ECLI:NL:RVS:2021:2183, Raad van State, 29-09-2021, 202000136/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:521, heeft de Afdeling het college van burgemeester en wethouders van Den Haag opgedragen om binnen 12 weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 19 februari 2018 te herstellen. Het college heeft aan Groendaelstaete I een omgevingsvergunning verleend voor het vernieuwen en verkleinen van de serre aan de achtergevel van de kantoorvilla aan de Van de Spiegelstraat 12 in Den Haag. De kantoorvilla is gelegen binnen een gemeentelijk beschermd stadsgezicht en aan een eerste ordestraat als bedoeld in de Welstandsnota 2004. Het college heeft zijn besluit gebaseerd op twee adviezen van de welstands- en monumentencommissie van 19 juli 2017 en 30 augustus 2017. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het standpunt dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand niet heeft mogen baseren op de adviezen van de welstandscommissie.

202000136/2/R3.
    Datum uitspraak: 29 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen, wonend te Den Haag,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 november 2019 in zaak nr. 18/2316 en 18/2430 in het geding tussen:
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:521 (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 12 weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 19 februari 2018 te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij brief van 2 juni 2021 heeft het college te kennen gegeven het gebrek in het besluit van 19 februari 2018 te hebben hersteld.
    [appellant] en anderen hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, hun zienswijze over de wijze waarop het gebrek is hersteld, naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
    Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college heeft aan Groendaelstaete I een omgevingsvergunning verleend voor het vernieuwen en verkleinen van de serre aan de achtergevel van de kantoorvilla aan de Van de Spiegelstraat 12 in Den Haag. De kantoorvilla is gelegen binnen een gemeentelijk beschermd stadsgezicht en aan een eerste ordestraat als bedoeld in de Welstandsnota 2004.
    Het college heeft zijn besluit gebaseerd op twee adviezen van de welstands- en monumentencommissie (hierna: welstandscommissie) van 19 juli 2017 en 30 augustus 2017. Naar aanleiding van de tussenuitspraak van de rechtbank van 8 juli 2019 heeft het college een aanvullende motivering gegeven met verwijzing naar een nieuw advies van de welstandscommissie van 14 augustus 2019.
    Tussenuitspraak van 10 maart 2021
    2.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het standpunt dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand niet heeft mogen baseren op de adviezen van de welstandscommissie van 19 juli 2017 en 30 augustus 2017 of op het nieuwe welstandsadvies van 14 augustus 2019. Uit de bewoordingen van de welstandsadviezen blijkt namelijk niet dat bij de welstandstoetsing van het bouwplan rekening is gehouden met de omstandigheid dat het bouwplan ligt in een beschermd stadsgezicht en aan een eerste ordestraat als bedoeld in de Welstandsnota 2004. Zo volgt uit de adviezen niet dat de welstandstoetsing heeft plaatsgevonden aan de hand van het toetsingskader voor eerste ordestraten.
    De Afdeling heeft onder 7.3 van de tussenuitspraak overwogen dat het toetsingskader voor de beoordeling van aanvragen om een omgevingsvergunning voor een bouwplan dat ligt in eerste ordestraten, is opgenomen op p. 23 van de Welstandsnota 2004 onder het kopje "eerste orde". Dat toetsingskader luidt:
    "Hoogwaardig straatensemble: oorspronkelijke uitvoering, detaillering en kwaliteit.
    In een eerste orde-straat bepalen de oorspronkelijke situatie, de vorm, de uitvoering en de kwaliteit daarvan het kader, waarbinnen wordt beoordeeld. De welstandstoets gaat over de mate van overeenkomst met de oorspronkelijke situatie. De welstands- en monumentencommissie toetst daarnaast de uitwerking van een bouwplan in relatie tot de bebouwing in de omgeving. De omgeving en de oorspronkelijke situatie zijn hiervoor het beoordelingskader (en niet de kaders, zoals geformuleerd in het Algemeen toetsingskader van de welstandsnota)."
    De Afdeling heeft verder onder 7.3 van de tussenuitspraak overwogen dat het begrip "oorspronkelijke situatie" in dit kader verwijst naar de situatie op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan "Zeeheldenkwartier", op grond waarvan de Van de Spiegelstraat en de Van Speijkstraat, met een verwijzing naar de Cultuurhistorische orde-kaarten, zijn aangewezen als eerste ordestraten.
    Daarnaast heeft de Afdeling onder 7.2 van de tussenuitspraak overwogen dat de passage over de nota Bouwen en behouden in beschermde stadsgezichten op p. 23 geen onderdeel uitmaakt van het toetsingskader voor beschermde stadsgezichten. Aan de nota Bouwen en behouden in beschermde stadsgezichten komt ook geen zelfstandige werking toe. Deze nota maakt dan ook geen integraal onderdeel uit van het toetsingskader voor eerste ordestraten, aldus de overweging van de Afdeling.
    3.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het besluit van 19 februari 2018 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) onvoldoende is gemotiveerd. De Afdeling heeft het college opgedragen om het gebrek in het besluit te herstellen door het besluit van 19 februari 2018 nader te motiveren dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats te stellen.
    Nadere motivering van 2 juni 2021
    4.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college bij brief van 2 juni 2021 het besluit van 19 februari 2018 nader gemotiveerd. Het college heeft hierbij verwezen naar het welstandsadvies van 21 april 2021 (hierna: het welstandsadvies).
    5.       De Afdeling zal hierna, aan de hand van de door [appellant] en anderen naar voren gebrachte zienswijze, beoordelen of het college het gebrek in het besluit van 19 februari 2018 heeft hersteld.
    Totstandkoming van het welstandsadvies 21 april 2021
    6.       [appellant] en anderen betogen in hun zienswijze dat het welstandsadvies zodanige gebreken vertoont dat het college het advies niet aan het besluit van 19 februari 2018 ten grondslag heeft mogen leggen. [appellant] en anderen hebben ter onderbouwing hiervan het deskundigenrapport "Welstandsadvies mbt sloop- en bouwplan van de Spiegelstraat 12 DEN HAAG" van Scala architecten van 30 juni 2021 overgelegd.
    7.       [appellant] en anderen betogen in de eerste plaats dat het welstandsadvies op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. [appellant] en anderen stellen dat het college de welstandscommissie ten onrechte heeft gevraagd om haar positieve advies over het voorstel voor een nieuwe serre ter plaatse van de te slopen aanbouw nader te motiveren. Volgens [appellant] en anderen duidt deze vraagstelling op vooringenomenheid en doet dit afbreuk aan de onafhankelijkheid van de welstandscommissie.
    7.1.    De enkele omstandigheid dat in het welstandsadvies staat dat de welstandscommissie is gevraagd haar positieve advies over het voorstel voor een nieuwe serre ter plaatse van de te slopen aanbouw nader te motiveren, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat het welstandsadvies niet onafhankelijk of met vooringenomenheid tot stand is gekomen. Omdat [appellant] en anderen geen andere concrete omstandigheden naar voren hebben gebracht die aanleiding kunnen geven voor twijfel over de onafhankelijkheid van de welstandscommissie, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de welstandscommissie niet onafhankelijk of vooringenomen was.
    Het betoog slaagt niet.
    Inhoudelijke bezwaren tegen het Welstandsadvies 21 april 2021
    7.2.    [appellant] en anderen betogen ook dat het welstandsadvies inhoudelijk niet deugt. [appellant] en anderen stellen daartoe dat de welstandstoets niet heeft plaatsgevonden aan de hand van wat onder het kopje "eerste orde" op p. 23 van de Welstandsnota 2004 staat. Volgens [appellant] en anderen wordt er in het welstandsadvies ten onrechte van uitgegaan dat de "oorspronkelijke situatie" de situatie was in 1876, toen de villa nog geen aanbouw had. Dit is volgens hen in strijd met de tussenuitspraak.
    Verder menen [appellant] en anderen dat de redenering in het welstandsadvies over het afwijkende vrijstaande karakter van de villa niet juist is. Dat karakter wordt volgens hen namelijk niet beschreven in de redengevende omschrijving bij de aanwijzing van de villa tot rijksmonument en ook niet in de toelichting op het beschermde stadsgezicht.
    Ook heeft de welstandscommissie volgens [appellant] en anderen ten onrechte niet beoordeeld hoe de nieuwe serre uitwerkt op de monumentale bebouwing in de omgeving. Volgens [appellant] en anderen is deze beoordeling gebaseerd op het onjuiste uitgangspunt dat de villa de reden is dat de Van de Spiegelstraat en de Van Speijkstraat zijn aangewezen als beschermd stadsgezicht en als eerste ordestraten.
    Tot slot stellen [appellant] en anderen dat de welstandscommissie ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de kleurstelling van de nieuwe serre. Volgens [appellant] en anderen had de welstandscommissie de mate van overeenkomst in kleurstelling tussen de nieuwe serre en de huidige aanbouw moeten beoordelen, omdat de kleurstelling behoort bij het te toetsen oordeel "uitvoering". [appellant] en anderen achten dit onzorgvuldig.
    7.3.    In het welstandsadvies van 21 april 2021 staat:
    "De commissie is gevraagd haar positieve advies over het voorstel voor een nieuwe serre ter plaatse van de slopen aanbouw nader te motiveren.
    Het voorstel is getoetst aan de Welstandsnota 2004. Omdat de villa waaraan de nieuwe serre wordt geplaatst zich bevindt op de hoek van twee straten van de eerste orde, hoogwaardige straatensembles, geldt als beoordelingskader voor de nieuwe serre de omgeving en de oorspronkelijke situatie.
    De villa is uniek in de omgeving, vrijstaand terwijl de rest van het Zeeheldenkwartier uit aaneengesloten bebouwing bestaat. Dit afwijkende karakter wordt beschreven in de redengevende omschrijving bij de aanwijzing van de villa tot rijksmonument en wordt beschreven in de toelichting op het beschermde stadsgezicht.
    De serre die flink kleiner is dan de huidige aanbouw betekent een versterking van het vrijstaande karakter en daarmee een versterking van het beschermde stadsgezicht en het monument. Aan het behoud en de versterking van de monumentale villa draagt ook de voorgestelde vormgeving van de serre bij. De serre heeft een hoofdvorm met een afgeschuinde hoek die verwijst naar de schuine verspringingen van de oorspronkelijke uitbouw tegen de zijgevel, heeft een vanzelfsprekende regelmatige pui-indeling en heeft een materialisering en detaillering die zorgvuldig zijn afgestemd op de bestaande serre.
    Het vervangen van de huidige, atypische aanbouw door de voorgestelde serre herstelt de bijzondere oorspronkelijke situatie van een vrijstaande villa in een stedelijke omgeving.
    De commissie gaat ervan uit dat de kleurstelling van de nieuwe serre overeenkomt met de huidige kleurstelling van de bestaande serre en de rest van de villa."
    7.4.    De Afdeling stelt vast dat uit de bewoordingen van het welstandsadvies niet blijkt dat de welstandstoetsing heeft plaatsgevonden aan de hand van het toetsingskader voor eerste ordestraten, zoals is weergegeven onder 7.3 van de tussenuitspraak. Zoals de Afdeling in de tussenuitspraak heeft overwogen, verwijst het begrip "oorspronkelijke situatie" naar de situatie op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan "Zeeheldenkwartier". Het bestemmingsplan is op 8 september 2011 vastgesteld. Uit de op de zaak betrekking hebbende stukken maakt de Afdeling op dat de bestaande serre aan de achtergevel van de kantoorvilla vóór 8 september 2011 is gebouwd. Omdat de bestaande serre op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan "Zeeheldenkwartier" al was gerealiseerd, moet de kantoorvilla inclusief bestaande serre worden aangemerkt als de oorspronkelijke situatie als bedoeld in het toetsingskader voor eerste ordestraten in de Welstandsnota 2004. Uit het welstandsadvies blijkt niet dat de welstandscommissie bij de beoordeling van het bouwplan is uitgegaan van de oorspronkelijke situatie bestaande uit de kantoorvilla inclusief de bestaande serre. Zo staat onder meer in het welstandsadvies dat het vervangen van de huidige atypische aanbouw door de voorgestelde serre de bijzondere oorspronkelijke situatie van een vrijstaande villa in een stedelijke omgeving herstelt. Ook uit de door [appellant] en anderen onjuist geachte redenering in het welstandsadvies blijkt dat de advisering niet aan de hand van het toetsingskader voor eerste ordestraten heeft plaatsgevonden.
    Daarnaast blijkt niet uit het welstandsadvies dat de uitwerking van het bouwplan in relatie tot de bebouwing in de omgeving door de welstandscommissie is getoetst.
    Verder blijkt niet uit het welstandsadvies dat de oorspronkelijke uitvoering en de kwaliteit daarvan door de welstandscommissie is beoordeeld. Zo staat in het advies alleen dat de commissie ervan uitgaat dat de kleurstelling van de nieuwe serre overeenkomt met de huidige kleurstelling van de bestaande serre en de rest van de villa.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college met het welstandsadvies en de brief van 2 juni 2021 niet alsnog toereikend heeft gemotiveerd dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand. Dit betekent dat het college het gebrek in het besluit van 19 februari 2018 niet heeft hersteld.
    Het betoog slaagt.
    In de zienswijze bestreden oordelen in de tussenuitspraak
    8.       [appellant] en anderen betogen in hun zienswijze dat de Afdeling moet terugkomen op het in de tussenuitspraak gegeven oordeel dat de nota Bouwen en behouden in beschermde stadsgezichten geen integraal onderdeel uitmaakt van het toetsingskader voor eerste ordestraten. Zij voeren aan dat de nota Bouwen en behouden in beschermde stadsgezichten op het moment van het indienen van het beroepschrift en de zitting niet digitaal te raadplegen was en bij de gemeente ook niet kon worden ingezien. Daarnaast voeren zij aan dat het college in de nadere motivering van het besluit van 19 februari 2018 aan de nota Bouwen en behouden in beschermde stadsgezichten toetst, waardoor het college afstand neemt van zijn uitleg op de zitting.
    8.1.    Naar aanleiding van deze bezwaren tegen overwegingen van de tussenuitspraak overweegt de Afdeling dat zij behalve in uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat de Afdeling uitgaat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Aan een inhoudelijke bespreking van de bezwaren van [appellant] en anderen tegen bedoelde overwegingen komt de Afdeling dan ook niet toe.
    Conclusie en proceskosten
    9.       Gelet op wat de Afdeling in de tussenuitspraak heeft overwogen, en het vorenstaande in aanmerking genomen, is het besluit van het college van 19 februari 2018 genomen in strijd met artikel 7:12 van de Awb. Met de brief van 2 juni 2021 is niet voldaan aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht om het besluit van 19 februari 2018 alsnog toereikend te motiveren. Het hoger beroep van [appellant] en anderen is daarom gegrond en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 19 februari 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het college moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar van [appellant] en anderen tegen het besluit van 31 augustus 2017 met inachtneming van wat in de tussenuitspraak en deze uitspraak is overwogen. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen.
    10.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op bezwaar alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    11.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 november 2019 in zaak nrs. 18/2316 en 18/2430, voor zover de rechtbank het door [appellant] en anderen ingestelde beroep ongegrond heeft verklaard;
    III.      verklaart het bij de rechtbank door [appellant] en anderen ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 19 februari 2018 met kenmerk B.2.17.2706.001;
    V.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen 8 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant] en anderen tegen het besluit van 31 augustus 2017;
    VI.     bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op het bezwaar van [appellant] en anderen alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 748,00 (zegge: zevenhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 (zegge: vierhonderdnegenendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, waarbij betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2021
    159-964