ECLI:NL:RVS:2021:1759, Raad van State, 04-08-2021, 202002192/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante A] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een kelderbak met koekoeken, het vernieuwen van de achtergevel, het bouwen van een dakopbouw, het bouwen van balkons aan de achtergevel, het toevoegen van dakterrassen aan de achtergevel en het bouwkundig splitsen van het gebouw [locatie 1] te Amsterdam met de bestemming daarvan tot negen woningen. [partij] woont op het adres [locatie 2]. Deze straat ligt haaks op de Kuipersstraat. [partij] kijkt vanuit haar woning schuin op de achtergevel van het pand aan de [locatie 1]. Zij vreest onder meer geluidsoverlast en een afname van de bezonning ter plaatse van haar woning als gevolg van de realisering van de dakterrassen.

202002192/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A] en [appellante B], beide gevestigd te Amsterdam,
    appellanten, (hierna tezamen in enkelvoud: [appellante]),
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 februari 2020 in zaak nr. 19/1807 in het geding tussen onder meer:
    [partij]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 juni 2018 heeft het college aan [appellante A] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een kelderbak met koekoeken, het vernieuwen van de achtergevel, het bouwen van een dakopbouw, het bouwen van balkons aan de achtergevel, het toevoegen van dakterrassen aan de achtergevel en het bouwkundig splitsen van het gebouw [locatie 1] te Amsterdam met de bestemming daarvan tot negen woningen.
    Bij besluit van 13 februari 2019 heeft het college, naar aanleiding van het door onder meer [partij] tegen het besluit van 22 juni 2018 gemaakte bezwaar, het besluit van 22 juni 2018 in stand gelaten. Het college heeft de omschrijving van de vergunning gewijzigd in: "Een omgevingsvergunning te verlenen aan [appellante A], namens deze ingediend door de heer N. Bruinsma voor het bouwen van een kelderbak met koekoeken, het vernieuwen van de achtergevel, het bouwen van een dakopbouw, met dakterras en hekwerk op de hoofdbebouwing, het bouwen van balkons aan de achtergevel, toevoegen van een dakterras op de achtergevel ter hoogte van de derde verdieping en het bouwkundig splitsen van het gebouw [locatie 1], met bestemming daarvan tot 9 woningen".
    Bij tussenuitspraak van 9 december 2019 heeft de rechtbank het college opgedragen binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid een door de rechtbank geconstateerd gebrek te herstellen. Ook heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak dat gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak.
    Bij uitspraak van 21 februari 2020, voor zover hier van belang, heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 februari 2019 vernietigd voor zover het ziet op de dakterrassen en het besluit van 22 juni 2018 herroepen voor zover dit betrekking heeft op de dakterrassen, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen de uitspraak van 21 februari 2020 hebben [appellante] hoger beroep en [partij] voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante], het college en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 10 februari 2021, waaraan [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper, via een videoverbinding hebben deelgenomen. Verder is [partij] via een videoverbinding op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Ingevolge het bestemmingsplan "De Pijp 2005" rusten op de betrokken gronden de bestemmingen "Woondoeleinden" en "Verkeersareaal". Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, voor zover het de hekwerken van de dakterrassen en de koekkoeken betreft. Het bouwproject is in strijd met artikel 3, derde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan. Door de hekwerken van de dakterrassen wordt de maximale bouwhoogte met 1,10 meter overschreden. Daarnaast is het project in strijd met artikel 11, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan, omdat de koekoeken aan de voorgevel geprojecteerd zijn op gronden met de bestemming "Verkeersareaal". De grens van het bestemmingsvlak "Woondoeleinden" wordt door de koekoeken met 0,3 meter overschreden. Voor het overige past het bouwproject binnen de voorschriften van het bestemmingsplan. Het geschil spitst zich toe op de hekwerken van de dakterrassen.
    2.       Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onder 4, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), omgevingsvergunning verleend voor het bouwplan. Volgens het college voldoet de aanvraag aan de voorwaarden van het beleid zoals neergelegd in het "Omgevingsvergunning A2-beleid". Daarin is aangegeven in welke gevallen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo omgevingsvergunning wordt verleend.
    3.       De omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een kelderbak met koekoeken, het vernieuwen van de achtergevel, het bouwen van een dakopbouw met dakterras en hekwerk op de hoofdbebouwing, het bouwen van balkons aan de achtergevel, het toevoegen van een dakterras op de achtergevel ter hoogte van de derde verdieping en het bouwkundig splitsen van het gebouw op de [locatie 1] met bestemming daarvan tot negen woningen.
    [partij] woont op het adres [locatie 2]. Deze straat ligt haaks op de Kuipersstraat. [partij] kijkt vanuit haar woning schuin op de achtergevel van het pand aan de [locatie 1]. Zij vreest onder meer geluidsoverlast en een afname van de bezonning ter plaatse van haar woning als gevolg van de realisering van de dakterrassen.
    4.       De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 9 december 2019 als volgt overwogen:
    "Het college heeft in het bestreden besluit de door [partij] naar voren gebrachte vrees voor geluidsoverlast niet bij de belangenafweging betrokken. Op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder aangegeven dat het college dit niet heeft gedaan, omdat alleen de hekwerken in afwijking van het bestemmingsplan zijn vergund. De dakterrassen op zichzelf passen binnen het bestemmingsplan en ten aanzien daarvan hoeft dus geen belangenafweging te worden gemaakt, aldus het college. De rechtbank volgt dit standpunt niet. Door het vergunnen van de hekwerken wordt het namelijk feitelijk mogelijk om de dakterrassen in gebruik te nemen. Het college had de vrees van [partij] voor geluidsoverlast daarom mee moeten nemen in de belangenafweging. Hel bestreden besluit bevat in zoverre een motiveringsgebrek.".
    De rechtbank heeft vervolgens in de uitspraak van 21 februari 2020 als volgt overwogen:
    "In zijn aanvullende motivering verwijst het college naar het ‘Omgevingsvergunning A2-beleid'. Volgens het college is bij het vaststellen van dit beleid al voldoende rekening gehouden met eventueel te verwachten geluidsoverlast van de dakterrassen. In dat beleid is het belang van het vergroten van het woongenot van de bewoner van de woning boven het belang van omwonenden gesteld. Omdat er bij de totstandkoming van dit beleid al een belangenafweging heeft plaatsgevonden, hoeft volgens het college niet in ieder individueel geval opnieuw een belangenafweging plaats te vinden als aan de voorwaarden in het beleid is voldaan.
    [..]
    De rechtbank is van oordeel dat het college het motiveringsgebrek hiermee niet heeft hersteld. De enkele verwijzing naar het A2-beleid is onvoldoende. Uit dit beleid volgt namelijk niet dat er een afweging is gemaakt over geluidsoverlast. In het A2-be!eid wordt in dit kader alleen maar overwogen: '"Dakterrassen op de hoofdbebouwing verhogen het woon- of verblijfsgenot. terwijl de ruimtelijke invloed op de omgeving over het algemeen beperkt is. ", Deze algemene afweging is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende als omwonenden hun zorgen uiten over het geluid. Hierbij acht de rechtbank van belang dat de woningen op de Kuipersstraat en de Verbindingstraat zeer dicht op elkaar staan. Bovendien gaat men van een situatie met dakterrassen aan de [locatie 1], naar een situatie met twee dakterrassen. De zorgen van omwonenden over het geluid zijn dus niet onbegrijpelijk. In deze situatie kan het college niet volstaan met de enkele verwijzing naar het A2-beleid.".
    Hoger beroep [appellante]
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college wel had mogen volstaan met verwijzing naar het A2-beleid. Volgens [appellante] is het aspect geluid verdisconteerd in het A2-beleid en is dit meegewogen bij de totstandkoming van dit beleid. Zij wijst in dit kader ook op de uitspraak van de rechtbank van 25 september 2018 (ECLI:NL:RBAMS:2018:6982). Zij betoogt verder dat voor zover zou worden geoordeeld dat het college het besluit onvoldoende heeft gemotiveerd met betrekking tot het geluidsaspect, dit niet tot gedeeltelijke herroeping van de verleende omgevingsvergunning had mogen leiden zoals de rechtbank heeft gedaan. Er is geen sprake van bijzondere omstandigheden die het college ertoe noopten van het beleid af te wijken. Het geluidsaspect als gevolg van het gebruik van de dakterrassen is volgens [appellante] zo ondergeschikt dat de belangen bij plaatsing van de hekwerken en daarmee het gebruik van de dakterrassen als buitenruimte bij de bijbehorende appartementen zwaarder dienden te wegen. [appellante] heeft in dit kader een rapport van adviesbureau Tauw van 28 april 2020 overgelegd. De rechtbank had volgens [appellante], gelet op het voorgaande, de rechtsgevolgen van het besluit in stand moeten laten.
    5.1.    Het college heeft zich in de hogerberoepsprocedure op het standpunt gesteld dat het aspect geluid niet is verdisconteerd in het A2-beleid. In verband daarmee heeft een belangenafweging over dat aspect niet plaatsgevonden. Immers, in het besluit op bezwaar van 13 februari 2019 heeft het college ten aanzien van de afwijking van het bestemmingsplan alleen volstaan met een verwijzing naar het A2-beleid. In het A2-beleid is bovendien een afwijkingsmogelijkheid opgenomen in artikel 4.5, eerste lid. Dit artikellid luidt als volgt:
    "Van de beleidsregels uit deze nota kan worden afgeweken, indien:
    a. stedenbouwkundige, verkeerskundige en/of overige ruimtelijke overwegingen hiertoe aanleiding
    geven, die door aanvrager dienen te worden gemotiveerd;
    b. de ingevolge de bestemming gegeven gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken en/of belangen van derden hier aanleiding toe geven;
    c. sprake is van een zwaarwegend algemeen belang, waaronder in ieder geval wordt begrepen het maatschappelijke belang van de gemeente. De aanvrager dient het algemeen belang te motiveren, naast de onder a genoemde overwegingen.
    Een besluit tot het afwijken van de beleidsregels, zal uitdrukkelijk moeten worden gemotiveerd."
    In de toelichting op de beleidsregels is het volgende opgenomen met betrekking tot de bepaling onder b:
    "De bepaling onder b ziet op situaties waarbij een aanvraag weliswaar past binnen de beleidsregels, maar waarbij de effecten op de omgeving ongewild groot zijn, dan wel de belangen van derden zodanig onevenredig worden aangetast, dat de benodigde afwijking alsnog dient te worden geweigerd".
    Omdat het college heeft aangegeven dat het geluidsaspect niet in de beleidsregels is verdisconteerd en de beleidsregels een afwijkingsmogelijkheid bieden in het geval de ingevolge de bestemming gegeven gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken en/of belangen van derden hier aanleiding toe geven, lag het op de weg van het college om een uitdrukkelijke belangenafweging van de gevolgen voor omwonenden of andere derden over het geluidsaspect. Deze belangenafweging ontbreekt.
    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank het besluit op bezwaar van 13 februari 2019 terecht heeft vernietigd voor zover het ziet op de dakterrassen, omdat het college ten onrechte geen belangenafweging heeft verricht met betrekking tot het aspect geluid en slechts heeft volstaan met te verwijzen naar het A2-beleid, waarin het aspect geluid niet is verdisconteerd. Gelet op de aan het college toekomende beleidsruimte met betrekking tot de toepassing van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onder 4, van bijlage II van het Bor, heeft de rechtbank het besluit van 22 juni 2018 echter ten onrechte herroepen. Dat het besluit van 13 februari 2019 een motiveringsgebrek kent, betekent op zich niet dat een omgevingsvergunning voor de hekwerken op de dakterrassen nooit zou kunnen worden verleend.
    Het college zal bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar onder meer moeten betrekken het door [appellante] overgelegde rapport van Tauw van 28 april 2020, waarin wordt ingegaan op de gevolgen voor omwonenden op het aspect geluid. Op de zitting is verder komen vast te staan dat de strijdigheid van het bouwplan met het bestemmingsplan betrekking heeft op de hekwerken op de dakterrassen die op de bouwtekeningen met de kenmerken D07 en D08 zijn aangeduid. De opnieuw te verrichten belangenafweging moet daarom betrekking hebben op deze strijdigheden.
    Het betoog slaagt.
    Incidenteel hoger beroep [partij]
    6.       [partij] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het belang van bezonning niet heeft meegenomen.
    6.1.    De rechtbank heeft met betrekking tot het aspect bezonning als volgt overwogen:
    "Verder geldt dat uit de door [partij] overgelegde bezonningsstudie weliswaar volgt dat de bezonning op haar woning afneemt, maar deze afname wordt niet veroorzaakt door het plaatsen van hekwerken op de dakterrassen. De afname van bezonning wordt namelijk grotendeels veroorzaakt door de uitbouw van de achtergevel, hetgeen binnen het bestemmingsplan past. Het aandeel van de hekwerken op de dakterrassen is hierin verwaarloosbaar."
    6.2.    Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de bouwhoogte van de uitbouw zonder de hekwerken in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Dit is door [partij] ook niet betwist. De gestelde afname van de bezonning op het perceel van [partij] en de zich daarop bevindende bebouwing is in het bijzonder het gevolg van de door het bestemmingsplan toegestane bouwhoogte van de uitbouw op zichzelf en niet van de voorziene hekwerken. De gevolgen van de hekwerken voor de bezonning van het perceel van [partij] zijn minimaal, en alleen die gevolgen kunnen meegewogen worden in het kader van de beantwoording van de vraag of het college in redelijkheid af heeft kunnen wijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de hekwerken.
    Het door [partij] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat de gevolgen van de hekwerken voor de bezonning van haar perceel zodanig zijn dat het college daar in redelijkheid geen omgevingsvergunning voor heeft kunnen verlenen. [partij] heeft toegelicht dat het dichtmaken van de hekwerken met privacyschermen zorgt voor een grotere afname van de bezonning. De omgevingsvergunning heeft daar echter geen betrekking op. Op de zitting is door [appellante] wel gewezen op het huishoudelijk reglement dat voor haar huurders geldt en dat onder meer ziet op het gebruik van de dakterrassen en het voorkomen van overlast. Verder heeft het college op de zitting aangegeven dat een compromis waarbij de hekwerken bijvoorbeeld ongeveer een meter teruggeplaatst worden wat hem betreft bespreekbaar is. De Afdeling geeft het college in overweging deze aspecten bij het nieuw te nemen besluit in bezwaar mee te nemen.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       Het hoger beroep van [appellante] is gegrond. Het hoger beroep van [partij] is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij het besluit van 22 juni 2018 is herroepen voor zover dit betrekking heeft op de dakterrassen, en is bepaald dat die uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bij de rechtbank bestreden besluit op bezwaar van 13 februari 2019. Dit betekent dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellante A] en [appellante B] gegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van [partij] ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 februari 2020 in zaak nr. 19/1807, voor zover daarbij het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 22 juni 2018, kenmerk 3395297, is herroepen voor zover het de dakterrassen betreft, en is bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bij de rechtbank bestreden besluit op bezwaar van 13 februari 2019, kenmerk JB.18.006946.001;
    IV.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1496,00 (zegge: veertienhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante A] en [appellante B] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 532,00 (zegge: vijfhonderdtweeëndertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2021
    580.