ECLI:NL:RVS:2022:2544, Raad van State, 31-08-2022, 202106038/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2020 heeft de burgemeester van Amsterdam gelast de woning aan de [locatie] in Amsterdam te sluiten voor onbepaalde tijd op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet. [appellant] is eigenaar van de woning en verhuurde deze. In 2018 is in de woning een hennepplantage aangetroffen. De burgemeester heeft de woning toen voor de duur van drie maanden gesloten. Op 27 oktober 2020 werd een nacontrole gedaan. Aanleiding daarvoor was dat op het adres van de woning geen personen stonden ingeschreven in de basisregistratie personen, terwijl er wel een stroomcontract was afgesloten. Daarop hebben politieambtenaren op 27 oktober 2020 de woning bezocht. In de bestuurlijke rapportage die daarvan is opgemaakt, staat dat de deur werd geopend door een persoon die zei in de woning te wonen. In de woning was een tweede persoon aanwezig die verklaarde daar niet te wonen.

202106038/1/A3.
    Datum uitspraak: 31 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 5 augustus 2021 in zaken nrs. 21/3210 en 21/2986 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 december 2020 heeft de burgemeester gelast de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning) te sluiten voor onbepaalde tijd op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet.
    Bij besluit van 3 mei 2021 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. B. Blanckenburg, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M. Kappelhof en mr. R. Nomden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    2.       [appellant] is eigenaar van de woning en verhuurde deze. In 2018 is in de woning een hennepplantage aangetroffen. De burgemeester heeft de woning toen voor de duur van drie maanden gesloten.
    3.       Op 27 oktober 2020 werd een nacontrole gedaan. Aanleiding daarvoor was dat op het adres van de woning geen personen stonden ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp), terwijl er wel een stroomcontract was afgesloten. Daarop hebben politieambtenaren op 27 oktober 2020 de woning bezocht. In de bestuurlijke rapportage die daarvan is opgemaakt, staat dat de deur werd geopend door een persoon die zei in de woning te wonen. In de woning was een tweede persoon aanwezig die verklaarde daar niet te wonen. De politieambtenaren hebben contact gezocht met de beheerder van de woning en die gaf aan dat de woning niet aan de aangetroffen personen werd verhuurd. De personen werden daarop gemaand te vertrekken. Zij gedroegen zich nerveus en wilden een koffer meenemen. Vanwege hun gedrag werd de koffer onderzocht en daarin bleek 1 kg cocaïne te zitten. In de woning zijn verder rollen tape, weegschalen, verpakkingsmaterialen en big shoppers aangetroffen.
    Besluitvorming
    4.       De burgemeester heeft in de Beleidsregels sluitingen en heropeningen Amsterdam (hierna: de Beleidsregels) bepaald hoe hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid op grond van artikel 13b van de Opiumwet om woningen te sluiten. Hierin staat dat bij een woning in beginsel een sluitingstermijn van drie maanden wordt gehanteerd. In het geval dat in een woning binnen drie jaar voor een tweede maal drugs worden aangetroffen, kan een woning voor onbepaalde tijd worden gesloten. De belanghebbende kan een verzoek tot opheffing van de sluiting indienen, maar de burgemeester gaat in beginsel alleen in zeer bijzondere nieuwe omstandigheden over tot eerdere heropening van een woning. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat sluiting voor onbepaalde tijd in dit geval was aangewezen, vanwege de grote hoeveelheid drugs. De burgemeester heeft daarbij meegewogen dat de woning feitelijk onbewoond was. In bezwaar is het besluit gehandhaafd.
    5.       Op 7 oktober 2021 heeft [appellant] verzocht om de sluiting op te heffen. Hij wil de woning verhuren aan zijn stiefzoon, die samen met zijn vriendin in de woning wil wonen. De burgemeester heeft dit verzoek op 20 oktober 2021 ingewilligd. [appellant] heeft met stukken onderbouwd dat hij serieuze plannen heeft voor verhuur van de woning aan familieleden, waardoor de burgemeester er vertrouwen in heeft dat [appellant] voorkomt dat de openbare orde voor een derde keer vanuit deze woning wordt verstoord.
    Aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester sluiting noodzakelijk mocht vinden. De burgemeester heeft aannemelijk kunnen achten dat de woning bekend stond als drugspand waar drugs kunnen worden aangetroffen, wat een ernstig gevaar voor de openbare orde oplevert. De burgemeester heeft zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de belangen van [appellant] bij het open blijven van de woning minder zwaar wegen dan het belang bij sluiting van de woning. [appellant] had concreet toezicht moeten houden op het pand. Daarbij heeft de rechtbank van belang gevonden dat de burgemeester op de zitting heeft toegelicht dat een sluiting voor onbepaalde tijd niet betekent dat de woning tot in het oneindige gesloten blijft. Er kan namelijk een verzoek om heropening worden ingediend.
    Hoger beroep
    De Beleidsregels
    7.       Zoals is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, geldt artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht ook voor beleidsregels. Als de (on)evenredigheid van het bestreden besluit tussen partijen in geschil is en dat besluit in zoverre (mede) op een beleidsregel berust, dan toetst de bestuursrechter, al dan niet uitdrukkelijk, ook de evenredigheid van de beleidsregel.
    7.1.    In de Beleidsregels is bepaald dat een woning voor onbepaalde tijd kan worden gesloten. Het doel van de burgemeester met een sluiting voor onbepaalde tijd is, zoals is toegelicht, dat hij in ernstige gevallen beter maatwerk kan leveren, waarbij het altijd mogelijk is dat hij het besluit tot sluiting intrekt als er niet langer een noodzaak bestaat tot sluiting. Het initiatief tot heropening van de woning wordt in Amsterdam bij de aangeschreven personen neergelegd. De burgemeester heeft op de zitting toegelicht dat er af en toe ambtshalve een rapportage van de politie wordt opgevraagd om te beoordelen of een sluiting kan worden opgeheven, maar dat hij het met name de taak van de aangeschreven personen vindt om een heropeningsverzoek te doen.
    7.2.    Een sluiting van een woning maakt inbreuk op de rechten van de rechthebbenden op die woning en mag daarom niet langer duren dan noodzakelijk. Hoe lang een woning gesloten moet worden, is ter beoordeling van de burgemeester. Hij dient daar, al dan niet op basis van beleid, vooraf een inschatting van te maken. Het belang van de rechtszekerheid brengt met zich dat bij sluiting van een woning op grond van de Opiumwet in beginsel een termijn moet worden verbonden aan het besluit. Dat de mogelijkheid bestaat om bij een sluiting voor onbepaalde tijd om heropening van de woning te vragen doet hier niet aan af. In de Beleidsregels staat niet duidelijk omschreven wanneer een heropeningsverzoek kansrijk is en op welke wijze dat kan worden ingediend. In artikel 2.4 van de Beleidsregels wordt gesproken over een ‘eerdere heropening’ in zeer bijzondere nieuwe omstandigheden, maar een eerdere heropening laat zich moeilijk rijmen met een sluiting voor onbepaalde tijd. In artikel 3.5.1 van de Beleidsregels is uitgebreider omschreven in welke gevallen een reëel heropeningsverzoek kan worden gedaan, maar dit artikel is geplaatst in hoofdstuk 3. Dat hoofdstuk heeft betrekking op publieke en niet-publiek toegankelijke inrichtingen en lokalen en dus niet op woningen. Sluiting van een woning voor onbepaalde tijd, waarbij het initiatief tot heropening bij de rechthebbenden wordt gelegd, terwijl zij niet weten wanneer zij daartoe een reëel en kansrijk verzoek kunnen doen, is in strijd met de rechtszekerheid.
    7.3.    In uitzonderlijke gevallen, zoals bijvoorbeeld recidive, kan een woning voor onbepaalde tijd worden gesloten. Ook in die gevallen zal de sluiting echter niet langer mogen duren dan voor het herstel van de openbare orde noodzakelijk is. Daartoe zal in het beleid of in het besluit een bepaald moment moeten worden opgenomen waarop de burgemeester het sluitingsbesluit in het licht van de al dan niet herstelde openbare orde ambtshalve zal heroverwegen. In het beleid of in het besluit dient ook een duidelijk beoordelingskader te worden opgenomen.
    Noodzakelijkheid van de sluiting
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank de noodzaak van de sluiting niet deugdelijk heeft beoordeeld. Zij heeft onvoldoende naar voren gebracht welke gevaren zich daadwerkelijk voordoen. Er was geen feitelijke handel. De enkele aanwezigheid van de drugs maakt niet dat sluiting noodzakelijk is, aldus [appellant].
    8.1.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1911, volgt dat aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding moet worden beoordeeld of sluiting van een pand noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij het pand en het herstel van de openbare orde. Voor de beoordeling van de ernst en omvang van de overtreding is van belang of de aangetroffen drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld. Met een sluiting wordt de bekendheid van het pand als drugspand weggenomen en wordt de "loop" naar het pand eruit gehaald. Daarmee wordt beoogd om het pand aan het drugscircuit te onttrekken. Dat drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld, kan bijvoorbeeld blijken uit meldingen bij de politie over mogelijke handel vanuit het pand, verklaringen van buurtbewoners of het aantreffen van attributen die duiden op handel vanuit het pand zoals gripzakjes, ponypacks en/of een (grammen)weegschaal. Als er geen of weinig aanwijzingen zijn dat in of vanuit het pand drugs werden verhandeld, dan zal de burgemeester - als hij zich op het standpunt stelt dat van dergelijke handel wél sprake was - nader moeten onderbouwen waarom dat het geval was. Slaagt de burgemeester hierin niet of onvoldoende, dan zal er doorgaans een mindere mate van of geen overlast zijn in de omgeving van het pand en wordt de openbare orde in mindere mate of niet verstoord. In dit soort gevallen vindt de Afdeling dat een sluiting van meer dan zes maanden in beginsel onevenredig is. Als niet alleen aanwijzingen dat drugs in of vanuit het pand werden verhandeld afwezig zijn, maar ook andere omstandigheden ontbreken die volgens de overzichtsuitspraak bij de beoordeling van de noodzaak van de sluiting van belang zijn, zoals de omstandigheid dat het gaat om harddrugs, een recidivesituatie en de ligging van een pand in een voor drugscriminaliteit kwetsbare wijk, kan dit er toe leiden dat er geen noodzaak bestaat om het pand te sluiten.
    8.2.    In een door de politie opgemaakt proces-verbaal van 30 oktober 2020 staat dat de politie vermoedt dat de woning als doorvoerhuis in gebruik was door een criminele organisatie. Dit vermoeden heeft zij gebaseerd op de grote hoeveelheid harddrugs die in de koffer zat, de omstandigheid dat de woning niet als woning in gebruik was en dat in de woning, naast de drugs, ook rollen tape, weegschalen en verpakkingsmaterialen zijn aangetroffen. Met deze voorwerpen kunnen drugs verpakt worden om te worden verhandeld. De burgemeester deelt dit vermoeden van de politie. [appellant] betwist dat de woning niet als woning in gebruik was, maar dat leidt niet tot het oordeel dat de burgemeester niet aannemelijk kon achten dat de woning als doorvoerhuis in gebruik was en ook werd gebruikt om drugs te verpakken. Een doorvoerhuis voor grote hoeveelheden harddrugs is een schakel in de keten van grootschalige drugshandel en is als zodanig een bedreiging voor het woon- en leefklimaat rondom die woning en de openbare orde. Daarbij is er verpakkingsmateriaal aangetroffen, wat een aanwijzing is voor handel in of vanuit de woning. Ook is relevant dat er sprake is van een recidivegeval en dat, zoals de burgemeester op de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, de woning in de Bijlmer ligt. De Bijlmer is, zoals de burgemeester heeft toegelicht, een kwetsbare wijk waar het gaat over drugsoverlast en de daarmee verbonden openbare orde problematiek. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester sluiting van de woning noodzakelijk mocht achten.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenwichtigheid van de sluiting
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de sluiting evenwichtig is. Doordat niet aannemelijk is gemaakt dat daadwerkelijk sprake was van ontwrichting of concrete onveiligheid diende de burgemeester en later de rechtbank aan de belangen van [appellant] zwaarder gewicht toe te kennen. Het enkele feit dat een heropeningsverzoek tot de mogelijkheden behoort waardoor de belangen van [appellant] in die zin zijn behartigd, getuigt niet van een evenredige afweging.
    9.1.    De woning is gesloten voor onbepaalde tijd, zonder dat in het besluit een moment is opgenomen waarop de burgemeester het sluitingsbesluit ambtshalve zal heroverwegen. Zoals in 7.2 en 7.3 is overwogen, is zo’n besluit in strijd met de rechtszekerheid. De burgemeester had een te bepalen duur moeten verbinden aan de sluiting en daarbij rekening moeten houden met de belangen van [appellant]. Nu hij dat niet heeft gedaan, en de rechtbank dit niet heeft onderkend, slaagt het betoog.
    Slotsom
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het besluit van 3 mei 2021 komt voor vernietiging in aanmerking. Ten einde het geschil finaal te beslechten oordeelt de Afdeling dat een sluiting van de woning voor de duur van twaalf maanden de rechterlijke toetsing, gelet op de grote hoeveelheid aangetroffen harddrugs en het feit dat sprake is van recidive, had doorstaan. Nu de burgemeester de sluiting op verzoek van [appellant] na ruim elf maanden heeft beëindigd, is er aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 3 mei 2021 in stand te laten.
    11.     De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 5 augustus 2021 in zaken nrs. 21/3210 en 21/2986;
    III.      vernietigt het besluit van de burgemeester van Amsterdam van 3 mei 2021;
    IV.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
    V.       veroordeelt de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat de burgemeester van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 451,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. R.W.L. Koopmans en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Greben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2022
    851
     
    BIJLAGE
     
    Opiumwet
    Artikel 13b
    1. De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf:
    a. een middel als bedoeld in lijst I of II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is;
    […].
    Beleidsregels sluitingen en heropeningen Amsterdam
    2.1.1 Lijst I - harddrugs
    Bij het aantreffen van een handelshoeveelheid harddrugs in een niet bewoonde woning wordt gekeken of er sprake is van indicaties dat er vanuit een woning in drugs wordt gehandeld. Dat er een indicatie is dat er sprake is van drugshandel blijkt uit één of meer van de volgende feiten en omstandigheden:
    • wijze van verpakking (hoe en waar aangetroffen);
    • aantreffen van attributen: weegschalen, verpakkingsmaterialen, versnijdingsmiddelen of andere feiten en omstandigheden.;
    • aantreffen van handelsgeld;
    • aanwezigheid van vuurwapens en/of munitie;
    • aantreffen van een administratie ten behoeve van de drugshandel;
    • betrokkenen hebben antecedenten met betrekking tot de Opiumwet;
    • er is loop naar het pand van dealers en/of gebruikers;
    • de omstandigheid dat de woning als ontmoetingsplek voor handelaren en/of gebruikers fungeert. Dit kan bijvoorbeeld blijken uit politieobservaties of verklaringen van gebruikers, omwonenden, getuigen;
    • overlast (door drugshandel) vanuit de woning;
    • de hoeveelheid aangetroffen drugs;
    • overige feiten en omstandigheden van het geval.
    […].
    2.1.4 Belangenafweging andere belanghebbenden (zoals de pandeigenaar)
    Naast de belangen van een bewoner van een woning kunnen ook de bijzondere omstandigheden van een pandeigenaar een rol spelen bij het besluit om wel of niet een woning te sluiten. De pandeigenaar/ belanghebbende moet zelf kunnen aantonen dat er sprake is van bijzondere omstandigheden. Van een bijzondere omstandigheid kan bijvoorbeeld sprake zijn als een pandeigenaar van een woning proactief heeft samengewerkt met een overheidsinstantie waardoor bijvoorbeeld de hennepplantage in de woning is opgespoord en ontmanteld. Ook kan van een sluiting worden afgezien indien de pandeigenaar kan aantonen dat hij regelmatig controles heeft uitgevoerd gericht op het gebruik van het pand. Het enkel bezoeken van het pand is daartoe niet voldoende. Ook het enkel melding doen van de aanwezigheid van een hennepplantage of een andere verstoring van de openbare orde is daarbij niet voldoende. Het hebben van financieel nadeel is in beginsel geen reden om van een sluiting af te zien.
    […].
    2.4 Sluitingstermijn en heropening
    Bij een woning wordt in beginsel een sluitingstermijn van drie maanden gehanteerd. In het geval een woning binnen drie jaar voor een tweede maal wordt gesloten, kan een woning voor onbepaalde tijd worden gesloten. De belanghebbende kan een (gemotiveerd) verzoek tot opheffing van de sluiting indienen, maar de burgemeester gaat in beginsel alleen in zeer bijzondere nieuwe omstandigheden over tot eerdere heropening van een woning. Het enkel hebben van financieel nadeel is in beginsel geen reden om een woning eerder te heropenen.