ECLI:NL:RBLIM:2020:6076, Rechtbank Limburg, 17-08-2020, AWB/ROE 19/783 en 19/784
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2020-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Twee winkeliers hebben gevraagd om vergoeding van planschade en nadeelcompensatie vanwege de realisering van het Centrumplan Valkenburg en de daarmee samenhangende verkeersbesluiten en werkzaamheden. De schade wordt met name veroorzaakt door het vervallen van parkeerplaatsen op de straat bij hun winkels. De rechtbank heeft geoordeeld dat B & W het verzoek hebben mogen afwijzen vanwege voorzienbaarheid op grond van de toelichting bij het ten tijde van de investeringsbeslissingen geldende bestemmingsplan.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: AWB/ROE 19/783 en 19/784
    
    
    
      
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 augustus 2020
      
      
        in de zaken tussen
      
    
    
  
  
    
      1 [eiser sub 1] h.o.d.n. [handelsnaam] , te [plaats 1] , 
    2. [eiser sub 2], te [vestigingsplaats] , eisers,
    (gemachtigde: mr. W.D.W. van Aken),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenburg aan de Geul, verweerder,
      (gemachtigde: mr. G.A.M. Goossens).
    
    
    
    
    
      
        Procesverloop 
      
    
    
    
      Bij besluit van 19 juni 2018 heeft verweerder het verzoek van eiser sub 1, hierna [eiser sub 1] , om schadevergoeding afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van eveneens 19 juni 2018 heeft verweerder ook de aanvraag van eiser sub 2, hierna [eiser sub 2] , om schadevergoeding afgewezen. 
    
    
    
      Bij afzonderlijke besluiten van 5 februari 2019 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de respectieve bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten van 19 juni 2018 ongegrond verklaard
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
      Eiser [eiser sub 2] heeft daar een contra-expertise aan toegevoegd.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en een reactie op de contra-expertise ingezonden.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting in beide beroepen heeft gevoegd plaatsgevonden op 6 augustus 2020. 
      Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
    
      
        Overwegingen
      
    
    
    1. [eiser sub 2] exploiteerde van vanaf 1 januari 2002 tot begin 2016 een filiaal van [naam bedrijf] dat was gevestigd aan het [adres 1] te [plaats 2] . Bij brief van 8 december 2014 heeft hij verweerder verzocht om toekenning vergoeding van schade bestaande uit omzet- en winstverlies vanaf begin 2012. Als schadeoorzaak heeft hij daarbij aangewezen een aantal besluiten en feitelijke handelingen ter realisering van het centrumplan Hart voor Valkenburg.
    
    
      2.	
      [eiser sub 1] exploiteert sinds medio 1996 op franchisebasis een vestiging van de [handelsnaam] aan de [adres 2] te [plaats 3] . Inmiddels is hij voornemens de exploitatie te beëindigen en heeft hij zijn zaak daarvoor te koop gezet. Bij brief van 24 februari 2015 heeft hij verweerder verzocht om toekenning van vergoeding van schade wegens omzetverlies in de boekjaren 2012, 2013 en 2014. Hij heeft dit verzoek eveneens gebaseerd op de onder 1 bedoelde besluiten en feitelijke handelingen.
    
    3. In overleg met eisers zijn hun verzoeken opgesplitst in die zin dat verweerder eerst over de periode januari 2012 tot en met september 2013 afzonderlijke besluiten heeft genomen. Deze hebben geleid tot toekenning van schadevergoeding in de vorm van nadeelcompensatie aan hen beiden. In dat kader is hen geen voorzienbaarheid tegengeworpen. De desbetreffende besluiten zijn in rechte onaantastbaar.
    
    4. Voor zover de verzoeken de periode van 1 oktober 2013 tot en met maart 2017 betreffen heeft vervolgens de in geding zijnde besluitvorming plaatsgevonden. Daartoe heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) in mei 2018 adviezen uitgebracht, waarin commentaar op eerdere concept-adviezen is verwerkt. SAOZ heeft daarbij als schadeoorzaken in aanmerking genomen de verwezenlijking van het bestemmingsplan “Centrum Valkenburg”, de in verband daarmee genomen verkeersbesluiten en de gefaseerd uitgevoerde feitelijke werkzaamheden in de buitenruimte in de periode van 1 oktober 2013 tot en met 1 juli 2016. Als juridisch kader heeft SAOZ artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Regeling nadeelcompensatie gemeente Valkenburg aan de Geul gehanteerd. SAOZ heeft geadviseerd de verzoeken om planschade en nadeelcompensatie wegens voorzienbaarheid en actieve risicoaanvaarding af te wijzen.
    
    5. Bij de primaire besluiten heeft verweerder met verwijzing naar de adviezen van SAOZ de verzoeken afgewezen. Tegen die besluiten hebben eisers bezwaar gemaakt.
    
    6. De Commissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Valkenburg aan de Geul heeft, na een hoorzitting te hebben gehouden, advies uitgebracht over de bezwaren. De Commissie heeft over de bezwaargronden overwogen dat bij de beoordeling van de verzoeken in de primaire besluiten uitgegaan is van de correcte schadeoorzaken, zowel bestaande uit de vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad, (verkeers)besluiten van verweerder en feitelijke werkzaamheden. Over de vraag of verweerder terecht van voorzienbaarheid en actieve risicoaanvaarding is uitgegaan heeft de Commissie overwogen dat de kern van de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is dat voorzienbaarheid aan de aanvrager van planschade of nadeelcompensatie kan worden tegengeworpen indien er ten tijde van de investeringsbeslissng een concreet beleidsvoornemen over de ontwikkeling kenbaar is. Daarvan is sprake als een redelijk denkend en handelend persoon uit de openbaarmaking van zodanig voornemen moet kunnen begrijpen op welk gebied dat betrekking heeft en wat de zakelijke inhoud ervan is. De openbaarmaking van de voorgenomen ontwikkeling hoeft geen definitieve status te hebben en hoeft niet in detail te zijn vastgelegd. De Commissie heeft daaraan nog toegevoegd dat aan een geval als het voorliggende waarin het verzoek om schadevergoeding geen betrekking heeft op een enkele schadeoorzaak maar op een complex van meerdere oorzaken, niet de eis kan worden gesteld dat dat al die oorzaken afzonderlijk op grond daarvan voorzienbaar waren. De commissie heeft in aanmerking genomen dat verweerder in navolging van SAOZ als eerste concrete voornemen waaraan voorzienbaarheid kan worden ontleend heeft beschouwd het ten tijde van de investeringsbeslissingen van eisers geldende bestemmingsplan “Kern Valkenburg” van 29 januari 1996. In dat bestemmingsplan was een wijzigingsbevoegdheid opgenomen voor het gebied tussen de [adres 2] en de [adres 3] . In de toelichting van het bestemmingsplan is dienaangaande het beleidsvoornemen verwoord om de openbare ruimte van het winkelgebied op te waarderen en te revitaliseren, waarbij was te denken aan het ter hand nemen van straten, straatmeubilair, de parkeersituatie en het bestratingsmateriaal. De Commissie heeft doen wegen dat SAOZ uit genoemde wijzigingsbevoegdheid en toelichting heeft afgeleid dat rekening moest worden gehouden met het autoluw maken van een groot deel van de winkelstraten en het wijzigen van de parkeersituatie, ook al waren de toekomstige plannen niet geheel uitgekristalliseerd. Volgens de Commissie moest op grond van die toelichting er zelfs rekening mee worden  gehouden dat het winkelcentrum autovrij zou worden. Zij heeft daarbij veel belang gehecht aan de passage in de toelichting bij het bestemmingsplan luidende: “Door het creëren van voldoende parkeerruimte in het gebied tussen Reinadstraat en spoorlijn en/of eventueel Albert Heijn en Hema in de vorm van een parkeerdek/-garage is het mogelijk het winkelcentrum autovrij/-luw te maken, waardoor parkeren voor bewoners mogelijk wordt.”
    De Commissie is daarom tot de conclusie gekomen dat verweerder de adviezen van SAOZ heeft mogen volgen en dat de bezwaren ongegrond moeten worden verklaard. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder onder verwijzing naar de adviezen van de Commissie aldus besloten.
    
    7. Eisers hebben op nagenoeg gelijke gronden beroep ingesteld tegen de bestreden 
    besluiten.  Zij voeren aan dat zij voor hun bedrijfsvoering sterk afhankelijk waren van bezoekers uit de gemeente en de omliggende regio, voor wie het verblijf korter dan een uur is, zodat bereikbaarheid en de mogelijkheid van kort parkeren op maaiveldniveau voor hen van essentieel belang is. Zij betogen dat ten tijde van de investeringsbeslissingen in 1996, respectievelijk 2002, op basis van de toendertijd bestaande ruimtelijke kenmerken en verkeersstructuur een dergelijke ingrijpende wijziging van de verkeersstructuur en –circulatie, met het geheel verdwijnen van maaiveldparkeren als gevolg, niet voorzienbaar was. Zij bestrijden de opvatting van verweerder dat in de plantoelichting bij het destijds geldende bestemmingsplan “Kern Valkenburg” aanknopingspunten waren te vinden voor het mogelijk optreden van die gevolgen. Zij achten die plantoelichting onvoldoende concreet. Zij voeren aan dat in de toelichting sprake is van autoluw maken en dat een geheel nieuwe verkeersstructuur en het geheel autovrij maken van het winkelcentrum op grond daarvan niet voorzienbaar was. Ook wijzen zij erop dat SAOZ in de advisering over de verzoeken betreffende de eerste fase (voor 1 oktober 2013) niet is uitgegaan van voorzienbaarheid en daarbij als juridisch relevante voorbereidingsbeslissingen heeft genoemd de vaststelling op 1 januari 2002 door de gemeenteraad van de toeristische visie “Valkenburg leeft” en de publicatie van 13 april 2005 waarbij onder meer het Raamplan Herinrichting Openbare Ruimte Valkenburg Centrum ter inzage is gelegd. De concrete voorzienbaarheid van het autovrij maken van het centrum was volgens eisers zelfs pas te ontlenen aan het besluit van de gemeenteraad van 30 juni 2009, het kaderstellend besluit voor het Centrumplan. Zij betogen dat pas daarmee de in 2005 opgestelde Retailstructuurvisie is verlaten. In die eerdere structuurvisie was juist opgenomen dat het winkelcentrum sterk afhankelijk was van bezoekers uit eigen gemeente en omliggende regio met een verblijfsduur van korter dan een uur. In het daarmee verband houdende Mobiliteitsplan is bovendien geconcludeerd dat de nadelige effecten van het autovrij maken van het winkelcentrum van dien aard zijn dat dit geen reële optie was. 
    
    8. Eiser [eiser sub 2] heeft nog een contra-expertise van [naam contra-expertise] (hierna [naam contra-expertise] ) van 23 april 2019 in het geding gebracht. [naam contra-expertise] beschrijft de inhoud van het bestemmingsplan “Kern Valkenburg” uit 1996 ten aanzien van het betrokken gebied en de daarin opgenomen wijzigingsbevoegdheid en stelt vast dat met de gebruiksmogelijkheden die daarmee geboden werden rekening moest worden gehouden. Uit die wijzigingsbevoegdheid was volgens [naam contra-expertise] af te leiden dat de parkeerfunctie aldaar zou verdwijnen en dat op maaiveldniveau 80% van het gebied zou kunnen worden benut voor bebouwing. Het verdwijnen van parkeerplaatsen binnen het wijzigingsgebied was dus voorzienbaar volgens [naam contra-expertise] .  Wat betreft de wijziging van de verkeersstructuur en het autovrij maken neemt [naam contra-expertise] als uitgangspunt dat in zo’n toelichting toekomstig beleid kan worden geformuleerd en dat daaraan voorzienbaarheid kan worden ontleend. Hij constateert  dat in de plantoelichting wordt gesproken van revitalisering inclusief verkeersluw maken van het winkelcentrum. Volgens hem kan daarbij echter niet worden gesproken van beleid, maar betreft het meer een suggestie. Het autovrij maken is van een heel andere orde dan het autoluw maken. Bij dat laatste kunnen parkeerplaatsen voor het winkelend publiek beschikbaar blijven. Hij acht daarom op grond van (de toelichting bij) het bestemmingsplan “Kern Valkenburg” het verdwijnen van parkeerplaatsen in het wijzigingsgebied voorzienbaar, maar het autovrij worden van het kernwinkelgebied niet.
    
    9. Op verzoek van verweerder heeft SAOZ gereageerd op de contra-expertise van [naam contra-expertise] . SAOZ begrijpt het rapport van [naam contra-expertise] aldus dat voor het gebied waarop het planschadegedeelte van het verzoek van [eiser sub 2] van toepassing is - wat hetzelfde gebied is als dat waarop de wijzigingsbevoegdheid van het bestemmingsplan uit 1996 betrekking heeft - actieve risicoaanvaarding wordt erkend, maar dat er wat betreft de infrastructurele herinrichtingswerkzaamheden buiten het wijzigingsplangebied aan de toelichting op het bestemmingsplan geen voorzienbaarheid is te ontlenen. SAOZ wijst erop dat de [naam vestiging] van [eiser sub 2] was gelegen in de onmiddellijke nabijheid van het plangebied en dat in de toelichting een groot aantal voornemens zijn geformuleerd die niet slechts zijn aan te merken als suggesties maar als concrete beleidsvoornemens. Die voornemens hebben niet slechts betrekking op het binnengebied van de wijzigingsbevoegdheid  maar ook op de randen van dat gebied waaronder het [adres 1] waar de [naam bedrijf] tot 2016 was gevestigd. SAOZ benadrukt dat daarbij  uitdrukkelijk de mogelijkheid van autovrij maken wordt genoemd. SAOZ blijft daarom bij haar eerdere advies.
    
    10. De rechtbank stelt bij de beoordeling van de beroepsgronden voorop dat de voorzienbaarheid van een schadeveroorzakende overheidsmaatregel beoordeeld dient te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing voor een redelijk denkend en handelend ondernemer aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Voor het aannemen van voorzienbaarheid is evenmin vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, of dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden (uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:763). Bij het bepalen van de voorzienbaarheid van de schade komt geen betekenis toe aan de grootte van de ten tijde van de beslissing tot investering bestaande kans dat de schade niet zou ontstaan (uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1049). Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de investeerder, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de investering te hebben aanvaard (uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8135).
    
    11. Verweerder heeft in navolging van SAOZ het tegenwerpen van voorzienbaarheid en actieve risico-aanvaarding ontleend aan de opneming van een wijzigingsbevoegdheid in, en de toelichting bij, het bestemmingsplan “Kern Valkenburg” uit 1996. De door eisers geëxploiteerde winkels zijn c.q. waren gelegen in de straten die de buitenrand van het wijzigingsgebied vormen. Uit de toelichting daarbij blijkt duidelijk dat deze mede op die straten betrekking had. De rechtbank is het met verweerder eens dat de voornemens die in die toelichting zijn genoemd in de vorm van knelpunten, potenties en daarop gebaseerde globale plannen, zo zijn geformuleerd dat dit niet alleen maar, zoals [naam contra-expertise] betoogt, (vrijblijvende) suggesties zijn, maar dat deze als, weliswaar nog niet uitgewerkte, concrete beleidsvoornemens zijn te beschouwen. Van een redelijk denkende en handelende ondernemer mag worden verwacht dat hij van de toelichting van het ten tijde van een investeringsbeslissing voor de desbetreffende locatie geldende bestemmingsplan kennis neemt. De rechtbank is verder van oordeel dat eisers als zij ten tijde van hun beslissing om ter plaatse een winkel te gaan exploiteren kennis hadden genomen van die beleidsvoornemens voor het centrum van Valkenburg, hadden kunnen begrijpen dat er een gerede kans was dat er gedurende langere tijd sprake zou zijn van een aanzienlijk verminderde bereikbaarheid van de winkels aan het [adres 1] en de [adres 2] en dat uiteindelijk de voor hen relevante verkeers- en parkeersituatie ingrijpend zou veranderen. In de toelichting is niet alleen de mogelijkheid van autoluw maken genoemd maar ook die van het autovrij maken van straten in die zin dat deze beschikbaar zouden komen voor bewoners in plaats van het winkelende publiek. Verder is melding gemaakt van de mogelijkheid een parkeergarage ter vervanging van parkeren op straat te verwezenlijken. Eisers hadden er dus ook rekening mee kunnen houden dat de mogelijkheid voor het winkelend publiek om op straat vlakbij hun winkels te parkeren zou kunnen komen te vervallen.  Anders dan eisers is de rechtbank dan ook van oordeel dat het advies van SAOZ dat verweerder aan zijn standpunt over voorzienbaarheid en actieve risico-aanvaarding ten grondslag heeft gelegd, deugdelijk is gemotiveerd en dat verweerder op grond daarvan de verzoeken van eisers heeft mogen afgewezen. Dat de uiteindelijke precieze invulling van de herstructurering van het centrum pas in een later stadium bekend werd, maakt het voorgaande niet anders. Voor voorzienbaarheid is immers niet vereist dat een nauwkeurige uitwerking van de toekomstige invulling van het project bekend is. 
    
    12. Aan voormelde conclusie kan niet afdoen dat verweerder over een eerdere periode wel een tegemoetkoming heeft toegekend. Bij de besluitvorming daarover is de toelichting bij het bestemmingsplan uit 1996 niet betrokken, maar dat betekent niet dat deze ook bij de beoordeling van de thans voorliggende aanvraag buiten beschouwing had moeten blijven. Dat de schade die eisers stellen te hebben geleden, waaronder zelfs de beëindiging van de exploitatie, zeer groot is, is voor eisers erg pijnlijk maar kan evenmin tot een ander oordeel leiden.
    
  
  
    
      13Uit het voorgaande volgt dat de beroepen ongegrond zijn.
    
    
      14.	Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    
    
    
    
    
      
        Beslissing
      
    
    
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. Th.M. Schelfhout, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. F.A. Timmers, griffier. De uitspraak is gedaan op 17 augustus 2020.
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 17 augustus 2020
    
    
    
    
      
        Rechtsmiddel
      
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.