ECLI:NL:RVS:2022:2086, Raad van State, 20-07-2022, 202106333/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland besloten over te gaan tot invordering van de volgens het college door [appellant] verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 50.000,00.

202106333/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 1 september 2021 in zaak nr. 20/6071 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 november 2019 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens het college door [appellant] verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 50.000,00.
    Bij besluit van 24 maart 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. B.H. Vader, advocaat te Oost-Souburg, en het college, vertegenwoordigd door J.F. Okma, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] was ten tijde van de besluiten van 26 november 2019 en 24 maart 2020 nog eigenaar van de recreatiewoning op het perceel aan de [locatie 1] te Bruinisse (hierna: het perceel). Op grond van het op het perceel geldende bestemmingsplan "Recreatieterreinen" is het permanent bewonen of laten bewonen van de recreatiewoning niet toegestaan. [appellant] is ook eigenaar van de woning aan de [locatie 2] te Oosterland.
    Bij besluit van 14 mei 2019 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met het bestemmingsplan (laten) gebruiken van de recreatiewoning voor permanente bewoning met een dwangsom van € 10.000,00 per week met een maximaal te verbeuren dwangsombedrag van € 50.000,00. De begunstigingstermijn liep tot 3 juni 2019.
    Op 2 juli 2019 hebben toezichthouders van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens de controle bleek dat [persoon] sinds 2018 haar hoofdverblijf had in de recreatiewoning en dat de overtreding dus voortduurde.
    Het college heeft [appellant] bij brief van 12 juli 2019 medegedeeld dat het volledige dwangsombedrag van € 50.000,00 is verbeurd. Op 3 juni 2019, 10 juni 2019, 17 juni 2019, 24 juni 2019 en 1 juli 2019 is volgens het college telkens van rechtswege een dwangsom van € 10.000,00 verbeurd. Bij brief van 28 oktober 2019 heeft het college het voornemen aan [appellant] kenbaar gemaakt om over te gaan tot invordering van het verbeurde dwangsombedrag. [appellant] heeft daar een zienswijze tegen ingediend.
    Bij besluit van 26 november 2019 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens hem verbeurde dwangsommen. [appellant] kon zich met dit besluit niet verenigen en heeft bezwaar ingediend.
    2.       Bij besluit van 24 maart 2020 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 26 november 2019, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat tot begin december 2019 [persoon] haar hoofdverblijf in de recreatiewoning heeft gehad en dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan geheel of gedeeltelijk van invordering zou moeten worden afgezien. De rechtbank heeft het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Gronden van het hoger beroep
    Omvang van het geding
    3.       [appellant] heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen de last onder dwangsom van 14 mei 2019. Dit besluit is in rechte onaantastbaar. In deze procedure staat de invordering van de dwangsommen centraal.
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet handhavend mocht optreden, omdat het college ook niet handhavend optreedt bij andere gevallen van permanente bewoning van recreatiewoningen in de omgeving.
    4.1.    De Afdeling stelt vast dat dit betoog zich richt tegen de last onder dwangsom van 14 mei 2019. Een belanghebbende in de procedure kan tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als vaststaat dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466. De rechtbank heeft terecht overwogen dat hier geen sprake is van een uitzonderlijk geval. Deze beroepsgrond kan daarom niet meer in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking aan de orde komen.
    Het betoog slaagt niet.
    Bevoegdheid
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat door medewerkers van de gemeentelijke afdeling Burgerzaken is bevestigd dat met de inschrijving van [persoon] in de Basisregistratie personen (hierna: Brp) op het adres [locatie 2] in Oosterland binnen de begunstigingstermijn aan de last onder dwangsom is voldaan. Dat betekent dat de dwangsommen niet zijn verbeurd en dat het college niet bevoegd was om tot invordering over te gaan, aldus [appellant].
    5.1.    Het college heeft aan het invorderingsbesluit van 26 november 2019 het verslag van de controle op 2 juli 2019 ten grondslag gelegd. Uit het controleverslag volgt dat [persoon] aan de toezichthouders heeft verklaard dat zij sinds 2018 onafgebroken in de recreatiewoning woont en dat zij een paar uur per week, hoofdzakelijk in het weekend, in de woning in Oosterland verblijft. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet heeft mogen afgaan op de juistheid van het controleverslag. Dat betekent dat na afloop van de begunstigingstermijn de recreatiewoning nog steeds in strijd met het bestemmingsplan permanent werd bewoond en dat daarmee alle vijf de dwangsommen zijn verbeurd. Het college was dan ook
    bevoegd om tot invordering van de verbeurde dwangsommen over te gaan.
    Voor zover [appellant] erop heeft gewezen dat [persoon] zich op
    4 juni 2019 in de Brp op het adres [locatie 2] in Oosterland heeft ingeschreven, overweegt de Afdeling dat inschrijving in de Brp - daargelaten dat de inschrijving van [persoon] pas na afloop van de begunstigingstermijn heeft plaatsgevonden - over het algemeen een aanwijzing oplevert dat de betrokkene haar hoofdverblijf heeft op het adres waarop zij is ingeschreven (uitspraak van de Afdeling van 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1223). [persoon] heeft echter op 2 juli 2019 aan de toezichthouders verklaard dat zij haar hoofdverblijf had in de recreatiewoning op het perceel en niet op het adres waar zij in de Brp op stond ingeschreven. Verder is van belang dat bij besluit van 11 juli 2019 de inschrijving van [persoon] is geweigerd, zodat daar ook om die reden geen doorslaggevende betekenis aan toekomt.
    [appellant] heeft verder geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat er een concrete, aan het college toe te rekenen toezegging is gedaan die inhoudt dat met de inschrijving van [persoon] in de Brp op het adres in Oosterland wel tijdig aan de opgelegde last was voldaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    6.       Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    Het bestuursorgaan hoeft bij invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor informatie verstrekken waaruit blijkt dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering van de verbeurde dwangsommen. Zo had het college rekening moeten houden met het feit dat [appellant] de woning op het perceel maandenlang kosteloos beschikbaar heeft gesteld aan [persoon] en dat zij aan hem had toegezegd dat zij ook zou verblijven in de woning in Oosterland. Ook bestrijdt [appellant] dat er klachten van geluidsoverlast zijn geweest en dat het college dus belang heeft bij invordering. Ten slotte wijst [appellant] erop dat de feitelijke invordering van het verbeurde dwangsombedrag van € 50.000,00 middenin de coronacrisis heeft plaatsgevonden, van welke crisis hij als horecaondernemer ernstige financiële gevolgen ondervond.
    7.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat in dit geval niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering van de verbeurde dwangsommen. Dat [appellant] de woning op het perceel drie maanden kosteloos zou hebben verhuurd aan [persoon] - wat daar ook van zij -, kan niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid.
    Dat [persoon] aan [appellant] zou hebben toegezegd dat zij ook in zijn woning in Oosterland verbleef - wat daar ook van zij -, levert ook geen bijzondere omstandigheid op. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3334), mag van de eigenaar van een woning die hij verhuurt, worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van de door hem verhuurde woning wordt gemaakt. Niet is gebleken dat [appellant] daadwerkelijk heeft gecontroleerd of [persoon] de recreatiewoning op het perceel niet meer permanent bewoonde.
    Dat er nooit klachten van geluidsoverlast zouden zijn geweest, maakt ook niet dat sprake is van een bijzondere omstandigheid. Daarbij wijst de Afdeling er op dat, zoals zij eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 17 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:327, het permanent bewonen van een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan niet is aan te merken als een overtreding van geringe aard of ernst. Bovendien dient aan het belang van invordering van een verbeurde dwangsom veel gewicht te worden toegekend, zoals hiervoor onder 6 is overwogen. Overigens heeft het college op de zitting toegelicht dat het op 18 februari 2019 een klacht heeft ontvangen over de zes honden van [persoon]. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding om hieraan te twijfelen.
    Ook het betoog van [appellant] over zijn financiële draagkracht volgt de Afdeling niet. Zoals hiervoor onder 6 is overwogen, hoeft het college alleen rekening te houden met de financiële draagkracht van [appellant] als evident is dat hij gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. [appellant] heeft geen inzicht gegeven in zijn financiële situatie en dus niet aannemelijk gemaakt dat het evident is dat hij niet in staat is om de verbeurde dwangsommen te betalen. De Afdeling neemt hierbij verder in aanmerking dat hij de verbeurde dwangsommen inmiddels daadwerkelijk betaald heeft. Het enkele feit dat [appellant] de dwangsommen medio 2020 heeft betaald, toen de coronacrisis was uitgebroken, maakt dit niet anders. Het invorderingsbesluit is van 26 november 2019 en dus ruim voordat de coronacrisis uitbrak genomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
    634-1008