ECLI:NL:RBROT:2022:5391, Rechtbank Rotterdam, 05-07-2022, ROT 22/2468
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: toewijzing voorlopige voorziening - intrekking (gewijzigde) exploitatievergunning coffeeshop – Wet Bibob – ernst van de vermoede valsheid in geschrift is onvoldoende onderbouwd - onvoldoende feiten en omstandigheden die aannemelijk maken dat de coffeeshop het oogmerk had om informatie achter te houden om daarmee de vergunning te kunnen behouden - onvoldoende gemotiveerd waarom een intrekking van de (gewijzigde) exploitatievergunning in dit geval evenredig is.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 22/2468
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 juli 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam bedrijf 1] , uit [plaats] , ( [handelsnaam] )
    (gemachtigde: mr. S.T. Blom),
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van [plaats] (de burgemeester)
    (gemachtigde: mr. J.R. Vermeulen).
    
    
  
  
    Inleiding 
    
      Bij besluit van 13 mei 2022 heeft de burgemeester de aan [naam bedrijf 1] verleende exploitatievergunning van 15 juli 2020, de gedoogbeschikking van 8 juli 2020 en de aan [naam bedrijf 1] verleende gewijzigde exploitatievergunning van 5 januari 2020 ingetrokken.
      
        [naam bedrijf 1] heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Ook heeft [naam bedrijf 1] een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 23 juni 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van [naam bedrijf 1] , bijgestaan door [persoon A] , mr. G.J.S. Pannekoek en [persoon B] , de gemachtigde van de burgemeester en mr. S. Yavuzyiğitoğlu en [persoon C] . 
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    1. De Wet experiment gesloten coffeeshopketen maakt het mogelijk dat gereguleerd geëxperimenteerd wordt met de productie van hennep of hasjiesj door aangewezen telers, de levering daarvan aan coffeeshops in deelnemende gemeenten (waaronder [naam gemeente] ) en de verkoop van die hennep of hasjiesj door die coffeeshops. Maximaal tien telers mogen deze hennep of hasjiesj produceren. De exploitatievergunning en de gewijzigde exploitatievergunning van [naam bedrijf 1] vermelden dat deze vergunningen vervallen “nadat de procedure om telers aan te wijzen is afgerond”. Daarna moet er een nieuwe vergunning worden aangevraagd. Als het experiment niet doorgaat is de exploitatievergunning drie jaar geldig. 
    
    2. Op 26 november 2021 heeft [naam bedrijf 1] de burgemeester geïnformeerd over een structuurwijziging van [naam bedrijf 1] als gevolg waarvan de dochters van de exploitant beiden een minderheidsbelang in de B.V. verkrijgen. Dit was voor de burgemeester aanleiding [naam bedrijf 1] te verzoeken op grond van de Wet Bibob een vragenformulier in te vullen. Over dit Bibob-vragenformulier is namens de burgemeester zowel schriftelijk als telefonisch met [naam bedrijf 1] gecommuniceerd. 
    
    3. Bij brief van 7 maart 2022 heeft de burgemeester het voornemen kenbaar gemaakt om de (gewijzigde) exploitatievergunning en gedoogverklaring in te trekken omdat [naam bedrijf 1] het Bibob-vragenformulier onjuist en/of onvolledig heeft ingevuld. [naam bedrijf 1] heeft op 15 maart 2022 en 1 april 2022 haar zienswijze kenbaar gemaakt en daarbij informatie aangeleverd. Vervolgens heeft de burgemeester met het besluit van 13 mei 2022 de aan [naam bedrijf 1] verleende (gewijzigde) exploitatievergunning en gedoogvergunning ingetrokken. [naam bedrijf 1] is het daar niet mee eens.
    
    4. Vaste rechtspraak is dat de intrekking van een gedoogverklaring geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht is. De voorzieningenrechter ziet geen grond voor een ander oordeel in dit geval en zal zijn beoordeling daarom beperken tot de intrekking van de (gewijzigde) exploitatievergunning. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Spoedeisend belang
      
    
    5. Een procedure bij de voorzieningenrechter is een spoedprocedure. Deze procedure kan alleen worden gevoerd als er een spoedeisend belang is, waardoor iemand niet kan wachten op een beslissing op zijn bezwaar- of beroepschrift. De voorzieningenrechter dient eerst te bezien of er sprake is van een spoedeisend belang, voordat de zaak inhoudelijk kan worden behandeld.
    
    6. [naam bedrijf 1] voert aan dat de exploitatievergunning niet van rechtswege eindigt met de aanwijzing van een tiende teler, maar als het experiment gesloten coffeeshop start. Dit zal volgens [naam bedrijf 1] nog zeker anderhalf jaar duren. Daarnaast is de burgemeester naar aanleiding van deze voorlopige voorzieningprocedure wellicht bereid de gedoogbeschikking te handhaven of kan [naam bedrijf 1] een procedure bij de civiele rechter starten tegen de intrekking van de gedoogbeschikking. 
    
    7. Volgens de burgemeester vervalt de vergunning van [naam bedrijf 1] van rechtswege zodra de tiende teler wordt aangewezen. Dit gebeurt waarschijnlijk deze maand, maar de ervaring leert dat het ook langer kan duren.
    
    8. [naam bedrijf 1] heeft een voldoende spoedeisend belang bij deze voorlopige voorziening omdat op dit moment niet duidelijk is wanneer de exploitatievergunning van [naam bedrijf 1] zal verlopen en er voor [naam bedrijf 1] de mogelijkheid bestaat om ter behoud van de gedoogbeschikking een civiele procedure te starten.
    
    
    
    
    
    
      
        Inhoudelijke beoordeling
      
    
    9. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
      
        Het juridisch kader
      
    
    
      10.1
      
        [naam bedrijf 1] is verplicht om het Bibob-vragenformulier juist en volledig in te vullen. Als [naam bedrijf 1] weigert het formulier in te vullen, levert dat een “ernstig gevaar” op dat zij de exploitatievergunning mede zal gebruiken om uit gepleegde strafbare feiten verkregen/te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen te benutten of strafbare feiten te plegen. De burgemeester kan in dat geval de exploitatievergunning intrekken.
      
    
    
      10.2
      De burgemeester kan de exploitatievergunning ook intrekken als feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter behoud van de exploitatievergunning een strafbaar feit is gepleegd. Als sprake is van vermoedens moet de intrekking evenredig zijn met de ernst daarvan en met de ernst van het strafbare feit. Gedacht kan worden aan een strafbaar feit als valsheid in geschrifte. Aannemelijk moet zijn dat [naam bedrijf 1] ook het oogmerk had een onjuiste voorstelling van zaken te geven om daarmee de vergunning te behouden.
      
      
        
          De bevoegdheid
        
      
      11. Niet in geschil is dat [naam bedrijf 1] het Bibob-vragenformulier niet volledig juist heeft ingevuld. Gelet hierop is er een vermoeden van valsheid in geschrifte. Ter zitting is namens de burgemeester verklaard dat de intrekking van de exploitatievergunning op dat vermoeden van valsheid in geschrifte steunt. Valsheid in geschrifte op zichzelf is, anders dan de burgemeester aanneemt, echter onvoldoende om tot intrekking van de exploitatievergunning over te gaan. De burgemeester dient ook de ernst van het feit te beoordelen in de context van de relevante feiten en omstandigheden en moet aannemelijk maken dat [naam bedrijf 1] het oogmerk had een onjuiste voorstelling van zaken te geven om zo de vergunning te behouden. Die context is als volgt.
      
      12. De aanleiding van het Bibob-onderzoek is gelegen in de mededeling van de bestuurder van [naam bedrijf 1] dat zijn dochters een minderheidsbelang in de B.V. zouden verkrijgen. Het Bibob-onderzoek betrof daarmee een ‘standaard’ onderzoek zonder dat er feiten of omstandigheden waren die aanleiding gaven voor een vermoeden dat er een bepaald risico of gevaar bestond. Verder is van belang dat er in het kader van de verlening van de exploitatievergunning, en dus vrij recent, al een Bibob-onderzoek had plaatsgevonden. 
      
      13. De burgemeester noemt in het bestreden besluit de vragen die [naam bedrijf 1] onjuist of onvolledig heeft beantwoord. Dit zijn (samengevat) de vragen:
      - of degene die zeggenschap heeft over [naam bedrijf 1] (de bestuurder) de afgelopen vijf jaar is veroordeeld, een schikking (transactie) aangegaan met het Openbaar Ministerie of anderszins als verdachte is aangemerkt (geweest);
      - of de bestuurder van [naam bedrijf 1] de afgelopen vijf jaar een bestuursrechtelijke en/of fiscaalrechtelijke boete opgelegd heeft gekregen;
      - of de bestuurder van [naam bedrijf 1] de afgelopen vijf jaar ook als bestuurder of anderszins betrokken is (geweest) bij andere rechtspersonen en ondernemingen;
      - of de bestuurder van [naam bedrijf 1] momenteel, aan het einde van afgelopen jaar en aan het einde van het jaar daarvoor bezittingen en/of schulden heeft (gehad).
      Waarom de motivering van de burgemeester onvoldoende is, wordt hierna nader per vraag uiteengezet. Vooraf is echter van belang dat [naam bedrijf 1] in het kader van haar zienswijze tegen het voornemen tot intrekking van de exploitatievergunning nadere stukken heeft ingediend waarmee volgens haar alle ontbrekende informatie bij de burgemeester bekend is. Namens de burgemeester is ter zitting verklaard dat die nadere stukken niet (goed) zijn bestudeerd omdat die niet afdoen aan het vermoeden van valsheid in geschrifte. De burgemeester heeft daarom nog niet kunnen vaststellen of de (aanvullende) informatie volledig en juist is. Onduidelijk is verder of uit deze gegevens informatie naar voren komt op grond waarvan het aannemelijk is dat er bewust informatie door [naam bedrijf 1] werd achtergehouden omdat die informatie waarschijnlijk tot intrekking van de exploitatievergunning had geleid. Daarmee is de ernst van het vermoede strafbare feit en het oogmerk op behoud van de vergunning niet goed te bepalen.
      
    
    
      14.1
      De bestuurder van [naam bedrijf 1] heeft op het Bibob-vragenformulier ingevuld dat hij de afgelopen vijf jaar niet als verdachte is aangemerkt en dat hij geen bestuursrechtelijke boete opgelegd heeft gekregen. Vast staat echter dat een bestuurlijke boete van € 600,- is opgelegd vanwege een overtreding van het rookverbod. De burgemeester maakt niet aannemelijk dat [naam bedrijf 1] met het verzwijgen van deze bestuurlijke boete heeft geprobeerd de (gewijzigde) exploitatievergunning te behouden. Daarbij zijn de (geringe) ernst van de overtreding en hoogte van de boete van belang. Namens de burgemeester is ter zitting verklaard dat de opgelegde bestuurlijke boete uiteraard geen reden zou zijn geweest om de exploitatievergunning in te trekken. Dit laat zich zonder nadere motivering moeilijk rijmen met het standpunt van de burgemeester dat [naam bedrijf 1] dit feit bewust heeft verzwegen om de vergunning te kunnen behouden. Verder is niet komen vast te staan dat de bestuurder van [naam bedrijf 1] als verdachte is aangemerkt. Van enig strafrechtelijk onderzoek is niet gebleken. De bestuursrechtelijke boete die is opgelegd kan niet worden gekwalificeerd als ‘aanmerken als verdachte’. Weliswaar betreft het een economisch delict, maar het Openbaar Ministerie is niet betrokken geweest bij de overtreding en er is geen strafrechtelijk onderzoek gestart. 
      
    
    
      14.2
      
        [naam bedrijf 1] vermeldt op het Bibob-vragenformulier niet (rechtstreeks) de betrokkenheid bij [naam bedrijf 2] , de wijziging van betrokkenheid bij [naam bedrijf 3] . en de betrokkenheid bij een Spaanse rechtspersoon. Hoewel het aan [naam bedrijf 1] is om het Bibob-vragenformulier juist en volledig in te vullen, volgt uit het besluit niet dat de betrokkenheid is verzwegen om bewust een onjuiste voorstelling van zaken te geven om de exploitatievergunning te kunnen behouden. [naam bedrijf 1] voert aan dat de burgemeester op de hoogte was van de betrokkenheid bij de andere ondernemingen en daarom in de veronderstelling te hebben verkeerd dat het niet nodig was dit te vermelden. Daarbij is communicatie over de pachtconstructie tussen [naam bedrijf 1] en de gemeente overgelegd. Van de zijde van de burgemeester is zelfs in de communicatie met [naam bedrijf 1] over de inlevering van het Bibob-vragenformulier expliciet verzocht in te gaan op de betrokkenheid bij de Barbertheek. De burgemeester heeft niet weersproken op de hoogte te zijn van de betrokkenheid van [naam bedrijf 1] bij de genoemde ondernemingen. Bovendien blijkt die betrokkenheid uit de openbare registers van de Kamer van Koophandel. Het voorgaande laat zich moeilijk rijmen met het bewust een onjuiste voorstelling van zaken geven om zo de vergunning te kunnen behouden. De burgemeester heeft onvoldoende feiten en omstandigheden gesteld die aannemelijk maken dat [naam bedrijf 1] de vermelding bewust achterwege heeft gelaten om de vergunning te kunnen behouden.
      
    
    
      14.3
      
        [naam bedrijf 1] verwijst op het Bibob-vragenformulier wat betreft de bezittingen en schulden naar de vergunningaanvraag van 16 maart 2020. De burgemeester vindt deze verwijzing onvoldoende omdat dit niet de meest recente financiële gegevens zijn. De financiële gegevens zijn weliswaar enigszins verouderd maar niet onjuist. Zonder nadere motivering volgt hieruit niet dat [naam bedrijf 1] de meest recente financiële gegevens verzweeg om bewust een onjuiste voorstelling van zaken te geven om zo de vergunning te kunnen behouden.
      
      
        
          De evenredigheid
        
      
      15. Als de burgemeester bevoegd zou zijn om de (gewijzigde) exploitatievergunning in te trekken, moet de intrekking ook evenredig zijn. De nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Daarbij zijn van belang: de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen, de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het besluit fundamentele rechten van [naam bedrijf 1] aantast. Het evenredigheidsbeginsel is niet bedoeld om nadelige gevolgen van besluitvorming tegen te gaan, maar om onnodig nadelige gevolgen te voorkomen. Een besluit met ‘harde’ gevolgen is daarom niet per definitie een onevenredig besluit.
      
      16. De Wet Bibob is vooral bedoeld om het openbaar bestuur een instrument in handen te geven om zich te beschermen tegen het risico dat ongewild direct of indirect criminele activiteiten mogelijk worden gemaakt. [naam bedrijf 1] , die al langer bestaat, wordt sinds 2013 geëxploiteerd door de huidige exploitant. Niet is gebleken van eerdere onregelmatigheden bij [naam bedrijf 1] waaraan door de burgemeester consequenties zijn verbonden. Van belang is ook de aanleiding van het Bibob-onderzoek. De bestuurder van [naam bedrijf 1] had eerder aangekondigd dat er een structuurwijziging zou plaatsvinden. Deze structuurwijziging was geen signaal voor de burgemeester dat er sprake was van onregelmatigheden, maar betrof een standaardreden om een Bibob-onderzoek uit te voeren. Een definitieve intrekking van de exploitatievergunning is een ingrijpend besluit omdat de bedrijfsvoering van [naam bedrijf 1] hierdoor definitief wordt gestaakt terwijl de burgemeester niet concreet heeft gemotiveerd wat de ernst en aard van het gevaar is dat in dit geval dreigt. Daarbij klemt dat de burgemeester de bij de zienswijze overgelegde informatie niet (goed) heeft bekeken om te bezien of hier bijvoorbeeld meer aanwijzingen voor onregelmatigheden uit naar voren komen. 
      
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    17. De burgemeester heeft de ernst van de vermoede valsheid in geschrifte onvoldoende onderbouwd en heeft onvoldoende feiten en omstandigheden gesteld die aannemelijk maken dat [naam bedrijf 1] het oogmerk had om informatie achter te houden om daarmee de vergunning te kunnen behouden. Mede in het licht daarvan heeft de burgemeester onvoldoende gemotiveerd waarom een intrekking van de (gewijzigde) exploitatievergunning in het geval van [naam bedrijf 1] evenredig is.
    
    18. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het bezwaar van [naam bedrijf 1] om die redenen een redelijke kans van slagen heeft. Daarom treft de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening. Het besluit tot intrekking van de (gewijzigde) exploitatievergunning wordt geschorst zodat [naam bedrijf 1] weer beschikt over de (gewijzigde) exploitatievergunning. Zoals eerder vermeld, beslist de voorzieningenrechter in deze procedure niet over de ingetrokken gedoogbeschikking. 
    
    19. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 13 mei 2022 is geschorst tot zes weken na de beslissing op het bezwaar. Dit betekent dat de (gewijzigde) exploitatievergunning van [naam bedrijf 1] weer geldig is.
    
    20. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet de burgemeester het griffierecht aan [naam bedrijf 1] vergoeden en krijgt [naam bedrijf 1] ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 759,- en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- met een wegingsfactor 1). 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - schorst het besluit van 13 mei 2022 tot zes weken na de beslissing op het bezwaar;
    - bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 365,- aan [naam bedrijf 1] moet vergoeden.
    - veroordeelt de burgemeester in de proceskosten tot een bedrag van € 1.518,-.
    Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.I. van der Hoek, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2022.
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd deze uitspraak
      
      
        te ondertekenen
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur 
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356
  
  
     Artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid, en 7a, derde lid van de Wet Bibob
  
  
     Artikel 3, zes lid, van de Wet Bibob
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 januari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ5492
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:695
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285
  
  
     Zie de memorie van toelichting bij de Wet Bibob, m.n. Kamerstukken II 1999-2000, 26883, nr. 3, blz. 2 en 61 en de uitspraak van de Afdeling van 3 januari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ5492
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:695