ECLI:NL:RVS:2022:2222, Raad van State, 03-08-2022, 202006551/3/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2820, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak de raad van de gemeente Hulst opgedragen om binnen 26 weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 1 oktober 2020 te herstellen.  In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 7.2 overwogen dat de raad in de plantoelichting niet is ingegaan op de in artikel 2.3 van de Omgevingsverordening Zeeland 2018 (hierna: de Omgevingsverordening) opgenomen voorwaarde dat de ruimtelijke kwaliteit door het plan aantoonbaar verbetert. De raad is in de plantoelichting ook niet ingegaan op waar de extra 319 m² aan uitbreidingsoppervlakte van de hoefijzerfabriek wordt gesaneerd. De Afdeling heeft daarom overwogen dat de raad niet aannemelijk heeft gemaakt dat de ruimtelijke kwaliteit aantoonbaar verbetert.

202006551/3/R1.
    Datum uitspraak: 3 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Hengstdijk, gemeente Hulst,
    2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beide wonend te Vogelwaarde, gemeente Hulst,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Hulst,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2820, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 1 oktober 2020 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 24 februari 2022 (hierna: het herstelbesluit) heeft de raad het plan gewijzigd vastgesteld om het gebrek dat in de tussenuitspraak is geconstateerd te herstellen.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [appellant sub 1] en anderen een zienswijze over de wijze waarop het gebrek volgens de raad is hersteld, naar voren gebracht.
    [appellant sub 2] heeft beroep ingesteld tegen het herstelbesluit.
    De raad heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Tussenuitspraak
    1.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 7.2 overwogen dat de raad in de plantoelichting niet is ingegaan op de in artikel 2.3 van de Omgevingsverordening Zeeland 2018 (hierna: de Omgevingsverordening) opgenomen voorwaarde dat de ruimtelijke kwaliteit door het plan aantoonbaar verbetert. De raad is in de plantoelichting ook niet ingegaan op waar de extra 319 m² aan uitbreidingsoppervlakte van de hoefijzerfabriek wordt gesaneerd. De Afdeling heeft daarom overwogen dat de raad niet aannemelijk heeft gemaakt dat de ruimtelijke kwaliteit aantoonbaar verbetert. Ook heeft de raad niet aangetoond dat de sanering en het voorkomen van heroprichting van bedrijven ergens anders in de provincie Zeeland, met ten minste een gelijke oppervlakte als de uitbreiding, voor zover deze meer bedraagt dan 20% of 0,5 hectare, is gewaarborgd.
    2.       Gelet op wat in de tussenuitspraak is overwogen, is het beroep van [appellant sub 1] en anderen voor zover gericht tegen het besluit van 1 oktober 2020 gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 2.3 van de Omgevingsverordening.
    3.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na verzending van de tussenuitspraak over te gaan tot herstel van het gebrek dat kleeft aan het besluit van 1 oktober 2020. Daarvoor moest de raad het besluit van 1 oktober 2020 alsnog deugdelijk motiveren. De Afdeling gaf de raad mee dat hij zou kunnen aangeven waar de extra 319 m² aan bedrijfsterrein wordt gesaneerd. Ook zou hij de toegestane uitbreidingsoppervlakte voor de hoefijzerfabriek tot maximaal 24.317 m² kunnen beperken.
    Het herstelbesluit
    4.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad op 24 februari 2022 een nieuw besluit genomen.
    5.       Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
    6.       Het herstelbesluit is een besluit ter vervanging van het besluit van 1 oktober 2020 en is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel van dit geding. Het beroep van [appellant sub 1] en anderen is van rechtswege gericht tegen het herstelbesluit. Wat zij als zienswijze naar voren hebben gebracht, zal de Afdeling aanmerken als de gronden van het beroep van rechtswege tegen het herstelbesluit.
    7.       De Afdeling zal hierna eerst het toetsingskader bespreken en vervolgens aan de hand van de naar voren gebrachte zienswijze door [appellant sub 1] en anderen beoordelen of de raad met het herstelbesluit heeft voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak. Daarna zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] bespreken.
    Toetsingskader
    8.       De (wettelijke) bepalingen en relevante planregels waarnaar in deze uitspraak wordt verwezen staan in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    De zienswijze van [appellant sub 1] en anderen
    9.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de raad met het herstelbesluit het gebrek in het besluit van 1 oktober 2020 slechts gedeeltelijk heeft hersteld. De raad heeft volgens hen namelijk wel een strook grond met de bestemming "Bedrijf" gewijzigd in de bestemming "Groen" met de functieaanduiding "specifieke vorm van groen - landschappelijke inpassing", waardoor de uitbreiding van de hoefijzerfabriek met 416 m2 is verkleind. De raad heeft echter volgens [appellant sub 1] en anderen niet onderbouwd hoe de ruimtelijke kwaliteit door het plan aantoonbaar wordt verbeterd.
    9.1.    De Afdeling stelt vast dat de raad met het herstelbesluit de verbeelding behorende bij het bestemmingsplan "Landbouwweg Vogelwaarde, uitbreiding Kerckhaert Vogelwaarde, wegbestemmen bedrijf Magdalenastraat Heikant" heeft gewijzigd. De raad heeft ter uitvoering van de tussenuitspraak een strook grond met de bestemming "Bedrijf" gewijzigd in de bestemming "Groen" met de functieaanduiding "specifieke vorm van groen - landschappelijke inpassing", waardoor de uitbreiding van de hoefijzerfabriek met 416 m2 is verkleind. De raad heeft daarmee de uitbreidingsoppervlakte van de hoefijzerfabriek beperkt tot 24.220 m2, zodat de uitbreiding van de hoefijzerfabriek daardoor binnen de maximaal mogelijke uitbreidingsmogelijkheden zoals bedoeld in artikel 2.3 van de Omgevingsverordening past.
    De Afdeling stelt verder vast dat de raad in paragraaf 3.2 van plantoelichting over het van toepassing zijnde provinciaal beleid wederom niet is ingegaan op de in artikel 2.3 van de Omgevingsverordening opgenomen voorwaarde dat in de plantoelichting aannemelijk moet worden gemaakt dat de ruimtelijke kwaliteit door het plan aantoonbaar verbetert. Het beroep van [appellant sub 1] en anderen voor zover gericht tegen het herstelbesluit is gegrond en het besluit van 24 februari 2022 moet in strijd met artikel 3:46 van de Awb vanwege het ontbreken van een motivering worden vernietigd. De Afdeling zal hierna bespreken hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
    9.2.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de onderbouwing van de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit wel is opgenomen in (de plantoelichting van en de bijlagen behorende bij) het bestemmingsplan, zodat volgens de raad is voldaan aan de in artikel 2.3 van de Omgevingsverordening opgenomen voorwaarde. De raad verwijst hiervoor naar paragraaf 2.1.2 van de plantoelichting, artikel 1.47 en artikel 4.4, onder c, en de artikelen 6.4.1 en 6.4.3 van de planregels en naar de notitie beantwoording zienswijzen en ambtshalve wijzigingen van 1 oktober 2020. Volgens de raad zal door de aanleg van de landbouwweg een afname van de verkeersdruk door landbouwverkeer in het dorp plaatsvinden, wat volgens de raad een toename van de omgevingskwaliteit betekent. Ook zal de aanleg van de landbouwweg volgens de raad de mogelijkheid bieden om de hoefijzerfabriek op een andere wijze te ontsluiten. Daarnaast maakt het plan volgens de raad een optimalisering van het productieproces van de hoefijzerfabriek mogelijk omdat nieuwe machines worden aangeschaft en nieuwbouw noodzakelijk is, wat volgens de raad zal leiden tot een afname van de geluidbelasting in de omgeving. Bij de aanvraag om omgevingsvergunning zal volgens de raad een nader akoestisch onderzoek moeten worden uitgevoerd om aan te tonen dat er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Tot slot zal er volgens de raad sprake zijn van een betere landschappelijke inpassing met meer groen en een bredere beplantingsstrook, wat volgens de raad is geborgd in artikel 4.4, onder c, van de planregels.
    9.3.    De Afdeling ziet zich, gezien het hiervoor weergegeven standpunt van de raad, gesteld voor de vraag of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit van 24 februari 2022 in stand kunnen blijven, zoals is bedoeld in artikel 8:72, derde lid, van de Awb. Hierover overweegt de Afdeling als volgt.
    9.4.    Weliswaar is de raad in paragraaf 3.2 van de plantoelichting over de Omgevingsverordening opnieuw niet expliciet ingegaan op de in artikel 2.3 van die verordening opgenomen voorwaarde dat in de plantoelichting aannemelijk moet worden gemaakt dat de ruimtelijke kwaliteit aantoonbaar verbetert, maar de ruimtelijke kwaliteit is in paragraaf 2.1.2 van de plantoelichting, als ook in de door de raad onder 9.2 genoemde planregels, als in de nota beantwoording zienswijzen en ambtshalve wijzigingen van 1 oktober 2020 en in de aanvullende notitie overzicht ambtshalve wijzigingen van 1 februari 2022, die beide als bijlage bij de plantoelichting zijn gevoegd, wel behandeld. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling in de hiervoor genoemde stukken, in samenhang bezien, voldoende gemotiveerd uiteengezet dat de ruimtelijke kwaliteit met het plan aantoonbaar verbetert. Daarbij betrekt de Afdeling ook de in het herstelbesluit gegeven toelichting dat het plan voorziet in een vergroting van de groene buffer tussen de hoefijzerfabriek en de woningen aan het Rapenburg. De groenbestemming waarbinnen de landschappelijke inpassing plaatsvindt, is door het herstelbesluit uitgebreid met een breedte van 2,5 m over een lengte van 166 m. In totaal beslaat de landschappelijke inpassing daarmee ongeveer 2.900 m2. Ook staat in het herstelbesluit aangegeven dat aan de westzijde van Grafelijkheid 1 aan een deel van het perceel de bestemming "Wonen" wordt toegekend voor de uitbreiding van de tuin bij die woning. Ook het parkeerterrein aan de zuidzijde van die woning wordt landschappelijk ingepast met een groene buffer.
    9.5.    Gelet op wat hiervoor onder 9.4 is overwogen, is het in de tussenuitspraak vastgestelde gebrek hersteld en ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 24 februari 2022, voor zover dat bij deze uitspraak wordt vernietigd, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb geheel in stand te laten.
    Het beroep van [appellant sub 2]
    10.     [appellant sub 2] betoogt dat de raad niet heeft geborgd op welke manier de ruimtelijke kwaliteit, zoals bedoeld in artikel 2.3 van de Omgevingsverordening, aantoonbaar verbetert. Ook heeft de raad volgens hem niet aangegeven welke sancties er volgen als er geen verbetering van de ruimtelijke kwaliteit plaatsvindt. Verder heeft de raad volgens hem niet geborgd op welke manier de inrichting van het plangebied overeenkomstig het bestemmingsplan zal geschieden. Daarnaast voert [appellant sub 2] aan dat de raad ten onrechte geen aangewezen compensatieterrein voor de wegbestemde natuur heeft aangewezen. Ook verwacht [appellant sub 2] dat door de aanleg van de landbouwweg de maximumsnelheid op het Rapenburg ter plaatse van zijn woning zal worden verhoogd, waarvan hij verkeerslawaai vreest. Verder heeft [appellant sub 2] zijn bedenkingen bij de aangedragen oplossingen voor de hemelwaterafvoer van zijn perceel als gevolg van de aanleg van de landbouwweg. Hij vreest dat hij als pachter zal moeten bijdragen aan de kosten voor het uitvoeren van de benodigde bodemonderzoeken en de aanleg van een alternatieve waterafvoer. [appellant sub 2] vreest ook dat de aanleg van de landbouwweg door een veengebied extra kosten met zich meebrengt en dat het hiervoor geraamde budget zal worden overschreden. Tot slot betoogt [appellant sub 2] dat in het herstelbesluit niets staat aangegeven over de wijziging van de erfpacht van een door de gemeente van Staatsbosbeheer aan te kopen perceel.
    10.1.  Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid van de andere partijen kan in het licht van de goede procesorde niet worden aanvaard dat na de tussenuitspraak nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die al tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. De Afdeling laat zulke beroepsgronden daarom buiten inhoudelijke bespreking. Voor appellanten die in hun beroep tegen het oorspronkelijke besluit geen gronden hebben aangevoerd over het onderwerp van de in de tussenuitspraak gegeven opdracht, geldt daarbij dat zij in hun zienswijze over het herstelbesluit hun beroepsgronden niet kunnen uitbreiden met gronden over de manier waarop in dat besluit uitvoering is gegeven aan de opdracht. Dit is alleen anders, als zij door het herstelbesluit in een nadeliger positie zouden zijn komen te verkeren (vergelijk overwegingen 8 en 14.1 van de uitspraak van 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1054).
    10.2.  De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 2] in beroep geen gronden heeft aangevoerd over het onderwerp van de in de tussenuitspraak gegeven opdracht. In zijn beroepschrift tegen het besluit van 1 oktober 2020 voert hij onder meer aan dat door de aanleg van de landbouwweg de waterafvoer van het perceel dat hij pacht wordt belemmerd, de percelen waarop de landbouwweg is voorzien daarvoor niet geschikt zijn en de aanleg van de landbouwweg leidt tot onaanvaardbare geluidhinder bij zijn woning. De Afdeling is, voor zover het gaat om het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 1 oktober 2020, in de einduitspraak van 15 december 2021 op deze en nog een aantal andere beroepsgronden ingegaan. Het herstelbesluit bevat geen wijziging van het planologische regime waar hij zich tegen richt, ten opzichte van het eerdere besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. De Afdeling is daarom van oordeel dat [appellant sub 2] niet in een nadeliger positie is gebracht door het herstelbesluit.
    10.3.  Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk.
    Conclusie
    11.     Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 24 februari 2022 is niet-ontvankelijk.
    12.     Het beroep van [appellant sub 1] en anderen is gegrond. Zoals hiervoor in overweging 2 is overwogen, is het besluit van 1 oktober 2020, voor zover in paragraaf 3.2 van de plantoelichting niet is ingegaan op de in artikel 2.3 van de Omgevingsverordening opgenomen voorwaarde dat de ruimtelijke kwaliteit door het plan aantoonbaar verbetert, genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Het besluit van 1 oktober 2020 dient te worden vernietigd.
    13.     Gelet op wat onder 9.1 is overwogen komt het besluit van 24 februari 2022 ook voor vernietiging in aanmerking. Gelet op wat de Afdeling in de overwegingen 9.4 en 9.5 van deze uitspraak heeft overwogen, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 24 februari 2022 geheel in stand blijven.
    Proceskosten
    14.     De raad moet de proceskosten vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep van [appellant sub 1] en anderen voor zover dit is gericht tegen het besluit van de raad van de gemeente Hulst van 1 oktober 2020 gegrond;
    III.      verklaart het beroep van [appellant sub 1] en anderen voor zover dit is gericht het besluit van de raad van de gemeente Hulst van 24 februari 2022 gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Hulst van 1 oktober 2020 tot vaststelling van het plan "Landbouwweg Vogelwaarde, uitbreiding Kerckhaert Vogelwaarde, wegbestemmen bedrijf Magdalenastraat Heikant";
    V.      vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Hulst van 24 februari 2022 tot vaststelling van het plan "Landbouwweg Vogelwaarde, uitbreiding Kerckhaert Vogelwaarde, wegbestemmen bedrijf Magdalenastraat Heikant";
    VI.     bepaalt dat de rechtsgevolgen van het onder V genoemde besluit geheel in stand blijven;
    VII.     veroordeelt de raad van de gemeente Hulst tot vergoeding van bij [appellant sub 1] en anderen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.897,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de raad van de gemeente Hulst aan [appellant sub 1] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2022
    374-928
     
    BIJLAGE
     
    Omgevingsverordening Zeeland 2018
    Artikel 2.3
    1. In een bestemmingsplan worden bedrijven uitsluitend toegelaten op gronden die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening daartoe zijn bestemd alsmede op bedrijventerreinen.
    […].
    4. In een bestemmingsplan wordt uitbreiding van op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening bestaande kleinschalige bedrijventerreinen niet toegelaten, tenzij in de toelichting bij het bestemmingsplan aannemelijk wordt gemaakt dat sprake is van een eenmalige beperkte afronding met ten hoogste 20% of 0,5 hectare waarbij de ruimtelijke kwaliteit aantoonbaar verbetert.
    5. In afwijking van het vierde lid kan een verdere uitbreiding van een bestaand kleinschalig en goed ontsloten bedrijventerrein worden toegelaten indien in de toelichting bij het bestemmingsplan aannemelijk wordt gemaakt dat de ruimtelijke kwaliteit aantoonbaar verbetert en de sanering en het voorkomen van heroprichting van bedrijven elders in de provincie Zeeland, met ten minste een gelijke oppervlakte als de uitbreiding, voor zover deze meer bedraagt dan 20% of 0,5 hectare, is gewaarborgd.
    Bestemmingsplan "Landbouwweg Vogelwaarde, uitbreiding Kerckhaert, wegbestemmen bedrijf Magdalenastraat Heikant"
    Artikel 1.47 (landschappelijke inpassing)
    het optimaal op elkaar afstemmen van bebouwing en beplanting, rekening houdend met de ter plaatse voorkomende landschappelijke en cultuurhistorische waarden om zo te komen tot een landschappelijke inpassing van nieuwe bebouwing die recht doet aan de kwaliteit en de beleving van het landschap. Landschappelijke inpassing bestaat uit een beplantingsstrook met een dichte struik- en boomlaag van voornamelijk streekeigen soorten, met een gemiddelde breedte van minimaal 5 meter.
    Artikel 4.4
    […];
    c. het in gebruik nemen van bedrijfsterrein (verhard) en bedrijfsgebouwen op gronden die ten tijde van de vaststelling van dit bestemmingsplan onverhard waren (situatie zie figuur 4.7 toelichting par. 4.11) is slechts toegestaan indien op de aangrenzende bestemming 'Groen' met aanduiding 'specifieke vorm van groen - landschappelijke inpassing' is voorzien in voldoende landschappelijke inpassing;
    […].
    Artikel 6.1
    De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. groen;
    […];
    d. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van groen - landschappelijke inpassing'
    […].
    Artikel 6.4.1
    Het is verboden op of in de gronden met de bestemming Groen met de aanduiding 'specifieke vorm van groen - landschappelijke inpassing' zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het bevoegd gezag (omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden) de volgende werken, voor zover geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
    a. het verwijderen, kappen of rooien van bomen of andere opgaande beplanting;
    Artikel 6.4.3
    De werken of werkzaamheden als bedoeld in lid 6.4.1 zijn slechts toelaatbaar, indien daardoor de landschappelijke inpassing van de hoefijzerfabriek niet wordt aangetast, danwel in voldoende mate wordt voorzien in herstel van de landschappelijke inpassing.