ECLI:NL:RBMNE:2020:4693, Rechtbank Midden-Nederland, 30-10-2020, AWB - 19 _ 4910
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2020-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhavingszaak over een hoogspanningslijn. Tussenuitspraak. De rechtbank oordeelt dat het college van burgemeester en wethouders niet aannemelijk heeft gemaakt dat voor de bouw van twee hoogspanningsmasten eind jaren 1960 een bouwvergunning is verleend. Bij archiefonderzoek is geen bouwvergunning aangetroffen, en de documenten die het college wel heeft gevonden zijn onvoldoende om het bestaan van zo’n vergunning aannemelijk te achten. Uit die documenten kan niet worden afgeleid dat voor de hoogspanningsverbinding destijds alle benodigde toestemmingen zijn gevraagd aan de betrokken bevoegde gezagen, en ook niet dat het daarom niet anders kan dat dit ook is gebeurd ten aanzien van deze hoogspanningsmasten. Er is sprake geweest van opeenvolgende gemeentelijke en een provinciale herindeling. In de tijd dat de hoogspanningslijn werd aangelegd liep het tracé over het grondgebied van een heel aantal gemeenten. Het is niet ondenkbaar dat bij de voorbereiding is vergeten om bij een daarvan een vergunning aan te vragen, en dat dit in de jaren daarna ook nooit tot handhaving heeft geleid. Het college heeft ten onrechte aangenomen dat hij niet bevoegd was tot handhaving. Hij krijgt via een bestuurlijke lus de gelegenheid om nader te besluiten over het handhavingsverzoek.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 19/4910-T
  
  
    tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 oktober 2020 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser 1] , [eiseres] , [eiser 2] en 
    
      V.O.F. [eiser 3] uit [woonplaats] , eisers, 
      (gemachtigde: mr. M.J.H. van Baalen),
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen, verweerder
      (gemachtigde: M. de Graaff).
    
    
  
  
    Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: TenneT TSO B.V.
    (gemachtigde: mr. M. Engelen).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Deze zaak gaat over de hoogspanningslijn die vlakbij en deels over de percelen van eisers aan het [gebied] in [woonplaats] (gemeente De Ronde Venen) loopt, en over het verzoek dat zij hebben gedaan aan het college om handhavend op te treden tegen het bestaan van de hoogspanningsmasten en tegen het gebruik van de hoogspanningslijn. 
    
    
    
      Eisers wonen al lange tijd op deze percelen en hebben daar hun aannemersbedrijf. [eiser 2] is de (volwassen) zoon van [eiser 1] en [eiseres] . Hij is op de percelen opgegroeid en heeft gezondheidsklachten. Eisers denken dat die klachten moeten zijn ontstaan door de langdurige blootstelling aan het magneetveld van de hoogspanningslijn.
    
    
    
      De leidingen van de hoogspanningslijn lopen recht over het perceel van [eiser 1] en [eiseres] en nabij de percelen van het aannemersbedrijf en [eiser 2] . De lijn wordt op deze plek gedragen door een hoogspanningsmast direct ten noorden van de percelen van eisers, en een hoogspanningsmast aan de zuidzijde, aan de overkant van de rivier het [rivier] . De hoogspanningslijn is rond 1969 gebouwd.
    
    
    
      De hoogspanningslijn is de verbinding Diemen-Krimpen. De verbinding is een onderdeel van het landelijke hoogspanningsnet. Tennet is aangewezen als netbeheerder van het landelijke hoogspanningsnet.
    
    
    
      Eisers hebben bij het college een handhavingsverzoek gedaan ten aanzien van de hoogspanningslijn. Het college heeft dat verzoek afgewezen met het besluit van                                 24 april 2019. Met het besluit van 1 oktober 2019 heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Daartegen hebben eisers beroep ingediend, dat nu bij de rechtbank voorligt.
    
    
    
      De zaak is behandeld op de zitting van 24 september 2020. Eisers waren aanwezig, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college en Tennet hebben zich door hun gemachtigde laten vertegenwoordigen.
    
    
    
  
  
    Het oordeel van de rechtbank
    
    1. De rechtbank heeft in deze tussenuitspraak beoordeeld of het college terecht het standpunt heeft ingenomen dat ten aanzien van de hoogspanninglijn geen sprake is van een overtreding van de bepalingen van de Wabo. De conclusie is dat dat standpunt niet terecht is, voor wat betreft de bouw en het in stand laten van de hoogspanningsmasten in de nabijheid van de percelen van eisers. Daarvoor is een vergunning nodig en het is niet aannemelijk geworden dat die vergunning is verleend. Voor wat betreft het gebruik van de hoogspanningslijn volgt de rechtbank wel het standpunt van het college dat dit past binnen de geldende bestemmingsplannen.
    
    2. De rechtbank heeft zich beperkt tot een beoordeling van de vraag of er een overtreding van de Wabo is. Dat is immers de basis geweest voor de besluitvorming van het college en dat is de eerste stap die binnen het geldende juridisch kader moet worden gezet in een handhavingsprocedure. Dit betekent dat eisers geen antwoord krijgen op de vraag of een hoogspanningslijn dichtbij een woonperceel wenselijk is in het kader van gezondheidsoverwegingen. Verweerder en Tennet krijgen geen antwoord op de vraag of de landelijke elektriciteitsvoorziening niet belangrijker is dan het hebben van een bouwvergunning. De zaak is met deze tussenuitspraak dan ook nog niet ten einde, maar het is niet aan de rechtbank om een bestuurlijke afweging te maken over het wel of niet handhavend optreden tegen de vastgestelde overtreding. Het college krijgt de gelegenheid om daarover een nieuw besluit te nemen.
    
    3. Hierna volgen de overwegingen die aan het oordeel van de rechtbank ten grondslag liggen.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        De omvang van het geding bij de rechtbank
      
    
    4. De rechtbank beoordeelt alleen of er een overtreding is in de directe omgeving van de percelen van eisers. In het handhavingsverzoek is namelijk nadrukkelijk de relatie gelegd tussen de eigendom van de kadastrale percelen van eisers en de situering van de hoogspanningslijn op en nabij de percelen. Concreet betekent dit dat de rechtbank kijkt naar de hoogspanningslijn, zoals die wordt gevormd door de twee hoogspanningsmasten ten noorden en ten zuiden van de percelen van eisers, en door de leidingen die tussen deze masten over de percelen van eisers lopen.
    
    5. Op de zitting is namens eisers aangevoerd dat zij bedoeld hebben dat handhavend wordt opgetreden tegen de gehele hoogspanningsverbinding, voor zover die op het grondgebied van de gemeente De Ronde Venen loopt. Nog afgezien van de vraag of eisers als belanghebbende kunnen worden aangemerkt voor dit hele traject, is die insteek echter niet uit het handhavingsverzoek af te leiden. Omdat de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer kan worden uitgebreid, beperkt de rechtbank zich dan ook tot de situatie rondom de percelen van eisers.
    
    6. Uit het handhavingsverzoek kan worden afgeleid dat het betrekking heeft op overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in brede zin. Het college heeft dat in de beslissing op bezwaar ook zo opgevat. Hij heeft in de eerste plaats beoordeeld of er sprake is van een overtreding van het verbod om te bouwen zonder omgevingsvergunning. In de tweede plaats heeft het college beoordeeld of het gebruik van de hoogspanningsverbinding past binnen de regels van de geldende bestemmingsplannen. De rechtbank houdt ook deze scheiding aan, maar gaat eerst op het gebruik en dan op het bouwen. Daaraan voorafgaand behandelt de rechtbank een procedureel punt.
    
    
      
        Eisers moesten kunnen reageren op de revisietekeningen
      
    
    7. Op de hoorzitting van 14 augustus 2019 heeft het college revisietekeningen uit het archief van de provincie Noord-Holland in het geding gebracht. Eisers hebben toen gevraagd om daarop na de hoorzitting nog te mogen reageren, maar hebben die gelegenheid niet gekregen. De revisietekeningen zijn door de bezwaarschriftencommissie wel betrokken in haar advisering, waarop de beslissing op bezwaar is gebaseerd. De revisietekeningen zijn aldus mede aan dat besluit ten grondslag gelegd.
    
    8. Eisers maken terecht bezwaar tegen deze gang van zaken. De rechtbank overweegt dat niet van eisers verwacht had kunnen worden dat zij direct op de hoorzitting op de revisietekeningen hadden kunnen reageren, gelet op de aard daarvan. Door na de hoorzitting geen nadere reactiemogelijkheid te bieden, terwijl de revisietekeningen wel bij de besluitvorming zijn betrokken, heeft het college gehandeld in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor. Deze beroepsgrond slaagt. 
    
    9. Eisers hebben in de beroepsprocedure wel een standpunt ingenomen over de revisietekeningen. De rechtbank heeft de zaak mede aan de hand daarvan verder inhoudelijk beoordeeld.
    
    
      
        Het gebruik van de hoogspanningslijn past binnen de bestemmingsplannen
      
    
    10. Het college legt aan dit onderdeel van de afwijzing van het handhavingsverzoek ten grondslag dat het gebruik van de hoogspanningslijn past binnen de bestemming ‘Leiding - Hoogspanningsverbinding’ zoals die voor de percelen geldt. Volgens eisers wordt daaraan niet voldaan, omdat de magneetveldzone van de hoogspanningslijn zich ten onrechte uitstrekt tot buiten de grenzen van die bestemming.
    
    11. Er gelden op de percelen twee bestemmingsplannen die een identieke regeling hebben, waarbij de zone van de hoogspanningslijn de dubbelbestemming ‘Leiding - Hoogspanningsverbinding’ heeft. Op grond van de bestemmingsomschrijving in de planregels zijn deze gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor een bovengrondse hoogspanningsleiding en voor het tegengaan van een te hoge magneetveldbelasting op magneetveldgevoelige en magneetveldbeoordelingsplichtige objecten.
    
    12. De rechtbank oordeelt dat de bestemmingsomschrijving op zichzelf niet tot de conclusie kan leiden dat de magneetveldbelasting op de percelen van eisers te hoog is en dat alleen dat al tot een overtreding van het bestemmingsplan leidt. De term ‘te hoge magneetveldbelasting’ is hier immers niet nader gedefinieerd. De betekenis van deze bepaling komt pas tot uitdrukking in samenhang met de specifieke gebruiksregels. Die bepalen dat het gebruik van gronden en bouwwerken binnen de magneetveldzone van een hoogspanningsleiding als magneetveldgevoelig object dan wel magneetveldbeoordelingsplichtig object strijdig is met de bestemming, met uitzondering van bestaande objecten. De conclusie is dan ook dat de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan het bestaan van de hoogspanningslijn toestaan, en dat alleen ten aanzien van nieuwe objecten bescherming wordt geboden tegen een te hoge magneetveldbelasting. Deze regeling is dus beperkend voor het in gebruik nemen van nieuwe magneetveldgevoelige en magneetveldbeoordelingsplichtige objecten, maar is dat niet voor het gebruik van de bestaande hoogspanningsverbinding. Eisers wijzen er terecht op dat deze beperking tot nieuwe objecten niet in de bestemmingsomschrijving tot uitdrukking komt, maar de rechtbank oordeelt dat de strekking van de regeling in samenhang met de specifieke gebruiksregels voldoende duidelijk is. Als eisers van mening zijn dat ook bestaande objecten beter beschermd moeten worden tegen een te hoge magneetveldbelasting, hadden zij dat bij de totstandkoming van het bestemmingsplan aan de orde kunnen stellen.
    
    13. Eisers hebben nog gewezen op de bepaling in de planregels dat de magneetveldzone van de leiding binnen de bestemmingsgrenzen moet vallen. Die bepaling is echter alleen opgenomen in de bouwregels. Met het college is de rechtbank van oordeel dat dat betekent dat deze bepaling geen rol kan spelen bij de vraag of het gebruik van de hoogspanningsleiding past in het bestemmingsplan. Deze bepaling speelt wél een rol als een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor de bouw van een hoogspanningsmast. In dat geval zal hieraan getoetst moeten worden, en zal een vergunning alleen verleend kunnen worden voor een hoogspanningsmast ten behoeve van een leiding waarvan de magneetveldzone binnen de bestemmingsgrens valt. Die toetsing is nu niet aan de orde.
    
    14. De rechtbank oordeelt in het licht van het voorgaande dat het college terecht heeft geconstateerd dat geen sprake is van een overtreding van de gebruiksregels van het bestemmingsplan en dat hij daarom op dit punt niet bevoegd is om handhavend op te treden. De daartegen gerichte beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Er geldt een vergunningsplicht voor de bouw van de hoogspanningsmasten
      
    
    15. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo is het verboden om een bouwwerk dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. Dezelfde verboden waren voor 2010 opgenomen in de Woningwet, ten aanzien van het bouwen en in stand laten van een bouwwerk zonder bouwvergunning. Op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wabo is (als hoofdregel) het college het bestuursorgaan dat bevoegd is om een omgevingsvergunning te verlenen. 
    
    16. Het oprichten van de hoogspanningsmasten moet worden aangemerkt als bouwen in de zin van de Wabo. Het vervolgens bevestigen van hoogspanningsleidingen aan de masten kan echter niet als bouwen in de zin van de Wabo worden aangemerkt. Dat volgt uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De rechtbank past die rechtspraak ook toe op hoogspanningslijnen die voor de inwerkingtreding van de Wabo zijn gebouwd. Er is namelijk geen reden om bouwen in de zin van de toenmalige Woningwet anders te benaderen dan nu onder de Wabo. De rechtbank kijkt voor het aspect bouwen dus alleen naar de twee hoogspanningsmasten en niet naar de leidingen.
    
    
      
        Het college moet het bestaan van een vergunning aannemelijk maken
      
    
    17. Het college legt aan de afwijzing van het handhavingsverzoek op het onderdeel bouwen ten grondslag dat het niet anders kan zijn, dan dat voor het oprichten van de hoogspanningsverbinding omstreeks 1969 een vergunning moet zijn verleend door het toenmalige bevoegd gezag. Hoewel het college die vergunning niet heeft kunnen vinden, kan dit volgens hem worden afgeleid uit andere documenten die wel gevonden zijn. Eisers betwisten dit. Zij gaan ervan uit dat geen vergunning is verleend en dat de hoogspanningsmasten dus illegale bouwwerken zijn.
    
    18. Het is aan het college als bevoegd gezag om toezicht te houden op de naleving van regelgeving en handhavend op te treden als er een overtreding is. Door een belanghebbende kan aan het bevoegd gezag worden gevraagd om handhavend op te treden jegens een derde. Het ligt in dat geval op de weg van die belanghebbende om het bevoegd gezag enig aanknopingspunt te bieden voor onderzoek naar de vraag of de derde tegen wie handhavend optreden gevraagd wordt een overtreding begaat of heeft begaan. Het is echter niet vereist dat de burger de overtreding bewijst. Het is aan het bevoegd gezag om te onderzoeken of sprake is van een overtreding. Wat betreft de bewijslast sluit de rechtbank in zoverre aan bij voor deze zaak relevante rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
    
    19. In dit geval is niet in geschil dat voor de bouw van de hoogspanningsmasten een omgevingsvergunning vereist is. Daarmee hebben eisers voldoende aanknopingspunten gegeven voor het college om verder onderzoek te doen. Als bij de bouw in 1969 inderdaad een bouwvergunning is verleend op basis van de toenmalige Woningwet, dan wordt die vergunning op grond van het overgangsrecht nu als omgevingsvergunning aangemerkt. Als duidelijk is dat er een vergunning is verleend, dan is er geen sprake meer van een overtreding. Omdat het college zich bij zijn besluitvorming op het handhavingsverzoek beroept op een vergunning, is het ook aan het college om het bestaan daarvan aannemelijk te maken. 
    
    
      
        Het archiefonderzoek door het college
      
    
    20. Het college heeft toegelicht dat zij onderzoek heeft gedaan naar het bestaan van een vergunning. Eerst in de aanloop naar de beslissing op bezwaar, en vervolgens ook nog nadat eisers beroep hadden ingediend. In het archief van de gemeente De Ronde Venen is geen vergunning aangetroffen. Omdat er in de loop der jaren verschillende gemeentelijke en een provinciale herindeling is geweest, is ook navraag gedaan bij de buurgemeenten en bij de provincie Noord-Holland, maar ook in die archieven is geen vergunning gevonden voor de hoogspanningslijn op deze locatie.
    
    
    21. Het college heeft wel de volgende documenten gevonden:
    
      
        twee bladen van een revisietekening ‘provinciale wegen tracé XXVII Diemen-Weesp-Hilversum, gemeente Weesperkarspel, gedeelte tussen Gaasper- en Geinbrug’ van Provinciale Waterstaat van Noord-Holland;
      
      
        drie bladen van een tekening ‘te bouwen 380 kv lijn’ met vermelding van de gemeenten Diemen, Weesperkarspel, Nigtevecht en Baambrugge;
      
      
        een ontheffing van het Wegenreglement Noord-Holland voor het spannen en hebben van een hoogspanningslijn over de provinciale weg Diemen-Weesp-Hilversum en over de weg Gein oostzijde, verleend op 9 september 1968 door het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland aan N.V. S.E.P.;
      
      
        een aanvraag bouwvergunning voor bouwkundige voorzieningen voor een 380 kV-schakelstation in de Overdiemerpolder, van 31 oktober 1969 van N.V. Samenwerkende Elektriciteits-Productiebedrijven aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Diemen;
      
      
        en bouwvergunning voor een 380 kV-schakelstation in de Overdiemerpolder, verleend op 6 november 1969 door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Diemen aan N.V. Samenwerkende Elektriciteits-Productiebedrijven;
      
      
        een bouwvergunning voor vijf stalen hoogspanningsmasten in de polder Breeveld, van 25 februari 1969, verleend door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Woerden aan N.V. Samenwerkende Elektriciteits-Productiebedrijven;
      
      
        een bouwvergunning voor zes hoogspanningsmasten, van 5 september 1968, verleend door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Kockengen aan N.V. S.E.P.;
      
      
        een ‘interne nota’ van Bouwbureau 380 kV van 30 oktober 1968, waarin wordt verwezen naar een brief van de inspecteur der Domeinen en naar twee toegezonden bouwvergunningen.
      
    
    
    
      
        De gevonden documenten maken het bestaan van een vergunning niet aannemelijk
      
    
    22. De rechtbank oordeelt dat het college er niet in is geslaagd om aannemelijk te maken dat voor de bouw van de hoogspanningsmasten een vergunning is verleend. De omstandigheid dat er geen bouwvergunning in het archief van de gemeente is aangetroffen, doet vermoeden dat geen vergunning is verleend. De rechtbank heeft vervolgens gekeken naar de documenten die het college in de archieven heeft gevonden. Anders dan het college meent, zijn deze documenten onvoldoende om aannemelijk te achten dat er naast deze documenten ook een bouwvergunning voor de in deze zaak aan de orde zijnde hoogspanningsmasten moet zijn geweest.
    
    23. In de eerste plaats heeft het college geen duidelijkheid kunnen geven over het moment waarop een vergunning zou zijn verleend, over de aard van die vergunning en over het orgaan dat die vergunning zou hebben verleend. Partijen zijn er aanvankelijk van uitgegaan dat het de vraag was of een bouwvergunning op grond van Woningwet is verleend. Gelet op de periode waaruit de andere door het college gevonden documenten stammen zou die vergunning eind jaren 1960 moeten zijn verleend. In die periode is er een gemeentelijke herindeling geweest, waarbij de voormalige gemeente Weesperkarspel is opgeheven en waarbij de percelen van eisers voor een periode zijn overgegaan naar de gemeente Amsterdam. Afhankelijk van de datum van de vergunning zou deze dan door het college van burgemeester en wethouders van een van deze gemeenten moeten zijn verleend, maar het college weet niet welk van de twee bestuursorganen het is geweest. Op de zitting heeft het college bovendien voor het eerst naar voren gebracht dat hij niet uitsluit dat niet een bouwvergunning is verleend, maar een door een orgaan van de Rijksoverheid verleende vergunning in het kader van het tracé van de hoogspanningslijn. Hoewel de rechtbank begrijpt dat het college zijn best heeft gedaan om alle informatie te verkrijgen en alle opties open houdt, moet wel worden geconstateerd dat de datum van de vergunning, de aard van de vergunning en de vergunningverlenende instantie nu dus in het midden blijven. Dat doet afbreuk aan de aannemelijkheid van het bestaan van de vergunning. Dat er een vergunning is verleend wordt immers aannemelijker als precies duidelijk is welke vergunning er wanneer en door wie is verleend, en als vervolgens alleen de vergunning zelf niet meer te vinden is. Dat is hier nu niet het geval.
    
    24. Het betoog van het college is er in feite op gericht dat uit de andere aangetroffen besluiten en documenten moet worden afgeleid dat destijds alle benodigde toestemmingen zijn gevraagd aan de betrokken bevoegde gezagen, en dat het daarom niet anders kan dat dit ook is gebeurd ten aanzien van de hoogspanningsmasten bij de percelen van eisers. De rechtbank overweegt in de eerste plaats dat het niet zo is dat bij de documenten die het college heeft gevonden alle bouwtoestemmingen voor de hoogspanningslijn Diemen-Krimpen zitten: alleen de bouwvergunningen voor de masten op het grondgebied van de toenmalige gemeenten Woerden en Kockengen zijn gevonden. Opmerkelijk is bijvoorbeeld dat wel een bouwvergunning voor het schakelstation in de gemeente Diemen is gevonden, maar niet een bouwvergunning voor hoogspanningsmasten in diezelfde gemeente. De hoogspanningslijn loopt bovendien ook over het grondgebied van de voormalige gemeente Abcoude, die bij haar opheffing (net als de percelen van eisers) is opgegaan in de huidige gemeente De Ronde Venen, terwijl het college ook van Abcoude geen bouwvergunning heeft kunnen vinden. Deze omstandigheden doen de vraag rijzen of uit de gevonden documenten daadwerkelijk kan worden afgeleid dat afgezien van het grondgebied van de gemeente Weesperkarspel/Amsterdam alle bouwvergunningen voor de hoogspanningslijn zijn verleend.
    
    25. Zelfs als ten gunste van het college zou worden aangenomen dat alle overige bouwtoestemmingen in de andere gemeenten inderdaad zouden zijn verleend, is dat naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende om het bestaan van een vergunning voor het traject in Weesperkarspel/Amsterdam aannemelijk te achten. In de tijd dat de hoogspanningslijn werd aangelegd liep het tracé over het grondgebied van een heel aantal gemeenten. Het is mogelijk dat bij de voorbereiding is vergeten om bij een daarvan een vergunning aan te vragen, en dat dit in de jaren daarna ook nooit tot handhaving heeft geleid. In het geval van het gedeelte van de hoogspanningslijn rondom de percelen van eisers is sprake geweest van opeenvolgende gemeentelijke en een provinciale herindeling. Daardoor is dit mogelijke scenario zeker niet ondenkbaar. 
    
    26. Ook de andere documenten, die niet over bouwvergunningen gaan, overtuigen de rechtbank niet. Van de onder a) genoemde revisietekening is niet duidelijk dat het om de hoogspanningsverbinding Diemen-Krimpen gaat. Ten oosten van de hoogspanningslijn waar deze zaak om gaat ligt namelijk een andere hoogspanningslijn, terwijl op een van de twee bladen (bij de omschrijving ‘huize Padmos’) een begraafplaats te zien is. Eisers wijzen er terecht op dat dit kaartmateriaal overeenkomst met de huidige situatie bij de begraafplaats Driemond, waar de andere, oostelijker gelegen hoogspanningslijn de provinciale weg kruist. Uit de documenten kan verder niet méér worden afgeleid, dan dat er mogelijk aanpassingen zijn gedaan aan provinciale wegen ten behoeve van de hoogspanningsverbinding en dat er bouwkundige voorzieningen en een schakelstation zijn opgericht. Deze omstandigheden passen bij de feitelijke oprichting en de aanwezigheid van de hoogspanningsverbinding, net als de door eisers overgelegde overeenkomst uit 1969, waarbij daarvoor ten laste van hun percelen zakelijke rechten zijn gevestigd. Al deze documenten maken echter niet aannemelijk dat voor het oprichten van de hoogspanningsmasten bij de percelen van eisers een vergunning is verleend.
    
    
      
        Het college is bevoegd om te gaan handhaven ten aanzien van de bouw
      
    
    27. De conclusie is dat het ervoor moet worden gehouden dat er geen vergunning is verleend voor de hoogspanningsmasten. Daarmee is sprake van een overtreding van de in overweging 15. genoemde verboden om een bouwwerk op te richten zonder omgevingsvergunning en om een bouwwerk dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. 
    
    28. Het college is bevoegd om hiertegen handhavend op te treden, in ieder geval door oplegging van een last onder bestuursdwang. Het enkele bestaan van de overtredingen is daarvoor voldoende: het overtrederschap speelt bij het toepassen van bestuursdwang geen rol. De rechtbank oordeelt dan ook dat het college aan zijn besluitvorming ten onrechte ten grondslag heeft gelegd dat hij niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen de bouw van de hoogspanningsmasten en het in stand laten daarvan. Deze beroepsgrond slaagt. De beslissing op bezwaar van 1 oktober 2019 is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. 
    
    
      
        Er moet een nieuw besluit komen
      
    
    29. De rechtbank zal de zaak niet zelf afhandelen (zelf voorzien). Nu vast staat dat sprake is van een overtreding en dat het college bevoegd is om daartegen handhavend op te treden, vereist de verdere afdoening van het handhavingsverzoek namelijk dat het college alsnog beoordeelt of hij van die bevoegdheid gebruik moet maken. Dat vergt een bestuurlijke afweging door het college, voordat de rechtbank daarover een oordeel kan geven. Het college krijgt daarom van de rechtbank de gelegenheid om een nieuw besluit te nemen waarin deze afweging wordt gemaakt, ter aanvulling op of ter (gedeeltelijke) vervanging van de beslissing op bezwaar van 1 oktober 2019. Afhankelijk van de uitkomst daarvan kan het college de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand laten, of moet hij alsnog tot handhaving overgaan. Op deze wijze kan het college het door de rechtbank geconstateerde gebrek herstellen. Daarvoor krijgt het college acht weken de tijd. Het nieuwe besluit wordt vervolgens in deze procedure betrokken: eisers mogen daar dan een standpunt over innemen, waarna de rechtbank zich er verder over zal buigen.
    
    30. Het kan zijn dat het college het gebrek niet wil herstellen, bijvoorbeeld omdat hij zijn visie op de aannemelijkheid van het bestaan van de bouwvergunning en daarmee zijn bevoegdheid tot handhaving een principieel punt vindt. Als het college ervoor kiest om het gebrek niet te herstellen dan moet hij dat zo spoedig mogelijk laten weten. De rechtbank zal in een einduitspraak de beslissing op bezwaar van 1 oktober 2019 dan in beginsel vernietigen, waarna daartegen hoger beroep open staat.
    
    31. De rechtbank neemt nu nog geen beslissing over proceskosten, dat gebeurt in een eventuele einduitspraak.
    
    
      
        Aanwijzingen voor het nieuwe besluit
      
    
    32. De in overweging 8. geconstateerde schending van het beginsel van hoor en wederhoor hoeft het college niet te herstellen. Dat is immers al gebeurd in de beroepsprocedure, waarin eisers goed hebben kunnen reageren op de revisietekeningen.
    
    33. Over het gebruik van de hoogspanningslijn volgt uit deze uitspraak dat het college het handhavingsverzoek op dit punt terecht heeft kunnen afwijzen. De beslissing op bezwaar van 1 oktober 2019 hoeft op dit punt dus niet gewijzigd te worden. 
    
    34. Met betrekking tot de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo (de bouw) en van artikel 2.3a, eerste lid van de Wabo (het in stand laten van de hoogspanningsmasten) geldt dat het college bevoegd is handhavend op te treden door het opleggen van een last onder bestuursdwang. Of het college ook een last onder dwangsom kan opleggen is afhankelijk van een nadere beoordeling. Ten aanzien van de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo (de bouw) geldt dat alleen de partij die eind jaren 1960 de hoogspanningsmasten heeft gebouwd of heeft laten bouwen als overtreder is aan te merken. Als Tennet niet die partij is, kan aan haar in zoverre geen last onder dwangsom worden opgelegd. Ten aanzien van de overtreding van artikel 2.3a, eerste lid van de Wabo (het in stand laten van de hoogspanningsmasten) geldt dat een last onder dwangsom kan worden opgelegd aan de huidige eigenaar/beheerder, maar met inachtneming van het volgende. Een nieuwe eigenaar kan pas door het per 1 april 2007 in werking getreden verbod, destijds voor het eerst geregeld in artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet, als overtreder worden aangemerkt. Als Tennet (of een andere als overtreder aan te merken partij) vóór deze datum het beheer over de hoogspanningsmasten heeft gekregen, moet worden beoordeeld of zij op dat moment concrete aanwijzingen had dat de hoogspanningsmasten zonder vergunning waren gebouwd. Als dat niet het geval is, dan verzet de rechtszekerheid zich ertegen dat het college een last onder dwangsom oplegt. De rechtbank verwijst naar de vaste rechtspraak hierover.
    
    35. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal het college in de regel van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het college worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Het college zal moeten onderzoeken of zijn handhavingsbevoegdheid beperkt is tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, of dat ook een last onder dwangsom kan worden opgelegd. Het college zal vervolgens moeten beoordelen of er zicht is op legalisering van de overtreding en of handhaving evenredig is in relatie tot de daarmee te dienen doelen. Tennet heeft op de zitting gezegd bereid te zijn om een omgevingsvergunning aan te vragen als dat nodig is. Bij de evenredigheid van handhavend optreden speelt het door het college en Tennet aangehaalde belang van het hoogspanningsnet voor de Nederlandse elektriciteitsvoorziening een rol. Zoals al is overwogen laat de rechtbank zich daar nu niet over uit, en is het eerst aan het college om deze afweging te maken.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        draagt het college op binnen 2 weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
      
      
        stelt het college in de gelegenheid om binnen 8 weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
      
      
        houdt iedere verdere beslissing aan.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van                              mr. A. Belhadi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 oktober 2020. 
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
  
  
     Uitspraak van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2526.
  
  
     Uitspraak van 18 april 2018, ECLI:NL:CBB:2018:128.
  
  
     Wet ‘Opheffing van de gemeente Weesperkarspel en toevoeging van het gebied dier gemeente met een deel van de gemeente Ouder-Amstel voorlopig aan de gemeente Amsterdam en later aan de gemeente Diemen’, Kamerstukken II, 1964-1965, 7991.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2196.