ECLI:NL:RVS:2022:2392, Raad van State, 17-08-2022, 202102393/1/A3 en 202102390/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juni 2019 heeft de burgemeester van Den Haag het verzoek van [vergunninghouder] tot wijziging van de op 29 november 2018 aan hem verleende vergunning voor de exploitatie van [bedrijf] aan de [locatie] te Den Haag, ingewilligd. Op 27 februari 2019 hebben handhavers geconstateerd dat er bij [bedrijf] een terras op de openbare weg stond. Op grond van de exploitatievergunning waarover [vergunninghouder] toen beschikte, was het niet toegestaan om een terras te exploiteren. Daarom heeft [vergunninghouder] een waarschuwing gekregen. Omdat [vergunninghouder] wilde doorgaan met het exploiteren van het terras, heeft hij een aanvraag ingediend tot wijziging van de exploitatievergunning. Daarover gaat zaak nr. 202102393/1/A3. Daarnaast heeft hij een terrasvergunning aangevraagd. Daarover gaat zaak nr. 202102390/1/A3.

202102393/1/A3 en 202102390/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    Vereniging Bewoners rond het Plein, gevestigd te Den Haag,
    appellante,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 26 maart 2021 in zaak nr. 20/4970 en van 1 maart 2021 in zaak nr. 19/8101 in de gedingen tussen:
    de vereniging
    en
    respectievelijk de burgemeester van Den Haag en het college van burgemeester en wethouders van Den Haag
    Procesverloop
    Zaak 202102393/1/A3
    Bij besluit van 6 juni 2019 heeft de burgemeester het verzoek van [vergunninghouder] tot wijziging van de op 29 november 2018 aan hem verleende vergunning voor de exploitatie van [bedrijf] aan de [locatie] te Den Haag, ingewilligd.
    De vereniging heeft daartegen bezwaar gemaakt en op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan de burgemeester verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank. De burgemeester heeft dit verzoek ingewilligd.
    Bij uitspraak van 26 maart 2021 heeft de rechtbank, voor zover nu nog van belang, het beroep van de vereniging ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de vereniging hoger beroep ingesteld.
    Zaak 202102390/1/A3
    Bij besluit van 23 mei 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] een terrasvergunning verleend.
    Bij besluit van 25 november 2019 heeft het college het door de vereniging hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 maart 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vereniging ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft de vereniging hoger beroep ingesteld.
    Beide zaken
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 3 mei 2022, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. E. Koornwinder, advocaat te Den Haag, de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. E.P. Alonso, en het college, vertegenwoordigd door D. van der Klaauw en [vergunninghouder], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De voor de zaken relevante bepalingen van de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag (hierna: de Apv) zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       Op 27 februari 2019 hebben handhavers geconstateerd dat er bij [bedrijf] een terras op de openbare weg stond. Op grond van de exploitatievergunning waarover [vergunninghouder] toen beschikte, was het niet toegestaan om een terras te exploiteren. Daarom heeft [vergunninghouder] een waarschuwing gekregen. Omdat [vergunninghouder] wilde doorgaan met het exploiteren van het terras, heeft hij een aanvraag ingediend tot wijziging van de exploitatievergunning. Daarover gaat zaak nr. 202102393/1/A3. Daarnaast heeft hij een terrasvergunning aangevraagd. Daarover gaat zaak nr. 202102390/1/A3.
    Zaak 202102393/1/A3
    Het besluit van 6 juni 2019
    3.       De burgemeester heeft het verzoek tot wijziging van de exploitatievergunning ingewilligd. De gewijzigde exploitatievergunning houdt in dat [vergunninghouder] een café van 60 vierkante meter mag exploiteren en dat hij voortaan een terras van ongeveer 5 vierkante meter aan de voorzijde van het café en een terras van ongeveer 4 vierkante meter aan de linkerzijde van het café mag exploiteren.
    Oordeel rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester de exploitatievergunning op grond van artikel 2:28, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Apv moet weigeren, als de vestiging of de exploitatie van de horeca-inrichting in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft overwogen dat zij de vereniging niet volgt in haar betoog dat de exploitatie van een café met terras in strijd is met het geldende bestemmingsplan, te weten het bestemmingsplan Binnenhof (hierna: het bestemmingsplan). Anders dan de vereniging namelijk heeft aangevoerd, staat dit bestemmingsplan zware horeca als bedoeld in bijlage 2 wel toe. De rechtbank heeft daarnaast overwogen dat de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk kan weigeren op grond van artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de Apv, als naar zijn oordeel het woon- of leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting door de aanwezigheid van de horeca-inrichting nadelig wordt beïnvloed. De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat bij de beoordeling of sprake is van een dergelijke nadelige beïnvloeding, alleen objectiveerbare overlast aan de orde kan komen. De overlast moet zijn waargenomen door handhavers of politieambtenaren. De burgemeester heeft zich volgens de rechtbank niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een te nadelige aantasting van het woon- en leefklimaat. Uit de door politie en handhavers geregistreerde meldingen blijkt namelijk dat zij een relatief beperkt aantal gevallen van overlast hebben waargenomen. Bij dit oordeel heeft de rechtbank ook de ernst van deze gevallen meegewogen.
    Hoger beroep
    5.       De vereniging betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester zich op het standpunt mocht stellen dat geen sprake is van een te nadelige aantasting van het woon- en leefklimaat. Volgens de vereniging heeft de rechtbank niet onderkend dat de door de politie waargenomen gevallen van overlast geen compleet beeld geven van de overlast die het café en het terras in het verleden hebben veroorzaakt. De rechtbank had ook de overlastmeldingen moeten meewegen die bij andere instanties zijn gedaan en ook het logboek moeten betrekken dat zij heeft overgelegd. Verder voert de vereniging aan dat het terras volgens de exploitatievergunning maar tot 1:00 uur open mag blijven, terwijl het café volgens dezelfde vergunning tot 2:00 dan wel 2:30 uur open mag blijven. Volgens de vereniging passen de bezoekers van het terras nooit allemaal na 1:00 uur in het café en is het een illusie te denken dat deze mensen direct om 1:00 uur de straat zullen verlaten.
    5.1.    De vereniging bestrijdt niet dat het bestemmingsplan zware horeca toestaat. Dit betekent dat enige overlast van de exploitatie van horecagelegenheden moet worden aanvaard (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3501).
    5.2.    Dat het terras volgens de exploitatievergunning eerder moet sluiten dan het café, is op zichzelf onvoldoende om aan te nemen dat de exploitatie zal leiden tot een nadelige aantasting van het woon- en leefklimaat. In zoverre slaagt het betoog van de vereniging niet.
    De vereniging kan wel worden gevolgd in haar betoog dat de door de politie waargenomen gevallen van overlast geen compleet beeld geven van de overlast die in het verleden door het café en terras is veroorzaakt. In het door de vereniging overgelegde logboek is onder meer geregistreerd op welke data omwonenden overlast van bezoekers van het terras hebben ervaren en gemeld. Dit logboek beslaat de periode tussen januari 2018 en augustus 2020. Daarnaast heeft de vereniging afschriften van meerdere overlastmeldingen overgelegd, die door verschillende buurtbewoners zijn ingediend bij instanties van de gemeente. De burgemeester heeft deze informatie buiten beschouwing gelaten, voor zover deze gaat over overlast die niet is geconstateerd door de politie. Hij heeft uitsluitend rekening gehouden met acht gevallen van overlast die door de politie zijn waargenomen. Dit is niet terecht. Weliswaar moet het standpunt van de burgemeester worden gebaseerd op objectieve gegevens, maar dit betekent nog niet dat overlast alleen aannemelijk kan worden als deze door de politie is vastgesteld. Gelet hierop, en in aanmerking genomen dat het een feit van algemene bekendheid is dat de politie niet direct na iedere melding bij het café kan langsgaan om vast te stellen of er overlast wordt veroorzaakt, had de burgemeester zich niet uitsluitend mogen baseren op de acht door de politie geconstateerde gevallen van overlast. Hier komt bij dat een deel van de meldingen niet is ingediend bij de politie, maar bij verschillende instanties van de gemeente. Dit betekent dat de burgemeester ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat de aanwezigheid van het terras niet zal leiden tot een nadelige aantasting van het woon- en leefklimaat.
    Het betoog slaagt.
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 6 juni 2019 vernietigen, wegens strijd met artikel 3:47 van de Awb.
    7.       De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Zaak 202102390/1/A3
    De besluiten van 23 mei 2019 en 25 november 2019
    8.       Bij besluit van 23 mei 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] een terrasvergunning verleend. In het besluit van 25 november 2019 heeft het college dit besluit gehandhaafd. Volgens het college doet zich geen van de weigeringsgronden uit artikel 2:10, derde lid, van de Apv voor. De geluidsoverlast waar de vereniging voor vreest, is volgens het college geen weigeringsgrond als bedoeld in dat artikellid, vierde streepje.
    Oordeel rechtbank
    9.       De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de  Afdeling van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:534 overwogen dat bij de beslissing over het verlenen van een terrasvergunning geen integrale afweging kan worden gemaakt van alle in het gebied betrokken ruimtelijk relevante belangen. Het college kan bij de beoordeling van een aanvraag voor een terrasvergunning alleen toetsen aan de voorschriften in de Apv. Dit betekent dat de terrasvergunning alleen kan worden geweigerd als een van de weigeringsgronden van artikel 2:10, derde lid, van de Apv zich voordoet. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat geen van deze weigeringsgronden zich voordoet. De weigeringsgronden zien met name op gevolgen die het plaatsen van voorwerpen op de weg met zich brengt. Bij het beoordelen of sprake is van hinder als bedoeld in artikel 2:10, derde lid, van de Apv gaat het om de inrichting van de openbare ruimte met het oog op de bruikbaarheid en het aanzien van de weg. Geluidshinder, zoals stemgeluid, valt onder artikel 4:6 van de Apv. Geluidshinder kan daarom geen hinder zijn in de zin van artikel 2:10, derde lid, vierde streepje, van de Apv.
    Hoger beroep
    10.     De vereniging bestrijdt dit oordeel. Het terras is gevestigd langs beide zijden van het café. Aan de voorzijde mag het terras 1,15 meter breed zijn en aan de linkerzijde mag het terras 0,60 meter breed zijn. Bij deze breedtes is het onmogelijk een terras te realiseren. Er kan slechts een klein aantal personen zitten. Tientallen mensen met drank in de hand zullen voor het terras staan. Hierdoor ontstaat een volledige versperring van de straat voor bewoners en andere weggebruikers. Bovendien veroorzaakt dit een enorme geluidsoverlast als gevolg van weerkaatsing tussen de panden.
    10.1.  Ingevolge artikel 2:10, derde lid, vierde streepje, van de Apv, wordt een terrasvergunning geweigerd, indien tegen de verlening daarvan overwegend bezwaar bestaat uit een oogpunt van te verwachten hinder voor de omgeving, tenzij daarop het bepaalde in de artikelen 2:27 tot en met 2:29 en artikel 4:6 van de Apv toepassing is.
    De artikelen 2:27 tot en met 2:29 van de Apv bevatten regels voor de exploitatie van horeca-inrichtingen.
    Artikel 4:6 van de Apv verbiedt het veroorzaken van geluidhinder.
    Uit deze bepalingen van de Apv leidt de Afdeling af dat geluidsoverlast die wordt veroorzaakt door een horeca-inrichting, geen hinder is in de zin van artikel 2:10, derde lid, vierde streepje, van de Apv. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat de door de bewoners gevreesde geluidshinder geen grond kan zijn om de terrasvergunning te weigeren.
    10.2.  De vergunning houdt niet in dat er tientallen mensen op straat voor het terras mogen staan. De Afdeling vindt niet aannemelijk gemaakt dat de beperkte omvang van het terras er hoe dan ook toe zal leiden dat dit zal gebeuren. Als er toch mensen op straat voor of bezijden het terras staan, kan de vereniging verzoeken om handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    11.     De vereniging heeft ook nog aangevoerd dat de eerdere exploitatievergunning van 29 november 2018 een terras verbood, dat deze vergunning pas na de verlening van de terrasvergunning is aangepast, te weten met het hiervoor besproken besluit van 6 juni 2019, en dat deze aangepaste exploitatievergunning niet op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. De Afdeling is het met de vereniging eens dat deze handelwijze onzorgvuldig is. Dit vormt echter geen reden om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen. Het college heeft het besluit van 6 juni 2019 uiteindelijk bekendgemaakt voordat het een besluit nam op het bezwaar van de vereniging tegen de verleende terrasvergunning. De vereniging heeft zowel de exploitatievergunning als de terrasvergunning kunnen aanvechten.
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    In beide zaken
    Griffierecht
    14.     De vereniging heeft verzocht eenmaal griffierecht in rekening te brengen voor de behandeling van de hoger beroepen. Volgens de vereniging is haar hogerberoepschrift gericht tegen samenhangende uitspraken in de zin van artikel 8:41, derde lid, van Awb.
    14.1.  Op grond van artikel 8:41, derde lid, van Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:108, is eenmaal griffierecht verschuldigd als een hogerberoepschrift zich richt tegen twee of meer samenhangende uitspraken. In dit geval is aan dit vereiste voldaan. Het teveel betaalde griffierecht van € 541,- zal door de griffier van de Raad van State worden terugbetaald aan de vereniging.
    Conclusie
    15.     De terrasvergunning blijft in stand. De wijziging van de exploitatievergunning wordt vernietigd. De burgemeester moet een nieuw besluit nemen op het verzoek tot wijziging van de exploitatievergunning van 29 november 2018. Zolang de exploitatievergunning een terras niet toestaat, kan [vergunninghouder] geen gebruik maken van zijn terrasvergunning.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep in zaak nr. 202102393/1/A3 gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 maart 2021 in zaak nr. 20/4970, voor zover de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard;
    III.      verklaart het beroep in die zaak gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de burgemeester van Den Haag van 6 juni 2019, kenmerk BWT-00574APV17-II;
    V.       veroordeelt de burgemeester van Den Haag tot vergoeding van bij Vereniging Bewoners rond het Plein in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat de burgemeester van Den Haag aan Vereniging Bewoners rond het Plein het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
    VII.     bevestigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 maart 2021 in zaak nr. 19/8101;
    VIII.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan Vereniging Bewoners rond het Plein het door haar teveel betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.R. Fernandez, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Fernandez
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2022
    753
     
    BIJLAGE
     
    Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag
    Artikel 2:10 Voorwerpen of stoffen op, aan, in of boven de weg
    1. Het is verboden zonder vergunning of instemming van het college van burgemeester en wethouders een voorwerp op, in, over of boven de weg te plaatsen, aan te brengen of te hebben, of de weg anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.
    […]
    3. Een vergunning als bedoeld in het eerste lid wordt geweigerd, indien tegen de verlening daarvan overwegend bezwaar bestaat uit een oogpunt van:
    -         doelmatig beheer en onderhoud van de weg, daaronder mede begrepen de bescherming van de belangen van het rij- en voetgangersverkeer en de verdeling van gebruiksmogelijkheden van de weg;
    -         bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente, tenzij het betreffende voorwerp op grond van de Woningwet dient te worden getoetst aan de redelijke eisen van welstand;
    -         schade die door het gebruik aan de weg wordt toegebracht, of;
    -         te verwachten hinder voor de omgeving als gevolg van het gebruik van de weg ten behoeve waarvan de vergunning wordt gevraagd, tenzij daarop regels bij of krachtens de Wet milieubeheer of het bepaalde in de artikelen 2:27 t/m 2:29 en artikel 4:6 van toepassing is.
    […]
    Artikel 2:28 Exploitatie horeca-inrichting
    […]
    5. De burgemeester weigert of trekt de exploitatievergunning in indien:
    a. de vestiging of de exploitatie van de horeca-inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan;
    […]
    6. De burgemeester kan de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen, indien:
    a. naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting door de aanwezigheid van de horeca-inrichting nadelig wordt beïnvloed;
    […]
    Artikel 4:6 Overige geluidhinder
    1. Het is verboden toestellen of geluidsapparaten in werking te hebben of handelingen te verrichten op een zodanige wijze dat voor een omwonende of overigens voor de omgeving geluidhinder wordt veroorzaakt.
    2. Het college kan van het verbod ontheffing verlenen.
    3. Het verbod geldt niet, voor zover artikel 2:56, de op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften, de Wet geluidhinder, de Wegenverkeerswet 1994, de Zondagswet, het Wetboek van Strafrecht, de Luchtvaartwet, het Reglement verkeerstekens en verkeersregels 1990, de Bouwverordening of het Vuurwerkbesluit van toepassing zijn.