ECLI:NL:RVS:2021:2029, Raad van State, 08-09-2021, 202006121/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag voor een overtreding op 7 februari 2018 in een pand op het adres [locatie 1] te Den Haag aan [appellant] een last onder dwangsom van € 10.000,00 opgelegd.  Op 7 februari 2018 zijn in de woning op het adres [locatie 1] twee prostituees aangetroffen. Zij hebben verklaard de woning via internet voor enkele dagen te hebben gehuurd. De woning is eigendom van [appellant]. Het college heeft aan [appellant] een last onder dwangsom van € 10.000,00 opgelegd wegens gebruik van de woning in strijd met het bestemmingsplan. Het gebruik van de woning voor prostitutie en voor logies is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, gelezen in verbinding met de artikelen 18.1 en 23 van het bestemmingsplan. Op 12 juni 2018 zijn in de woning op het adres [locatie 2] twee prostituees aangetroffen. Zij hebben verklaard de woning via internet voor enkele dagen te hebben gehuurd.

202006121/1/A3.Datum uitspraak: 8 september 2021
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellant], wonend te [woonplaats],
      appellant,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 oktober 2020 in zaken nrs. 19/5479 19/5503 19/5505 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellant]
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 11 juni 2018 heeft het college voor een overtreding op 7 februari 2018 in een pand op het adres [locatie 1] te Den Haag aan [appellant] een last onder dwangsom van € 10.000,00 opgelegd.
    
    
    
      Bij besluit van 29 augustus 2018 heeft het college voor een overtreding op 12 juni 2018 in een pand op het adres [locatie 2] te Den Haag aan [appellant] een last onder dwangsom van € 5.000,00 opgelegd.
    
    
    
      Bij besluit van 3 oktober 2018 heeft het college voor een overtreding op 12 juni 2018 in een pand op het adres [locatie 2] te Den Haag aan [appellant] een boete van € 10.250,00 opgelegd.
    
    
    
      Bij drie afzonderlijke besluiten van 15 juli 2019 heeft het college de door [appellant] tegen deze drie besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 8 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 15 juli 2019 over de opgelegde boete ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarbij de in het besluit van 3 oktober 2018 vastgestelde boete van € 10.250,00 is gehandhaafd, de boete vastgesteld op € 10.000,00, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en de door [appellant] tegen de andere twee besluiten van 15 juli 2019 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig maar niet gevoegd met zaak nr. 202006119/1/A3, ter zitting behandeld op 12 augustus 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. de Groot, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. V. Boender-Wiebenga en mr. M.C. Remeijer-Schmitz, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    
      Regelgeving
    
    
    1. De relevante bepalingen uit de Huisvestingswet 2014, de Huisvestingsverordening Den Haag 2019, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en het bestemmingsplan Rivierenbuurt 2013 zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
      Inleiding
    
    
    
      [locatie 1]
    
    
    2. Op 7 februari 2018 zijn in de woning op het adres [locatie 1] twee prostituees aangetroffen. Zij hebben verklaard de woning via internet voor enkele dagen te hebben gehuurd. De woning is eigendom van [appellant].
    
    
      Het college heeft aan [appellant] een last onder dwangsom van € 10.000,00 opgelegd wegens gebruik van de woning in strijd met het bestemmingsplan. Het gebruik van de woning voor prostitutie en voor logies is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, gelezen in verbinding met de artikelen 18.1 en 23 van het bestemmingsplan.
    
    
    
      [locatie 2]
    
    
    3. Op 12 juni 2018 zijn in de woning op het adres [locatie 2] twee prostituees aangetroffen. Zij hebben verklaard de woning via internet voor enkele dagen te hebben gehuurd. De woning is eigendom van [appellant].
    
    
      Het college heeft aan [appellant] een boete van € 10.250,00 opgelegd wegens het zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning onttrekken van de woning. Dit is een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 5:2, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening.
    
    
    
      Daarnaast heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom van € 5.000,00 opgelegd wegens gebruik van de woning in strijd met het bestemmingsplan. Het gebruik van de woning voor prostitutie is een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, gelezen in verbinding met de artikelen 18.1 en 23 van het bestemmingsplan.
    
    
    
      Aangevallen uitspraak
    
    
    
      [locatie 1]
    
    
    4. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat op het perceel de bestemming "wonen" rust en dat een verblijf van een paar dagen niet als wonen kan worden aangemerkt. Het college staat vakantieverhuur uitsluitend toe als het gaat om tijdelijke verhuur van een eigen woning waarin men zelf woont. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er reguliere huurders in het pand woonden. Volgens het inspectierapport zijn geen persoonlijke spullen van reguliere huurders aangetroffen. Dat [appellant] een huurovereenkomst heeft overgelegd, leidt niet tot een ander oordeel, nu hieruit niet volgt dat de daarin genoemde personen ook daadwerkelijk in de woning woonden. Het college heeft terecht vraagtekens gezet bij de waarde van de overgelegde overeenkomsten, nu deze wat de data betreft in elkaar overlopen en er sprake is van verschillende huurders in beide in elkaar overlopende overeenkomsten. [appellant] heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat sprake was van toegestane vakantieverhuur. Het verblijf voor een paar dagen was daarom in strijd met het bestemmingsplan. Bovendien is ook het gebruik voor prostitutie in strijd met het bestemmingsplan. Het college was daarom bevoegd een last onder dwangsom op te leggen.
    
    
      Het college heeft [appellant] terecht als overtreder aangemerkt. Terecht heeft het college zich op het standpunt gesteld dat van [appellant] scherper toezicht mocht worden verwacht om te voorkomen dat de woning zou worden verhuurd voor prostitutie en voor verblijf van korte duur in strijd met het bestemmingsplan. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij toezicht heeft gehouden, bijvoorbeeld door regelmatig te controleren.
    
    
    
      [locatie 2]
    
    
    5. De rechtbank heeft de boete vastgesteld op € 10.000,00. Dit had het college in bezwaar moeten doen in verband met een wijziging van de Huisvestingsverordening.
    
    6. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat op het perceel de bestemming "wonen" rust en dat een verblijf van een paar dagen niet als wonen kan worden aangemerkt. Het college staat vakantieverhuur uitsluitend toe als het gaat om tijdelijke verhuur van een eigen woning waarin men zelf woont. Omdat in de basisregistratie personen (hierna: de brp) niemand stond ingeschreven op dit adres, kan geen sprake zijn geweest van toegestane vakantieverhuur. Het college heeft dan ook terecht gesteld dat de woning werd verhuurd voor verblijf van korte duur en om die reden aan de woonbestemming werd onttrokken. Daarnaast is het gebruik ten behoeve van prostitutie in strijd met het bestemmingsplan.
    
    
      In beroep heeft [appellant] naar voren gebracht dat de woning door een onderhuurder werd gebruikt. Nu niet is aangetoond dat sprake was van een reguliere huurder die de woning verhuurde, kan ook geen sprake zijn van onderhuur.
    
    
    
      Het college heeft [appellant] terecht aangemerkt als overtreder. Terecht heeft het college gesteld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij toezicht heeft gehouden, bijvoorbeeld door regelmatig te controleren.
    
    
    
      Hoger beroep
    
    
    7.	[ appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de woningen op reguliere wijze werden verhuurd en dat de reguliere huurders tot vakantieverhuur zijn overgegaan. Voor [locatie 1] volgt dit volgens hem uit de overgelegde huurovereenkomsten. Voor [locatie 2] stelt hij geen bewijs te hebben, afgezien van de persoonsgegevens van de huurders.
    
    
      [appellant] betoogt verder dat de rechtbank het daderschap onjuist heeft beoordeeld en heeft miskend dat hij als eigenaar alles heeft gedaan om onrechtmatig gebruik van de woning door illegale prostitutie te voorkomen. Hij voert aan dat hij niet verdiende aan de prostitutie en ook niemand aanzette tot prostitutie. Het gaat niet om handelingen die in zijn machtssfeer lagen en die hij heeft aanvaard. Hij stelt al het mogelijke te hebben gedaan om prostitutie tegen te gaan. Hij gaf nog wel toestemming aan huurders om hun woning voor vakantieverhuur beschikbaar te stellen, maar uitsluitend indien in opdracht van hemzelf controle bestond over de gebruikers van de woning door een intake op het kantoor aan de Weteringkade. Aan de hand van een prostitutieprotocol vond een concrete check plaats, onder meer op grond van risicolanden en risicoprofielen. In aanmerking moet worden genomen dat prostitutie een meer heimelijke overtreding is, die lastiger te constateren en te bewijzen is. Van medeplegen is ook geen sprake, omdat geen sprake was van een bewuste samenwerking en gezamenlijke uitvoering. Het bestuursrecht kent niet de figuur van medeplichtigheid, aldus [appellant].
    
    
    - Overtreding?
    
    
      7.1.
      Niet in geschil is dat het verhuren voor enkele dagen van de woning op het adres [locatie 1] in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Evenmin is in geschil dat de woning op het adres [locatie 2] door het verhuren van de woning voor enkele dagen aan de bestemming tot bewoning is onttrokken in de zin van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 5:2, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019. Het college trad destijds niet handhavend op tegen vakantieverhuur indien de vakantieverhuur werd gedaan door de hoofdbewoner van de woning. In geschil is of aan deze voorwaarde is voldaan.
      
      
        Bij de controle van de woning op het adres [locatie 1] zijn geen persoonlijke spullen van anderen dan de twee prostituees aangetroffen. [appellant] heeft een huurovereenkomst voor deze woning overgelegd en erop gewezen dat de in de huurovereenkomst vermelde personen op dit adres stonden ingeschreven in de brp. Hiermee heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat deze personen, ondanks het ontbreken van persoonlijke spullen van hen in de woning, ten tijde van de controle hoofdbewoners van de woning waren. Als al aannemelijk zou zijn dat deze personen de hoofdbewoners waren, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de verhuur voor enkele dagen namens deze hoofdbewoners heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake was van door het college toegestane vakantieverhuur.
      
      
      
        In de brp stond niemand ingeschreven op het adres [locatie 2]. Ook overigens heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de woning regulier werd verhuurd. Hij erkent dat hij dit niet kan bewijzen. Alleen al daarom is niet aannemelijk dat de verhuur aan de twee aangetroffen personen plaatsvond door de hoofdbewoners, hetgeen wel is vereist om het als toegestane vakantieverhuur aan te merken.
      
      
      
        Het college was dan ook bevoegd handhavend op te treden tegen het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de woning op het adres [locatie 1] voor logies en tegen de onttrekking van de woning op het adres [locatie 2] aan de bestemming tot bewoning.
      
      
    
    
      7.2.
      Niet in geschil is dat het gebruik van beide woningen voor prostitutie in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en dat het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden.
      
      
        -	Overtreder?
      
      
    
    
      7.3.
      Zoals de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1121, heeft overwogen, is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. Van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand voor - in dit geval - prostitutie en verblijf van korte duur werd gebruikt.
      
    
    
      7.4.	[
      appellant] is eigenaar van beide woningen. Hij heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij regelmatig heeft gecontroleerd waarvoor de woningen werden gebruikt. Er was alle aanleiding om dat wel te doen, nu [appellant] door eerdere ervaringen op de hoogte was van het risico dat zijn woningen voor niet-toegestane doeleinden werden gebruikt. Het college heeft ook al eerder handhavend opgetreden tegen gebruik van woningen van [appellant] voor prostitutie en voor kortdurende verhuur. Een van die handhavingsbesluiten betrof zelfs een woning waar dit geschil over gaat, namelijk [locatie 1].
      
      
        Wat de kortdurende verhuur betreft, heeft [appellant] in het algemeen gesteld dat hij aan huurders toestemming gaf om hun woning te verhuren als zij niet zelf in de woning verbleven. [appellant] wist dat dit slechts was toegestaan als aan de vereisten voor vakantieverhuur werd voldaan, maar heeft niet duidelijk gemaakt wat hij heeft gedaan om erop toe te zien dat deze vereisten werden nageleefd. Ten aanzien van [locatie 1] heeft [appellant] volgens het besluit van 11 juni 2018 in een zienswijze gesteld dat hij er zelf voor zorgde dat de woning bij afwezigheid van de huurder via een boekingswebsite aan anderen werd verhuurd. [appellant] heeft dit niet bestreden. Nu [appellant] ofwel de kortdurende verhuur zelf heeft geregeld ofwel hiervoor verantwoordelijk kan worden gehouden, heeft de rechtbank in zoverre met juistheid geoordeeld dat het college hem terecht als overtreder heeft aangemerkt.
      
      
      
        Wat de prostitutie betreft, heeft het college [appellant] niet verweten dat hij tot prostitutie heeft aangezet en dat hij er financieel voordeel van heeft gehad. Het gaat erom of het gebruik van de woningen voor prostitutie aan [appellant] kan worden toegerekend. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij heeft gedaan wat redelijkerwijs mogelijk was om prostitutie in de woningen te voorkomen. Ter zitting is duidelijk geworden dat er, anders dan in het hogerberoepschrift staat, geen cameratoezicht is. [appellant] heeft een prostitutieprotocol overgelegd, maar het is onduidelijk gebleven welke rol dit protocol in de praktijk speelt. Dat wordt versterkt door het feit dat in de woningen Roemeense personen verbleven, terwijl personen uit Roemenië als risicofactor in het protocol zijn opgenomen. Dat de mogelijkheden om toezicht te houden op het gebruik van verhuurde woningen niet onbeperkt zijn en dat het toezicht wordt bemoeilijk doordat prostitutie vaak min of meer heimelijk plaatsvindt, laat onverlet dat [appellant] in het geheel niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij toezicht heeft gehouden. [appellant] heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat hij niet wist en niet kon weten dat de woningen voor prostitutie werden gebruikt. De rechtbank heeft daarom ook in zoverre met juistheid geoordeeld dat het college [appellant] terecht heeft aangemerkt als overtreder.
      
      
    
    
      7.5.
      Uit het voorgaande volgt dat [appellant] in beide gevallen zelf overtreder was. Het aangevoerde over medeplegen en medeplichtigheid behoeft daarom geen bespreking.
      
      - Slotoverwegingen
      
      8. Het hoger beroep is ongegrond. Voor zover de uitspraak van de rechtbank is aangevallen, dient deze te worden bevestigd.
      
      9. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
      
      
      
        De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.	
      
      
      
        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2021
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Huisvestingswet 2014
    
    
    
      Artikel 21
    
    
    
      Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    
    
      […].
    
    
    
      Artikel 35
    
    
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    
    
      2De op te leggen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste:
    
    
    a. het bedrag dat is vastgesteld voor de eerste categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van het verbod, bedoeld in artikel 8, eerste lid, en
    
    b. het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, tweede lid, 21 of 22, of voor het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26.
    
    3 De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    
    
      Huisvestingsverordening Den Haag 2019
    
    
    
      Artikel 5:1 Woonruimten met een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming
    
    
    1. Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 5:2 Vergunningplicht onttrekking, omzetting of woningvorming
    
    
    
      De in artikel 5:1 genoemde woonruimten mogen niet zonder vergunning:
    
    
    a. anders dan voor bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot (permanente) bewoning worden onttrokken;
    
    
      […].
    
    
    
      Artikel 7:2 Bestuurlijke boete
    
    
    1. Voor overtreding van de artikelen 8, 21 of 22 van de Huisvestingswet 2014, of het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26 van de Huisvestingswet 2014, kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen.
    
    2. De bestuurlijke boete wordt verhoogd met 100 procent van het boetebedrag dat in bijlage II bij deze verordening is bepaald, indien de overtreding is begaan bij een bedrijfsmatige exploitatie van woonruimte.
    
    
      […]
    
    
    4. Bij toepassing van het gestelde in voorgaande leden hanteren burgemeester en wethouders de boetes als vermeld in bijlage II van deze verordening.
    
    
      Bijlage II
    
    
    
      Bestuurlijke boetes als bedoeld in artikel 7:3, vierde lid, van deze verordening.
    
    
    
      
        
      
    
    
    
      Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    
      […]
    
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
    
      […]
    
    
    
      Bestemmingsplan Rivierenbuurt 2013
    
    
    
      Artikel 18 Wonen
    
    
    
      18.1
      Bestemmingsomschrijving
      
      
        De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen, een en ander met de daarbij behorende hoofdgebouwen, aan- en bijgebouwen, bouwwerken geen gebouw zijnde, wegen, groen, water en overige voorzieningen.
      
      
      
        Artikel 23 Algemene gebruiksregels
      
      
      a. het is verboden de gronden en de zich daarop bevindende opstallen binnen dit bestemmingsplan, te gebruiken, te doen of laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de voorgeschreven bestemming of met de regels van het plan; Tot verboden gebruik wordt - tenzij in de regels anders is bepaald - in ieder geval gerekend:
      
      
        […]
      
      
      2. het gebruik van gronden en gebouwen voor het uitoefenen van prostitutie en voor de exploitatie van een seksinrichting, een sekswinkel, een escortbedrijf, een paddoshop, een garagebedrijf of een belwinkel;
      
      
        […]