ECLI:NL:RBNHO:2022:5484, Rechtbank Noord-Holland, 24-06-2022, HAA 21/2102. HAA 21/2103, HAA 21/1947
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-06-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank oordeelt dat verweerder het verkeersbesluit waarbij (brom)fietsers op de Oude Gracht en het Verdronkenoord in Alkmaar worden uitgezonderd van het eenrichtingsverkeer onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd. 
        Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspaak.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: HAA 21/2102, HAA 21/2103 en HAA 21/1947
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 juni 2022 in de zaken tussen
    Bewonersvereniging Hart van Alkmaar, eiseres 1,
    
      
        Bewonersgroep Oostelijk Stadsdeel II, eiser 2,
      
        
          [eiser]
        , uit [woonplaats] , eiser 3
      samen te noemen: eisers
      (gemachtigde: mr. M.M.M. Buiter),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar, verweerder
    (gemachtigden: B. Schellingerhout en R.J.J. Koenraad).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 15 april 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder een verkeersbesluit genomen.
    
    
    
      Bij besluit van 16 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Eisers hebben daarop gereageerd.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 8 maart 2022 op zitting behandeld. Namens eiser 1 is [naam 1] verschenen, namens eiser 2 is [naam 2] verschenen en namens eiser 3 is [naam 3] verschenen. Eisers zijn bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Achtergrond
      
    
    
    
      1.1
      Naar aanleiding van een klacht van een bewoner en vragen van raadsfracties over de verkeerssituatie op de Oudegracht in Alkmaar, heeft verweerder om advies van de verkeersdeskundige van de politie gevraagd. Op 29 januari 2020 heeft de verkeersdeskundige advies uitgebracht, namelijk om zowel fietsers als bromfietsers uit te zonderen van het eenrichtingsverkeer op de Oudegracht.
      
    
    
      1.2
      
        In het besluit van 15 april 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten het eenrichtingsverkeer over de Oudegracht en het Verdronkenoord in Alkmaar, dat sinds 1974 is ingesteld, als volgt te wijzigen:
        I. De Oudegracht-zuidzijde, gelegen tussen de Baangracht en de Korte Vondelstraat, in de richting van oost naar west;
        II. De Verdronkenoord- zuidzijde in de richting van oost naar west;
        III. uit te zonderen voor (brom)fietsverkeer, door het plaatsen van onderborden OB54 onder de bestaande verkeersborden C2 zoals opgenomen in Bijlage I van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990. 
      
      
    
    
      1.3
      Naar aanleiding van het bezwaar van eisers heeft de bezwaaradviescommissie in haar advies van 7 oktober 2020 opgenomen dat de belangenafweging onvoldoende kenbaar heeft plaatsgevonden. Zo zijn de belangen genoemd in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW 1994 niet vermeld. Tijdens de hoorzitting op 2 september 2020 heeft verweerder aangegeven dat artikel 2 lid 1 sub d (vrijheid van het verkeer) van de WVW 1994 ten grondslag ligt aan het besluit. De commissie vraagt zich af of dit artikel het verkeersbesluit voldoende kan dragen. Daarnaast stelt de commissie dat het verkeersbesluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid. Het had op de weg van het college gelegen om de belangen van de omwonenden voorafgaand aan de besluitvorming te inventariseren. De commissie heeft geadviseerd de gebreken mee te nemen in de heroverweging en te herstellen in de beslissing op bezwaar. 
      
    
    
      1.4
      Naar aanleiding van dit advies heeft op 25 januari 2021 een gesprek plaatsgevonden met de bezwaarmakers, de verkeersadviseur bij de Politie Noord-Holland en een medewerker van de unit verkeer van de gemeente Alkmaar.
      
      
        
          Het bestreden besluit
        
      
      
      
        2.	In het besluit van 16 maart 2021 heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Verweerder geeft aan dat na onderzoek is vastgesteld dat er in de straten waarop het verkeersbesluit van toepassing is regelmatig tegen de rijrichting in wordt gereden. Hieruit blijkt dat de maatregel van eenrichtingsverkeer niet als logisch wordt gezien door veel bestuurders. Een dergelijke maatregel consequent handhaven is dan niet realistisch, gezien de prioriteiten die gesteld moeten worden voor de te handhaven feiten en situaties in Alkmaar. Op de Oudegracht en het Verdronkenoord is de weg voldoende breed om de uitzondering toe te passen. Daarbij komt dat (brom)fietsers doorgaans geen ruimtelijke beperking ervaren. Er is namelijk op de Oudegracht en het Verdronkenoord geen constante stroom van auto’s en (brom)fietsers die elkaar tegemoet rijden. Daarnaast wordt door het toestaan van (brom)fietsverkeer in twee richtingen op de Oudegracht en het Verdronkenoord niet alleen de vrijheid van het verkeer gewaarborgd, maar ook de weggebruikers en passagiers worden beter beschermd. Het belang van de omwonenden om met een veilig gevoel de straat op te gaan wordt niet bereikt door het in stand houden van de huidige verkeerssituatie. Daarbij heeft verweerder in zijn afweging meegenomen dat op de Oudegracht en het Verdronkenoord geen sprake is van doorgaand verkeer. Het is meer een woonstraat waarbij vermenging van weggebruikers volstrekt logisch is en daarom ook in vergelijkbare situaties wordt toegestaan. Een bijkomend voordeel is dat de snelheid van het autoverkeer door de vermenging wordt verminderd. 
        
          Wettelijk kader
        
      
      
    
    
      3.1
      Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:
      a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
      b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
      c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
      d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
      
    
    
      3.2
      
        Op grond van artikel 15, eerste lid, van de WVW 1994 geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.
        Op grond van artikel 18, derde lid, van de WVW 1994 worden bij algemene maatregel van bestuur regels vastgesteld omtrent de eisen waaraan verkeersbesluiten dienen te voldoen alsmede omtrent de totstandkoming en de inwerkingtreding van die besluiten.
      
      
    
    
      3.3
      Op grond van artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW 1994 genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien ook andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW 1994 genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      
    
    
      4.1
      
        Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat aan verweerder bij het nemen van een verkeersbesluit als hier aan de orde beoordelingsruimte toekomt bij de uitleg van de begrippen ‘veiligheid op de weg’, ‘bruikbaarheid van de weg’ en ‘vrijheid van het verkeer’. Verder is het aan verweerder om de verschillende belangen die aan de orde komen bij het nemen van een dergelijk besluit tegen elkaar af te wegen en om te beoordelen wanneer de in artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) vermelde belangen het nemen van welke verkeersmaatregel vergen. De rechter moet zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit terughoudend opstellen en toetst of de uitleg die het bestuursorgaan aan deze begrippen heeft gegeven, de grenzen van een redelijke wetsuitleg te buiten gaat. Daarnaast beoordeelt de rechter of het besluit niet anderszins in strijd is met wettelijke voorschriften en of de afweging van de betrokken belangen zodanig onevenwichtig is dat verweerder niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen. Uit eveneens vaste rechtspraakvolgt ook dat verweerder niet de absolute noodzaak van een verkeersbesluit hoeft aan te tonen. Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW 1994, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
        Zoals de hoogste bestuursrechter eerder heeft overwogen mag een bestuursorgaan in beginsel van een deskundig advies uitgaan. Omdat eisers geen eigen deskundigenbericht hebben overlegd, strekt de door de rechtbank te verrichten toetsing niet verder dan dat zij naar aanleiding van een aangevoerde beroepsgrond beoordeelt of het bestuursorgaan zich ervan heeft vergewist dat het advies - naar wijze van totstandkoming - zorgvuldig en - naar inhoud - inzichtelijk en concludent is.
      
      
      
        
          Bespreking van de gronden
        
      
      
      5. Eisers hebben – kort samengevat – aangevoerd dat het besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en ook onvoldoende is gemotiveerd. Eisers stellen voorop dat met het bestreden besluit een onwenselijke en gevaarlijke situatie wordt gelegaliseerd. Verweerder heeft de situatie ter plaatse onvoldoende betrokken. Het gaat om een smalle rijbaan van maximaal 3,40 meter breed naast een gracht met aan één kant parkeerruimte voor auto’s. Er is geen trottoir. Niet het belang van de verkeersveiligheid, maar een praktische reden ligt ten grondslag aan het verkeersbesluit, namelijk het niet kunnen handhaven van de bestaande situatie. Het politieonderzoek is niet zorgvuldig geweest. Er heeft geen verkeersonderzoek plaatsgevonden en een onderzoek naar klachten en ongelukken is achterwege gebleven. De begrippen ‘bescherming van de weggebruiker’, ‘veiligheid op de weg’ en ‘vrijheid van verkeer’ zijn onvoldoende uitgelegd en gemotiveerd. Daarnaast zijn niet alle belangen kenbaar en inzichtelijk betrokken in de besluitvorming. Met dit besluit ontstaat een onduidelijke en uitzonderlijke situatie voor de Oudegracht en het Verdronkenoord. Ook heeft verweerder de toekomstige situatie op de Laat ten onrechte niet betrokken in de besluitvorming.  
      
      6. Verweerder stelt zich, samengevat, op het standpunt dat hij aan de hand van het gegeven advies van de verkeersdeskundige van de politie voldoende is geïnformeerd om het besluit te nemen. Een onderzoeksrapport was daarvoor niet nodig. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het toestaan van het rijden in twee richtingen van (brom)fietsers tot nu toe de situatie niet onveiliger heeft gemaakt. Vanaf juni 2021 is er gemonitord of er sprake is van ongevallen op de Oudegracht en het Verdronkenoord. De onderborden voor het uitzonderen van (brom)fietsers op gedeelten van de Oudegracht en het Verdronkenoord zijn eind april 2021 geplaatst. Er zijn geen ongevallen geregistreerd met (brom)fietsers op beide grachten. Verweerder erkent dat een paar gedeelten van de Oudegracht en het Verdronkenoord smal zijn, maar dit geldt niet voor de hele straat. Daarom zien fietsers ruimte om tegen de richting in te rijden en was dit al de dagelijkse gang van zaken voordat de borden werden geplaatst. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat (brom)fietsers en auto’s elkaar de ruimte geven om elkaar te passeren op de plekken waar dat niet lukt en verwijst daarbij naar een brochure voor wegbeheerders van het Belgisch Instituut voor de Verkeersveiligheid over beperkt eenrichtingsverkeer (van februari 2004). Ten slotte stelt verweerder zich op het standpunt dat het weliswaar sinds 1974 drukker is geworden op de weg maar dat weggebruikers daarop anticiperen en rekening met elkaar houden. Omdat op het smalle gedeelte waar de Oudegracht kruist met de Westerkolkstraat de minimale wegbreedte van 3,85 meter uit de ASVV richtlijnen niet werd gehaald, heeft daar een aanpassing van de straat plaatsgevonden. Op die manier ontstaat er meer ruimte voor (brom)fietsers en auto’s om elkaar te passeren. 
      7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid niet tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd dat het verkeersbesluit de daaraan ten grondslag gelegde belangen als bedoeld in artikel 2 WVW 1994 dient. Daarnaast heeft verweerder niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
      
    
    
      7.1
      In artikel 2 van de WVW 1994 is bepaald dat de regels die op basis van deze wet gesteld zijn, kunnen strekken tot het verzekeren van de veiligheid op de weg, het beschermen van weggebruikers en passagiers, het instandhouden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid. Zoals de bezwaaradviescommissie heeft aangegeven, is  in het primaire besluit niet vermeld welke doelen als genoemd in artikel 2 WVW 1994 het verkeersbesluit volgens verweerder zou dienen. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het verkeersbesluit strekt tot het verzekeren van de veiligheid op de weg (sub a), het beschermen van weggebruikers en passagiers (sub b) en het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer (sub d). 
      
    
    
      7.2
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom het uitzonderen van (brom)fietsers van het éénrichtingsverkeer zal leiden tot het bereiken van de hiervoor genoemde doelen. Verweerder heeft zich in zijn besluitvorming (onder andere) gebaseerd op een advies van een verkeersdeskundige bij de politie van 29 januari 2020. Uit dit advies komt met name naar voren dat consequente handhaving niet reëel is en dat het min of meer gebruikelijk is dat (brom)fietsers worden uitgesloten van éénrichtingsverkeer. (Brom)fietsverkeer vanuit beide richtingen toestaan zou de situatie duidelijker en werkbaar maken voor weggebruikers en handhavers. In het advies wordt niet gesproken over de verkeersveiligheid en de bescherming van weggebruikers. Uit dit advies blijkt evenmin dat de verkeersdeskundige rekening heeft gehouden met de specifieke (verkeers)omstandigheden op de Oudegracht en het Verdronkenoord, zoals het ontbreken van een trottoir voor voetgangers en de breedte van de weg. Deze omstandigheden zijn in het advies in ieder geval niet inzichtelijk gemaakt. In het advies is daarnaast geen onderscheid gemaakt tussen beide straten, terwijl eisers gemotiveerd hebben aangegeven dat de verkeerssituatie in beide straten verschillend is. Verweerder heeft dit advies naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet aan zijn besluitvorming ten grondslag kunnen leggen, nu het naar wijze van totstandkoming niet (kenbaar) zorgvuldig en naar inhoud onvoldoende inzichtelijk en concludent is.
      
    
    
      7.3
      De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder zich in het bestreden besluit (nog steeds) baseert op veronderstellingen en aannames, zonder deze afdoende te onderbouwen met gedegen en objectieve informatie. Dat het verkeersbesluit volgens verweerder logisch is gelet op de huidige situatie, kan in ieder geval niet als voldoende onderbouwing dienen. Ook de stelling dat het (brom)fietsverkeer wordt uitgezonderd op een gemiddelde éénrichtingsweg in Nederland, acht de rechtbank in dit verband onvoldoende. Daargelaten dat deze stelling niet is onderbouwd, hebben eisers aangevoerd dat de situatie op de Oudegracht en het Verdronkenoord niet standaard is, nu dit een smalle straat is die is gelegen naast een gracht en de straat geen trottoir heeft. Ook de stelling dat de Oudegracht geen doorgaande weg is maar eerder een woonwijk, heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd. Daarbij acht de rechtbank van belang het door eisers overgelegde onderzoeksrapport ‘Analyse fietsstromen de Laat-west in Alkmaar’ waaruit volgt dat er in de huidige situatie dagelijks 600 fietsers over de Oudegracht bewegen. Verweerder gaat er ook vanuit dat het bestreden besluit de verkeersveiligheid bevordert, omdat daarmee de bebording eenduidiger wordt. Ter zitting is echter gebleken dat van eenduidige bebording in het centrum van Alkmaar thans geen sprake is en dat verweerder met dit verkeersbesluit ten aanzien van de Oudegracht vooruitloopt op een toekomstige (gewenste) situatie. Zoals hierboven is weergegeven zal verweerder de specifieke omstandigheden van deze straten moet betrekken in zijn beoordeling om tot een juiste afweging van alle betrokken belangen te kunnen komen. Dat is in het bestreden besluit onvoldoende gebeurd. 
      
    
    
      7.4
      Daarnaast heeft verweerder, anders dan is geadviseerd door de bezwaaradviescommissie, niet inzichtelijk gemaakt of hij de ASVV-richtlijnen heeft gevolgd en, indien dat niet het geval is, waarom hij daarvan is afgeweken. In het bestreden besluit wordt enkel gesteld dat gemotiveerd wordt afgeweken van de ASVV richtlijnen. Welke afstand in de ASVV richtlijnen verweerder als uitgangspunt is genomen is niet duidelijk. In het verweerschrift heeft verweerder als uitgangspunt genomen dat de minimale wegbreedte van 3,85 meter geldt in geval van het eenrichtingsverkeer voor de auto en tweerichtingsverkeer voor de fiets. Ter zitting heeft verweerder echter het standpunt ingenomen dat in een dergelijk geval van een minimale wegbreedte van 3,40 meter kan worden uitgegaan. Verweerder heeft op zitting gesteld dat het besluit dan ook voldoet aan de ASVV richtlijnen, omdat de Oudegracht – met uitzondering waar de Oudegracht kruist met de Westerkolkstraat – minstens 3,40 meter breed is. De rechtbank stelt vast dat dit standpunt eerst ter zitting is ingenomen en niet strookt met hetgeen verweerder in het bestreden besluit als uitgangspunt heeft genomen. Ook om die reden is sprake van een motiveringsgebrek. Voor zover van het standpunt in het bestreden besluit moet worden uitgegaan, is de rechtbank van oordeel dat, om gemotiveerd af te wijken van de ASVV richtlijnen, in ieder geval kenbaar dient te zijn voor betrokkenen welke minimale wegbreedte verweerder hanteert. Dit heeft verweerder nagelaten. 
      
      8. De beroepen zijn op grond van het voorgaande reeds gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder zal een nieuwe beslissing moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
      9. Bij de nieuw te nemen beslissing zal verweerder rekening moeten houden met de belangen van alle weggebruikers (dus ook die van voetgangers, bewoners, automobilisten, vrachtwagens) en hoe die belangen zich tot elkaar verhouden. Ook zal verweerder de verwachte ontwikkelingen voor de herinrichting van de Laat in Alkmaar en de belangen die dan (gaan) spelen in een nieuw besluit moeten meenemen. Het door eisers overgelegde onderzoeksrapport ‘Analyse fietsstromen de Laat-west in Alkmaar’ laat immers zien dat de verwachting is dat na de herinrichting dagelijks tijdens de kernwinkeltijden 1.400 fietsers over de Oudegracht zullen bewegen, waar dat er in de huidige situatie ‘slechts’ 600 per dag zijn. 
      
      10. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
      
      11. Omdat de beroepen gegrond zijn, krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding bedraagt in totaal € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. De rechtbank is daarbij van oordeel dat sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht aan eisers te vergoeden, te weten € 360,- aan eiseres 1, € 181,- aan eiser 2 en € 181,- aan eiser 3;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tezamen tot een bedrag van € 1.518,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.J. van Beek, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Schaap-Huijsmans, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3761.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:300.
  
  
     zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1518.