ECLI:NL:RBROT:2022:5646, Rechtbank Rotterdam, 28-06-2022, ROT 20/5121
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het bestreden besluit ziet op het weigeren van een omgevingsvergunning voor een bouwplan voor 2 woningen. Op de locatie rust onder meer de dubbelbestemming “Waarde - Beschermd stadsgezicht”. Uitgangspunt voor percelen in de dubbelbestemming is dat de bebouwings- en verkavelingsstructuur behouden blijft, of zo nodig wordt hersteld. Het bouwplan voldoet volgens verweerder niet aan de nadere eisen, die verweerder met toepassing van artikel 15.3 van de planregels heeft gesteld voor deze locatie. 
        Eiseres stelt dat verweerder niet bevoegd is om nadere eisen te stellen en dat de nadere eisen te beperkend zijn.
        De rechtbank vat de grond van eiseres ten aanzien van de bevoegdheid van verweerder nader eisen te stellen op als een verzoek aan de rechtbank om artikel 15.3 van de planregels van het bestemmingsplan met toepassing van de exceptieve toetsing onverbindend te verklaren dan wel buiten toepassing te laten.
        De rechtbank komt vervolgens in de uitspraak tot het oordeel dat een deel van de nadere eisenregeling evident is strijd is met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wro en buiten toepassing moet worden gelaten. Het beroep is gegrond.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 20/5121 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 juni 2022 in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [naam eiseres], uit [vestigingsplaats eiseres], eiseres
    (gemachtigde: [naam 1]),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht, verweerder
    (gemachtigde: mr. J.P. van Bruggen).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag van 10 oktober 2019 om omgevingsvergunning voor het bouwen van twee woningen op het adres [adres 1] (de locatie).
    
    
    
      Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 27 november 2019 afgewezen. Met het bestreden besluit van 21 augustus 2020 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 17 mei 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door [naam 2] deelgenomen.
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    1. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
    
    2. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    4. In het bestreden besluit heeft verweerder de weigering van de omgevingsvergunning in stand gelaten onder verbetering van de motivering en de bezwaren ongegrond verklaard. 
    
      De aanvraag om omgevingsvergunning is volgens verweerder in overeenstemming met de op de locatie rustende bestemming “Gemengd - 1", maar in strijd met de op de locatie rustende dubbelbestemming “Waarde - Beschermd stadsgezicht”. Uitgangspunt voor percelen in de dubbelbestemming is dat de bebouwings- en verkavelingsstructuur behouden blijft, of zo nodig wordt hersteld. Verweerder stelt dat het bouwplan niet voldoet aan de nadere eisen, die verweerder met toepassing van artikel 15.3 van de planregels heeft gesteld voor deze locatie. Die eisen van 13 juli 2020 houden, voor zover hier van belang, in dat er wat de schaal en hoogtedifferentiatie betreft, een hiërarchische schaalverhouding dient te zijn tussen de bebouwing aan de hoofdstraten en de bebouwing in de directe omgeving daarvan. Dat betekent dat nieuwe bebouwing, direct achter de bebouwing Schuitenmakersstraat, in schaal, massaopbouw c.q. hoogte differentiatie rekening moet houden met de schaal van deze bebouwing, die bestaat uit 1 laag met een kap. In de rooilijn aan de Houttuinen en tot de achtergevel van [adres 2], mag de bebouwing de maximale bouwhoogte van 10 meter krijgen. Aan de achterzijde dient echter rekening te worden gehouden met de verhouding tot de buitenruimte van het naastgelegen pand [adres 2], de bouwhoogte van 10 meter dient voorbij de achtergevel van dit pand lager te worden, maximaal 2 bouwlagen hoog. Dit mede rekening houdend met de bouwhoogte van de bebouwing aan de Schuitenmakersstraat.
      Dat betekent voor eiseres concreet dat de door haar gewenste bouwhoogtes van het bouwplan van 10 meter op het gehele bouwvlak ontoelaatbaar is, omdat daarmee de cultuurhistorische waarden in het geding zijn.
    
    
    5. Eiseres stelt dat verweerder niet bevoegd is om nadere eisen te stellen. Daarnaast stelt eiseres dat de nadere eisen te beperkend zijn. Op de locatie is namelijk een bouwhoogte toegestaan van 10 meter. Het aangevraagde bouwplan voldoet hieraan. Het stellen van nadere eisen die de toegestane hoogte van de bebouwing aan de achterzijde van de bebouwing op de locatie beperken zijn in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel, aldus eiseres. Wanneer een lagere hoogte op deze locatie om ruimtelijke redenen nodig zou zijn, dan had de gemeenteraad dat bij vaststelling van het bestemmingsplan moeten bepalen. Volgens eiseres biedt het bestemmingsplan geen juridische grondslag voor het stellen van nadere eisen ten aanzien van de bebouwing op de locatie.
    
    6. De rechtbank vat de grond van eiseres ten aanzien van de bevoegdheid van verweerder nader eisen te stellen op als een verzoek aan de rechtbank om artikel 15.3 van de planregels van het bestemmingsplan met toepassing van de exceptieve toetsing onverbindend te verklaren dan wel buiten toepassing te laten.
    
    
      6.1.
      Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling, vergelijk de uitspraak van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:906) volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent (de weigering van) een omgevingsvergunning de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In geval in een eerstbedoelde procedure wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling, waarbij onder meer is vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
    
    
      6.2.
      
        Artikel 3.6, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) luidt:
        “ Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels:
        (…)
        d. burgemeester en wethouders ten aanzien van in het plan omschreven onderwerpen of onderdelen nadere eisen kunnen stellen”.
      
      
      
        De gemeenteraad kan aan burgemeester en wethouders een bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen delegeren. Deze mogelijkheid om flexibiliteit in het bestemmingsplan in te bouwen moet worden ingekaderd door regels die bij dat plan zelf worden gegeven. Hierbij kan gedacht worden aan nadere eisen ten aanzien van de dakhelling bij karakteristieke bebouwing of aan de situering van een bouwwerk binnen een bouwblok (Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3 MvT, pagina 96 en 97). 
      
      
      
        Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Historische binnenstad’. Artikel 15.3 van de planregels van het bestemmingsplan luidt:
        Burgemeester en wethouder kunnen nadere eisen stellen aan schaal, gevelgeleding, hoogte differentiatie, kapvorm, silhouetvorming, rooilijn, aansluiting bij de bestaande omgeving, ter plaatse van een met een structuurbepalende lijn als bedoeld in lid 15.2.1. onder a aangegeven gronden, alsmede ter plaatse van de overige gronden en bebouwing in het Beschermd Stadsgezicht, nadat de Welstands- en monumentencommissie om advies is gevraagd.
      
      
      
        Artikel 15.2.1 van de planregels van het bestemmingsplan, voor zover hier van belang, luidt:a. aanvullend op de bouwregels voor de betreffende bestemmingen, is ter plaatse van de in de verbeelding aangegeven structuurbepalende lijn vervanging of verandering van de bestaande bebouwing en toevoeging van nieuwe bebouwing slechts toelaatbaar met behoud en zonodig verbetering van de structuur van de gevelwand en op zodanige wijze, dat voor wat betreft schaal, gevelgeleding, hoogte differentiatie, kapvorm, silhouetvorming en rooilijn, aansluiting wordt gevonden bij de bestaande omgeving.
      
      
      
        De bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen in artikel 15.3 van de planregels van het bestemmingsplan vindt haar grondslag dus in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wro. Voor het, bij wijze van exceptieve toetsing, buiten toepassing laten van een planregel wegens strijd met dit artikel is alleen plaats, indien de planregel evident in strijd is met de hogere regeling. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank voor de eerste volzin van de planregel niet gebleken. Dit deel van de planregel blijft binnen de mogelijkheid om nadere eisen te stellen binnen de bij het bestemmingsplan gegevens regels. Anders oordeelt de rechtbank over de tweede volzin: “alsmede ter plaatse van de overige gronden en bebouwing in het Beschermd Stadsgezicht”. Het bestemmingsplan bevat weliswaar een bevoegdheid voor verweerder om nadere eisen te stellen, maar die bevoegdheid sluit voor de overige gronden en bebouwing in het beschermd stadsgezicht niet aan bij de wel in het bestemmingsplan gestelde regels aangaande de betreffende onderwerpen. Evenmin is voldoende duidelijk in welke gevallen en onder welke omstandigheden verweerder gebruik kan maken van zijn bevoegdheid. Dit deel van de nadere eisenregeling is daarom naar het oordeel van de rechtbank evident in strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wro en moet buiten toepassing worden gelaten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2013, rechtsoverweging 4.4., ECLI:NL:RVS:2013:CA0705). 
      
      
    
    
      6.3.
      Gelet op het voorgaande is van belang of de locatie is gelegen ter plaatse van de structuurbepalende lijn als bedoeld in artikel 15.2.1 van de planregels of daarbuiten. Ter zitting is de op de verbeelding weergegeven structuurbepalende lijn door verweerder aangewezen. Het gaat om de lijn om het bebouwde gebied Houttuinen – Schuitenmakersstraat, weergegeven op de verbeelding als rode stippellijn. De structuurbepalende lijn als bedoeld in artikel 15.2.1 van de planregels loopt aan de voorzijde van het bouwplan aan de Houttuinen, maar niet aan de achterzijde van het bouwplan ter plaatse van de Schuitenmakersstraat, zoals verweerder ter zitting ook heeft verklaard. Dat betekent dat de nadere eisen zijn gesteld op grond van het deel van de planregel dat buiten toepassing moet worden gelaten, zodat het bestreden besluit niet kon worden gebaseerd op dit onderdeel van de planregel. 
      
      
        De beroepsgrond slaagt. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    7. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Gelet op de reden van de gegrondverklaring komt de rechtbank niet toe aan een bespreking van de overige beroepsgronden. Verder ziet de rechtbank aanleiding om het primaire besluit te herroepen. Dit betekent dat verweerder opnieuw op de aanvraag zal moeten beslissen. 
    
    8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
    
      De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van 
      € 759,- en wegingsfactor 1).
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, rechter, in aanwezigheid van 
      S.R. Jonkergouw, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2022.
    
    
    
    
    
      
        de rechter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              Rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    1. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    
      Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    
    
      Op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    
    2. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Historische Binnenstad’ (bestemmingsplan). Aan de gronden waarop het bouwplan is voorzien, is hierin de enkelbestemming “gemengd-1” en de dubbelbestemmingen “Waarde-Archeologie” en “Waarde-Beschermde Stadsgezicht” gegeven. 
    
    3. Op grond van artikel 6.1, onder a. van de planregels van het bestemmingsplan zijn de voor 'Gemengd - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor -voor zover hier van belang -  wonen en bij de bestemming behorende voorzieningen, zoals nutsvoorzieningen, parkeren, groen een en ander met inachtneming van het bepaalde in lid 6.4.
    
    
      Op grond van artikel 6.2.1, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan gelden voor bouwen de volgende regels: toegestaan zijn hoofdgebouwen, aan- en bijgebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde.
    
    
    
      Op grond van artikel 6.2.2 van de planregels van het bestemmingsplan gelden voor hoofdgebouwen de volgende regels:
    
    a. bouwen is uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak';
    b. de bouwhoogte bedraagt ten hoogste de in de verbeelding aangegeven hoogtemaat.
    
    4. Op grond van artikel 15.1 zijn de voor 'Waarde - Beschermd Stadsgezicht' aangewezen gronden, behalve voor de andere daar geldende bestemmingen, mede bestemd voor het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden.
    
    
      Op grond van artikel 15.2.1. van de planregels van het bestemmingsplan gelden de volgende regels:
    
    a. aanvullend op de bouwregels voor de betreffende bestemmingen, is ter plaatse van de in de verbeelding aangegeven structuurbepalende lijn vervanging of verandering van de bestaande bebouwing en toevoeging van nieuwe bebouwing slechts toelaatbaar met behoud en zonodig verbetering van de structuur van de gevelwand en op zodanige wijze, dat voor wat betreft schaal, gevelgeleding, hoogte differentiatie, kapvorm, silhouetvorming en rooilijn, aansluiting wordt gevonden bij de bestaande omgeving.
    b. het bepaalde in lid 15.2.1 onder a is niet van toepassing op beschermde monumenten.
    
    
      Op grond van artikel 15.3 van de planregels van het bestemmingsplan kunnen Burgemeester en wethouders nadere eisen [te] stellen aan schaal, gevelgeleding, hoogte differentiatie, kapvorm, silhouetvorming, rooilijn, aansluiting bij de bestaande omgeving, ter plaatse van een met een structuurbepalende lijn als bedoeld in lid 15.2.1. onder a aangegeven gronden, alsmede ter plaatse van de overige gronden en bebouwing in het Beschermd Stadsgezicht, nadat de Welstands- en monumentencommissie om advies is gevraagd.