ECLI:NL:RBLIM:2022:6666, Rechtbank Limburg, 30-08-2022, ROE 22/1611 en ROE 22/1612
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om een voorlopige voorziening hangende bezwaar tegen lasten onder dwangsom voor het bouwen van schuilgelegenheden en de buitenopslag van hooi. Verweerder heeft de last in redelijkheid aan beide verzoekers kunnen opleggen, omdat zij alle twee als overtreder aangemerkt kunnen worden. Verweerder heeft beide gedragingen terecht als overtreding aangemerkt. Er is geen aanleiding om van handhaving af te zien. De begunstigingstermijn is niet te kort en de dwangsommen zijn niet te hoog. Het verzoek wordt dan ook afgewezen.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 22/1611 en 22/1612
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 augustus 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam 1] en [naam 2] , uit [woonplaats 1] en [woonplaats 2] , verzoekers
    (gemachtigde: mr. drs. C.M.J.E.P. Meerts),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roerdalen (het college)
      (gemachtigde: mr. [naam gemachtigde] ).
    
    
    
  
  
    Inleiding 
    1. In deze uitspraak beslist de voorlopige voorzieningenrechter op de verzoeken om een voorlopige voorziening voor het opleggen van lasten onder dwangsom vanwege het zonder omgevingsvergunning bouwen en in stand houden van zeven schuilgelegenheden en het zonder omgevingsvergunning opslaan van hooi op het perceel, kadastraal bekend als gemeente Sint Odiliënberg, [perceelaanduiding] (het perceel). 
    
    
      1.1.
      Met de besluiten van 21 juli 2022 heeft het college de lasten aan verzoekers opgelegd. Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 16 augustus 2022 op zitting behandeld. Verzoekers en het college hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    2. Verzoekers zijn mede-eigenaars van onderhavig perceel. Een toezichthouder van de gemeente heeft naar aanleiding van een klacht op 10 augustus 2021 een controle op dat perceel uitgevoerd. Daarbij is geconstateerd dat er vier schuilgelegenheden zijn gebouwd met ieder een oppervlakte van 60 m². Omdat de schuilgelegenheden zonder de vereiste omgevingsvergunning zijn gebouwd, heeft het college bij brief van 10 augustus 2021 aan de heer [naam 2] verzocht om binnen vier weken de schuilgelegenheden te verwijderen of een aanvraag om een omgevingsvergunning hiervoor in te dienen. 
    
    3. Vervolgens heeft een toezichthouder van de gemeente op 22 februari 2022 en 
    4 april 2022 hercontroles op het perceel uitgevoerd en daarbij geconstateerd dat het perceel voor het houden van ongeveer 70 pony’s wordt gebruikt. Ook is geconstateerd dat op het perceel zeven schuilgelegenheden zijn opgericht en dat het perceel voor de buitenopslag van hooi wordt gebruikt. Gelet op de constateringen van de toezichthouder heeft het college bij brief van 7 juni 2022 verzoekers medegedeeld voornemens te zijn om een last onder dwangsom op te leggen. Daarbij heeft het college aangegeven dat het onderhavige perceel is gelegen in het bestemmingsplan ‘Buitengebied Roerdalen – 2de herziening’ (het bestemmingsplan), vastgesteld op 21 april 2016, met onder andere als enkelbestemming ‘Agrarisch met waarden - Landschapswaarden – 1’. Het oprichten van schuilgelegenheden is volgens het college strijdig met de planregels behorende bij dit bestemmingsplan, omdat het niet is toegestaan om gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, buiten het bouwvlak te bouwen. Er is op het perceel geen bouwvlak aanwezig. De buitenopslag van hooi is ook in strijd met het bestemmingsplan, omdat buitenopslag buiten het bouwvlak evenmin toegestaan. Het college ziet geen mogelijkheden om van het bestemmingsplan af te wijken ten behoeve van het verlenen van een omgevingsvergunning. 
    
    4. In de bestreden besluiten heeft het college verzoekers opgedragen de geconstateerde overtredingen ongedaan te maken. 
    
      Volgens het college is ten aanzien van de schuilgelegenheden sprake van handelen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, dan wel met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen bestuursrecht (Wabo). Het college heeft opgedragen deze overtreding te beëindigen en beëindigd houden, op straffe van een dwangsom van € 15.000,- ineens. Verbeuring van de dwangsom kan worden voorkomen door de schuilgelegenheden vóór 22 oktober 2022 af te breken. 
      Ten aanzien van het hooi is volgens het college sprake van handelen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
      Het college heeft opgedragen deze overtreding te beëindigen en beëindigd houden, op straffe van een dwangsom van € 1.250,- per constatering, met een maximum van € 5.000,-. Verbeuring van dwangsommen kan worden voorkomen door vóór 22 augustus 2022 de buitenopslag van hooi te staken en gestaakt te houden.
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    5. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
    
    
      
        De voorlopige voorzieningenprocedure
      
    
    
    6. Uitgangspunt van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is dat het maken van bezwaar of beroep de werking van een besluit niet opschort. Met andere woorden: het besluit blijft van kracht ook als er bezwaar tegen is gemaakt of beroep is ingesteld. Die hoofdregel kan worden doorbroken door het treffen van een voorlopige voorziening. De mogelijkheid daartoe is geregeld in artikel 8:81 van de Awb. In dat artikel is verwoord dat als tegen een besluit bezwaar is ingesteld, de voorzieningenrechter op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. De verzoeker moet dus goede redenen hebben die maken dat hij de beslissing op bezwaar niet kan afwachten en een uitzondering op de hoofdregel dat het bezwaar de uitvoering van het besluit niet schorst, rechtvaardigen. 
    
    
    
      
        Onverwijlde spoed (spoedeisend belang bij voorlopige voorziening)
      
    
    
    7. De begunstigingstermijn voor de buitenopslag loopt af op 22 augustus 2022. Namens het college is telefonisch aan de rechtbank medegedeeld dat de begunstigingstermijn wordt opgeschort tot na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Omdat verzoekers na afloop van de begunstigingstermijn dwangsommen kunnen verbeuren, is het spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening hiermee gegeven.
    
    8. In deze procedure ligt de vraag voor of de bestreden besluiten in bezwaar naar verwachting in stand zullen blijven.
    
    
      
        Is er sprake van een overtreding?
      
    
    
    9. Tussen partijen is niet in geschil dat ten aanzien van de schuilgelegenheden sprake is van een overtreding. Verzoekers betwisten wel dat het aanwezige hooi er niet mag liggen. Volgens verzoekers betreft het geen (buiten)opslag, omdat het hooi bestemd is voor de aanwezige pony’s. 
    
    
      9.1.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat het begrip ‘buitenopslag’ in het bestemmingsplan niet nader gedefinieerd is. Ook wordt er in het bestemmingsplan voor de betekenis van dit begrip niet naar enig voorschrift verwezen. Gelet hierop moet er voor de uitleg van dit begrip aansluiting bij het algemeen spraakgebruik worden gezocht. In Van Dale wordt het begrip ‘opslag’ gedefinieerd als het opslaan van goederen, gegevens et cetera en onder ‘opslaan’ wordt begrepen het opbergen om te bewaren. 
      
    
    
      9.2.
      Gelet op de controlerapporten van 22 februari 2022 en 4 april 2022 is de voorzieningenrechter van oordeel dat sprake is van buitenopslag van hooi. Op deze foto’s is te zien dat op het perceel meerdere rijen hooibalen gewikkeld in plastic zijn opgestapeld. Gelet op de hoeveelheid hooibalen is het niet aannemelijk dat het hier voer betreft dat de pony’s onmiddellijk zullen nuttigen. Het is bovendien ingepakt in plastic, zodat het niet gebruiksklaar is. De voorzieningenrechter acht daarmee de conclusie gerechtvaardigd dat het hooi daar ligt om (voorlopig) te bewaren. Ter zitting heeft de gemachtigde van verzoekers gesteld dat er inmiddels minder hooi op het perceel aanwezig is. Dit maakt niet dat er ten tijde van de last onder dwangsommen geen sprake was van een overtreding. Indien er inmiddels zodanig weinig hooi ligt dat niet meer van opslag gesproken kan worden, kan dit bovendien in de beslissing op bezwaar worden meegenomen. 
      
      
        
          Is het onredelijk om aan de heer [naam 2] een last op te leggen?
        
      
      
      
        10.	Verzoekers hebben erop gewezen dat de heer [naam 2] weliswaar eigenaar is, maar (nog) geen gebruik maakt van het perceel. 
      
      
    
    
      10.1.
      
        Ter zitting heeft de gemachtigde van verzoekers aangegeven dat hiermee niet wordt betwist dat de heer [naam 2] in beginsel overtreder is, maar dat het onredelijk is de last(en) ook aan hem op te leggen. Ter onderbouwing hiervan hebben verzoekers verwezen naar een uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Roermond van 
        3 maart 2022.
      
      11. De voorzieningenrechter volgt het betoog van verzoekers niet. Op grond van vaste jurisprudentie mag het college ingeval van meerdere overtreders dezelfde lasten opleggen. De uitspraak van de rechtbank Limburg waar verzoekers naar verwijzen maakt dit niet anders, aangezien die zag op een invorderingsprocedure. Daarvan is in dit stadium van de onderhavige procedure echter nog geheel geen sprake. 
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving / concreet zich op legalisatie?
        
      
      
      12. Omdat sprake is van overtredingen is het college bevoegd om handhavend op te treden. Het college moet, gelet op zijn, uit de vaste jurisprudentie van de Afdeling volgende, beginselplicht tot handhaving, van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik maken, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn om dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      13. Verzoekers voeren aan dat ten aanzien van de schuilgelegenheden van handhavend optreden moet worden afgezien, gelet op de mogelijkheid tot legalisatie. Verzoekers hebben ter onderbouwing van dit standpunt het volgende aangevoerd.
      
        
          Zij hebben een omgevingsvergunning voor de schuilgelegenheden aangevraagd. Die is buiten behandeling gesteld, maar hiertegen loopt nog een bezwaarprocedure. Ter zitting hebben zij aangegeven dat zij die procedure op verzoek/aanraden van het college hebben opgestart, omdat bleek dat de gemeente bepaalde stukken over het hoofd gezien had. Het college heeft bovendien nadrukkelijk bevestigd dat hij aan legalisatie van de schuilgelegenheden wil meewerken, mits aan de voorwaarden over de formaat en de uitvoering wordt voldaan. Verder zullen verzoekers de gemeenteraad benaderen om medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan. Ter zitting is uitgelegd dat bedoeld is: wijziging van het bestemmingsplan. 
        
        
          Volgens verzoekers staan er bovendien (inmiddels) nog maar 35 pony’s. De schuilgelegenheden zijn enkel bestemd voor het hobbymatig houden van pony’s. 
        
        
          Het gaat bovendien om negen afzonderlijke percelen, zodat er negen schuilgelegenheden mogen komen en het gaat om een (meerdere?) solitaire percelen, zodat de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 65, vierde lid, van het bestemmingsplan niet van toepassing is. 
        
      
      
    
    
      13.1.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit de door verzoekers genoemde omstandigheden niet blijkt van een concreet zicht op legalisatie van de schuilgelegenheden. Tussen partijen is niet in geschil dat voor het oprichten van de schuilgelegenheden niet alleen een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist, maar tevens op grond van het bepaalde onder c, van dat artikellid, vanwege het feit dat er sprake is van strijd met het bestemmingsplan. 
      
    
    
      13.2.
      Dat er nog een bezwaarschriftprocedure loopt tegen het buiten behandeling stellen van een aanvraag om de benodigde vergunningen te krijgen, maakt niet dat er concreet zicht op legalisatie is. Omdat het hier (onder andere) gaat om een overtreding van de voorschriften van een bestemmingsplan, is op grond van vaste jurisprudentie alleen concreet zicht op legalisatie als er een ontvankelijke aanvraag is ingediend en het college heeft aangegeven mee te willen werken. Uit het feit dat het college verzoekers heeft aangeraden bezwaar te maken tegen het – op formele gronden – buiten behandeling stellen van hun aanvraag kan dat niet als “willen meewerken” worden beschouwd. Van een andere concrete toezegging door het college is evenmin gebleken. De toezegging waar verzoekers op doelden blijkt een e-mail te zijn van een medewerker waarin staat dat kan worden meegewerkt, mits aan alle voorwaarden is voldaan. Van dat laatste is op dit moment geen sprake. Het feit dat verzoekers de gemeenteraad willen benaderen is ook onvoldoende concreet, nu dat a) nog moet gebeuren en b) de wijziging van een bestemmingsplan een langdurig proces is met een nog onzekere uitkomst. 
      
    
    
      13.3.
      Dat er volgens de gemachtigde van verzoekers thans 35 pony’s op het perceel aanwezig zijn, maakt evenmin dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. De voorzieningenrechter overweegt hiertoe dat artikel 65, vierde lid, van het bestemmingsplan het college de mogelijkheid geeft binnenplans af te wijken van de gesteld regels, mits is voldaan aan de aldaar gestelde voorwaarden, aangeduid onder de letters a tot en met o. Onder de letter b is bepaald dat afwijking alleen aan de orde kan zijn bij hobbymatig gehouden dieren. Net als hierboven ten aanzien van de opslag van hooi al overwogen, heeft de rechtbank geen reden eraan te twijfelen dat ten tijde van de controle(s) in ieder geval wel sprake was van 70 dieren. De voorzieningenrechter is het met het college eens dat dit hoe dan ook niet als hobbymatig is te beschouwen. Mochten er inmiddels inderdaad veel minder pony’s staan, dan kan het college hieromtrent in bezwaar een herbeoordeling maken. 
      
    
    
      13.4.
      Ten aanzien van verzoekers stelling dat er feitelijk negen percelen zijn en dat er dus negen schuilgelegenheden zouden mogen staan, overweegt de voorzieningenrechter dat – als dit gevolgd zou moeten worden – er dan ook voor alle negen een omgevingsvergunning nodig is, die er niet zijn. De voorzieningenrechter is niet geheel duidelijk wat verzoekers bedoelen met het verwijzing/beroep op solitaire gronden. De gemachtigde van verzoekers kon hier desgevraagd ter zitting ook geen toelichting (meer) op geven. Ook hieruit blijkt dus niet van concreet zicht op legalisatie. 
      
      
        
          Zijn de begunstigingstermijnen te kort?
        
      
      
      
        14.	Verzoekers voeren aan dat de begunstigingstermijnen te kort zijn. Verzoekers willen ruimere begunstigingstermijnen zodat er geen onomkeerbare handelingen hoeven te worden verricht en geen dwangsommen worden verbeurd voordat op het bezwaar is beslist. Daar komt bij dat het lastig is om personen te vinden die namens verzoekers de schuilgelegenheden en de buitenopslag op een zodanige manier kunnen verwijderen dat zij die naderhand (met vergunning) weer kunnen opbouwen. Bovendien is er, gelet op de belangen, geen reden is om op korte termijn aan de lasten te voldoen. 
      
      
    
    
      14.1.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan nodig is om een overtreding te kunnen beëindigen. In de last onder dwangsom staat dat verzoekers de schuilgelegenheden vóór 22 oktober 2022 moeten afbreken en de buitenopslag van hooi vóór 22 augustus 2022 moeten staken en gestaakt houden. Dit betekent dat verzoekers voor de schuilgelegenheden een begunstigingstermijn van drie maanden en voor de buitenopslag één maand hebben gekregen. Met deze termijnen heeft het college verzoekers naar het oordeel van de voorzieningenrechter genoeg tijd gegeven om de schuilgelegenheden te verwijderen en de buitenopslag te staken. Te meer nu het college verzoekers al eerder over de overtredingen heeft bericht. De heer [naam 2] wist in feite al sinds augustus 2021 dat sprake is van overtredingen en de heer [naam 1] sinds juni 2022. 
      
      
        
          Moet het college een dwangsom per tijdseenheid opleggen en zijn de dwangsommen te hoog? 
        
      
      
      
        15.	Verzoekers stellen zich op het standpunt dat het college geen dwangsommen op een bedrag ineens had moeten vaststellen. Het college had een dwangsom van € 100,- per dag aan de lasten moeten verbinden, nu verzoekers in dat geval ook aan de lasten zouden voldoen. Ook stellen verzoekers dat de dwangsommen te hoog zijn. Met lagere dwangsommen kan het college zijn doel ook bereiken en daarnaast hebben verzoekers geen financieel voordeel behaald. 
      
      
    
    
      15.1.
      Op grond van artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb wordt de dwangsom vastgesteld op een bedrag ineens, op een bedrag per tijdseenheid, dan wel per overtreding van de last. Hieruit volgt dat het college de mogelijkheid heeft om een dwangsom ineens vast te stellen. Dat verzoekers bij een dwangsom van € 100,- per dag aan de lasten zullen voldoen, maakt niet dat het college een dwangsom ineens niet mag vaststellen. Het college heeft bij het bepalen van een dwangsom immers beoordelingsvrijheid. 
      
    
    
      15.2.
      De voorzieningenrechter overweegt verder dat van een dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen. Zoals eerder overwogen heeft het college hierbij beoordelingsvrijheid. De dwangsom voor de zeven schuilgelegenheden bedraagt eenmalig € 15.000,- en de dwangsom voor de buitenopslag bedraagt € 1.250,- per constatering, met een maximum van € 5.000,-. Gelet op het aantal schuilgelegenheden en buitenopslag is de voorzieningenrechter niet gebleken dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding zou staan tot de ernst van de overtreding en het met de ongedaanmaking daarvan te dienen belang. Daar komt bij dat door verzoekers ook niet is onderbouwd waarom de dwangsommen te hoog zijn.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    16. Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat de bestreden besluiten naar verwachting geen stand in de bezwaarprocedure zullen houden. De verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening zullen dan ook worden afgewezen.
    
    17. De voorzieningenrechter acht het wel redelijk om bij wijze van ordemaatregel de begunstigingstermijn van de buitenopslag van hooi te schorsen tot één week na verzending van deze uitspraak, omdat de begunstigingstermijn ten tijde van de uitspraak is verlopen.  Verzoekers krijgen daarmee nog een korte tijd om zelf maatregelen te treffen en alsnog aan de last te voldoen zonder dwangsommen te verbeuren.
    
    18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening af;
    - schorst bij wijze van ordemaatregel de begunstigingstermijn van de buitenopslag van hooi tot één week na verzending van deze uitspraak. 
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.E. Kessels, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr.A. Kloos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2022.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:  30 augustus 2022.
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
  
  
     ECLI:NL:RBLIM:2022:1626.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC5757.