ECLI:NL:RVS:2022:2048, Raad van State, 21-07-2022, 202202958/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 september 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Goes aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van een supermarkt op het perceel [locatie] in Wolphaartsdijk.

202202958/2/R1.
    Datum uitspraak: 21 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) hangende het hoger beroep van:
    [verzoeker A], wonend te Wolphaartsdijk, gemeente Goes en [verzoeker B], wonend te [woonplaats] (België),
    verzoekers,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de rechtbank) Zeeland­West­Brabant van 1 april 2022 in zaak nrs. 22/1130, 22/905, 22/1131 en 22/928 in het geding tussen:
    [verzoekers]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Goes.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 september 2021 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van een supermarkt op het perceel [locatie] in Wolphaartsdijk.
    Bij besluit van 31 december 2021 heeft het college het door [verzoekers] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 april 2022 heeft de rechtbank het door [verzoekers] tegen het besluit van 31 december 2021 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [verzoekers] hoger beroep ingesteld.
    [verzoekers] hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [verzoekers] hebben een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 14 juni 2022, waar [verzoekers], vertegenwoordigd door mr. F.J. Klein, en het college, vertegenwoordigd door P.J. Daniëlse, zijn verschenen. Verder is ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Op de zitting hebben partijen verklaard geen bezwaar te hebben tegen het met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. De voorzieningenrechter is bij nader inzien echter tot de conclusie gekomen dat in dit geval nader onderzoek nodig is voor de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar overweging 8 hierna. Om die reden beperkt hij zich tot het beoordelen van het verzoek om voorlopige voorziening.
    2.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    3.       Op 12 mei 2021 heeft [vergunninghouder] een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning om in afwijking van het geldende bestemmingsplan "Supermarkt Wolphaartsdijk", vastgesteld door de raad van de gemeente Goes op 15 oktober 2020, de supermarkt op het perceel [locatie] te Wolphaartsdijk uit te breiden. Het bouwplan is volgens het college op twee punten in strijd met het geldende bestemmingsplan, namelijk wat betreft de maximale goot- en bouwhoogte en omdat de bouwmassa boven de entree ongeveer 3 m buiten het bouwvlak is gesitueerd. Bij besluit van 23 september 2021 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Met het besluit van 31 december 2021 heeft het college het door [verzoekers] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dat besluit hebben [verzoekers] beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft het door hen ingestelde beroep ongegrond verklaard. [verzoekers] kunnen zich niet met de uitspraak van de rechtbank verenigen en hebben daartegen hoger beroep ingesteld. Zij wonen in de directe nabijheid van het plangebied en vrezen voor een aantasting van hun woon- en leefklimaat als gevolg van de uitbreiding van de supermarkt.
    Spoedeisend belang
    4.       Op de zitting heeft [vergunninghouder] toegelicht dat al gestart is met de bouw van de supermarkt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is onder die omstandigheid sprake van een spoedeisend belang bij de gevraagde voorlopige voorziening.
    5.       Omdat spoedeisend belang bestaat bij de gevraagde voorziening, zal de voorzieningenrechter hierna de hoger beroepsgronden van [verzoekers] bespreken. Daarbij zal worden beoordeeld of in wat verzoekers naar voren hebben gebracht aanleiding is te vinden voor het oordeel dat op voorhand moet worden aangenomen dat de aangevallen uitspraak in de bodemprocedure niet in stand zal blijven.
    Toetsingskader
    6.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    Hoger beroepsgronden
    Strijd met het bestemmingsplan
    7.       [verzoekers] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan op meer punten in strijd is met het geldende bestemmingsplan dan de afwijking waarvoor omgevingsvergunning is verleend. Zij voeren ten eerste aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet aannemelijk is dat er in strijd met het bestemmingsplan een ‘industriële bakkerij’ wordt gerealiseerd. Zij betwijfelen of door de uitbreiding en de toegenomen hoeveelheid opslagruimte de bedrijfsmatige activiteiten van de bakkerij nog binnen categorie 1 en 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, zoals bedoeld in artikel 3.1, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Supermarkt Wolphaartsdijk", vallen. De rechtbank heeft volgens hen ook miskend dat opslag ten behoeve van het productieproces van de bakkerij op de verdieping op grond van artikel 3.5.1, onder c, van de planregels verboden is. [verzoekers] voeren ten tweede aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de maximale inhoudsmaat van de bedrijfswoning van 750 m3, zoals bedoeld in artikel 3.1, onder b, van de planregels, niet wordt overschreden. Hiertoe stellen zij dat het aantal m2 van de bouwmassa buiten het bouwvlak bij de berekening van de inhoudsmaat moet worden betrokken.
    7.1.    Aan de gronden in het plangebied zijn, voor zover hier van belang, de enkelbestemming "Gemengd" en de functieaanduiding "supermarkt" toegekend.
    7.2.    Artikel 2.9 van de planregels gaat over de wijze van meten bij de inhoud van een bouwwerk en luidt: "tussen de onderzijde van de begane grondvloer, de buitenzijde van de gevels (en/of het hart van de scheidingsmuren) en de buitenzijde van daken en dakkapellen;".
    Artikel 3.1 luidt:
    "De voor Gemengd aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het uitoefenen van een bedrijfsmatige activiteit, voorzover deze voorkomt in de categorieën 1 en 2 van de bij dit artikel behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten;
    b. detailhandel, met dien verstande dat ter plaatse van de gronden zonder aanduiding 'supermarkt' per bouwperceel het totale verkoopvloeroppervlak voor detailhandel niet meer mag bedragen dan 750 m²;
    […]."
    Artikel 3.2.5, onder b, luidt:
    "Voor het bouwen van bedrijfswoningen gelden de volgende bepalingen: de inhoud van een bedrijfswoning bedraagt maximaal 750 m³;".
    Artikel 3.5.1, onder c, luidt:
    "Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend: het gebruik ten behoeve van detailhandel, horeca en bedrijfsactiviteiten op de verdieping(en)."
    7.3.    De voorzieningenrechter stelt vast dat in de toelichting behorende bij de aanvraag van 12 mei 2021 staat dat een bestaand deel van de supermarkt en een bestaand deel van de bakkerij worden gesloopt en een nieuw gedeelte bij de supermarkt en de bakkerij wordt bijgebouwd. Het college heeft hiervoor met het besluit van 23 september 2021, zoals dat in stand is gelaten met het besluit van 31 december 2021, omgevingsvergunning verleend. In de aanvraag is niet met zoveel woorden vermeld dat vergunning wordt gevraagd voor een grotere bakkerij dan op grond van artikel 3.1, onder a, van de planregels is toegestaan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan dit ook niet worden afgeleid uit de enkele omstandigheid dat de oppervlakte van de bakkerij enigszins wordt vergroot.
    De voorzieningenrechter stelt verder vast dat het bestemmingsplan "Supermarkt Wolphaartsdijk" op de voor "Gemengd" aangewezen gronden onder meer het uitoefenen van een bedrijfsmatige activiteit rechtstreeks toelaat, voor zover deze voorkomt in de categorieën 1 en 2 van de bij het bestemmingsplan behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten. De bedrijfsactiviteit "Broodfabrieken, brood- en banketbakkerijen met een verwerkingscapaciteit van minder dan 7500 kg meel/week, bij gebruik van charge-ovens" komt voor in categorie 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten en is daarmee op deze locatie op grond van het bestemmingsplan toegestaan. Op grond van de bouwtekeningen, die als bijlagen bij de aanvraag zijn gevoegd, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat het college het standpunt had moeten innemen dat er sprake is van strijd met artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels. Overigens heeft [vergunninghouder] tijdens de zitting toegelicht dat hij ook niet voornemens is om een ‘industriële bakkerij’ te gaan exploiteren. Het is de bedoeling om alleen te produceren voor verkoop in de eigen winkel en niet ook aan derden te leveren die de producten ergens anders verkopen. Indien de bakkerij in strijd met de planregels wordt geëxploiteerd, kunnen [verzoekers] een verzoek om handhaving indienen bij het college. [verzoekers] hebben daarnaast hun vrees dat de opslagzolder op de verdieping voor het productieproces van de bakkerij wordt gebruikt, niet nader onderbouwd. De enkele vrees hiervoor is onvoldoende om te kunnen oordelen dat het college de omgevingsvergunning niet heeft mogen verlenen.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter het dan ook terecht niet aannemelijk geacht dat er een grotere bakkerij zal komen dan op grond van artikel 3.1 van de planregels is toegestaan.
    Het betoog faalt in zoverre.
    7.4.    Wat betreft het betoog van [verzoekers] dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan wat betreft de maximale inhoudsmaat van de bedrijfswoning van 750 m3 in strijd met het geldende bestemmingsplan wordt overschreden omdat de bouwmassa buiten het bouwvlak bij de berekening van de inhoudsmaat niet is betrokken, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Volgens het rapport "Bouwfysica uitbreiden supermarkt" van Contek van 4 mei 2021, zoals gewijzigd op 23 september 2021, dat als bijlage bij de omgevingsvergunning behoort, bedraagt de gebruiksoppervlakte van de woonfunctie 237 m3. De bruto vloeroppervlakte van de bedrijfswoning bedraagt, gemeten aan de hand van de bouwtekeningen, die als bijlagen bij de aanvraag zijn gevoegd, ongeveer 250 m2. Uitgaande van een hoogte van 3 m en in aanmerking genomen dat de bedrijfswoning wordt afgedekt met hellende dakvlakken, is een overschrijding van de maximaal toegelaten inhoudsmaat van 750 m3 volgens het college niet aan de orde. Het college heeft verder aangegeven dat het aantal m2 van de bouwmassa buiten het bouwvlak bij de berekening van de inhoudsmaat is betrokken. De voorzieningenrechter stelt aan de hand van de bouwtekeningen en gelet op artikel 2.9 van de planregels vast dat dit klopt. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank daarom terecht overwogen dat de maximale inhoudsmaat van 750 m3 niet wordt overschreden en er dan ook voor het college geen aanleiding bestond om te beoordelen of het bereid zou zijn hiervoor een afwijkingsvergunning te verlenen.
    Het betoog faalt.
    Bijbehorend bouwwerk
    8.       [verzoekers] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het gedeelte van de bedrijfswoning dat buiten het bouwvlak is gesitueerd niet als een bijbehorend bouwwerk, zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), bij de supermarkt gezien kan worden.
    8.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan voor zover het betreft de goot- en bouwhoogte van de bouwmassa boven de entree van de supermarkt, die buiten het bouwvlak is gesitueerd. In geschil is of het college bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan. [verzoekers] stellen van niet, omdat de bouwmassa boven de entree van de supermarkt, die buiten het bouwvlak is gesitueerd, een deel van de bedrijfswoning omvat en daarom niet als bijbehorend bouwwerk bij de supermarkt kan worden aangemerkt. De rechtbank heeft volgens hen ten onrechte geoordeeld dat een bijbehorend bouwwerk ook een uitbreiding van het hoofdgebouw kan zijn en het college daarom wel bevoegd zou zijn om gebruik te maken van de bedoelde bevoegdheid.
    8.2.    Artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor bevat de definitie voor "bijbehorend bouwwerk" en luidt: "bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;"
    De definitie voor "hoofdgebouw" luidt: "gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;"
    8.3.    Volgens de definitie van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor kan een bijbehorend bouwwerk ook een uitbreiding van het hoofdgebouw zijn. Het college heeft tijdens de zitting desgevraagd bevestigd dat de supermarkt en de bedrijfswoning één pand vormen en daarom volgens het college gezamenlijk kunnen worden aangemerkt als ‘het hoofdgebouw’ zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Het college acht het dan ook juist dat de rechtbank heeft geconcludeerd dat sprake is van een bijbehorend bouwwerk in de vorm van een uitbreiding van het hoofdgebouw. De voorzieningenrechter heeft daar, gelet op de definitie van het begrip "hoofdgebouw" zoals bedoeld in datzelfde artikel, echter enige twijfel bij. Volgens die definitie dient het gebouw, of een gedeelte daarvan, noodzakelijk te zijn voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel. De voorzieningenrechter acht het, gelet op die definitie en in aanmerking genomen dat de supermarkt in dit geval de hoofdfunctie vormt, niet ondenkbaar dat in de bodemprocedure zal worden geoordeeld dat de vergunde bedrijfswoning geen deel uitmaakt van het hoofdgebouw. Dat zou betekenen dat het college in zoverre niet bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan. De voorlopige voorzieningenprocedure leent zich niet voor een definitieve beantwoording van de vraag of de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een bijbehorend bouwwerk. Dat dient te geschieden in de bodemprocedure. De voorzieningenrechter acht het echter op voorhand niet uitgesloten dat het besluit van 23 september 2021, zoals dat in stand is gelaten met het besluit van 31 december 2021, in de bodemprocedure alsnog niet in stand blijkt te kunnen worden gelaten. Dit neemt niet weg dat in dat geval mogelijk wel met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verleend zou kunnen worden. In die situatie zou ingevolge artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht afdeling 3.4 van de Awb moeten worden toegepast, wat nu niet is gebeurd. De voorzieningenrechter acht het niet onaannemelijk dat met toepassing van die procedure een vergunning kan worden verleend die de rechterlijke toetsing zou kunnen doorstaan. De enkele omstandigheid dat de vergunning zoals verleend mogelijkerwijs niet in stand zal blijven, brengt niet mee dat een voorlopige voorziening moet worden getroffen. De voorzieningenrechter ziet in de twijfels over de vergunning zoals die nu is verleend, onvoldoende grond om ter voorkoming van onomkeerbare dan wel moeilijk omkeerbare gevolgen tot het treffen van een voorlopige voorziening over te gaan. Onder deze omstandigheden moeten de belangen van vergunninghouder bij het mogen voortzetten van de bouwactiviteiten hangende hoger beroep van zwaarder gewicht worden geacht dan die van verzoekers bij het schorsen van de vergunning.
    Het betoog faalt.
    Verkeer en parkeren
    9.       [verzoekers] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de afwikkeling van vrachtverkeer, ten behoeve van de bevoorrading van de supermarkt, in het kader van het bestemmingsplan al is beoordeeld en daarom in het kader van de omgevingsvergunning niet meer aan de orde kan komen. Volgens hen zorgt de voorziene situering van de zogeheten ‘dockshelter’ voor een verkeersonveilige situatie, zodat het college hier geen vergunning voor had kunnen verlenen. Ook kan volgens [verzoekers] niet aan het uitgangspunt in artikel 10.3 van de planregels worden voldaan dat laden en lossen op eigen terrein dient plaats te vinden. Hierbij wijzen zij erop dat vrachtwagens een gemiddelde lengte hebben van 18 m. Daarnaast betogen zij dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over het gebruik van één van de parkeervakken in de nachtperiode. Zij vrezen hierdoor voor geluidsoverlast. Tot slot betogen [verzoekers] dat de rechtbank het tekort aan parkeerplekken vanwege de herinrichting ten onrechte niet heeft betrokken in de beoordeling van de omgevingsvergunning. Ook moet volgens hen rekening worden gehouden met de benodigde parkeerplekken voor de bedrijfswoning en de nieuw te bouwen woningen. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat openbare parkeerplaatsen ten koste zijn gegaan van het realiseren van de toegangsweg.
    9.1.    Artikel 10.3 van de planregels luidt:
    "Bij de uitoefening van de bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit geldt de regel dat voldoende parkeergelegenheid voor auto’s wordt gerealiseerd, alsook, indien de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, voldoende ruimte voor het laden en lossen van goederen. met dien verstande dat:
    a. voldoende parkeergelegenheid betekent dat wordt voldaan aan de parkeernorm die is opgenomen in het betreffende artikel. Indien de parkeernorm niet in het betreffende artikel is opgenomen betekent 'voldoende parkeergelegenheid' dat wordt voldaan aan de normen in het ‘Parkeerbeleidsplan 2009 - 2020' (vastgesteld door de gemeenteraad d.d. 18 februari 2010), zoals opgenomen in bijlage 5 bij de regels, of, indien dit document gedurende de planperiode wordt gewijzigd, aan de normen die in deze wijziging worden opgenomen;
    b. indien het bedoelde onder a. onvoldoende uitsluitsel geeft over het te realiseren aantal parkeerplaatsen, de parkeerkencijfers van het CROW worden toegepast;
    c. parkeergelegenheid en laad- en losruimte op eigen terrein wordt gerealiseerd en in stand wordt gehouden."
    9.2.    De voorzieningenrechter stelt voorop dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het bestemmingsplan "Supermarkt Wolphaartsdijk" in de procedure over de verleende omgevingsvergunning niet ter beoordeling staat. Wat [verzoekers] hebben aangevoerd over de ‘dockshelter’ en het laden en lossen door vrachtwagens op eigen terrein, kan daarom niet in deze procedure aan bod komen. Verder overweegt de voorzieningenrechter dat de rechtbank terecht in aanmerking heeft genomen dat de afwijking van het bestemmingsplan waarvoor omgevingsvergunning is aangevraagd niet ziet op het aspect verkeer en parkeren. Wat betreft de parkeergelegenheid is de voorzieningenrechter met de rechtbank van oordeel dat met de realisatie van 26 parkeerplaatsen op eigen terrein wordt voldaan aan de eisen die voorvloeien uit het bestemmingsplan. Het college heeft tijdens de zitting bevestigd dat er 19 parkeerplekken voor bezoekers aan de voorzijde van het terrein en 7 parkeerplekken voor personeel aan de achterzijde van het terrein zullen worden gerealiseerd. Gelet daarop heeft het college geen aanleiding hoeven zien om hiervoor in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. De enkele niet nader onderbouwde vrees van [verzoekers] voor geluidsoverlast en voor parkeren in de openbare ruimte in plaats van op eigen terrein, is mede in het licht daarvan onvoldoende voor het oordeel dat de omgevingsvergunning niet verleend mocht worden door het college.
    Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank in de hierboven door [verzoekers] gestelde omstandigheden terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat deze aan vergunningverlening in de weg staan.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    10.     Gelet op wat hiervoor is overwogen bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Helder
    voorzieningenrechter
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2022