ECLI:NL:RVS:2022:2386, Raad van State, 17-08-2022, 202100525/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas een verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen. [appellant] was ten tijde hier van belang eigenaar en exploitant van een dierencentrum op het perceel aan de [locatie] te Sevenum. Bij brief van 21 oktober 2019 heeft hij bij het college onder meer een verzoek om schadevergoeding ingediend wegens onrechtmatig handelen in verband met een door hem gewenste uitbreiding van zijn bedrijf. Naar aanleiding hiervan heeft het college het in het procesverloop van deze uitspraak vermelde besluit van 27 november 2019 genomen. De rechtbank heeft overwogen dat het bij het college ingediende verzoek om schadevergoeding niet alleen ziet op gedragingen die vóór de inwerkingtreding van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten hebben plaatsgevonden, maar ook op gedragingen die daarna hebben plaatsgevonden.

202100525/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats] (Duitsland),
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 december 2020 in zaak nr. 20/1298 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 november 2019 heeft het college een verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen.
    Bij besluit van 16 april 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tevens heeft de rechtbank een verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.W.M. Pennings, advocaat te Beek, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.M.H. Rongen en M. van der Hek, via een videoverbinding zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] was ten tijde hier van belang eigenaar en exploitant van een dierencentrum op het perceel aan de [locatie] te Sevenum (hierna: het perceel). Bij brief van 21 oktober 2019 heeft hij bij het college onder meer een verzoek om schadevergoeding ingediend wegens onrechtmatig handelen in verband met een door hem gewenste uitbreiding van zijn bedrijf. Naar aanleiding hiervan heeft het college het in het procesverloop van deze uitspraak vermelde besluit van 27 november 2019 genomen.
    wettelijk kader
    2.       Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (hierna: de Wns), voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Hierbij is de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gewijzigd, onder meer doordat artikel 8:73 is komen te vervallen, door toevoeging van een nieuw onderdeel f aan artikel 8:4, eerste lid, en door toevoeging van de artikelen 8:88 tot en met 8:95.
    3.       Ingevolge artikel IV, eerste lid, van de Wns blijft op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.
    oordeel van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat het bij het college ingediende verzoek om schadevergoeding niet alleen ziet op gedragingen die vóór de inwerkingtreding van de Wns hebben plaatsgevonden (hierna: gedragingen in de eerste categorie), maar ook op gedragingen die daarna hebben plaatsgevonden (hierna: gedragingen in de tweede categorie). Voor zover het besluit van 27 november 2019 betrekking heeft op gedragingen in de tweede categorie, had het college het bezwaarschrift ter verdere behandeling als verzoekschrift moeten doorzenden aan de rechtbank. Omdat het college dat niet heeft gedaan, heeft de rechtbank aanleiding gezien om het beroepschrift, voor zover het betrekking heeft op de gedragingen in de tweede categorie, alsnog als verzoekschrift aan te merken.
    5.       De rechtbank heeft vastgesteld dat het bij de gedragingen in de eerste categorie gaat om de gang van zaken rondom een aanvraag van [appellant] in het jaar 2005 om verlening van een revisievergunning, de door het college in het jaar 2007 aan huurders van [appellant] verstrekte informatie  over een milieuvergunning en de afwijzing van een aanvraag van [appellant] om verlening van een bouwvergunning op 6 november 2007. Volgens de rechtbank heeft het college zich ten aanzien van al deze gedragingen op goede gronden op het standpunt gesteld dat [appellant] geen recht op schadevergoeding heeft. De rechtbank heeft daartoe het volgende overwogen.
    In een uitspraak van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2519) in een geschil tussen [appellant] en het college heeft de Afdeling geoordeeld dat de weigering van de gevraagde bouwvergunning een rechtmatig besluit is. Omdat [appellant] heeft verzocht om een vergoeding voor onrechtmatig overheidshandelen, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat deze weigering niet kan leiden tot de gewenste schadevergoeding.
    De Afdeling is in die uitspraak ook ingegaan op de beweerdelijke onjuiste informatieverstrekking ten aanzien van de milieuvergunning. De Afdeling heeft hierover geoordeeld dat alleen recht op schadevergoeding kan bestaan als is voldaan aan de vereisten van de zogenoemde materiële en processuele connexiteit. De Afdeling heeft vervolgens vastgesteld dat de processuele connexiteit ontbreekt. Volgens de rechtbank brengt dat met zich dat het college zich ook terecht op het standpunt heeft gesteld dat de beweerdelijke onjuiste informatieverstrekking niet kan leiden tot de gewenste schadevergoeding.
    Verder heeft [appellant] op geen enkele wijze onderbouwd welke schade hij zou hebben geleden door de gang van zaken rondom een aanvraag om verlening van een revisievergunning, aldus de rechtbank.
    6.       De rechtbank heeft daarna vastgesteld dat het bij de gedragingen in de tweede categorie gaat om de buitenbehandelingstelling van een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning op 19 mei 2016, de intrekking van een vergunning op 6 november 2017 en de weigering om gevolgen te verbinden aan een uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1763). In deze uitspraak is het bij besluit van de raad van de gemeente Horst aan de Maas (hierna: de raad) van 19 december 2017 vastgestelde bestemmingsplan Buitengebied Horst aan de Maas (hierna: het bestemmingsplan) wegens een motiveringsgebrek vernietigd, voor zover het op het perceel betrekking heeft. De rechtbank heeft het desbetreffende verzoek om schadevergoeding afgewezen. Zij heeft daartoe het volgende overwogen.
    De buitenbehandelingstelling van een aanvraag op 19 mei 2016 en de intrekking van een vergunning op 6 november 2017 zijn besluiten in de zin van de Awb, waartegen [appellant] desgewenst rechtsmiddelen had kunnen aanwenden. Deze besluiten zijn inmiddels onherroepelijk en worden daarmee geacht rechtmatig te zijn. Omdat het verzoek ziet op schadevergoeding vanwege onrechtmatig overheidshandelen, komen deze gedragingen alleen al daarom niet voor vergoeding in aanmerking.
    Verder blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 niet dat het college  onrechtmatig heeft gehandeld. Daar komt bij dat het college heeft gesteld dat inmiddels een wijziging van het bestemmingsplan in voorbereiding is om tegemoet te komen aan de bezwaren van [appellant] tegen het bestemmingsplan. [appellant] heeft dit niet betwist. Het college heeft, anders dan [appellant] stelt, dus wel degelijk gevolgen verbonden aan de uitspraak van 29 mei 2019. Dat de wijziging nog niet geheel is afgerond, doet hier niet aan af, aldus de rechtbank.
    hoger beroep
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2519) als uitgangspunt heeft genomen voor de onderbouwing van haar oordeel dat het college zich ten aanzien van de gedragingen in de eerste categorie op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat hij geen recht op schadevergoeding heeft. Hij voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat die uitspraak is gedaan in een geschil over vergoeding van schade als gevolg van rechtmatig overheidshandelen en dat die uitspraak niet van toepassing is in een geschil over onrechtmatig overheidshandelen.
    7.1.    In de uitspraak van 25 juli 2018 heeft de Afdeling onder meer overwogen dat het besluit van 6 november 2007, waarbij een bouwvergunning is geweigerd, onherroepelijk is en daarmee wordt geacht rechtmatig te zijn. Dat dit oordeel is gegeven in een geschil tussen [appellant] en het college over vergoeding van schade als gevolg van rechtmatig overheidshandelen, laat onverlet dat dit oordeel ook betekenis heeft in het onderhavige geschil tussen dezelfde partijen, waarin [appellant] met betrekking tot ditzelfde besluit vergoeding vraagt van dezelfde gestelde schade, maar nu op grond van de stelling dat de door hem gestelde oorzaak van die schade jegens hem als een tot schadevergoeding verplichtende onrechtmatige daad moet worden aangemerkt. Dat betekent dat de rechtbank die uitspraak niet ten onrechte als uitgangspunt voor haar oordeel heeft genomen.
    [appellant] motiveert niet waarom het besluit van 6 november 2007 jegens hem onrechtmatig zou zijn. Verder heeft het college de onrechtmatigheid van dit besluit en de aansprakelijkheid voor de gestelde schade als gevolg van dit besluit niet erkend. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dit besluit niet als een tot schadevergoeding verplichtende onrechtmatige daad kan worden aangemerkt.
    7.2.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de Afdeling in de uitspraak van 25 juli 2018 niet overwogen dat alleen recht op schadevergoeding kan bestaan als is voldaan aan de vereisten van de zogenoemde materiële en processuele connexiteit. De Afdeling heeft overwogen dat voor de beantwoording van de vraag of een beslissing van een bestuursorgaan over schadevergoeding wegens gesteld onrechtmatig overheidshandelen kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb, volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, van belang is of voldaan is aan de vereisten van de zogenoemde materiële en processuele connexiteit.
    De Afdeling heeft verder overwogen dat voor zover [appellant] vergoeding wenst van schade veroorzaakt door feitelijke gedragingen, zoals het geven van een onjuiste uitleg, de beslissing op dat verzoek niet voldoet aan het vereiste van processuele connexiteit. Het bezwaar tegen die beslissing had daarom niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, aldus de Afdeling in deze uitspraak.
    7.3.    De Afdeling overweegt ambtshalve dat, gelet op haar uitspraak van 25 juli 2018, de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het door [appellant] tegen de beslissing van 27 november 2019 gemaakte bezwaar ten onrechte ongegrond heeft verklaard voor zover dat bezwaar gericht is tegen de beslissing op het verzoek om vergoeding van schade als gevolg van feitelijke gedragingen. Uit die uitspraak en de vaste rechtspraak van de Afdeling hierover volgt dat het college het bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk had moeten verklaren. De Afdeling zal hierna in de conclusie vermelden welke gevolgen dit verzuim heeft.
    8.       [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 19 mei 2016, waarbij het college een aanvraag om verlening van omgevingsvergunning buiten behandeling heeft gesteld, inmiddels onherroepelijk is en daarmee wordt geacht rechtmatig te zijn, zodat schade als gevolg van dit besluit alleen al daarom niet voor vergoeding in aanmerking komt. [appellant] voert aan dat het college bij de voorbereiding van dat besluit onzorgvuldig heeft gehandeld,
    8.1.    [appellant] heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen het besluit van 19 mei 2016. Dit besluit is daardoor in rechte onaantastbaar. Dat brengt met zich dat in beginsel van de rechtmatigheid van dit besluit, zowel wat betreft de inhoud als de wijze van totstandkoming ervan, wordt uitgegaan. Het betoog van [appellant] geeft geen aanleiding om een uitzondering op deze regel te maken. Verder heeft het college de onrechtmatigheid van het besluit van 19 mei 2016 en de aansprakelijkheid voor de gestelde schade als gevolg van dit besluit niet erkend. Dat betekent dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat dit besluit alleen al daarom geen tot schadevergoeding verplichtende onrechtmatige daad jegens [appellant] oplevert.
    Omdat van de rechtmatigheid van het besluit van 19 mei 2016 wordt uitgegaan, biedt artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb geen grondslag voor veroordeling tot schadevergoeding wegens beweerdelijk onrechtmatige handelingen ter voorbereiding van dit besluit.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college gevolgen heeft verbonden aan de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. Hij voert aan dat hij nog steeds niets heeft vernomen over de wijziging van het bestemmingsplan en dat hij schade heeft geleden door het uitblijven van deze wijziging.
    9.1.    Uit het betoog valt af te leiden dat het verzoek mede betrekking heeft op beweerdelijk geleden schade als gevolg van het besluit van 19 december 2017. In dit kader is van belang dat dit besluit, waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld, door de raad is genomen en dat de raad geen partij is in dit geding tussen [appellant] en het college.
    Hoewel de Afdeling op grond van artikel 8:90, eerste lid, van de Awb in beginsel bevoegd is om kennis te nemen van een bij haar ingediend verzoek om vergoeding van schade die [appellant] beweerdelijk heeft geleden als gevolg van het besluit van 19 december 2019, moet [appellant] zich daarvoor, gelet op artikel 8:90, tweede lid, van de Awb, eerst schriftelijk tot de raad wenden. Dit onderdeel van het verzoek wordt daarom buiten beschouwing gelaten.
    9.2.    Verder is de wijziging van het bestemmingsplan inmiddels in rechte onaantastbaar. Dit betekent dat het handelen of nalaten van het college in het kader van de voorbereiding van de wijziging, wat daar verder van zij, alleen al daarom geen aanspraak kan geven op vergoeding van schade op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb.
    10.     Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] voorts aangevoerd dat hij schade heeft geleden door het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar dat hij op 22 november 2007 tegen het besluit van 6 november 2007 heeft ingediend.
    10.1.  Naar het oordeel van de Afdeling is het pas ter zitting in hoger beroep naar voren brengen van deze niet eerder door [appellant] gestelde schadeoorzaak in strijd met een goede procesorde. Niet valt in te zien waarom het voor [appellant] redelijkerwijs niet mogelijk was om dit nalaten niet  in een eerder stadium van de procedure als schadeoorzaak aan te voeren. Deze grondslag wordt daarom niet bij de beoordeling van de aangevallen uitspraak betrokken.
    conclusie
    11.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd voor zover de rechtbank daarbij het door [appellant] tegen het besluit van 16 april 2020 ingestelde beroep ongegrond heeft verklaard. De aangevallen uitspraak wordt voor het overige bevestigd.
    Dat de aangevallen uitspraak op een procedureel punt wordt vernietigd, laat overigens onverlet dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het college geen schade hoeft te vergoeden aan [appellant], zodat [appellant] inhoudelijk geen gelijk krijgt in dit hoger beroep.
    definitieve beslechting van het geschil
    12.     Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] tegen het besluit van 16 april 2020 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, voor zover het college daarbij het door [appellant] tegen het besluit van 27 november 2019 gemaakte bezwaar, voor zover dat betrekking heeft op een verzoek om vergoeding van schade als gevolg van feitelijke gedragingen, ongegrond heeft hoger verklaard.
    13.     De Afdeling zal op na te melden wijze zelf in de zaak voorzien en bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde onderdeel van het besluit van 16 april 2020.
    proceskosten
    14.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 december 2020 in zaak nr. 20/1298, voor zover daarbij het door [appellant] ingestelde beroep ongegrond is verklaard;
    III.      bevestigt die uitspraak voor het overige;
    IV.      verklaart het tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas van 16 april 2020 ingestelde beroep gegrond;
    V.       vernietigt dat besluit, voor zover daarbij het door [appellant] tegen het besluit van 27 november 2019 gemaakte bezwaar, voor zover dat betrekking heeft op een verzoek om vergoeding van schade als gevolg van feitelijke gedragingen, ongegrond is verklaard;
    VI.      verklaart dat bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 16 april 2020, voor zover dit is vernietigd;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.277,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter      
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2022
    452