ECLI:NL:ORBAACM:2022:69, Raad van Beroep in Ambtenarenzaken van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 20-07-2022, CUR2021H00113
Raad van Beroep in Ambtenarenzaken van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba — Uitspraak 
Datum: 2022-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ongeschiktheidsontslag. Onvoldoende is komen vast te staan dat appellant niet beschikt over de eigenschappen, mentaliteit of instelling die nodig zijn voor het op goede wijze vervullen van zijn functie. Het ongeschiktheidsontslag kan daarom niet in stand blijven. Binnen de organisatie was geen duidelijke sturing op managementniveau aanwezig. Er zijn onduidelijkheden ontstaan tussen appellant en de projectleider over bevoegdheden, verantwoordelijkheden en invulling van werkzaamheden. De beperkte aanwezigheid van appellant bij de organisatie kan hem niet worden aangerekend. Ongepast gedrag is niet voldoende komen vast te staan.
      
      hoger beroep van uitspraak van17 maart 2021, CUR202003945

RAAD VAN BEROEP
    
      
        IN AMBTENARENZAKEN
      
      
        VAN CURAÇAO
      
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
    
    
    [Appellant]
    
      wonende te Curaçao,
      appellant,
      gemachtigde: mr. B.L. Lie Atjam, advocaat
    
    
    
      tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken van Curaçao (Gerecht) van 17 maart 2021, CUR202003945 (aangevallen uitspraak), in het geding tussen: 
    
    
    
      appellant
    
    
    
      en
    
    
    de Regering van Curaçao 
    
      (hierna: de Regering),
      gemachtigde: mr. R.A.P.H. Pols, advocaat
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Appellant heeft hoger beroep ingesteld. 
    
    
    
      De Regering heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De Raad heeft de zaak behandeld ter zitting van 17 juni 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De Regering heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden. 
    
    
    
      1.1.
      Appellant is bij Landsbesluit van 2 februari 2017 met ingang van 13 augustus 2012 benoemd in de functie van Behandelend Medewerker-G (office manager/research officer) bij het Volksgezondheid Instituut Curaçao (VIC). Het VIC is opgericht in 2012 en betreft een onafhankelijk onderzoeksinstituut binnen het ministerie van Gezondheid, Milieu en Natuur (GMN). Behalve appellant zijn X (projectleider) en Y (interieurverzorgster) bij het VIC werkzaam. Daarnaast heeft Z bij het VIC ICT-stage gelopen.  
      
    
    
      1.2.
      Met ingang van 1 november 2017 is appellant op tijdelijke basis ter beschikking gesteld aan het ministerie van Algemene Zaken (AZ) ter uitvoering van het Urgentieprogramma, in de functie van buurtcoördinator in de wijk Buena Vista.
    
    
      1.3.
      De projectleider heeft appellant bij brief van 11 maart 2019 meegedeeld, bevestigd in een gesprek op 13 maart 2019, dat zijn beschikbaarstelling bij het VIC wordt beëindigd omdat hij daar nauwelijks nog aanwezig is en dat er een vervanger voor hem wordt gezocht. 
    
    
      1.4.
      De projectleider heeft de Secretaris-Generaal van GMN (SG) bij brief van 14 oktober 2019 verzocht appellant de toegang tot het VIC te ontzeggen en een onderzoek naar het gedrag van appellant in te stellen. Hieraan ligt een klachtenbrief van de interieurverzorgster van 14 oktober 2019 ten grondslag, waarin zij haar beklag doet over het gedrag van appellant. 
    
    
      1.5.
      Met ingang van 16 oktober 2019 is appellant de toegang tot zijn werkplek ontzegd gedurende drie maanden. De toegangsontzegging is vanaf 16 januari 2020 verlengd met drie maanden.
      
    
    
      1.6.
      Bij brief van 21 februari 2020 heeft de SG appellant op de hoogte gesteld van het voornemen hem disciplinair te straffen omdat hij zich schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. Appellant heeft bij brief van 28 februari 2020 deze beschuldigingen ontkend.
    
    
      1.7.
      Bij besluit van 20 mei 2020 heeft de minister van GMN de toegangsontzegging van appellant opnieuw verlengd, tot uiterlijk 30 juni 2020, zodat partijen voldoende tijd hebben om gezamenlijk tot een oplossing te komen.
    
    
      1.8.
      Bij Landsbesluit van 9 september 2020 (ontslagbesluit) heeft de Regering appellant met toepassing van artikel 103, eerste lid, aanhef en onder f, van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht (LMA) met ingang van 1 oktober 2020 ontslagen, primair wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken (ongeschiktheidsontslag), subsidiair wegens een vertrouwensbreuk. 
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft het Gerecht het bezwaar van appellant tegen het ontslagbesluit ongegrond verklaard. 
      3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.   In essentie voert hij aan dat de Regering de gestelde ongeschiktheid voor zijn functie onvoldoende heeft onderbouwd. Appellant heeft de hem verweten gedragingen bestreden, positieve referenties overgelegd over zijn eerdere functioneren en gesteld dat de Regering hem ten onrechte geen verbeterkans heeft gegeven dan wel niet heeft geplaatst in een andere functie. 
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    
      4.1.
      Bij een ongeschiktheidsontslag moet de Regering concrete gedragingen van de betrokken ambtenaar aannemelijk maken, waaruit is op te maken dat deze niet beschikt over de eigenschappen, mentaliteit of instelling die nodig zijn voor het op goede wijze vervullen van zijn functie.
    
    
      4.2.
      Uit de beschikbare stukken leidt de Raad af dat de aan appellant verweten gedragingen zich ruwweg hebben voorgedaan in de periode van februari 2018 tot maart 2019. In die periode waren twee van de vijf formatieplaatsen binnen het VIC opgevuld, die van de projectleider en van de office manager/research officer. Appellant was in deze laatste functie onder andere verantwoordelijk voor de financiële - en personeelsadministratie en de ICT-voorziening van het VIC.  
    
    
      4.3.
      De Regering heeft de volgende gedragingen van appellant, samengevat weergegeven, aan het ontslagbesluit ten grondslag gelegd. 
      
      
        
          Niet nakomen afspraken over aanwezigheid op het VIC
        
        De projectleider heeft met appellant afspraken gemaakt over het aantal dagen dat appellant nog voor het VIC bleef werken vanaf zijn ter beschikkingstelling aan AZ vanaf 1 november 2017. Appellant is tegen deze afspraken in nauwelijks op het VIC aanwezig geweest. De afspraak dat appellant tijdens de vakantie van de projectleider in de maanden juli en augustus 2018 volledig aanwezig zou zijn op het VIC, is hij evenmin nagekomen. Doordat appellant deze afspraken niet is nagekomen, is de continuïteit in de bedrijfsvoering van het VIC en met name van het project “mi ke sa” in gevaar gekomen en kon dit project niet op de beoogde datum in februari 2018 worden afgerond. Bovendien heeft appellant de ICT-stagiair niet naar behoren begeleid. 
        
          Onregelmatigheden in de financiële administratie
        
        Appellant heeft in de maanden maart en april 2018 het salaris van de interieurverzorgster en de ICT-stagiair niet tijdig uitbetaald. Tevens heeft hij een aantal facturen in juni 2018 te laat betaald. In mei 2018 heeft appellant betalingen gedaan, onder andere voor de reparatie van een computer, zonder akkoord van de projectleider. Vervolgens heeft appellant in juni en juli 2018 stukken getekend waartoe niet hij, maar de directeur van het VIC bevoegd was. Appellant heeft met dit gedrag onrust gezaaid in de organisatie en het gezag van de projectleider ondermijnd.
        
          Ongepast gedrag naar interieurverzorgster en projectleider
        
        Appellant heeft zich op 25 mei 2018 normoverschrijdend tegenover de interieurverzorgster gedragen door haar in het kantoor van het VIC op te sluiten en te vernederen. In de periode van maart 2019 tot medio oktober 2019 heeft appellant de interieurverzorgster tevens op een bedreigende en niet respectvolle wijze regelmatig lastiggevallen met vragen over de gang van zaken op het VIC. Ook tijdens een gesprek met de projectleider op 17 september 2018 heeft appellant zich niet respectvol gedragen door zich verbaal agressief uit te laten.
      
    
    
      4.4.
      Volgens de Regering zijn de beschreven gedragingen van appellant te kwalificeren als intimiderend en vernederend gedrag. Hierdoor is er een angstcultuur ontstaan op het VIC. Appellant ondermijnt het gezag van zijn leidinggevende en heeft zijn functie niet uitgevoerd zoals van hem in die functie verwacht had mogen worden. Bovendien ziet hij de ernst van zijn gedragingen niet in. Hieruit is op te maken dat appellant niet geschikt is voor zijn functie. 
      
    
    
      4.5.
      De Regering heeft ter onderbouwing van de aan appellant verweten gedragingen gewezen op de klachtenbrief van de interieurverzorgster van 14 oktober 2019, op het verslag van het op 4 november 2019 gevoerde gesprek tussen de interieurverzorgster, de SG en de HR medewerker van GMN, en op het verslag van een op 10 december 2019 gevoerd gesprek met de SG, de projectleider en de assistent medewerker HR van GMN.  
    
    
      4.6.
      De Raad is, anders dan het Gerecht, van oordeel dat de Regering er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat appellant ongeschikt moet worden geacht voor zijn functie van office manager/research officer bij het VIC. Daartoe wordt het volgende overwogen.
      
    
    
      4.7.
      Allereerst wordt in aanmerking genomen dat op grond van de beschikbare stukken het beeld bestaat dat binnen het VIC geen duidelijk sturing op managementniveau aanwezig was. Door de niet opgevulde directeursfunctie en gebrekkige communicatie vanuit de leiding van GMN zijn er onduidelijkheden ontstaan tussen appellant en de projectleider over bevoegdheden, verantwoordelijkheden en invulling van werkzaamheden. Nagelaten is om voor de periode waarin blijkbaar geen directeur of waarnemend directeur kon worden gevonden voorzieningen te treffen. Niet gebleken is dat de projectleider als leidinggevende binnen het VIC is aangewezen of dat bevoegdheden, zoals de ondertekening van stukken, anderszins zijn geformaliseerd. Evenmin is aan de hand van concreet gemaakte afspraken aannemelijk gemaakt dat appellant voor zijn financieel-organisatorische taken verantwoording was verschuldigd aan de projectleider. Tekenend voor de onduidelijkheid is de brief die de projectleider op 20 maart 2019 aan de minister van GMN heeft gestuurd, toen sprake was van een verslechtering in de onderlinge verstandhouding tussen appellant en de projectleider. In de brief vraagt de projectleider zich af of appellant formeel onder haar verantwoordelijkheid valt.   
    
    
      4.8.
      Ondanks dat de Regering voldoende in de gelegenheid is gesteld voor het aanleveren daarvan, ontbreken stukken ten aanzien van de definitieve besluitvorming over de terbeschikkingstelling van appellant aan AZ per 1 november 2017 en het aantal dagen per week waarop appellant voor AZ werkt. Ter zitting heeft appellant de complete brief van het Hoofd a.i. van AZ van 12 december 2017 overgelegd, waarmee de besluitvorming over zijn terbeschikkingstelling in gang moest worden gezet. Ook uit deze brief is niet op te maken of de terbeschikkingstelling bedoeld was voor een voltijds dan wel in deeltijd uit te voeren functie. Appellant heeft toegelicht dat hij 100% voor AZ werkte en ondersteunende werkzaamheden voor het VIC is blijven doen voor zover hij daartoe de gelegenheid had. 
      
      
        Van concrete afspraken, zoals over de frequentie van zijn aanwezigheid op het VIC, de vervanging van de projectleider bij haar afwezigheid, de werkzaamheden voor het project “mi ke sa” en het begeleiden van de ICT-stagiair is niet gebleken. Dat appellant vanaf 1 november 2017 nauwelijks aanwezig was bij het VIC, wat gevolgen had voor zijn taken daar, kan hem dan ook niet worden aangerekend.  
      
    
    
      4.9.
      Ten aanzien van het door de Regering aan appellant verweten ongepast gedrag jegens de projectleider en de interieurverzorgster heeft de Regering volstaan met een onderzoek waarin de interieurverzorgster en de projectleider zelf verklaringen hebben afgelegd. Hoewel het er alle schijn van heeft dat appellant de interieurverzorgster op 25 mei 2018 enige tijd heeft opgesloten, zijn de omstandigheden waaronder dat is gebeurd onduidelijk gebleven. Uit de verklaringen van de interieurverzorgster blijkt van een verstandhouding met de appellant die jarenlang goed was, waarbij beiden zich ook vrijheden veroorloofden. De interieurverzorgster heeft echter ook verklaard dat deze situatie veranderde. Van haar kant bestond duidelijk de wens dat appellant zijn gedrag zou aanpassen, zonder dat zij hem overigens schade (ontslag) wilde berokkenen. Deze verklaring vindt steun in de door appellant ingebrachte stukken met weergave van WhatsApp-gesprekken tussen hem en de interieurverzorgster. Dat appellant de interieurverzorgster na de escalatie van het conflict met de projectleider in maart 2019 onder druk heeft gezet om haar verklaringen te wijzigen, dan wel bedreigd heeft, is niet aannemelijk gemaakt. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat appellant zich tijdens een gesprek met de projectleider op 17 september 2018 verbaal agressief of intimiderend heeft gedragen, nog daargelaten dat alleen de projectleider hierover heeft verklaard en dat deze verklaring slechts zag op een enkel gesprek. 
    
    
      4.10.
      Uit 4.7 tot en met 4.9 volgt dat onvoldoende is komen vast te staan dat appellant niet beschikt over de eigenschappen, mentaliteit of instelling die nodig zijn voor het op goede wijze vervullen van zijn functie. Het ongeschiktheidsontslag kan daarom niet in stand blijven. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer. Aan de beoordeling van de vertrouwensbreuk als subsidiaire grondslag voor het ontslag komt de Raad niet toe, omdat vertrouwensbreuk als (zelfstandige) ontslaggrond geen wettelijke basis heeft in de LMA.
    
    
      4.11.
      De slotsom is dat het hoger beroep slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat het Gerecht had behoren te doen, zal de Raad het bezwaar tegen het ontslagbesluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
      
      
      
      
      
      
        5. 	De Raad ziet aanleiding om de Regering met overeenkomstige toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht te veroordelen in de kosten van appellant in bezwaar en in hoger beroep van NAf 2.800,- (2 punten in bezwaar en 2 punten in hoger beroep).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    De Raad:
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het bezwaar tegen het Landsbesluit van 9 september 2020 gegrond;
    - vernietigt het Landsbesluit van 9 september 2020;
    - veroordeelt de Regering tot vergoeding van de proceskosten van appellant tot een       bedrag van NAf 2.800,-.
    
    
      Aldus gegeven door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. J. Sybesma en mr. P. Klik, leden, uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022 in tegenwoordigheid van de griffier.