ECLI:NL:RBLIM:2022:6859, Rechtbank Limburg, 08-09-2022, ROE 21/2617
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Terugvordering teveel ontvangen tegemoetkoming NOW-1. Onjuiste startdatum meetperiode in aanvraag, gedaan door gemachtigde van eiseres. Voorschot was daarom te hoog. NOW-1 staat wijzigen of opnieuw indienen van een aanvraag niet toe. De fout van haar gemachtigde komt voor rekening van eiseres. Verwijzing naar CRvB 22 september 2021 (ECLI:NL:CRVB:2021:2392): het belang van een werkgever dat hij achteraf, door wijziging van de eerder aangevraagde periode, in een (aanzienlijk) gunstiger positie zou kunnen komen te verkeren, weegt niet op tegen het belang dat met de NOW-regeling wordt gediend. Het aanpassen van een aanvraag op een essentieel onderdeel als de meetperiode zou een nieuwe beoordeling tot gevolg hebben en die mogelijkheid zou de uitgangspunten van de regeling in gevaar brengen. Beroep is ongegrond.

uitspraak 
  
    
      
        
      
    
    
      
        
      
    
  
  
    
      RECHTBANK LIMBURG
    
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 21/2617
  
  
    
      Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 september 2022
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      
      ASP Adventure B.V. ( [naam] ) uit Schin op Geul, eiseres 
    (gemachtigde: mr. E.Ph. Roelofs)
  
  
    en
  
  
    
      de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 
    
    (gemachtigde: M. Wardenburg).
  
  
    
      Inleiding
    
  
  1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de definitieve berekening van de tegemoetkoming Eerste tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging voor behoud van Werkgelegenheid (NOW-1). 
  
    
      Verloop van de procedure
    
  
  
    2.1.	Eiseres heeft op 6 april 2020 een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming NOW-1 voor de maanden maart, april en mei 2020. Op 10 april 2020 heeft de minister besloten een tegemoetkoming van € 67.280,- toe te kennen, waarvan € 53.823,- als voorschot. Dit bedrag is gebaseerd op het door eiseres verwachte omzetverlies over de periode van 1 mei 2020 tot en met31 juli 2020. Tegen dit besluit heeft eiseres geen rechtsmiddelen aangewend.
  
  
    2.2.	Op 21 mei 2021 heeft eiseres de aanvraag definitieve berekening NOW-1 ingediend. De minister heeft op 24 juni 2021 beslist dat eiseres recht heeft op een tegemoetkoming NOW-1 van 
    € 30.095,- (primaire besluit). Dat betekent dat het voorschotbedrag te hoog was en dat eiseres een bedrag van € 23.728,- aan de minister moet terugbetalen. 
  
  
    2.3.	Eiseres is het hier niet mee eens. De minister heeft op 23 augustus 2021 de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard (bestreden besluit). 
  
  3. De rechtbank heeft op 18 augustus 2022 het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomenieraan: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister. 
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  4. De rechtbank beoordeelt het besluit van de minister om een bedrag van € 23.728,- van eiseres terug te vorderen. De rechtbank doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden. 
  5. De rechtbank concludeert dat het beroep van eiseres ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
  
    5.1	De voor de beoordeling van dit beroep belangrijke bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de NOW-1 zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
  
  6. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of de minister bij de definitieve berekening van de tegemoetkoming op goede gronden gebruik heeft gemaakt van de gegevens zoals in de aanvraag staan vermeld. 
  
    
      Staat de NOW-1 wijzigingen in de aanvraag toe?
    
  
  
    7.1.	Eiseres betoogt dat haar gemachtigde een fout heeft gemaakt bij het invullen van het aanvraagformulier. De meetperiode had niet moeten starten op 1 mei 2020, maar op 1 maart 2020. Volgens eiseres blijkt uit het overgelegde machtigingsformulier onomstotelijk dat in de maanden maart, april en mei achtereenvolgens 24, 100 en 100% omzetverlies werd geleden. Het in de aanvraag opgenomen verwachte omzetverlies van 74% correspondeert volgens haar volledig met het gemiddelde omzetverlies voor de maanden maart tot en met mei 2020, en evident niet met het omzetverlies voor de maanden mei tot en met juli 2020. Het aanvraagformulier bevat volgens eiseres dus een onjuiste ingangsdatum voor de meetperiode: 1 mei 2020 had moeten worden vervangen door 1 maart 2020. 
  
  
    7.2.	De minister stelt zich op het standpunt dat de aanvrager verantwoordelijk is voor de keuze van de meetperiode. Deze keuze kan na het indienen van de aanvraag niet meer worden gewijzigd omdat de NOW-1 regeling daarin niet voorziet. Bovendien is er volgens de minister sprake van een nieuwe aanvraag indien de periode waarover tegemoetkoming wordt gevraagd, wordt gewijzigd. Dat is in strijd met artikel 8, derde lid, van de NOW-1.
  
  
    7.3.	De rechtbank stelt vast dat artikel 4 van de NOW-1 bepaalt dat de minister aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 
    1 maart tot en met 31 juli 2020 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie kan verlenen over de loonsom in de periode van 1 maart tot en met 31 mei 2020. Artikel 8 van de NOW-1 bepaalt in het derde lid dat de werkgever eenmaal per loonheffingennummer een subsidieaanvraag indienen. Het vierde lid van artikel 8 verwoordt dat in de subsidieaanvraag in ieder geval wordt vermeld in welke aaneengesloten periode van drie kalendermaanden binnen de periode van 1 maart tot en met 31 juli 2020 de werkgever een omzetdaling verwacht. De NOW-1 voorziet niet in de mogelijkheid tot wijziging van de meetperiode.
    Uit de Toelichting bij artikel 4 van de NOW-1 blijkt dat het indienen van een tweede aanvraag niet is toegestaan.
  
  
    7.4.	Het hanteren van een andere meetperiode dan de aanvraag vermeldt, is volgens de rechtbank op te vatten als een wijziging van de aanvraag. Dat laat de NOW-1 niet toe, zoals ook volgt uit verschillende uitspraken.
  
  
    7.5.	De rechtbank kan daarbij geen gewicht toekennen aan het feit dat niet eiseres, maar haar gemachtigde de startdatum 1 mei 2020 op het aanvraagformulier heeft ingevuld. Artikel 8, vierde lid, onder c, van de NOW-1 legt de keuze voor de meetperiode op basis waarvan de tegemoetkoming zal worden berekend namelijk in handen van de werkgever. Eiseres is zelf verantwoordelijk voor het invullen van het aanvraagformulier en de daarbij behorende gegevens, ook al maakt zij daarbij gebruik van derden. De door de gemachtigde van eiseres gemaakte fout, te weten het invullen van een andere startdatum voor de meetperiode dan eiseres had beoogd, komt, hoe vervelend ook, voor rekening en risico van eiseres. 
  
  
    
      Is toepassing van artikel 8, vierde lid, aanhef en onder c, van de NOW-1 in dit geval evenredig?
    
  
  
    8.1.	Eiseres betoogt dat de door haar gemachtigde veroorzaakte omissie grote financiële gevolgen heeft voor haar bedrijf. Bij de ingangsdatum 1 maart 2020 en een omzetverlies van 74% zou de tegemoetkoming zijn begroot op € 82.095,-, hetgeen € 52.324,- meer is dan het nu toegekende bedrag. Zij verzoekt de minister de aanvraag te lezen zoals deze is bedoeld. 
  
  
    8.2.	De minister wijst op het feit dat de NOW-1 een noodmaatregel is, opgesteld om grote aantallen aanvragen snel te kunnen behandelen. Het aanpassen van een aanvraag op een essentieel onderdeel als de meetperiode zou een nieuwe beoordeling tot gevolg hebben. Die mogelijkheid zou de uitgangspunten van de regeling in gevaar brengen. Daarnaast is het volgens de minister praktisch niet mogelijk om deze periode aan te passen omdat aanpassingen uitstralen naar opvolgende en voorafgaande tranches. Bij de uitvoering van de NOW-1 was, gezien de aard en het doel, sprake van een acute noodsituatie, waarbij eenvoud en eenduidigheid voorop stonden. De NOW is robuust en gericht op zoveel mogelijk snelheid en eenvoud in de uitvoering. De ruimte om in bezwaar nog wijzigingen aan te brengen in een aanvraag is gereserveerd voor de situaties waarin louter administratieve belemmeringen aan toekenning in de weg stonden. De minister wijst hierbij op de in de Kamerbrief van 14 september 2020 beschreven situaties, die zijn veroorzaakt door de overheid en dus niet binnen de risicosfeer van de werkgever vallen.
  
  
    8.3.	De rechtbank onderschrijft dat uit de Toelichting bij de NOW-1 blijkt dat het karakter van de NOW-1 ertoe leidt dat de regeling generiek en grofmazig is. Maatwerk kan niet worden geboden en om die reden ontbreekt ook een hardheidsclausule. Uitvoeringstechnisch zou het niet doenlijk zijn om werkgevers achteraf de mogelijkheid te bieden, al dan niet in bezwaar, hun aanvraag te wijzigen. De Centrale Raad van Beroep heeft inmiddels bepaald dat – gelet op de aard van de NOW – het belang van een werkgever dat hij achteraf, door wijziging van de eerder aangevraagde periode, in een (aanzienlijk) gunstiger positie zou kunnen komen te verkeren, hier niet tegenop weegt. Dat betekent dat de toepassing van artikel 8, vierde lid, aanhef en onder c, van de NOW-1 in zo’n geval geen strijd oplevert met het evenredigheidsbeginsel. Ook is toepassing van deze bepaling niet in strijd met enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur of algemeen rechtsbeginsel. De Centrale Raad ziet in dergelijke gevallen geen aanleiding om deze bepaling buiten toepassing te laten en de meetperiode na het indienen van de aanvraag te wijzigen. De rechtbank sluit zich hierbij aan. De beroepsgrond van eiseres leidt niet tot een ander oordeel. 
  
  
    
      Was de minister bevoegd om de tegemoetkoming lager vast te stellen? 
    
  
  
    9.1.	Omdat een definitieve berekening van een tegemoetkoming in het kader van de NOW-1 moet worden beschouwd als een subsidievaststellingsbesluit, zijn, naast de NOW-1, ook de bepalingen uit titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb wordt de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vastgesteld, tenzij er sprake is van één van de in het tweede lid genoemde situaties. In die gevallen kan de subsidie lager worden vastgesteld.
  
  
    9.2.	De rechtbank stelt voorop dat in de aanvraag van eiseres om een tegemoetkoming is gekozen voor een meetperiode vanaf 1 mei 2020. Die datum is tussen partijen ook niet in geschil. Het subsidieverleningsbesluit van 10 april 2020 vermeldt eveneens: “Dit bedrag is een tegemoetkoming in uw loonkosten, op basis van uw verwachte omzetverlies over de periode van 01-05-2020 tot en met 31-07-2020.” 
  
  
    9.3.	De rechtbank constateert dat eiseres geen bezwaar heeft gemaakt tegen dit verleningsbesluit, terwijl zij daaruit al had kunnen opmaken dat de in de aanvraag gekozen meetperiode niet strookte met de periode waarin haar omzetverlies het grootst was. 
  
  
    9.4.	Het niet benutten van rechtsmiddelen tegen het besluit van 10 april 2020 leidt ertoe dat dit besluit in rechte vaststaat. Het is vaste rechtspraak dat de inhoud van een subsidieverleningsbesluit dat in rechte onaantastbaar is, bij de vaststelling van de subsidie niet meer ter discussie kan staan. Eiseres kon het startmoment van de meetperiode dan ook niet meer betwisten in haar procedure tegen het subsidievaststellingsbesluit. Haar beroepsgrond tegen de door de minister toegepaste meetperiode slaagt niet.
  
  
    9.5.	De rechtbank concludeert dat de minister in het geval van eiseres bevoegd was om de subsidie lager vast te stellen op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb, omdat de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten. 
  
  
    
      Had de minister van deze bevoegdheid gebruik mogen maken?
    
  
  
    10.1.	Voor de beoordeling van de vraag of de subsidie van eiseres lager kon worden vastgesteld, is van belang dat bij het aanvragen van de NOW-subsidie en de voorschotverlening noodgedwongen moest worden uitgegaan van een aantal onzekere factoren, zoals het verwachte omzetverlies. Dit is te wijten aan de opzet van de NOW-1 en de noodzaak om werkgevers zo snel mogelijk van een voorschot te voorzien. Het gevolg daarvan is dat werkgevers rekening moesten houden met het feit dat het subsidiebedrag lager kon uitvallen indien een van deze onzekere factoren zich zou voordoen. De NOW-1 bevat ook geen hardheidsclausule op basis waarvan de minister bevoegd zou zijn om in bijzondere gevallen af te wijken van de tekst van de NOW-regeling.
  
  
    10.2.	Hoewel de rechtbank oog heeft voor het nadeel dat eiseres door de lagere subsidievaststelling treft, kan dit niet leiden tot het oordeel dat het subsidievaststellingsbesluit onevenredig is. Door geen rechtsmiddelen aan te wenden tegen het besluit van 10 april 2020 heeft eiseres berust in de keuze voor de meetperiode vanaf 1 mei 2020. De minister heeft die datum dan ook als uitgangspunt kunnen en moeten nemen voor de berekening van de definitieve tegemoetkoming NOW-1. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
  
  
    
      Conclusie en gevolgen
    
  
  11. Het beroep van eiseres is ongegrond. Dat betekent dat het besluit van 23 augustus 2021 in stand blijft en dat eiseres het bedrag van € 23.728,- teveel ontvangen voorschot moet terugbetalen. Omdat het beroep ongegrond is, krijgt eiseres het griffierecht niet terug en ook geen vergoeding van haar proceskosten. 
  
    
      Beslissing
    
  
  
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
  
  
    Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M.J. Hardy, rechter, in aanwezigheid van E.M. Hendriks – van der Haar, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 september 2022
  
  
    griffier rechter
  
  
    Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 8 september 2022
  
  
    
      Informatie over hoger beroep
    
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met de uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
  
  
    
      Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht
    
    
      
        Artikel 4:46
      
    
    1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    2 De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    a.	de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
    b.	de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
    c.	de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
    d.	de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.
    3 Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.
    
    
  
  
    NOW-1 
    
    
      
        Artikel 4. Voorwaarden voor subsidieverlening
      
      De Minister kan aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 maart tot en met 31 juli 2020 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 maart tot en met 31 mei 2020.
    
    
    
      
        Artikel 8. Aanvraag van de subsidieverlening
      
    
    1. De werkgever dient een subsidieaanvraag in door middel van een door de Minister beschikbaar gesteld formulier.
    2. Een aanvraag voor subsidie kan worden ingediend vanaf 14 april 2020, of een eerder tijdstip, dat bekend gemaakt wordt via www.uwv.nl, tot en met 31 mei 2020.
    3. De werkgever kan eenmaal per loonheffingennummer een subsidieaanvraag indienen.
    4. In de subsidieaanvraag wordt in ieder geval vermeld:
    a.	indien de werkgever na 31 augustus 2019 een wtv-aanvraag heeft ingediend, het dossiernummer van de aanvraag;
    b.	de verwachte omzetdaling, uitgedrukt in hele procenten, afrondend naar boven;
    c.	in welke aaneengesloten periode van drie kalendermaanden binnen de periode van 1 maart tot en met 31 juli 2020 de werkgever een omzetdaling verwacht;
    d.	het loonheffingennummer; en
    e.	het rekeningnummer waarop de werkgever betalingen van de Belastingdienst inzake loonheffingen ontvangt.
    
    
  
  
    Toelichting bij NOW-1 
    
    
      
        Artikel 4. Voorwaarden voor subsidieverlening 
      
      In artikel 4 zijn de voorwaarden voor het aanvragen van de subsidie geformuleerd. De werkgever heeft de mogelijkheid om subsidie voor loonkosten te ontvangen over de periode 1 maart tot en met 31 mei 2020.De werkgever komt in aanmerking voor subsidieverlening als hij ten minste 20% omzetdaling verwacht over een periode van drie aaneengesloten kalendermaanden. Deze periode van drie aaneengesloten kalendermaanden waarin de (verwachte) omzetdaling zich voordoet, hoeft niet parallel te lopen met de periode waarover subsidie wordt ontvangen. De bij de subsidieaanvraag te kiezen drie aaneengesloten kalendermaanden moeten vallen binnen de periode 1 maart tot en met 31 juli 2020. Het is aan de werkgever welke drie aaneengesloten kalendermaanden hij binnen de omzetperiode opgeeft bij de subsidieaanvraag. In het kader van uitvoerbaarheid is gekozen voor drie aaneengesloten kalendermaanden, wat betekent dat de periode aanvangt op de eerste dag van een maand. Welke 
      stukken de werkgever dient aan te leveren, volgt uit artikel 8. 
      De subsidie wordt verstrekt per loonheffingennummer. Een werkgever die beschikt over meerdere loonheffingennummers doet voor elk loonheffingennummer dus een aparte aanvraag, waarbij voor alle loonheffingennummers één periode voor de omzetdaling worden uitgekozen. De werkgever kan per loonheffingennummer één aanvraag doen. Een tweede aanvraag voor hetzelfde loonheffingennummer wordt niet in behandeling genomen.
    
    
  
  
     Staatscourant 2020, 19874, p. 21. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld Rb. Den Haag 3 december 2020 (ECLI:NL:RBDHA:2020:12268), Rb. Zeeland-West-Brabant 19 maart 2021 (ECLI:NL:RBZWB:2021:1292), Rb. Gelderland 19 maart 2021, ECLI:NL:RBGEL:2021:1286) en Centrale Raad van Beroep 22 september 2021 (ECLI:NL:CRVB:2021:2392).
  
  
     Tweedekamer.nl, 2020D35146.
  
  
     Staatscourant 2020, 19874, p. 8-9.
  
  
     CRvB 22 september 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2392.
  
  
     Bijvoorbeeld CBb 8 mei 2008, ECLI:NL:CBB:2008:BD2204; ABRvS 17 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL4157 en ABRvS 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5195.
  
  
     Zie bijvoorbeeld CRvB 2 juni 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1282.