ECLI:NL:RVS:2022:231, Raad van State, 26-01-2022, 201906197/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 21 juni 2017 en 7 juli 2017 en vier besluiten van 20 juli 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de definitieve berekening van de zorgtoeslag van [appellante] over 2012, 2013, 2014 en 2015 herzien en vastgesteld op nihil en over 2016 en 2017 het voorschot berekend en vastgesteld op nihil. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de door [appellante] teveel ontvangen (voorschotten) zorgtoeslag over de jaren 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 en 2017 van [appellante] teruggevorderd.  [appellante] was tot 25 augustus 2008 gehuwd met [persoon]. Samen hebben zij drie kinderen. Tot 27 februari 2008 stonden zij in de Basisregistratie Personen ingeschreven op hetzelfde adres, namelijk [locatie 1] te Bussum (toeslagadres 1). Hierna stonden alleen [appellante] en de kinderen op dit adres ingeschreven. Sinds 24 april 2015 staat [appellante] samen met de kinderen ingeschreven in de brp op het adres [locatie 2] te Blaricum (toeslagadres 2).

201906197/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 juli 2019 in zaak nr. 19/185 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 21 juni 2017 en 7 juli 2017 en vier besluiten van 20 juli 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de definitieve berekening van de zorgtoeslag van [appellante] over 2012, 2013, 2014 en 2015 herzien en vastgesteld op nihil en over 2016 en 2017 het voorschot berekend en vastgesteld op nihil. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de door [appellante] teveel ontvangen (voorschotten) zorgtoeslag over de jaren 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 en 2017 van [appellante] teruggevorderd.
    Bij besluit van 3 december 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Belastingdienst/Toeslagen en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2021, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken en mr. T. Kuipers, is verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek na de zitting overeenkomstig artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heropend.
    De Belastingdienst/Toeslagen en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft geen van de partijen verklaard gebruik te willen maken van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb het onderzoek op 19 oktober 2021 gesloten.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader in dit hoger beroep wordt gevormd door de Wet op de zorgtoeslag, de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) en de Uitvoeringsregeling Awir (hierna: de Uitvoeringsregeling). De belangrijkste toepasselijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellante] was tot 25 augustus 2008 gehuwd met [persoon]. Samen hebben zij drie kinderen. Tot 27 februari 2008 stonden zij in de Basisregistratie Personen (hierna: de brp) ingeschreven op hetzelfde adres, namelijk [locatie 1] te Bussum (toeslagadres 1). Hierna stonden alleen [appellante] en de kinderen op dit adres ingeschreven. Sinds 24 april 2015 staat [appellante] samen met de kinderen ingeschreven in de brp op het adres [locatie 2] te Blaricum (toeslagadres 2). [persoon] heeft sinds 2008 op verschillende adressen ingeschreven gestaan.
    3.       [appellante] heeft over de jaren 2012 tot en met 2017 (voorschotten) zorgtoeslag ontvangen. Bij besluiten van 21 juni 2017, 7 juli 2017 en 20 juli 2017, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 3 december 2018, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan haar toegekende (voorschotten) zorgtoeslag herzien en vastgesteld op nihil, als gevolg waarvan [appellante] de eerder ontvangen voorschotten moet terugbetalen. Aan de besluitvorming heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat uit onderzoek van de Sociale Recherche Gooi en Vechtstreek (hierna: de Sociale Recherche), waarvan de bevindingen zijn neergelegd in een ‘rapport uitkeringsfraude’ van 9 augustus 2016, is gebleken dat [persoon] in de periode tussen 2012 en 2017 zijn hoofdverblijf heeft gehad op het adres van [appellante]. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen woonde [persoon] feitelijk op het adres van [appellante], maar heeft hij in strijd met de op hem rustende verplichting nooit op dat adres ingeschreven gestaan in de brp. Voor het bepalen van het recht van [appellante] op zorgtoeslag is de Belastingdienst/Toeslagen er in de herzieningsbesluiten van uit gegaan dat [persoon] wel op het adres van [appellante] stond ingeschreven in de brp. De dienst heeft hem daarom aangemerkt als toeslagpartner. Hun gezamenlijke toetsingsinkomen is te hoog om in aanmerking te komen voor zorgtoeslag.
    [appellante] is het hier niet mee eens. Volgens haar heeft [persoon] niet op haar adres gewoond en zijn zij geen toeslagpartners.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het rapport van 9 augustus 2016 aan het besluit van 3 december 2018 ten grondslag heeft mogen leggen. De observaties, waarnemingen en huisbezoeken die zijn uitgevoerd in de periode van februari 2016 tot en met juni 2016 bieden naar het oordeel van de rechtbank voldoende grondslag voor het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen dat [persoon] in ieder geval in die periode op het adres van [appellante] woonde. Voor de vraag of [persoon] ook in de periode van 2012 tot en met 2017 op de adressen van [appellante] heeft gewoond, hecht de rechtbank evenals de Belastingdienst/Toeslagen waarde aan de getuigenverklaringen van buren van de twee adressen in kwestie. Deze getuigenverklaringen ondersteunen de resultaten van de observaties, waarnemingen en huisbezoeken dat [persoon] op het adres van [appellante] woonde, zij het dat deze laatste resultaten betrekking hebben op een beperkte periode, terwijl de getuigenverklaringen zich uitstrekken over een periode van 2012 tot medio 2016. De getuigenverklaringen liggen in lijn met de hiervoor genoemde bewijsmiddelen en zijn voldoende concreet. De Belastingdienst/Toeslagen heeft naar het oordeel van de rechtbank dus terecht geconcludeerd dat [persoon] in de periode van 2012 tot en met 2017 op het adres van [appellante] woonde, terwijl hij zich in die periode niet op het adres van [appellante] had ingeschreven in de brp. De Belastingdienst/Toeslagen heeft [persoon] naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht als toeslagpartner aangemerkt en zijn inkomen meegenomen in de berekening van het recht van [appellante] op zorgtoeslag. [appellante] heeft tegen de op basis van het verzamelinkomen vastgestelde hoogte van het recht op zorgtoeslag geen zelfstandige beroepsgronden gericht. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de (herziene) definitieve berekening zorgtoeslag over de jaren 2012, 2013, 2014, 2015 en 2016 (lees: het herziene voorschot over 2016) naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht op nihil en het voorschot over 2017 eveneens terecht vastgesteld op nihil.
    Hoger beroep en beoordeling daarvan
    Periodes 1 januari 2012 tot en met 23 april 2015 en 3 augustus 2016 tot en met 31 december 2017
    5.       De Belastingdienst/Toeslagen heeft in een nader stuk van 18 maart 2021 laten weten dat hij in twee uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRvB) van 23 februari 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:376 en ECLI:NL:CRVB:2021:377, over de bijstand van [appellante], aanleiding ziet om zijn standpunt te herzien. De Belastingdienst/Toeslagen merkt [persoon] bij de berekening van de zorgtoeslag over de periode van 1 januari 2012 tot en met 23 april 2015 en de periode van 3 augustus 2016 tot en met 31 december 2017 niet langer aan als toeslagpartner van [appellante]. Dit is voor de Afdeling aanleiding geweest het onderzoek na de zitting te heropenen. Bij besluiten van 28 april 2021, die, zoals de Belastingdienst/Toeslagen terecht heeft betoogd, hebben te gelden als besluiten op het bezwaar van [appellante], heeft de Belastingdienst/Toeslagen de berekeningen over deze toeslagperiodes aangepast. Met deze besluiten is de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] tegemoet gekomen en [appellante] heeft aangegeven dat zij zich op deze punten kan verenigen met het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen. Dit betekent dat het hoger beroep gegrond is. De periodes van 1 januari 2012 tot en met 23 april 2015 en 3 augustus 2016 tot en met 31 december 2017 behoeven daarom verder geen bespreking meer.
    6.       De Belastingdienst/Toeslagen handhaaft zijn standpunt dat [appellante] en [persoon] in de periode van 24 april 2015 tot en met 2 augustus 2016 toeslagpartners waren. De beoordeling van het hoger beroep beperkt zich verder tot deze periode.
    Periode 24 april 2015 tot en met 2 augustus 2016
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de nihil stelling van de zorgtoeslag in stand kan blijven door te oordelen dat sprake is geweest van toeslagpartnerschap. De Belastingdienst/Toeslagen had het rapport van 9 augustus 2016 niet aan het besluit van 3 december 2018 ten grondslag mogen leggen, maar een eigen onderzoek moeten laten uitvoeren. Volgens [appellante] is er geen sprake geweest van een gezamenlijke huishouding. Zij woonde niet samen met [persoon] op het toeslagadres en zij waren daarom geen toeslagpartners, aldus [appellante].
    7.1.    De vraag ligt voor of de Belastingdienst/Toeslagen [persoon] over de periode van 24 april 2015 tot en met 2 augustus 2016 terecht heeft aangemerkt als toeslagpartner van [appellante] uitgaande van het feitelijke woonadres van [persoon] en niet van de inschrijving in de brp.
    Op toeslagzaken is de Awir van toepassing. In artikel 1.7, eerste lid, van de Wet basisregistratie personen is voor bestuursorganen de plicht neergelegd om gebruik te maken van de gegevens uit de brp. Artikel 3, tweede lid, van de Awir sluit hierbij aan. Het gaat om een beginselplicht (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1046).
    Artikel 6, derde lid, van de Awir biedt de mogelijkheid om regels te stellen op basis waarvan in bepaalde gevallen iemand die in de brp niet staat ingeschreven op zijn woonadres, geacht wordt daarin wel op dat adres te zijn ingeschreven. Deze regels zijn gesteld in de Uitvoeringsregeling Awir. Volgens de toelichting op artikel 3 (Stcrt. 27 december 2005, nr. 251, p. 31) ziet het tweede lid, aanhef en onder c, op gevallen waarin een partner of medebewoner zich ten onrechte niet op het adres bij de belanghebbende - het toeslagadres - heeft ingeschreven in de brp, maar daar feitelijk wel woont. Over het algemeen zal dit ertoe leiden dat de draagkracht van de belanghebbende onjuist wordt vastgesteld en een te hoge toeslag aan hem of haar wordt verleend (zie bijvoorbeeld ook de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:777). Op de zitting bij de Afdeling heeft de Belastingdienst/Toeslagen toegelicht dat gezien de (bedoeling van de) regelgeving en de genoemde uitspraken van de Afdeling hierover het feitelijke woonadres van [persoon], waar hij niet stond ingeschreven, in dit geval leidend is.
    7.2.    Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
    De Afdeling is net als de rechtbank van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen het rapport van 9 augustus 2016 aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Het gaat om een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport. Een bestuursorgaan, in dit geval de Belastingdienst/Toeslagen, mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen die in zo een rapport zijn neergelegd. Wat [appellante] hiertegen heeft aangevoerd leidt niet tot zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de besluitvorming ten grondslag kunnen worden gelegd. De Afdeling volgt [appellante] daarom niet in haar betoog dat de Belastingdienst/Toeslagen in dit geval eigen onderzoek had moeten doen.
    7.3.    In het rapport van 9 augustus 2016 heeft de Sociale Recherche geconcludeerd dat in ieder geval voor de periode 24 april 2015 tot 14 juni 2016 is gebleken dat sprake is geweest van een gezamenlijke huishouding, in de zin dat [appellante] en [persoon] beiden hun hoofverblijf hadden op het toeslagadres 2. Aan deze conclusie heeft de Sociale Recherche ten grondslag gelegd dat over de periode van februari 2016 tot en met juni 2016 over 54 dagen 56 observaties zijn uitgevoerd waarbij de auto van [persoon] 50 keer is aangetroffen in de buurt van het adres van [appellante]. Ook werd er ’s ochtends bevroren condens aangetroffen op de auto, wat er op duidt dat de auto daar de hele nacht heeft gestaan. Verder zijn tijdens een doorzoeking op het adres van [appellante] herenkleding en herenschoenen, de telefoon en het paspoort van [persoon] en geopende post gericht aan [persoon] op andere adressen aangetroffen en zijn tijdens de doorzoeking op het brp-adres van [persoon] geen aanknopingspunten gevonden waaruit blijkt dat hij daar woont. Deze observaties, waarnemingen en huisbezoeken worden ondersteund door getuigenverklaringen van buren over de periode 2012 tot medio 2016. De Afdeling acht het verder niet onredelijk dat de Belastingdienst/Toeslagen zich, onder verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 23 februari 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:377, op het standpunt heeft gesteld dat [persoon] ook na 14 juni 2016 feitelijk op het adres van [appellante] woonde, omdat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat [persoon] na 14 juni 2016 niet meer feitelijk op dat adres woonde en niet heeft gemeld dat haar woon- en leefsituatie met ingang van die datum is gewijzigd.
    7.4.    Gezien overwegingen 7.1, 7.2 en 7.3 oordeelt de Afdeling dat de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt heeft mogen stellen dat [persoon] in de periode van 24 april 2015 tot en met 2 augustus 2016 feitelijk op het adres van [appellante] woonde, terwijl hij in die periode niet ingeschreven stond op het adres van [appellante] in de brp. De Belastingdienst/Toeslagen heeft [persoon] over die periode daarom terecht als toeslagpartner aangemerkt en zijn inkomen meegenomen in de berekening van het recht van [appellante] op zorgtoeslag. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gezien overweging 5 gegrond. De aangevallen uitspraak dient wat betreft de toeslagperiodes van 1 januari 2012 tot en met 23 april 2015 en 3 augustus 2016 tot en met 31 december 2017 te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 3 december 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wat betreft deze toeslagperiodes wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De aangevallen uitspraak dient gezien overweging 7.4. wat betreft de toeslagperiode van 24 april 2015 tot en met 2 augustus 2016 te worden bevestigd.
    9.       De Belastingdienst/Toeslagen moet de proceskosten vergoeden. De dienst heeft in zijn brief van 18 mei 2021 aangegeven bereid te zijn de proceskosten van het hoger beroep, beroep en bezwaar en het door [appellante] betaalde griffierecht te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 8 juli 2019 wat betreft de toeslagperiodes van 1 januari 2012 tot en met 23 april 2015 en 3 augustus 2016 tot en met 31 december 2017;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 3 december 2018, kenmerk BOB KO, wat betreft de onder II. genoemde toeslagperiodes;
    V.       veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 541,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     bevestigt de uitspraak van de rechtbank van 8 juli 2019 voor het overige;
    VIII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 175,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2022
    85-949.
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Wet op de zorgtoeslag
    Artikel 1
    "[…]
    2. De hoogte van de zorgtoeslag is afhankelijk van de draagkracht op basis van het inkomen en het vermogen."
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 3
    "[…]
    2. In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en:
    a. uit wiens relatie met de belanghebbende een kind is geboren;
    […]
    e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander;
    […]"
    Artikel 6
    "[…]
    3. Bij regeling van Onze Minister in overeenstemming met Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kunnen regels worden gesteld op basis waarvan iemand die in de basisregistratie personen niet op zijn woonadres is ingeschreven, geacht wordt daarin wel op dat adres te zijn ingeschreven.
    4. Voor de toepassing van het tweede en derde lid wordt naar de omstandigheden beoordeeld waar iemand woont."
    Artikel 7
    "1. Ter bepaling van de draagkracht voor de toepassing van een inkomensafhankelijke regeling wordt het toetsingsinkomen, bedoeld in artikel 8, van de belanghebbende en dat van zijn partner in aanmerking genomen.
    […]"
    Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 3
    "[…]
    2. Iemand die in de basisregistratie personen niet op zijn woonadres is ingeschreven, wordt geacht daarin wel op dat adres te zijn ingeschreven, indien:
    […]
    c. blijkt dat sprake is van een onjuiste inschrijving in de basisregistratie personen voor de periode tot aan de datum van adreswijziging, bedoeld in artikel 2.20, derde lid, van de Wet basisregistratie personen;
    […]"