ECLI:NL:CBB:2022:407, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-07-2022, 20/1006
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Aanvragen om fosfaatrechten zijn door de minister terecht aangemerkt als een verzoek om herziening. De minister heeft dat verzoek terecht afgewezen omdat er geen sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden. Beroep ongegrond.

uitspraak 
  
    
      
        
      
    
    
      
        
      
    
  
  
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/1006 
    
    
  
  uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 juli 2022 in de zaak tussen
  
    Stille maatschap [naam] , te [plaats] , [naam] ,
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      
        Deze zaak gaat over fosfaatrechten. De Nederlandse melkveehouderij is, vooruitlopend op het afschaffen van het melkquotum op 1 april 2015, flink gegroeid. Deze groei heeft er toe geleid dat de sector meer fosfaat produceerde dan volgens Europese afspraken was toegestaan. Op 1 januari 2018 is daarom het fosfaatrechtenstelsel ingevoerd. Het fosfaatrechtenstelsel houdt in dat een melkveehouder niet meer fosfaat mag produceren dan overeenkomt met de aan hem toegekende fosfaatrechten. In januari 2018 zijn aan alle melkveehouders in Nederland fosfaatrechten toegekend. 
      
      
        De appellant in deze beroepszaak is melkveehouder [naam] . Op 5 januari 2018 heeft de minister 3.615 kg fosfaatrechten aan [naam] toegekend. [naam] vond dat hij recht had op meer fosfaatrechten en heeft daarover geprocedeerd. Die procedure is geëindigd met een uitspraak van het College op 4 augustus 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:507). In die uitspraak oordeelde het College dat de minister het fosfaatrecht van [naam] terecht heeft vastgesteld op 3.615 kg en dat de minister het verzoek van [naam] om ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel terecht heeft afgewezen. 
      
      
        
          [naam] vindt dat de minister het fosfaatrechtenstelsel verkeerd uitvoert én ook verkeerd heeft vormgegeven. Hij stelt dat het een vergunningenstelsel is en dat het daarom mogelijk moet zijn om fosfaatrechten aan te vragen. Op 8 september 2020 heeft [naam] daarom vier aanvragen om fosfaatrechten ingediend bij de minister. [naam] stelt zich op het standpunt dat de Dienstenrichtlijn op deze aanvragen van toepassing is en dat zij de vergunningen van rechtswege heeft verkregen, omdat de minister niet tijdig op de aanvragen heeft beslist. 
      
    
    4. Op 16 november 2020 heeft [naam] bij het College beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op deze aanvragen (dan wel het niet tijdig bekend maken van de van rechtswege verleende besluiten) en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. 
    5. Op 7 januari 2021 heeft de minister alsnog een besluit genomen. De minister heeft de vier aanvragen aangemerkt als een verzoek om herziening van de besluiten van 5 januari 2018 (vaststelling fosfaatrechten) en 16 maart 2019 (afwijzing verzoek om ontheffing) en heeft dat verzoek vervolgens afgewezen. [naam] is het daar niet mee eens. Zij stelt dat zij vier vergunningen heeft aangevraagd en daar had de minister op moeten beslissen. [naam] stelt dat zij geen verzoek om herziening heeft gedaan. Procedurele beslissingen
    6. Voordat het College een inhoudelijk oordeel over de zaak kan geven, moeten er een aantal procedurele beslissingen worden genomen. 
    
      6.1
      
        [naam] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op zijn aanvragen. Op 7 januari 2021 heeft de minister echter alsnog op die aanvragen beslist. Dat betekent dat [naam] geen belang meer heeft bij een beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig beslissen. Dat beroep zal daarom niet inhoudelijk worden behandeld en is niet-ontvankelijk.
    
    
      6.2
      Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van [naam] tegen het niet tijdig beslissen mede betrekking op het besluit van 7 januari 2021. Het College zal hierna een inhoudelijk oordeel geven over dat besluit, in het licht van de gronden die [naam] daartegen heeft aangevoerd. Dat betekent dat [naam] een inhoudelijk oordeel krijgt over zijn aanvragen om fosfaatrechten en de beslissing van de minister daarop. 
    
    
      6.3
      
        Het beroep is behandeld op de zitting van 14 april 2022. Tijdens de zitting is namens [naam] medegedeeld dat het haar te doen is om een inhoudelijk oordeel over de vier ingediende aanvragen. Het verzoek om voorlopige voorziening heeft zij daarom ingetrokken.Inhoudelijke beoordeling
        7. Het College oordeelt dat de minister de aanvragen van [naam] terecht heeft aangemerkt als een verzoek om herziening en dat verzoek terecht heeft afgewezen. Dat betekent dat het beroep tegen het besluit van 7 januari 2021 ongegrond is en dat [naam] geen gelijk krijgt. Het College zal hierna toelichten hoe het tot dat oordeel is gekomen.  De aanvragen zijn terecht aangemerkt als herzieningsverzoek
      
    
    
      8.1
      Het fosfaatrechtenstelsel is vastgelegd in de Meststoffenwet (Msw). Uit artikel 23 van de Msw volgt dat het op een bedrijf rustende fosfaatrecht door de minister wordt vastgesteld. De besluiten tot vaststelling van het fosfaatrecht worden dus niet op aanvraag, maar ambtshalve door de minister genomen. Dat betekent dat het niet mogelijk is om fosfaatrechten aan te vragen. 
    
    
      8.2
      
        [naam] betoogt dat zij, op grond van de Dienstenrichtlijn en paragraaf 4.1.1.3 van de Awb, van rechtswege fosfaatproductievergunningen heeft verkregen, omdat de minister niet tijdig op zijn aanvragen heeft beslist. Dat betoog gaat echter niet op. De wet kent namelijk niet de mogelijkheid om fosfaatrechten aan te vragen. Er kan geen sprake zijn van het niet tijdig beslissen op een aanvraag als er geen mogelijkheid bestaat om een aanvraag in te dienen. 
    
    
      9.1
      
        [naam] betoogt verder dat alle beschikkingen waarbij na 1 januari 2018 fosfaatrechten zijn uitgegeven in strijd met de wet zijn. Uit Stcrt. 2017, 69426 blijkt namelijk dat de minister slechts vier mogelijkheden heeft: hij kan vrijstellingen, ontheffingen, vergunningen of erkenningen uitgeven. Nu de minister stelt dat fosfaatrechten géén vergunningen zijn, maar productierechten, handelde hij bij het uitgeven daarvan in strijd met de wet, aldus [naam] .  
    
    
      9.2
      
        Het College volgt dit betoog niet. De Aanwijzingen voor de regelgeving waar [naam] naar verwijst, hebben betrekking op regelingen die onder ministeriële verantwoordelijkheid tot stand komen. De Msw is een wet in formele zin en geen ministeriële regeling, zodat de Aanwijzingen daarop niet van toepassing zijn. Overigens volgt uit de Aanwijzingen ook niet dat er geen stelsel van productierechten in het leven geroepen zou kunnen worden. De Aanwijzingen geven aanwijzingen over gebruikte terminologie bij het regelen van bestuursbevoegdheden en bepalen noch beperken de wettelijke mogelijkheid voor een stelsel van productierechten.  
        10. Nu het aanvragen van fosfaatrechten niet mogelijk is, is de enige mogelijkheid die de Msw biedt voor melkveehouders die meer fosfaat willen produceren dan volgens hun vastgestelde fosfaatrecht is toegestaan, het indienen van een verzoek om ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. [naam] heeft eerder een verzoek om ontheffing ingediend en de afwijzing van dat verzoek is onherroepelijk geworden (er is geen (hoger) beroep meer mogelijk). In zo’n geval is het indienen van een verzoek om herziening van het onherroepelijke besluit de enige manier om alsnog een ander besluit te krijgen. De minister heeft de aanvragen uit september 2020 daarom terecht aangemerkt als een verzoek om herziening van die eerdere afwijzing. Het herzieningsverzoek is terecht afgewezen
      
    
    
      11.1
      De minister kan een herzieningsverzoek afwijzen als er volgens hem geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden zijn, zoals bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De bestuursrechter (in dit geval het College) toetst dan of de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat zo is, dan is de afwijzing van het herzieningsverzoek in beginsel terecht. Dit is anders als de afwijzing van het herzieningsverzoek naar het oordeel van de bestuursrechter evident onredelijk is (vergelijk onder meer de uitspraak van het College van 3 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:781). 
    
    
      11.2
      Er is sprake van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb als deze feiten of omstandigheden na het eerdere besluit zijn voorgevallen of niet vóór dat besluit konden en dus hadden moeten worden aangevoerd.
    
    
      12.1
      
        [naam] voert aan dat de minister in zijn eerdere besluiten het Verdrag van Aarhus niet heeft toegepast. Op grond van dat Verdrag had, bij alle besluiten tot vaststelling van fosfaatrecht, de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (uov) gevolgd moeten worden. Het College stelt vast dat [naam] dit ook in de vorige procedure naar voren had kunnen – en dus moeten – brengen. Er is reeds daarom geen sprake van een nieuw feit dat tot herziening zou kunnen leiden. 
    
    
      12.2
      
        Als [naam] dit betoog in de vorige procedure naar voren had gebracht, had het bovendien niet tot een andere uitkomst geleid. Het College wijst daarbij op het volgende. Naar aanleiding van het ‘Varkens in Nood’-arrest heeft de regering op 6 april 2022 een voorstel gedaan om de Awb te wijzigen. De voorgestelde wijzigingen gaan over besluiten over activiteiten die aanzienlijke milieugevolgen kunnen hebben (Aarhus-besluiten). Op deze besluiten is artikel 6 van het Verdrag van Aarhus van toepassing, wat betekent dat de uov gevolgd moet worden. In een nieuwe bijlage bij de Awb (de Regeling beroep aanzienlijke milieueffecten) wordt omschreven wat Aarhus-besluiten zijn. Een besluit tot ontheffing op grond van artikel 38 van de Msw wordt in die nieuwe bijlage genoemd. Dat betekent dat de minister, als dit wetsvoorstel in werking treedt, voortaan de uov zal moeten volgen als hij van plan is een ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel te verlenen. In de zaak van [naam] zou dat echter niet tot een andere uitkomst leiden. De minister heeft immers (terecht) besloten om geen ontheffing te verlenen, zodat er geen aanleiding bestond om de uov te volgen. 
        13. [naam] heeft geen andere nieuwe feiten of omstandigheden naar voren gebracht. Daarnaast heeft hij niets aangevoerd waaruit blijkt dat de afwijzing van het herzieningsverzoek evident onredelijk is. De minister heeft het herzieningsverzoek daarom terecht afgewezen. Dat betekent dat het beroep van [naam] tegen het besluit van 7 januari 2022 ongegrond is. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk; 
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 7 januari 2021 ongegrond. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 juli 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd deze	w.g. A.A. Dijk
      uitspraak te ondertekenen.
    
    
  
  
     Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
  
  
     Besluit van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, van 22 december 2017, nr. 3215945, houdende vaststelling van de tiende wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving
  
  
     Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Trb. 1998, 289)
  
  
     Arrest van 14 januari 2021 van het Hof van Justitie van de Europese Unie, C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7