ECLI:NL:RVS:2022:2449, Raad van State, 24-08-2022, 202002825/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 maart 2020 heeft de raad  van de gemeente Son en Breugel  het bestemmingsplan “Ekkersrijt; [naam] [locatie]” vastgesteld. Het plan is een partiële herziening van het bestemmingsplan voor het bedrijventerrein "Ekkersrijt" voor wat betreft het bedrijfsperceel [locatie]. Het plan is vastgesteld naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1118. In die uitspraak heeft de Afdeling het besluit van de raad tot vaststelling van het bestemmingsplan "Ekkersrijt; herziening 2017", voor zover het betreft het plandeel met de bedrijfsbestemming op het perceel vernietigd, omdat niet was bezien of de ontsluiting van het bedrijfsperceel afdoende was geregeld. In het plan is na nieuw onderzoek de bestaande ontsluiting via de Terraweg in de gemeente Best gehandhaafd en een wijzigingsbevoegdheid voor een ontsluiting aan de noordoostzijde van het perceel via de Kanaaldijk Zuid en aantakkend op de Verlengde Huizingalaan geschrapt.

202002825/1/R2.
    Datum uitspraak: 24 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Best (hierna: het college),
    2.       [appellante sub 2]., gevestigd te Son, gemeente Son en Breugel,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Son en Breugel (hierna: de raad),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 maart 2020 heeft de raad het bestemmingsplan “Ekkersrijt; [naam] [locatie]” vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben het college en [appellante sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante sub 2] en Rijkswaterstaat Zuid-Nederland hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 7 februari 2022 behandeld, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.L.J.H.M. van Baar en W.J.C. Hermans, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. E. Broeren, advocaat te Best, en de raad, vertegenwoordigd door O.G. Schook en D.G.M.W. Hulsen, zijn verschenen.
    Verder is op de zitting [gemachtigde B], eigenaar van Aquabest B.V., als partij gehoord.
    Het onderzoek op de zitting is met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geschorst om de raad in de gelegenheid te stellen te reageren op een nader stuk van Rijkswaterstaat Zuid-Nederland.
    Bij brief van 9 maart 2022 heeft de raad een reactie gegeven.
    Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan is een partiële herziening van het bestemmingsplan voor het bedrijventerrein "Ekkersrijt" voor wat betreft het bedrijfsperceel [locatie] (hierna; het perceel). Het plan is vastgesteld naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1118. In die uitspraak heeft de Afdeling het besluit van de raad tot vaststelling van het bestemmingsplan "Ekkersrijt; herziening 2017", voor zover het betreft het plandeel met de bedrijfsbestemming op het perceel vernietigd, omdat niet was bezien of de ontsluiting van het bedrijfsperceel afdoende was geregeld. In het plan is na nieuw onderzoek de bestaande ontsluiting via de Terraweg in de gemeente Best gehandhaafd en een wijzigingsbevoegdheid voor een ontsluiting aan de noordoostzijde van het perceel via de Kanaaldijk Zuid en aantakkend op de Verlengde Huizingalaan geschrapt.
    [appellante sub 2] exploiteert op het perceel een bedrijf in afvalverwerking, recycling en een betoncentrale. Zij en het college van de naburige gemeente Best verzetten zich tegen de in het plan gehandhaafde ontsluiting van het perceel via de Terraweg en het schrappen van de wijzigingsbevoegdheid voor de noordoostelijke ontsluiting, omdat volgens hen daarmee niet is voorzien in een afdoende ontsluiting.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    De beroepen
    3.       Het college en [appellante sub 2] betogen dat de raad het plan met de daarin bestemde ontsluiting via de Terraweg ten onrechte heeft vastgesteld. Daarmee is volgens hen niet voldaan aan de opdracht uit de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019.
    Het plan is vastgesteld zonder de voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Awb. Het college en [appellante sub 2] stellen onvoldoende betrokken te zijn geweest bij de totstandkoming van het plan.
    Volgens het college is het niet langer opnemen van de wijzigingsbevoegdheid voor een ontsluiting op het bedrijventerrein Ekkersrijt en het opnieuw bestemmen van de bestaande ontsluiting via de Terraweg onzorgvuldig. De belangen van de gemeente Best zijn onvoldoende meegewogen. De wijzigingsbevoegdheid voorzag in een structurele toekomstbestendige oplossing. De huidige ontsluiting via de Terraweg is geen structurele en verkeerskundig aanvaardbare oplossing. Deze ontsluiting is, gezien de 500 vrachtwagenbewegingen per etmaal van zwaar vrachtverkeer van [appellante sub 2] en het intensieve fietsverkeer, onacceptabel. Er is geen zicht op de in de plantoelichting genoemde optimalisaties van de Terraweg. Bij structureel gebruik van deze weg als ontsluitingsweg zullen zwaardere maatregelen getroffen moeten worden. De voor de Kanaaldijk Zuid-Terraweg verleende vergunning van Rijkswaterstaat is tijdelijk en wordt niet verlengd. Ook zijn de ecologische gevolgen niet onderzocht. Verder zijn twee alternatieve ontsluitingsmogelijkheden ten zuiden van het bedrijfsperceel onvoldoende onderzocht.
    Volgens [appellante sub 2] is het schrappen van de wijzigingsbevoegdheid onvoldoende gemotiveerd en in strijd met een goede ruimtelijke ordening. De huidige ontsluiting via de Terraweg is gezien de tijdelijke vergunning van Rijkswaterstaat niet gegarandeerd in de toekomst. Het college heeft bezwaren tegen het vrachtverkeer over die weg. Het beoordelen van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de Terraweg als ontsluitingsweg en het realiseren van de optimalisaties voor de verkeersveiligheid behoren tot het domein van de gemeente Best. De raad is hiervoor niet bevoegd . De raad heeft niet onderzocht of een ontsluiting ter plaatse van de voormalige wijzigingsbevoegdheid mogelijk is onder de geldende provinciale verordening, in verband met het Natuurnetwerk Brabant en gezien de aanwezigheid van een brandstofleiding van het ministerie van Defensie. Het aanbrengen van een verharding op deze gronden is volgens de planregels mogelijk met een vergunning na een advies van de leidingbeheerder. Niet gebleken is dat de raad het ministerie van Defensie om advies heeft gevraagd over de mogelijkheid om de weg te verharden.
    3.1.    De Afdeling heeft in overweging 4.2. van de uitspraak van 10 april 2019 overwogen:
    "Zoals hiervoor is overwogen, voorziet het plan voor de percelen van [appellante sub 2] in een bestemming bij recht voor afvalverwerking, recycling, en daarnaast in een gebruik voor opslag. Een dergelijke bestemming is niet goed denkbaar zonder dat is voorzien in een ontsluiting die ruimtelijk aanvaardbaar is. Ter zitting is door de raad erkend dat de huidige ontsluiting van de percelen van [appellante sub 2] onder meer uit een oogpunt van verkeersveiligheid problemen oplevert. Verder staat vast dat het bestuur van de gemeente Best al eerder het tot die gemeente behorende deel van de Terraweg gesloten heeft verklaard voor vrachtverkeer en is niet, althans onvoldoende weersproken gesteld dat deze gemeente zich ook thans verzet tegen vrachtverkeer op de Terraweg.
    Voor zover de raad heeft betoogd dat het aan [appellante sub 2] was om het nodige onderzoek te doen en er nog besprekingen gaande waren overweegt de Afdeling dat die omstandigheden er niet aan afdoen dat de raad bij het vaststellen van de bedrijfsbestemming had behoren te bezien of de ontsluiting afdoende was geregeld. Nu de raad dit niet heeft gedaan, is het bestreden besluit genomen in strijd met de bij het nemen van een besluit in acht te nemen zorgvuldigheid."
    3.2.    Volgens het bestreden besluit is uit onderzoek gebleken dat een nieuwe ontsluiting aan de noordoostzijde van het bedrijfsperceel langs het kanaal via de Verlengde Huizingalaan, waarvoor in het voorheen geldende bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid was opgenomen, niet tot de mogelijkheden behoort. Daarvoor wijst de raad op bezwaren van Rijkswaterstaat die door Rijkswaterstaat zijn verwoord in een brief van 11 februari 2020. Het gaat om bezwaren in verband met de veiligheid van de waterkering die door zwaar transport mogelijk in het geding komt, de toekomstige groei van scheepvaart (zoals benoemd in het document 'visie Berzob'), de veiligheid van het huidige fietspad en het toekomstige (snel)fietspad Tilburg Laarbeek langs het Wilhelminakanaal en de aanwezige natuur op dit deel van het areaal van Rijkswaterstaat (voor een deel  Natuurnetwerk Brabant). Daarnaast wenst het ministerie van Defensie volgens de raad geen medewerking aan een dergelijke ontsluiting te verlenen, omdat het toevoegen van verharding de veiligheid en toegankelijkheid van de aanwezige brandstofleiding belet.
    Volgens het bestreden besluit is daarnaast uit onderzoek gebleken dat de huidige ontsluiting via de Terraweg voldoet. Volgens een toelichting van bureau Kragten van november 2019 is op basis van de aantallen verkeersbewegingen en de situatie ter plaatse geconcludeerd dat de ontsluiting via de Kanaaldijk Zuid - Terraweg momenteel niet tot onoverkomelijke knelpunten leidt, maar dat optimalisaties kunnen worden overwogen om de verkeerssituatie te verbeteren. Daarbij moet worden overwogen of deze maatregelen niet leiden tot ongewenste neveneffecten, zoals bijvoorbeeld een hogere geluidsbelasting in het nabijgelegen natuurgebied of andere effecten. Om bermschade te voorkomen kan worden overwogen om maatregelen te nemen in de berm ten behoeve van een betere passeermogelijkheid van vrachtverkeer. Hierbij kan worden gedacht aan bijvoorbeeld grasbetonstenen of bermbeton. Om de snelheid van het vrachtverkeer te beperken, kan worden overwogen om enkele (flauwe) plateaus / drempels aan te leggen. Dat leidt met name voor het fietsverkeer tot een hoger verkeersveiligheidsgevoel.
    In het onderzoek van bureau Kragten is volgens de raad gemotiveerd dat de huidige ontsluiting via de Terraweg voldoet en ruimtelijk aanvaardbaar is. Gelet op de uitkomsten van de overleggen met de diverse partijen, met name Defensie en Rijkswaterstaat, is een nieuwe ontsluiting langs het kanaal via de Kanaaldijk Zuid en aantakkend op de Verlengde Huizingalaan niet haalbaar. Onderzochte alternatieve ontsluitingen, te weten aan de zuidzijde van het buurperceel van [bedrijf] of aan de zuidkant van de bedrijfspercelen van [appellante sub 2] en [bedrijf] blijken volgens de raad ook niet mogelijk.
    Gelet op het voorgaande is het perceel [locatie] bestemd overeenkomstig de regeling en verbeelding van de bestemmingsplannen "Ekkersrijt; herziening 2017" en "Ekkersrijt". Omdat vaststaat dat de wijzigingsbevoegdheid zoals opgenomen in de bestemmingsplannen "Ekkersrijt; herziening 2017" en "Ekkersrijt" niet kan worden toegepast, is deze wijzigingsbevoegdheid komen te vervallen, zo volgt uit de plantoelichting.
    3.3.    De Afdeling stelt vast dat uit het bestreden besluit volgt dat de wijzigingsbevoegdheid voor een nieuwe ontsluiting aan de noordoostzijde van het bedrijfsperceel niet langer is gehandhaafd in het plan. Dit is gedaan, omdat tegen een dergelijke ontsluiting bij Rijkswaterstaat en het ministerie van Defensie bezwaren bestaan en de bestaande ontsluiting via de Terraweg, waarvoor door Rijkswaterstaat een vergunning is verleend, volgens het onderzoek van bureau Kragten afdoende is.
    De raad gaat er naar het oordeel van de Afdeling echter aan voorbij dat de ontheffing van Rijkswaterstaat om het verkeer van [appellante sub 2] via de Terraweg af te wikkelen tijdelijk is en verlenging onzeker. Volgens de door het college overgelegde brief van Rijkswaterstaat van 4 juni 2020 is tot september 2022 ontheffing verleend om het verkeer vanuit het bedrijfsperceel van [appellante sub 2] richting de Terraweg te Best af te wikkelen maar zal na 2022 geen medewerking meer worden verleend aan de bestaande ontsluiting. Dat, zoals de raad in zijn reactie van 9 maart 2022 stelt, uit een brief van Rijkswaterstaat van 24 januari 2022 volgt dat de huidige ontsluiting niet langer een onzekerheid in zich heeft vanwege elkaar steeds opvolgende tijdelijke vergunningen, gaat er aan voorbij dat volgens de brief van Rijkswaterstaat een structurele verbetering van de robuustheid van de weg voor de stabiliteit van de kanaaldijk een vereiste is voor een nieuwe ontheffing. Het is onduidelijk of deze structurele verbetering van de robuustheid van de weg ten behoeve van de stabiliteit van de kanaaldijk zal worden gerealiseerd.
    Daarnaast is onduidelijk of de in het onderzoek van bureau Kragten genoemde maatregelen om de verkeerssituatie en de verkeersveiligheid van de Terraweg te verbeteren, waar de raad naar verwijst, zullen worden gerealiseerd. Volgens dit onderzoek is de bestaande verhardingsbreedte ontoereikend voor de functie en het gebruik van de Kanaaldijk Zuid-Terraweg. De conclusie in het onderzoek dat de bestaande ontsluiting via de Kanaaldijk Zuid-Terraweg momenteel niet tot onoverkomelijke knelpunten leidt, waarop de raad ook in zijn reactie van 9 maart 2022 heeft gewezen, is alleen gebaseerd op een ongevallenanalyse. Daaruit blijkt dat in de jaren 2014-2018 geen ongevallen zijn geregistreerd tussen vrachtverkeer en fietsers. Dat laat onverlet dat de bestaande verhardingsbreedte volgens het onderzoek ontoereikend is en zegt niets over de toekomstbestendigheid van deze ontsluiting. Zoals ook in de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019 is overwogen, is door de raad erkend dat de huidige ontsluiting van de percelen van [appellante sub 2] onder meer uit een oogpunt van verkeersveiligheid problemen oplevert. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de in het plan bestemde ontsluiting via de Terraweg zonder aanpassingen een structurele oplossing is.
    Verder is onvoldoende onderzoek gedaan naar de mogelijkheid van een ontsluiting ter plaatse van de voormalige wijzigingsbevoegdheid. Een advies van het ministerie van Defensie over mogelijkheden van verharding ter plaatse van de brandstofleiding ontbreekt. Ook is niet onderzocht of zo’n ontsluiting na aanpassingen aan de Kanaaldijk volgens Rijkswaterstaat mogelijk is. Uit het nadere stuk van Rijkswaterstaat van 24 januari 2022 volgt dat een ontsluiting van het bedrijf via de Kanaalweg (zowel westwaarts via Best, als ook oostwaarts via Son en Breugel) verzwaarde eisen stelt aan de kanaaldijk. In de huidige situatie zijn beide varianten onvoldoende robuust. Een structurele verbetering van de robuustheid is een vereiste. Door middel van onderzoek zal in een situatie waarbij een ontsluitingsweg richting het oosten moet worden gerealiseerd, moeten worden aangetoond wat de impact is van de ingreep op de stabiliteit van het waterstaatswerk, omdat er zwaarder (vracht)verkeer over de kanaaldijk gaat rijden. Hieruit kan naar het oordeel van de Afdeling worden afgeleid dat volgens Rijkswaterstaat ook een ontsluiting oostwaarts, mits voldoende robuust, niet is uitgesloten. Dit is niet onderzocht. De raad heeft in zijn reactie van 9 maart 2022 het standpunt ingenomen dat een nieuwe ontsluiting oostwaarts de verkeersveiligheid niet ten goede zou komen. Dit is volgens de raad zo, omdat de beschikbare ruimte er smaller is dan ter plaatse van de bestaande ontsluiting westwaarts. De Afdeling overweegt dat dit standpunt is gebaseerd op de huidige situatie. De raad heeft niet onderzocht of de bestaande weg oostwaarts geschikt is te maken als ontsluitingsweg. Daarvoor was in het voorheen geldende plan wel een wijzigingsbevoegdheid opgenomen. Weliswaar is op deze weg in de huidige situatie sprake van fietsverkeer zoals de raad stelt en zijn er plannen voor een nationale fietsroute, maar dat geldt ook voor de Terraweg.
    Op de zitting is verder gebleken dat alle overige bezwaren tegen een ontsluiting ter plaatse van de voormalige wijzigingsbevoegdheid in verband met de provinciale verordening en het Natuurnetwerk Brabant, volgens de raad overbrugbaar zijn. Het standpunt van de raad in zijn reactie van 9 maart 2022 strookt daar niet mee. Dat standpunt was dat de aanleg van een nieuwe weg oostwaarts een vernietiging betekent van de bestaande aangewezen ecologische hoofdstructuur en de ecologische verbindingszone en dat er geen ruimte is voor de verplichte compenserende maatregelen. Bovendien is de oostelijke route en daarmee de ingreep in het Natuurnetwerk Brabant veel korter dan de huidige ontsluiting via de Terraweg, waar compensatie zou kunnen plaatsvinden. De raad heeft niet onderzocht of daarvoor provinciale medewerking mogelijk is.
    De Afdeling concludeert dat het zonder meer bestemmen van de bestaande ontsluiting via de Terraweg uit een oogpunt van verkeersveiligheid en veiligheid van de waterkering geen structurele oplossing is. En de raad heeft onvoldoende onderzocht of een structurele ontsluiting ter plaatse van de in het plan vervallen wijzigingsbevoegdheid door aanpassing van de Kanaaldijk mogelijk is. Daarmee is de ontsluiting van het bedrijfsperceel in het plan niet afdoende geregeld en is niet voldaan aan de opdracht uit de uitspraak van 10 april 2019.
    De betogen slagen.
    Conclusie
    4.       Gelet op wat het college en [appellante sub 2] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
    Opdracht
    5.       De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de raad op te dragen om voor het vernietigde plan met inachtneming van deze uitspraak een nieuw plan vast te stellen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen. Daarbij moet de raad ook betrekken dat volgens de brief van Rijkswaterstaat van 24 januari 2022 ontsluiting van het bedrijf van [appellante sub 2] via de Kanaalweg zowel westwaarts via Best, als ook oostwaarts via Son en Breugel) verzwaarde eisen stelt aan de Kanaaldijk en een structurele verbetering van de robuustheid voor Rijkswaterstaat een vereiste is. Verder moet de raad de mogelijkheid van een structurele ontsluiting aan de zuidzijde van het bedrijfsperceel van [appellante sub 2] onderzoeken. Hiervoor heeft de eigenaar van de gronden bij brief van 26 mei 2020 inmiddels de bereidheid uitgesproken om gronden te verkopen.
    Proceskosten
    6.       De raad moet proceskosten vergoeden.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Son en Breugel van 12 maart 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan “Ekkersrijt; [naam] [locatie]”;
    III.      draagt de raad van de gemeente Son en Breugel op om binnen 52 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Son en Breugel tot vergoeding van bij [appellante sub 2]. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Son en Breugel aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Best het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 vergoedt;
    gelast dat de raad van de gemeente Son en Breugel aan [appellante sub 2]. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. dr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter      
    w.g. Boermans
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2022
    429-965