ECLI:NL:RVS:2021:2930, Raad van State, 22-12-2021, 202005540/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 maart 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend optreden tegen onder meer de dam met duiker en beschoeiing aan de zuidzijde van het perceel [locatie 1] te Nieuwersluis, afgewezen. [appellant sub 1] woont op de [locatie 2] te Nieuwersluis. Het perceel aan de [locatie 1] grenst hieraan. Ten tijde van de besluiten was dit laatste perceel in eigendom van [appellant sub 2]. Voor de ontsluiting van dit perceel aan de zuidzijde is er een dam met duiker aangelegd. [appellant sub 1] ervaart overlast van het (zwaar) verkeer dat gebruik maakt van de ontsluiting van het perceel over de dam en dat vervolgens over de relatief smalle weg in het verlengde van haar perceel rijdt. Zij heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen de dam met duiker.

202005540/1/R4.
    Datum uitspraak: 22 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Nieuwersluis, gemeente Stichtse Vecht,
    2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Nieuwersluis, gemeente Stichtse Vecht,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 augustus 2020 in zaken nrs. 19/1108 en 20/323 in het geding tussen:
    [appellant sub 1],
    [appellant sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 maart 2017 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend optreden tegen onder meer de dam met duiker en beschoeiing aan de zuidzijde van het perceel [locatie 1] te Nieuwersluis, afgewezen.
    Bij besluiten van 7 februari 2019 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het verzoek om handhavend optreden alsnog toegewezen en aan [appellant sub 2] gelast de dam met duiker en de daarbij geplaatste beschoeiing te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 24 juli 2019 heeft het college een tweede verzoek van [appellant sub 1] om handhavend optreden tegen het aanleggen en verbreden van de dam met duiker, afgewezen.
    Bij besluit van 9 december 2019 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 2 april 2020 is het college overgegaan tot invordering van een verbeurde dwangsom.
    Bij uitspraak van 24 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] ingestelde beroep tegen het besluit van 7 februari 2019 en het door [appellant sub 1] ingestelde beroep tegen het besluit van 9 december 2019, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [appellant sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 november 2021, waar [appellant sub 1], bijgestaan door [gemachtigde], [appellant sub 2], bijgestaan door mr. L. Haver Droeze, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Ralović en W. van der Lee,  zijn verschenen. Verder zijn [partijen], de nieuwe eigenaren van het perceel aan de [locatie 1] te Nieuwersluis, eveneens bijgestaan door mr. L. Haver Droeze, ter zitting verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 1] woont op de [locatie 2] te Nieuwersluis. Het perceel aan de [locatie 1] grenst hieraan. Ten tijde van de besluiten was dit laatste perceel in eigendom van [appellant sub 2]. Voor de ontsluiting van dit perceel aan de zuidzijde is er een dam met duiker aangelegd. [appellant sub 1] ervaart overlast van het (zwaar) verkeer dat gebruik maakt van de ontsluiting van het perceel over de dam en dat vervolgens over de relatief smalle weg in het verlengde van haar perceel rijdt. Zij heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen de dam met duiker.
    Bij besluit van 7 februari 2019 heeft het college [appellant sub 2] op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor het bouwen van een bouwwerk zonder een omgevingsvergunning gelast om de dam met duiker en de aldaar aanwezige beschoeiing te verwijderen en verwijderd te houden. Indien [appellant sub 2] de lastgeving niet of onvolledig zou uitvoeren, verbeurde hij een dwangsom van € 2.000,- ineens. Ten tijde van dit besluit was aan beide kanten van de dam beschoeiing aanwezig. Om te voldoen aan de opgelegde last onder dwangsom heeft [appellant sub 2] de beschoeiing rechts van de dam (aan de kant van het perceel van [appellant sub 1]) binnen de begunstigingstermijn verwijderd. Het college stelt dat [appellant sub 2] een dwangsom heeft verbeurd voor het niet tijdig verwijderen van de beschoeiing links van de dam. [appellant sub 2] heeft die beschoeiing daarna alsnog verwijderd.
    [appellant sub 1] wil dat het college een nieuwe last onder dwangsom oplegt, gericht op het verwijderen van de dam met duiker. Het college heeft dit verzoek afgewezen.
    De rechtbank heeft de beroepen van onderscheidenlijk [appellant sub 2] en [appellant sub 1] ongegrond verklaard. Zowel [appellant sub 2] als [appellant sub 1] hebben hoger beroep ingesteld. Het hoger beroep van [appellant sub 2] heeft betrekking op de last onder dwangsom en de invorderingsbeschikking. Het hoger beroep van [appellant sub 1] gaat over het niet handhavend optreden tegen de dam met duiker.
    De eigendom van het perceel aan de [locatie 1] is inmiddels overgegaan op Hoek en Broekhuizen.
    Belanghebbendheid [appellant sub 1]
    2.       Naar aanleiding van het betoog van [appellant sub 2] dat de rechtbank heeft miskend dat [appellant sub 1] geen belanghebbende is, overweegt de Afdeling dat haar belanghebbendheid als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht voortvloeit uit het feit dat zij eigenaar is van een aangrenzend perceel. Bij een aangrenzend perceel wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn (zie de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1671). De rechtbank heeft [appellant sub 1] daarom terecht als belanghebbende aangemerkt.
    Last onder dwangsom
    3.       [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. In dit verband voert hij aan dat de dam met duiker, de beschoeiing en de stuw niet als samengesteld bouwwerk kunnen worden aangemerkt, omdat ze niet constructief met elkaar zijn verbonden. [appellant sub 2] betoogt dat de stuw een vrijstaande waterhuishoudkundige voorziening is en niet kan worden aangemerkt als beschoeiing. Daarnaast zijn voor de aanleg van de stuw in 2008 een omgevingsvergunning en ontheffing verleend, zodat het college volgens hem ook om die reden niet handhavend kon optreden tegen de stuw. [appellant sub 2] stelt ook dat inmiddels een omgevingsvergunning is verleend voor een stuw die op afstand van de dam met duiker wordt geplaatst. Verder betoogt hij dat de beschoeiing op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel dertien, van bijlage II, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) gezien kan worden als een constructie voor het overbruggen van een terreinhoogteverschil van niet meer dan 1 m die niet hoger is dan het aansluitende terrein, waarvoor geen vergunning nodig is.
    3.1.    Het begrip bouwwerk is in de Wabo als zodanig niet omschreven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3132, kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting worden gezocht bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren". Indien hieraan is voldaan, is er sprake van een bouwwerk.
    3.2.    De rechtbank heeft overwogen dat de dam met duiker en de beschoeiing aan beide kanten van de dam aan de criteria van een bouwwerk voldoen, omdat sprake is van een constructie van enige omvang en plaatsgebondenheid. De rechtbank heeft ook overwogen dat de beschoeiing aan beide kanten van de dam uit een raamwerk van palen en planken bestaat die deels boven het water uitsteken, die onderling verbonden zijn en zijn verankerd in de grond. Verder heeft de rechtbank overwogen dat op de foto’s bij de constateringsrapporten te zien is dat de beschoeiingen zijn aangebracht rond de duiker en op die manier samen met de dam zijn bedoeld om het gedempte gedeelte van de sloot op zijn plaats te houden en de duiker vrij te houden. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellant sub 2] desgevraagd erkend dat de beschoeiing links van de dam, door hem stuw genoemd, tegen de dam is geplaatst, zodat er niet apart een beschoeiing hoefde te worden geplaatst tegen het afkalven van de dam. Met de rechtbank is de Afdeling, in het verlengde van eerdere uitspraken van de Afdeling, zoals de uitspraak van 22 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX5248, r.o. 2.2.1) en de uitspraak van 14 januari 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BG9743, r.o. 2.3), van oordeel dat het samenstel van de dam met duiker en beschoeiingen een constructie van enige omvang vormt die plaatsgebonden is, zodat sprake is van een bouwwerk. De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor dat bouwwerk op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo een omgevingsvergunning nodig is en dat die vergunning ten tijde van belang nog niet was verleend. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
    3.3.    Het betoog van [appellant sub 2] dat in 2008 al vergunning is verleend voor de stuw links van de dam kan hem niet baten. Ter zitting is aan de hand van de tekeningen bij die vergunning vastgesteld dat de vergunning geen betrekking heeft op de werken waarop de last onder dwangsom ziet en dat de vergunning uit 2008 bovenal geen betrekking heeft op het houtwerk links van de dam. Dat inmiddels een omgevingsvergunning is verleend voor een stuw die op afstand van de dam met duiker wordt geplaatst, kan [appellant sub 2] evenmin baten, omdat de onderhavige procedure geen betrekking heeft op die stuw. Ten aanzien van de in 2008 verleende ontheffing van de Keur heeft het college zich in de schriftelijke uiteenzetting terecht op het standpunt gesteld dat die ontheffing onverlet laat dat voor de dam met duiker en beschoeiing ook een omgevingsvergunning bouwen nodig is.
    3.4.    Ten aanzien van de stelling dat de beschoeiing vergunningvrij is, heeft het college in het besluit van 7 januari 2019 al terecht vermeld dat weliswaar sprake is van een constructie voor het overbruggen van een terreinhoogteverschil van niet meer dan één meter als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel 13, van bijlage II van het Bor, maar dat de dam met duiker is gebouwd en gelegen binnen het beschermd dorpsgezicht. Hierdoor is het bouwen op grond van artikel 4a, tweede lid, aanhef en onder b, aanhef en onder 4, van bijlage II van het Bor immers niet vergunningvrij. Op grond van deze bepaling zijn de artikelen 2 en 3 namelijk slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in een beschermd stads- of dorpsgezicht, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, of artikel 3 voor zover het betreft een bouwwerk op gronden die onderdeel zijn van openbaar toegankelijk gebied. Van openbaar toegankelijk gebied als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor is volgens het college geen sprake, omdat de dam met duiker is gelegen op grond die in eigendom is van [appellant sub 2] en omdat de dam uitsluitend ten dienste staat van de ontsluiting van zijn perceel. De Afdeling ziet geen aanleiding voor een ander oordeel.
    3.5.    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat voor de dam met duiker en beschoeiing een omgevingsvergunning nodig is en dat daarvoor ten tijde van belang nog geen vergunning was verleend. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college bevoegd was ter zake handhavend op te treden. Het betoog slaagt niet.
    4.       [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij ten onrechte als overtreder is aangemerkt. Hij stelt dat hij geen eigenaar is van de dam met duiker. [appellant sub 2] betoogt dat de dam met duiker en de beschoeiing weliswaar aanwezig zijn in een watergang die gedeeltelijk zijn eigendom is, maar dat deze waterhuishoudkundige voorzieningen zijn geplaatst door en in opdracht van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht en nooit aan hem in eigendom zijn overgedragen. Hetzelfde geldt volgens [appellant sub 2] voor de stuw die door Waternet links van de dam met duiker is geplaatst. [appellant sub 2] voert aan dat hij op verzoek van Waternet een vergunning en ontheffing heeft aangevraagd, omdat hij eigenaar is van het oostelijke deel van de watergang. Nu [appellant sub 2] geen eigenaar is van de voorzieningen is hij ten onrechte als overtreder aangemerkt.
    4.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk."
    4.2.    Het college heeft de last onder meer gebaseerd op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Voor de vraag of [appellant sub 2] overtreder is van dat verbod is van belang of hij de dam met duiker en beschoeiing heeft gebouwd of daarvoor verantwoordelijk kan worden gehouden. Ter zitting is gebleken dat niet in geschil is dat [appellant sub 2] in ieder geval de beschoeiing rechts van de dam met duiker heeft geplaatst. Verder heeft [appellant sub 2] in 2008 een ontheffing van de Keur aangevraagd voor onder meer het verplaatsen van de dam en het aanbrengen van een duiker. In het besluit van 7 februari 2019 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de dam met duiker op grond in eigendom van [appellant sub 2] ligt, dat de dam uitsluitend ten dienste van zijn perceel staat en dat Waternet de werkzaamheden aan de dam met duiker niet zonder goedkeuring van [appellant sub 2] kon uitvoeren, zodat [appellant sub 2] toestemming heeft gegeven voor de uitvoering van die werkzaamheden. De dam met duiker en beschoeiing is derhalve met medewerking en goedkeuring van [appellant sub 2] gebouwd op zijn perceel, zodat het college hem terecht als overtreder heeft aangemerkt. De rechtbank is terecht tot datzelfde oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    6.       [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet handhavend mocht optreden, omdat het college ook niet optreedt tegen andere dammen en duikers in de omgeving waarvoor ook geen vergunning is verleend.
    6.1.    [appellant sub 2] heeft in het bezwaar tegen de invordering een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Hij heeft in verband daarmee foto’s van andere dammen en duikers overgelegd. De rechtbank heeft overwogen dat dit aspect betrekking heeft op de rechtmatigheid van het opleggen van de last onder dwangsom en daarom in de procedure tegen de last had moeten worden aangevoerd.
    6.2.    Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb had het beroep tegen de last onder dwangsom ook betrekking op de beschikking tot invordering van de verbeurde dwangsom. Nu sprake was van één beroepsprocedure had de rechtbank de grond moeten opvatten als ook gericht tegen de last onder dwangsom. De rechtbank heeft de grond daarom ten onrechte niet inhoudelijk behandeld. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat de door [appellant sub 2] overgelegde foto’s niet aannemelijk maken dat sprake is van gelijke gevallen en dat die dammen en duikers zonder vergunning zijn opgericht en dat voor zover dat wel zo is, het college daartegen niet handhavend optreedt als het van de overtreding op de hoogte is. Het college heeft in verweer bij de rechtbank aangegeven dat het voor het college niet mogelijk is tegen alle overtredingen ambtshalve op te treden. Daarbij heeft het college bij de rechtbank gesteld dat [appellant sub 2] inmiddels op 8 mei 2020 een verzoek om handhaving heeft ingediend en dat dit verzoek door het college met in achtneming van het gelijkheidsbeginsel wordt behandeld. [appellant sub 2] heeft in hoger beroep geen gronden aangevoerd die aan dit verweer van het college afbreuk doen. Gelet op het vorenstaande kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen.
    Invorderingsbeschikking
    7.       [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de stuw geen onderdeel vormde van de last onder dwangsom, zodat geen dwangsom is verbeurd. Voor zover de stuw wel onderdeel uitmaakt van de last stelt [appellant sub 2] zich op het standpunt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden bestaan, waardoor het volledig invorderen van de dwangsom onredelijk is. In dit verband stelt hij dat hem niet kan worden aangerekend dat de stuw na afloop van de begunstigingstermijn is verwijderd, omdat pas na afloop van die termijn duidelijk is geworden dat de stuw volgens het college onderdeel uitmaakte van de last. Hij heeft de stuw op dat moment direct verwijderd. Ook stelt [appellant sub 2] dat het college ten onrechte geen onderscheid heeft gemaakt tussen de verschillende overtredingen en dat hij de beschoeiing wel tijdig heeft verwijderd. [appellant sub 2] verwijst in deze naar de uitspraken van de Afdeling van 25 augustus 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1905) en 1 september 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1962).
    7.1.    De last onder dwangsom in het besluit van 7 februari 2019 ziet op het verwijderen van de dam met duiker en de aldaar aanwezige beschoeiing. [appellant sub 2] mocht er daarom niet van uitgaan dat hiermee niet ook de beschoeiing links van de dam met duiker werd bedoeld. Dit blijkt ook uit het constateringsrapport van 31 januari 2019 waarnaar in dit besluit expliciet wordt verwezen. Op de foto’s in het constateringsrapport staat de beschoeiing links en rechts van de dam (in het rapport noord- en zuidzijde genoemd). Bij de beschoeiing links van de dam staat "Noordzijde dam met duiker en beschoeiing (stuw)". Vaststaat dat [appellant sub 2] deze beschoeiing pas na afloop van de begunstigingstermijn heeft verwijderd. Ook staat vast dat de dam met duiker onderdeel uitmaakte van de last en dat deze evenmin is verwijderd. Er is daarom van rechtswege een dwangsom verbeurd.
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:802) dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    7.3.    Dat [appellant sub 2], naar hij stelt, zich er niet van bewust was dat de beschoeiing links van de dam, door [appellant sub 2] stuw genoemd, onderdeel uitmaakte van de last, levert geen bijzondere omstandigheid op zoals bedoeld onder 7.2. Ook het feit dat [appellant sub 2] de beschoeiing rechts van de dam (zuidzijde) tijdig heeft verwijderd, kan niet als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 18 maart 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:802, r.o. 4.2) is het enkele feit dat gedeeltelijk aan de last is voldaan in beginsel onvoldoende voor het oordeel dat het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. De beschoeiing links van de dam (noordzijde), door [appellant sub 2] stuw genoemd, maakt een wezenlijk onderdeel uit van de last, zodat het college de volledige dwangsom heeft kunnen invorderen. Een vergelijking met de door [appellant sub 2] ter zitting genoemde, onder 7 vermelde, uitspraken gaat niet op. In de uitspraak van 25 augustus 2021 ging het om meerdere overtredingen, waaraan één dwangsom was verbonden, en was op verschillende punten aan de opgelegde last voldaan. In de onderhavige procedure betreft het één overtreding, namelijk het zonder omgevingsvergunning bouwen van de dam met duiker en beschoeiing aan beide kanten , waarvoor een last onder dwangsom is opgelegd. Het gaat hier niet om een deelbare last. Verder was de bijzondere omstandigheid in de uitspraak van 1 september 2021 gelegen in het feit dat het college niet had aangegeven op welke wijze de maximale hoogte van het in die zaak aan de orde zijnde hekwerk moest worden bepaald, zodat om die reden niet volledig aan de last was voldaan. Ook deze situatie is niet vergelijkbaar. In de onderhavige procedure heeft het college duidelijk vermeld waarop de last betrekking heeft. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in het betoog van [appellant sub 2] geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoger beroep [appellant sub 1]
    8.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college naar aanleiding van haar tweede verzoek opnieuw handhavend had moeten optreden tegen de dam met duiker. Zij stelt dat deze illegaal is aangelegd in opdracht van [appellant sub 2] en later is uitgebreid tot 7,5 m breed. [appellant sub 1] stelt dat sprake is van een constructie, omdat de buizen met verlijmde koppelstukken aan elkaar moeten zijn verbonden. Ook de bielzen achter de duiker vormen volgens haar een samenhangend geheel met de duiker. Verder betoogt [appellant sub 1] dat de dam ten onrechte wordt gebruikt als toegang tot het perceel van [appellant sub 2].
    8.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de dam met duiker geen constructie vormt als bedoeld in de uitleg van het begrip bouwwerk, zoals onder 3.1 is vermeld. Bij de dam waarin een duiker is gelegd, is geen sprake van met elkaar verbonden elementen die samen een constructie vormen. De lagen zand, het antiworteldoek en puingranulaat zijn aangebracht om de duiker vrij te houden, maar functioneren niet als één geheel met de duiker. De kleine verticale paaltjes zijn evenmin verbonden met de duiker. Verder overweegt de rechtbank dat zij aan de hand van de overgelegde foto’s niet heeft kunnen vaststellen dat de twee bielzen zijn bedoeld om de duiker te verankeren, zodat zij het college volgt in het standpunt dat de bielzen onderdeel uitmaken van een nog te realiseren hekwerk waarvoor een omgevingsvergunning is gevraagd. De rechtbank is daarom tot het oordeel gekomen dat het aanleggen van de dam met duiker niet is te kwalificeren als het bouwen van een bouwwerk zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Hierdoor is dan ook geen omgevingsvergunning nodig, zodat het college niet bevoegd is om ter zake handhavend op te treden, aldus de rechtbank.
    8.2.    De rechtbank is, met de onder 8.1 vermelde motivering, terecht tot de conclusie gekomen dat de dam en duiker geen samengesteld bouwwerk is, waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Het college was daarom niet bevoegd daartegen handhavend op te treden. De stelling dat de bielzen dienen ter ondersteuning van de dam met duiker is door [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt en door [appellant sub 2] betwist. De bielzen zijn volgens hem geplaatst ten behoeve van een hekwerk. Ook het college stelt zich op dit standpunt. In hetgeen door [appellant sub 1] naar voren is gebracht, ziet de Afdeling geen grond om aan dit standpunt te twijfelen. Aan het betoog van [appellant sub 1] ter zitting dat sprake moet zijn van een constructie, alleen al omdat de dam met duiker bij gebruik anders zou instorten, gaat de Afdeling voorbij omdat het uitgaat van een veronderstelling en geen basis heeft in de feiten ter plaatse. In het door [appellant sub 1] gestelde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de aangevallen uitspraak op dit punt onjuist is.
    8.3.    Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat de dam ten onrechte als uitrit wordt gebruikt, valt het buiten de omvang van dit geding, dat ziet op het besluit van het college om niet handhavend op te treden tegen de dam en de duiker. In beroep bij de rechtbank heeft [appellant sub 1] zich tegen dat besluit gekeerd, maar zij heeft daarbij niet aangevoerd dat het college het verzoek te beperkt heeft opgevat en ten onrechte niet is opgetreden tegen het gebruik van de dam als uitrit.
    Overigens heeft het college ter zitting naar voren gebracht dat het op basis van de Algemene Plaatselijke Verordening 2014 vergunning heeft verleend voor de uitweg. Een aanlegvergunning is volgens het college niet nodig. Ook heeft het college gesteld dat het perceel volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Nieuwersluis" de bestemming "Agrarisch" heeft en dat de uitrit ten dienste staat van die bestemming. Er is volgens het college dan ook geen strijd met de gebruiksregels van dat bestemmingsplan.
    8.4.    Het betoog slaagt niet.
    Slotoverwegingen
    9.       De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer,
    in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2021
    628