ECLI:NL:RVS:2022:2653, Raad van State, 13-09-2022, 202204561/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 augustus 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe loods en bedrijfswoning aan [locatie] in Oudemirdum. De omgevingsvergunning maakt de bouw van een als loods aangeduid gebouw met een oppervlakte van 2.400 m2 en een bedrijfswoning op het perceel mogelijk. Deze bebouwing moet in de plaats komen van een bestaande stal en boerderij van een eerdere veehouderij. Zoals [vergunninghouder] op de zitting heeft bevestigd, gaat het bij de gevraagde loods om een gebouw dat primair als stal zal worden gebruikt, en daarnaast zal worden gebruikt voor opslag van voeder en materieel. De voorzieningenrechter zal dit gebouw hierna aanduiden als stal. [vergunninghouder] heeft het plan om hier maximaal 56 zoogkoeien te huisvesten.

202204561/2/R3.
    Datum uitspraak: 13 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende het hoger beroep van:
    Stichting Gaasterlân Natuerlân (hierna: de Stichting), gevestigd te Oudemirdum, en anderen,
    verzoekers,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord­Nederland (hierna: de rechtbank) van 15 juli 2022 in zaken nrs. 22/2039 en 22/2040 in het geding tussen:
    de Stichting en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 augustus 2021 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe loods en bedrijfswoning aan [locatie] in Oudemirdum (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 16 mei 2022 heeft het college het door De Stichting en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 juli 2022 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de rechtbank) het door de Stichting en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 mei 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben de Stichting en anderen en [vergunninghouder] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 3 augustus 2022 heeft het college de door de Stichting en anderen tegen het besluit van 20 augustus 2021 gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit hebben de Stichting en anderen gronden aangevoerd.
    Tevens hebben de Stichting en anderen de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op zitting behandeld op 30 augustus 2022, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en [gemachtigde C], [gemachtigde D], [gemachtigde E] en [gemachtigde F], allen bijgestaan door [gemachtigde G], het college, vertegenwoordigd door S. van Hoving en J. Velstra, vergezeld door mr. M. van Duin en S.S. Pennekamp, werkzaam bij de provincie Fryslân, zijn verschenen. Verder is [vergunninghouder], bijgestaan door ing. J.A. Wiegersma, op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       De omgevingsvergunning maakt de bouw van een als loods aangeduid gebouw met een oppervlakte van 2.400 m2 en een bedrijfswoning op het perceel mogelijk. Deze bebouwing moet in de plaats komen van een bestaande stal en boerderij van een eerdere veehouderij. Zoals [vergunninghouder] op de zitting heeft bevestigd, gaat het bij de gevraagde loods om een gebouw dat primair als stal zal worden gebruikt, en daarnaast zal worden gebruikt voor opslag van voeder en materieel. De voorzieningenrechter zal dit gebouw hierna aanduiden als stal. [vergunninghouder] heeft het plan om hier maximaal 56 zoogkoeien te huisvesten.
    Op het perceel geldt de beheersverordening "Buitengebied Zuid West 2017". De beheersverordening verklaart hier de voorschriften van het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsplan Buitengebied 2004" van toepassing. Op het perceel rust de bestemming "Agrarisch gebied in een besloten landschap". Volgens het college is het bouwplan waarvoor omgevingsvergunning is gevraagd in overeenstemming met de planregels, met uitzondering van de goothoogte van de bedrijfswoning. De planregels geven het college echter de mogelijkheid om afwijking van de maximale goothoogte toe te staan. Het college heeft van die mogelijkheid gebruik gemaakt.
    Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat het niet gaat om een project waarvoor een verklaring van geen bedenkingen of vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) nodig is, omdat er intern wordt gesaldeerd. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de motivering van het besluit van 16 mei 2022 in zoverre tekortschiet, voor zover het gaat om gebiedsbescherming (stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden). De rechtbank heeft het college opgedragen om daarover opnieuw te beslissen. Dat heeft het college met het besluit van 3 augustus 2022 gedaan. Het college is daarbij bij zijn eerdere standpunt gebleven en heeft de omgevingsvergunning in stand gelaten.
    De Stichting en anderen zijn het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning en kunnen zich ook niet vinden in de uitspraak van de rechtbank, voor zover hun beroepsgronden niet slaagden. Zij zijn het ook niet eens met het nieuwe besluit van 3 augustus 2022. Zij hebben de voorzieningenrechter gevraagd om de omgevingsvergunning te schorsen totdat uitspraak in de bodemprocedure is gedaan.
    Spoed
    3.       De Stichting en anderen hebben een spoedeisend belang bij schorsing van de omgevingsvergunning. Door het nemen van een nieuw besluit is de eerder door de voorzieningenrechter van de rechtbank uitgesproken schorsing van de omgevingsvergunning opgeheven, zodat [vergunninghouder] met uitvoering van de omgevingsvergunning mag beginnen. [vergunninghouder] heeft laten weten van die mogelijkheid ook gebruik te maken.
    Bouwen en landschappelijke inpassing
    4.       De Stichting en anderen voeren aan dat het college geen juiste landschappelijke beoordeling heeft gemaakt. Zij wijzen erop dat in de beschrijving in hoofdlijnen en doeleindenomschrijving het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de landschappelijke en natuurlijke waarden van de gronden is opgenomen en betogen dat het college hier niet aan heeft getoetst. De Stichting en anderen hebben al in beroep een contra-expertise ingebracht, waarin is geconcludeerd dat de landschappelijke waarden worden aangetast. Verder voeren zij aan dat er strijd is met de planregels, nu de oriëntatie en ontsluiting van het perceel wordt veranderd van De Bûterkamp naar het Huningspaed. Ook is het college volgens hen niet uitgegaan van de juiste wijze van meten van de oppervlakte van de bedrijfswoning. Volgens hen hadden de overstekken moeten worden betrokken en leidt dit tot overschrijding van de maximaal toegestane oppervlakte.
    4.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het bouwplan in overeenstemming is met de planregels, met uitzondering van de goothoogte van de bedrijfswoning. Die bedraagt 4,2 m tot 4,7 m, waar de planregels over bouwen een maximale goothoogte van 4 m toestaan. Volgens het college kan deze afwijking worden toegestaan met toepassing van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Volgens het college past dit binnen de algemene beschrijving in hoofdlijnen van het bebouwingsbeeld en de landschappelijke waarden.
    4.2.    De voorzieningenrechter stelt voorop dat in de doeleindenomschrijving in artikel 5, onder B, van de planregels staat dat de gronden met de bestemming "Agrarisch gebied in een besloten landschap" onder meer zijn bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf met een in hoofdzaak grondgebonden agrarische bedrijfsvoering. Dat deze gronden ook zijn bestemd voor het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de landschappelijke en natuurlijke waarden, betekent niet dat alleen al daarom nieuwe bebouwing voor een agrarisch bedrijf niet zou mogen worden toegestaan.
    4.3.    Artikel 5, onder C, bevat regels over bouwen op gronden met deze bestemming.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat de inrichting van het perceel conform de planvoorschriften is. De voorzieningenrechter ziet geen reden om aan te nemen dat dit oordeel over de toetsing door het college aan de bouwregels in hoger beroep geen stand kan houden. De Stichting en anderen hebben niet inzichtelijk gemaakt waarom een verandering van de oriëntatie van het perceel niet zou zijn toegestaan en waarom de nieuwe oriëntatie van de bedrijfswoning op het Huningspaed tot strijd met deze bouwregels zou leiden. Wat betreft de wijze van meten van het oppervlak van de bedrijfswoning, heeft de rechtbank geoordeeld dat het college terecht de overstekken niet heeft meegeteld. De voorzieningenrechter ziet niet dat dit oordeel onjuist is. Daarover overweegt de voorzieningenrechter dat de Stichting en anderen niet uitgaan van de juiste bepaling over de wijze van meten van de oppervlakte van een bouwwerk. Deze wijze van meten is beschreven in artikel 2, onder 5, van de planregels, en houdt in: tussen de buitenwerkse gevelvlakken en/of het hart van de scheidingsmuren, neerwaarts geprojecteerd op het gemiddelde niveau van het afgewerkte bouwterrein ter plaatse van een bouwwerk. Het college heeft de overstekken dus terecht buiten beschouwing gelaten.
    4.4.    De voorzieningenrechter stelt verder vast dat onder meer de notitie "Landschappelijke inpassing nieuw agrarisch bedrijf [locatie] Oudemirdum" van BügelHajema van 29 januari 2021 deel uitmaakt van de omgevingsvergunning. De Stichting en anderen hebben al in de bezwarenprocedure een contra-expertise ingebracht in de vorm van de notitie "[locatie] Oudemirdum, Landschappelijke onderbouwing bezwaarprocedure omgevingsvergunning voor de bouw van een woning en een loods" van Bureau Peter de Ruyter landschapsarchitectuur van januari 2022. Het college heeft hier in het besluit op bezwaar van 16 mei 2022 op gereageerd. Volgens het college heeft de welstandscommissie in deze contra-expertise geen aanleiding gevonden om alsnog negatief te adviseren. Verder gaat de contra-expertise met name in op de gevolgen voor de open ruimte, maar blijkt daaruit niet van strijd met de planregels, aldus het college.
    Nu ook de voorzieningenrechter niet is gebleken dat het bouwplan op andere punten dan de goothoogte van de bedrijfswoning in strijd is met de bouwregels, bestaat op voorhand geen reden om aan te nemen dat de beoordeling die het college heeft gemaakt van de gevolgen van het bouwplan voor de landschappelijke waarden in de bodemprocedure geen stand zal kunnen houden.
    Grondgebondenheid
    5.       De Stichting en anderen betogen dat het college onvoldoende heeft onderzocht of de stal wel zal worden gebruikt voor een grondgebonden agrarisch bedrijf, en niet voor een intensieve veehouderij. Volgens hen is niet zeker dat de percelen die [vergunninghouder] in verband met de grondgebondenheid heeft genoemd, daadwerkelijk blijvend voor het bedrijf zullen worden gebruikt.
    5.1.    "Grondgebonden bedrijf" is in de planregels gedefinieerd als: een agrarische bedrijfsvoering die hoofdzakelijk niet in gebouwen plaatsvindt, waarbij het gebruik van agrarische gronden noodzakelijk is voor het functioneren van het bedrijf. Gelet op deze omschrijving kan ook een veehouderij met een stal onder omstandigheden een grondgebonden bedrijf zijn, bijvoorbeeld als het vee ook wordt beweid. Dat zal volgens [vergunninghouder] in dit geval ook gebeuren. Daarbij heeft [vergunninghouder] aangegeven welke gronden zullen worden gebruikt. De voorzieningenrechter ziet geen reden waarom het college toch niet had mogen uitgaan van een grondgebonden bedrijf. Dat een grondgebonden gebruik niet vaststaat omdat ook een niet-grondgebonden gebruik van de stal denkbaar is, zoals de Stichting en anderen aanvoeren, is daarvoor onvoldoende. Dat heeft ook de rechtbank overwogen en de Stichting en anderen hebben dat naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet overtuigend weerlegd.
    Wet natuurbescherming (hierna: Wnb)
    6.       De Stichting en anderen betogen dat het college ten onrechte heeft nagelaten om gedeputeerde staten te verzoeken om een verklaring van geen bedenkingen in verband met de Wnb. Zij wijzen op de quickscan over soortenbescherming die is opgesteld naar aanleiding van een handhavingsverzoek, gericht aan gedeputeerde staten van Fryslân. Daarin worden vereiste mitigerende maatregelen genoemd, maar deze zijn in de omgevingsvergunning niet als voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden.
    Over gebiedsbescherming betogen de Stichting en anderen dat de rechtbank het besluit van 16 mei 2022 terecht heeft vernietigd, omdat het college zijn conclusie dat sprake is van intern salderen ten onrechte heeft gebaseerd op het standpunt dat gedeputeerde staten hebben ingenomen in een handhavingsprocedure, terwijl het daarin maar om een beperkt aantal dieren ging. Volgens de Stichting en anderen heeft het college dit gebrek met het nieuwe besluit van 3 augustus 2022 niet hersteld.
    6.1.    De mitigerende maatregelen in verband met soortenbescherming waarop de Stichting en anderen doelen, houden verband met sloop van bebouwing. Uit het besluit van gedeputeerde staten van 30 juni 2022 op het verzoek om handhaving begrijpt de voorzieningenrechter dat het gaat om de sloop van een boerderij op het perceel. De omgevingsvergunning omvat echter geen toestemming voor die sloop. Alleen al daarom hoefde aan de omgevingsvergunning geen voorschrift over de bedoelde mitigerende maatregelen te worden verbonden.
    6.2.    De vraag of de bouw van de stal en de bedrijfswoning geen project of onderdeel van een project is waarvoor in verband met gebiedsbescherming een verklaring van geen bedenkingen of vergunning op grond van de Wnb is vereist, leent zich niet voor beantwoording in de voorlopige voorzieningenprocedure. Het college stelt zich in de op 3 augustus 2022 genomen beslissing op bezwaar op het standpunt dat vanwege intern salderen geen sprake is van een Wnb-vergunningplicht en heeft dit standpunt ter verificatie voorgelegd aan de provincie. Op de zitting is namens het college van gedeputeerde staten het in de nu voorliggende procedure over de omgevingsvergunning ingenomen standpunt toegelicht dat sprake is van een juist toegepaste interne saldering, met als uitkomst dat geen sprake is van een Wnb-vergunningplicht. In de bodemprocedure kan nader worden onderzocht of deze standpunten van het college en gedeputeerde staten houdbaar zijn. De voorzieningenrechter zal daarom niet nader ingaan op de gronden die de Stichting en anderen hierover hebben aangevoerd en de reactie die het college en [vergunninghouder] daarop hebben gegeven. De voorzieningenrechter zal in zoverre aan de hand van een belangenafweging op het verzoek beslissen.
    6.3.    De voorzieningenrechter acht van belang dat de aangevoerde gronden over de gebiedsbescherming op grond van de Wnb zich niet richten tegen het oprichten van bebouwing als zodanig. Er zullen zich geen onomkeerbare gevolgen voordoen wanneer [vergunninghouder] een begin maakt met de bouw voordat uitspraak is gedaan in de bodemprocedure. Het gebruik maken van een omgevingsvergunning hangende hoger beroep vindt op eigen risico plaats. Als de beoordeling van de gronden over de Wnb ertoe leiden dat de omgevingsvergunning niet in stand blijft, en als daarvoor na een hernieuwde beoordeling niet alsnog omgevingsvergunning kan worden verleend, zal dat betekenen dat de vereiste omgevingsvergunning voor het in stand laten van de opgerichte bebouwing ontbreekt. Daartegen zal het college handhavend kunnen optreden.
    Conclusie
    7.       Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Helder
    voorzieningenrechter
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2022
    727