ECLI:NL:CBB:2022:562, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-08-2022, 20/85, 21/283, 21/997 en 22/372
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Heffing van areaalbijdragen en keuringsbijdragen voor administratieve controles en veldkeuringen van boomkwekerijen. De Zpw biedt een wettelijke grondslag voor de keuringen op kwaliteit en op plantgezondheid en voor het opleggen van de heffingen. De hoogte van de heffingen is geregeld in de Tarieven Keuringen. De areaalbijdrage wordt vastgesteld over de omvang van het bruto met boomkwekerijgewassen of vaste planten beteelde areaal. Begrip teeltmateriaal. Appellante moet haar stelling dat een deel van haar boomkwekerij geen teeltmateriaal maar eindmateriaal is aantonen. Appellant heeft dat niet aangetoond.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 20/85, 21/283, 21/997 en 22/372
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 23 augustus 2022 in de zaak tussen
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: [naam 2] ),
    
    
      en
    
    
    Stichting Nederlandse Algemene Kwaliteitsdienst Tuinbouw, verweerster 
    (gemachtigde: mr. P.S. Jonker).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 18 december 2019 heeft verweerster aan appellante een factuur gestuurd voor de areaalbijdrage voor de keuring van boomkwekerijgewassen in het seizoen 2019 van € 8.782,24. Bij besluit van 19 december 2019 heeft verweerster het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard (zaak 20/85).
    
    
    
      Op 1 december 2020 heeft verweerster aan appellante een areaalbijdrage voor het seizoen 2020 in rekening gebracht van € 8.418,58. Daarnaast heeft verweerster bij factuur van 17 november 2020 voor het seizoen 2020 aan appellante een keuringsbijdrage voor de basiskeuring kwaliteit en fyto van € 5.302,22 geheven. Bij besluit van 29 december 2020 heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen deze facturen ongegrond verklaard (zaak 21/283).
    
    
    
      Op 6 juli 2021 heeft verweerster aan appellante alsnog een factuur gestuurd voor de areaalbijdrage voor het seizoen 2018 van € 9.280,13. Bij besluit van 21 juli 2021 heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard (zaak 21/997).
    
    
    
      Bij factuur van 6 januari 2022 heeft verweerster aan appellante een areaalbijdrage voor het seizoen 2021 van € 9.539,79 in rekening gebracht en bij factuur van 4 januari 2022 een keuringsbijdrage voor administratieve controle en de basiskeuring kwaliteit en fyto in het seizoen 2021 van € 1.787,78. Bij besluit van 10 januari 2022 heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard (zaak 22/372).
    
    
    
      Appellante heeft tegen de besluiten op de bezwaren beroepen ingesteld. 
    
    
    
      Verweerster heeft verweerschriften ingediend.
    
    
    
      De zaak 20/85 is op zitting behandeld door een enkelvoudige kamer op 11 juni 2021. Daarbij waren aanwezig de gemachtigde van appellante en de gemachtigde van verweerster, die zich heeft laten bijstaan door [naam 3] . Het onderzoek op deze zitting is geschorst om appellante de gelegenheid te geven haar standpunten nader te onderbouwen en verweerder daarop te laten reageren. Partijen hebben vervolgens nadere stukken ingediend. Hierna is de zaak is voor verdere behandeling verwezen naar een meervoudige kamer.
    
    
    
      De vier zaken zijn gevoegd behandeld op de zitting van 25 mei 2022. Daarbij waren aanwezig de gemachtigde van appellante en [naam 4] , een kantoorgenoot van de gemachtigde van verweerster, bijgestaan door [naam 3] . 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Appellante heeft een boomkwekerij. Voor de werkzaamheden in verband met de registratie van de boomkwekerij van appellante en de verrichte administratieve controles en veldkeuringen heft verweerster jaarlijks bijdragen. Appellante is het niet eens met deze heffingen. In de zaken die nu aan de orde zijn gaat het om de heffingen van areaalbijdragen over de seizoenen 2018, 2019, 2020 en 2021 en de heffingen van keuringsbijdragen voor de door verweerster verrichte administratieve controles en veldkeuringen in de seizoenen 2020 en 2021. De hoogte van de areaalbijdrage wordt berekend op basis van een tarief per m2 en voor de administratieve controles en veldkeuringen geldt een uurtarief.
    
    2. Appellante voert in haar beroep tegen het besluit over de areaalbijdrage 2019 aan dat 
    er geen wettelijke basis is voor het heffen van een areaalbijdrage over de totale oppervlakte van de boomkwekerij, omdat de areaalbijdrage alleen geheven mag worden over een oppervlak van vier hectare met teeltmateriaal. Volgens appellante heeft verweerster op haar boomkwekerij op die vier hectare met teeltmateriaal een kwaliteitskeuring uitgevoerd op grond van de Zaaizaad en plantgoedwet 2005 (Zpw) en op de gehele kwekerij een keuring op plantgezondheid op grond van de Plantenziektenwet (Pzw). Omdat de areaalbijdrage wordt geheven op basis van de Zpw (die volgens appellant uitsluitend een kwaliteitskeuring betreft) en niet op basis van de Pzw, had verweerster de areaalbijdrage alleen over het door appellante opgegeven oppervlak van vier hectare mogen heffen. Appellante is het er niet mee eens dat verweerster bij het vaststellen van de hoogte van de areaalbijdrage ook het overige oppervlak van de kwekerij heeft meegenomen. Het overige oppervlak van ongeveer 110 hectare wordt volgens appellante in beslag genomen door eindmateriaal, dat niet is bestemd voor de teelt van gewassen of voor vermeerdering en daarom geen teeltmateriaal is. Omdat de Zpw geen kwaliteitskeuring voor eindmateriaal van boomkwekerijen voorschrijft, had verweerster het oppervlak met eindmateriaal niet mogen betrekken bij het berekenen van de hoogte van de areaalbijdrage. Over de door de keurmeesters op de hele boomkwekerij uitgevoerde veldkeuringen op plantgezondheid stelt appellante dat die veldkeuringen zijn gebaseerd op de Pzw en dat deze wet geen tarief kent voor een areaalbijdrage. Verweerster miskent dit door de hele boomkwekerij als teeltmateriaal aan te merken. Volgens appellante gaat verweerster er ten onrechte van uit dat siergewassen die in de handel gebracht zijn als teeltmateriaal zijn aan te merken. Dat volgt volgens appellante uit de definitie van teeltmateriaal zoals die gegeven is in artikel 2, eerste lid, van richtlijn 98/56/EG van de Raad van 20 juli 1998 betreffende het in de handel brengen van teeltmateriaal van siergewassen (Richtlijn 98/56). Volgens appellante legt verweerder deze bepaling verkeerd uit. Appellante verzoekt daarom het Hof van Justitie van de Europese Unie prejudiciële vragen te stellen over de uitleg van dit artikel alsmede artikel 2, derde en vierde lid, van Verordening (EU) 2016/2031 van het Europees parlement en de raad van 26 oktober 2016 betreffende beschermende maatregelen tegen plaagorganismen bij planten (Verordening 2016/2031) waarin een definitie van “opplant” en “voor opplant bestemde planten” staat. 
    
    3. Hoewel appellante dit in haar beroepschrift niet met zoveel woorden heeft gesteld gaat het College ervan uit dat appellante deze gronden ook richt tegen het besluit over de areaalbijdrage 2018. In haar beroepen tegen de besluiten over de areaal- en keuringsbijdrage 2020 en 2021 voert appellante met dezelfde onderbouwing als in haar beroep tegen het besluit over de areaalbijdrage 2019 aan dat deze bijdragen ten onrechte zijn opgelegd, omdat de Zpw hiervoor geen basis biedt. 
    
    4. Het College is van oordeel dat het standpunt van appellante dat er geen wettelijke basis zou zijn voor het opleggen van de bestreden heffingen niet juist is. Deze heffingen legt verweerster op om de kosten te dekken van de door haar verrichte registratiewerkzaamheden en uitgevoerde administratieve controles en geïntegreerde veldkeuringen op kwaliteit en plantgezondheid. 
    
    5. Al deze taken vloeien voort uit de Zpw. Zo verricht verweerster registratiewerkzaamheden op basis van artikel 42, eerste lid, van de Zpw, op grond waarvan het leveranciers verboden is teeltmateriaal van bepaalde gewassen in de handel te brengen zonder daartoe strekkende erkenning of registratie door een keuringsinstelling. Bij de veldkeuringen voeren de keurmeesters in één inspectiegang keuringen uit op zowel kwaliteit als plantgezondheid. Deze geïntegreerde veldkeuringen voert verweerster uit op basis van artikel 40, eerste lid, van de Zpw, op grond waarvan het verboden is om teeltmateriaal in de handel te brengen waarvan niet op basis van een keuring is vastgesteld dat het voldoet aan de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde kwaliteitsregels. Deze regels kunnen op grond van artikel 40, tweede lid, aanhef en onder a, van de Zpw ook betrekking hebben op plantgezondheid. Anders dan appellante stelt vindt dus niet alleen de keuring op kwaliteit, maar ook de keuring op plantgezondheid een grondslag in de Zpw.
    
    6. De kosten van deze werkzaamheden brengt verweerster in rekening op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b en d, van de Zpw. Hierin is bepaald dat de kosten van een keuringsinstelling als verweerster, voor zover deze betrekking hebben op de in artikel 19 van de Zpw bedoelde wettelijke taken, gedekt worden uit de door de keuringsinstelling vast te stellen en in rekening te brengen tarieven voor onder meer het verrichten van de in artikel 40 bedoelde keuring (onder b) en de in artikel 42 bedoelde registratie van leveranciers (onder d). Verweerster is bij artikel 2, aanhef en onder b, van het Besluit verhandeling teeltmateriaal aangewezen als keuringsinstelling in de zin van artikel 19 van de Zpw. De in artikel 19 van de Zpw bedoelde wettelijke taken hebben betrekking op keuring van teeltmateriaal als bedoeld in artikel 40 Zpw en de erkenning of registratie van leveranciers als bedoeld in artikel 42 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0018040/2020-01-01/) van de Zpw. 
    
    7. Uit het voorgaande volgt dat de Zpw een wettelijke grondslag biedt voor het opleggen van de hier in geding zijnde heffingen. Overigens heeft het College in zijn uitspraak van 3 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2020:71) geoordeeld dat ook de Pzw, die sinds 1 maart 2021 vervangen is door de Plantgezondheidswet (Pgw), een wettelijke basis biedt voor het opleggen van heffingen voor uit die wet voortvloeiende werkzaamheden. De Pzw/Pgw ligt echter niet ten grondslag aan de door appellante bestreden heffingen en er is dus om die reden ook geen sprake van doorberekening van kosten die gemaakt zijn in het kader van de Pzw/Pgw in de tarieven die op basis van de Zpw in rekening worden gebracht. Bovendien heeft verweerster opgemerkt dat zij voor keuringen in het kader van de Pzw/Pgw en Verordening 2016/2031 voortvloeiende werkzaamheden geen aanvullende kosten in rekening brengt. 
    
    8. De hoogte van de heffingen voor werkzaamheden op grond van de Zpw is geregeld in de door verweerster jaarlijks vastgestelde Tarieven Keuringen. Daarin zijn voor de sector boomkwekerijgewassen tarieven vastgesteld voor onder meer een areaalbijdrage over de omvang van het bruto met (keuringsplichtige) boomkwekerijgewassen of vaste planten beteelde areaal. Voor de keuringsbijdrage bestaat het tarief uit een vast bedrag per bezoek van de keurmeester en een uurtarief voor het aantal door de keurmeesters bestede uren. 
    
    9. Tegen de manier waarop verweerster de door appellante bestreden keuringsbijdragen 2020 en 2021 heeft berekend heeft appellante in bezwaar en beroep niets ingebracht. Het College gaat daarom niet in op de berekening van de keuringsbijdragen 2020 en 2021. 
    
    10. Over de door appellante aangevoerde gronden tegen het heffen van de areaalbijdragen overweegt het College het volgende. 
    
    11. Onder teeltmateriaal wordt in artikel 1, aanhef en onder f, van de Zpw verstaan: “planten en plantendelen, die bestemd zijn om voor de teelt van gewassen of ter vermeerdering te dienen dan wel daartoe gebruikt worden”. Het College heeft in zijn uitspraak van 24 april 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:159) geoordeeld dat voor de vaststelling of er sprake is van teeltmateriaal in de zin van de Zpw moet worden bezien of het materiaal daadwerkelijk bestemd is voor de teelt van gewassen dan wel daarvoor feitelijk wordt gebruikt en dat de areaalbijdrage alleen geheven mag worden over het oppervlak met teeltmateriaal in de zin van de Zpw. Dit is ook wat appellante stelt. Waar het in deze zaken om gaat is hoe wordt bepaald welk oppervlak als teeltmateriaal in aanmerking wordt genomen. Hierover heeft het College in zijn uitspraak van 4 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:62) onder 8.3 het volgende overwogen: 
    
    
      “Naktuinbouw mag voor de berekening van de hoogte van de bijdrage uitgaan van de oppervlakte zoals die door de betrokken boomkweker is opgegeven. Als de boomkweker zijn opgave niet heeft gespecificeerd, mag Naktuinbouw ervan uitgaan dat het volledige oppervlakte teeltmateriaal is. Als er percelen of delen van percelen zijn waarop geen teeltmateriaal staat, zal de boomkweker dat bij zijn jaarlijkse opgave moeten kunnen aantonen. De bestemming of het feitelijk gebruik van het materiaal kan bijvoorbeeld blijken uit facturen waarop staat aan wie het materiaal is verkocht. Daarbij ligt het in de rede dat Naktuinbouw het voor de boomkweker mogelijk maakt om voorafgaande aan de keuring al door te kunnen geven om wel materiaal het gaat en om welke percelen of perceelsgedeelten. Materiaal dat is of wordt verkocht aan een eindgebruiker, zoals een particulier, evenementenbedrijf of gemeente, is in beginsel niet aan te merken als teeltmateriaal. Percelen waarop alleen dit soort materiaal staat mogen niet betrokken worden bij de berekening van de areaalbijdrage. Dat is alleen anders als Naktuinbouw aantoont dat het wel om teelmateriaal gaat. Materiaal dat aan andere kopers is of wordt verkocht is in beginsel aan te merken als teeltmateriaal, behalve als de boomkweker aantoont dat het geen teeltmateriaal is. Voor materiaal dat is of wordt verkocht aan bijvoorbeeld hoveniers, handelaren en groenvoorzieners/architecten geldt dat dat in beginsel teeltmateriaal is, tenzij de boomkweker heeft aangetoond dat het materiaal rechtstreeks is afgeleverd bij een eindgebruiker. Daarbij acht het College het denkbaar dat Naktuinbouw aan de hand van de aangeleverde facturen steekproefsgewijs het oppervlak van het areaal kan bepalen waarover geen tarief verschuldigd is. Het uitgangspunt is dus dat in de gevallen dat het materiaal niet rechtstreeks van de boomkwekerij bij de eindgebruiker terechtkomt er sprake is van teeltmateriaal, en dat er geen sprake is van teeltmateriaal in de gevallen dat de boomkweker aantoont dat, al dan niet door tussenkomst van een derde, rechtstreeks geleverd wordt aan een eindgebruiker.” 
    
    
    12. Uit dit citaat volgt dat appellante haar stelling dat een deel van haar boomkwekerij geen teeltmateriaal is zal moeten aantonen. Daarvoor moet zij met bewijsstukken onderbouwen welk plantmateriaal, al dan niet door tussenkomst van een derde, rechtstreeks aan een eindgebruiker is of wordt geleverd. Als zij daarin slaagt, wordt het desbetreffende materiaal niet als teeltmateriaal aangemerkt.
    
    13. Het College constateert dat appellante voor de onderbouwing van haar standpunt dat haar boomkwekerij op enkele hectares na niet uit teeltmateriaal bestaat heeft volstaan met het verwijzen naar haar kwekerijboek. In het kwekerijboek staan alle planten vermeld en de percelen waarop ze staan. Op de zitting heeft appellante daarover gesteld dat aan de aantallen te zien is of het gaat om eindproducten. Volgens verweerster is dat daaruit echter niet af te leiden. Appellante heeft vervolgens niet uitgelegd hoe dat uit die aantallen afgeleid zou kunnen worden. Nu appellante niet duidelijk heeft gemaakt op welke manier uit het kwekerijboek afgeleid zou kunnen worden dat de daarin genoemde planten, al dan niet door tussenkomst van een derde, rechtstreeks aan eindgebruikers worden of zijn geleverd en zij over de nu aan de orde zijnde jaren geen andere bewijsstukken dan het kwekerijboek heeft ingebracht, heeft verweerster zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante niet heeft aangetoond dat een deel van haar boomkwekerij bestaat uit eindmateriaal. Verweerder mocht er daarom vanuit gaan dat het om teeltmateriaal gaat. Het standpunt van appellante dat het voor haar heel moeilijk is om aan te tonen dat planten op haar kwekerij rechtstreeks aan eindgebruikers worden geleverd, omdat de planten soms wel 20 jaar opgekweekt worden voordat ze de kwekerij verlaten en het in die periode vaak nog niet duidelijk is aan wie de planten worden verkocht, maakt dit niet anders. Het is immers aan appellante om aan te tonen dat er sprake is van eindmateriaal en problemen met het leveren van bewijs ligt in haar risicosfeer. Daarbij merkt het College op dat verweerster zich ten opzichte van appellante tot nog toe steeds welwillend heeft opgesteld wat betreft de manier waarop appellante bewijsstukken kon inbrengen. 
    
    14. Het College ziet geen aanleiding om het Europese Hof van Justitie prejudiciële vragen te stellen over de uitleg het begrip “teeltmateriaal” in de zin van Richtlijn 98/56, alleen al omdat partijen niet van mening verschillen over de vraag wat de inhoud van dat begrip is, maar over de vraag hoe moet worden aangetoond dat iets teeltmateriaal is. Ten aanzien van de Verordening 2016/2031 stelt het College vast dat de hier aan de orde heffingen niet op die verordening gebaseerd zijn en het College ook niet gebleken is dat de heffingen daarmee in strijd zouden zijn.
    
    15. Het College stelt ten slotte vast dat verweerster het bezwaar van appellante tegen de areaalbijdrage 2019 bij het besluit van 19 december 2019 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard (zaak 20/85). Verweerster heeft dit gedaan omdat het bezwaarschrift niet zou voldoen aan de in artikel 6:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gestelde eisen. Verweerster heeft appellante echter niet in de gelegenheid gesteld de gesignaleerde gebreken te herstellen, zodat hij ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de in artikel 6:6 van de Awb gegeven bevoegdheid om het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren. Het besluit van 19 december 2019 kan daarom niet in stand blijven. Het College vernietigt daarom dit besluit. Omdat uit dat wat hiervoor is overwogen volgt dat geen ander besluit mogelijk is, ziet het College aanleiding zelf in de zaak te voorzien en verklaart hij het bezwaar tegen de factuur voor de areaalbijdrage 2019 alsnog ongegrond. Omdat het beroep gegrond is, zal het College verweerster opdragen het door appellante in de zaak 20/85 betaalde griffierecht te vergoeden. 
    
    16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, omdat het College niet is gebleken dat appellante kosten heeft gemaakt die hiervoor in aanmerking komen. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 19 december 2019 gegrond; 
      
      
        vernietigt het besluit van 19 december 2019;
      
      
        verklaart het bezwaar tegen de factuur voor de areaalbijdrage 2019 ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        verklaart de overige beroepen ongegrond; 
      
      
        draagt verweerster op het in de zaak 20/85 betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. R.W.L. Koopmans en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 augustus 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.H. de Wildt	w.g. M.B. van Zantvoort