ECLI:NL:RVS:2022:1830, Raad van State, 29-06-2022, 202104504/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 januari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een tijdelijke bewonersparkeervergunning verleend. [appellant] woont in een dijkhuis aan de Nieuwendammerdijk. Voor de voorgevel van de woning ligt een bestraat terras dat bij de woning hoort (terras). Het college heeft aan [appellant] op zijn aanvraag om een bewonersvergunning een tijdelijke vergunning tot 1 juli 2019 verleend. Aan hem is geen permanente vergunning verleend omdat hij hierop geen recht heeft omdat hij voor zijn huis een terras heeft waar hij een auto kan parkeren (stallingsplaats). Bij het besluit op bezwaar is nader gemotiveerd dat [appellant] over twee auto’s en een stallingsplaats beschikt, waardoor hem op grond van de parkeerverordening één bewonersvergunning wordt verleend in plaats van het maximum van twee. Het college heeft geen aanleiding gezien de hardheidsclausule toe te passen. Volgens [appellant] is het terras niet geschikt als parkeerplaats.

202104504/1/A3.
    Datum uitspraak: 29 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 mei 2021 in zaak nr. 19/4957 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 januari 2019 heeft het college aan [appellant] een tijdelijke bewonersparkeervergunning (bewonersvergunning) verleend.
    Bij besluit van 9 augustus 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 mei 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.P. Smit en het college, vertegenwoordigd door mr. D.R. de Vries, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont in een dijkhuis aan de Nieuwendammerdijk. Voor de voorgevel van de woning ligt een bestraat terras dat bij de woning hoort (terras). Het college heeft aan [appellant] op zijn aanvraag om een bewonersvergunning een tijdelijke vergunning tot 1 juli 2019 verleend. Aan hem is geen permanente vergunning verleend omdat hij hierop geen recht heeft omdat hij voor zijn huis een terras heeft waar hij een auto kan parkeren (stallingsplaats). Bij het besluit op bezwaar is nader gemotiveerd dat [appellant] over twee auto’s en een stallingsplaats beschikt, waardoor hem op grond van de parkeerverordening één bewonersvergunning wordt verleend in plaats van het maximum van twee. Het college heeft geen aanleiding gezien de hardheidsclausule toe te passen. Volgens [appellant] is het terras niet geschikt als parkeerplaats.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het terras terecht heeft aangemerkt als stallingsplaats in de zin van de Parkeerverordening 2013 (parkeerverordening). Het college heeft met de overgelegde foto’s voldoende aannemelijk gemaakt dat het terras wordt gebruikt als parkeerplaats voor auto’s van verschillend formaat. Daarom acht de rechtbank het betoog van [appellant] dat het gevaarzettend is als daar auto’s geparkeerd worden, ook al zijn er wel eens wielen komen vast te zitten in de gleuven naast het terras, onvoldoende onderbouwd. Dat de oorspronkelijke bestemming van het terras niet een parkeerplaats is geweest, doet aan dit oordeel niet af. Gelet op de schaarste aan parkeerruimte in de openbare ruimte, moet worden uitgegaan van een ruime interpretatie van het begrip stalling. Er is volgens de rechtbank dan ook sprake van een plaats die feitelijk bestemd of bedoeld is om motorvoertuigen te stallen, zodat op die grond sprake is van een stallingsplaats. De rechtbank acht de situatie van [appellant] niet bijzonder onderscheidend ten opzichte van die van andere bewoners. Het college hoefde in redelijkheid de hardheidsclausule niet toe te passen.
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van de uitspraak.
    Beoordeling
    Stallingsplaats
    4.       [appellant] stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij een stallingsplaats heeft. De rechtbank heeft miskend dat bij de vraag of sprake is van een stallingsplaats doorslaggevende betekenis toekomt aan de 'bestemming of bedoeling' van de ruimte en niet ook aan een eventuele latere toepassing, zoals de Afdeling in de uitspraak van 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6935, heeft overwogen. Het terras is met de bouw van de woning in 1906 gerealiseerd zodat bezoekers de woning konden bereiken zonder van de dijk te vallen en zodat de bakker en de melkboer daar hun handkar konden plaatsen. Het terras was toen en is ook daarna niet bestemd of bedoeld als parkeerplaats of als parkeervoorziening in de zin van het geldende bestemmingsplan Nieuwendam-Zuid II. De rechtbank heeft naar aanleiding van een foto uit 2009 van een auto op het terras ten onrechte geoordeeld dat het terras voorafgaand aan de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in juni 2013 een parkeervoorziening was, waardoor die parkeervoorziening planologisch is toegestaan. Het terras is niet geschikt als parkeerplaats. Het is zelfs gevaarlijk om het terras als parkeerplaats te gebruiken omdat er aan weerszijden aflopende hellingen zijn waar auto’s in kunnen rijden en schade kunnen oplopen, zoals hij in beroep met foto’s heeft aangetoond.
    4.1.    Een stallingsplaats is volgens artikel 1, aanhef en onder hh, van de parkeerverordening een "plaats, juridisch, feitelijk of planologisch bestemd of bedoeld om motorvoertuigen te stallen, gelegen buiten de openbare weg en niet voor het openbaar verkeer openstaand of toegankelijk." In de toelichting op die bepaling is vermeld "Voor een parkeerplaats op eigen terrein die niet voor openbaar verkeer toegankelijk is, wordt de term ‘stallingsplaats' gebruikt. De woorden "planologisch bestemd" verwijzen naar het vigerende bestemmingsplan of een legale afwijking van het bestemmingsplan."
    4.2.    Het gaat blijkens de tekst van artikel 1, aanhef en onder hh, van de parkeerverordening en de toelichting daarop dus niet alleen om de oorspronkelijke bestemming of bedoeling van een plaats, zoals [appellant] betoogt, maar ook om de feitelijke bestemming van een plaats. Aan de uitspraak waarnaar [appellant] verwijst komt daarom niet de betekenis toe die hij daaraan toekent. Het gaat bovendien in die zaak om een garage die als stallingsplaats mocht worden aangemerkt omdat die feitelijk is bedoeld en bestemd om een voertuig te stallen. Die situatie doet zich hier niet voor. De rechtbank heeft op grond van de beschikbare gegevens, waaronder foto’s van op het terras geparkeerde auto’s in de jaren 2009 tot en met 2019, terecht geoordeeld dat het college daarmee voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het terras sindsdien in gebruik en daardoor ook feitelijk bestemd is als parkeerplaats. Het terras wordt nu ook gebruikt als stallingsplaats. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college het terras heeft mogen aanmerken als stallingsplaats. Omdat het terras een stallingsplaats is in de zin van artikel 1, aanhef en onder hh, van de parkeerverordening moet deze op grond van artikel 9, vierde lid, van de parkeerverordening van het maximum van twee te verlenen bewonersvergunningen per woning worden afgetrokken.
    4.3.    Voor zover [appellant] betoogt dat het terras te klein is om een auto te parkeren en dat het gevaarlijk is om daar te parkeren, vat de Afdeling dat op als een beroep op de hardheidsclausule. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4276 onder 7.2.
    Hardheidsclausule
    5.       [appellant] stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid de hardheidsclausule niet hoefde toe te passen. De rechtbank heeft daarbij een onjuiste toetsingsmaatstaf gehanteerd door te beoordelen of sprake is van een 'schrijnende' situatie, in plaats van een 'situatie die een onbillijkheid van overwegende aard zou opleveren.' Zijn situatie is zeer uitzonderlijk en toepassing van de parkeerverordening leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Hij heeft een dijkwoning met een klein terras met aan weerszijden aflopende hellingen. Hij wordt geacht zijn auto te parkeren tussen twee afgronden van ongeveer één meter diep op het laagste punt en dan blijft er slechts een richel over van tien centimeter om naar de voordeur te lopen. De diepte naast zijn terras is gevaarlijk bij het inparkeren en voor mensen die, als er een auto op het terras staat, de voordeur van zijn woning willen bereiken. Zijn woning kan alleen via de voordeur betreden worden. Hij heeft in bezwaar een foto overgelegd om dat te laten zien. Hij heeft in beroep een foto overgelegd van een auto die met de wielen naast het terras is geraakt, waarbij de wegenwacht is gekomen. Dat enkele buren dat ook hebben, maakt dat niet minder onbillijk. Zelfs als bij alle huizen in de straat sprake zou zijn van dezelfde situatie, wat niet zo is, zou dat niet aan toepassing van de hardheidsclausule in de weg mogen staan. Parkeren op het terras is gevaarlijk en kan leiden tot grote financiële schade en letselschade als dat fout gaat. De rechtbank had niet zonder nader onderzoek mogen oordelen dat van gevaarzetting geen sprake kan zijn.
    5.1.    Als toepassing van de parkeerverordening leidt tot een bijzondere hardheid, is het college op grond van artikel 40 van de parkeerverordening bevoegd om ten gunste van de aanvrager daarvan af te wijken. Blijkens de toelichting op dit artikel gaat het daarbij om gevallen waarin toepassing van de parkeerverordening een onbillijkheid van overwegende aard zou opleveren.
    5.2.    De rechtbank is bij haar oordeel over de hardheidsclausule van het juiste toetsingskader uitgegaan. De termen bijzondere hardheid, schrijnende situatie en onbillijkheid van overwegende aard hebben dezelfde strekking. De termen zijn vaag omdat vooraf niet is te voorzien in welke individuele gevallen, dat kunnen meerdere gevallen zijn, afwijking van de parkeerverordening nodig zal zijn. Daarvan kan sprake zijn als toepassing van de parkeerverordening tot een onvoorzien en onredelijk benadelend gevolg zou leiden.
    5.3.    [appellant] heeft zijn stelling dat zijn terras te klein is om daar een auto te parkeren en dat het gevaarlijk is om daar een auto te parkeren niet aannemelijk gemaakt. Volgens het college is in het kader van de hardheidsclausule alleen van belang of [appellant] zijn kleinste voertuig op het terras kan parkeren. Uit de foto’s, waaruit blijkt dat [appellant] het terras gebruikt als parkeerplaats met auto’s van verschillend formaat, blijkt volgens het college dat dit zo is. Het college heeft daarmee voldoende onderzoek gedaan naar de situatie ter plaatse en heeft zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat parkeren op het terras mogelijk en niet te gevaarlijk is. De rechtbank hoefde daar zelf geen onderzoek naar te doen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat als er een auto op het terras staat geparkeerd er onvoldoende ruimte overblijft om zijn woning te bereiken. De rechtbank heeft daarom mogen oordelen dat het college zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het weigeren van een tweede permanente parkeervergunning in zijn geval leidt tot een bijzondere hardheid.
    Slotsom
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    w.g. Bijloos
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Langeveld-Mak
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2022
    317-983
     
    BIJLAGE
     
    Parkeerverordening 2013
    Artikel 1
    In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    [..]
    hh. stallingsplaats: plaats, juridisch, feitelijk of planologisch bestemd of bedoeld om motorvoertuigen te stallen, gelegen buiten de openbare weg en niet voor het openbaar verkeer openstaand of toegankelijk
    [..]
    Artikel 9
    1. Het college kan een bewonersvergunning verlenen aan de houder van een motorvoertuig die bewoner is van een adres, gelegen in een vergunninggebied en een bewoner van dat adres niet beschikt of niet kan beschikken over een stallingsplaats en/of een belanghebbendenparkeerplaats binnen de gemeente Amsterdam.
    [..]
    4. Indien binnen een vergunninggebied twee bewonersvergunningen per adres kunnen worden verleend, wordt het aantal stallingsplaatsen en belanghebbendenparkeerplaatsen waar bewoners of een bewoner van dat adres over beschikken of kunnen beschikken afgetrokken van het maximum aantal te verlenen bewonersvergunningen per adres.
    [..]
    Artikel 32
    1. Een vergunning wordt geweigerd indien niet wordt voldaan aan de voorwaarden, gesteld bij of krachtens deze verordening.
    [..]
    Artikel 40 Hardheidsclausule
    Het college is bevoegd, in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar hun oordeel tot een bijzondere hardheid leidt, ten gunste van de aanvrager af te wijken van het bepaalde in deze verordening.
    Artikelgewijze toelichting Parkeerverordening 2013
    [..]
    Artikel 1 onder hh. Voor een parkeerplaats op eigen terrein die niet voor openbaar verkeer toegankelijk is, wordt de term ‘stallingsplaats' gebruikt. De woorden "planologisch bestemd" verwijzen naar het vigerende bestemmingsplan of een legale afwijking van het bestemmingsplan.
    [..]
    Artikel 9
    Lid 1. Bij de beoordeling van de vraag of een bewoner over een stallingsplaats en/of een belanghebbendenparkeerplaats beschikt of kan beschikken, wordt op grond van de jurisprudentie uitgegaan van een ruime interpretatie. Onder ‘kan beschikken' wordt dus ook verstaan dat de aanvrager een stallingsplaats kan kopen of huren in de garage die hoort bij het blok(deel) waar hij gevestigd is. Het gaat daarbij niet om de vraag of men financieel in staat is een stallingsplaats te kopen of huren, maar om de vraag of er een stallingsplaats te koop of te huur is. In een vergunninggebied waarin het parkeren inpandig is georganiseerd en geen parkeervergunningen worden verstrekt, worden opvolgende kopers of huurders van eerste kopers of huurders zonder stallingplaats, geacht bekend te zijn met het gegeven dat er voor dat adres geen aanspraak bestaat op een parkeervergunning. Indien een bewoner een stallingsplaats niet als zodanig gebruikt of heeft gerealiseerd, komt dit voor risico van de bewoner. Gedacht kan worden aan de situatie dat een woning beschikt of behoort te beschikken over een garage of een parkeerplek maar dat deze voor andere doeleinden wordt gebruikt. Indien, voordat een beleidsvoornemen tot invoering van betaald parkeren is vrijgegeven, stallingplaatsen aard- en nagelvast zijn verbouwd en redelijkerwijs niet meer als stallingplaats bruikbaar zijn, worden deze stallingsplaatsen niet afgetrokken van het recht op parkeervergunningen.