ECLI:NL:RBNHO:2022:8017, Rechtbank Noord-Holland, 29-07-2022, AWB-19_5667
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-07-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Afwijzing aanvraag (verlenging) voorziening op grond van de Jeugdwet (pgb voor begeleiding individueel) in strijd met artikel 7:11 Awb. Gesplitste besluitvorming. Medewerkingsplicht niet geschonden. Zorgbehoefte (omvang) kan worden vastgesteld. Rechtbank voorziet zelf.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 19/5667 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juli 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    
      wettelijk vertegenwoordiger: [moeder] (moeder)
      (gemachtigde: mr. R. Imkamp),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van gemeente Medemblik (verweerder)
    (gemachtigden: A. Peeters en K. van Waarden).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser ( [eiser] ) tegen de afwijzing van de aanvraag om een voorziening op grond van de Jeugdwet (Jw), bestaande uit een persoonsgebonden budget (pgb) voor begeleiding individueel, na het aflopen van de lopende indicatie. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die zijn aangevoerd, de beroepsgronden.
    
    
    
      
        [eiser] is geboren op [geboortedatum] 2004 en heeft een autistische stoornis. Hij woont bij zijn moeder. Zijn moeder had voor [eiser] een pgb voor individuele begeleiding voor 10,5 uur per week. De einddatum van deze indicatie was 31 juli 2017. Moeder heeft bij verweerder verzocht om verlenging (en verhoging) van de indicatie voor [eiser] . 
    
    
    
      Verweerder heeft bij het primaire besluit van 31 juli 2017 de aanvraag afgewezen onder toekenning van een afbouwregeling. Bij het besluit van 22 februari 2018 heeft verweerder de toegepaste afbouwregeling verlengd. 
    
    
    
      Met het bestreden besluit van 7 november 2019 op het bezwaar is verweerder bij de afwijzing gebleven.
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 9 mei 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de moeder van eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder. 
    
    
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van het besluit 
      
    
    
    1. Niet ter discussie staat dat [eiser] is aangewezen op zorg. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen omdat de (omvang van de) zorgbehoefte in de thuissituatie en daarmee het recht op begeleiding individueel niet kon worden vastgesteld. Verweerder stelde dat om de zorgbehoefte te kunnen vaststellen een objectief en onafhankelijk onderzoek door een specifieke deskundige in de thuissituatie noodzakelijk was en dat onderzoek uiteindelijk niet heeft kunnen plaatsvinden omdat de moeder van [eiser] een aantal voor verweerder niet acceptabele voorwaarden heeft gesteld. Volgens verweerder zou het onderzoek daarmee niet meer objectief en onafhankelijk zijn en bovendien dan niet door een specifieke deskundige op het gebied van de beperkingen van [eiser] worden uitgevoerd. Verweerder heeft vervolgens een afbouwregeling toegepast, waarbij het pgb bedrag is afgebouwd in een termijn van zes maanden. In de periode van 1 augustus 2017 tot en met 31 oktober 2017 wordt het volledige pgb-bedrag uitbetaald en van 1 november 2017 tot en met 31 januari 2018 50% van het pgb-bedrag. Hiertegen is bezwaar gemaakt. 
    
    2. Vervolgens is besloten alsnog een onafhankelijk onderzoeksbureau in te schakelen. De behandeling van het bezwaarschrift is daarop opgeschort en bij besluit van 22 februari 2018 is de afbouwregeling met twee maanden verlengd, tot en met 30 maart 2018. Verweerder heeft op 27 juli 2018 aan [naam 1] opdracht gegeven om een onderzoek te doen. [naam 1] heeft op 3 oktober 2018 aan verweerder gerapporteerd met een rapport d.d. 27 september 2018, waarna nog nadere vragen zijn gesteld. Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 9 augustus 2019 jeugdhulp op grond van de Jeugdwet toegekend, bestaande uit begeleiding individueel voor 15,75 uur per week in de vorm van een pgb, voor de periode vanaf 27 september 2018 tot 30 september 2021. Verweerder heeft daarbij voor de ingangsdatum aangesloten bij de datum van opmaak van het rapport. Eiser kan zich vinden in deze toekenning. De bezwaren die zich richten tegen de besluiten van 31 juli 2017 en 22 februari 2018 zijn vervolgens behandeld op een hoorzitting op 10 september 2019. Verweerder heeft de bezwaren ongegrond verklaard bij besluit van 7 november 2019 en de afwijzing van de aanvraag om verlenging per 31 juli 2017, onder toepassing van de afbouwregeling, gehandhaafd, zo begrijpt de rechtbank de besluitvorming. 
    
    
      
        Standpunt eiser 
      
    
    
    3. In beroep wordt aangevoerd dat de voorziening – begeleiding individueel voor 15,75 uur per week in de vorm van een pgb – had moeten worden toegekend per 1 augustus 2017. Volgens eiser heeft verweerder ten onrechte alleen een toekomstgerichte voorziening afgegeven, terwijl de bezwaarprocedure vraagt om een beoordeling met terugwerkende kracht. Verweerder miskent daarmee dat artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een volledige heroverweging vereist. Er valt nu een gat tussen twee toekenningsperiodes wat niet de bedoeling kan zijn. Eiser meent dat het thans voorliggende geschil ziet op de periode 1 augustus 2017 tot en met 27 september 2018. 
    Verder weerspreekt eiser dat zijn moeder niet zou hebben willen meewerken aan onderzoeken en dat door haar toedoen de hulpbehoefte niet kon worden vastgesteld. Daarbij wordt gewezen op de e-mailwisseling, in het bijzonder de e-mail van 17 juli 2017. De reden dat het onderzoekbureau de opdracht heeft teruggegeven is niet aan haar te wijten.
    
    
      Eiser acht het standpunt van verweerder dat de hulpbehoefte niet kan worden vastgesteld ook niet juist. Het rapport van [naam 1] is in de bezwaarfase uitgebracht en daaruit volgt niet dat de behoefte pas op 27 september 2018 ontstond. Het advies is bovendien gebaseerd op informatie vanaf juni 2018. Betoogd wordt ook dat door allerlei omstandigheden, die niet aan eiser te wijten zijn, het advies pas op 3 oktober 2018 aan verweerder is gestuurd.
      Subsidiair wordt gesteld dat verweerder in ieder geval tot voortzetting van de eerder toegekende 10,5 uur begeleiding per week had moeten overgaan. Vaststaat immers dat eiser zorg behoeft. En verweerder is zelf in de bezwaarfase ook tot het standpunt gekomen dat in elk geval de toekenning van wekelijks 10,5 uur begeleiding redelijk zou zijn.
    
    
    
      
        Standpunt verweerder 
      
    
    
    4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het voorliggende geschil ziet op de periode van 1 augustus 2017 tot en met 30 maart 2018 en zich beperkt tot de vraag of hij in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat, vanwege het ontbreken van een objectief, onafhankelijk en specifiek deskundigen onderzoek, de zorgbehoefte van [eiser] in de thuissituatie, en daarmee de begeleiding individueel voor [eiser] , niet kon worden vastgesteld. Het voorgestelde onderzoek heeft niet kunnen plaatsvinden omdat de moeder van [eiser] voorafgaande aan het primaire besluit voor verweerder niet acceptabele voorwaarden heeft gesteld. Verweerder stelt dat het rapport van [naam 1] niet ziet op de thans in geding zijn de periode. Eiser had de ingangsdatum kunnen aanvechten door bezwaar te maken tegen het besluit van 9 augustus 2019. Nu daar geen bezwaar tegen is ingesteld, is dat besluit onherroepelijk. De ingangsdatum kan daarom in deze procedure niet meer aan de orde komen. 
    
      
      Is artikel 7:11 van de Awb geschonden?
    
    
    5. De rechtbank oordeelt als volgt. Het standpunt van verweerder dat het voorliggende geschil ziet op de periode van 1 augustus 2017 tot en met 30 maart 2018 en zich beperkt tot de vraag of hij in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat, vanwege het ontbreken van een onderzoek, de zorgbehoefte van [eiser] in de thuissituatie niet kon worden vastgesteld is rechtens onjuist. En dat geldt ook voor het standpunt dat aan de ingangsdatum nu niet meer kan worden toegekomen omdat het besluit van 9 augustus 2019 onherroepelijk is geworden. Ook dat standpunt is rechtens onjuist. Er is bezwaar gemaakt tegen het besluit van 31 juli 2017 tot afwijzing van de aanvraag om verlenging (en verhoging) van de indicatie per 1 augustus 2017. Wat verweerder vervolgens heeft gedaan is met twee afzonderlijke besluiten beslissen op de ingediende bezwaren, en dat is strijdig met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Deze beroepsgrond slaagt. Uit het stelsel van de Awb volgt immers dat op het bezwaar tegen een primair besluit volledig, dat wil zeggen met één besluit, moet worden beslist. Verweerder dient het in bezwaar bestreden besluit te heroverwegen, uitgaande van de datum van de aanvraag. Verweerder heeft, nadat er bezwaar was gemaakt, alsnog een onderzoek laten verrichten door een ander onderzoeksbureau en dat onderzoek moet worden geplaatst in het kader van een volledige heroverweging op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. De rechtbank wijst hierbij ook op de volgende overweging in het advies van de bezwarencommissie van 7 november 2019: “Op 31 oktober 2017 wordt (tijdens de hoorzitting) afgesproken dat het college nogmaals de gelegenheid krijgt om een onafhankelijk onderzoeksbureau in te schakelen, teneinde een juist beeld van de zorgbehoefte van de minderjarige te krijgen. Ten behoeve van het onderzoek wordt de termijn voor het behandelen van het bezwaarschrift, met instemming van de gemachtigde, opgeschort”. Verweerder heeft hier niet het juiste vervolg aan gegeven. 
    
    6. Verweerder heeft de besluitvorming in de bezwaarfase ten onrechte gesplitst, door op 9 augustus 2019 jeugdhulp toe te kennen vanaf 27 september 2018 en daarna op 7 november 2019 het bezwaar ongegrond te verklaren. De besluitvorming was pas voltooid na het nemen van het besluit van 7 november 2019.  
    
    7. Eiser kan zich vinden in de toekenning van een pgb voor begeleiding individueel voor 15,75 uur per week ingaande 27 september 2018. Het besluit van 9 augustus 2019 wordt dus niet bestreden en blijft overeind. Het hier wel bestreden besluit van 7 november 2019 bevat een gebrek en de rechtbank zal dat besluit daarom vernietigen en het beroep gegrond verklaren. De rechtbank ziet, in het belang van een definitieve beslissing van het voorliggende geschil, aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien.
    
    8. Wat in deze procedure nog voorligt is de vraag of en zo ja, in welke omvang, eiser in aanmerking komt voor een indicatie vanaf 1 augustus 2017 tot 27 september 2018. De moeder van [eiser] heeft ter zitting aangegeven dat vanaf 31 juli 2017 ten minste voor 15,75 uur per week daadwerkelijk hulp is verleend. Verweerder heeft dit niet weersproken.
    
    
      
        Is de medewerkingsverplichting geschonden?
      
    
    
    9. De rechtbank stelt voorop dat verweerder op grond van de Jw de verplichting heeft onderzoek te (laten) doen naar de hulpvraag en vast te (laten) stellen welke hulp er nodig is. Dit volgt uit artikel 2.3, eerste lid, van de Jw en artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Om een dergelijk onderzoek op een adequate wijze te kunnen verrichten, is de hulp en medewerking van (de ouders van) de aanvrager noodzakelijk. De rechtbank vat het bestreden besluit zo op, geplaatst binnen de kaders van de Jw, dat het er hierbij om gaat of door de moeder van eiser de medewerking is verleend als bedoeld in artikel 8.1.2, derde lid, van de Jw die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de Jw.
    De vraag die dan eerst moet worden beantwoord is of de moeder van eiser die medewerkingsverplichting heeft geschonden. De rechtbank vindt van niet.
    
    10. Het via [naam 2] ingezette onderzoekstraject is vastgelopen. Uit de stukken en het verhandelde op zitting valt op te maken dat nadat verweerder op basis van het overgangsrecht bij de invoering van de Jw per 1 januari 2015 de lopende indicatie heeft overgenomen, gaandeweg de communicatie tussen partijen is verslechterd. De houding van de moeder van [eiser] zal mogelijk hebben bijgedragen aan de ontstane impasse, maar naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder vervolgens onvoldoende de regie genomen en te snel aangenomen dat een dood spoor was bereikt, zoals volgt uit de mail van 12 juni 2017 aan de gemachtigde van eiser. Dat de moeder van [eiser] onacceptabele voorwaarden heeft gesteld aan het in te stellen onderzoek kan de rechtbank niet volgen. Dat valt nergens uit de stukken te destilleren. Uit overgelegde e-mailcorrespondentie blijkt daarentegen dat verweerder met de gemachtigde van eiser voorwaarden om te komen tot een onafhankelijk onderzoek overeenkomt (bijlage I, aanvullende gronden beroep). [naam 2] heeft, zoals volgt uit de e-mails van 9 juni 2017 en 13 juni 2017, om haar moverende redenen de opdracht teruggegeven en dat kan niet aan de moeder van eiseres worden tegengeworpen. De rechtbank tekent hierbij aan dat de gemachtigde aan verweerder heeft gevraagd het traject via haar te laten lopen en dat is niet gebeurd. Verweerder heeft op dat moment niet alle middelen ingezet om op juiste wijze tot een goede vaststelling van de benodigde jeugdhulp na 31 juli 2017 te komen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dus ten onrechte geconcludeerd dat de moeder van eiser niet de (volledige) medewerking als bedoeld in artikel 8.1.2, derde lid, van de Jw heeft verleend die redelijkerwijs nodig is ter uitvoering van die wet. Dit argument kan dus niet aan de afwijzing ten grondslag liggen.
    
    
      
        Kan de zorgbehoefte van [eiser] na 31 juli 2017 worden vastgesteld?
      
    
    
    11. De rechtbank is anders dan verweerder van oordeel dat de (omvang van de) zorgbehoefte van [eiser] wel valt vast te stellen en overweegt hiertoe als volgt. 
    Verweerder heeft bij het bepalen van de ingangsdatum van de voorziening aangesloten bij de verzenddatum van het onderzoeksrapport van [naam 1] . Verweerder heeft op de zitting nader toegelicht dat er pas op die datum, 27 september 2018, een vaststelling van de omvang en hoogte van de benodigde zorg voorlag. Ook is er daarbij nog op gewezen dat de opdracht voor het onderzoek pas is gegeven in juni 2018 en het rapport al daarom niet kan zien op een voorliggende periode. De rechtbank deelt dat standpunt niet. Verweerder heeft gehandeld alsof sprake is geweest van een nieuw beoordelingsmoment uitgemond in een nieuw primair besluit. Gelet op wat reeds hiervoor is overwogen, maakt het onderzoeksrapport deel uit van de heroverweging in bezwaar. Alleen al daarom heeft verweerder ten onrechte aangesloten bij de verzenddatum van het onderzoeksrapport van [naam 1] . Bovendien volgt uit het rapport niet dat [naam 1] zich uitsluitend heeft gericht op de toekomst. De rechtbank kan uit het rapport nergens afleiden dat de situatie van [eiser] in de periode na 1 augustus 2017 in essentie anders was dan op 27 september 2018. Ook het standpunt van verweerder dat met het stijgen van de leeftijd de bovengebruikelijke zorg  meer is geworden volgt niet uit het rapport daar in het rapport staat vermeld dat middels de gekozen richtlijn FAQT-J 12-18 jaar de inzet is vastgesteld. De rechtbank ziet dan ook geen enkele belemmering het recht op begeleiding individueel voor 15,75 uur per week in de vorm van een pgb niet te laten ingaan per 1 augustus 2017 nu naar het oordeel van de rechtbank niet in geschil is dat deze zorg aan [eiser] ook is verleend. [naam 1] ziet ook geen belemmeringen in het vorm- en uitvoering geven aan het pgb door moeder. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    12. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 7 november 2019. De rechtbank voorziet met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak door de primaire besluiten van 31 juli 2017 en 22 februari 2018 te herroepen. Voorts bepaalt de rechtbank dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 
    Dit betekent dat aan eiser voor de periode van 1 augustus 2017 tot 27 september 2018 jeugdhulp (begeleiding individueel) van 15,75 uur per week in de vorm van een pgb dient te worden verstrekt (te verrekenen met de reeds bij wijze van afbouw betaalde gelden, zoals ter zitting is besproken). Het betekent ook dat verweerder geen nieuw besluit hoeft te nemen op het bezwaar van eiser.
    
    13. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de proceskosten van eiser in beroep te veroordelen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 759,-, wegingsfactor 1). 
    
    14. Omdat het beroep gegrond is, dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 47,- aan hem te vergoeden.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      -verklaart het beroep gegrond;
      -vernietigt het bestreden besluit;
      -herroept de primaire besluiten en bepaalt dat aan eiser voor de periode van 1 augustus 2017 tot 27 september 2018 jeugdhulp (begeleiding individueel) van 15,75 uur per week in de vorm van een pgb dient te worden verstrekt; 
      -bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      -bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van en bedrage van € 47,-vergoedt;
      -veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.S. Burggraaff, rechter, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.