ECLI:NL:RVS:2021:2923, Raad van State, 22-12-2021, 202102507/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde een omgevingsvergunning verleend aan Sunvest Ontwikkeling B.V. voor de oprichting van een zonnepark. De duur van het zonnepark is beperkt tot 25 jaar. Het projectgebied van het zonnepark is voorzien op de rand van het bosgebied Horsterwold. Dat bosgebied is ongeveer 3.700 hectare groot. Het zonnepark heeft een omvang van ongeveer 7,6 hectare, waarvan 4,6 hectare zal worden gebruikt voor het plaatsen van zonnepanelen. De overige gronden zullen voor landschappelijke inpassing dan wel voor recreatieve doeleinden worden gebruikt. De camping kan zich niet verenigen met de vergunningverlening voor het zonnepark. Volgens de camping doet het zonnepark afbreuk aan de belevingswaarde van de omgeving. De camping vreest voor negatieve gevolgen, zoals een vermindering van het aantal campinggasten en dientengevolge een verminderde omzet.

202102507/1/R4.
    Datum uitspraak: 22 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Camping Het Polderbos B.V., gevestigd te Zeewolde (hierna: de camping),
    appellante,
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 25 februari 2021 in zaak nr. 20/2649 in het geding tussen:
    de camping
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan Sunvest Ontwikkeling B.V. (hierna: Sunvest) voor de oprichting van een zonnepark.
    Bij mondelinge uitspraak van 25 februari 2021 heeft de rechtbank het door  de camping daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de camping hoger beroep ingesteld.
    Het college en Sunvest hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2021, waar de camping, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door M.F. Nagelhout-van den Bosch, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Sunvest, vertegenwoordigd door mr. L.P.W. Mensink, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigden], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij het besluit van 9 juni 2020 heeft het college aan Sunvest een omgevingsvergunning verleend voor de oprichting van een zonnepark. De duur van het zonnepark is beperkt tot 25 jaar.
    Het projectgebied van het zonnepark is voorzien op de rand van het bosgebied Horsterwold. Dat bosgebied is ongeveer 3.700 hectare groot. Het zonnepark heeft een omvang van ongeveer 7,6 hectare, waarvan 4,6 hectare zal worden gebruikt voor het plaatsen van zonnepanelen. De overige gronden zullen voor landschappelijke inpassing dan wel voor recreatieve doeleinden worden gebruikt.
    De camping kan zich niet verenigen met de vergunningverlening voor het zonnepark. Volgens de camping doet het zonnepark afbreuk aan de belevingswaarde van de omgeving. De camping vreest voor negatieve gevolgen, zoals een vermindering van het aantal campinggasten en dientengevolge een verminderde omzet.
    Overwegingen van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat de camping niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Hierbij heeft de rechtbank betrokken dat het perceel van de camping niet direct grenst aan het projectgebied (waar het zonnepark is voorzien) aangezien de percelen van elkaar worden gescheiden door een natuurstrook met dichte bebossing. De rechtbank heeft verder bij haar oordeel in ogenschouw genomen dat de toegangsweg naar de camping, die door de camping wordt gepacht, maar op één punt het projectgebied raakt. Dat is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende voor de conclusie dat de camping om die reden een rechtstreeks belang bij het bestreden besluit zou hebben. Hierbij heeft de rechtbank betrokken dat het perceel van de camping zelf verder weg ligt en dat er vanaf dat perceel geen enkel zicht bestaat op het zonnepark, door de tussengelegen natuurstrook met dichte bebossing. De rechtbank heeft aan de enkele vrees van de camping voor een vermindering van het aantal campinggasten evenmin de conclusie verbonden dat de camping belanghebbende is, omdat die vrees door de camping is opgehangen aan de door haar verwachte subjectieve beleving van de campinggasten. Omdat de camping volgens de rechtbank niet als belanghebbende kan worden aangemerkt bij het bestreden besluit, heeft de rechtbank het beroep van de camping niet-ontvankelijk verklaard.
    Hoger beroep
    3.       In hoger beroep voert de camping aan dat de rechtbank haar ten onrechte niet als belanghebbende heeft aangemerkt. Volgens de camping willen haar gasten genieten van de natuur en is de camping daarvoor een perfect uitgangspunt. Een grootschalige energieopwekkingsinstallatie in de onmiddellijke nabijheid van de camping zal ernstige afbreuk doen aan de belevingswaarde van de omgeving als geheel en van de directe omgeving in het bijzonder, aldus de camping. De camping vreest hierdoor negatieve gevolgen te ondervinden, zoals een vermindering van het aantal campinggasten.
    3.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    3.2.    Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    3.3.    Belanghebbendheid wordt in beginsel bij besluiten krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aangenomen bij bewoners en eigenaren, en ook bij anderszins zakelijk of persoonlijk gerechtigden van een perceel dat grenst aan het perceel waarop het betrokken besluit ziet, of dat gelijk te stellen is met een aangrenzend perceel. Bij dergelijke percelen wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn.
    3.4.    De Afdeling stelt vast, zoals de rechtbank ook heeft gedaan, dat de toegangsweg, die de camping pacht, het projectgebied (waar het zonnepark is voorzien) op één punt raakt. In zoverre is sprake van een aangrenzend perceel. Bij dergelijke percelen wordt, zoals onder 3.3 is overwogen, ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat er in dit geval geen aanleiding is om een uitzondering te maken op het uitgangspunt dat de feitelijke gevolgen, indien sprake is van een aangrenzend perceel, van enige betekenis zijn. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, zoals op de zitting is gebleken, enig zicht zal bestaan vanaf een gedeelte van de toegangsweg op het qua omvang niet geringe zonnepark. Onder deze omstandigheden is de camping - reeds als pachter van het bedoelde aangrenzende perceel - als belanghebbende aan te merken.
    De conclusie is dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de camping geen belanghebbende is.
    3.5.    De Afdeling merkt verder op dat de camping geen zienswijze heeft ingediend over het ontwerpbesluit. De Afdeling ziet echter geen aanleiding om in te gaan op de vraag of het niet indienen van een zienswijze al dan niet verschoonbaar is. Daartoe overweegt de Afdeling, met verwijzing naar de uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, dat artikel 6:13 van de Awb aan de camping - omdat zij belanghebbende is - niet kan worden tegengeworpen, gelet op de totstandkoming van het bestreden besluit met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Derhalve kan het niet indienen van een zienswijze niet aan de camping worden tegengeworpen. De conclusie is dat de rechtbank het beroep van de camping ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    Conclusie - hoger beroep
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 9 juni 2020 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen gronden, zoals die in hoger beroep zijn aangevuld.
    Belangenafweging
    5.       De camping voert aan dat het college met de vergunningverlening voor het zonnepark onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van de camping. Een grootschalige energieopwekkingsinstallatie in de onmiddellijke nabijheid van de camping zal ernstige afbreuk doen aan de belevingswaarde van de omgeving als geheel en van de directe omgeving in het bijzonder, aldus de camping. De camping vreest hierdoor negatieve gevolgen te ondervinden, zoals een vermindering van het aantal campinggasten en dientengevolge een verminderde omzet. De camping stelt in dit kader dat een zonnepark afbreuk doet aan de natuur en de natuurlijke uitstraling.
    5.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college bij de afweging van belangen in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan het algemeen belang dat is gediend met de komst van een zonnepark (waaronder de bijdrage daarvan aan het behalen van de doelstellingen voor duurzame energie) dan aan het belang van de camping bij het behoud van de bestaande situatie. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het al jaren mogelijk was om het projectgebied met nieuwe functies in te vullen; zo is in artikel 8.7, lid 8.7.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2006" voor deze gronden een wijzigingsbevoegdheid opgenomen, waarmee (na vaststelling van een wijzigingsplan) onder bepaalde voorwaarden kon worden voorzien in de vestiging van medische, sociale, culturele, sportieve, verblijfs- en dagrecreatieve of educatieve voorzieningen. Verder vindt de Afdeling het niet aannemelijk dat het zonnepark na realisering ervan zodanige nadelige gevolgen zal hebben voor de camping dat om die reden het besluit niet genomen had mogen worden. Daarbij merkt de Afdeling op dat, al aangenomen dat de belevingswaarde van de omgeving zal veranderen door de komst van het zonnepark, deze verandering beperkt is, aangezien het projectgebied maar een klein deel uitmaakt van het hele bosgebied Horsterwold. Hierbij tekent de Afdeling ook aan dat thans in het projectgebied nauwelijks bomen aanwezig zijn en dat aan de omgevingsvergunning onder meer de voorwaarde is verbonden dat het zonnepark pas in gebruik mag worden genomen als de inrichting conform het landschapsplan is aangebracht. Hiermee is tot op zekere hoogte geborgd dat het boskarakter van het gebied behouden blijft. Voor zover er al gevolgen zouden zijn voor de omzet van de camping heeft het college dat bij de afweging van belangen naar het oordeel van de Afdeling aanvaardbaar mogen vinden.
    Het betoog slaagt niet.
    Natuur Netwerk Nederland
    6.       De camping voert aan dat het zonnepark het Natuur Netwerk Nederland (hierna: NNN) zal aantasten. De camping heeft hierbij ter zitting (bij de Afdeling) toegelicht dat het projectgebied, waar het zonnepark is voorzien, uit het NNN is "geknipt", maar eigenlijk daarbij behoort.
    6.1.    In de Ruimtelijke Onderbouwing "Realisatie Zonnewoud Zeewolde" van Eelerwoude, dat in opdracht van Sunvest is opgesteld, is aandacht besteed aan het NNN. In de Ruimtelijke Onderbouwing komt naar voren dat het projectgebied geen onderdeel uitmaakt van het NNN. Doordat NNN gebieden geen externe werking kennen, kunnen met de voorgenomen werkzaamheden negatieve effecten op de wezenlijke waarden en kenmerken van het NNN gebied worden uitgesloten, aldus de Ruimtelijke Onderbouwing.
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat het projectgebied geen deel uitmaakt van het NNN. Wat betreft de stelling van de camping dat het projectgebied eigenlijk bij het NNN hoort, heeft het college ter zitting (bij de Afdeling) toegelicht dat het projectgebied altijd al een gebied is geweest waar een overgang tot het bos mogelijk was. De Afdeling acht dit standpunt van het college niet onjuist en wijst hierbij op de hiervoor genoemde wijzigingsbevoegdheid die in het bestemmingsplan "Buitengebied 2006" is opgenomen. Feit is dat het zonnepark zelf niet zal liggen in het NNN.
    Verder is in de Ruimtelijke Onderbouwing ingegaan op de vraag of er negatieve effecten zijn op de wezenlijke waarden en kenmerken van het (nabijgelegen) NNN en is geoordeeld dat die negatieve effecten kunnen worden uitgesloten. De Afdeling stelt vast dat de camping geen concrete informatie heeft ingebracht om aan de juistheid van deze conclusie te twijfelen. Het betoog slaagt niet.
    Overige betogen
    7.       Over de stelling van de camping dat sprake is geweest van vooringenomen besluitvorming, overweegt de Afdeling dat de camping geen concrete feiten of omstandigheden heeft aangedragen die aanleiding geven voor het oordeel dat het college zich bij de besluitvorming alleen de belangen van Sunvest heeft aangetrokken, dan wel dat in ander opzicht sprake is geweest van vooringenomenheid. Strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb doet zich derhalve niet voor.
    De Afdeling volgt de camping ook niet in haar stelling dat zij onvoldoende is betrokken bij de besluitvorming. Hierbij merkt de Afdeling op dat het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. In overeenstemming met deze procedure is (onder meer) de camping in de gelegenheid gesteld om een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren te brengen. De Afdeling tekent hierbij overigens aan (zoals hiervoor onder 3.5 al aan de orde is gekomen) dat de camping geen zienswijze heeft ingediend.
    Wat betreft de stelling van de camping dat geen draagvlak bestaat in de samenleving voor het zonnepark, overweegt de Afdeling het volgende. Nog daargelaten dat de initiatiefnemer (Sunvest) zich heeft ingespannen voor het bevorderen van draagvlak en participatie (zoals blijkt uit onderdeel 2.3.7 van de Ruimtelijke Onderbouwing), stelt de Afdeling vast dat nergens uit blijkt dat sprake is van een harde beleidsmatige randvoorwaarde waaraan de consequentie is verbonden dat de vergunning niet zou mogen worden verleend als draagvlak ontbreekt. Alleen al hierom bestaat in zoverre geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit.
    Verder ziet de Afdeling, anders dan de camping, geen redenen om te oordelen dat recreatieve elementen niet mogelijk hadden mogen worden gemaakt. De Afdeling wijst er overigens op dat op grond van artikel 8, lid 8.1, onder i, van het bestemmingsplan "Buitengebied 2006" hier binnen de toegekende bestemming "Bos - Natuur" dagrecreatief medegebruik en educatief medegebruik als ondergeschikte functies al waren toegestaan.
    Voor zover de camping vreest voor parkeeroverlast vanwege het ontbreken van parkeergelegenheid nabij de recreatieve en educatieve elementen van het zonnepark, overweegt de Afdeling het volgende. Het college heeft gesteld dat er geen parkeerproblemen zullen ontstaan als gevolg van het zonnepark en daartoe mede verwezen naar de Ruimtelijke Onderbouwing. In de Ruimtelijke Onderbouwing komt naar voren dat de ontwikkeling van het zonnepark geen grote gevolgen heeft voor het verkeer en parkeren. Het zonnepark moet voornamelijk in de aanlegfase en in de ontmantelingsfase bereikbaar zijn, en daarnaast alleen op beperkte schaal ten behoeve van het beheer en onderhoud. Het zonnepark wordt overdag vrij toegankelijk, hierdoor zal er een toename zijn van bezoekers. Deze bezoekers bewegen zich volgens de Ruimtelijke Onderbouwing te voet of fietsend. Er worden geen parkeerplaatsen voor auto’s gerealiseerd. Wel zullen er fietsenrekken worden geplaatst, aldus de Ruimtelijke Onderbouwing. De Afdeling ziet in het summiere betoog van de camping op dit punt geen reden om te twijfelen aan de juistheid van het standpunt van het college dat de ontwikkeling van het zonnepark geen grote gevolgen heeft voor het parkeren.
    Ook overigens ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de vergunning niet verleend had mogen worden.
    Deze betogen slagen niet.
    Conclusie - beroep rechtbank
    8.       Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep, gezien het vorenstaande, alsnog ongegrond verklaren.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden, omdat niet is gebleken dat er vergoedbare proceskosten zijn gemaakt.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 25 februari 2021 in zaak nr. 20/2649;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde aan Camping Het Polderbos B.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2021