ECLI:NL:RBGEL:2022:3571, Rechtbank Gelderland, 13-07-2022, AWB 22_2898 en 22_2899
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2022-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Inzameling kabelafval; last onder dwangsom; overtreding milieuvergunning niet aannemelijk gemaakt; verweerder niet bevoegd om handhavend op te treden.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ARN 22/2898 (voorlopige voorziening) en 22/2899 (beroep)
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 
    
  
  in de zaak tussen
  
    
      
      [verzoekster], uit [woonplaats], verzoekster
    (gemachtigde: mr. P.J.G. Poels),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland (het college)
    (gemachtigde: mr. drs. M.H.M. van Rijbroek).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Het college heeft verzoekster met het besluit van 19 oktober 2021 een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 17 mei 2022 op het bezwaar van verzoekster is het college bij dit besluit gebleven. Verzoekster heeft hiertegen beroep ingesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 16 juni 2022 heeft het college de aan de last verbonden begunstigingstermijn verlengd tot één week na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 30 juni 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: van de zijde van verzoekster [verzoekster], [verzoekster] en de gemachtigde van verzoekster. Van de zijde van het college waren aanwezig de gemachtigde van het college, B. Mollink, D. Wieringa en D. Pölz. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    1. In deze uitspraak beslist de voorlopige voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen het besluit de aan haar opgelegde last onder dwangsom te handhaven. 
    Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van verzoekster daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
    
    
      
        De feiten
      
    
    2. Verzoekster exploiteert een afvalverwerkingsbedrijf op het adres [locatie] in [woonplaats]. Op 27 mei 2003 heeft verzoekster een revisievergunning aangevraagd. Deze vergunning is op 29 juni 2006 verleend. Bij de aanvraag is gesteld dat nieuwe vergunningen nodig zijn vanwege een aantal wijzigingen in het bedrijf ten opzichte van de vergunde situatie. Veranderingen in de inrichting ten opzichte van de vergunde situatie zijn onder andere: 
    
      • Uitbreiding van het terrein met een nieuw perceel (kadastraal nr. 6220); 
      • Het verplaatsen van de garage-activiteiten naar een andere inrichting: 
      • Wijzigingen in de bestemming van bedrijfsruimten; 
      • Het niet realiseren van een pyrolyse-oven; 
      • Uitbreiding van de activiteiten met een puinbreker; 
      • Wijzigingen in te verwachten doorzet (ton/jaar) van verschillende afvalstromen en het aantal soorten afvalstoffen: 
      • Wijziging van de terreinindeling; 
      • Uitbreiding met een nieuw kantoor; 
      • Uitbreiding van de stalling van vrachtwagens en containers.
    
    
    
      2.1
      
        In paragraaf 7.2 van de milieuvergunning is omschreven dat het Landelijk Afvalbeheerplan 2002 – 2012 (het LAP) (inclusief de later vastgestelde wijzigingen) het toetsingskader vormt voor aanvragen om een Wm-vergunning die betrekking hebben op het inzamelen, opslaan (en overslaan) en/of het be-/verwerken van (gevaarlijke) afvalstoffen. Naast algemeen geldende bepalingen bij vergunningverlening bevat het LAP voor de meest voorkomende afvalstromen specifieke sectorplannen. Deze sectorplannen bevatten aanvullingen of afwijkingen van de algemene bepalingen en vormen een uitwerking van het beleidskader.
        In sectorplan 26 ‘Kabelreststoffen’ is uitgelegd dat kabelreststoffen bestaan uit teer- en oliehoudende kabelrestanten en schone kabelrestanten. 
      
      
    
    
      2.2
      Bijlage II bij de vergunning bevat de lijst van te accepteren afvalstoffen. Koperschroot is onder nummer 13 weergegeven. Hieronder valt 
      - Koperschroot (euralcode 17.04.01)
      - Olie en teerhoudend kabelschroot (euralcodes 17.04.09* en 17.04.10*)
      - Schoon kabelschroot (euralcode 17.04.11*).
      
      
        
          De opgelegde last onder dwangsom
        
      
      3. Tijdens een controle op 4 maart 2021 en bij diverse daaruit volgende administratieve controles is geconstateerd dat verzoekster kabelafval inneemt met onder andere kernen van aluminium en lood. Omdat aan verzoekster alleen de inname en verwerking van schoon kabelafval met koperen kern (onder de euralcode 17.04.11) en olie- en teerhoudende kabelafval met koperen kern (onder de euralcodes 17.04.09* en 17.04.10*) is vergund heeft het college verzoekster gelast 
      a. de inname en verwerking van kabelafval, anders dan schoon én olie- en teerhoudend kabelafval met een koperen kern, te staken en gestaakt te houden;
      b. het kabelafval dat niet mag worden ingenomen en verwerkt en op het terrein aanwezig is van het terrein te verwijderen.
      
      
        Voldoet verzoekster niet aan de last onder a, dan verbeurt zij een dwangsom van € 10.000 ineens. Voldoet verzoekster niet aan de last onder b, dan verbeurt zij eveneens een dwangsom van € 10.000 ineens.
      
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
      
      4. Verzoekster heeft betoogd dat de inname en verwerking en opslag van kabelafval anders dan met een koperen kern wél is vergund - net zoals dat het geval was in de voorafgaande milieuvergunning (met toen nog een werkingsduur van 10 jaren) - en dat geen sprake is van een overtreding waartegen handhavend kan worden opgetreden.
      
    
    
      4.1
      De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat op grond van de oude milieuvergunning inzameling van alle kabelafval, ook kabelafval anders dan met een koperen kern, was toegestaan. Tussen partijen is ook niet in geschil dat inzameling van kabelafval anders dan met een koperen kern uit milieu hygiënisch oogpunt niet tot bezwaren leidt. Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat verzoekster sinds een brand enige tijd geleden scherp in de gaten wordt gehouden omdat bij die brand onregelmatigheden zijn waargenomen, waarbij de milieuregelgeving niet in acht werd genomen. Hoewel de inzameling van andersoortige kabelafval in milieu hygiënische zin dus niet tot problemen leidt moet – juist vanwege de overtredingen in het verleden – op overtredingen hard opgetreden worden. Daarom wil het college er ook niet aan meewerken dat tijdelijk – in afwijking van de vergunning – de inzameling van alle kabelafval wordt toegestaan tot op de aanvraag om een revisievergunning is beslist.
      
    
    
      4.2
      Nu niet in geschil is dat de oude milieuvergunning inzameling van alle soorten kabelafval toestond moet worden vastgesteld of de thans geldende milieuvergunning inzameling van alle soorten kabelafval toestaat. Is dat het geval, dan is geen sprake van een overtreding van de vergunning en is het college niet bevoegd handhavend op te treden. Is de inzameling van alle soorten kabelafval niet vergund dan is het college wel bevoegd om handhavend op te treden. Voor de vraag wat vergund is, is naast de milieuvergunning tevens de aanvraag bepalend. 
      
    
    
      4.3
      De voorzieningenrechter stelt vast dat in de geldende milieuvergunning niet uitdrukkelijk is bepaald dat de inzameling van ander kabelafval dan met een koperen kern niet is vergund. Dat in de lijst met te accepteren afvalstoffen kabelafval staat genoemd onder de noemer ‘koperschroot’ maakt dat niet anders. Ook uit de aan de vergunning ten grondslag liggende aanvraag kan niet worden afgeleid dat slechts de inzameling van kabelafval met een koperen kern is aangevraagd. Hierbij is van belang dat de aanvraag een revisievergunning betreft en dat de beoogde wijzigingen nadrukkelijk zijn opgesomd. Wijziging in het type kabelafval dat wordt ingezameld kan hieruit in ieder geval niet worden afgeleid. 
      
    
    
      4.4
      
        Als niet duidelijk is wat precies is aangevraagd en vergund, komt deze onduidelijkheid voor risico van het college en niet voor risico van verzoekster. Het college moet namelijk aannemelijk maken dat wordt gehandeld in afwijking van de verleende vergunning. Het college mag immers pas een last onder dwangsom opleggen als sprake is van een overtreding. 
        In dit kader is van belang dat het bevoegd gezag op grond van artikel 2.6, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) de rechten die de vergunninghouder aan de al eerder verleende omgevingsvergunningen ontleende, niet kan wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van artikel 2.31 of 2.33. Als het college derhalve meent dat de vergunning onduidelijk is of niet klopt, dan moet hij de milieuvergunning verbeteren, bijvoorbeeld met toepassing van artikel 2.31, tweede lid onder b, van de Wabo. Het college mag dit niet doen zonder de grondslag van de aanvraag te verlaten, maar dan had in die procedure de discussie over de inhoud van de vergunning en de aanvraag kunnen plaatsvinden. Door nu in een handhavingsprocedure te betogen dat inzameling van ander kabelafval dan met een koperen kern niet is vergund, zonder de vergunning te wijzigen met behulp van de daarvoor door de wetgever beoogde procedures, handelt het college in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
      
      
    
    
      4.5
      
        Gezien het bovenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter de overtreding van de milieuvergunning niet aannemelijk gemaakt. Het college is daarom niet bevoegd handhavend op te treden. Het beroep is reeds daarom gegrond. De voorzieningenrechter zal het besluit van 17 mei 2022, gewijzigd bij besluit van 16 juni 2022, vernietigen.
        De voorzieningenrechter zal verder met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak voorzien, door de op 19 oktober 2021 aan verzoekster opgelegde last onder dwangsom te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 17 mei 2022.
      
      
      
        Voor een voorlopige voorziening bestaat geen aanleiding. Het verzoek zal worden afgewezen.
      
      
      
        5.	Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht van (2 x € 365) € 730 aan verzoekster vergoeden en krijgt verzoekster ook een vergoeding voor haar proceskosten.
      
      
      
        Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.277 omdat de gemachtigde van verzoekster een beroepschrift heeft ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het besluit van 17 mei 2022, gewijzigd bij besluit van 16 juni 2022;
    
    - herroept het besluit van 19 oktober 2021;
    
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 17 mei 2022;
    
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 730 aan verzoekster moet vergoeden;
    
    - veroordeelt het college tot betaling van € 2.277 aan proceskosten aan verzoekster.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.Y Snoeren-Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
      
        De voorzieningenrechter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
      Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.