ECLI:NL:RVS:2022:327, Raad van State, 02-02-2022, 202100643/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een dakopbouw op de eerste verdieping aan de achterzijde van de woning op het perceel [locatie] in Amstelveen en voor het gebruik van het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan. Op 29 april 2019 heeft [appellant] een aanvraag ingediend voor het bouwen van een dakopbouw op de bestaande achteraanbouw van zijn woning op het perceel [locatie] te Amstelveen. Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan "Amstelveen Zuid-West 2014", zoals vastgesteld op 26 maart 2015. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de vergunning kan worden verleend, omdat er geen stedenbouwkundige en planologische bezwaren bestaan tegen de uitvoering van het project, zodat het bouwplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en medewerking kan worden verleend aan afwijking van het bestemmingsplan.

202100643/1/R1.
    Datum uitspraak: 2 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amstelveen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 december 2020 in zaak nr. 20/886 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 juni 2019 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een dakopbouw op de eerste verdieping aan de achterzijde van de woning op het perceel [locatie] in Amstelveen en voor het gebruik van het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan.
    Bij besluit van 3 januari 2020 heeft het college onder meer de bezwaarschriften van [partij A], [partij B] en [partij C] gegrond verklaard, het besluit van 21 juni 2019 herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    Bij uitspraak van 18 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college, [partij C], [partij B] en [partij A] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 15 december 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.W. van der Hulst, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Meyer, zijn verschenen. Verder zijn op zitting [partij A], bijgestaan door mr. B.P. Kuhn en mr. D.M. Agranovich, beiden advocaat te Amsterdam, [partij B], bijgestaan door mr. L. Brouwers, en [partij C] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 29 april 2019 heeft [appellant] een aanvraag ingediend voor het bouwen van een dakopbouw op de bestaande achteraanbouw van zijn woning op het perceel [locatie] te Amstelveen.
    Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan "Amstelveen Zuid-West 2014", zoals vastgesteld op 26 maart 2015 (hierna: het plan).
    Bij besluit van 21 juni 2019 heeft het college in afwijking van artikel 26.2.2, onder b en c, van de planregels de gevraagde omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in samenhang met artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de vergunning kan worden verleend, omdat er geen stedenbouwkundige en planologische bezwaren bestaan tegen de uitvoering van het project, zodat het bouwplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en medewerking kan worden verleend aan afwijking van het bestemmingsplan.
    Tegen dit besluit hebben [partij D], [partij A] en [partij B] bezwaar gemaakt.
    2.       De bezwaarschriftencommissie heeft op 21 november 2019 het college geadviseerd om de bezwaarschriften van [partij D], [partij A] en [partij B] gegrond te verklaren, het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning van 21 juni 2019 te herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Naar het oordeel van de bezwaarschriftencommissie heeft het college onvoldoende gemotiveerd of het bouwwerk waarvoor de omgevingsvergunning is verleend een dakopbouw betreft, als bedoeld in artikel 1.37, van de planregels, of een aan- en uitbouw, als bedoeld in artikel 1.4 van de planregels. Daarnaast heeft het college volgens de bezwaarschriftencommissie niet deugdelijk gemotiveerd dat het bouwwerk niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    In navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft het college in het besluit op bezwaar van 3 januari 2020 de bezwaarschriften van [partij D], [partij A] en [partij B] gegrond verklaard, het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning van 21 juni 2019 herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Het college is er in dit besluit vanuit gegaan dat het bouwplan ziet op een dakopbouw, zodat het moet worden getoetst aan artikel 26.2.1 van de planregels. Het college heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat het realiseren van een dakopbouw aan de achterzijde van de hoekwoning afbreuk doet aan het open en luchtige karakter van het binnentuingebied.
    Tegen het besluit op bezwaar van 3 januari 2020 heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen in stand blijven. Zij heeft daartoe overwogen dat het college in het besluit van 3 januari 2020 onvoldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan van [appellant] in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college is ten onrechte niet ingegaan op de vraag waarom de belangen van omwonenden, gelet op aspecten van bezonning, uitzicht en privacy, zwaarder moeten wegen dan het belang van [appellant]. In de alsnog door het college op zitting gegeven motivering heeft de rechtbank aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Wettelijk kader
    3.1.    Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1˚. met toepassing van de in het bestemmingsplan of beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2˚. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3˚. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]."
    Artikel 4 van Bijlage II van het Bor luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    4. een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte aan of op een gebouw, een dakkapel, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw, de uitbreiding van een bouwwerk met een bouwdeel van ondergeschikte aard dan wel voorzieningen gericht op het isoleren van een gebouw;
    […]."
    Artikel 1.4 van de planregels definieert een aan- en uitbouw als:
    "Een gebouw aan een hoofdgebouw waarmee het in verbinding staat, welk gebouw onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.
    Artikel 1.37 definieert een dakopbouw als:
    "Een toevoeging aan de bouwmassa van een (hoofd)gebouw vanaf het bestaande dakvlak, waarbij gehele of gedeeltelijke verhoging van het oorspronkelijke dakvlak plaatsvindt."
    Artikel 1.67 definieert een hoofdgebouw als:
    "De plaats waar een persoon gedurende een jaar het merendeel van de nachten doorbrengt en waar het sociale leven van deze persoon zich afspeelt."
    Artikel 26.2.1 luidt:
    "Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
    a. een hoofdgebouw mag uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd;
    […]
    e. ter plaatse van de aanduiding ‘dakopbouw’ is een dakopbouw toegestaan;
    […]."
    Artikel 26.2.2 luidt:
    "Aan- en uitbouwen buiten het bouwvlak ten behoeve van het vergroten van de woning mogen worden opgericht, hiervoor gelden de volgende regels:
    […]
    b. de goothoogte van een aan- en uitbouw en een aangebouwd bijgebouw mag niet meer bedragen dan de hoogte van de begane grondbouwlaag van het hoofdgebouw;
    c. de bouwhoogte van aan- en uitbouwen en aangebouwde bijgebouwen mag maximaal gelijk zijn aan de goothoogte van het hoofdgebouw; […]."
    Is het bouwwerk een dakopbouw?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college er terecht vanuit is gegaan dat sprake is van een dakopbouw als bedoeld in artikel 1.37 van de planregels. Volgens [appellant] is geen sprake van een dakopbouw op het hoofdgebouw, maar van een opbouw op een bestaande uitbouw. Om die reden is het bouwwerk volgens hem een ‘bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan’, waarvoor op grond van artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor kan worden afgeweken van het bestemmingsplan. Het dak van de uitbouw vormt volgens [appellant] geen geïntegreerd geheel met het dak van de achterzijde van het gebouw, maar is een onderbreking van het dakvlak. In de nieuwe situatie kan de uitbouw op de eerste verdieping onderscheiden worden van het hoofdgebouw en is de uitbouw in architectonisch opzicht ondergeschikt aan het hoofdgebouw. Het bouwwerk is daarom een uitbouw in de zin van artikel 1.4 van de planregels, aldus [appellant].
    4.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het bouwplan ziet op een dakopbouw als bedoeld in artikel 1.37 van de planregels. Omdat het schuine dak aan de achterzijde van de woning doorloopt tot de eerste bouwlaag, is met het bouwwerk op de tweede bouwlaag sprake van een toevoeging aan de bouwmassa van het hoofdgebouw vanaf het bestaande dakvlak, waarbij verhoging van het oorspronkelijke dakvlak plaatsvindt. Anders dan [appellant] stelt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bouwwerk ertoe leidt dat de zijgevel van de woning over twee verdiepingen wordt doorgetrokken zonder dat daarbij nog te onderscheiden is waar de oorspronkelijke woning eindigt en waar de aanbouw begint. Alleen al om die reden is er dan ook geen sprake van een aan- en uitbouw als bedoeld in artikel 1.4 van de planregels.
    Het betoog faalt.
    Wijze afdoening rechtbank
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door de rechtsgevolgen van het besluit van 3 januari 2020 in stand te laten na aanvulling van de motivering door het college. De rechtbank had moeten volstaan met een opdracht aan het college om aan de hand van een bezonningsstudie en een ruimtelijke onderbouwing een nieuw oordeel te vormen, zo stelt [appellant].
    Daarnaast betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ermee rekening had moeten houden dat in de wijk een grote diversiteit aan woningen bestaat en dat in de nabijheid van de woning op [locatie] meerdere woningen zijn gelegen met vergelijkbare uitbouwen, zoals de woningen aan de Kuifeend 11 en aan de Pieter Langendijklaan 13. Volgens [appellant] heeft de rechtbank dan ook ten onrechte geoordeeld dat de omgevingsvergunning kon worden geweigerd op basis van de enkele stelling dat het bouwplan negatieve gevolgen heeft voor het open en luchtige karakter van het binnentuingebied.
    5.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet te verlenen.
    5.2.    De rechtbank heeft overwogen dat uit de motivering die aan het besluit van 3 januari 2020 ten grondslag lag, niet duidelijk werd waarom de ruimtelijke gevolgen voor de omwonenden zwaarder moesten wegen dan het belang van [appellant]. Op zitting bij de rechtbank heeft het college onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie toegelicht dat binnentuinen een groen rustpunt vormen binnen het stedelijk gebied en bijdragen aan een beter klimaat, betere gezondheid, een goede waterhuishouding en biodiversiteit. Dit komt ten goede aan de belevingswaarde en het woongenot van alle bewoners. Volgens het college dragen de asymmetrische kappen en de lage goot aan de achtertuinzijde van de woningen bij aan het open en luchtige karakter van het binnentuingebied. Het realiseren van een dakopbouw aan de achterzijde van de hoekwoning van [appellant] acht het college onwenselijk, omdat hiermee afbreuk wordt gedaan aan dit karakter. Gelet op deze toelichting heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid meer gewicht heeft kunnen toekennen aan het behoud van het open en luchtige karakter van het binnentuinengebied dan aan het belang van [appellant] bij het vergroten van zijn woonruimte.
    Dat het college geen bezonningsstudie heeft laten uitvoeren doet aan het voorgaande niet af, omdat het college niet het belang van de bezonning van het binnentuingebied, maar het behoud van het open en luchtige karakter daarvan doorslaggevend heeft geacht. Ook ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel het college [appellant] de gelegenheid had moeten gegeven om een nadere ruimtelijke onderbouwing aan te leveren. Voor zover [appellant] in dat verband wijst op de "Aanvulling ruimtelijke motivering advies [locatie] te Amstelveen" van Lodewijck Groep, staat vast en is tussen partijen niet in geschil, zo is op de zitting bij de Afdeling gebleken, dat dit rapport van 2 maart 2020 behoort bij de op 17 maart 2020 door [appellant] ingediende nieuwe aanvraag voor het bouwen van een dakopbouw op de bestaande achteraanbouw van zijn woning. Dit is een aanvraag voor een ander, aangepast bouwplan. Daarom speelt dit rapport in de voorliggende procedure geen rol.      
    Voor zover [appellant] heeft gewezen op de uitbouwen van de woningen aan de Kuifeend 11 en aan de Pieter Langendijklaan 13, overweegt de Afdeling dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college hiermee rekening had moeten houden. De woning aan de Kuifeend 11 maakt onderdeel uit van een ander bouwblok dan de woning aan de [locatie]. De woningen in het rijtje waarvan de woning aan de Kuifeend 11 onderdeel uitmaakt, zijn een ander type woningen met een andere vorm dan de woning aan de [locatie]. Deze woningen hebben geen asymmetrische kap en lage goot aan de achtertuinzijde en zijn op de eerste verdieping standaard dieper dan het type woning waarin [appellant] woont. De woning aan de Pieter Langendijklaan 13 ligt in een ander, veel ouder, deel van de wijk en heeft ook geen asymmetrische kap en lage goot aan de achtertuinzijde. Er is daar ook geen sprake van een binnentuingebied, omdat de achtertuin van die woning - anders dan bij de woning aan de [locatie] - grenst aan bebouwing. Het college heeft op zitting tot slot toegelicht dat wat betreft de ruimtelijke aanvaardbaarheid niet alleen naar de woning zelf moet worden gekeken, maar ook naar de omgeving waarin de woning staat. De Afdeling acht dit geen onjuist uitgangspunt.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college op grond van de alsnog gegeven motivering in redelijkheid de vergunning heeft kunnen weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft om die reden terecht de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 3 januari 2020 in stand gelaten.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het hoger beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2022
    634-974