ECLI:NL:RVS:2022:2670, Raad van State, 15-09-2022, 202204988/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Berkelland [verzoeker] onder oplegging van dwangsommen gelast om een serre, een aanbouw, een tuinmuur en een toegangspoort op het perceel aan de [locatie] in Beltrum, gemeente Berkelland (hierna: het perceel), te verwijderen en verwijderd te houden.    [verzoeker] is eigenaar van het perceel waarop hij onder meer een wijngaard heeft en hop teelt. Bij besluit van 26 februari 2020 heeft het college vastgesteld dat [verzoeker] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo heeft overtreden door de bouwwerken op te richten zonder over een daartoe benodigde omgevingsvergunning te beschikken. Het college heeft [verzoeker] onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 ineens gelast de serre, de aanbouw en de tuinmuur vóór 20 april 2020 te verwijderen en verwijderd te houden.

202204988/2/R4.
    Datum uitspraak: 15 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende het hoger beroep van:
    [verzoeker], wonend te Eibergen, gemeente Berkelland,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 28 juli 2022 in zaak nr. 20/6668 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Berkelland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 februari 2020 heeft het college [verzoeker] onder oplegging van dwangsommen gelast om een serre, een aanbouw, een tuinmuur en een toegangspoort (hierna samen: de bouwwerken) op het perceel aan de [locatie] in Beltrum, gemeente Berkelland (hierna: het perceel), te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 26 november 2020 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 juli 2022 in zaak nr. 20/6668, heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld.
    Tevens heeft [verzoeker] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    [verzoeker] heeft nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 1 september 2022, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. C. Ebbers, advocaat te Enschede, en het college, vertegenwoordigd door mr. I. Nikkels, M.G.J. Lubberink en G.J. Bomer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       [verzoeker] is eigenaar van het perceel waarop hij onder meer een wijngaard heeft en hop teelt. Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan), dat ten tijde van belang van toepassing was, heeft het perceel de bestemming "Agrarisch gebied". Bij besluit van 26 februari 2020 heeft het college vastgesteld dat [verzoeker] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo heeft overtreden door de bouwwerken op te richten zonder over een daartoe benodigde omgevingsvergunning te beschikken. Het college heeft [verzoeker] onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 ineens gelast de serre, de aanbouw en de tuinmuur vóór 20 april 2020 te verwijderen en verwijderd te houden. Voorts heeft het college [verzoeker] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 ineens gelast de toegangspoort vóór 20 april 2020 te verwijderen. Bij besluit van 26 november 2020 heeft het college het besluit van 26 februari 2020 gehandhaafd. Gelet op de door de rechtbank getroffen voorlopige voorziening eindigt de begunstigingstermijn op 8 september 2022. Omdat [verzoeker] na afloop van de door de rechtbank getroffen voorlopige voorziening het risico loopt dwangsommen te verbeuren, heeft [verzoeker] de voorzieningenrechter verzocht om de last bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen tot aan de uitspraak van de Afdeling in de bodemprocedure.
    3.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.3a, eerste lid, van de Wabo heeft overtreden. Volgens [verzoeker] heeft de rechtbank daarbij ten onrechte onder verwijzing naar haar uitspraak van 28 juli 2022 in zaak nr. 20/2825 geoordeeld dat niet een omgevingsvergunning van rechtswege voor de bouw van de bouwwerken is ontstaan. [verzoeker] verwijst naar de gronden die hij heeft aangevoerd bij het door hem tegen die rechtbankuitspraak ingestelde hoger beroep waarop de Afdeling nog niet heeft beslist. Daarnaast is geen sprake van een overtreding, omdat de bouwwerken in overeenstemming zijn met de op grond van het bestemmingsplan geldende bouwregels, zo betoogt [verzoeker]. Verder wijst [verzoeker] erop dat hij op 26 mei 2020 omgevingsvergunningen heeft aangevraagd voor het bouwen van de bouwwerken en dat de weigering van het college om die omgevingsvergunningen te verlenen nog niet in rechte vaststaat.
    3.1.    Op 21 maart 2018 heeft het college een door [verzoeker] ingediend aanvraagformulier ‘Beoordeling schetsplan voor de activiteit bouwen’ ontvangen waarbij [verzoeker] het college heeft verzocht om zijn plannen voor een serre, een tuinmuur en een toegangspoort te toetsen aan het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand. In haar uitspraak in zaak 20/2825 heeft de rechtbank vastgesteld dat het college de mogelijkheid biedt een schetsplan in te dienen om te onderzoeken of een bouwplan haalbaar is en dat op de website van de gemeente staat: "Met de resultaten hiervan kunt u vervolgens een formele aanvraag omgevingsvergunning indienen. Als de aanvraag gelijk is aan het schetsplan kunnen wij deze sneller afhandelen." Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht en op juiste gronden geoordeeld dat deze aanvraag niet als een aanvraag voor verlening van een omgevingsvergunning kan worden aangemerkt, dat [verzoeker] er niet gerechtvaardigd op heeft mogen vertrouwen dat voor het college duidelijk was dat [verzoeker] met deze aanvraag een omgevingsvergunning had aangevraagd en dat dus niet een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. De stelling van [verzoeker] dat de bouwwerken in overeenstemming zijn met de op grond van het bestemmingsplan geldende bouwregels laat onverlet dat [verzoeker] voor het bouwen van de bouwwerken niet over de benodigde omgevingsvergunning beschikt als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het college bij besluiten van 23 september 2020 heeft geweigerd om de door [verzoeker] op 26 mei 2020 aangevraagde omgevingsvergunningen te verlenen, dat het college die weigering in bezwaar heeft gehandhaafd en dat de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep ongegrond heeft verklaard bij haar uitspraak van 28 juli 2022 in zaak nr. 21/2554. Dat [verzoeker] tegen die rechtbankuitspraak hoger beroep heeft ingesteld, laat onverlet dat hij niet over de benodigde omgevingsvergunning beschikt. Gelet daarop geeft het betoog geen aanleiding om de aan [verzoeker] opgelegde last te schorsen.
    4.       [verzoeker] betoogt dat het college bij het nemen van het besluit van 26 november 2020 ten onrechte is voorbijgegaan aan de omstandigheid dat de aanbouw eind mei 2020 is verwijderd. [verzoeker] voert aan dat hij het college in de bezwaarfase op deze omstandigheid heeft gewezen.
    4.1.    Het college betwist niet dat [verzoeker] de aanbouw eind mei 2020 heeft verwijderd, maar heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat een dwangsom van € 20.000,00 passend is bij de geconstateerde overtredingen ten aanzien van de serre en de tuinmuur. Al omdat [verzoeker] dit standpunt van het college niet heeft weersproken en vaststaat dat de serre en de tuinmuur nog niet zijn verwijderd, geeft het betoog de voorzieningenrechter geen aanleiding om de aan [verzoeker] opgelegde last te schorsen, dan wel de hoogte van de dwangsom van € 20.000,00 bij wijze van voorlopige voorziening te wijzigen.
    5.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat het afbreken van de bouwwerken voor hem onevenredig bezwarend zal zijn. [verzoeker] voert aan dat hij in de veronderstelling verkeert dat een omgevingsvergunning van rechtswege voor de bouw van de bouwwerken is verleend en dat het tegendeel nog niet in rechte is komen vast te staan. Verder voert [verzoeker] aan dat de bouwwerken waarop de last ziet ten dienste staan aan activiteiten, te weten het verbouwen van druiven en hop, die volgens de rechtbankuitspraak in zaak nr. 20/6668 in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan. Bovendien is één van de bouwwerken waarop de last ziet al hangende de bezwaarprocedure verwijderd, zodat de opgelegde last te verstrekkend is. Voor zover de bouwwerken in de toekomst worden gebruikt op een met het bestemmingsplan strijdige wijze, is het college bevoegd daartegen op te treden, aldus [verzoeker]. [verzoeker] benadrukt dat het verwijderen van de bouwwerken onevenredig is, omdat sprake is van financieel nadeel, terwijl de bouwwerken ten dienste staan van de wijngaard die op grond van het bestemmingsplan is toegestaan.
    5.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    5.2.    Gelet op wat hiervoor onder 3.1 is overwogen, is er geen omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan. Dat [verzoeker] van het tegendeel is uitgegaan, komt voor zijn rekening en risico. Voor zover het betoog van [verzoeker] zo moet worden begrepen dat hij zich beroept op concreet zicht op legalisatie, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Ten tijde van het besluit van 26 november 2020 had het college al geweigerd om [verzoeker] omgevingsvergunningen voor de bouw van de bouwwerken te verlenen. Die weigering ligt niet ter toetsing voor in de procedure over de handhaving. Alleen als op voorhand duidelijk is dat die weigering in rechte geen stand zal houden en de omgevingsvergunningen niet geweigerd mochten worden, zou in de handhavingsprocedure concreet uitzicht op legalisatie kunnen worden aangenomen. Die situatie doet zich naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet voor. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat de rechtbank in haar uitspraak in zaak nr. 21/2554 heeft geoordeeld dat de bouwplannen van [verzoeker] in strijd zijn met het bestemmingsplan, al omdat [verzoeker] geen agrarisch bedrijf op het perceel exploiteert. Dat de rechtbank in haar uitspraak in zaak nr. 20/6668 heeft overwogen dat het telen van druiven en hop niet in strijd is met het bestemmingsplan, brengt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet met zich dat, in weerwil van wat de rechtbank in haar uitspraak in zaak nr. 21/2554 heeft geoordeeld, moet worden aangenomen dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Voor zover de last op de aanbouw ziet, hoeft [verzoeker] geen kosten te maken om aan de last te kunnen voldoen, omdat hij de aanbouw al heeft verwijderd. In de enkele omstandigheid dat de verwijdering van de serre, de tuinmuur en de toegangspoort kosten met zich zal brengen, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen grond gelegen om handhavend optreden in dit geval onevenredig te achten. Gelet hierop geeft ook dit betoog geen aanleiding om de aan [verzoeker] opgelegde last te schorsen.
    6.       Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de oplegging van de last rechtmatig is. Daarom ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om in afwachting van de uitspraak in de bodemprocedure de last te schorsen of een andere voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter zal daarom het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening afwijzen. De voorzieningenrechter merkt hierbij nog op dat het college ter zitting heeft toegezegd dat het tot twee weken na de dag waarop de voorzieningenrechter deze uitspraak heeft gedaan niet zal controleren of aan de last is voldaan.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2022
    610