ECLI:NL:RVS:2022:170, Raad van State, 19-01-2022, 202103313/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dronten [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de bewoning van [locatie 1] te Biddinghuizen te staken en gestaakt te houden. [locatie 1] en [locatie 2] in Biddinghuizen staan op één bestemmingsvlak dat volgens het bestemmingsplan "Buitengebied Dronten (D4000)" de bestemming "Wonen" heeft. [appellant] is eigenaar van [locatie 2] en vastgesteld is dat hij daar woont. [partij 1] is eigenaar van [locatie 1] en woont daar. [partij] heeft het college verzocht om handhaving tegen de bewoning van [locatie 2] door [appellant]. Bij besluit van 9 juli 2019 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan [appellant]. De last houdt in dat [appellant] de bewoning van [locatie 2] moet staken en gestaakt moet houden. [locatie 1] was een agrarisch bedrijf met één bedrijfswoning en was eigendom van de broer van [partij].

202103313/1/R4.
    Datum uitspraak: 19 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Biddinghuizen, gemeente Dronten,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 9 april 2021 in zaak nr. 20/1903 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Dronten (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 juli 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de bewoning van [locatie 1] te Biddinghuizen te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 21 april 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 november 2021, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. J.R. Bügel, advocaat te Dronten, het college, vertegenwoordigd door G.E. Topper, bijgestaan door mr. R. Janssen, advocaat te Amsterdam en mr. M. van Diemen, en [partij 1] en [partij 2], hierna te noemen [partij] bijgestaan door mr. E. Erkamp, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [locatie 1] en [locatie 2] in Biddinghuizen staan op één bestemmingsvlak dat volgens het bestemmingsplan "Buitengebied Dronten (D4000)" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Wonen" heeft. [appellant] is eigenaar van [locatie 2] en vastgesteld is dat hij daar woont. [partij 1] is eigenaar van [locatie 1] en woont daar. [partij] heeft het college verzocht om handhaving tegen de bewoning van [locatie 2] door [appellant]. Bij besluit van 9 juli 2019 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan [appellant]. De last houdt in dat [appellant] de bewoning van [locatie 2] moet staken en gestaakt moet houden. [locatie 1] was een agrarisch bedrijf met één bedrijfswoning en was eigendom van de broer van [partij]. Na beëindiging van het agrarisch bedrijf is toegestaan dat het perceel werd gebruikt voor bewoning. In 2003 en 2004 is de woning verbouwd en daarbij vernieuwd en uitgebreid. In 2005/2006 is het perceel kadastraal gesplitst in [locatie 1] en [locatie 2]. Nummer [locatie 2] was eigendom van de broer van [partij], die daar woonde. Nummer 9 was eigendom van [partij], die daar woonde. De eigendom van [locatie 2] is later, na een executieveiling, overgegaan op andere personen. [appellant] is in 2017 in [locatie 2] gaan wonen en heeft het in 2019 van deze andere personen gekocht en in eigendom verkregen.
    Wettelijk kader en planregels
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo)
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Planregels
    Artikel 1 Begrippen
    In deze regels wordt verstaan onder:
    […]
    1.4 aan- en uitbouw:
    een aan een hoofdgebouw aangebouwd gebouw dat in bouwkundig opzicht te onderscheiden is van het hoofdgebouw;
    […]
    1.37 gebouw:
    elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt;
    […]
    1.44 hoofdgebouw:
    een gebouw, dat op een perceel door zijn constructie of afmetingen dan wel gelet op de bestemming, als het belangrijkste bouwwerk valt aan te merken;
    […]
    1.76 woning:
    een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden;
    […]
    1.77 woonhuis:
    een gebouw, dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden;
    […]
    Artikel 18 Wonen
    […]
    18.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. woonhuizen, al dan niet in combinatie met ruimten voor:
    1. een aan-huis-verbonden beroep; en/of
    2. kleinschalige agrarische activiteiten;
    b. aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen;
    […]
    18.5 Specifieke gebruiksregels
    Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
    […]
    c. het gebruik van een woonhuis voor meer dan één woning;
    […]
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat het college terecht heeft geconcludeerd dat de bewoning van [locatie 1] en [locatie 2] door twee huishoudens in strijd is met de planregels. Het college heeft volgens de rechtbank in redelijkheid kunnen concluderen dat [locatie 1] en [locatie 2] qua uiterlijke verschijningsvorm een eenheid vormen en dus moeten worden aangemerkt als één woonhuis, als bedoeld onder 1.77 van de planregels. Volgens de rechtbank is niet in geschil dat het bestemmingsvlak wordt bewoond door twee huishoudens en dat [locatie 1] en [locatie 2] dus worden gebruikt als twee woningen. Het gebruik van een woonhuis als twee woningen is in strijd met het bepaalde onder 18.5, aanhef en onder c, van de planregels. Gebruik in strijd met het bestemmingsplan zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Er is dus sprake van een overtreding, aldus de rechtbank. Voordat [appellant] in [locatie 2] ging wonen, woonde er in het woonhuis maar één huishouden, namelijk [partij]. Op dat moment was er geen strijd met het bepaalde onder 18.5, aanhef en onder c, van de planregels. De overtreding is ontstaan op het moment dat [appellant] in [locatie 2] ging wonen, daarom heeft het college [appellant] terecht als overtreder aangemerkt, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep [appellant]
    3.       Het hoger beroep van [appellant] richt zich tegen de onder 2 weergegeven overwegingen van de rechtbank. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat [locatie 1] en [locatie 2] één woonhuis vormen, dat [locatie 1] en [locatie 2] voor meer dan één woning worden gebruikt en, voor zover sprake is van een overtreding, dat hij als overtreder moet worden aangemerkt.
    Eén woonhuis
    4.       [appellant] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de planregels een onderscheid maken tussen enerzijds woonhuizen en anderzijds aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen. Onder 18.1 van de planregels staat dat de voor "Wonen" aangewezen gronden niet alleen bestemd zijn voor woonhuizen, maar ook voor aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen. Volgens [appellant] moet [locatie 2] worden aangemerkt als een woonhuis-woning en [locatie 1] als een aanbouw-gastenverblijf. Bij de in 2003 en 2004 vergunde verbouwing is immers vermeld dat het de bedoeling was om [locatie 1] te gebruiken als gastenverblijf. Volgens [appellant] zijn de gebouwen verder eenvoudig objectief van elkaar te onderscheiden, zowel bouwkundig, constructief, architectonisch, functioneel als visueel. [locatie 1] en [locatie 2] vormen dus niet één woonhuis, omdat [locatie 1] een aanbouw in de vorm van een gastenverblijf is en dus geen woonhuis, aldus [appellant]. Gelet op de definities in de planregels, kan [locatie 1] als aanbouw geen onderdeel zijn van het woonhuis. Volgens [appellant] heeft het college ook zelf in het besluit van 9 juli 2019 vermeld dat sprake is van een aanbouw en is ook in de nota van zienswijzen bij het bestemmingsplan en in het kader van de toekenning van een extra huisnummer vermeld dat sprake is van een aanbouw. Verder is het volgens [appellant], gelet op de maximale inhoud die volgens de planregels van het huidige en het daarvoor geldende bestemmingsplan voor woonhuizen is toegestaan, niet mogelijk dat [locatie 1] en [locatie 2] één woonhuis vormen. [appellant] wijst op de toelichting bij het bestemmingsplan, waarin is vermeld dat bestaande bijbehorende bebouwing, zijnde [locatie 1], bij het maximaal toegestane bouwvolume buiten beschouwing mag worden gelaten. Het verdere maximale bouwvolume is volledig benut voor [locatie 2]. Gelet daarop kan het volgens [appellant] niet anders zijn dan dat [locatie 2] het woonhuis is en [locatie 1] een aanbouw. Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat het qua uiterlijke verschijningsvorm een eenheid vormen, een onjuist criterium is om te bepalen of sprake is van een woonhuis. Bepalend is daarentegen volgens [appellant] dat een woonhuis volgens de definitie in de planregels slechts één gebouw kan zijn. [locatie 1] en [locatie 2] vormen volgens [appellant] niet één gebouw, maar meerdere gebouwen, omdat [locatie 1] een aanbouw is. Daarom kunnen [locatie 1] en [locatie 2] niet één woonhuis vormen, aldus [appellant].  Daarnaast heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat [locatie 1] en [locatie 2] qua uiterlijke verschijningsvorm een eenheid vormen. Dat het duidelijk een eenheid zou zijn als men er langs rijdt, is volgens [appellant] subjectief. Daarnaast vormen [locatie 1] en [locatie 2] geen eenheid als verschijningsvorm of als architectonische vorm, aldus [appellant].
    4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat [locatie 1] en [locatie 2] moeten worden aangemerkt als één woonhuis, als bedoeld onder 1.77 van de planregels. Anders dan [appellant] betoogt, vormt [locatie 1] geen aanbouw in de zin van het bepaalde onder 1.4 van de planregels. [locatie 1] is immers niet een aan een hoofdgebouw aangebouwd gebouw. De bebouwing die nu is aangeduid als [locatie 1] was immers reeds aanwezig vóór de in 2003 en 2004 vergunde verbouwing en is dus niet aangebouwd aan een ander gebouw. Het college heeft terecht gesteld dat [locatie 1] in het verleden in twee fasen is uitgebreid, dat daartoe in 2003 en 2004 bouwvergunningen zijn verleend en dat daarmee slechts een vergroting en vernieuwing van [locatie 1] is ontstaan. Daarbij is geen onderscheid tussen een hoofdgebouw en een aanbouw ontstaan. In de aanvraag voor de op 18 december 2003 verleende bouwvergunning zijn de werkzaamheden dan ook omschreven als "het geheel vernieuwen en vergroten van een woning". Dat de toenmalige aanvrager, de broer van [partij], voornemens was om de bebouwing die nu is aangeduid als [locatie 1] te gebruiken als gastenverblijf, betekent niet dat [locatie 1] door de in 2003 en 2004 vergunde verbouwing een aanbouw in de vorm van een gastenverblijf is geworden. Dat het college in het besluit van 9 juli 2019 heeft vermeld dat de woning door de verleende bouwvergunningen is uitgebreid met een grote daaraan gebouwde aanbouw, neemt, daargelaten dat daarbij dus niet [locatie 1] maar [locatie 2] als aanbouw zou worden aangemerkt, niet weg dat in datzelfde besluit is vermeld dat [appellant] als overtreder is aan te merken, omdat hij ter plaatse woonachtig is in de tweede woning in het woonhuis op het erf. Gelet daarop was de grondslag van het besluit van 9 juli 2019 duidelijk en kan het college worden gevolgd in de ter zitting gegeven toelichting dat het gebruik van de term "aanbouw" in het besluit van 9 juli 2019 moet worden aangemerkt als een verschrijving in de vorm van het hanteren van dagelijks spraakgebruik. Verder kan de enkele omstandigheid dat in geheel andere verbanden, namelijk in de nota van zienswijzen bij het bestemmingsplan en in een voornemen van 1 juni 2010 over het toekennen van een extra huisnummer, de term "aanbouw" is gebruikt, niet leiden tot de conclusie dat [locatie 1] en [locatie 2] moeten worden onderscheiden in een hoofdgebouw en een aanbouw en daarom niet kunnen worden aangemerkt als één woonhuis. Verder betoogt [appellant] tevergeefs dat [locatie 1] en [locatie 2] niet één woonhuis kunnen vormen, gelet op de maximale inhoud die volgens de planregels van het huidige en daarvoor geldende bestemmingsplan voor woonhuizen is toegestaan. Op het moment van de verlening van de bouwvergunningen in 2003 en 2004 waren zowel het huidige als het daarvoor geldende bestemmingsplan immers nog niet in werking getreden. In de bouwvergunningen van 18 december 2003 en 18 mei 2004 is dan ook niets geconstateerd over een maximaal toegestane inhoud van het woonhuis, dan wel een eventuele afwijking daarvan.
        Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat [locatie 1] en [locatie 2] qua uiterlijke verschijningsvorm een eenheid vormen en er dus sprake is van één woonhuis. Daarbij heeft de rechtbank betrokken de verklaring van de architect dat bij de in 2003 en 2004 vergunde verbouwing een belangrijk uitgangspunt is geweest dat de bebouwing een eenheid zou vormen. In dat kader heeft het college daarbij terecht betrokken de gedeelde carport, de gezamenlijke ingang, de vormgeving en indeling van de ramen naar de binnentuin en het op elkaar afgestemd kleur- en materiaalgebruik. Gelet daarop, heeft het college het standpunt dat het geheel van buiten bezien, "als je er langs rijdt", duidelijk een eenheid vormt, deugdelijk gemotiveerd. Dat [appellant] heeft aangevoerd dat sprake is van een verschillende dakvorm, andere bouwlagen en bebouwing uit verschillende periodes, betekent niet dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [locatie 1] en [locatie 2] qua uiterlijke verschijningsvorm als eenheid kunnen worden beschouwd. Het betoog slaagt niet.
    Gebruik voor meer dan één woning
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [locatie 1] en [locatie 2] worden gebruikt als twee woningen omdat het bestemmingsvlak wordt bewoond door twee huishoudens. De rechtbank is daarmee volgens [appellant] van een onjuist criterium uitgegaan om te bepalen of sprake is van gebruik van een woonhuis voor meer dan één woning. Volgens [appellant] is om gebruik als woning vast te stellen, niet bepalend of [locatie 1] en [locatie 2] worden bewoond, maar is bepalend of zowel [locatie 1] als [locatie 2] zijn aan te merken als een complex van ruimten met zelfstandige woonvoorzieningen.
    5.1.    Vast staat dat zowel [locatie 1] als [locatie 2] door een huishouden wordt bewoond. Daarnaast is er geen aanleiding voor de vaststelling dat één van die delen geen complex van ruimten vormt dat is bedoeld voor de huisvesting van het desbetreffende huishouden. Gelet daarop, worden [locatie 1] en [locatie 2] gebruikt voor meer dan één woning. Zoals hiervoor is vastgesteld, vormen [locatie 1] en [locatie 2] één woonhuis. Het gebruik van een woonhuis als meer dan één woning is in strijd met artikel 18.5, aanhef en onder c, van de planregels. Gebruik in strijd met het bestemmingsplan zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat sprake is van een overtreding. Het betoog slaagt niet.
    Overtreder
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat, als sprake is van een overtreding, niet hij, maar [partij] overtreder is. Daartoe betoogt [appellant] dat het gedeelte van [partij], [locatie 1], een aanbouw in de vorm van een gastenverblijf is, die door [partij] als woning wordt gebruikt. Ook is [partij] degene die in 2005 de voormalige bedrijfswoning, [locatie 1], kadastraal heeft afgesplitst en als tweede huishouden dat gedeelte als woning in gebruik heeft genomen, aldus [appellant].
    6.1.    Zoals hiervoor onder 4.1 is overwogen, vormt [locatie 1] geen aanbouw in de zin van het bepaalde onder 1.4 van de planregels. Dat in het verleden wellicht enige tijd een onrechtmatige situatie bestond omdat zowel [partij] als zijn broer het woonhuis [locatie 1] en [locatie 2] als meer dan één woning gebruikten, neemt niet weg dat voordat [appellant] in 2017 in [locatie 2] ging wonen, het woonhuis voor één woning werd gebruikt, omdat alleen (het huishouden van) [partij] daar woonde.  Voordat [appellant] in 2017 in [locatie 2] ging wonen, was er dus sprake van een rechtmatige situatie, die de rechtbank terecht als uitgangspunt heeft genomen. De overtreding is ontstaan op het moment dat [appellant] [locatie 2] is gaan bewonen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college [appellant] terecht als overtreder heeft aangemerkt. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Es, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2022
    826.