ECLI:NL:RVS:2022:1089, Raad van State, 13-04-2022, 202103455/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een dakopbouw op een woning op het perceel [locatie] in Zandvoort. [appellant] woont op het perceel. De woning is een twee-onder-een-kapwoning en bestaat uit twee bouwlagen. Naast de woning van [appellant] is nog een tweetal twee-onder-een-kapwoningen gelegen. De twee-onder-een-kapwoningen direct naast de woning van [appellant] bestaan uit drie bouwlagen en de daarnaast gelegen twee-onder-een-kapwoningen uit twee bouwlagen. [appellant] wil een dakopbouw plaatsen op zijn woning op het perceel. Op 6 mei 2019 heeft hij hiervoor een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het plan in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is vastgesteld en daarom onverbindend.

202103455/1/R1.
    Datum uitspraak: 13 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zandvoort,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 22 april 2021 in zaak nr. 20/823 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 juli 2019 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een dakopbouw op een woning op het perceel [locatie] in Zandvoort (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 7 januari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 2022, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door B. Wamelink en W. Boelema, werkzaam bij de Omgevingsdienst IJmond, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont op het perceel. De woning is een twee-onder-een-kapwoning en bestaat uit twee bouwlagen. Naast de woning van [appellant] is nog een tweetal twee-onder-een-kapwoningen gelegen. De twee-onder-een-kapwoningen direct naast de woning van [appellant] bestaan uit drie bouwlagen en de daarnaast gelegen twee-onder-een-kapwoningen uit twee bouwlagen. [appellant] wil een dakopbouw plaatsen op zijn woning op het perceel. Op 6 mei 2019 heeft hij hiervoor een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend.
    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Kostverlorenstraat e.o." (hierna: het plan), zoals vastgesteld op 23 juni 2015. Het perceel heeft de bestemming "Wonen-1" en is voorzien van de bouwaanduiding "karakteristiek".
    2.       Bij besluit van 26 juli 2019, in stand gelaten bij het besluit op bezwaar van 7 januari 2020, heeft het college geweigerd aan [appellant] in afwijking van het plan een omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college is het project in strijd met de artikelen 13.2.2, aanhef en onder e, en 13.2.6 van de planregels, omdat de dakopbouw de bestaande maatvoering van het hoofdgebouw overschrijdt. Het college is niet bereid met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene omgevingsrecht (hierna: Wabo) in samenhang bezien met artikel 13.3.5 van de planregels van het plan af te wijken. Volgens het college worden de maximale bebouwingsmogelijkheden van het plan overschreden en heeft de welstandscommissie een negatief advies uitgebracht. Het project doet volgens het college afbreuk aan de authenticiteit en de kleinschaligheid van het bestaande gebouw als ook aan het oorspronkelijke stedenbouwkundige ensemble van twee-onder-één-kap-woningen met twee bouwlagen. Het college is ook niet bereid, om dezelfde redenen, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en onderdeel 4, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht van het plan af te wijken.
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het plan in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is vastgesteld en daarom onverbindend is. Hij wijst erop dat hij door de in het plan opgenomen aanduiding ‘karakteristiek’ het bouwvolume van zijn woning niet meer kan vergroten. Dit vormt een inbreuk op zijn recht op ongestoord genot van zijn eigendom. Dit klemt volgens hem te meer omdat het plan is vastgesteld zonder de burger daarin te betrekken. Er is hem geen mogelijkheid geboden tot inspraak en hij is ook niet individueel over de wijziging in het plan geïnformeerd, zo stelt [appellant]. Hij wijst er op dat uit de toelichting van het plan volgt dat het plan voor het grootste deel conserverend van aard is, terwijl 55 woningen de aanduiding "karakteristiek" hebben gekregen.
    4.1.    De bestemmingsregeling, in dit geval de artikelen 13.2.6 en 13.5.5 van de planregels, beperkt de wijze waarop [appellant] gebruik kan maken van zijn eigendom. Daarmee is sprake van regulering van het gebruik van het eigendom van [appellant] als bedoeld in het Eerste Protocol bij het EVRM.
    4.2.    Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM brengt met zich dat iedere maatregel die het ongestoorde genot van eigendom aantast, vergezeld moet gaan van procedurele garanties die de betrokkene een redelijke mogelijkheid bieden tot effectieve betwisting van de rechtmatigheid van die maatregel (zie: Europees Hof voor de Rechten van de Mens, Capital Bank AD tegen Bulgarije, arrest van 24 november 2005, ECLI:NL:XX:2005:AV4244). Dit houdt in dat betrokkene op effectieve wijze moet kunnen betwisten dat de betreffende maatregel voldoet aan de vereisten die de nationale wet daarvoor stelt. Een maatregel die niet aan deze primaire eis voldoet, kan niet worden aangemerkt als "lawful" in de zin van de rechtspraak van het EHRM, en komt alleen al daardoor in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 22 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1943, en de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4326, r.o. 8.5).
    Van een belemmering om te betwisten dat aan de wettelijke vereisten voor het vaststellen van een bestemmingsplan is voldaan, is geen sprake. De Afdeling stelt vast dat de bestemmingsplanprocedure is verlopen volgens de regels die daarover zijn gesteld in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en de Algemene wet bestuursrecht. De procedure voor de vaststelling door de gemeenteraad van een bestemmingsplan vangt ingevolge artikel 3.8, eerste lid, van de Wro in samenhang bezien met artikel 3:11 van de Awb aan met het voor een ieder ter inzage leggen van het ontwerpbestemmingsplan met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp. Dat is in dit geval ook gebeurd. Dat betekent dat [appellant] voorafgaande aan de vaststelling van het plan de gelegenheid had zienswijzen in te dienen tegen het ontwerpplan. Daarmee had [appellant] op effectieve wijze kunnen betwisten dat de betreffende maatregel voldoet aan de vereisten die de nationale wet daarvoor stelt. Het niet bieden van een nadere vorm van inspraak of het op andere wijze individueel op de hoogte brengen van [appellant] van de wijzigingen in het bestemmingsplan, voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan, maken geen onderdeel uit van de in de Wro en de Bro geregelde bestemmingsplanprocedure. Het onder meer niet bieden van inspraak in die fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid en verbindendheid van het bestemmingsplan. Van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM is in zoverre dan ook geen sprake.
    4.3.    De Afdeling overweegt verder, onder verwijzing naar haar uitspraak van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3339, dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In geval in een eerstbedoelde procedure wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
    4.4.    Zoals hiervoor onder 4.2 al is overwogen, beperkt de bestemmingsregeling, in dit geval de artikelen 13.2.6 en 13.5.5 van de planregels, de wijze waarop [appellant] gebruik kan maken van zijn eigendom. Daarmee is sprake van regulering van het gebruik van het eigendom van [appellant] als bedoeld in het Eerste Protocol bij het EVRM.
    Bij de vaststelling van het plan had de raad ruimte om de belangen van eigenaren van woningen, met inbegrip van het belang van uitoefening van hun eigendomsrechten als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, af te wegen tegen het algemene belang. Dat artikel laat onverlet de mogelijkheid van toepassing van wetten die noodzakelijk zijn om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Dat is aan de orde bij de vaststelling van een bestemmingsplan op grond van de Wet ruimtelijke ordening, waarbij de raad van de gemeente, in dit geval, Zandvoort beleidsruimte heeft.
    Zoals de rechtbank ook heeft overwogen is volgens de plantoelichting in het kader van het opstellen van het plan een cultuurhistorisch onderzoek uitgevoerd naar de aanwezigheid van gemeentelijke monumenten en beeldbepalende panden binnen de historische linten van het plangebied. Dit onderzoek is neergelegd in het rapport "Zandvoort Kostverloren, input cultuurhistorie in bestemmingsplan", opgesteld door SteenhuisMeurs, dat als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd. Voor het cultuurhistorisch onderzoek vormen de "Structuurvisie Parel aan Zee+" uit 2010 en de "Historisch-morfologische atlas" uit 2011 de basis. In beide documenten is aangegeven dat voor het plangebied waar het plan betrekking op heeft de historische entrees van Zandvoort, waaronder de Zandvoortselaan, waardevol zijn. Naar aanleiding van het onderzoek zijn ensembles aangewezen als ‘karakteristiek’, waaronder de woning van [appellant], met als doel woningen met cultuurhistorische en beeldbepalende waarden te beschermen en het straatbeeld te behouden. Het gaat daarbij vooral om het beschermen van de hoofdbouwmassa, het aanzicht van de gevel en de kap.
    De rechtbank heeft, gelet op deze motivering, terecht overwogen dat geen sprake is van de situatie dat de bestemmingsregeling evident in strijd is met het Eerste Protocol bij het EVRM. De Afdeling ziet verder geen reden om aan te nemen dat de raad de belangen van [appellant] en andere eigenaren van woningen zoals die aanwezig waren op de peildatum, niet heeft meegewogen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de planregeling de mogelijkheid openhoudt voor het college om van het plan af te wijken van het bepaalde in artikel 13.2.6 van de planregels. Dat dit slechts onder de in artikel 13.5.5 van de planregels gestelde voorwaarden kan, maakt niet dat de bestemmingsregeling evident in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
    4.5.    De Afdeling komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat niet is gebleken dat de bestemmingsregeling die het college ten grondslag heeft gelegd aan de weigering om de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, evident in strijd is met een hogere regeling en daarom onverbindend is of door het college buiten toepassing had moeten worden gelaten.
    Het betoog faalt.
    Aantasting ensemble en belangenafweging
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project leidt tot verdere aantasting van het ensemble waarvan de woning op het perceel deel uitmaakt. Hij stelt zich niet te kunnen vinden in de vaststelling in het rapport over het cultuurhistorisch onderzoek van SteenhuisMeurs dat het woonblok waarin zijn woning zich bevindt, behoort tot een historisch ensemble. Volgens [appellant] verschillen de woonblokken binnen het ensemble en hebben reeds aanpassingen plaatsgevonden aan de woningen.
    Daarnaast betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college met zijn belangen onvoldoende rekening heeft gehouden. Hij stelt dat zijn woning één verdieping heeft en dat zijn woning te klein is voor een gezin, zodat een dakopbouw daarom noodzakelijk is. Ter zitting heeft [appellant] zijn betoog nader toegelicht en aangegeven dat zijn woning een omvang heeft van 140 m2. Volgens hem heeft hij daarmee te weinig ruimte voor gezinsuitbreiding en komt de leefbaarheid in het gedrang.
    5.1.    Gelet op wat hiervoor onder 4.4 is overwogen, is de rechtbank in navolging van het college er terecht vanuit gegaan dat de woning van [appellant] als karakteristiek pand in het plan is aangewezen. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat het project leidt tot aantasting van het ensemble waarvan de woning op het perceel deel uitmaakt. Het project voorziet immers in drie bouwlagen, terwijl de woning in de bestaande situatie slechts twee bouwlagen heeft. Het college is bekend met het feit dat de twee-onder-een-kapwoningen, die aan het perceel van [appellant] grenzen, in afwijking van het ensemble al drie woonlagen hebben. Dat is ook in het rapport over het cultuurhistorisch onderzoek van SteenhuisMeurs erkend. Het college heeft, mede op grond van dat rapport, het standpunt mogen innemen dat een verdere aantasting van het ensemble en straatbeeld niet wenselijk is met het oog op het behoud van de karakteristiek en authenticiteit van de woning van [appellant] en het straatbeeld waarvan de woning onderdeel is.
    Onder deze omstandigheden heeft het college het behoud van het ensemble en huidige straatbeeld belangrijker kunnen achten dan het realiseren van een dakopbouw die de karakteristieke woning en het straatbeeld aantast. Het college heeft ter zitting voldoende toegelicht dat, hoewel er begrip is voor de wens van [appellant] om de woning uit te breiden, het college wenst vast te houden aan het behoud van het ensemble en huidige straatbeeld om precedentwerking te voorkomen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college meer waarde had moeten toekennen aan het belang van [appellant] om de woning te voorzien van een derde bouwlaag.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2022
    374-996
     
    Bijlage - Wettelijk kader
     
    Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 1
    Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
    De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    Algemene wet bestuursrecht
    1. Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage, met uitzondering van stukken waarvoor bij wettelijk voorschrift mededeling op de in artikel 12 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze is voorgeschreven.
    […]
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 3.8
    1. Op de voorbereiding van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat:
    a. de kennisgeving, bedoeld in artikel 3:12 van die wet, gelijktijdig met de daar bedoelde plaatsing langs elektronische weg wordt toegezonden aan die diensten van Rijk en provincie die belast zijn met de behartiging van belangen die in het plan in het geding zijn, aan de betrokken waterschapsbesturen en aan de besturen van bij het plan een belang hebbende gemeenten;
    b. indien in het ontwerp gronden zijn aangewezen waarvan de bestemming in de naaste toekomst voor verwezenlijking in aanmerking komt, kennisgeving tevens geschiedt aan diegenen die in de basisregistratie kadaster staan vermeld als eigenaar van die gronden of als beperkt gerechtigde op die gronden;
    c. door een ieder zienswijzen omtrent het ontwerp bij de gemeenteraad naar voren kunnen worden gebracht;
    d.de gemeenteraad binnen twaalf weken na de termijn van terinzagelegging beslist omtrent vaststelling van het bestemmingsplan.
    [..]
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    […]
    Besluit omgevingsrecht
    Bijlage II
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    4. een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte aan of op een gebouw, een dakkapel, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw, de uitbreiding van een bouwwerk met een bouwdeel van ondergeschikte aard dan wel voorzieningen gericht op het isoleren van een gebouw;
    […].
    Het bestemmingsplan Kostverlorenstraat e.o.
    Artikel 13.2.2
    Voor het bouwen van hoofdgebouwen (woningen) gelden de volgende regels:
    a. hoofdgebouwen dienen binnen het bouwvlak te worden gebouwd;
    b. het bouwvlak mag volledig worden bebouwd;
    c. in afwijking van het bepaalde onder b mag het bouwvlak tot 75% bebouwd worden ter plaatse van de aanduiding "vrijstaand";
    d. de goothoogte en bouwhoogte van een hoofdgebouw mag niet meer bedragen dan met de aanduiding "maximum goothoogte (m), maximum bouwhoogte (m)" is aangegeven;
    e. in afwijking van het bepaalde onder d mag de bouwhoogte van een hoofdgebouw niet meer bedragen dan 6,00 m, indien sprake is van een geheel platte afdekking;
    f. in afwijking van het bepaalde onder d mag de bouwhoogte van een hoofdgebouw ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - afwijkende maatvoering" niet meer bedragen dan de bestaande bouwhoogte;
    […].
    Artikel 13.2.6
    Ter plaatse van de aanduiding "cultuurhistorische waarden" en de aanduiding "karakteristiek" geldt, in afwijking van de bouwregels die voor de ter plaatse geldende bestemming gelden, dat de bestaande situering, maatvoering en kaprichting van het hoofdgebouw als maximale maatvoering geldt.
    Artikel 13.3.5
    Burgemeester en wethouders kunnen bij omgevingsvergunning afwijken voor het bepaalde in lid 13.2.6, onder de voorwaarden dat:
    a. de maximale bebouwingsmogelijkheden die op grond van de ter plaatse geldende bestemming gelden, niet worden overschreden;
    b. geen afbreuk wordt gedaan aan de cultuurhistorische waarden van het pand zoals blijkt uit het als Bijlage 2 toegevoegde rapport;
    c. de gemeentelijke welstandscommissie een positief advies geeft.