ECLI:NL:RVS:2022:2654, Raad van State, 13-09-2022, 202203745/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 april 2022 heeft de raad van de gemeente Hoeksche Waard het bestemmingsplan "Laan van Heemstede (naast 60) Puttershoek" vastgesteld. Het bestemmingsplan maakt de bouw van een woning op een perceel agrarisch grasland in het verlengde van de Laan van Heemstede in Puttershoek mogelijk. [partij] is de initiatiefnemer van deze woning. De raad heeft de woning mogelijk gemaakt met toepassing van de voormalige regeling "ruimte voor ruimte" van de provincie Zuid-Holland. Daarom omvat het plan ook de verderop gelegen percelen [locatie 1], [locatie 2] in 's-Gravendeel en de Derde Kruisweg (ong.) in Strijen. Dit zijn saneringslocaties waar voormalige agrarische bedrijfsgebouwen zijn of worden afgebroken om de woning als compensatiewoning te kunnen toestaan. Voor het perceel [locatie 3] in Maasdam, waarop ook ten behoeve van de in het plan voorziene woning agrarische bedrijfsbebouwing wordt afgebroken, is bij besluit van 15 september 2017 al een wijzigingsplan vastgesteld.

202203745/2/R3.
    Datum uitspraak: 13 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    [verzoeker] en anderen, allen wonend te Puttershoek, gemeente Hoeksche waard,
    verzoekers,
    en
    de raad van de gemeente Hoeksche Waard,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 april 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Laan van Heemstede (naast 60) Puttershoek" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [verzoeker] en anderen beroep ingesteld.
    [verzoeker] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    [verzoeker] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 30 augustus 2022, waar [verzoeker], [verzoeker A] en [verzoeker B], allen bijgestaan door mr. M.J.J. de Winter, advocaat te Sint-Maartensdijk, en de raad, vertegenwoordigd door L. Bos en E. van Miltenburg, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. D.N.J. van Horssen, rechtsbijstandverlener te Oud-Beijerland, en vergezeld door [gemachtigden], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Het bestemmingsplan maakt de bouw van een woning op een perceel agrarisch grasland in het verlengde van de Laan van Heemstede in Puttershoek mogelijk. [partij] is de initiatiefnemer van deze woning. De raad heeft de woning mogelijk gemaakt met toepassing van de voormalige regeling "ruimte voor ruimte" van de provincie Zuid-Holland. Daarom omvat het plan ook de verderop gelegen percelen [locatie 1], [locatie 2] in 's-Gravendeel en de Derde Kruisweg (ong.) in Strijen. Dit zijn saneringslocaties waar voormalige agrarische bedrijfsgebouwen zijn of worden afgebroken om de woning als compensatiewoning te kunnen toestaan. Voor het perceel [locatie 3] in Maasdam, waarop ook ten behoeve van de in het plan voorziene woning agrarische bedrijfsbebouwing wordt afgebroken, is bij besluit van 15 september 2017 al een wijzigingsplan vastgesteld.
    De raad van de voormalige gemeente Binnenmaas heeft al eerder een bestemmingsplan vastgesteld om op deze locatie een woning mogelijk te maken. De Afdeling heeft dat besluit vernietigd bij uitspraak van 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1352). Daarop heeft [partij] een nieuw verzoek aan de raad gericht om de woning mogelijk te maken. De raad heeft het bestemmingsplan vervolgens met enkele aanpassingen vastgesteld. Het plan beoogt de door de Afdeling vastgestelde gebreken in de aangehaalde uitspraak te repareren en is aangepast aan het actuele provinciale en gemeentelijke beleid. [verzoeker] en anderen zijn omwonenden van het perceel waarop de woning mogelijk wordt gemaakt. Zij zijn eerder opgekomen tegen het aanvankelijke bestemmingsplan, en kunnen zich ook met het aangepaste bestemmingsplan niet verenigen. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om het vaststellingsbesluit van de raad te schorsen, om te voorkomen dat [partij] de woning kan gaan realiseren voordat uitspraak in de bodemprocedure is gedaan.
    Spoed
    3.       [verzoeker] en anderen hebben een spoedeisend belang bij schorsing van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. [partij] heeft op de zitting bevestigd dat hij de woning op korte termijn wil realiseren.
    Beoordeling verzoek
    4.       De voorlopige voorzieningenprocedure leent zich niet voor een integrale beoordeling van alle beroepsgronden die [verzoeker] en anderen tegen het bestemmingsplan naar voren hebben gebracht. De voorzieningenrechter zal zich beperken tot een beoordeling van de kans van slagen van de beroepsgronden die verband houden met de gronden waarop de Afdeling het eerdere bestemmingsplan in de uitspraak van 24 april 2019 heeft vernietigd. De voorzieningenrechter volstaat met het aanhalen van twee vernietigingsgronden en de beoordeling of het nieuwe bestemmingsplan in zoverre naar verwachting in de bodemprocedure stand zal houden.
    5.       In de eerste plaats heeft de Afdeling in de uitspraak van 24 april 2019 overwogen dat de raad de ruimte voor ruimte-regeling, zoals neergelegd in artikel 4, lid 4.9.11, van de planregels van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Binnenmaas", tot eigen beleid heeft gemaakt, en mocht toepassen. Dat had de raad echter niet op juiste wijze gedaan. Onder meer heeft de Afdeling overwogen dat in deze regeling weliswaar geen onderscheid wordt gemaakt tussen legaal en illegaal aanwezige gebouwen, maar dat het evenwel op de weg van de raad lag om inzichtelijk te maken of de te saneren gebouwen ter plaatse illegaal aanwezig zijn en zo dit het geval is, te onderbouwen waarom in dit geval de sanering van illegaal aanwezige gebouwen mocht worden ingebracht.
    In de tweede plaats was naar het oordeel van de Afdeling niet toereikend gemotiveerd waarom een woning met een inhoud van 901 m3 mogelijk was gemaakt. De Afdeling volgde niet de redenering van de raad dat het enkele gegeven dat meer wordt gesaneerd dan nodig is voor één compensatiewoning rechtvaardigt dat een woning wordt mogelijk gemaakt met een inhoud die afwijkt van de reeds aanwezige woningen aan de Laan van Heemstede. Daarvoor achtte de Afdeling van belang dat het aantal m2 dat wordt ingebracht in het kader van de voormalige regeling 'ruimte voor ruimte' ten behoeve van een compensatiewoning, geen verband houdt met de vraag of de maximaal toegestane inhoud van de compensatiewoning gelet op de specifieke locatie waar deze woning wordt mogelijk gemaakt, aanvaardbaar is. Aangezien voor de overige woningen aan de Laan van Heemstede waarop het regime van het bestemmingsplan "Landelijk gebied Binnenmaas" van toepassing is, een inhoud van 775 m3 ruimtelijk aanvaardbaar wordt geacht, lag het op de weg van de raad te onderbouwen waarom het mogelijk maken van een woning van 901 m3 op deze locatie in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, aldus de Afdeling.
    Regeling 'ruimte voor ruimte'
    6.       [verzoeker] en anderen hebben zich primair op het standpunt gesteld dat er niet langer een basis bestaat voor toepassing van de regeling 'ruimte voor ruimte'. Voor zover dat anders is, betogen zij dat de gebreken die tot vernietiging van het vorige bestemmingsplan hebben geleid, in het nieuwe bestemmingsplan niet zijn hersteld.
    6.1.    De voorzieningenrechter ziet op voorhand geen aanleiding om aan te nemen dat de raad als gevolg van veranderd beleid niet langer toepassing zou mogen geven aan de regeling 'ruimte voor ruimte'. De voorzieningenrechter ziet niet dat de tegenwoordig geldende Omgevingsvisie Hoeksche Waard de mogelijkheden die de eerder geldende Structuurvisie Binnenmaas 2020 bood om toepassing te geven aan deze regeling, heeft beperkt.
    6.2.    In de plantoelichting staat over het mogelijk illegale karakter van bebouwing op het perceel [locatie 3] die in de saneringsregeling is ingebracht het volgende:
    "Er is archiefonderzoek gepleegd, maar daaruit is onvoldoende duidelijkheid gekomen over de vraag of er mogelijk deels bebouwing aanwezig was zonder vergunning. De Ruimte-voor-ruimte Regeling maakt echter geen onderscheid tussen bebouwing die met bouwvergunning dan wel zonder vergunning is opgericht. Dat zou alleen anders kunnen zijn indien de bebouwing onderdeel uitmaakt van een handhavingsprocedure en die situatie doet zich hier niet voor. Dit wordt op grond van vaste jurisprudentie bekrachtigd (ECLI:NL:RBSGR:2008:BG5751). Een groot deel van de voormalige agrarische bedrijfsbebouwing is inmiddels gesloopt en bij de sloop van de agrarische bedrijfsbebouwing aan de [locatie 3] in Maasdam is ruimtelijke kwaliteitswinst geboekt."
    6.3.    De raad heeft verder gedeeltelijk andere bebouwing in de saneringsregeling ingebracht dan onder het vernietigde bestemmingsplan. Onder meer is alsnog een kas op het perceel [locatie 2] in 's-Gravendeel ingebracht. De voorzieningenrechter stelt vast dat in de memo Ruimtelijke kwaliteitsverbetering van het Kwaliteitsteam Hoeksche Waard van 10 juli 2019, dat deel uitmaakt van de bijlagen bij de plantoelichting, over de inbreng van deze kas een positief advies onder voorwaarde is gegeven. In het memo wordt in twijfel getrokken of de functie van kas op grond van het daar geldende bestemmingsplan was toegestaan en of het verwijderen van de kas daarom in planologisch-juridische zin wel een verbetering of kwaliteitswinst oplevert. Het is de voorzieningenrechter niet gebleken dat de raad hierover in de plantoelichting of de bijlagen een kenbaar standpunt heeft ingenomen.
    6.4.    Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter had het na de eerdere vernietiging door de Afdeling op de weg van de raad gelegen om meer inzicht te bieden in het al dan niet illegale karakter van de bebouwing die in de saneringsregeling is ingebracht. De raad heeft dit in de plantoelichting in het midden gelaten. Ook voor zover de raad daarover onvoldoende gegevens had, had hij naar het oordeel van de voorzieningenrechter moeten onderbouwen waarom de sanering van mogelijk illegaal aanwezige gebouwen in dit geval mocht worden ingebracht. De raad heeft dat niet gedaan.
    6.5.    Op de zitting heeft de raad een tekening getoond waarop de te slopen oppervlakte aan bebouwing op het perceel [locatie 3] met een totale omvang van 1.682 m2 is weergegeven. De raad heeft verder naar voren gebracht dat een oude vergunning uit 1980 is gevonden, die een oppervlakte van 1.618 m2 mogelijk maakt. Het verschil zit volgens de raad in een overkapping, die eerder nog in de saneringsregeling was ingebracht, maar intussen niet meer. Ook de andere ingebrachte bebouwing is of was volgens de raad legaal aanwezig. Voor de bebouwing op het perceel [locatie 2] is een vergunning van 18 januari 1960 gevonden.
    De voorzieningenrechter constateert dat dit in de plantoelichting en andere stukken niet naar voren is gekomen. Op grond van de enkele mededelingen van de raad op de zitting valt niet na te gaan of hij tot de juiste conclusies is gekomen.
    6.6.    Onder die omstandigheden heeft de voorzieningenrechter gerede twijfel of de Afdeling dit in de eerdere uitspraak geconstateerde gebrek in de bodemprocedure als hersteld zal beschouwen.
    Inhoud woning
    7.       [verzoeker] en anderen betogen dat de raad de mogelijk gemaakte inhoud van de woning van 877 m3 ten onrechte opnieuw uitsluitend aanvaardbaar heeft geacht vanwege de omvang van de saneringsbebouwing.
    7.1.    Vaststaat dat het bestemmingsplan een woning met bijbehorende bebouwing met een inhoud van 877 m3 mogelijk maakt. Dit is weliswaar wat kleiner dan de inhoud die het voorgaande bestemmingsplan mogelijk maakte, maar nog altijd aanzienlijk meer dan de maximaal toegestane inhoud van andere woningen aan de Laan van Heemstede van 775 m3.
    7.2.    Uit de plantoelichting blijkt dat de raad bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van deze inhoud heeft betrokken dat de omvang van de saneringsbebouwing op grond van de regeling 'ruimte voor ruimte' de bouw van 1,195 compensatiewoning mogelijk maakt. Vermenigvuldigd met de inhoud van een woning zoals elders aan de Laan van Heemstede is toegestaan van 775 m3, leidt dat tot een toegestane inhoud van 877 m3. In de plantoelichting staat verder het volgende:
    "De bouw van een grotere woning is voor de gemeente pas acceptabel, als dit enerzijds vanuit ruimtelijke kwaliteit aanvaardbaar is en anderzijds vanuit de hiervoor genoemde berekening van de overcapaciteit. Het geeft derhalve geen ongebreidelde mogelijkheid om grotere woningen te bouwen.
    Onderdeel van de aanvaardbaarheid van de compensatiewoning aan de Laan van Heemstede is het feit dat de woning landschappelijk goed wordt ingepast. Er is daarvoor een inpassingsplan gemaakt (Tuinontwerp en landschappelijke inpassing woning Laan van Heemstede, Noortje’s Tuin Ontwerp, 10 juli 2018). Via een in de regels van het bestemmingsplan opgenomen voorwaardelijke verplichting is gewaarborgd, dat dit plan ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd.
    De conclusie is, dat een woning met een inhoud van 877 m³ op de nu gedachte plaats aan de Laan van Heemstede uit oogpunt van ruimtelijke kwaliteit en stedenbouwkundig aanvaardbaar is."
    7.3.    Ook hier is de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel dat het na de eerdere vernietiging door de Afdeling op de weg van de raad had gelegen om meer inzicht te bieden in de gemaakte beoordeling dat een woning met een inhoud van 877 m3 op deze locatie in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij is van belang dat het stuk waarnaar de raad in de plantoelichting verwijst uitsluitend bestaat uit een uitgetekend tuinontwerp met een soortenlijst beplanting, en niet (mede) over de inhoud van de woning gaat.
    7.4.    Op de zitting heeft de raad er op gewezen dat het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Binnenmaas" de maximale inhoud van andere woningen niet strikt tot 775 m3 beperkt, want bij een bestaande grotere inhoud is die grotere inhoud toegestaan. Daarnaast is er in de nabije omgeving sprake van woningen met een verscheidenheid in oppervlakten en inhoud, waarbij in de omgeving ook woonbebouwing met een veel grotere inhoud gerealiseerd kan worden. Ook heeft de raad gewezen op de landschappelijke analyse bij de plantoelichting, waaruit blijkt dat de woning en het landschapsplan wat betreft typologie, materiaalkeuze en positionering landschappelijk passend is. De raad heeft tot slot naar voren gebracht dat het verschil tussen de elders toegestane inhoud van 775 m3 en de hier toegestane inhoud van 877 m3 volgens hem niet zo groot is en dus een geringe impact heeft.
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan met deze toelichting nog altijd niet worden nagegaan waarom de raad een woning met deze inhoud op deze locatie uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar acht, terwijl er voor de inhoud van nieuwe woningen even verderop aan de Laan van Heemstede een strengere norm geldt. Dat kan de voorzieningenrechter ook niet afleiden uit de landschappelijke analyse waarop de raad heeft gewezen. Het verschil in toegestane inhoud is naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook niet zo gering, dat daaraan verder voorbij kan worden gegaan.
    7.5.    Ook hier heeft de voorzieningenrechter dan ook gerede twijfel of de Afdeling het in de eerdere uitspraak geconstateerde gebrek in de bodemprocedure als hersteld zal beschouwen.
    Conclusie
    8.       De voorzieningenrechter ziet op grond van het voorgaande aanleiding voor gerede twijfel of het bestemmingsplan in de bodemprocedure in stand zal blijven. De voorzieningenrechter acht verder van belang dat inwerkingtreding van het bestemmingsplan tot onomkeerbare gevolgen kan leiden, wanneer [partij] op basis daarvan een omgevingsvergunning voor de mogelijk gemaakte woning aanvraagt. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding om het verzoek toe te wijzen en de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
    9.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Hoeksche Waard van 26 april 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Laan van Heemstede (naast 60) Puttershoek";
    II.       veroordeelt de raad van de gemeente Hoeksche Waard tot vergoeding van bij [verzoeker] en anderen in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    III.      gelast dat de raad van de gemeente Hoeksche Waard aan [verzoeker] en anderen het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Helder
    voorzieningenrechter
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2022
    727