ECLI:NL:RVS:2022:2466, Raad van State, 24-08-2022, 202102800/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan Wagro een aantal lasten onder dwangsom opgelegd, waaronder de last om bij de acceptatie van afvalstoffen de juiste gebruikelijke benamingen en euralcodes te gebruiken. Wagro exploiteert aan de Tweede Bloksweg 54B in Waddinxveen een groenrecyclingsbedrijf met grondbank en bouwstofactiviteiten. In de inrichting wordt onder meer groenafval gecomposteerd. Het college vermoedt dat Wagro in haar composteringsproces te veel stankgevoelig groenafval, zoals afval afkomstig uit kassen, gebruikt, maar stelt dat niet te kunnen controleren, omdat Wagro bij haar meldingen aan het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (LMA) de gebruikelijke benaming "groenafval" hanteert voor alle groenafval.

202102800/1/R4.
    Datum uitspraak: 24 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Waddinxveense Groenrecycling Wagro B.V., gevestigd te Waddinxveen,
    appellante,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 juli 2020 heeft het college aan Wagro een aantal lasten onder dwangsom opgelegd, waaronder de last om bij de acceptatie van afvalstoffen de juiste gebruikelijke benamingen en euralcodes te gebruiken.
    Bij besluit van 18 maart 2021 heeft het college besloten op het door Wagro hiertegen gemaakte bezwaar en deze last onder dwangsom inhoudelijk in stand gelaten, maar haar gesplitst in twee afzonderlijke lasten.
    Tegen dit besluit heeft Wagro beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Wagro heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 mei 2022, waar Wagro, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E.J.H. Plambeck, advocaat te Alphen aan den Rijn, en het college, vertegenwoordigd door E.M. Herben, C. Demmendal en S. Janse, bijgestaan door mr. A. Danopoulos en mr. L. Hoeben, beiden advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Wagro exploiteert aan de Tweede Bloksweg 54B in Waddinxveen een groenrecyclingsbedrijf met grondbank en bouwstofactiviteiten. In de inrichting wordt onder meer groenafval gecomposteerd.
    2.       Het college vermoedt dat Wagro in haar composteringsproces te veel stankgevoelig groenafval, zoals afval afkomstig uit kassen, gebruikt, maar stelt dat niet te kunnen controleren, omdat Wagro bij haar meldingen aan het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (LMA) de gebruikelijke benaming "groenafval" hanteert voor alle groenafval. Daarom wenst het college dat Wagro het groenafval registreert en meldt onder een specifiekere benaming waaruit in ieder geval blijkt of het om stankgevoelig groenafval gaat. Het college stelt zich hierbij op het standpunt dat Wagro in strijd met artikel 10.40, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) handelt door alle groenafval als "groenafval" aan te duiden. Verder stelt het college zich op het standpunt dat Wagro in strijd met artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen (hierna: het Besluit melden) handelt door niet altijd de juiste euralcode te melden aan het LMA.
    3.       Bij het besluit van 20 juli 2020 heeft het college onder andere last 5 opgelegd. Daarbij heeft het Wagro gelast om nieuwe afvalstroomnummers met de juiste euralcode en juiste benaming van het afval aan te maken.
    Bij het besluit op bezwaar van 18 maart 2021 heeft het college deze last geherformuleerd en gesplitst in de twee nieuwe lasten 4 en 5.
    In last 4 is Wagro gelast om de overtreding van artikel 10.40, eerste lid, van de Wm te beëindigen door het groenafval te benoemen met de gebruikelijke benamingen welke zijn te herleiden tot de vier hoofdgroepen genoemd in het "Geuronderzoek Waddinxveense Groenrecycling Wagro bv" van Odournet van 2 oktober 2013 (hierna: het geuronderzoek), te weten 'Houtachtig groenafval', "Grasachtig materiaal", "Agrarisch afval" en "Plantsoen-, blad- en overig groenafval".
    In last 5 is Wagro gelast om de overtreding van artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden te beëindigen en blijvend aan dat artikellid te voldoen door bij de melding van afvalstoffen de juiste euralcode te gebruiken.
    Beoordeling van het beroep
    4.       Wagro betoogt over last 4 dat het volgens haar niet in strijd is met artikel 10.40, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wm om al het groenafval als "groenafval" te benoemen en geen nader onderscheid te maken naar verschillende soorten groenafval. Zij wijst erop dat het begrip "gebruikelijke benaming" in de Wm niet wordt gedefinieerd en dat ook in de memorie van toelichting bij deze wet geen uitleg van dit begrip is opgenomen. Volgens haar is "groenafval" een gebruikelijke benaming voor het type afval dat zij als zodanig benoemt binnen het bedrijf. Het college heeft haar ten onrechte gelast om een specifiekere benaming te gebruiken, aldus Wagro.
    4.1.    Artikel 10.40 van de Wm luidt:
    1. Een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder a of b, aan wie bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen worden afgegeven, meldt met betrekking tot een zodanige afgifte, aan een door Onze Minister aan te wijzen instantie:
    a. de datum van afgifte;
    b. de naam en het adres van degene van wie de afvalstoffen afkomstig zijn;
    c. de gebruikelijke benaming en de hoeveelheid van de afvalstoffen;
    d. de plaats waar en de wijze waarop de afvalstoffen worden afgegeven;
    e. de wijze waarop de afvalstoffen nuttig worden toegepast of worden verwijderd;
    f. ingeval de afgifte geschiedt door tussenkomst van een ander die opdracht had de afvalstoffen naar hem te vervoeren: diens naam en adres en de naam en het adres van degene in wiens opdracht het vervoer geschiedt.
    2. Het is een persoon als bedoeld in het eerste lid verboden bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen in ontvangst te nemen zonder dat hem daarbij een omschrijving en een begeleidingsbrief als bedoeld in artikel 10.39, eerste lid, onder a en b, worden verstrekt.
    3. Op verzoek van gedeputeerde staten van een provincie of burgemeester en wethouders van een gemeente die terzake bevoegd gezag zijn, worden de gegevens, als bedoeld in het eerste lid, aan gedeputeerde staten of burgemeester en wethouders gezonden.
    4.2.    Het begrip "gebruikelijke benaming" is in de Wm niet gedefinieerd. Ook in de memorie van toelichting bij deze wet is niet toegelicht wat er onder gebruikelijke benaming moet worden verstaan. Uit de wet of de wetgeschiedenis bij de Wm kan dus niet worden opgemaakt wat onder "gebruikelijke benaming" als bedoeld in artikel 10.40 van de Wm moet worden verstaan. De Afdeling is van oordeel dat dit begrip in ieder geval moet worden uitgelegd in het kader waarvoor de betreffende bepaling is geschreven en dat is het afvalstroombeheer. Deze bepaling is niet geschreven om gevolgen voor het milieu, in dit geval geur, van de afvalstoffen te reguleren. Daarvoor gelden op grond van de Wm en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht afzonderlijke regels. Als het college het voor een goede controle van de (geurvoorschriften van de) voor de inrichting geldende omgevingsvergunning wenselijk acht dat Wagro het groenafval bij binnenkomst in de inrichting registreert overeenkomstig de in het geuronderzoek gebruikte benamingen, dan zal een handhavingsbesluit op de geldende omgevingsvergunning moeten worden gebaseerd. Die wens kan geen reden zijn om aan het begrip "gebruikelijke benaming" in artikel 10.40 van de Wm de door het college voorgestane invulling te geven.
    Uit de nota van toelichting bij het Besluit melden, welk besluit zijn grondslag vindt in artikel 10.41 van de Wm, kan worden opgemaakt dat bij het melden van de gebruikelijke benaming gebruik kan worden gemaakt van een benaming van de afvalstoffen die binnen het bedrijf gebruikelijk is. Wagro heeft onder andere ter zitting toegelicht dat zij als gebruikelijke benaming voor het groenafval binnen het bedrijf de benaming "groenafval" hanteert. Het college heeft niet aannemelijk weten te maken dat Wagro andere gebruikelijke benamingen hanteert als het gaat om het registreren van afval dat aan haar wordt aangeboden.
    De Afdeling komt tot de conclusie dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat Wagro artikel 10.40 van de Wm overtreedt met de door haar gebruikte gebruikelijke benaming "groenafval". Het college was daarom niet bevoegd om last 4 op te leggen. Het besluit van 18 maart 2021 komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    Het betoog slaagt.
    Registratie euralcodes
    5.       Wagro betoogt verder dat het college haar wat betreft last 5 ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt, omdat niet zij, maar de ontdoener van het afval verantwoordelijk is voor het bepalen van de juiste euralcode. Wagro stelt verder dat zij niet altijd de juiste euralcode kan bepalen, omdat die afhankelijk is van de herkomst van het afval. De herkomst van het afval is niet in alle gevallen aan het afval zelf te zien, aldus Wagro.
    5.1.    Artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen luidt:
    "Degene die een melding als bedoeld in artikel 10.40, eerste lid, van de wet doet, meldt daarbij tevens de van toepassing zijnde code van de afvalstoffenlijst en het voor de ontvangst van de afvalstoffen verstrekte afvalstroomnummer."
    5.2.    Wagro heeft ter zitting erkend dat zij in het verleden, voor het opleggen van de last, onjuiste euralcodes heeft gemeld aan het LMA. Wagro kan daarom worden aangemerkt als overtreder van artikel 3, tweede lid, van het Besluit melden. Het college was om die reden bevoegd om handhavend op te treden, maar gelet op het hierna volgende ziet de Afdeling aanleiding om het besluit van 18 maart 2021 ook te vernietigen voor zover bij dat besluit last 5 is opgelegd.
    Wagro heeft ter zitting en in de stukken toegelicht dat zij, ondanks de visuele beoordeling van het aangeboden afval, niet kan instaan voor de juistheid van de te melden euralcode, omdat zij daarvoor onder andere zekerheid nodig heeft over de herkomst van het afval en die er niet altijd is. Ter zitting is door het college toegelicht dat het, anders dan hoe de last in het besluit is geformuleerd, met last 5 niet wil bewerkstelligen dat Wagro te allen tijde moet instaan voor de juistheid van de euralcode. Zij verwacht alleen van Wagro dat zij na ontvangst van het afval met de informatie die Wagro heeft of redelijkerwijs kan hebben, controleert of het aangeboden afval en de daarbij vermelde euralcode met elkaar overeenkomen. De door het college opgelegde last om bij de melding van afvalstoffen de juiste euralcode te gebruiken strekt echter verder dan deze door het college beoogde controle of het aangeboden afval en de vermelde euralcode met elkaar overeenkomen. Het besluit van 18 maart 2021 bevat dus ook in zoverre een gebrek.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie en slot
    6.       Het beroep is gegrond. Aan een bespreking van de overige gronden van Wagro wordt niet toegekomen. Het besluit van 18 maart 2021 dient te worden vernietigd voor zover daarin de lasten 4 en 5 zijn opgelegd. Het college moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van de uitspraak.
    De gedeeltelijke vernietiging van het besluit op bezwaar van 18 maart 2021 leidt er toe dat last 5 van het besluit van 20 juli 2020 weer herleeft. De Afdeling zal daarom met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat een voorlopige voorziening wordt getroffen, die inhoudt dat het besluit van 20 juli 2020, voor zover daarbij last 5 is opgelegd, wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 18 maart 2021, kenmerk PZH-2021-767027012 DOS-2020-0006383, voor zover bij dat besluit de lasten 4 en 5 zijn opgelegd;
    III.      schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 20 juli 2020, kenmerk 2020193188, voor zover daarbij last 5 is opgelegd, tot zes weken na bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar;
    IV.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van de bij Waddinxveense Groenrecycling Wagro B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan Waddinxveense Groenrecycling Wagro B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Kamphorst-Timmer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2022
    776