ECLI:NL:RBMNE:2021:4849, Rechtbank Midden-Nederland, 06-10-2021, UTR 21/2052
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: DUO - besluit dat eiseres lening tbv inburgering moet terugbetalen - eiseres is ontheven van inburgeringsplicht - ten onrechte niet getoetst aan evenredigheidsbeginsel - beroep gegrond

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 21/2052 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 oktober 2021 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. A.G. Kleijweg),
    
    
      en
    
    
    
      
        de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), verweerder
      (gemachtigde: mr. R. Hummel-Fekkes).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 19 november 2020 (primair besluit) heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat ze vanaf 1 mei 2021 het geld dat zij heeft geleend voor het inburgeringsexamen moet terugbetalen. 
    
    
    
      In het besluit van 17 maart 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres voor zover het zich richt tegen het niet kwijtschelden van de lening niet-ontvankelijk verklaard. Voor zover het bezwaar zich richt tegen de vaststelling van de hoogte van de lening en het vastgestelde maandbedrag is het bezwaarschrift kennelijk ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 25 augustus 2021 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Daarnaast is een tolk, dhr. Khudaida, verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Eiseres was sinds 8 februari 2016 inburgeringsplichtig. Hiervoor heeft zij een lening afgesloten. Zij had tot 27 juni 2019 de tijd om in te burgeren. Dat is niet gelukt.
    
    
      Op 8 november 2019 heeft verweerder een besluit genomen waarin staat dat eiseres niet op tijd heeft voldaan aan haar inburgeringsplicht en dat zij de termijn die hiervoor staat verwijtbaar heeft overschreden. Verder is bepaald dat eiseres nog twee jaar extra de tijd krijgt om in te burgeren (tot en met 27 juni 2021). Ook staat in het besluit dat verweerder de lening niet gaat kwijtschelden.   
    
    
    
      Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar ingesteld. Omdat dit bezwaar echter niet tijdig was, is het niet-ontvankelijk verklaard. Dit is bevestigd bij uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 16 oktober 2020. 
    
    
    
      Op 5 oktober 2020 heeft verweerder het besluit genomen dat eiseres wordt ontheven van de inburgeringsplicht. Ze heeft namelijk aantoonbaar geleverde inspanning geleverd om in te burgeren. 
    
    
    
      Op 19 november 2020 heeft verweerder het besluit genomen dat eiseres haar lening vanaf 1 mei 2021 moet terugbetalen. De schuld is vastgesteld op € 9.837,50. Zij krijgt tien jaar lang de tijd om dit maandelijks terug te betalen. Het maandbedrag is vastgesteld op € 81,98. 
    
    
    
      Eiseres heeft bezwaar tegen dit besluit ingesteld. 
    
    
    
      
        Standpunt verweerder 
      
    
    
    2. Verweerder heeft het bezwaar deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard. Het deel van het bezwaarschrift dat zich richt tegen het niet kwijtschelden van de lening wordt niet-ontvankelijk verklaard. Dat de lening niet wordt kwijtgescholden is immers in het besluit van 8 november 2019 al beslist. In het besluit van 19 november 2020 is daar geen beslissing meer over genomen. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard. De argumenten die eiseres in haar bezwaarschrift heeft genoemd, hebben namelijk geen invloed op de kosten van de inburgeringscursus en de inburgeringsexamens, waardoor het niets verandert aan de hoogte van de lening en het vastgestelde maandbedrag. 
    
    
      
        Standpunt eiseres
      
    
    
    3. Eiseres is het niet eens met het besluit. Zij stelt dat het bezwaar tegen het terugbetalen van de lening ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Volgens eiseres omvat de beschikking van 8 november 2019 alleen de vaststelling dat eiseres niet binnen drie jaar is ingeburgerd, en is pas bij besluit van 19 november 2020 bepaald dat eiseres ook haar lening moet terugbetalen. Dit ligt ook meer voor de hand, omdat er pas in dat latere besluit rekening kan worden gehouden met alle omstandigheden, zoals de vraag of en zo ja wanneer, het inburgeringsexamen wel is afgerond. Daarnaast wijst eiseres er op dat hier sprake is van een subsidie. Verweerder had daarom een voornemenprocedure moeten houden. Verder voert eiseres aan dat verweerder het besluit ten onrechte niet aan het evenredigheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel heeft getoetst. Vanwege de medische situatie van eiseres, voldoet het besluit niet aan deze beginselen. Tot slot betoogt eiseres dat verweerder haar in bezwaar had moeten horen. 
    
    4. Uit de medische stukken in het dossier en de verklaring van eiseres zelf blijkt dat eiseres een aantal lichamelijke klachten heeft. Eiseres heeft epilepsie. Zij gebruikt hiervoor medicatie, waardoor zij geen aanvallen meer heeft. De medicatie kent echter wel bijwerkingen. Eiseres zegt last te hebben van vergeetachtigheid, slaperigheid, een gevoel van instabiliteit, verminderde concentratie, angst, stress, angst en trillingen bij de examens en duizeligheid. Bij haar examens is ze bang dat ze alles vergeet, en gaat ze trillen. Ze krijgt dan nare herinneringen aan de middelbare school. Het leren was toen zo inspannend dat ze er meer epilepsie-aanvallen van kreeg. Tegenwoordig is ze op het examen vergeten wat ze thuis heeft geleerd. Ook heeft zij klachten die passen bij een post traumatische stressstoornis. Dit beperkt haar enorm in haar functioneren. Ze heeft te maken met een hoge draaglast vanwege de omstandigheden en ervaringen van vroeger die haar zorgen geven. 
    
    
      
        Oordeel van de rechtbank
      
    
    
    5. De rechtbank overweegt dat verweerder bij besluit van 8 november 2019 heeft vastgesteld dat eiseres de termijn voor haar inburgeringsplicht heeft overschreden, dat dit verwijtbaar is geweest, en dat de lening om die reden niet wordt kwijtgescholden. Het bezwaar tegen dit besluit is niet-ontvankelijk verklaard, hetgeen is bevestigd in beroep. Daardoor staat dit besluit, en de vraag of de vertraging aan eiseres kan worden verweten, vast. 
    
    6. Wat eiseres hierover naar voren heeft gebracht verandert dat niet. De rechtbank overweegt hiertoe dat het hier geen subsidie betreft, zoals eiseres heeft gesteld, omdat wettelijk (in artikel 16 van de Wet inburgering) is bepaald dat het hier om een lening gaat, die eventueel kan worden kwijtgescholden. De regels die de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt aan subsidies zijn hier dan ook niet van toepassing. Ook het feit dat dit besluit als titel had “betreft beschikking niet op tijd ingeburgerd’ verandert dit niet. In het besluit staat verder immers duidelijk dat het ook om de vraag gaat of sprake is van een verwijtbare overschrijding van de termijn, en of de lening kan worden kwijtgescholden. 
    
    7. Het voorgaande betekent echter niet dat verweerder in het besluit van 19 november 2020 niet heeft hoeven toetsen aan het evenredigheidsbeginsel, dat is neergelegd in artikel 3:4 van de Awb. In artikel 16 van de Wet inburgering (Wib) is een betalingsverplichting van de belanghebbende neergelegd, maar hierin is niet imperatief voorgeschreven dat de minister de gehele lening van de belanghebbende terug moet vorderen. De wet biedt dus ruimte bij de vaststelling van de hoogte van het bedrag dat moet worden terugbetaald. De minister heeft er vervolgens zelf voor gekozen om in het Besluit inburgering (Besluit) vast te leggen dat alleen asielgerechtigden die binnen 3 jaar het inburgeringsexamen hebben gehaald, voor (volledige) kwijtschelding van de lening in aanmerking komen. Het Besluit is een algemeen verbindend voorschrift, maar geen wet in formele zin. Het bevat geen bepaling wanneer de minister kan afwijken of maatwerk kan leveren. Er is ook geen hardheidsclausule opgenomen. De rechtbank ziet daarom ruimte om in deze zaak de vraag te stellen of de nadelige gevolgen van het besluit voor eiseres niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Dat betekent dat het belang van handhaving van de voorwaarde dat binnen een termijn van drie jaar het inburgeringsexamen is gehaald, moet worden afgewogen tegen de financiële gevolgen van algehele terugvordering van de lening voor eiseres. Daarbij is ook van belang wat de ernst van de tekortkoming is en de mate waarin deze aan eiseres kan worden verweten. 
    
    8. Uit de wetsgeschiedenis van de totstandkoming van de Wib blijkt dat de wetgever vindt dat de vreemdeling die in Nederland wil verblijven, de inburgering zelf moet regelen en betalen. De lening moet, behoudens uitzonderingen, geheel worden terugbetaald. Voor asielgerechtigden is bepaald dat de lening wordt kwijtgescholden na het behalen van het inburgeringsexamen, zodat de asielgerechtigde een goede start in de Nederlandse samenleving kan maken. Slaagt de asielgerechtigde niet en zijn er onvoldoende aantoonbare inspanningen gepleegd, dan moet alsnog worden terugbetaald naar draagkracht gedurende 10 jaar met een laag rentepercentage. Uiteraard wordt er rekening gehouden met overmacht situaties, bijvoorbeeld in geval van langdurige ziekte, aldus de minister.
    
    
      De hiervoor genoemde, door de (ministeriële) wetgever geformuleerde, doelstellingen van het leen- en kwijtscheldingsstelsel zijn dus enerzijds de vreemdeling zelf verantwoordelijk te maken voor de inburgering en anderzijds het geven van een goede start aan de asielgerechtigde in de Nederlandse samenleving na zijn inburgering. Daarbij vindt de wetgever het belangrijk dat de asielgerechtigde binnen 3 jaar het inburgeringsexamen haalt.
    
    
    9. De rechtbank stelt vast dat uit het besluit niet blijkt dat verweerder heeft getoetst of het besluit tot terugbetalen van (de gehele) lening proportioneel en evenredig is. Gelet op het voorgaande had verweerder dat wel moeten doen. Ook had verweerder eiseres in het kader van die evenredigheidstoets moeten horen. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of de rechtsgevolgen desalniettemin in stand kunnen blijven. Verweerder heeft zich op zitting namelijk op het standpunt gesteld dat het besluit wel evenredig is.    
    
    10.  Verweerder heeft op zitting aangegeven dat het besluit geen onevenredige gevolgen heeft. In de wet zijn voldoende mogelijkheden om ervoor te zorgen dat iemand alleen de lening hoeft terug te betalen als dat evenredig is. Zo is het mogelijk om de inburgeringstermijn te verlengen vanwege medische omstandigheden en kan er na het besluit tot terugbetaling een draagkrachtmeting plaatsvinden. In het geval van eiseres is dat ook gebeurd, en zij hoeft momenteel niets terug te betalen omdat haar draagkracht onvoldoende is. Pas wanneer zij voldoende verdient, hoeft zij de lening terug te betalen. Verder stelt verweerder dat niet is gebleken dat eiseres in een onoverkomelijke financiële situatie terecht is gekomen.  
    
    11. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op zitting onvoldoende heeft gemotiveerd dat het besluit niet onevenredig is. Zoals onder 5 besproken is duidelijk dat eiseres verschillende lichamelijke klachten heeft. Misschien leidt dit strikt genomen niet tot overmacht, ook omdat in het besluit van 8 november 2019 al is vastgesteld dat er wel een verwijtbare overschrijding van de termijn is, maar het zijn wel omstandigheden die een rol hebben gespeeld bij het niet tijdig inburgeren. Dit wordt bevestigd door de omstandigheid dat eiseres is ontheven van haar plicht tot inburgering, omdat (zoals in het besluit staat) “u genoeg hebt gedaan om in te burgeren. Dat heet aantoonbaar geleverde inspanning.” Uit de wetsgeschiedenis van de Wib blijkt juist dat het bij de beoordeling of iemand de lening moet terugbetalen van belang is of hij voldoende aantoonbare inspanningen heeft verricht. Verweerder heeft deze omstandigheid dan ook ten onrechte niet meegewogen in het besluit dat eiseres de lening moet terugbetalen. Hierbij overweegt de rechtbank ook nog dat haar niet is gebleken dat het onmogelijk is om eventueel een gedeelte van de lening kwijt te schelden. Artikel 4.13, eerste lid, van het Besluit biedt immers die mogelijkheid. Dat het derde lid bepaalt dat bij vergunninghouders asiel het gehele bedrag wordt kwijtgescholden als binnen de termijn van drie jaren het examen wordt afgerond, wil niet zeggen dat het in andere situaties niet gedeeltelijk kan worden kwijtgescholden. Daarbij overweegt de rechtbank nogmaals dat omdat het hier niet om een wet in formele zin gaat, en afwijking dus mogelijk is als de uitkomst onevenredig is. Tot slot overweegt de rechtbank nog dat de mogelijkheid tot een draagkrachtmeting onvoldoende is om per definitie de evenredigheidstoets te doorstaan. Indien eiseres immers wel iets meer gaat verdienen, moet zij de lening wel terugbetalen. Omdat het om een hoog bedrag gaat kan dit de goede start van eiseres in de samenleving belemmeren, terwijl dat een van de doelen van het kwijtscheldingssysteem is. 
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    12.  De rechtbank concludeert dat verweerder de zaak opnieuw dient te beoordelen. In deze nieuwe beoordeling dient verweerder een evenredigheidstoets te doen. Ook moet verweerder eiseres nog horen voordat hij een besluit neemt. 
    
    13. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat de rechtbank daarvoor nog onvoldoende informatie heeft. Eiseres dient eerst nog gehoord te worden. Ook past de rechtbank niet een bestuurlijke lus toe, omdat dat volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen, rekening houdend met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken. 
    
    14. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting). Die punten hebben een waarde van € 748,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.496,-. Daarnaast bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht moet vergoeden. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 49,- aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.496,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.J. Sprakel, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. L. Ruizendaal-van der Veen, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 6 oktober 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
      
        De rechter is verhinderd deze 
      
      
        					uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
    
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3536) paragraaf 5.12, en de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 april 2021 (ECLI:NL:RBZWB:2021:2156).  
  
  
    Kamerstukken II 2011/2012, 33 086, nr. 3, blz. 3.
  
  
    Kamerstukken II 2012/2013, 31 143, nr. 90.