ECLI:NL:RVS:2022:2470, Raad van State, 24-08-2022, 202003260/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen de aanvraag van [appellant sub 2] voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte afgewezen. De aanvraag van [appellant sub 2] om een vergunning voor omzetting van het appartement aan de [locatie] in vier wooneenheden is afgewezen omdat niet wordt voldaan aan de in de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 beschreven voorwaarden voor verlening met toepassing van het overgangsrecht. Volgens het college is kamerbewoning namelijk in strijd met het bestemmingsplan "Nijmegen West" en is de aanvraag van [appellant sub 2] om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan rechtmatig buiten behandeling gesteld. Omdat het verder een woning is met een Woz-waarde die lager of gelijk is aan €180.000,- is verlening van de vergunning ingevolge de "Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte 2018B" ook niet mogelijk.

202003260/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Nijmegen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 mei 2020 in zaak nr. 19/441 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 juni 2018 heeft het college de aanvraag van [appellant sub 2] voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte afgewezen.
    Bij besluit van 9 januari 2019 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 mei 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 januari 2019 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Op 27 juli 2020 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen naar aanleiding van de uitspraak.
    Het college heeft een zienswijze en nadere stukken ingediend. [appellant sub 2] heeft gronden gericht tegen het besluit van 27 juli 2020, een schriftelijke uiteenzetting en nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. K. Bisschops en A. Rietveld,  is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De aanvraag van [appellant sub 2] om een vergunning voor omzetting van het appartement aan de [locatie] in vier wooneenheden is afgewezen omdat niet wordt voldaan aan de in de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 (hierna: de verordening 2017) beschreven voorwaarden voor verlening met toepassing van het overgangsrecht. Volgens het college is kamerbewoning namelijk in strijd met het bestemmingsplan "Nijmegen West" en is de aanvraag van [appellant sub 2] om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan rechtmatig buiten behandeling gesteld. Omdat het verder een woning is met een Woz-waarde die lager of gelijk is aan €180.000,- is verlening van de vergunning ingevolge de "Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte 2018B" (hierna: de beleidsregels) ook niet mogelijk. Bij het besluit op bezwaar is deze afwijzing in stand gelaten. De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 2] gericht tegen dit besluit onder verwijzing naar de uitspraak van 24 januari 2020 (ECLI:NL:GEL:2020:398) gegrond verklaard en het besluit van 9 januari 2019 vernietigd. In die uitspraak is geoordeeld dat artikel 12 van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (hierna: de verordening 2019) onverbindend is wegens strijd met de Huisvestingswet omdat de noodzaak voor het vergunningenstelsel gebrekkig is onderbouwd. Omdat hetzelfde gebrek kleeft aan de verordening 2017 mocht het artikel daarom volgens de rechtbank niet aan het besluit ten grondslag worden gelegd. Het college heeft in het besluit van 27 juli 2020 de vergunning wederom geweigerd omdat de woning een Woz-waarde van €149.000,- heeft en daarmee de vergunning volgens de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 (hierna: verordening 2020) zonder nadere afweging moet worden geweigerd.
    De hoger beroepen
    2.       Het college betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 12 van de verordening 2017 onverbindend is en daarom niet mocht worden toegepast. Volgens het college mag de motivering van de vergunningplicht ook nog achteraf worden gegeven en tonen de nadere onderbouwingen van de huisvestingsverordening 2019 aan dat gedurende de werking van de verordening 2017 ook al sprake was van schaarste aan goedkope woonruimte in Nijmegen die tot onevenwichtige effecten leidt. Deze onderbouwingen zien namelijk op gegevens uit de periode 2015-2020 en tonen aan dat in elk geval vanaf 2015 schaarste op de woningmarkt in Nijmegen aanwezig was. Voorts betoogt het college dat bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar de verordening 2020 van toepassing is zodat een vergunning voor deze woning gelet op de lage Woz-waarde in een nieuw te nemen besluit ook niet kan worden verleend. Vernietiging van het besluit op bezwaar van 9 januari 2019  leidt dan ook niet tot het door [appellant sub 2] gewenste resultaat.
    3.       [appellant sub 2] betoogt in het incidentele hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte gelegenheid heeft gegeven aan het college om een nieuw besluit te nemen waardoor het college de verordening 2020 kan toepassen bij de beoordeling van zijn aanvraag. Volgens hem had de vergunning verleend moeten worden omdat de verordening 2017 geen weigeringsgronden bevat en had de rechtbank de zaak zelf moeten afdoen. Door de handelwijze van de rechtbank kan elk besluit achteraf van een grondslag worden voorzien wat in strijd is met de rechtszekerheid en met het verbod van reformatio in peius.
    Beoordeling
    4.       Uit de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1336), overweging 4.2., over de onder 1. genoemde uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2020 volgt dat het oordeel van de rechtbank in die zaak, inhoudend dat de onderbouwing voor de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift alleen vooraf door de gemeenteraad kan worden gegeven, niet juist is. De rechtbank heeft dit oordeel uit deze rechtbankuitspraak in de thans voorliggende zaak overgenomen en heeft daarmee niet onderkend dat het in beginsel niet uitgesloten is dat het college in een procedure over een besluit dat met toepassing van de Huisvestingsverordening is genomen en waarin een algemeen verbindend voorschrift uit die verordening exceptief wordt aangevochten, in verweer onderbouwt waarom de toegepaste bepaling rechtmatig is en daarom in dat geval toegepast mocht worden. De rechtbank heeft - kennelijk ambtshalve - na de zitting gelegenheid geboden aan het college na te gaan of de verordening 2017 vooraf door de gemeenteraad is onderbouwd en heeft na een ontkennend antwoord geoordeeld dat artikel 12 van de verordening 2017 onverbindend is. Het college betoogt terecht dat de rechtbank hieraan een onjuist oordeel ten grondslag heeft gelegd. [appellant sub 2] betoogt, eveneens terecht, dat het oordeel van de rechtbank dat artikel 12 onverbindend is niet strookt met de in het dictum geboden gelegenheid een nieuw besluit op bezwaar te nemen omdat dit innerlijk tegenstrijdig is. Anders dan in de procedures waar de uitspraak van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1336) op ziet, is in het geval van [appellant sub 2] immers niet op de zitting bij de rechtbank door partijen verzocht om nieuwe besluiten te nemen met toepassing van de verordening 2020, welk verzoek door de rechtbank in die gevallen aan het dictum ten grondslag is gelegd.
    5.       Hoewel de betogen van het college en [appellant sub 2] slagen, leidt dat in dit geval niet zonder meer tot vernietiging van de uitspraak als de Afdeling eveneens tot het oordeel zou komen dat het beroep gegrond is. Het college heeft in hoger beroep alsnog onderbouwd waarom de vergunningplicht uit artikel 12 van de verordening 2017 rechtmatig is voor de woning met een waarde zoals de woning van [appellant sub 2] en daarom mocht worden toegepast. Zoals het college ook stelt, beslaat het rapport ‘Onderbouwing instrumenten Huisvestingsverordening Nijmegen’ van 14 mei 2019 wat betreft de relevante gegevens een ruimere periode dan alleen 2019 omdat dit de woningmarkt vanaf 2015 in kaart brengt. [appellant sub 2] heeft deze gegevens niet betwist en heeft ook niet betoogd dat de verordening in zijn geval niet rechtmatig zou zijn. Gelet op de waarde van zijn woning die ruim onder de waarde ligt van de categorie woningen die als goedkoopste woningen moet worden gezien is ook zeker niet evident dat voor deze woningen geen bevoegdheid zou bestaan ze aan een vergunningplicht te onderwerpen. Er bestond daarom geen aanleiding voor het college hieraan te twijfelen en partijen zijn dan ook terecht ervan uitgegaan dat een omzettingsvergunning nodig is voor deze woning.
    6.       Op 7 april 2021 heeft de Afdeling uitspraak gedaan in de procedure die door [appellant sub 2] was aangespannen over het buiten behandeling stellen van zijn aanvraag om een omgevingsvergunning voor het gebruiken van de woning in strijd met het bestemmingsplan (ECLI:NL:RVS:2021:737). Hierin is het hoger beroep van [appellant sub 2] tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 augustus 2020 in zaaknr. 19/443 beoordeeld en ongegrond verklaard. Omdat het gebruik van de woning voor kamerbewoning in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan,  bestaat er dan ook geen grond voor het oordeel dat het overgangsrecht in het geval van [appellant sub 2] van toepassing is. Tot slot heeft het college terecht gesteld dat uit de beleidsregels volgt dat geen omzettingsvergunning wordt verleend voor woningen die vallen in de goedkoopste categorie woningen waar de woning van [appellant sub 2] onder valt. Dit betekent dat de weigering van de omzettingsvergunning in stand kan blijven en dat het appartement niet mag worden gebruikt voor kamerverhuur.
    7.       Hieruit volgt dat het besluit van 9 januari 2019 in stand kan blijven en het beroep daartegen ongegrond is. Omdat de Afdeling tot een ander oordeel komt dan de rechtbank en de betogen van het college en [appellant sub 2] in hoger beroep slagen, zijn de hoger beroepen gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Met de vernietiging ontvalt de grondslag voor het besluit van 27 juli 2020 dat op basis van die uitspraak is genomen. Dat besluit moet daarom ook worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep gericht tegen het besluit van 9 januari 2019 ongegrond verklaren. Omdat het besluit van 9 januari 2019 in stand blijft is geen sprake van de door [appellant sub 2] genoemde reformatio in peius.
    8.       De voor deze procedure geldende redelijke termijn van vier jaar, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is gerekend vanaf het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het college op 26 juli 2018 tot de uitspraak van heden met ruim vier weken overschreden. Er zijn geen omstandigheden die aanleiding geven aan te nemen dat de redelijke termijn in dit geval eerst na meer dan vier jaar is overschreden. De procedure in de hoger beroepsfase heeft ruim vier weken te lang geduurd. Omdat de overschrijding aan de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade uitgesproken ten laste van de Staat. De Afdeling zal de Staat, uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden veroordelen tot betaling van een schadebedrag van € 500,- aan [appellant sub 2].
    9.       Het college moet de proceskosten van [appellant sub 2] vergoeden.    
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen en [appellant sub 2] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 mei 2020 in zaak nr. 19/441;
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 27 juli 2020, kenmerk JZ20/Z20.035381/D200628755;
    IV.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 9 januari 2019, kenmerk JZ20/Z18.035381/D181090568, ongegrond;
    V.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant sub 2] een schadevergoeding van € 500,- te betalen;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €759,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Langeveld-Mak
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2022
    317