ECLI:NL:CBB:2022:433, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-07-2022, 21/1200
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-07-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing wijzigingsverzoek voor verleende subsidie voor het ontwikkelen van een demontabele windturbine op grond van  paragraaf 4.2.10 (Demonstratie energie-innovatie/DEI+) van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies. 
        Bezwaar tegen verzoek aanpassing afschrijvingsduur niet-ontvankelijk verklaard, omdat de levensduur al is vastgesteld bij het verleningsbesluit. Niet-ontvankelijk verklaring is onterecht, want het gaat om een nieuwe, eigenstandige, weigering om een rechtsgevolg te laten ontstaan. Daartegen staat bezwaar open. In het kader van de finale geschilbeslechting oordeelt het College dat het bezwaar tegen de afschrijvingstermijn ongegrond is. 
        Aan het verzoek om personeelskosten over te hevelen van de post eigen personeel naar de post Aan derden verschuldigde kosten is verweerder wel tegemoetgekomen, maar heeft daarbij het bedrag lager vastgesteld. Het College acht dit onder de gegeven omstandigheden aanvaardbaar.
      
      
      Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies, paragraaf 4.2.10

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/1200  
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 26 juli 2022 in de zaak tussen
    
      [naam 1]  B.V., te [woonplaats] , appellante
    (gemachtigde: [naam 2] ),
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder 
    (gemachtigde: mr. S.F. Somer).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Verweerder heeft aan appellente een subsidie verleend voor het ontwikkelen van een demontabele windturbine. Op 17 september 2020 heeft appellante een wijzigingsverzoek gedaan. Hierop heeft verweerder bij besluit van 4 maart 2021 beslist. Op het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar heeft verweerder beslist bij besluit van 23 september 2021 (het bestreden besluit).  
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek op zitting heeft plaatsgevonden op 2 mei 2022. Aanwezig waren de gemachtigde van appellante, werkzaam als CEO van appellante, bijgestaan door [naam 3] , en de gemachtigde van verweerder.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. Appellante ontwikkelt, produceert en verkoopt kleine tot middelgrote windturbines. Omdat deze windturbines op een mast staan, is voor installatie en onderhoud ervan een telekraan nodig. In kleine, afgelegen gebieden, zoals de eilanden in het Caribisch gebied en bepaalde eilanden in Indonesië, levert dit problemen op. Als oplossing hiervoor ontwikkelt appellante een systeem waarbij de installatie zonder telekraan onderhouden kan worden en de mast snel en veilig neergehaald kan worden wanneer er een orkaan op komst is. Appellante heeft voor dit project subsidie aangevraagd. 
    
    2. Bij besluit van 26 november 2019 (het verleningsbesluit) heeft verweerder aan appellante een subsidie verleend van € 659.481,-. Deze subsidie is gebaseerd op paragraaf 4.2.10 (Demonstratie energie-innovatie/DEI+) van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies. 
    
    3. Bij het door haar op 17 september 2020 ingediende voortgangsverslag heeft appellante wijzigingen van het project gemeld en verzocht het verleningsbesluit hierop aan te passen. Appellante heeft onder meer verzocht om een kortere afschrijvingsduur vast te stellen en om de kosten van de projectmanager en electrical engineer over te hevelen van de kostenpost “Loonkosten” (voor eigen personeel) naar de post “Aan derden verschuldigde kosten”, omdat zij deze werkzaamheden door externe krachten wil laten doen. 
    
    4. Verweerder heeft de door appellante gemelde wijzigingen voor een deel geaccepteerd. Aan het verzoek van appellante om de afschrijvingsduur te wijzigen, heeft verweerder niet voldaan. Aan het verzoek om de kosten van de projectmanager en de electrical engineer over te hevelen van de post Loonkosten naar de post Aan derden verschuldigde kosten is verweerder weliswaar tegemoetgekomen, maar hij heeft deze kosten op een lager bedrag vastgesteld en het nieuwe subsidiebedrag bepaald op € 457.668,-.
    
    5. Appellante heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Verweerder heeft dit bezwaar bij het bestreden besluit deels gegrond verklaard. Het bezwaar van appellante tegen het handhaven van de afschrijvingstermijn op 16,5 jaar heeft verweerder niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar tegen de wijze waarop verweerder de hoogte van de kosten van de projectmanager en de electrical engineer heeft vastgesteld heeft verweerder ongegrond verklaard.
    
    6. In beroep heeft appellante gronden aangevoerd tegen het vasthouden aan de afschrijvingsperiode van 16,5 jaar en tegen de door verweerder opnieuw vastgestelde hoogte van de kosten van de projectmanager en de electrical engineer.
    
    
      
        Afschrijvingsperiode 
      
    
    
      7.1
      Volgens het door appellante bij de subsidieaanvraag ingediende projectplan zou de testwindturbine voor de testfase van één tot anderhalf jaar worden geplaatst in Nederland en daarna worden verscheept naar Indonesië voor 15 tot 20 jaar demonstratie. Verweerder is bij het verlenen van de subsidie uitgegaan van het door appellante bij de subsidieaanvraag ingediende projectplan en heeft de totale levensduur van de testwindturbine bepaald op 16,5 jaar: anderhalf jaar voor de testperiode in Nederland en vijftien jaar voor de demonstratieperiode in Indonesië. Omdat de verleende subsidie alleen betrekking heeft op het pilotdeel in Nederland, heeft verweerder de voor het project opgegeven materiaalkosten gerelateerd aan de totale levensduur van de testwindturbine (16,5 jaar), waarvan alleen de in Nederland gemaakte kosten (1,5 jaar) subsidiabel zijn. Bij het wijzigingsverzoek heeft appellante verzocht om de afschrijvingsduur op drie jaar te stellen, omdat de testwindturbine na het testen in Nederland niet meer naar Indonesië wordt verscheept.
      
    
    
      7.2
      Verweerder heeft niet aan dit verzoek voldaan. Verweerder is aan de oorspronkelijk bij het verleningsbesluit vastgestelde afschrijvingsperiode van 16,5 blijven vasthouden, omdat hem uit de gewijzigde plannen van appellante niet duidelijk was geworden of het testen van de windmolen in Nederland wel of niet destructief zou zijn. Als het testen destructief zou zijn, dan zou dat de aard van het project zodanig veranderen dat er van een ander project sprake is dan dat waarvoor de subsidie is aangevraagd en verleend en zou er aanleiding kunnen zijn om de subsidieverlening in te trekken. Verweerder is er daarom van uitgegaan dat het testen in Nederland niet-destructief is – appellante heeft in bezwaar bevestigd dat dit uitgangspunt juist is – zodat de levensduur van de testwindturbine niet beperkt is tot de testperiode. Omdat de wijze van testen niet wezenlijk afwijkt van het oorspronkelijke projectplan, houdt verweerder vast aan de eerder vastgestelde levensduur van 16,5 jaar. Omdat de levensduur van 16,5 jaar al is vastgesteld bij het verleningsbesluit en appellante daartegen toen geen bezwaar heeft gemaakt, stelt verweerder dat de afschrijvingsduur van 16,5 jaar rechtens is vast komen te staan bij het verleningsbesluit. Daarom heeft verweerder het tegen het wijzigingsbesluit gemaakte bezwaar tegen de afschrijvingstermijn niet-ontvankelijk verklaard. 
      
    
    
      7.3
      Het College is van oordeel dat verweerder het bezwaar van appellante op dit punt ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Bij het herzieningsverzoek heeft appellante verzocht om de afschrijvingstermijn aan te passen. Dat is bij het besluit van 4 maart 2021 geweigerd. Deze weigering is een nieuwe, eigenstandige, weigering om een rechtsgevolg te laten ontstaan. Daartegen staat bezwaar open. Op verzoek van partijen en ter finale beslechting van het geschil zal het College hieronder oordelen over de gegrondheid van het bezwaar van appellante tegen de weigering van de aanpassing van de afschrijvingstermijn. 
      
    
    
      7.4
      Appellante is het er niet mee eens dat verweerder voor de afschrijvingsduur van de testwindturbine een periode van 16,5 jaar blijft hanteren. Appellante heeft om wijziging van de afschrijvingstermijn verzocht, omdat zij niet meer van plan is om de testwindturbine na de testfase naar Indonesië te brengen, maar om die in Nederland te laten staan. Appellante vindt het namelijk niet meer verantwoord om de testwindturbine na de testperiode in Nederland naar Indonesië te verschepen en daar nog als demonstratiemodel te laten draaien. Volgens appellante moet worden uitgegaan van een afschrijvingstermijn van drie jaar. Doordat appellante de demonstratieperiode in Indonesië heeft laten vervallen, komt de windturbine vrij voor de commercie, maar hierbij past een afschrijvingsperiode van maximaal drie jaar. Daarbij bestaat volgens appellante de kans dat de testen dusdanig destructief verlopen dat er geen economische eindwaarde meer is. Als alternatief ziet zij het om de testwindturbine op locatie nog even te laten doordraaien om de laatste testen te doen. Appellante stelt dat de door verweerder gehanteerde afschrijvingstermijn van 16,5 jaar hoort bij een commerciële windturbine. Daarvan is volgens appellante bij de testwindturbine geen sprake, omdat het gaat om een prototype, dat bij het testen aan maximale krachten wordt blootgesteld en daardoor zwaarder belast wordt dan normale windturbines. Bovendien kunnen nog kinderziektes of verborgen gebreken naar boven komen. Daardoor kan appellante voor de testwindturbine geen garanties geven, zoals wel mogelijk is voor een commerciële windturbine. 
      
    
    
      7.5
      Het College is van oordeel dat verweerder er juist aan heeft gedaan om aan de oorspronkelijk vastgestelde afschrijvingsduur van 16,5 jaar te blijven vasthouden, omdat het onduidelijk is gebleven wat de impact is van het testen op testwindturbine. Het College volgt het standpunt van verweerder dat de wijze van testen niet wezenlijk afwijkt van het oorspronkelijke projectplan. Er is daarom geen reden om van een kortere levensduur uit te gaan dan oorspronkelijk door appellante is ingeschat. Dat appellante afziet van haar oorspronkelijke plan om de testwindturbine naar Indonesië te verschepen, is niet van betekenis voor de inhoud van het projectplan en evenmin voor de levensduur. Appellante wilde de testwindturbine na het testen als demonstratiemodel inzetten, dus het was van meet af aan haar bedoeling om de testwindturbine na het testen niet meer voor commerciële doeleinden te gebruiken. In die zin is, anders dan appellante heeft gesteld, geen sprake van een wijziging van het oorspronkelijke projectplan. Verder overweegt het College dat als er van uit zou moeten worden gegaan, zoals appellante ter zitting leek te betogen, dat het testen destructief is er, zoals verweerder heeft betoogd, sprake zou zijn van een ander project dan dat waarvoor de subsidie is aangevraagd en verleend. In dat geval zou de basis van de subsidieverlening wegvallen. Het betoog, gericht tegen de weigering om de afschrijvingstermijn aan te passen, slaagt niet. 
      
      
        
          Kosten projectmanager en electrical engineer
        
      
    
    
      8.1
      Appellante heeft bij haar oorspronkelijke aanvraag de kosten van de projectmanager en de electrical engineer opgegeven als loonkosten voor eigen personeel. Verweerder heeft bij het verleningsbesluit conform de opgave van appellante de kosten van de projectmanager begroot op 2.250 uur à € 60 per uur, totaal € 135.000, en de kosten van de electrical manager op 568 uur à € 60 per uur, totaal € 34.080. 
      
    
    
      8.2
      Bij haar wijzigingsverzoek heeft appellante verzocht om de oorspronkelijk door haar begrote kosten van € 135.000 voor de projectmanager en van € 34.080 voor de electrical engineer over te hevelen naar de post Aan derden verschuldigde kosten. Aan dit verzoek is verweerder in zoverre tegemoetgekomen door deze kosten onder de post Aan derden verschuldigde kosten te plaatsen. Verweerder is daarbij uitgegaan van hetzelfde uurtarief als appellante in haar oorspronkelijke aanvraag had opgegeven, maar hij heeft het aantal uren naar beneden bijgesteld. Verweerder heeft dit gedaan, omdat hem uit de door appellante aangeleverde offertes bleek dat het uurtarief voor de externe projectmanager € 130 en voor de electrical engineer € 90 bedroeg. Omdat appellante het totaalbedrag van de begrote kosten voor de werkzaamheden van de projectmanager en de electrical engineer niet heeft gewijzigd, heeft verweerder berekend dat met de gegeven hogere uurtarieven voor de werkzaamheden van de externe projectmanager 1.038, afgerond 1.040 uren nodig zijn en voor de werkzaamheden van de electrical engineer 379, afgerond 380 uren. Verweerder is wel van het oorspronkelijk opgegeven uurtarief uitgegaan, omdat hij niet akkoord gaat met een tariefsverhoging van 115% voor de projectmanager en 50% voor de electrical engineer. Verweerder heeft de aan derden verschuldigde kosten voor de projectmanager en de electrical engineer daarom lager vastgesteld. 
      
    
    
      8.3
      In beroep stelt appellante dat zij bij de subsidie-aanvraag een inschattingsfout heeft gemaakt door ervan uit te gaan dat zij de werkzaamheden van de projectmanager en de electrical engineer door haar eigen werknemers zou kunnen laten doen. Om de voortgang van het project te bewaken, zag appellante zich genoodzaakt om voor het projectmanagement een meer ervaren kracht in te gaan huren, die de werkzaamheden efficiënter en effectiever zou kunnen uitvoeren. De kosten van de interne projectmanager had appellante bij de aanvraag begroot op 2.250 uur à € 60 per uur, zijnde totaal € 135.000. Voor de in te huren externe projectmanager heeft appellante een volgens haar marktconform uurtarief van € 130 in aanmerking genomen. Appellante heeft in afwachting van de beslissing van verweerder op het wijzigingsverzoek nog geen externe projectmanager ingehuurd. Over de electrical engineer heeft appellante gesteld dat zij die in de originele aanvraag ten onrechte onder interne medewerkers heeft gezet, omdat zij deze persoon toen inhuurde van een collegabedrijf tegen “kostprijs” van € 60 met de bedoeling om op enige termijn een electrical engineer op haar payroll te krijgen met dezelfde competenties. Zij heeft met het vermelden van de naam van de ingehuurde electrical engineer bij de interne medewerkers dus bedoeld een type als die electrical engineer die nog aangenomen zou moeten worden. Dat is niet gebeurd en appellante heeft de betrokken electrical engineer alsnog moeten inhuren tegen hogere uurkosten van € 90. Maar daartegenover staat volgens appellante dat deze persoon veel kennis heeft van de [naam 4] -turbines en daardoor minder uren nodig heeft voor het testwindturbineproject. Door minder uren te rekenen, heeft appellante de kosten van de externe projectmanager en electrical engineer op dezelfde totaalbedragen begroot als zij bij de aanvraag heeft gedaan. Daarbij is appellante ervan uitgegaan dat als de extern ingehuurde krachten meer uren nodig hebben, de kosten daarvan voor haar eigen rekening komen. Appellante wil dat verweerder niet alleen het aantal uren voor de werkzaamheden van de projectmanager en electrical engineer aanpast, maar ook de uurtarieven, omdat het gaat om marktconforme tarieven voor externe inhuur van dit niveau aan expertise en ervaring. Volgens appellante heeft dat geen negatief effect op de oorspronkelijke begroting. Anders wil appellante terugkomen op haar wijzigingsverzoek en de oorspronkelijke begroting handhaven.
      
    
    
      8.4
      Het College is van oordeel dat ook deze beroepsgrond niet slaagt. Appellante is tegenover verweerder niet duidelijk geweest over de manier waarop zij de werkzaamheden van de projectmanager en de electrical engineer heeft begroot. Appellante heeft bij haar wijzigingsverzoek alleen gevraagd om de kosten van de projectmanager en de electrical engineer onder de post Aan derden verschuldigde kosten te brengen. Dat appellante daarbij is uitgegaan van hogere uurtarieven is verweerder pas gebleken uit de naderhand door appellante ingestuurde offertes. Op basis daarvan heeft verweerder de door appellante met het inhuren van meer ervaren externe krachten beoogde urenvermindering berekend. Appellante heeft in haar e-mail van 20 juli 2021 aan verweerder meegedeeld dat zij met de door haar voorgestelde wijziging binnen het oorspronkelijk begrote budget blijft, en de meeruren van de externe projectmanager en electrical engineer zelf zal betalen. Zij heeft echter niet aangegeven hoeveel uren nog met project gemoeid zijn. Het is niet de bedoeling dat de eerder begrote bedragen naar een gewijzigde situatie worden toegeschreven. Verweerder moet bij de beoordeling of een project subsidiabel is uitgaan van de daadwerkelijk te verwachten projectkosten. Uitgangspunt is dat de aanvrager bij het doen van de aanvraag het daadwerkelijk aantal benodigde uren en uurtarief zo goed mogelijk inschat. Zoals verweerder heeft gesteld is dit relevant om te kunnen beoordelen of het project financieel en economisch haalbaar is. 
      
    
    
      8.5
      Verweerder heeft naar aanleiding van de ontstane onduidelijkheid gekozen voor een berekeningswijze van de kosten van de projectmanager en de electrical engineer die uitgaat van het aantal uren voor de werkzaamheden dat is opgegeven in het herzieningsverzoek, maar de kosten per uur gehandhaafd. Het College acht dat in dit geval, gelet op de onder 8.4 geschetste omstandigheden, aanvaardbaar. Niet is gebleken dat een interne werknemer voor de werkzaamheden aanzienlijk meer uren nodig heeft dan een externe, zodat verweerder ook voor de interne medewerkers van het begrote lagere aantal uren voor de externen kon uitgaan. Daarbij mocht verweerder dan vervolgens het tarief voor de interne medewerkers hanteren.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      9. Zoals is overwogen onder 7.3 is het College van oordeel dat verweerder het bezwaar van appellante op het punt van de afschrijvingstermijn ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het College ziet daarom aanleiding om het beroep gegrond te verklaren op dit punt en het bestreden besluit te vernietigen, voor zover daarbij het bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard. Omdat de inhoudelijke gronden tegen de afschrijvingstermijn niet slagen, ziet het College aanleiding het bezwaar van appellante op dit punt ongegrond te verklaren en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit. Het beroep is voor het overige ongegrond.  
      
      10. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard;
      
      
        verklaart het bezwaar van appellante in zoverre ongegrond;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
      
      
        verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan appellante te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. R.W.L. Koopmans en mr. H.O. Kerkmeester, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 juli 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.H. de Wildt 	w.g. M.B. van Zantvoort