ECLI:NL:RVS:2022:2186, Raad van State, 28-07-2022, 202203375/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 maart 2022 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe het door [verzoekster] tegen de besluiten van 30 juli 2021 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft [verzoekster] beroep ingesteld bij de rechtbank Arnhem. Tevens heeft [verzoekster] de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft zich bij uitspraak van 2 juni 2022, in zaken nrs. 22/1968 en 22/1969, gedeeltelijk onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep en het verzoek. In zoverre zijn het beroep en het verzoek doorgezonden naar de Afdeling bestuursrechtspraak en haar voorzieningenrechter.

202203375/2/R1.
    Datum uitspraak: 28 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in het geding tussen:
    [verzoekster A] en Agnietenhof B.V. (hierna ook tezamen en in enkelvoud: [verzoekster]), gevestigd te Elst, gemeente Overbetuwe,
    verzoeksters,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 30 juli 2021 heeft het college [verzoekster A] en Agnietenhof B.V. gelast om:
    - restanten afgedragen gewas, touw, touwresten, plastics en substraat/potgrond af te voeren naar een erkend afvalinzamelaar en het terrein in de oorspronkelijke toestand terug te brengen door de grond te egaliseren, uiterlijk op 15 september 2021, onder dreiging van een dwangsom van € 15.000,00 ineens;
    - rijplaten op opslag- en verwerkingslocatie afgedragen gewas te verwijderen en verwijderd te houden, uiterlijk op 15 september 2021, onder dreiging van een dwangsom van € 5.000,00 ineens;
    - asfaltgranulaat op het koepad en op de opslaglocatie voor afgedragen gewas te verwijderen en verwijderd te houden, uiterlijk op 15 september 2021, onder dreiging van een dwangsom van € 10.000,00 ineens;
    - de opslag van organisch materiaal, zand en grond op de bestemmingen "Groen" en "Sport" ten noorden en noordoosten van gebouw 2 te beëindigen en beëindigd te houden, uiterlijk op 1 oktober 2021, onder dreiging van een dwangsom van € 7.500,00 ineens;
    - het gebruik van de gronden met bestemming "Groen" voor bedrijfsactiviteiten ten westen en noorden van de bedrijfsloods te staken, uiterlijk op 15 september 2021, onder dreiging van een dwangsom van € 7.500,00 ineens.
    Daarnaast heeft het college gelast om het gebruik van de gebouwen 5 en 6 en de parkeervoorzieningen in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied, Rijksweg Noord 123, Elst" te beëindigen en beëindigd te houden, uiterlijk op 1 januari 2022, onder dreiging van een dwangsom van € 30.000,00 ineens.
    Bij besluit van 10 maart 2022 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college het door [verzoekster] tegen de besluiten van 30 juli 2021 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [verzoekster] beroep ingesteld bij de rechtbank Arnhem. Tevens heeft [verzoekster] de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft zich bij uitspraak van 2 juni 2022, in zaken nrs. 22/1968 en 22/1969, gedeeltelijk onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep en het verzoek. In zoverre zijn het beroep en het verzoek doorgezonden naar de Afdeling en haar voorzieningenrechter.
    De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft het verzoek ter zitting behandeld op 14 juli 2022, waar [verzoekster], vertegenwoordigd door mr. M.W. Cobussen, rechtsbijstandverlener te Veenendaal, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Rijbroek, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       [verzoekster] en Agnietenhof B.V. zijn gevestigd op het perceel Rijksweg Noord 123 te Elst. Het bestemmingsplan "Buitengebied, Rijksweg Noord 123, Elst" , zoals vastgesteld op 20 augustus 2018, kent aan het perceel de bestemmingen "Bedrijf", "Sport", "Verkeer" en "Groen" toe. Op de aangrenzende percelen geldt op grond van het bestemmingsplan "Park Lingezegen", zoals vastgesteld op 19 juni 2013, de bestemming "Agrarisch".
    3.       Bij controles op 19 januari 2021 en 4 februari 2021 hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat op het perceel afvalstoffen van derden, waaronder afgedragen gewas, worden ingenomen en verwerkt. Op 24 februari 2021 heeft het college [verzoekster] gelast om de inname en verwerking van afvalstoffen van derden te staken.
    4.       Bij controles op 16 maart 2021 en 19 april 2021 hebben toezichthouders van het college onder meer geconstateerd dat nog steeds opslag van afgedragen gewas plaatsvindt op het perceel. Ook hebben de toezichthouders geconstateerd dat met asfaltgranulaat een bestaand koepad is verhard en opgehoogd met een hoogte van 30-35 cm.
    5.       Aan het besluit van 30 juli 2021, waarbij het college [verzoekster] voor zover hier van belang heeft gelast de opgeslagen afvalstoffen af te voeren naar een erkend afvalinzamelaar (hierna: last 1) en het asfaltgranulaat op het koepad te verwijderen en verwijderd te houden (hierna: last 3), heeft het college het volgende ten grondslag gelegd.
    Ten aanzien van last 1 handelt [verzoekster] volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) door in strijd met het bestemmingsplan "Park Lingezegen" de gronden met de bestemming "Agrarisch" te gebruiken als stort- en/of opslagplaats van grond en/of afval. Verder handelt [verzoekster] volgens het college in strijd met artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, door afval te storten buiten een inrichting en het in de bodem brengen van afvalstoffen. Ook stelt het college dat [verzoekster] handelt in strijd met artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) omdat hij weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door het brengen van afvalstoffen in de bodem, de bodem kan worden verontreinigd of aangetast en hij maatregelen had moeten nemen om verontreiniging te voorkomen.
    Ten aanzien van last 3 handelt [verzoekster] volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo door in strijd met artikel 36.2 van het bestemmingsplan "Park Lingezegen" het koepad en het weiland, waaraan de bestemming "Agrarisch" is toegekend, te gebruiken als stort- en/of opslagplaats van asfaltgranulaat. Ook heeft [verzoekster] volgens het college artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo overtreden door in strijd met artikel 4.6.1, onder e, van het bestemmingsplan zonder vergunning het koepad te verharden. Verder stelt het college dat sprake is van een overtreding van artikel 33 van het Besluit bodemkwaliteit (hierna: het Bbk) omdat de bouwstof niet mag worden vermengd met de bodem en terugneembaar moet zijn.
    6.       Tegen het besluit van 10 maart 2022 heeft [verzoekster] beroep ingesteld bij de rechtbank. Ook heeft hij de voorzieningenrechter van de rechtbank om een voorlopige voorziening gevraagd. Voor zover het lasten 1 en 3 betreft heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank zich onbevoegd verklaard om van het beroep kennis te nemen.
    Ingevolge artikel 8:6, eerste lid, in samenhang met artikel 2 van bijlage 2 van de Awb, is de Afdeling in ieder geval bevoegd in eerste en enige aanleg kennis te nemen van het beroep voor zover de lasten 1 en 3 zijn gestoeld op overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer en artikel 13 van de Wbb respectievelijk artikel 33 van het Bbk. Voor zover de lasten zien op overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, is ingevolge artikel 8:6, eerste lid, van de Awb in beginsel de rechtbank bevoegd kennis te nemen van het beroep. Lasten 1 en 3 zijn echter niet splitsbaar in een deel dat is gebaseerd op de overtreding van de Wet milieubeheer en de Wbb respectievelijk het Bbk en een deel dat is gebaseerd op de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo. Het beroep tegen het besluit van 10 maart 2022, voor zover het betrekking heeft op lasten 1 en 3, is daarom evenmin splitsbaar; vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1458, onder 2. Gelet hierop gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat de Afdeling zich in de hoofdzaak in eerste en enige aanleg bevoegd zal achten kennis te nemen van het beroep voor zover het betrekking heeft op lasten 1 en 3 als geheel.
    Spoedeisend belang
    7.       Ter zitting bij de voorzieningenrechter van de Afdeling is komen vast te staan dat de begunstigingstermijn van zes weken gaat lopen op de dag na de dag van bekendmaking van deze uitspraak. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is onder die omstandigheid sprake van een spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening.
    Inhoudelijk
    Begunstigingstermijn
    8.       Voor zover [verzoekster] aanvoert dat het besluit op bezwaar hem pas op 14 april 2022 bekend is geworden, waardoor het onredelijk is als wordt vastgehouden aan de begunstigingstermijn zoals in dat besluit gegeven, overweegt de voorzieningenrechter dat ter zitting is komen vast te staan dat de begunstigingstermijn ten aanzien van lasten 1 en 3 aanvangt op de dag na de dag waarop deze uitspraak bekend wordt gemaakt en vervolgens zes weken duurt. In hetgeen hierover is aangevoerd ziet de voorzieningenrechter daarom geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
    Het betoog faalt.
    Last 1
    9.       [verzoekster] voert aan dat last 1 in strijd is met artikel 5:6 van de Awb. Het besluit van 24 februari 2021 was volgens [verzoekster] gebaseerd op dezelfde overtreding.
    9.1.    Artikel 5:6 van de Awb luidt:
    "Het bestuursorgaan legt geen herstelsanctie op zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is."
    9.2.    De voorzieningenrechter overweegt dat het college aan het dwangsombesluit van 24 februari 2021 artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo ten grondslag had gelegd, omdat [verzoekster] zonder de vereiste vergunning een inrichting in werking had door het innemen en verwerken van afvalstoffen van derden. Ter zitting heeft het college toegelicht dat met het besluit van 24 februari 2021 eerst voorkomen diende te worden dat op het perceel nog meer afvalstoffen zouden worden aangevoerd en verwerkt. Toen bleek dat het aanwezig zijn van de afvalstoffen niet kon worden gelegaliseerd, heeft het college met het besluit van 30 juli 2021 geprobeerd te bewerkstelligen dat de aanwezige afvalstoffen werden verwijderd. Aan last 1 van het besluit van 30 juli 2021 heeft het college daarom artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, artikel 10.2 van de Wet milieubeheer en artikel 13 van de Wbb ten grondslag gelegd, wegens het in strijd met het bestemmingsplan aanwezig zijn van afvalstoffen buiten een inrichting en in de bodem.
    Gelet op het voorgaande zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter aan het besluit van 24 februari 2021 en last 1 van het besluit van 30 juli 2021 andere overtredingen ten grondslag gelegd, zodat artikel 5:6 van de Awb er niet in de weg staat om de lasten naast elkaar op te leggen. In hetgeen hierover naar voren is gebracht, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor de verwachting dat het bestreden besluit in de bodemprocedure niet in stand zal kunnen blijven.
    Het betoog faalt.
    10.     [verzoekster] voert aan dat last 1 in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat het onduidelijk is welk ‘terrein’ hij in de oorspronkelijke toestand moet terugbrengen en wat de ‘oorspronkelijke toestand’ van dat terrein zou zijn.
    10.1.  Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft [verzoekster] redelijkerwijs kunnen begrijpen op welke wijze hij de overtreding ongedaan diende te maken. Daarbij is van belang dat uit het besluit van 30 juli 2021, de daaraan ten grondslag liggende controlerapporten van de toezichthouders en de bij het besluit behorende overzichtskaart volgt op welke locatie de overtreding is geconstateerd. Daar komt bij dat [verzoekster] de aanwezige afvalstoffen eigenhandig op/in de bodem van het perceel heeft aangebracht, zodat van hem kan worden verwacht dat hij in staat is de afvalstoffen te verwijderen opdat hij het terrein in de oorspronkelijke toestand terugbrengt. In hetgeen [verzoekster] hierover heeft aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter daarom geen aanleiding voor de verwachting dat het bestreden besluit niet in stand zal kunnen blijven.
    10.2.  Voor zover [verzoekster] ter zitting heeft betoogd inmiddels aan de last te hebben voldaan, ziet de voorzieningenrechter ook geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Los van het feit dat het college dit heeft betwist kan de vraag of aan de last is voldaan, worden beantwoord in het kader van de vraag of [verzoekster] al dan niet een dwangsom verbeurt na afloop van de begunstigingstermijn.
    Het betoog faalt.
    11.     Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van last 1.
    Last 3
    12.     [verzoekster] betoogt dat het college ten onrechte stelt dat hij zonder de vereiste vergunning het koepad heeft verhard in de zin van artikel 4.6.1, onder e, van de regels van het bestemmingsplan "Park Lingezegen". Volgens [verzoekster] betreft het een laag van slechts 10 cm, waardoor geen sprake is van het verharden van het koepad maar van het plegen van normaal onderhoud.
    Ook betoogt [verzoekster] dat geen sprake is van strijd met artikel 36.2 van het bestemmingsplan, omdat het niet het gebruik van de gronden ten behoeve van de stort of opslag van asfaltgranulaat betreft, maar het gebruik van de gronden als stort- en/of opslagplaats van grond en/of afval voor het normale op de bestemming gerichte gebruik en onderhoud.
    Verder betoogt [verzoekster] dat geen sprake is van een overtreding van artikel 33 van het Bbk, omdat geen sprake is van vermenging van het gestorte asfaltgranulaat met de bodem. Volgens hem is de ondergrond droog en hard, waardoor het asfaltgranulaat op de onderlaag blijft liggen. Dat er onder de laag van asfaltgranulaat geen folie is aangebracht, maakt niet dat feitelijk sprake is van vermenging met de bodem, zo stelt hij. Dat sprake zou zijn van vermenging is volgens [verzoekster] ook niet vastgesteld door het college. Ter zitting heeft [verzoekster] gesteld dat het asfaltgranulaat bovendien teervrij is.
    12.1.  Artikel 33 van het Bkk luidt:
    "Degene die een bouwstof toepast, draagt er zorg voor dat die bouwstof:
    a. niet met de bodem wordt vermengd;
    b. kan worden verwijderd; en
    c. wordt verwijderd in geval het werk of het deel van het werk waarvan de bouwstof deel uitmaakt niet meer als functionele toepassing kan worden beschouwd, tenzij het verwijderen leidt tot een grotere aantasting van de bodem of een oppervlaktewaterlichaam dan het niet verwijderen."
    12.2.  De voorzieningenrechter acht het gelet op het onbetwist zonder voorzieningen aanbrengen van het asfaltgranulaat niet uitgesloten dat vermenging van het asfaltgranulaat met de onderlaag kan plaatsvinden als gevolg van het gebruiken van het koepad en de druk die daardoor op het granulaat wordt uitgeoefend, ook als het gebruik van het pad beperkt is. Dit nog afgezien van de mogelijke uitloging door regenwater naar de onderlaag. Daardoor is ook niet uitgesloten dat het asfaltgranulaat dan niet meer terugneembaar zal zijn. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is daarom sprake van een overtreding van artikel 33 van het Bbk. Dat volgens [verzoekster] sprake is van normaal onderhoud van het koepad, wat daar ook van zij, is daarbij niet van belang. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter mocht het college reeds hierom last 3 opleggen. Dat klemt temeer omdat niet is gebleken dat [verzoekster] inspanningen heeft verricht om de samenstelling van het asfaltgranulaat te achterhalen en om legalisatie van het gestorte asfaltgranulaat na te streven. De vraag of [verzoekster] ook bepalingen van het bestemmingsplan heeft overtreden, behoeft onder die omstandigheid geen verdere bespreking.
    Het betoog faalt.
    13.     De voorzieningenrechter ziet ook ten aanzien van last 3 geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
    Conclusie
    14.     Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    15.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzieningenrechter
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2022
    195-974