ECLI:NL:RVS:2021:2919, Raad van State, 22-12-2021, 202006844/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Harlingen een aanvraag van Ludinga Vastgoed om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Ludinga Vastgoed heeft op 8 oktober 2004 gekocht en is sinds 2 juni 2005 eigenaar van de onverdeelde helft van de percelen kadastraal bekend gemeente Harlingen, sectie B nummers 4093, 4094 en 4095 en sectie D nummers 3048, 3050, 3053, 3054, 3057 en 3058. Ludinga Vastgoed heeft verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het op 15 april 2015 vastgestelde en op 22 juli 2015 in werking getreden bestemmingsplan "Harlingen-Ludinga". Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 4 oktober 2019 een door Thorbecke B.V. opgesteld advies van 18 juli 2019 ten grondslag gelegd. Thorbecke heeft het nieuwe bestemmingsplan vergeleken met het op 16 juni 2004 vastgestelde bestemmingsplan "Harlingen-Ludinga".

202006844/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Ludinga Vastgoed B.V., gevestigd te Leeuwarden,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 2 december 2020 in zaak nr. 20/1078 in het geding tussen:
    Ludinga Vastgoed
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Harlingen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 oktober 2019 heeft het college een aanvraag van Ludinga Vastgoed om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 9 maart 2020 heeft het college het door Ludinga Vastgoed daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 december 2020 heeft de rechtbank het door Ludinga Vastgoed daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Ludinga Vastgoed hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2021, waar Ludinga Vastgoed, vertegenwoordigd door [directeur] en mr. W. Sleijfer, advocaat te Leeuwarden, en het college, vertegenwoordigd door drs. J. Takkebos en H. Runia, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Ludinga Vastgoed heeft op 8 oktober 2004 gekocht en is sinds 2 juni 2005 eigenaar van de onverdeelde helft van de percelen kadastraal bekend gemeente Harlingen, sectie B nummers 4093, 4094 en 4095 en sectie D nummers 3048, 3050, 3053, 3054, 3057 en 3058 (hierna: de percelen). Ludinga Vastgoed heeft verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het op 15 april 2015 vastgestelde en op 22 juli 2015 in werking getreden bestemmingsplan "Harlingen-Ludinga" (hierna ook: het nieuwe bestemmingsplan).
    2.       Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 4 oktober 2019 een door Thorbecke B.V. opgesteld advies van 18 juli 2019 ten grondslag gelegd. Thorbecke heeft het nieuwe bestemmingsplan vergeleken met het op 16 juni 2004 vastgestelde bestemmingsplan "Harlingen-Ludinga" (hierna ook: het oude bestemmingsplan). In het advies van Thorbecke is vermeld dat de percelen in het oude bestemmingsplan waren bestemd voor de bouw van woningen, al dan niet met zorgvoorzieningen. Deze bestemming is in het nieuwe bestemmingsplan gehandhaafd, maar het aantal woningen dat op de percelen mag worden gebouwd is beperkt tot 191, terwijl het aantal woningen in het oude bestemmingsplan onbeperkt was. Ludinga Vastgoed lijdt daarom ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan planologisch nadeel.
    Volgens het advies van Thorbecke kon Ludinga Vastgoed de beperking van het aantal woningen ten tijde van de eigendomsverkrijging van de percelen op 2 juni 2005 voorzien. Daarbij is vermeld dat deze eigendomsverkrijging voortvloeide uit een samenwerkingsovereenkomst die Ludinga Vastgoed met de gemeente Harlingen op 8 oktober 2004 heeft gesloten. Bij de overeenkomst heeft de gemeente de percelen aan Ludinga Vastgoed verkocht.
    Volgens Thorbecke is in het op 14 februari 2001 vastgestelde Woonplan en in het geactualiseerde Woonplan uit 2004 van de gemeente vermeld dat in de periode 2001-2010 400 woningen zullen worden gebouwd op de uitbreidingslocatie Ludinga. In de toelichting van het op 16 juni 2004 vastgestelde bestemmingsplan "Harlingen-Ludinga" is vermeld dat volgens het Woonplan in de periode 2001-2010 400 woningen in de uitbreidingslocatie Ludinga zullen worden gerealiseerd. Het Woonplan 2001 en het geactualiseerde Woonplan 2004 zijn volgens Thorbecke concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Volgens Thorbecke was voor Ludinga Vastgoed uit de woonplannen en de toelichting bij het oude bestemmingsplan ten tijde van de koop van de percelen af te leiden dat de planologische situatie op de percelen in ongunstige zin zou kunnen veranderen en volgt uit de samenwerkingsovereenkomst niet dat Ludinga Vastgoed geen rekening hoefde te houden met een beperking van het toegestane aantal woningen op haar percelen. Thorbecke heeft geconcludeerd dat het planologisch nadeel voor Ludinga Vastgoed voorzienbaar was. Op grond hiervan heeft Thorbecke geadviseerd de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade af te wijzen.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college terecht de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade heeft afgewezen, omdat Ludinga Vastgoed de nadelige planologische verandering op 8 oktober 2004 kon voorzien.
    Het hoger beroep
    3.       Ludinga Vastgoed betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij op 8 oktober 2004 rekening moest houden met de kans dat het aantal appartementen dat zij op haar percelen zou mogen realiseren, zou worden beperkt. Ludinga Vastgoed voert met een beroep op de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:276, aan dat voor het aannemen van voorzienbaarheid het meest recente beleidsvoornemen bepalend is. Dat is volgens Ludinga het op 16 juni 2004 vastgestelde bestemmingsplan "Harlingen-Ludinga". De regels van dat bestemmingsplan bevatte geen beperking van het aantal woningen dat op haar percelen mocht worden gebouwd. De vermelde bebouwingsdichtheid van 16-20 woningen per hectare en het aantal van 400 woningen voor de uitbreidingslocatie Ludinga in de toelichting bij dat bestemmingsplan ging volgens Ludinga Vastgoed alleen over grondgebonden woningen. Uit de toelichting bij het oude bestemmingsplan kan volgens Ludinga Vastgoed niet worden afgeleid dat het aantal appartementen op haar percelen zou kunnen worden beperkt.
    3.1.    De Afdeling stelt voorop, dat de voorzienbaarheid van een planologische wijziging beoordeeld dient te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard. De voorzienbaarheid dient te worden vastgesteld op het moment van de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak, en dus niet op het moment van levering. Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.23-5.25, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
    3.2.    Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, moet in deze zaak de samenwerkingsovereenkomst van 8 oktober 2004 worden aangemerkt als de investeringsbeslissing dan wel het moment van aankoop als bedoeld in de hiervoor vermelde maatstaf. De peildatum voor het beoordelen van voorzienbaarheid in deze zaak is dus 8 oktober 2004.
    3.3.    Het beroep van Ludinga Vastgoed op de hiervoor aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020 kan haar niet baten. In die uitspraak gaat het over de situatie waarin een recent beleidsvoornemen zodanig afwijkt van een eerder beleidsvoornemen, dat het eerdere beleidsvoornemen geen grond meer kan zijn voor het aannemen van voorzienbaarheid. Een dergelijke situatie doet zich in deze zaak niet voor. Daarvoor is van belang dat in de toelichting bij het bestemmingsplan dat op 16 juni 2004 is vastgesteld, is verwezen naar het eerdere Woonplan van de gemeente en de hoofdlijn van het daarin opgenomen beleid in die toelichting is vermeld.
    In de toelichting is op bladzijde 3 vermeld:
    "Uitgangspunt in het Woonplan is, dat er in de periode 2001-2010 op de uitbreidingslocaties van Harlingen in totaal 455 woningen gerealiseerd zullen worden. Van dit aantal kunnen in de periode 2001-2010 400 woningen in de uitbreidingslocatie Ludinga gerealiseerd worden. […] De eerste fase van Ludinga zal in het onderhavige bestemmingsplan worden inbestemd. […] In deze fase zullen circa 330 woningen gerealiseerd worden in vijf jaar vanaf 2004. Het woongebied in de tweede fase is onder een nader uit te werken bestemming gebracht (artikel 11 WRO) en wordt na de aanleg van fase 1, als zodanig ontwikkeld."
    In de toelichting is op bladzijde 4 vermeld:
    "In de notitie Wenjen yn Fryslân, beleid 1998-2010, die in februari 1999 door Provinciale Staten van Fryslân is vastgesteld, is het woningbouwbeleid voor de jaren 1999 tot en met 2010 vastgesteld. De provincie is voornemens een sterkere regie te gaan voeren. […] Wat betreft het ruimtegebruik wordt in de notitie gekoerst op een gemiddelde dichtheid van […] 15-20 woningen in stedelijke kernen. […] In het bestemmingsplan zal derhalve gestreefd worden naar een gemiddelde woningdichtheid van 16-20 woningen per hectare."
    In de toelichting is op bladzijde 5 vermeld:
    "Een voortvloeisel van de notitie Wenjen yn Frieslân is dat de provincie, ten tijde van het uitkomen van de notitie van alle gemeenten op korte termijn een Woonplan verwacht. Voorwaarde voor het vertalen van de richtlijnen in bestemmingsplancapaciteit, is namelijk een visie van het gemeentebestuur op de ontwikkeling van de totale woningvoorraad en daarmee de woonkwaliteit tot 2010. Voor Harlingen is een dergelijk Woonplan in 2001 vastgesteld."
    In de toelichting is op bladzijde 6 vermeld:
    "In het recent verschenen Woonplan Harlingen (2001) is de visie op de ontwikkeling van de woonvoorraad in de gemeente vastgelegd. [...] [Hieruit] blijkt dat de gemeente in de periode 2001-2010 nog met 855 woningen kan uitbreiden. [..] 455 woningen zijn volgens het woonplan bestemd voor de drie uitbreidingslocaties, Bynia State, Groot Ropens en Ludinga. Van deze 455 woningen zullen volgens het Woonplan 400 woningen gebouwd moeten worden op de uitbreidingslocatie Ludinga in de periode 2001-2010."
    Uit het voorgaande volgt dat het Woonplan van de gemeente Harlingen beleidsmatig mede de grondslag vormde voor het bestemmingsplan "Harlingen-Ludinga" uit 2004 en dat dus met de vaststelling van dat bestemmingsplan geen afstand werd genomen van het Woonplan. De rechtbank heeft dan ook terecht zowel de toelichting bij dit bestemmingsplan als het Woonplan uit 2001 en de actualisering 2004 daarvan aangemerkt als concrete beleidsvoornemens die van belang zijn voor het antwoord op de vraag of Ludinga Vastgoed de planologische verandering op 8 oktober 2004 kon voorzien.
    3.4.    In de toelichting bij het in 2004 vastgestelde bestemmingsplan, en in het Woonplan dat daaraan ten grondslag ligt, is niet vermeld dat het aantal van 400 woningen voor de uitbreidingslocatie Ludinga alleen betrekking had op grondgebonden woningen. Dat volgt ook niet uit de tabel op bladzijde 42 van de actualisering 2004 van het Woonplan. Ludinga Vastgoed heeft er ter zitting terecht op gewezen dat in die tabel achter de daarin vermelde aantallen woningen voor de uitbreidingslocatie Ludinga steeds een (e) is vermeld en dat deze aanduiding volgens een onder de tabel opgenomen verklaring ‘eengezinshuis’ betekent. Deze vermelding betekent naar de Afdeling aanneemt dat in de actualisering 2004 van het Woonplan voor de uitbreidingslocatie Ludinga was voorzien in de bouw van het aantal in de tabel vermelde eengezinshuizen. Anders dan Ludinga Vastgoed heeft gesteld, valt uit deze tabel niet af te leiden dat op de uitbreidingslocatie Ludinga aanvullend aan het aantal voorziene eengezinshuizen een onbeperkt aantal appartementen mocht worden gerealiseerd. Ludinga Vastgoed heeft er ter zitting ook op zichzelf terecht op gewezen dat op bladzijde 28 van de toelichting bij het oude bestemmingsplan is vermeld dat op de uitbreidingslocatie Ludinga ruimte is "voor circa 330 woningen van het type 2-onder-1-kap, vrijstaand en rijenwoningen. Het aantal bouwlagen van deze woningen zal variëren van 1 laag tot maximaal 2 lagen, plus eventueel een kap." De percelen van Ludinga Vastgoed waren voorheen op grond van de oude bestemming "Bijzondere woondoeleinden" bestemd voor "gebouwen ten behoeve van woningen al dan niet in combinatie met zorgdoeleinden". Op de percelen mochten gebouwen met een minimale bouwhoogte van 6 m worden gebouwd. Het oude bestemmingsplan stond op de percelen van Ludinga Vastgoed dus de bouw toe van de op bladzijde 28 van de toelichting beschreven woningen. Maar anders dan Ludinga Vastgoed heeft aangevoerd, valt uit deze beschrijving niet af te leiden dat op de uitbreidingslocatie Ludinga een onbeperkt aantal appartementen mocht worden gerealiseerd.
    Ludinga Vastgoed heeft niet aannemelijk gemaakt dat het in de stukken vermelde aantal van 400 woningen voor de uitbreidingslocatie Ludinga en de daarin vermelde bebouwingsdichtheid van 16-20 woningen per hectare alleen betrekking hadden op grondgebonden woningen. Dit is niet vermeld in de toelichting bij het oude bestemmingsplan en in het Woonplan en volgt daaruit ook niet anderszins. Aangezien appartementen woningen zijn, is het naar het oordeel van de Afdeling ook niet aannemelijk dat voor de gemeente Harlingen op grond van provinciaal beleid een maximaal contingent aan woningen geldt, maar dat het aantal te bouwen appartementen geen onderdeel zou zijn van dat toegekende contingent.
    3.5.    Gezien het voorgaande moest Ludinga Vastgoed op 8 oktober 2004, ten tijde van de ondertekening van de samenwerkingsovereenkomst, op grond van de toelichting bij het oude bestemmingsplan en het gemeentelijke Woonplan rekening houden met de kans dat zij op haar percelen op de uitbreidingslocatie Ludinga slechts een beperkt aantal woningen zou mogen bouwen. Daarbij heeft de Afdeling mede in aanmerking genomen dat in de samenwerkingsovereenkomst geen aantal te bouwen woningen is vermeld.
    De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat het college terecht de aanvraag van Ludinga Vastgoed om een tegemoetkoming in planschade wegens voorzienbaarheid van de planologische verandering heeft afgewezen.
    3.6.    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen      
    w.g. Oranje
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2021
    507