ECLI:NL:OGAACMB:2021:146, Gerecht in Ambtenarenzaken van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 26-08-2021, CUR20201319 en CUR20205128
Gerecht in Ambtenarenzaken van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba — Uitspraak 
Datum: 2021-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Wijzigen hoogte van maandelijkse toelage. Het beleid waarop de wijziging van de toelage is gebaseerd betreft buitenwettelijk begunstigend beleid. Het bestaan en inhoud van dit beleid wordt beperkt getoetst.  Het staat een bestuursorgaan vrij om een vaste gedragslijn of buitenwettelijk begunstigend beleid te wijzigen.  Voor toetsing aan het gelijkheidsbeginsel is geen ruimte. Niet gebleken van inconsistente toepassing van het beleid. Geen strijd met rechtszekerheidsbeginsel.
      
      Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld.

GERECHT IN AMBTENARENZAKEN VAN CURAÇAO
    
    
      
        Uitspraak
      
    
    
    
      in de zaken van:
    
    
    [Klager],
    
      wonende in Curaçao,
      klager,
      gemachtigden: mrs. R.P. Koeijers en S.K. Snel, advocaten,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      1. de minister van Justitie van Curaçao (de Minister), en
      2. de Regering van Curaçao (de Regering),
      verweerders,
      gemachtigde: mr. P.Ch. M. Tweeboom, advocaat.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij ministeriële beschikking van 4 maart 2020 is aan klager per 1 januari 2020 een maandelijkse toelage van NAf 900,- toegekend (de bestreden beschikking).
    
    
    
      Bij landsbesluit van 28 juli 2020 is het landsbesluit van 22 maart 2016, waarbij aan klager een maandelijkse toelage van 25% van zijn maandbezoldiging is toegekend, per 1 januari 2020 ingetrokken (het intrekkingsbesluit).
    
    
    
      Tegen zowel de bestreden beschikking als het intrekkingsbesluit heeft klager bezwaar gemaakt. Het bezwaar tegen de bestreden beschikking heeft het zaaknummer CUR20201319. Het bezwaar tegen het intrekkingsbesluit heeft het zaaknummer CUR20205128. 
    
    
    
      Verweerders hebben een contramemorie ingediend.
    
    
    
      De bezwaren zijn gevoegd behandeld ter zitting van het Gerecht op 8 maart 2021. Klager is verschenen en werd bijgestaan door mr. O.A. Martina, die voor mrs. Koeijers en Snel occupeerde. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. Tweeboom. De behandeling is aangehouden zodat aan het Gerecht nadere inlichting kon worden verschaft. 
    
    
    
      Op 22 maart 2021 heeft klager een akte ingediend. 
    
    
    
      Namens verweerders is bij akte van 1 april 2021 daarop gereageerd. 
    
    
    
      De behandeling is hierna voortgezet ter zitting van 4 augustus 2021, waarbij klager is verschenen, bijgestaan door mr. G. van Gils, die voor mrs. Koeijers en Snel occupeerde. Namens verweerders is verschenen mr. Tweeboom, die vergezeld was van de heer [X], waarnemend hoofd bedrijfsvoering bij het Korps Politie Curaçao (KPC). 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Het Gerecht gaat uit van de volgende vaststaande feiten. 
    
    
    
      1.1
      Bij de institutionalisering van het arrestatieteam (AT) binnen het voormalige Korps Politie Nederlandse Antillen (KPNA), is aan de ambtenaren van politie die in 1996 lid zijn geworden van het AT (de eerste lichting) op grond van artikel 25, eerste en tweede lid, van de voormalige Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht (LMA-oud) een maandelijkse toelage toegekend van 25% hun maandbezoldiging (de 25%-toelage) 
      
    
    
      1.2
      Dat artikel is in 1997 vervallen verklaard. De uitbetaling van de 25%-toelage aan de eerste lichting werd daarna – naar analogie van artikel 9 van het Bezoldigingslandsbesluit 1998 (Bezoldigingslandsbesluit) – voortgezet.
      
    
    
      1.3
      Aan de ambtenaren van politie die in 2003/2004 lid zijn geworden van het AT (de tweede lichting) is – naar analogie van artikel 9 van het Bezoldigingslandsbesluit – de 25%-toelage toegekend.  
      
    
    
      1.4
      Klager is in 2005 als ambtenaar van politie tewerkgesteld bij het KPNA. In verband met de overgang naar het nieuwe Gereorganiseerd KPC is hij per 1 december 2013 benoemd is de functie van Medewerker Speciale Taken bij het KPC.   
      
    
    
      1.5
      In 2015 is klager, samen met een aantal andere collega’s, lid geworden van het AT (de derde lichting). Aan hem is in dat verband bij landsbesluit van 22 maart 2016 met ingang van 1 juli 2015 de 25%-toelage toegekend. Aan de andere collega’s van de derde lichting is geen toelage toegekend. 
      
    
    
      1.6
      In 2016 werd – behalve bij klager – de uitbetaling van de 25%-toelage aan de leden van het AT stopgezet.  
      
    
    
      1.7
      Bij besluit van de Raad van Ministers (Raad) van 25 september 2019 (Raadsbeslissing 2019) is – voor zover hier relevant – als volgt beslist: 
      
      
        “(…) de Raad stemt in met de volgende beslispunten bij wijze van hoge uitzondering en met het oog op het herstellen van een reeds lang bestaande situatie in specialistische teams bij het Korps Politie Curaçao:
        i. akkoord met het toekennen van bijzondere toelagen zoals uitgezet op pagina drie van inliggend verzoek d.d. 25 september 2019 van de Minister van Justitie, aan de leden van aanhouding- en ondersteuningseenheid, observatieteam en de leden van de mobiele eenheid, gebaseerd op een voorlopig beleid, vooruitlopend op de formalisering en uitvoering van artikel 23, tiende en elfde lid van het concept Besluit Rechtspositie Politie (BRPC 2013), met dien verstande dat de kosten van uitbetaling budget neutraal worden gedekt binnen de begroting van het Ministerie van Justitie;
        ii. akkoord met het doen aanvangen van de uitvoering en uitbetaling van deze toelage per eind januari 2020;
        iii. 	akkoord om ten aanzien van de periode welke de nieuwe leden van de eenheden genoemd in beslispunten i. geen toelage hebben ontvangen, de mogelijkheid verder te verkennen om betrokkenen conform artikel 98 van het besluit Rechtspositie Korps Politie Nederlandse Antillen 2000 tegemoet te komen; 
        e.e.a. conform het verzoek d.d. 25 september 2019 van de Minister van Justitie en met dien verstande dat onderhavige beslissing een bijzondere situatie betreft gebaseerd op besluiten die dateren vanaf 1996 en aldus geen precedentwerking kan scheppen voor overige gevallen. (…)”
      
      
    
    
      1.8
      Bij brief van 17 februari 2019 (het Gerecht: 2020) heeft de korpschef van het KPC (de korpschef) klager – voor zover hier relevant – als volgt bericht: 
      
      
        “(…) Thans bij raadsbeslissing d.d. 25 september 2019 heeft de Raad ingestemd, om op basis van een voorlopig beleid, vooruitlopend op de formalisering en uitvoering van artikel 23, tiende en elfde lid van het concept Besluit Rechtspositie Korps Politie Curaçao (BRKPC 2013), een aanvang te doen aan de uitvoering en uitbetaling van de toelage voor speciale teams, met ingang van 1 januari 2020.
      
      
      
        Als gevolg hiervan dient uw maandelijkse toelagen naar reden van 25% van uw bezoldiging met ingang van 1 januari 2020 stopgezet te worden. (…)”
      
      
    
    
      1.9
      In het beleidsdocument, gedateerd 18 februari 2020 en ondertekend door de Minister en de korpschef (het voorlopig beleid), is – voor zover hier relevant – het volgende opgenomen:
      
      
        “(…) Dit korpsbeleid regelt de toekenning van een tijdelijke toelage aan ambtenaren belast met de politietaken die behoren tot speciale teams. (…)
      
      
      
        
          4. In dit korpsbeleid wordt onder speciale dienst verstaan: 
        
        a. Aanhouding- en Ondersteuningseenheid (AOE): 
        (…)
      
      
      
        
          5. Hoogte van de toelage
        
        a. De toelage voor de onder a en b genoemde eenheden, namelijk AOE en OT, bedraagt maandelijks:
        - ANG 1.300,- voor de ambtenaar van politie belast met de politietaak die een functie vervult die gewaardeerd is op schaal 9 of hoger;
        - ANG 1.100,- voor de ambtenaar van politie belast met de politietaak die een functie vervult die gewaardeerd is op schaal 8;
        - ANG 900,- voor de ambtenaar van politie belast met de politietaak die een functie vervult die gewaardeerd is op schaal 6 of 7. 
        (…)
      
      
      
        
          7. Slotbepaling
        
        - Met dit korpsbeleid, komen alle andere regelingen die met dit onderwerp te maken hebben te vervallen.
        - (…)” 
      
      
    
    
      1.10
      Bij besluit van de Raad van 4 maart 2020 (Raadsbeslissing 2020) is – voor zover hier relevant – als volgt beslist:
      
      
        “(…) in het verlengde van het raadsbesluit d.d. 25 september 2019 (zaaknr. 2019/024858) gaat de Raad akkoord met het invoeren van inliggend voorlopig conceptbeleid inzake de toekenning van bijzondere toelagen aan de leden van de aanhouding- en ondersteuningseenheid, het observatieteam en de leden van de mobiele eenheid, vooruitlopend op de formalisering en uitvoering van artikel 23 van het concept-Besluit Rechtspositie Politie (BRPC 2013), e.e.a. conform het verzoek d.d. 3 maart 2020 van de Minister van Justitie (zaaknr. 2020/008506). (…)” 
      
      
    
    
      1.11
      Bij de bestreden beschikking heeft de Minister op grond van de Raadsbeslissing 2019 en het voorlopig beleid aan klager een maandelijkse toelage van NAf 900,- toegekend.
      
    
    
      1.12
      Bij het intrekkingsbesluit heeft de Regering op grond van de Raadsbeslissing 2019 de aan klager bij landsbesluit van 22 maart 2016 toegekende 25%-toelage ingetrokken.
      
      2. Tegen beide beslissingen heeft klager bezwaar gemaakt. Daaraan heeft klager – kort weergegeven – ten grondslag gelegd dat zowel de bestreden beschikking als het intrekkingsbesluit wettelijke grondslag missen en in strijd zijn genomen met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Verweerders zijn niet zonder meer bevoegd om de wegens een bijzondere omstandigheid aan klager toegekende 25%-toelage in zijn nadeel te wijzigen, terwijl die bijzondere omstandigheid nog bestaat. Zij hebben geen rekening mee gehouden dat die wijziging bij klager een salarisachteruitgang met zich brengt van NAf 240,- per maand. Bij de andere leden van de Aanhouding- en Ondersteuningseenheid (voorheen: het AT) is wel rekening gehouden met hun salarisachteruitgang. Aan hen zijn gratificaties toegekend in de vorm van bevorderingen naar de naast hogere bezoldigingsschaal of -trede. De achteruitgang in salaris die zij als gevolg van de wijziging zouden ondervinden, wordt gedekt door die bevorderingen. Het intrekkingsbesluit en de bestreden beschikking zijn daarom in strijd genomen met het rechtszekerheids- en gelijkheidsbeginsel, aldus nog steeds klager. 
      
      3. Verweerders hebben – kort weergegeven – het volgende aangevoerd. De Minister heeft de discretionaire bevoegdheid om beleid vast te stellen inhoudende de toekenning van een toelage aan leden van speciale teams van het KPC. Een wettelijke grondslag voor een dergelijke toelage voor ambtenaren van politie belast met de politietaak bestaat nog niet. Het voorlopig beleid moet daarom worden aangemerkt als een buitenwettelijk begunstigend beleid dat wordt toegepast vooruitlopend op de formalisering van het nieuwe Besluit Rechtspositie Korps Politie Curaçao 2013 (Rechtspositiebesluit 2013). Verweerders hebben het voorlopig beleid steeds consistent toegepast. Klager heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan in zijn geval van het voorlopig beleid moet worden afgeweken. Van strijdigheid met het rechtzekerheids- en het gelijkheidsbeginsel is volgens verweerders geen sprake.  
      
      
        
          de beoordeling
        
      
      4. Het geschil komt in de kern neer op de vraag of verweerders bevoegd waren om middels het intrekkingsbesluit en de bestreden beschikking de aan klager in 2015 toegekende 25%-toelage te wijzigen in een toelage van NAf 900,- per maand. Het Gerecht overweegt ten aanzien hiervan als volgt.   
      
    
    
      4.1
      Vaststaat dat de toekenning aan klager van de 25%-toelage in 2015 is geschied op basis van een door de Regering vanaf 1997 (naar analogie van artikel 9 van het Bezoldigingslandsbesluit) gehanteerde vaste gedragslijn. De wettelijke grondslag voor toekenning van die toelage (artikel 25 van de LMA-oud) is immers in dat jaar komen te vervallen, zonder dat nadien voor ambtenaren van politie belast met de politietaak bij het Besluit Rechtspositie Korps Politie Nederlandse Antillen 2000 (Rechtspositiebesluit 2000) of een andere regeling daarin is voorzien.   
      
    
    
      4.2
      De wijziging van klager’s toelage naar NAf 900,- per maand is gebaseerd op het voorlopig beleid. Dit beleid moet worden aangemerkt als een buitenwettelijk begunstigend beleid. Ook dit beleid mist immers wettelijke grondslag. Het nieuwe Rechtspositiebesluit 2013, waarin de Regering beoogt de nieuwe toelagen voor de speciale teams van het KPC vast te stellen, bevindt zich namelijk nog in ontwerpfase en is dus nog niet van kracht. 
      
    
    
      4.3
      In lijn met vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (vgl. de uitspraak van 8 maart 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV9383) overweegt het Gerecht dat de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven dient te aanvaarden en dat de rechterlijke toetsing beperk is tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast. Verweerders zijn in 2016 gestopt met het hanteren van de hiervoor genoemde vaste gedragslijn en hebben in 2020 de in het voorlopig beleid vastgestelde toelagen aan leden van de  Aanhouding- en Ondersteuningseenheid (AOE) toegekend. Het staat een bestuursorgaan vrij om een vaste gedragslijn of buitenwettelijk begunstigend beleid te wijzigen. Uit de eerdergenoemde toetsingskader volgt dat dit door de bestuursrechter als een gegeven moet worden aanvaard. Voorts volgt hieruit dat de bestuursrechter niet kan treden in de beoordeling van de vraag of het voorlopig beleid redelijk is. In het licht van deze toetsing is er evenmin ruimte voor beoordeling van het standpunt van klager dat het gewijzigde beleid leidt tot strijd met het gelijkheidsbeginsel. Voor zover klager met zijn beroep op dat beginsel heeft beoogd te stellen dat de Minister – gelijk aan de andere leden van het AOE – ook aan hem een gratificatie had moeten toekennen ter dekking van de salarisachteruitgang, geldt dat dat buiten de omvang van dit geding valt. Dit laat overigens onverlet het recht van klager om (alsnog) aan de Minister te verzoeken ook aan hem een dergelijke gratificatie toe te kennen. Niet gebleken is dat verweerders het voorlopig beleid niet consistent hebben toegepast. Verweerders hebben onweersproken gesteld dat alle leden van het AOE een ministeriële beschikking hebben ontvangen waarin de nieuwe toelage aan hen is toegekend. Van strijdigheid met het rechtszekerheidsbeginsel, zoals door klager betoogd, is ook geen sprake. Reeds uit het gegeven dat sinds 2016 geen uitbetaling meer heeft plaatsgevonden van de 25%-toelage aan zijn collega’s van de AOE, wist klager dat de toelage zou worden gewijzigd. Dat klager wegens een administratieve fout die toelage wel heeft ontvangen, maakt het voorgaande niet anders. 
      
    
    
      4.4
      Gelet hierop luidt de conclusie dat het intrekkingsbesluit en de bestreden beschikking in stand kunnen blijven. 
      
      5. De bezwaren zullen ongegrond worden verklaard. 	
      
      6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het Gerecht in Ambtenarenzaken verklaart de bezwaren ongegrond.
    
    
    
      Aldus gedaan door mr. A.J. Martijn, rechter in ambtenarenzaken, en in het openbaar uitgesproken op 26 augustus 2021 in tegenwoordigheid van de griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak staat voor beide partijen binnen dertig dagen na de dag van de uitspraak, indien de appellant in persoon of bij vertegenwoordiger of gemachtigde bij de uitspraak aanwezig is geweest, en in alle andere gevallen binnen dertig dagen na de dag van toezending van de uitspraak of de terhandstelling van een afschrift van de uitspraak, hoger beroep open bij de Raad van Beroep in Ambtenarenzaken. Zie titel IV hoofdstuk 1 van de RAr.
    
    
    
    
    
  
  
    P.B. 164, 159.