ECLI:NL:RBROT:2022:5713, Rechtbank Rotterdam, 15-07-2022, ROT 20/6703
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete opgelegd aan slachthuis vanwege een bezoedeld karkas / de handelingen daarmee. De omschrijving van het beboetbaar feit in het boetebesluit en het bestreden besluit gaat enkel over het niet onmiddellijk verwijderen van de bezoedeling, dat is een overtreding van punt 10, Hoofdstuk IV, Sectie I, Bijlage III, Vo 853/2004. Dit klopt niet met de kwalificatie dat eiseres ook (met name) punt 7 van dat onderdeel van Vo 853/2004 heeft overtreden. Eiseres mocht uitgaan van de omschrijving van het beboetbaar feit en dus dat haar alleen overtreding van punt 10 werd verweten. Dat (ook) overtreding van punt 7 werd verweten blijkt niet duidelijk. Daardoor is eiseres in haar belangen geschaad. Beroep gegrond, boete wordt herroepen

Rechtbank Rotterdam	
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 20/6703
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juli 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman,
    
    
      en 
    
    
    Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid). 
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 5 april 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 7.500,- voor een overtreding van de Wet dieren.
    
    
    
      Bij besluit van 10 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit deels gegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 5.000,-. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juni 2022. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , [naam] en [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Verweerder heeft zijn boetebesluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 20 juli 2018 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. In dat rapport schrijft de toezichthouder onder meer het volgende:
    
      “Datum en tijdstip van de bevinding: 20 juli 2018 omstreeks 08:00 uur.
      
        In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [Chef schone slachthal] , functie: Chef schone slachthal
      
      
        Net na de reguliere 2% inspectie bevond ik mij nog op het KDS-bordes net voor de opknapper.
      
      
        Ik zag daar dat er een varkenskarkas aankwam met fecale bezoedeling. De fecale bezoedeling zat aan de buitenkant van het karkas vanaf de schouderbladen doorlopend naar de nek en de kop met oren (zie bijlage tekening).
      
      
        Er werd door de opknapper en chef slachthal geen zak om het karkas gehangen om kruisbesmetting te voorkomen (er waren namelijk geen zakken aanwezig op het opknapbordes). Er werd enkel een rood lint om het karkas gedaan, hetgeen voor de werknemers in de lijn betekent dat ze geheel van het karkas moeten afblijven.
      
      
        Hiermee werd verontreiniging van het vlees niet voorkomen en hierdoor trad er tot 5x toe op verschillende plaatsen in de lijn kruisbesmetting op. 
      
      
        
          [Chef schone slachthal] vroeg of de reusels (buikvet) wel verwijderd mochten worden, wat ik toestond, echter daartoe trok hij het rode lint eerst stuk. 
      
      
        Daarop reageerde degene die de koppen lossnijdt meteen door zich om te draaien om alsnog de kop los te willen snijden en greep hierdoor vol in het vieze fecaal bezoedelde oor.
      
      
        
          [Chef schone slachthal] knoopte het rode lint weer terug echter nu om een voorpoot, hetgeen voor de werknemers in de lijn betekent dat ze alleen van deze voorpoot moeten afblijven.
      
      
        Vervolgens liep iemand anders tussen de rij hangende varkens door richting weegschaal en raakte daardoor met zijn jas het betreffende varken aan op de fecaal bezoedelde plek.
      
      
        Dan gaat het vervolgens weer mis bij de weegschaal, waar een dame die ingewerkt wordt, het oornummer eruit knipt (en dus haar handen vuil maakt aan het fecaal bezoedelde oor en oornummer). Vervolgens pakt de andere dame die de medewerkster inwerkt het oornummer, omdat het karkas uitgerailed moet worden naar de opknapruimte, en heeft zij ook dus vieze handen.
      
      
        De opknapper van de BO-cel verwijdert al tijdens het uitrailen van het in beweging zijnde karkas al in de deuropening het bezoedelde lint nog vóór dat hij gekeken en gezien heeft waar de fecale bezoedeling zit.
      
      
        Ik zag dat het karkas zichtbaar was verontreinigd. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
      
      
        Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV onder punt 7 en 10 van Verordening (EG) nr. 853/2004 juncto artikel 3 lid 1 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder d van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.
      
      […]
      
        Ik bracht de [Chef schone slachthal] , als chef schone slachthal van [eiseres] , meteen van mijn bevindingen op de hoogte, en zegde ter zake later om 11.00 uur een rapport van bevindingen aan aan [naam] , kwaliteitsmanager [eiseres] . en [naam] , bedrijfsleider [eiseres]”
    
    
    2. Eiseres voert aan dat de beschrijving in het rapport onsamenhangend is; niet duidelijk is wie wat zou hebben bezoedeld, om hoeveel karkassen het ging en foto’s of verklaringen van medewerkers ontbreken. Deze informatie is wel van belang omdat volgens het beleid van de NVWA eiseres tot op het laatste moment van het slachtproces de gelegenheid heeft om bezoedelingen weg te snijden. Daarbij wijst eiseres ook op de uitspraak ECLI:NL:CBB:2017:426 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). De toezichthouder heeft vóór de opknappositie gezien dat het karkas verontreinigd was en eiseres had daarna nog de gelegenheid om de bezoedeling weg te snijden, wat ook is gebeurd. Het karkas werd uitgeraild naar de opknappositie; er was dus sprake van het onmiddellijk wegsnijden van de bezoedeling. Door al voor de opknappositie te gaan controleren heeft de NVWA in strijd met het eigen beleid gehandeld. 
    
      Daarnaast voert eiseres aan dat een proces-verbaal van het contact tussen de toezichthouder en de medewerkers van eiseres ontbreekt. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat medewerkers [naam] , [naam] en [naam] door de toezichthouder zijn aangesproken maar wat er is gezegd, is niet duidelijk. 
      Ook voert eiseres aan dat de boete onevenredig is en ten onrechte is verhoogd vanwege recidive. De eerdere boete was namelijk opgelegd aan een andere entiteit en bovendien kan verweerder niet steeds hetzelfde boetebesluit gebruiken om daaropvolgende boetes te verhogen. Daarnaast is er geen enkel gevaar voor de volksgezondheid. Bovendien moet de boete worden verlaagd omdat verweerder zich niet heeft gehouden aan de termijn van artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      Ten slotte doet eiseres een beroep op de redelijke termijn. 
    
    
    
      2.1.
      Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:168, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. De rechtbank vindt vastlegging in een ambtsedig proces-verbaal niet nodig. Als een rapport van bevindingen niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt komt aan de daarin vermelde feiten en omstandigheden weliswaar minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, maar dat betekent niet dat verweerder zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport mag baseren. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak ECLI:NL:CBB:2021:1030 waarin het CBb bij zijn oordeel betrekt dat het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Daarvan is de rechtbank in dit geval ook niet gebleken. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank ziet geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport schrijft de toezichthouder op welke plek in het slachtproces hij zich bevond en wat hij vervolgens heeft waargenomen ten aanzien van een bezoedeld varkenskarkas. Uit het rapport blijkt duidelijk dat het steeds om hetzelfde varkenskarkas gaat en de toezichthouder beschrijft duidelijk de handelingen van medewerkers ten aanzien van dit karkas die hij achtereenvolgens heeft waargenomen. Nu de beschrijvingen voldoende duidelijk zijn vindt de rechtbank een verdere onderbouwing van het rapport met foto’s of verklaringen niet nodig. Verder staat in het rapport beschreven dat de toezichthouder de chef schone slachthal, de kwaliteitsmanager en de bedrijfsleider van eiseres van de bevindingen op de hoogte heeft gebracht en een rapport heeft aangezegd. Een letterlijke weergave van wat daarbij is gezegd vindt de rechtbank niet nodig. Daarnaast blijkt uit het rapport niet dat deze of andere medewerkers van eiseres een verklaring hebben afgelegd tegenover de toezichthouder. Eiseres heeft in dit verband ook enkel gesteld dat de reactie van medewerkers niet zijn vastgelegd. Zij heeft niet concreet gemaakt of en wat er dan door een medewerker van eiseres zou zijn verklaard en wat dus volgens haar in het rapport zou ontbreken. Niet is gebleken dat een verhoor heeft plaatsgevonden, laat staan dat afgelegde verklaringen zijn vastgelegd waarop de vermeende overtreding is gebaseerd. 
      
    
    
      2.3.
      
        Op grond van de bevindingen in het rapport heeft verweerder de boete aan eiseres opgelegd. In het voornemen en het boetebesluit staat als grondslag van de boete vermeld:
        “Beboetbaar feit 1: Karkassen waren zichtbaar verontreinigd. Deze zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.”
        In het voornemen en het boetebesluit staat dat dit een overtreding is van: 
        artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 en 10, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004). 
      
      
    
    
      2.4.
      In punt 7 en 10 van Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004 (hierna: punt 7, punt 10) staat het volgende:
      
      
        7. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zo spoedig mogelijk plaatsvinden en op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. In het bijzonder geldt het volgende:
        a) de luchtpijp en de slokdarm moeten tijdens het verbloeden intact blijven, behalve bij rituele slachtingen;
        b) tijdens het verwijderen van huiden en vachten:
        i)  mag de buitenkant daarvan niet in aanraking komen met het karkas, en 
        ii)  mogen personeelsleden en apparatuur die met de buitenkant van huiden en vachten in contact zijn geweest, niet meer in aanraking komen met het vlees;
        c) er worden maatregelen genomen om te voorkomen dat bij en na het verwijderen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst en om het verwijderen van de ingewanden zo snel mogelijk na het bedwelmen te voltooien, 
        en
        d) het verwijderen van de uier mag niet leiden tot verontreiniging van het karkas met melk of colostrum.
      
      
      
        10. Karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
      
      
    
    
      2.5.
      De rechtbank stelt vast dat de omschrijving van het beboetbaar feit in het boetebesluit (en voornemen) alleen refereert aan het voorschrift van punt 10 en niet aan het voorschrift van punt 7. Het beboetbaar feit spreekt immers alleen van het niet onmiddellijk verwijderen zoals is voorgeschreven in punt 10 en niet van het voorkomen van verontreiniging waar punt 7 op ziet. Weliswaar wordt bij de vermelding van de overtreden voorschriften in het voornemen en het boetebesluit ook punt 7 genoemd maar de omschrijving van het beboetbaar feit ziet slechts op overtreding van punt 10. Ook in het bestreden besluit is  punt 7 wel genoemd maar de beschrijving en de kwalificatie van het beboetbaar feit is ongewijzigd: in het bestreden besluit staat op pagina 4 immers nog steeds: “Samenvattend heeft de toezichthouder tijdens de inspectie geconstateerd dat het karkas zichtbaar was verontreinigd. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijke verwijderd door bijsnijden of een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. Weliswaar is in de zin daarna verwezen naar punt 7, maar in het bestreden besluit klopt de beschrijving van de overtreding dus niet met de kwalificatie. En, zoals overwogen is die kwalificatie niet aangepast, althans is die kwalificatie niet in overeenstemming gebracht met de beschrijving van de overtreding.  
      
    
    
      2.6.
      Naar het oordeel van de rechtbank kan uit het rapport van bevindingen echter niet worden geconcludeerd dat eiseres het beboetbaar feit - overtreding van punt 10 - heeft begaan. Uit het rapport volgt dat een varkenskarkas met fecale bezoedeling nog vóór de opknappositie (en dus vóór de PM-keuring) is aangetroffen en was uitgeraild om te worden opgeknapt. Op dat moment kon dus niet worden geconcludeerd dat de verontreiniging niet onmiddellijk werd verwijderd en punt 10 was overtreden. 
      
    
    
      2.7.
      Verweerder heeft ter zitting ook erkend dat het in dit geval niet gaat om het verwijt dat de verontreiniging niet onmiddellijk is verwijderd (overtreding van punt 10), maar dat de boete is opgelegd voor de wijze waarop met het vervuilde karkas is omgegaan en dat overtreding van punt 7 wordt verweten. De in het rapport beschreven bevindingen lijken ook enkel daarop te zien; er is in het slachtproces een bezoedeld karkas gezien en vervolgens is bij onder meer het uitsnijden, opknappen en uitrailen meermaals gezien dat kruisbesmetting niet werd voorkomen. Overigens wordt ook in het rapport van bevindingen, net als in de omschrijving van het beboetbaar feit in het boetbesluit, vervolgens daaruit geconcludeerd dat verontreinigingen niet onmiddellijk werden verwijderd, dus een overtreding van punt 10.
      
    
    
      2.8.
      Voor zover uit de bevindingen in het rapport wel een overtreding van punt 7 zou kunnen worden vastgesteld, maakt dit nog niet dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd. Zoals hiervoor is overwogen blijkt immers uit het boetebesluit en het bestreden besluit niet eenduidig dat eiseres een boete wordt opgelegd voor overtreding van punt 7. Gelet op de omschrijving van het beboetbaar feit mocht eiseres ervan uitgaan dat haar werd verweten dat zij de verontreiniging op het karkas niet onmiddellijk heeft verwijderd zoals is voorgeschreven in punt 10. Dat punt 7 wel wordt genoemd bij de overtreden voorschriften in de besluiten doet daaraan niet af. Op grond van artikel 5:9, aanhef en onder a, van de Awb moet het boetebesluit het overtreden voorschrift alsmede de overtreding vermelden. Nu uit het boetebesluit en ook het bestreden besluit onvoldoende duidelijk blijkt dat eiseres  wordt verweten dat verontreiniging niet is voorkomen door de wijze waarop met het vervuilde karkas is omgegaan (punt 7), is zij in haar belangen geschaad. Eiseres heeft redelijkerwijs niet duidelijk hoeven zijn dat haar het niet voorkomen van verontreiniging werd verweten. Zowel in het voornemen als in het primaire besluit is immers als overtreding uitsluitend beschreven het handelen in strijd met het voorschrift van punt 10.  Zoals blijkt uit de gronden in bezwaar en beroep heeft eiseres ook haar gronden gericht tegen de tegengeworpen overtreding van punt 10.  Daardoor is eiseres in haar verdediging geschaad en bestaat er dus ook geen grond om het besluit met toepassing van artikel 6:22 van de Awb in stand te laten. 
      
      
        3.	Het beroep is dus gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Voorts zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit herroepen. Dit betekent dat de boete vervalt. De overige gronden van eiseres over de opgelegde boete behoeven dus geen bespreking meer. 
      
      
    
    
      4.1.
      Ten aanzien van het beroep van eiseres op de redelijke termijn overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) bij punitieve sancties als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-. Voor zover een boete reeds is vervallen geschiedt compensatie in de vorm van een schadevergoeding zoals in niet punitieve zaken gebruikelijk is, namelijk € 500,- per half jaar overschrijding (zie ECLI:NL:CBB:2019:209).
      
    
    
      4.2.
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 12 maart 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met 16 maanden overschreden. Omdat de boete is vervallen wordt eiseres voor die overschrijding gecompenseerd met een schadevergoeding van € 1.500,-. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding zowel aan verweerder als aan de rechtbank toe te rekenen. In de bestuurlijke fase is sprake van een overschrijding van 8 maanden en in de rechterlijke fase is de overschrijding 7 maanden. De rechtbank zal dan ook zowel verweerder als de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen elk € 750,- aan eiseres te vergoeden (zie ook ECLI:NL:HR:2016:252).
      
      5. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
      
      6. Daarnaast ziet de rechtbank in de gegrondverklaring van het beroep aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten in de beroepsprocedure stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1). Verweerder heeft de proceskosten in bezwaar al aan eiseres vergoed. 
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van een schadevergoeding van € 750,- aan eiseres;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van een schadevergoeding van € 750,- aan eiseres; 
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiseres € 354,- aan griffierecht vergoedt;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 15 juli 2022.
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.