ECLI:NL:RVS:2022:2383, Raad van State, 17-08-2022, 202105104/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Waterland [appellant] gelast om herhaling van de in dat besluit genoemde overtredingen door het uitvlakken van grond te voorkomen, met een dwangsom van € 10.000,00 ineens. [appellant] exploiteert een veehouderij op het perceel [locatie] te Katwoude. Op het perceel is een aantal gebouwen aanwezig. De onbebouwde delen van het perceel zijn verdeeld in secties, waar opslag van verschillende materialen plaatsvindt. In de secties P en O is door deze opslag een grondwal ontstaan. De last onder dwangsom gaat over het overtreden van milieuregels als gevolg van het uitvlakken van de grond van de grondwal.

202105104/1/R1.
    Datum uitspraak: 17 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Waterland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 januari 2021 heeft het college [appellant] gelast om herhaling van de in dat besluit genoemde overtredingen door het uitvlakken van grond te voorkomen, met een dwangsom van € 10.000,00 ineens.
    Bij besluit van 25 juni 2021 heeft het college het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 mei 2022, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. L.M. van den Ende, advocaat te Purmerend, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.C. Agtersloot en N. Hulsman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] exploiteert een veehouderij op het perceel [locatie] te Katwoude (hierna: het perceel). Op het perceel is een aantal gebouwen aanwezig. De onbebouwde delen van het perceel zijn verdeeld in secties, waar opslag van verschillende materialen plaatsvindt. In de secties P en O is door deze opslag een grondwal ontstaan.
    2.       De last onder dwangsom gaat over het overtreden van milieuregels als gevolg van het uitvlakken van de grond van de grondwal.
    Voorgeschiedenis
    3.       Bij besluit van 29 november 2017 heeft het college de rechtsvoorganger van [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om binnen zes weken na de verzenddatum van dat besluit de overtredingen die samenhangen met de opslag van afvalstoffen in de grondwal te beëindigen en beëindigd te houden. De daaraan gekoppelde dwangsom bedraagt € 50.000,00 ineens. De rechtsvoorganger van [appellant] diende de wal (opslag van afvalstoffen) vanwege de vermenging van de partijen grond, zand, ruwvoeder en andere stoffen in de secties P en O (naast sectie P) volledig en tot aan het maaiveld te verwijderen en verwijderd te houden. De afvalstoffen moesten worden afgevoerd naar een erkende inzamelaar en de afgiftebonnen moesten - op grond van de artikelen 10.37 en 10.38 van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) - aan het college worden overgelegd.
    3.1.    Bij besluit van 14 augustus 2018 heeft het college dat besluit van 29 november 2017 in stand gelaten. De Afdeling heeft het beroep van [appellant] senior tegen het besluit van 14 augustus 2018 in de uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4324, ongegrond verklaard.
    3.2.    Na het verstrijken van de begunstigingstermijn in de last onder dwangsom van 29 november 2017 op 1 juni 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente op 5 juni 2020 een controle op het perceel uitgevoerd. In de rapportage over de controle van de toezichthouder van 8 juni 2020 is geconstateerd dat de grond van de wal voor een groot deel is uitgevlakt tot aan het (nieuwe) maaiveld op het perceel en op het naastgelegen weiland.
    In de rapportage is gesteld dat dit ook tijdens eerdere bezoeken aan het perceel is geconstateerd, dat hiervan foto’s zijn gemaakt en dat [appellant] hiervan op de hoogte is gesteld per e-mail op 28 april, 12 mei en 18 mei 2020. Volgens de toezichthouder is op 15 mei 2020 een voorinspectie uitgevoerd om te beoordelen wat de hoogte van het maaiveld was en toen is geconstateerd dat op het naastgelegen weiland grond is toegevoegd. De grond bevatte plastic en puin en had dezelfde kleur als de grond in de grondwal, waardoor volgens de toezichthouder aannemelijk is dat de grond van de wal, zoals dat heet "is toegepast" op het naastgelegen weiland. In de rapportage is gesteld dat de hoeveelheid door [appellant] afgevoerde grond, gelet op de overgelegde afgiftebonnen van een inzamelaar in totaal 213 m³, niet overeenkomt met de omvang van de grondwal die door het college is geschat op 3.000 m³. De toezichthouder concludeert aan de hand van de afgiftebonnen en de visuele inspectie dat de grondwal voor het grootste gedeelte is uitgevlakt over het perceel en het naastgelegen weiland en dat daarom niet volledig is voldaan aan de last.
    3.3.    Het college heeft daarom bij besluit van 20 oktober 2020 besloten de verbeurde dwangsom van € 50.000,00 in te vorderen en [appellant] een nieuwe last onder dwangsom op te leggen ter voorkoming van herhaling van de overtredingen genoemd in het besluit van 29 november 2017. Bij besluit van 10 februari 2021 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen dat besluit van 20 oktober 2020 ongegrond verklaard. De Afdeling heeft het beroep van [appellant] tegen dat laatste besluit bij uitspraak van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1243, ongegrond verklaard.
    De in deze procedure bestreden besluiten
    4.       Naar aanleiding van de rapportage van de toezichthouder over de controle van het perceel op 5 juni 2020 heeft het college [appellant] opnieuw een last onder dwangsom opgelegd, omdat hij de grond van de grondwal grotendeels heeft uitgevlakt over zijn perceel en het naastgelegen weiland. Dat is het besluit van 27 januari 2021 dat hierboven in het procesverloop is genoemd. Bij besluit van 25 juni 2021 heeft het college het bezwaar van [appellant] hiertegen ongegrond verklaard.
    Door de grond uit te vlakken heeft [appellant] volgens het college grond toegepast die niet voldoet aan de in het bodembeleid vastgestelde kwaliteitseisen. Daarmee overtreedt hij artikel 37, eerste lid, in samenhang met artikel 52, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit (hierna: het Bbk). Volgens het college heeft de uitgevlakte grond volgens een partijkeuring door Unihorn B.V. van 8 maart 2019 de kwaliteitsklasse "Industrie" en is een verslechtering van de bodemsituatie opgetreden. Op het perceel en de omliggende weilanden mag volgens het college op grond van het geldende bodembeleid alleen grond van de kwaliteitsklasse "Achtergrondwaarde" worden toegepast. Dat bodembeleid is neergelegd in de door de raad van de gemeente Waterland vastgestelde "Nota bodembeheer regio Waterland 2018-2028" (hierna: de Nota) en de "Bodemkwaliteitskaart regio Waterland". In de Nota is in paragraaf 4.3.3 aangegeven dat de lokale maximale waarde bij het toepassen van grond in het buitengebied van Waterland wordt vastgesteld op de kwaliteitsklasse "Achtergrondwaarde".
    Door het uitvlakken van de grondwal is volgens het college ook sprake van het verwijderen van afvalstoffen binnen en buiten de inrichting door ze op of in de bodem te brengen met de bedoeling ze daar te laten. Het college stelt zich daarom op het standpunt dat deze handelingen ook overtredingen zijn van artikel 10.2, eerste lid, van de Wm voor zover het binnen de inrichting gebeurt, en artikel 2.14a, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) voor zover het buiten de inrichting gebeurt. De toegepaste grond met de kwaliteitsklasse "Industrie" heeft een hogere verontreinigingsgraad dan grond met de kwaliteitsklasse "Achtergrondwaarde".
    De last gaat echter alleen over het voorkomen van herhaling van de overtredingen, omdat uit navraag bij de bodemspecialist is gebleken dat het verwijderen van de uitgevlakte grond op het perceel en het naastgelegen weiland weinig milieuwinst oplevert in de zin van het beschermen van de bodem, ecologie, grondwater en/of volksgezondheid. De waarden van minerale olie en PAK zijn volgens het college niet zo hoog dat er ernstige risico’s zijn. Volgens de rapportage van de partijkeuring van de grondwal door Unihorn B.V. van 8 maart 2019 had de grond voor minerale olie en PAK waarden van respectievelijk 349 mg/kg ds en 2,03 mg/kg ds. De maximale waarden voor minerale olie en PAK voor grond met de kwaliteitsklasse "Achtergrondwaarde", opgenomen in bijlage B van de Regeling bodemkwaliteit in tabel 1 onder 7 en 4, van respectievelijk 190 mg/kg ds en 1,5 mg/kg ds zijn daardoor overschreden. Hoewel het gehalte PAK de grenswaarde overschrijdt, komt het gehalte overeen met de maximale waarde van kwaliteitsklasse "Achtergrondwaarde" en leidt dit volgens het college niet tot een ernstige verslechtering van de bodemkwaliteit. Het college stelt verder dat het gehalte aan minerale olie in de grond zich vooral in de zwaarste fractie bevindt die het minst mobiel is waardoor de kans op verspreiding gering is. Daarnaast is bekend dat minerale olie onder natuurlijke condities afbreekt. Gelet hierop acht het college het verwijderen van de uitgevlakte grond niet redelijk.
    De gronden van het beroep en de beoordeling daarvan
    Overtreding?
    5.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte een last onder dwangsom aan hem heeft opgelegd. Hij voert aan dat hij de grondwal niet heeft uitgevlakt over zijn perceel en het naastgelegen weiland en dat het college ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat sprake is van de gestelde overtredingen.
    [appellant] voert verder aan dat het college in strijd heeft gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur door aan hem een last onder dwangsom op te leggen terwijl de Afdeling nog geen uitspraak had gedaan over zijn beroep tegen het besluit van het college van 10 februari 2021 over de invordering van de verbeurde dwangsom.
    5.1.    In de uitspraak van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1243, heeft de Afdeling beslist op dat als laatste genoemde beroep. Zij overweegt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] niet heeft voldaan aan de last in het besluit van 29 november 2017 om binnen de begunstigingstermijn alle grond van de wal af te voeren naar een erkende inzamelaar. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat [appellant] afgiftebonnen van een erkende inzamelaar heeft overgelegd van in totaal 213 m³ aan grond terwijl het college en [appellant] de omvang van de wal respectievelijk op 3.000 m³ en 600 m³ hebben geschat. In die uitspraak heeft de Afdeling zich verder niet uitgelaten over de vraag of [appellant] de grond van de grondwal heeft uitgevlakt over zijn perceel en het naastgelegen weiland. Dat betekent dat nog onbeantwoord is of [appellant] de grondwal heeft uitgevlakt, waardoor sprake zou zijn van overtredingen.
    5.2.    Niet in geschil in deze procedure is dat de grond afkomstig van de wal gelet op de aanwezige gehaltes minerale olie en PAK niet als grond met de kwaliteitsklasse "Achtergrondwaarde" kan worden aangemerkt, maar als grond met de kwaliteitsklasse "Industrie". Op grond van de bodemfunctieklassenkaart (kaartbijlage 1 bij de Nota) in samenhang met paragraaf 4.3.3 van de Nota, mag alleen grond met de kwaliteitsklasse "Achtergrondwaarde" op het perceel en op het naastgelegen weiland worden toegepast.
    5.3.    Het college heeft aan besluit van 27 januari 2021 ten grondslag gelegd dat tijdens een bezoek aan het perceel op 5 juni 2020 is geconstateerd dat de grond van de wal voor een groot deel is uitgevlakt tot aan het maaiveld en het naastgelegen weiland. Van de bevindingen van dat bezoek heeft een toezichthouder van het college de hiervoor al genoemde rapportage opgesteld met foto’s van de situatie op het perceel. In de rapportage zijn ook foto’s opgenomen van de situatie op het perceel tijdens bezoeken op 9 april 2020, 12 mei 2020 en 15 mei 2020. Volgens het college blijkt uit de foto’s van de bezoeken aan het perceel dat de wal is uitgevlakt, omdat de grond op het perceel en op het naastgelegen weiland dezelfde kleur had als de grond van de wal en dat die grond ook plastic en puin bevatte. De Afdeling overweegt dat het college met de rapportage en de daarin opgenomen foto’s deugdelijk heeft onderbouwd dat [appellant] grond van de wal heeft uitgevlakt over zijn perceel en heeft toegepast op het naastgelegen weiland. Op een luchtfoto van het perceel van 12 mei 2020 is zichtbaar dat, ten opzichte van een luchtfoto van 9 april 2020, het verloop van de sloot die langs de wal loopt is gewijzigd, en dat een deel van het weiland aan de andere kant van de sloot eerst groen was maar op 12 mei 2020 dezelfde kleur heeft als de grond van de wal. De stelling van [appellant] op de zitting dat het verleggen van het verloop van de sloot niets te maken heeft met het uitvlakken van de grondwal omdat dat is gebeurd op last van het waterschap, acht de Afdeling niet aannemelijk omdat hij dat niet heeft onderbouwd.
    Op het punt dat [appellant] heeft aangevoerd dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door aan hem bij besluit van 27 januari 2021 een last onder dwangsom op te leggen terwijl de Afdeling nog geen uitspraak had gedaan over het invorderingsbesluit van 10 februari 2021, kan hij daarin niet worden gevolgd. Het is aan het college om vast te stellen of sprake is van een overtreding en het college mag uitgaan van die vaststelling totdat de rechter dat besluit schorst of vernietigt. Overigens was op het moment dat het college op 27 januari 2021 het dwangsombesluit had genomen nog geen beroepsprocedure aanhangig die kon worden afgewacht. Het besluit op bezwaar van het college waartegen [appellant] beroep heeft ingesteld, is namelijk van 10 februari 2021.
    Het betoog slaagt niet.
    5.4.    Gelet op wat hiervoor is overwogen heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] door het uitvlakken van de wal over het perceel en het naastgelegen weiland in strijd met artikel 37, eerste lid, in samenhang met artikel 52, eerste lid, van het Bbk, artikel 10.2, eerste lid, van de Wm en artikel 2.14a, tweede lid, van het Activiteitenbesluit heeft gehandeld. Het college was daarom bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
    Bijzondere omstandigheden
    6.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    7.       [appellant] betoogt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Hij voert aan dat handhavend optreden onevenredig is, omdat hij de uitgevlakte grond niet hoeft te verwijderen. De grond is namelijk niet van zo’n slechte kwaliteit dat er ernstige risico’s zijn voor de gezondheid, bodem en ecologie als die grond blijft liggen.
    [appellant] voert verder aan dat in dit geval geen sprake is van gegronde vrees voor herhaling van de overtredingen zodat het college geen last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling heeft mogen opleggen.
    7.1.    De Afdeling is van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien. Dat [appellant] van het college de afgevlakte grond niet hoeft te verwijderen, betekent niet dat handhavend optreden onevenredig is. Daarbij is van belang dat het college heeft gesteld dat hoewel het verwijderen van de grond zou leiden tot geringe milieuwinst, moet worden voorkomen dat opnieuw ondoelmatig afvalstoffenbeheer plaatsvindt en moet worden voorkomen dat door het toepassen van grond opnieuw het milieubelang wordt geschaad door een verslechtering van de bodemsituatie. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college op de zitting heeft toegelicht dat de uitgevlakte grond niet hoeft te worden verwijderd, omdat de wal over een aanzienlijke oppervlakte is uitgesmeerd geraakt, er maar kleine overschrijdingen zijn en, als je zou denken in termen van sanering, er ver onder de interventiewaarden wordt gebleven. Grondwater- of gezondheidsproblemen ten gevolge van de uitgevlakte grond zijn niet te verwachten.
    Op het punt dat [appellant] heeft aangevoerd dat het college de last onder dwangsom niet had mogen opleggen omdat geen sprake is van gegronde vrees voor herhaling van de overtredingen, slaagt dat niet. Daarbij is van belang dat de overtredingen op het perceel en het naastgelegen weiland zijn begaan in de sfeer van de inrichting en op het perceel bedrijfsmatig met (afval)stoffen wordt gewerkt, zodat gevaar voor herhaling voor de hand ligt. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571, onder 6.2.8. Gelet op het voorgaande heeft het college een last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling van de overtredingen mogen opleggen.
    Het betoog slaagt niet.
    Handhavingsbeleid
    8.       [appellant] betoogt dat het opleggen van een last onder dwangsom niet in overeenstemming is met het beleid dat is neergelegd in de "VTH-strategie milieu 2019-2022 Omgevingsdienst IJmond" (hierna: het VTH-beleid). Volgens [appellant] valt de zaak in het lichte segment en had het college op grond van het VTH-beleid daarom niet direct een last onder dwangsom moeten opleggen.         
    8.1.    In het VTH-beleid staat in paragraaf 3.2: "De kern van de Landelijke Handhavingsstrategie is een interventiematrix waarbij de handhavers een drietal zaken dienen te wegen namelijk:
    - Ernst van de bevindingen (gevolgen van overtreding);
    - Gedrag van de overtreder;
    - Feiten en omstandigheden van de situatie.
    Op basis van deze wegingen wordt bepaald welke interventie wordt toegepast. De zaken die in de zware segmenten terechtkomen worden eerder en anders (strenger) opgepakt dan de zaken die in de midden- en lichte segmenten terechtkomen. Hierbij wordt uitgegaan van het principe dat handhavers zo licht mogelijk starten met interveniëren gericht op herstel en dat zij overstappen op zwaardere interventies als naleving uitblijft. De handhaver zet de betreffende interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver door, door middel van het inzetten van een zwaardere interventie(s)."
    8.2.    De Afdeling is van oordeel dat het opleggen van een last onder dwangsom in dit geval niet in strijd is met het VTH-beleid. Nog daargelaten in welk segment de zaak valt, het VTH-beleid staat er ook in het geval van zaken in het lichte segment niet aan in de weg dat direct een last onder dwangsom wordt opgelegd.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoogte van de dwangsom
    9.       [appellant] betoogt dat het college ten onrechte een dwangsom van € 10.000,00 aan de last heeft verbonden. Volgens [appellant] had het college de dwangsom in overeenstemming met de in bijlage 1 van het VTH-beleid opgenomen dwangsom voor de activiteit afvalbeheer moeten vaststellen op € 6.000,00 en is niet gemotiveerd waarom hiervan is afgeweken.
    [appellant] voert verder aan dat de hoogte van de dwangsom niet in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang.
    9.1.    In het VTH-beleid staat bij 3.3.3.1.2 onder niet-nakoming en recidive: "Onder bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken van de in de bijlage genoemde dwangsombedragen. Dit zou zich voor kunnen doen in geval sprake is van recidive, een ernstige overtreding of anderszins een grotere financiële prikkel gewenst is. In zodanig geval wordt in elk navolgende last onder dwangsom het voor de hernieuwde overtreding gestelde dwangsombedrag in de bijlage verhoogd met 200%. Indien dit onvoldoende financiële prikkel zal blijken in te houden kan van deze procentuele verhoging worden afgeweken."
    9.2.    De Afdeling is van oordeel dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de dwangsom in afwijking van het VTH-beleid verhoogd is vastgesteld op € 10.000,00. Het college heeft toegelicht dat het verhogen van het dwangsombedrag samenhangt met de ernst van de overtredingen, omdat een grote hoeveelheid verontreinigde grond over een behoorlijke oppervlakte op het perceel en het naastgelegen weiland is verspreid en het belang van een goed afvalbeheer en het belang van de bodembescherming zijn geschonden. Gelet op het voorgaande heeft het college ervoor mogen kiezen om een hoger dwangsombedrag vast te stellen om een extra financiële prikkel te creëren.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het beroep is ongegrond.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    w.g. Venema
    voorzitter    
    w.g. Zwemstra
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2022
    91-970