ECLI:NL:RVS:2022:2439, Raad van State, 24-08-2022, 202005775/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 maart 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland het verzoek van de stichtingen om handhavend op te treden vanwege vermoedelijke overtreding van onder meer artikel 13 van de Wet bodembescherming door het verplaatsen van grond met te hoge waarden aan PFAS (poly- en perfluoralkylstoffen), afgewezen. Ten zuiden van bocht T14 van het Circuit van Zandvoort is een zogenoemde fanzone gerealiseerd. Deze fanzone wordt tijdens evenementen op het circuit gebruikt voor diverse activiteiten. Een gedeelte van de fanzone was voorafgaand aan de realisatie daarvan in gebruik als zanddepot van de gemeente Zandvoort. Voor de aanleg van de fanzone is het zand dat op het voormalig zanddepot lag opgeslagen gebruikt om de fanzone op te hogen en te egaliseren. Voor het ophogen en egaliseren is alleen zand uit het zanddepot gebruikt. De stichtingen hebben het college verzocht om handhavend op te treden.

202005775/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting Rust bij de Kust en Stichting Duinbehoud, gevestigd te Haarlem respectievelijk Leiden,
    appellanten,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 maart 2020 heeft het college het verzoek van de stichtingen om handhavend op te treden vanwege vermoedelijke overtreding van onder meer artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) door het verplaatsen van grond met te hoge waarden aan PFAS (poly- en perfluoralkylstoffen), afgewezen.
    Bij besluit van 15 september 2020 heeft het college het door de stichtingen hiertegen gemaakte bezwaar deels gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit hebben de stichtingen beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De stichtingen en Exploitatie Circuit Park Zandvoort (hierna: CPZ) hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 augustus 2021, waar de stichtingen, vertegenwoordigd door ir. K. van Broekhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.C. Agtersloot, bijgestaan door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Ten zuiden van bocht T14 van het Circuit van Zandvoort is een zogenoemde fanzone gerealiseerd. Deze fanzone wordt tijdens evenementen op het circuit gebruikt voor diverse activiteiten. Een gedeelte van de fanzone was voorafgaand aan de realisatie daarvan in gebruik als zanddepot van de gemeente Zandvoort. Voor de aanleg van de fanzone is het zand dat op het voormalig zanddepot lag opgeslagen gebruikt om de fanzone op te hogen en te egaliseren. Voor het ophogen en egaliseren is alleen zand uit het zanddepot gebruikt.
    2.       De stichtingen hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen CPZ nadat zij hadden geconstateerd dat er binnen het voormalige zanddepot zand werd verplaatst met mogelijk te hoge PFAS-gehalten en met name te hoge gehalten aan PFOS (perfluoroctaansulfonaten). Deze verplaatsing levert volgens hen strijd op met artikel 13 van de Wbb. Gedurende de bezwaarprocedure is het deel van de fanzone buiten het voormalige zanddepot opgehoogd en geëgaliseerd met zand uit het voormalige zanddepot. In verband daarmee heeft het bestreden besluit op bezwaar mede betrekking op de situatie na het ophogen en egaliseren van de gronden buiten het zanddepot.
    3.       PFAS - waaronder begrepen PFOS - zijn stoffen waarvoor in de Regeling bodemkwaliteit geen waarden zijn opgenomen. Op 8 juli 2019 is op Rijksniveau echter wel een tijdelijk handelingskader opgesteld voor het omgaan met PFAS-houdende grond. Op 29 november 2019 en vervolgens op 2 juli 2020 is daarvan een geactualiseerde versie opgesteld. Dit tijdelijk handelingskader geeft een interpretatie van de zorgplichten op grond van onder meer de Wbb. In aanvulling daarop heeft het college de Beleidsregel PFAS Noord-Holland 2019 (hierna: de Beleidsregel) opgesteld. De Beleidsregel is vastgesteld met het oog op de wijze waarop het college gebruikmaakt van zijn bevoegdheden op grond van de Wbb ten aanzien van PFAS-verontreinigingen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen historische verontreinigingen van vóór 1 januari 1987 en "nieuwe" verontreinigingen die daarna zijn ontstaan.
    Omvang van het geding
    4.       Op de zitting hebben de stichtingen hun beroepsgronden over de toepassing van freesasfalt en de maatwerkvoorschriften voor het gebruik van het zanddepot ingetrokken. Verder is tijdens de zitting naar voren gekomen dat de beroepsgronden van de stichtingen niet gaan over het verplaatsen van het zand als zodanig, maar op het toepassen daarvan op de huidige locatie.
    In deze beroepsprocedure ligt daarom nog slechts de vraag voor of het college terecht heeft geweigerd om handhavend op te treden wegens strijd met artikel 13 van de Wbb waar het gaat om het gebruik van het zand uit het voormalige zanddepot voor de ophoging en egalisatie van het buiten het zanddepot gelegen gedeelte van de fanzone.
    Bespreking van de beroepsgronden
    5.       De stichtingen betogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de zorgplicht niet is overtreden. In dat verband wijzen zij op een door Aveco de Bondt ingenieursbedrijf uitgevoerd indicatief onderzoek, dat onder meer een veldonderzoek omvatte dat is uitgevoerd op 17 januari 2020 en waarvan het rapport dateert van 30 januari 2020 (hierna: het indicatieve onderzoek). Uit dit onderzoek blijkt volgens hen dat in de bovenlaag van het voormalige zanddepot PFOS aanwezig was met een concentratie van 1,8 µg/kg. De Beleidsregel houdt in dat geen grond met een hogere concentratie dan 1,5 µg/kg mag worden verplaatst. Niettemin is de grond uit het voormalige zanddepot verplaatst naar het buiten het zanddepot gelegen voormalige parkeerterrein. CPZ heeft het verplaatsen van de grond ook niet overeenkomstig artikel 4 van de Beleidsregel gemeld. Daardoor heeft CPZ, als opdrachtgever van dit werk, volgens de stichtingen in strijd met artikel 13 van de Wbb gehandeld.
    Het indicatieve onderzoek van Aveco de Bondt is volgens de stichtingen bovendien niet op de juiste wijze uitgevoerd, zodat het geen uitsluitsel geeft over de ernst van de verontreiniging. In de eerste plaats is het indicatieve onderzoek niet uitgevoerd overeenkomstig NEN 5740, wat in strijd met artikel 3 van de Beleidsregel is. In de tweede plaats zijn in het indicatieve onderzoek alleen de lagen van 0 tot 50 cm onder maaiveld en van 100 tot 150 cm onder maaiveld onderzocht. Niet bekend is wat er in de tussen- en onderliggende lagen aanwezig is, hoewel er monsters genomen zijn tot 2 meter diep. In de derde plaats is van de vier onderzochte mengmonsters alleen mengmonster MM02 enigszins bruikbaar en juist dat mengmonster laat een duidelijke overschrijding van de PFOS-waarde zien. In de andere mengmonsters zit ook materiaal uit boringen die zijn gedaan buiten het gebied waarvan het zand is gebruikt. Op basis van het indicatieve onderzoek kan dus alleen de conclusie worden getrokken dat sprake is van een verontreiniging met PFOS, maar niet wat de ernst van de verontreiniging is. Zonder nader onderzoek kan niet de conclusie getrokken worden dat er geen sprake is van een verontreiniging met PFOS, aldus de stichtingen.
    5.1.    Het college acht het op basis van de beschikbare gegevens niet aannemelijk dat de bodem buiten het zanddepot verontreinigd is geraakt door de toepassing van grond uit het depot. Uit het indicatieve onderzoek blijkt dat er in mengmonster MM01 1,8 µg/kg PFOS aanwezig was en in mengmonster MM02 1,7 µg/kg PFOS. Dit betreft de bovenlaag van het zanddepot (0-0,5 meter). Verder was het gehalte aan PFOS in de onderlaag in mengmonster MM03 0,76 µg/kg en in mengmonster MM04 1,0 µg/kg. Dit betreft de onderlaag van het zanddepot (1,0-1,5 meter). Het zand uit het depot is bij de afgraving en verschuiving binnen het voormalige zanddepot vermengd. Bij het verschuiven van het zand naar het gedeelte van de fanzone buiten het depot is het zand verder vermengd. Aannemelijk is dat de concentratie PFOS in het toegepaste zand daardoor uiteindelijk lager is dan de achtergrondwaarde van 1,5 µg/kg, aldus het college. Het college heeft verder in aanmerking genomen dat in het duingebied ter plaatse hogere PFOS-waarden worden gemeten dan de achtergrondwaarde, zodat ook daarom aannemelijk is dat het gehalte aan PFOS ten opzichte van de achtergrondwaarde niet is toegenomen. Deze hogere gehalten aan PFOS in het gebied zijn waarschijnlijk het gevolg van "seaspray". Daardoor kan ook met nader onderzoek niet meer worden vastgesteld of de bij een dergelijk onderzoek gemeten gehalten aan PFOS het gevolg zijn van reeds door "seaspray" aanwezige PFOS in de bodem of het resultaat zijn van het grondverzet, zo stelt het college.
    5.2.    Artikel 13 van de Wbb luidt:
    "Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen."
    5.3.    In artikel 7, eerste lid, van de Beleidsregel is vermeld dat als het op een locatie aangetroffen gehalte aan PFOS in de grond lager is dan 1,5 µg/kg, de locatie als niet verontreinigd wordt beschouwd. Die waarde heeft het college dan ook in aanmerking genomen bij de beoordeling of de in geding zijnde partij grond voldoet aan een aanvaardbare bodemkwaliteit. De Afdeling heeft in het betoog van appellanten geen aanknopingspunten aangetroffen voor het oordeel dat het college een stringentere norm had behoren te hanteren, mede nu het tijdelijk handelingskader op Rijksniveau een norm van 3 µg/kg voor PFOS kent. De norm van 1,5 µg/kg PFOS wordt op zichzelf ook niet bestreden door de stichtingen.
    5.4.    Uit het indicatieve onderzoek komt naar voren dat Aveco de Bondt in totaal vier grondmonsters heeft genomen die elk zijn samengesteld uit vijf deelmonsters. Die deelmonsters zijn afkomstig uit boringen op verschillende locaties binnen het zanddepot. De stichtingen wijzen erop dat de boringen niet alle hebben plaatsgevonden op plaatsen waar grond is afgegraven. De Afdeling volgt de stichtingen echter niet in hun betoog dat een deel van de mengmonsters daardoor onbruikbaar moet worden geacht. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de tien gekozen boorlocaties evenwichtig over het depot zijn verspreid. Er zijn geen redenen om aan te nemen dat er op de verschillende delen van het depot dusdanige verschillen in kwaliteit van de grond bestonden, dat met de mengmonsters die Aveco de Bondt heeft samengesteld geen representatief beeld kan worden verkregen. De Afdeling heeft ook geen aanknopingspunten om te veronderstellen dat de onderzochte lagen van 0 tot 50 cm onder maaiveld en van 100 tot 150 cm onder maaiveld niet representatief zijn.
    De stichtingen hebben er met juistheid op gewezen dat blijkens analyse van de mengmonsters een deel van de onderzochte grond niet voldoet aan de waarde van 1,5 µg/kg. Die uitkomst zou op zichzelf reden kunnen vormen voor de verwachting dat de partij als geheel niet aan de gehanteerde norm voldoet. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college echter voldoende aannemelijk gemaakt dat die verwachting in dit geval niet reëel is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat twee van de vier mengmonsters een lichte overschrijding laten zien, maar dat de beide andere mengmonsters juist een onderschrijding tonen. Daarbij zijn de gemeten overschrijdingen beduidend geringer dan de onderschrijdingen. Het college is er verder in geslaagd aannemelijk te maken dat binnen de partij opgebrachte grond een zekere vermenging heeft plaatsgevonden.
    Gelet op de bij het Aveco-onderzoek gemeten PFOS-waarden in de partij grond en in aanmerking genomen dat de stichtingen niet overtuigend hebben bestreden dat het betrokken gebied zich kenmerkt door PFOS-waarden die, waarschijnlijk door "seaspray", enigszins hoger liggen dan de normale achtergrondwaarde, acht de Afdeling het niet aannemelijk dat de toepassing van de partij grond heeft geleid tot een verhoging van de PFOS-waarden op de locatie waar de grond is toegepast. In het verlengde daarvan acht de Afdeling het evenmin aannemelijk dat de toepassing heeft geleid tot een verontreiniging of aantasting van de bodem op deze locatie en dat, gelet op de reeds aanwezige hogere PFOS-waarden in het gebied en nu er vermenging heeft plaatsgevonden, met nader onderzoek achteraf nog het tegendeel zou kunnen worden vastgesteld.
    Voor zover de stichtingen betogen dat het indicatieve onderzoek in strijd met artikel 3 van de Beleidsregel niet is uitgevoerd overeenkomstig NEN-5740 en dat het verplaatsen van de grond niet overeenkomstig artikel 3 van de Beleidsregel is gemeld, overweegt de Afdeling dat de verplichtingen daartoe volgens de Beleidsregel alleen gelden in geval van een reële verdenking. Gelet op het vorenstaande was een dergelijke verdenking in dit geval echter niet aan de orde. Het betoog slaagt dus niet, nog daargelaten of artikel 3 van de Beleidsregel zo moet worden uitgelegd dat specifiek de hand moet worden gehouden aan NEN-5740 in gevallen waarin het artikel wel van toepassing is. Verder was een melding als bedoeld in artikel 4 van de Beleidsregel in deze situatie niet vereist.
    5.5.    Onder de hiervoor vermelde omstandigheden was het college niet bevoegd om CPZ wegens schending van artikel 13 van de Wbb te gelasten over te gaan tot verwijdering van de partij grond dan wel sanering van de bodem of het verrichten van nader onderzoek.
    Het college heeft dan ook terecht het verzoek om handhavend optreden van de stichtingen afgewezen en eveneens terecht die afwijzing in het besluit op bezwaar in stand gelaten.
    Conclusie
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2022
    745-195