ECLI:NL:RVS:2022:146, Raad van State, 19-01-2022, 202102510/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geweigerd aan [wederpartij] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van het gebruik van de eerste bouwlaag van het pand aan de [locatie] te Amsterdam van zakelijke dienstverlening naar zakelijke dienstverlening en wonen. [wederpartij] woont aan de [locatie] en is eigenaar van het pand op dat perceel. Op het perceel is het bestemmingsplan "Stadion en Beethovenbuurt" van toepassing. In dit bestemmingsplan is aan het perceel onder meer de bestemming "Gemengd - 2" toegekend. Bij besluit van 13 juli 2018 is aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van de eerste bouwlaag van het pand op het perceel als woning te staken. Op 1 oktober 2018 heeft [wederpartij] een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het wijzigen van het gebruik van de eerste bouwlaag aan de [locatie] voor zakelijke dienstverlening naar zakelijke dienstverlening en wonen.

202102510/1/R1.
    Datum uitspraak: 19 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 maart 2021 in de zaak nr. 19/5696 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 december 2018 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van het gebruik van de eerste bouwlaag van het pand aan de [locatie] te Amsterdam van zakelijke dienstverlening naar zakelijke dienstverlening en wonen.
    Bij besluit van 17 september 2019 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 maart 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 september 2019 vernietigd en het college opgedragen om binnen acht weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.H.J. Stelwagen, en [wederpartij], bijgestaan door mr. T.Q.R. van Kessel, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. [wederpartij] is verder bijgestaan door mr. C.W. Kniestedt, advocaat te Amsterdam, die via een videoverbinding aan de zitting heeft deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] woont aan de [locatie] en is eigenaar van het pand op dat perceel. Op het perceel is het bestemmingsplan "Stadion en Beethovenbuurt" van toepassing. In dit bestemmingsplan is aan het perceel onder meer de bestemming "Gemengd - 2" toegekend. Bij besluit van 13 juli 2018 is aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van de eerste bouwlaag van het pand op het perceel als woning te staken. Op 1 oktober 2018 heeft [wederpartij] een aanvraag voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) ingediend voor het wijzigen van het gebruik van de eerste bouwlaag aan de [locatie] voor zakelijke dienstverlening naar zakelijke dienstverlening en wonen. Bij besluit van 27 december 2018 heeft het college geweigerd hiervoor omgevingsvergunning te verlenen. [wederpartij] heeft daartegen bezwaar gemaakt en daarbij nader toegelicht dat hij de eerste bouwlaag alleen buiten kantooruren wil gebruiken voor wonen. Bij besluit van 17 september 2019 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 27 december 2018, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftcommissie, in stand gelaten. [wederpartij] heeft daartegen beroep ingesteld. De rechtbank heeft bij uitspraak van 1 maart 2021 het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen om binnen acht weken een nieuw besluit te nemen. De rechtbank heeft overwogen dat er geen zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgevonden en dat het bestreden besluit daarom onvoldoende gemotiveerd is. Het college heeft tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld. Er is niet gebleken van een binnen de door de rechtbank gestelde termijn genomen nieuw besluit.
    Hoger beroep
    2.       Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij beleidsruimte heeft om het verzoek van [wederpartij], om de eerste bouwlaag buiten kantooruren te gebruiken voor wonen, af te wijzen. Het college acht het niet wenselijk om planologie met ‘tijdsloten’ te bedrijven en vreest precedentwerking.
    2.1.    Aan het perceel [locatie] is de bestemming "Gemengd - 2" toegekend.
    Artikel 4.1 van de planregels luidt:
    "De voor 'Gemengd - 2 (doorgaande straten)' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. (zorg)woningen en short-stay, uitsluitend in de tweede bouwlaag en hoger en ter plaatse van de functieaanduiding 'wonen' tevens in de eerste bouwlaag, het souterrain en/of de kelder, met dien verstande dat bergingen en andere nevenruimten tevens zijn toegestaan in de eerste bouwlaag, het souterrain en/of de kelder;
    […]
    g. zakelijke dienstverlening, uitsluitend in de eerste bouwlaag, het souterrain en/of de kelder, met inachtneming van het bepaalde in lid 4.4.2;
    […]."
    2.2.    De Afdeling stelt vast en tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van de eerste bouwlaag van het pand aan de [locatie] voor woondoeleinden in strijd is met het bestemmingsplan.
    2.3.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]."
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening
    […]
    2 o. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    […]."
    Artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    […]".
    2.4.    De Afdeling stelt voorop dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet te verlenen.
    2.5.    In het stadsdeel Zuid worden aanvragen voor een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo door het college getoetst aan de nota "Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunning", vastgesteld door het dagelijks bestuur van Stadsdeel Zuid op 2 juli 2019 (hierna: het beleid). In paragraaf 3.1 van het beleid staat dat voor enkele categorieën van gevallen uit artikel 4 van bijlage II bij het Bor geen beleidsregels zijn vastgesteld. Dat voor enkele categorieën uit artikel 4 van bijlage II bij het Bor geen beleidsregels zijn vastgesteld, betekent niet dat deze niet aan voorwaarden hoeven te voldoen. Het gaat dan om gevallen die per voorkomend geval bekeken moeten worden en om een nadere afweging vragen voor wat betreft de wenselijkheid van de ontwikkeling. In het beleid is weergegeven dat in ieder geval maatwerk is vereist in het geval van aanvragen voor de wijziging van het gebruik van bestaande bouwwerken. "Dit vraagt eigenlijk altijd om maatwerk en wordt daarom per geval bekeken, op een regeling voor mengformules na", aldus het beleid.
    2.6.    De Afdeling stelt vast dat uit het beleid voortvloeit dat in het voorliggende geval, waarin het immers gaat om een voorgenomen wijzing van het gebruik van een bestaand bouwwerk, maatwerk van toepassing is. Dat betekent dat een op het geval toegesneden motivering van de af te wegen belangen dient plaats te vinden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in dit geval een individuele beoordeling moet worden gemaakt, waarbij wordt beoordeeld of het bouwplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening zoals is bepaald in de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo en waarbij de verschillende bij het bouwplan betrokken belangen worden afgewogen.
    2.7.    Uit het advies van de Cluster Ruimte en Economie Zuid van 11 december 2018, dat ten grondslag ligt aan het besluit van 17 september 2019, blijkt dat het college functiemenging van woonfuncties en (kleinschalige) niet-woonfuncties in het straatbeeld van de Stadionweg nastreeft. Functiemenging draagt bij aan de levendigheid en de sociale cohesie binnen de woonbuurten. Daarnaast wil het college ruimte bieden aan ondernemers met kleinschalige vestigingen om zich in straten als de Stadionweg te vestigen. Ondernemers krijgen steeds vaker te maken met hoge huurprijzen of het opzeggen van de huur ten behoeve van andere branches. Vanuit de gemeente kunnen die prijsstijgingen niet beperkt worden, maar wel kan planologische ruimte geboden worden aan ondernemers met kleinschalige vestigingen om zich ter plaatse te vestigen. Het bieden van ruimte voor ondernemerschap kan bemoeilijkt worden als teveel gebouwen ook voor woondoeleinden beschikbaar zijn, aldus het college. Om die reden heeft het college niet willen meewerken aan de door [wederpartij] ingediende aanvraag om het gebruik van de eerste bouwlaag van het pand aan de [locatie] te Amsterdam te wijzigen van zakelijke dienstverlening naar zakelijke dienstverlening en wonen.
    In bezwaar heeft [wederpartij] verduidelijkt dat hij de eerste bouwlaag van het pand aan de [locatie] alleen buiten kantooruren wil gebruiken voor wonen. Ter zitting heeft [wederpartij] toegelicht dat onder kantooruren moet worden verstaan van maandag tot en met vrijdag van 09:00 uur tot 17:00 uur.
    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het buiten kantooruren gebruiken van de eerste bouwlaag voor wonen tot gevolg zou hebben dat afbreuk wordt gedaan aan de functiemenging in het straatbeeld en de ruimte voor ondernemerschap in het gedrang komt. Uit het besluit van 17 september 2019 blijkt niet op welke manier het college rekening heeft gehouden met de concrete, individuele belangen van [wederpartij]. De enkele omstandigheid dat het college bij zijn beslissing beleidsruimte heeft en de vrees voor precedentwerking vormen verder een onvoldoende draagkrachtige motivering voor weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    3.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Dit betekent dat het college alsnog een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] moet nemen met inachtneming van deze uitspraak en de aangevallen uitspraak.
    4.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    5.       Het college moet de proceskosten van [wederpartij] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.546,07, waarvan € 1.518,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    IV.     bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2022
    634-989