te vergoeden.
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 759,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Bouter, rechter, in aanwezigheid van mr.S.L. Mehlbaum, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.