ECLI:NL:RVS:2022:1851, Raad van State, 29-06-2022, 202105734/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 januari 2018 heeft het college geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een balustrade op het perceel [locatie A] in Egmond aan Zee. [appellant] heeft een aanvraag ingediend voor het plaatsen van een balustrade dienend als valbeveiliging op het dak aan de achterzijde van het op het perceel aanwezige gebouw waarin zijn bedrijf [autobedrijf] gevestigd is. De door [appellant] gewenste balustrade is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Egmond aan Zee Centrum en Boulevard" (hierna: het bestemmingsplan). De hoogte van de door [appellant] gewenste balustrade gemeten vanaf het peil is 4,86 m, wat in strijd is met artikel 3.2.3, onder b, van de planregels, op grond waarvan de hoogte niet meer dan 3 m vanaf peil mag bedragen.

202105734/1/R1.
    Datum uitspraak: 29 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Egmond aan zee, gemeente Bergen (NH),
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 januari 2018 heeft het college geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een balustrade op het perceel [locatie A] in Egmond aan Zee (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 26 april 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 15 januari 2018 gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 24 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1006, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank van 24 mei 2019 en het besluit van 26 april 2018 vernietigd, het college opgedragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen en met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaald dat tegen het door het college nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 21 juli 2020 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 15 januari 2018 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 15 januari 2018 opnieuw gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1001, heeft de Afdeling het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 juli 2020 vernietigd, het college opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen en met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepaald dat tegen het door het college nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 17 augustus 2021 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 15 januari 2018 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 15 januari 2018, onder aanvulling van de motivering, opnieuw gehandhaafd.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. P.G. Wemmers, advocaat te Alkmaar, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.C.M. van Hooff, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft een aanvraag ingediend voor het plaatsen van een balustrade dienend als valbeveiliging op het dak aan de achterzijde van het op het perceel aanwezige gebouw waarin zijn bedrijf [autobedrijf] gevestigd is. De door [appellant] gewenste balustrade is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Egmond aan Zee Centrum en Boulevard" (hierna: het bestemmingsplan). De hoogte van de door [appellant] gewenste balustrade gemeten vanaf het peil is 4,86 m, wat in strijd is met artikel 3.2.3, onder b, van de planregels, op grond waarvan de hoogte niet meer dan 3 m vanaf peil mag bedragen. In het in bezwaar gehandhaafde besluit van 15 januari 2018 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het niet bereid is om voor het bouwplan een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te verlenen, omdat de voorgestelde balustrade volgens het college zal leiden tot het gebruik van het dak als dakterras, een dakterras op deze locatie niet wenselijk is aangezien er direct tuinen van woningen grenzen aan het perceel, het de noodzaak niet ziet dat een bedrijf een dakterras heeft en afwijking van het bestemmingsplan een ongewenst precedent zou scheppen.
    Wettelijk kader
    2.       Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]."
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening
    […]
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    […]."
    Artikel 4, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    3. een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk […]".
    De uitspraak van de Afdeling van 8 april 2020
    3.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 8 april 2020 overwogen dat op basis van de in de aanvraag gegeven omschrijving van het bouwwerk en de bijbehorende tekening er in dit geval van moet worden uitgegaan dat het bouwwerk is aangevraagd en zal worden gebruikt als (door)valbeveiliging. Dat het door [appellant] gewenste bouwwerk uitsluitend of mede als dakterras zal worden gebruikt, blijkt volgens de Afdeling niet uit de aanvraag. De Afdeling heeft geoordeeld dat er ook geen omstandigheden zijn waaruit redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk in dit geval uitsluitend of mede als dakterras zal worden gebruikt. Omdat de weigering om medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan volgens het besluit van 15 januari 2018 enkel is gebaseerd op de aanname dat [appellant] de balustrade gaat gebruiken ten behoeve van een dakterras, heeft het college dit weigeringsbesluit, zoals dat bij besluit van 26 april 2018 in stand is gebleven, naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd. Daarom heeft de Afdeling het besluit van 26 april 2018 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het door [appellant] tegen het besluit van 15 januari 2018 gemaakte bezwaar.
    Het besluit van 21 juli 2020
    4.       Bij besluit van 21 juli 2020 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 15 januari 2018 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en het weigeringsbesluit van 15 januari 2018 gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering. Hierbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat voor de realisatie van de gevraagde balustrade een afwijking van het bestemmingsplan noodzakelijk is. Gelet op de omstandigheid dat het college geen medewerking wenst te verlenen aan een verblijfsgebied op hoogte in de zin van een dakterras, welke feitelijk wordt vergund door het plaatsen van een balustrade, wil het college geen omgevingsvergunning verlenen voor de gevraagde balustrade. Voor zover de gevraagde balustrade slechts gaat functioneren als valbeveiliging tijdens werkzaamheden en onderhoud van het pand, wijst het college op het feit dat voor het uitvoeren van dergelijke werkzaamheden een tijdelijke balustrade voldoet. Dit zou kunnen door het plaatsen van tijdelijke middelen die daarvoor bedoeld zijn zoals een steiger, aldus het college.
    De uitspraak van de Afdeling van 12 mei 2021
    5.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 12 mei 2021 geoordeeld dat er geen omstandigheden zijn waaruit redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk in dit geval als verblijfsgebied zal worden gebruikt. Omdat het bij besluit van 21 juli 2020 in stand laten van de weigering om medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan wederom is gebaseerd op de aanname dat [appellant] de balustrade gaat gebruiken als dakterras dan wel verblijfsgebied, terwijl niet deugdelijk is gemotiveerd dat het bouwwerk voor iets anders zal worden gebruikt dan op basis van de aanvraag kan worden aangenomen, heeft het college de weigering onvoldoende gemotiveerd. Daarom heeft de Afdeling het besluit van 21 juli 2020 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigd en het college opnieuw opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het door [appellant] tegen het besluit van 15 januari 2018 gemaakte bezwaar.
    Het besluit van 17 augustus 2021
    6.       Bij besluit van 17 augustus 2021 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 15 januari 2018 gemaakte bezwaar wederom ongegrond verklaard en het besluit van 15 januari 2018 gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering. Volgens het college moet de balustrade als valbeveiliging dienen voor een vluchtroute die via het dak zou moeten lopen. Omdat deze vluchtroute niet noodzakelijk is en het plaatsen van deze balustrade een ongewenst precedent zou scheppen met ongewenste ruimtelijke gevolgen, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het niet bereid is om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwplan.
    Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 17 augustus 2021
    7.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor de balustrade. Volgens hem heeft het college onvoldoende rekening gehouden met de uitspraak van de Afdeling van 12 mei 2021. [appellant] voert allereerst aan dat de balustrade dient als valbeveiliging voor een extra vluchtroute via het dak, welke route vanuit het oogpunt van veiligheid en risicobeheersing nodig is. Zonder extra vluchtroute kunnen de op de verdieping aanwezige ruimten uitsluitend via een relatief smalle, inpandige trap en de hal op de begane grond worden verlaten. Wanneer er brand ontstaat in de hal of in het trappenhuis, kunnen volgens [appellant] de op de eerste verdieping aanwezige personen niet eenvoudig of ongehinderd vluchten. Dat hij op grond van het Bouwbesluit 2012 niet kan worden verplicht een extra vluchtroute te realiseren, wil volgens [appellant] niet zeggen dat een extra vluchtroute niet nodig of noodzakelijk is. Verder voert [appellant] aan dat het college niet heeft gemotiveerd waarom het verlenen van een omgevingsvergunning tot precedentwerking en ongewenste ruimtelijke gevolgen zou leiden. Daarbij wijst hij erop dat de balustrade een halfopen constructie is van hout met geringe afmetingen en dat de ruimtelijke invloed hiervan zeer gering is, te meer omdat de naastgelegen woningen al een balkonhek hebben.
    7.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    7.2.    Onder verwijzing naar de in opdracht van [appellant] door SGS Search opgestelde memo "Advies vluchtwegen [autobedrijf]" van 26 juli 2019 (hierna: de memo) stelt het college dat het op grond van het Bouwbesluit 2012 niet noodzakelijk is om een extra vluchtroute vanuit de eerste verdieping te realiseren. In de memo staat dat het gebouw bestaat uit twee bouwlagen en in gebruik is als een autogarage. In het gebouw zijn op de begane grond en de eerste verdieping overlegruimten aanwezig, die ten dienste staan van de autogarage. De autogarage is uitsluitend gesitueerd op de begane grond en is bereikbaar via de achterzijde van het pand. In het pand zijn drie vluchtroutes aanwezig. De vluchtroutes lopen via de werkplaats, via de entree van de garage aan de voorzijde en via de entree van de overlegruimten aan de voorzijde. Op de verdieping zijn overlegruimten aanwezig waarvan de vluchtroute via de trap, die uitkomt in de entree, naar buiten loopt. Een extra vluchtroute op de eerste verdieping van het gebouw is volgens de memo niet noodzakelijk, omdat de maximale loopafstanden niet worden overschreden. Een deur op de eerste verdieping die toegang geeft tot het dak is al aanwezig.
    7.3.    De Afdeling stelt vast dat de hoogte van de door [appellant] gewenste balustrade gemeten vanaf het peil 4,86 m is. Dit is in strijd is met artikel 3.2.3, onder b, van de planregels, op grond waarvan de hoogte van een overig bouwwerk, geen gebouw en overkapping zijnde, niet meer dan 3 m mag bedragen. [appellant] heeft ter zitting toegelicht dat de balustrade zal dienen als valbeveiliging ten behoeve van de deur die uitkomt op het platte dak op de eerste verdieping van het gebouw, waardoor een extra vluchtroute ontstaat. Nu staat als valbeveiliging voor die deur een Frans balkon. Niet in geschil is dat het op grond van het Bouwbesluit 2012 niet is verplicht om een extra vluchtroute ter plaatse te realiseren. Tijdens de zitting heeft [appellant] ook erkend dat ook zonder de aanwezigheid van de balustrade het platte dak feitelijk al als vluchtroute kan worden gebruikt, omdat relatief eenvoudig over het op dit moment voor de deur geplaatste Frans balkon kan worden geklommen om het dak te bereiken. [appellant] wil echter het Frans balkon weghalen en als valbeveiliging de balustrade met een hoogte van 1,3 m op het dak neerzetten. Daardoor kan volgens hem de vluchtroute op een veiligere manier gebruikt worden. Bij het gebruik van de vluchtroute hoeft dan namelijk niet meer over het Frans balkon heen worden geklommen, maar over de even verderop geplaatste balustrade.
    7.4.    Het college stelt geen omgevingsvergunning te willen verlenen voor het afwijken van de op grond van artikel 3.2.3, onder b, van de planregels toegestane maximale bouwhoogte van 3 m. Hij vreest dat het toestaan van de aangevraagde balustrade met een hoogte van 1,3 m leidt precedentwerking met ongewenste ruimtelijke gevolgen, omdat dan in alle gevallen waar men zich onveilig voelt en dus een extra vluchtroute wil realiseren over een plat dak, een valbeveiliging moet worden toegestaan. Binnen het stedelijk gebied is dat niet wenselijk, aldus het college. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk.
    Gelet hierop en in aanmerking genomen dat het hier gaat om een niet wettelijk vereiste, extra vluchtroute en de omstandigheid dat - naar is erkend - de balustrade niet noodzakelijk is om in noodgevallen via het plat dak te kunnen vluchten, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling aan het belang van het handhaven van de maximaal toegestane bouwhoogte van 3 m een zwaarder gewicht mogen toekennen dan aan het belang van [appellant] bij het realiseren van een balustrade op het dak.
    Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de Afdeling mogen weigeren om op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Driessen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2022
    634-996