ECLI:NL:RVS:2022:1769, Raad van State, 22-06-2022, 202100289/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 oktober 2020 heeft de raad van de gemeente Venray het bestemmingsplan "Omgevingsplan Centrum Venray" vastgesteld. Het bestemmingsplan "Omgevingsplan Centrumgebied Venray" voorziet in een actualisatie van de verschillende bestemmingsplannen die voorheen golden voor het centrumgebied. Daarnaast is in dit plan de Centrumvisie Venray 2016 en de Woonvisie verwerkt. Het bestemmingsplan beoogt het centrum van Venray compacter te maken en de mogelijkheden tot het toevoegen van woningen te beperken. Zowel [appellant sub 1] als [appellante sub 2] (hierna: [appellante sub 2]) verzetten zich alleen tegen het bestemmingsplan voor zover dat is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpbestemmingsplan door een door de raad op 22 september 2020 aangenomen amendement. Dit betekent dat de beroepen zich alleen richten tegen de gronden met de bestemming "Gemengd-De Bleek". [appellante sub 2] is eigenaar van meerdere woningen en winkels gelegen op gronden in het kernwinkelgebied en in een transformatiegebied.

202100289/1/R2.
    Datum uitspraak: 22 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Venray,
    2.       [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Venray,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 oktober 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Omgevingsplan Centrum Venray" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellante sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben de Vereniging van Eigenaars winkels "De Bleek" Venray en de Vereniging van Eigenaars winkels "De Bleek Merseloseweg" Venray, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante sub 2], [appellant sub 1] en de VvE’s hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 25 maart 2022 behandeld, waar [appellant sub 1] en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. J.L. Stoop, advocaat te Maastricht en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. S.E. van der Beele en S. van Griethuysen, zijn verschenen.
    Verder zijn op de zitting de Vereniging van Eigenaars winkels "De Bleek" Venray en de Vereniging van Eigenaars winkels "De Bleek Merseloseweg" Venray, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door mr. C.F. Geerders, advocaat te Arnhem, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bestemmingsplan "Omgevingsplan Centrumgebied Venray" voorziet in een actualisatie van de verschillende bestemmingsplannen die voorheen golden voor het centrumgebied. Daarnaast is in dit plan de Centrumvisie Venray 2016 en de Woonvisie verwerkt. Het bestemmingsplan beoogt het centrum van Venray compacter te maken en de mogelijkheden tot het toevoegen van woningen te beperken.
    Zowel [appellant sub 1] als [appellante sub 2] (hierna: [appellante sub 2]) verzetten zich alleen tegen het bestemmingsplan voor zover dat is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpbestemmingsplan door een door de raad op 22 september 2020 aangenomen amendement. Dit betekent dat de beroepen zich alleen richten tegen de gronden met de bestemming "Gemengd-De Bleek". [appellante sub 2] is eigenaar van meerdere woningen en winkels gelegen op gronden in het kernwinkelgebied en in een transformatiegebied, waarin een sterke menging van functies centraal zal staan. [appellant sub 1] heeft het perceel [locatie 1] in eigendom, dat ook is gelegen in een transformatiegebied.
    Het amendement ziet kortgezegd op het wijzigen van de bestemming op de gronden in het zuidelijke gedeelte van het gebied "De Bleek" van "Gemengd-Transformatiegebied" naar "Gemengd-De Bleek". In de planregels voor de bestemming "Gemengd-Transformatiegebied" is een bevoegdheid opgenomen om de bestemming te wijzigen in "Gemengd-Aanloopstraten". Op grond van de wijzigingsbevoegdheid kan na 3 jaar leegstand van een pand dat werd gebruikt voor detailhandel, maar op dat moment niet meer wordt gebruikt voor detailhandel, de bestemming worden gewijzigd door het college naar een bestemming waarin geen detailhandel meer is toegestaan. Deze wijzigingsbevoegdheid is niet opgenomen in de planregels behorende bij de bestemming "Gemengd-De Bleek". Daarnaast is op gronden met de bestemming "Gemengd-Transformatiegebied" wonen toegestaan op de begane grond, terwijl op de gronden met de bestemming "Gemengd-De Bleek" dit alleen op de verdieping is toegestaan.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Procedure
    3.       [appellant sub 1] betoogt dat geen sprake is van een transparante en eerlijke procedure wat betreft het aangenomen amendement, omdat dit pas is ingediend na alle inspraakmogelijkheden voor de vaststelling van het plan.
    Ook betoogt [appellant sub 1] dat in de aangenomen aanpassing ten opzichte van het ontwerpbestemmingsplan meer ruimte aan partijen had moeten worden gegeven om mee te denken over de aanpassing van de aan het plan ten grondslag liggende uitgangspunten.
    3.1.    Het ontwerpbestemmingsplan is op 1 augustus 2019 bekendgemaakt en heeft van 2 augustus 2019 tot en met 12 september 2019 ter inzage gelegen.
    Het bestemmingsplan is op 3 december 2020 bekendgemaakt en heeft van 5 december 2020 tot en met 15 januari 2021 ter inzage gelegen.
    [appellant sub 1] heeft gebruikgemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze tegen het ontwerpplan in te dienen. Ook [appellante sub 2] en de Vereniging van Eigenaars winkels "De Bleek" Venray (hierna: VvE De Bleek) en de Vereniging van Eigenaars winkels "De Bleek Merseloseweg" Venray (hierna: VvE Merseloseweg) hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheid om zienswijzen in te dienen tegen het ontwerpplan. Op de zienswijzen is door het gemeentebestuur gereageerd in de nota van zienswijzen.
    De Afdeling stelt vast dat de bestemmingsplanprocedure volgens de regels in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en de Awb is verlopen. De bestemmingsplanprocedure staat er niet aan in de weg dat, overeenkomstig artikel 147b van de Gemeentewet, een lid van de raad een voorstel tot wijziging van een voor de vergadering van de raad geagendeerde ontwerpbeslissing kan indienen en dat voorstel kan worden aangenomen.
    Onder meer [appellant sub 1] is in de gelegenheid gesteld te reageren op het voorstel tot amendement en hebben van deze mogelijkheid gebruikgemaakt per brief van 18 september 2020.
    Gezien het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het plan tot stand is gekomen in strijd met procedurele regels voor het vaststellen van het voorliggende plan.
    Het betoog slaagt niet.
    3.2.    Voor zover [appellant sub 1] heeft bedoeld te betogen dat een nieuw ontwerpbestemmingsplan ter inzage had moeten worden gelegd om alle betrokken partijen ruimte te geven mee te denken over de wenselijkheid van de aanpassing van de in het plan neergelegde uitgangspunten, overweegt de Afdeling het volgende. De raad kan bij de vaststelling van een bestemmingsplan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Alleen als de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, moet de wettelijke procedure opnieuw worden doorlopen.
    De raad heeft in dit geval het plan vastgesteld met een aantal wijzigingen. Deze afwijkingen van het ontwerp zijn naar aard en omvang niet zo groot dat een wezenlijk ander plan voorligt. De Afdeling legt hieraan de volgende redenen ten grondslag.
    Het zuidelijke gedeelte van De Bleek, waar de wijziging op ziet, heeft 13 verkooppunten met een winkelvloeroppervlak van 1800 m2, terwijl het plangebied in zijn geheel 256 verkooppunten en een winkelvloeroppervlak van 46000 m2 heeft. De wijziging ziet op een klein deel van de in het plan opgenomen gronden, zodat de opzet van het plan als geheel niet is gewijzigd. De winkels blijven bestemd, maar er is ten opzichte van het ontwerpplan, zoals uiteengezet onder 1, een wijzigingsbevoegdheid verwijderd en de mogelijkheid tot wonen is beperkt tot op de verdieping.
    Het betoog slaagt niet.
    Centrumvisie
    4.       [appellante sub 2] en [appellant sub 1] betogen dat het plan in strijd is met de Centrumvisie Venray 2016 (hierna: centrumvisie). In die visie is als speerpunt opgenomen dat het zuidelijke deel van De Bleek zou worden getransformeerd, zodat een compact centrum wordt gerealiseerd middels het haltermodel. De centrumvisie is een document dat, ook op basis van regionale en landelijke documenten en na lang overleg, tot stand is gekomen. Omdat het zuidelijke gedeelte van De Bleek een andere bestemming heeft, kan niet meer worden voldaan aan de speerpunten in de centrumvisie. Ter onderbouwing verwijst [appellante sub 2] naar de "Deskundigennotitie geamendeerd Omgevingsplan Centrumvisie Venray" van 31 januari 2022  van Seinpost adviesbureau (hierna: het rapport Seinpost). Daarin staat dat de transformatieopgave twee keer zo groot wordt omdat het zuidelijke gedeelte van De Bleek feitelijk bij het kernwinkelgebied gaat horen. Hierdoor wordt ook minder vierkante meter verkoopvloeroppervlak uit de markt gehaald.
    Daarnaast wordt volgens hen niet voldaan aan het convenant "Uitvoering centrumvisie Venray" van 26 juli 2016 (hierna: het convenant). Daarin is opgenomen dat het invullen van leegstand in De Bleek kan met dienstverlening, cultuur, zorg en eventueel bewoning.
    4.1.    Volgens de raad is in de centrumvisie een indicatieve begrenzing opgenomen van het kernwinkelgebied en aanloopstraten. Deze begrenzing is op hoofdlijnen vertaald naar de planverbeelding. Het plan, zoals geamendeerd, leidt nog steeds tot het compact, compleet en comfortabel maken van het centrum en het terugdringen van leegstand. Het plan leidt er namelijk toe dat er minder gronden de bestemming "Centrum-Kernwinkelgebied" hebben en meer gronden de bestemming "Gemengd" hebben. Ook zijn er meer alternatieve functies mogelijk op die gronden, zodat volgens de raad de leegstand op termijn kan worden teruggedrongen.
    Daarbij is voor het zuidelijke gedeelte van De Bleek de afweging gemaakt dat een specifieke bestemming wordt vastgesteld, zodat de uitstraling van De Bleek als winkelstraat blijvend kan worden gerespecteerd, zo volgt uit de nota van zienswijzen. Daarbij heeft de raad overwogen dat deze gronden verschillen van andere gronden in transformatiegebieden. Volgens de raad is namelijk in het zuidelijke gedeelte van De Bleek sprake  van hogere passantenaantallen dan in andere transformatiegebieden. Verder heeft het zuidelijke gedeelte van De Bleek meer aantrekkingskracht als winkelgebied. Dat is volgens de raad onder meer zo, omdat het gebied De Bleek is gebouwd als winkelpromenade. Ook past het gebied in de ruimtelijke structuur van het centrum dat is gemodelleerd als haltermodel. Dit betekent dat de hoofdwinkelstraat de hoofdas is en de horecapleinen de uiteinden. De Bleek, Kapelaanspad, de Passage en het zuidelijke deel van de Schoolstraat zijn secundaire verbindingen. Ook is volgens de raad de leegstand niet bovengemiddeld in het zuidelijke deel van De Bleek en is de winkelfunctie daar dominant. Om deze reden is de wijzigingsbevoegdheid niet opgenomen voor de bestemming "Gemengd-De Bleek" en wordt de woonfunctie op de begane grond niet wenselijk geacht. Dit zou afdoen aan de uitstraling van het gebied.
    Daarnaast stelt de raad dat, naast wat [appellante sub 2] en [appellant sub 1] aanhalen uit het convenant, er ook in staat dat de medewerking van de eigenaren van de panden noodzakelijk is. Er ontbreekt draagvlak bij de pandeigenaren en ondernemers in De Bleek. Dit blijkt ook uit de zienswijzen van de VvE's. In het hernieuwde convenant wordt invulling van leegstand in De Bleek met dienstverlening, cultuur, zorg en bewoning ook niet meer als prioriteit genoemd.
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat in paragraaf 3.2 van de centrumvisie staat dat het centrum compleet, compact en comfortabel moet zijn met een mix van functies zoals winkelen, boodschappen doen, doelgerichte aankopen, marktbezoek, evenementen, horeca, leisure, cultuur, wonen, werken etc.
    In paragraaf 3.3 is uiteengezet dat beoogd wordt dit te bereiken door het centrumgebied te onderscheiden in functionele deelgebieden, een kernwinkelgebied en de aanloopstraten, die worden getransformeerd en waar het accent zal liggen op andersoortige functies met ieder een eigen kleur of "brand".
    In hoofdstuk 4.4, onder "actief herbestemmen" staat dat binnen de centrumbestemming de functies detailhandel, horeca en dienstverlening de hoofdrol spelen. Binnen de gemengde bestemming ligt minder nadruk op detailhandel maar zal de bestemming worden verruimd met meer mogelijkheden, zoals maatschappelijke en culturele functies, lichte bedrijvigheid, leisure en wonen. Daarbij worden geen bestaande winkels weg bestemd.
    Het convenant is een document dat is opgesteld door de gemeente Venray in samenwerking met Stichting Venray Centraal en vastgoedeigenaren. In dit document staat dat een projectteam centrumvisie wordt samengesteld en worden de eerste streefdoelen benoemd. Een van die streefdoelen is om de leegstand in De Bleek in te vullen met onder andere ook dienstverlening, cultuur, zorg en eventueel bewoning. Onder de streefdoelen staat dat medewerking van vooral vastgoed- en pandeigenaren noodzakelijk is voor het verwezenlijken van de streefdoelen.
    Op 18 december 2019 is een nieuw convenant opgesteld met dezelfde stakeholders. Hierin is geen streefdoel meer opgenomen voor specifiek het gebied "De Bleek".
    4.3.    De Afdeling stelt voorop dat in het voorwoord van de centrumvisie staat dat het document geen blauwdruk is, maar een aantal lijnen uitstippelt waarlangs het gemeentebestuur zich de komende jaren wil bewegen. De visie is bedoeld als zogenoemd "wenkend perspectief", zo staat in het voorwoord. Hieruit volgt dat de centrumvisie is bedoeld als een document dat op hoofdlijnen aangeeft wat het doel is van het gemeentebestuur voor het centrum van Venray. De raad heeft dat op de zitting ook bevestigd.
    De Afdeling ziet in wat is aangevoerd geen grond voor het oordeel dat door de wijzigingsbevoegdheid niet op te nemen in de planregels voor de bestemming "Gemengd-De Bleek" en niet te voorzien in de mogelijkheid tot bewoning op de begane grond in het zuidelijke gedeelte van De Bleek, de raad is afgeweken van de centrumvisie en de streefdoelen in het convenant en daardoor die uitgangspunten frustreert. Hiertoe overweegt de Afdeling dat sprake blijft van een centrum dat compacter wordt dan voorheen. Dat aan het zuidelijke gedeelte van De Bleek een gemengde bestemming is toegekend, waardoor meerdere functies ter plaatse zijn toegestaan, past binnen het onderscheid in functionele deelgebieden.
    Het rapport van Seinpost leidt niet tot een ander oordeel. Weliswaar staat in dat rapport dat de transformatieopgave twee keer zo groot wordt, maar hierbij wordt er vanuit gegaan dat het zuidelijke gedeelte van De Bleek feitelijk wordt toegevoegd aan het kernwinkelgebied. Er is echter al vastgesteld dat het zuidelijke gedeelte van De Bleek niet wordt toegevoegd aan het kernwinkelgebied, maar een eigen gemengde bestemming heeft.
    Ook kan op basis van wat in het convenant staat over de woonfunctie, niet de conclusie worden getrokken dat de raad afwijkt van de uitgangspunten. Dat komt omdat in het convenant wordt gesproken over streefdoelen, zoals het invullen van leegstand in De Bleek. De functies die daar worden genoemd, zoals dienstverlening, cultuur, zorg en bewoning zijn mogelijke functies om de leegstand in te vullen, maar zijn niet limitatief bedoeld. Dit wordt in zoverre ook bevestigd in het rapport Seinpost. De toegestane functies zijn ingevolge artikel 7.2.2., van de planregels, onder andere, cultuur en ontspanning, (maatschappelijke) dienstverlening en wonen op de verdieping.
    4.4.    Over het aantal vierkante meters winkelvloeroppervlak overweegt de Afdeling dat weliswaar in de centrumvisie staat dat er een overschot van het aantal vierkante meters winkelvloeroppervlak zal zijn, maar dat in paragraaf 2.2 ook staat dat de cijfermatige uitkomsten moeten worden genuanceerd, omdat het aantal vierkante meters bestaand winkelvloeroppervlak niet zomaar geschrapt kan worden. De uitkomsten zijn bedoeld om een indruk te krijgen van de behoefte op lange termijn. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat de centrumvisie niet tot doel heeft om op een harde wijze winkels te verplaatsen en weg te bestemmen om zo het aantal vierkante meters winkelvloeroppervlak te verminderen, maar dat wordt gestreefd naar een betere menging van functies en alternatieven voor ondernemers in een transformatiegebied. Hiervoor is ook een stimuleringsregeling opgezet.
    Anders [appellant sub 1] en [appellante sub 2]  betogen, is het uit de markt halen van winkelvloeroppervlak op korte termijn niet het doel van de centrumvisie, maar is sprake van een proces dat op lange termijn ertoe moet leiden dat het aantal vierkante meters winkelvloeroppervlak wordt verminderd.
    Gelet hierop, ziet de Afdeling in wat is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan, voor zover bestreden, niet voldoet aan de centrumvisie.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijke gevallen
    5.       [appellante sub 2] en [appellant sub 1] betogen dat hun percelen aan dezelfde voorwaarden voldoen als de gronden in het zuidelijke gedeelte van De Bleek, maar dat zij geen uitzonderingspositie hebben gekregen, omdat voor hun gronden nog steeds de bestemming "Transformatiegebied" geldt. Hiertoe voert [appellante sub 2] aan dat er in beide gebieden sprake is van relatief veel andere functies en beide gebieden een gevarieerde uitstraling hebben waar diverse functies passen. Ook is in beide gebieden sprake van leegstand en zou die leegstand in het zuidelijke gedeelte van De Bleek hoger zijn als er geen horeca en dienstverlening mogelijk was. Daarbij heeft volgens [appellante sub 2] de raad in de nota van zienswijzen van 25 mei 2020 de verzoeken van de VvE afgewezen, maar is hierop later teruggekomen.
    Volgens [appellant sub 1] moeten alle pandeigenaren gelijk worden behandeld dan wel financieel worden gecompenseerd.
    5.1.    Over de door [appellante sub 2] en [appellant sub 1] gemaakte vergelijking tussen hun gronden in de transformatiegebieden en de gronden in het zuidelijke gedeelte van De Bleek heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat de gronden verschillen, omdat het zuidelijke gedeelte van De Bleek een hoger aantal passanten heeft dan de andere transformatiegebieden. Daarbij heeft het zuidelijk gedeelte van De Bleek een grotere aantrekkingskracht als winkelgebied. Ook zijn de leegstandaantallen niet bovengemiddeld. Dat is wel het geval in de door [appellante sub 2] en [appellant sub 1] genoemde gebieden. Daarnaast hebben de gebieden een wezenlijk andere ruimtelijke uitstraling. Dat is zo omdat De Bleek is gebouwd als winkelpromenade en daardoor planmatig een uitbreiding was van het toenmalige winkelcentrum , terwijl de andere gebieden op een natuurlijke wijze zijn ontstaan als lintbebouwing vanuit de woonwijken richting het centrum met een grote variatie aan bebouwing. Daarnaast liggen er nabij het zuidelijke gedeelte van De Bleek andersoortige voorzieningen, zoals een parkeerterrein. Vanuit daar is het een logische route naar het centrum en de horecapleinen (de uiteinden van het haltermodel). Weliswaar is in alle transformatiegebieden sprake van een menging van functies, maar volgens de raad is de winkelfunctie dominant in het zuidelijke gedeelte van De Bleek.
    Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling in het betoog van [appellante sub 2] en [appellant sub 1] geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet terecht op het standpunt heeft gesteld dat de gronden van [appellante sub 2] en [appellant sub 1] in de transformatiegebieden verschillen van de gronden in het zuidelijke deel van De Bleek. Van een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling is geen sprake.
    Het betoog slaagt niet.
    5.2.    Voor zover [appellant sub 1], met zijn betoog over financiële compensatie, bedoelt dat de waarde van zijn percelen minder wordt door het plan, overweegt de Afdeling het volgende. Er bestaat geen aanleiding  voor de verwachting dat die waardevermindering zo groot zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       De beroepen zijn ongegrond.
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    Voorzitter    
    w.g. Boermans
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2022
    429-932