ECLI:NL:RBMNE:2020:3595, Rechtbank Midden-Nederland, 21-08-2020, AWB - 19 _ 4601
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2020-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep. Wabo. Weigering omgevingsvergunning ter legalisatie vervanging/uitbreiding bedrijfsgebouw. Alg verklaring van geen bedenkingen. Economische noodzaak. Ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 19/4601
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 augustus 2020 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. drs. ing. R.C.A. Snabel AA RB),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (het college), verweerder
      (gemachtigde: mr. A. Erdogan).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 4 september 2019 (het primaire besluit) heeft het college aan eiser een omgevingsvergunning voor het gedeeltelijk vervangen en uitbreiden van een bedrijfsgebouw op het perceel [adres] te [woonplaats] (het perceel) geweigerd.
    
    
    
      Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2020. Eiser is vertegenwoordigd door zijn echtgenote [echtgenote] , bijgestaan door de gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend en nadere vragen gesteld aan het college. 
    
    
    
      Het college heeft de vragen bij brief van 17 april 2020 beantwoord. Eiser heeft daarop bij brief van 8 mei 2020 gereageerd.
    
    
    
      Vervolgens heeft de rechtbank met toestemming van partijen het onderzoek gesloten.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        de feiten
      
    
    1. Eiser heeft een civieltechnisch grondbedrijf aan de [adres] (het perceel). Op dit perceel staat ook een bedrijfswoning. In 2015 heeft eiser het bedrijfsgebouw op het perceel gedeeltelijk vervangen en uitgebreid. Daarbij zijn een opslagruimte en een kantine en kantoor gerealiseerd. Op 30 november 2018 heeft eiser een aanvraag omgevingsvergunning ingediend ter legalisering van het gedeeltelijk vervangen en uitgebreide bedrijfsgebouw. Verweerder heeft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure doorlopen. Eiser heeft in dat kader een zienswijze ingediend over het ter inzage gelegde ontwerpbesluit.
    
    
      
        het bestreden besluit
      
    
    2. Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd omdat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Het college is niet bereid medewerking te verlenen aan het bouwplan onder toepassing van artikel 2.12, lid 1, aanhef, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Daarbij heeft het college zich gebaseerd op een advies van de stedenbouwkundige afdeling. 
    
    
      
        verklaring van geen bedenkingen
      
    
    3.    Op grond van artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (het Bor), wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft. 
    In het derde lid is bepaald dat gemeenteraad categorieën gevallen kan aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
    
    4. Ter zitting heeft het college gewezen op de algemene verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad Utrecht van 9 december 2010 (de algemene vvgb). Volgens het college vallen de gedeeltelijke vervanging en uitbreiding van het bedrijfsgebouw onder de onder II, aanhef en onder e, genoemde categorie. In reactie op vragen van de rechtbank heeft het college in een brief van 17 april 2020 toegelicht dat deze algemene vvgb ook van toepassing is indien een omgevingsvergunning wordt geweigerd. Ook heeft het college toegelicht dat het vervangen en uitbreiden van een bedrijfsgebouw een beperktere ruimtelijke impact heeft dan het realiseren van een nieuw bedrijfsgebouw. Het bouwplan valt volgens verweerder daarom onder de hiervoor genoemde categorie. 
    
    5. Het is vaste rechtspraak dat, indien de gemeenteraad op grond van artikel 6.5, derde lid, van het Bor categorieën gevallen heeft aangewezen waarin een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist, het college de omgevingsvergunning kan weigeren zonder eerst een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad te vragen.
    
    6. Het standpunt van eiser in zijn brief van 8 mei 2020 dat uit de toelichting op de algemene vvgb en de ratio daarvan moet worden afgeleid dat de algemene vvgb niet van toepassing is op weigeringsbesluiten volgt de rechtbank daarom niet.
    
    7. Onder categorie II, onder e van de algemene vvgb wordt begrepen de realisering van nieuwe werk- en detailhandelsvoorzieningen, zoals winkel, kantoren en bedrijven. Eiser stelt dat het bouwplan niet onder deze categorie valt omdat de vervanging en uitbreiding van het bedrijfsgebouw al is gerealiseerd en dus niet nieuw is. De rechtbank volgt eiser daarin niet. De vervanging en uitbreiding is immers gerealiseerd zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning. De rechtbank ziet geen reden te oordelen dat het bouwplan niet als een nieuwe bedrijfsvoorziening kan worden aangemerkt. De rechtbank betrekt daarbij dat de ruimtelijke impact van het bouwplan in ieder geval niet groter is dan bij het realiseren van een geheel nieuw bedrijfsgebouw. 
    
    8. Ook heeft eiser aangevoerd dat de algemene vvgb niet mag worden toegepast in gevallen waarin sprake is van een complexe situatie. Volgens eiser is daarvan in zijn geval sprake.
    
    9. In de algemene vvgb onder III is – zoals blijkt uit de toelichting daarop – een aantal criteria genoemd die impliceren dat sprake is van een complexe situatie. Wanneer een van deze criteria van toepassing is, is het gebruik van de algemene vvgb uitgesloten. Van een complexe situatie, zoals bedoeld in deze criteria, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
    
    10. De conclusie van de rechtbank is dat het college bevoegd was om de omgevingsvergunning te weigeren met gebruikmaking van de algemene vvgb.
    
    
      
        is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan?
      
    
    11. Eiser betwist dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Eiser heeft aangevoerd dat hij zich bij het bouwplan heeft gebaseerd en zich ook mocht baseren op de in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) opgenomen 426 vierkante meter aan vergunde bedrijfsbebouwing. 
    
    
      12.1
      
        Op het perceel is bestemmingsplan ‘Rijnenburg, Utrecht’ (het bestemmingsplan), vastgesteld op 5 maart 2015, van toepassing. Het perceel heeft de bestemming bedrijf.
        Op grond van artikel 5.1. onder b. van het bestemmingsplan mag het perceel tevens worden gebruikt voor een civieltechnisch grondbedrijf in de categorie B2. 
      
      
    
    
      12.2
      Op grond van artikel 5.2.1 onder b. van de planregels mag ten dienste van deze bestemming de bestaande bedrijfsbebouwing worden vermeerderd met ten hoogste 20%.
      
    
    
      12.3
      In artikel 1.22 onder b, van de planregels is bepaald dat bestaande bouwwerken bouwwerken zijn die op het tijdstip van de vaststelling van het bestemmingsplan: 
      1. aanwezig zijn én bij of krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of de Woningwet zijn gebouwd;
      2. nog kunnen worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of een bouwvergunning op grond van de Woningwet.
      
      13. Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat administratief onderzoek heeft uitgewezen dat de toegestane oppervlakte aan bedrijfsbebouwing 255m² is. Dit is gebaseerd op de bouwvergunning van 29 september 1978 waarbij vergunning is verleend voor het oprichten van een bedrijfsgebouw en een bedrijfswoning. Ter zitting heeft het college daarover, onder verwijzing naar artikel 1.22 onder b, van de planregels, aanvullend opgemerkt dat de vergunde bebouwing bepalend is, dat het bedrijfsgebouw op de plankaart is ingetekend en dat een meting op basis van de plankaart een bedrijfsgebouw van 255m² oplevert. Verder verwijst het college naar eisers indicatieaanvraag uit 2012. Het college heeft een brief van 27 januari 2012 met twee bijlagen overgelegd van (de voormalig gemachtigde van) eiser, opgemaakt in het kader van de indicatieaanvraag omgevingsvergunning voor het realiseren van een uitbreiding van het bestaande bedrijf. In deze brief noemt eiser een bestaande bebouwing van 255m² . Ook uit de als bijlage 2 bijgevoegde tekening blijkt een bestaande bebouwing van 255m². 
      
      14. De rechtbank is van oordeel dat het college toereikend heeft gemotiveerd dat moet worden uitgegaan van 255m² aan bedrijfsbebouwing. Eiser heeft niet onderbouwd dat meer dan 255m² aan bedrijfsbebouwing is vergund. Dat in de BAG andere gegevens worden genoemd leidt niet tot een andere conclusie. De gegevens uit de BAG zijn niet leidend. Eiser kan niet worden gevolgd in zijn stelling dat hij op basis van de BAG mocht uitgaan van een oppervlakte van 426 m² aan bestaande bebouwing.
      
      15. De aanvraag van eiser ziet op het deels vervangen en uitbreiden van een bedrijfsgebouw van in totaal 368m². Dat is een uitbreiding van de bestaande bedrijfsbebouwing van meer dan 20%. Dit betekent dat het bouwplan niet past binnen het bestemmingsplan.
      
      16. Eiser heeft nog aangevoerd dat in de toelichting op het bestemmingsplan onder 3.3.3.3 specifiek over zijn perceel is aangegeven dat het toelaten van enige uitbreiding van de bedrijfsbebouwing kan worden toegestaan om bedrijfseconomisch perspectief te bieden. Deze toelichting sluit aan bij de tekst van artikel 5.2.1 onder b., waarin een vermeerdering van de bedrijfsbebouwing tot maximaal 20% is toegestaan.
      
      
        
          heeft het college medewerking aan het bouwplan mogen weigeren?
        
      
      17. Medewerking aan het bouwplan kan slechts worden verleend door toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo. De beslissing om al dan niet met toepassing van dit artikelonderdeel omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing daarom terughoudend moet toetsen. Dat wil zeggen dat de bestuursrechter zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om daarvoor in dit geval omgevingsvergunning te weigeren. 
      
      18. Het college heeft aan zijn weigering om medewerking te verlenen aan het plan een negatief stedenbouwkundig advies ten grondslag gelegd. Toegelicht is dat het plan niet past binnen het provinciaal beleid. Het provinciaal beleid maakt een uitbreiding van bedrijfsbebouwing van maximaal 20% mogelijk en vereist daarnaast een onderbouwing van de economische noodzaak van de uitbreiding. Deze onderbouwing ontbreekt volgens het college. Het bouwplan is daarnaast in strijd met het provinciaal beleid dat is gericht op het versterken van de landschappelijke kwaliteiten van het Groene Hart. 
      
      
        
          Economische noodzaak
        
      
      19. Eiser heeft aangevoerd dat het college onvoldoende heeft uitgelegd wat onder ‘economische noodzaak’ wordt verstaan en welke criteria daarbij gelden. Volgens informatie van de gemeente Utrecht zijn er geen interne toetsingscriteria en volgens de informatie die eiser van de provincie Utrecht heeft ontvangen is alleen een overtuigende argumentatie nodig. Eiser vindt dat hij een afdoende onderbouwing van de economische noodzaak heeft overgelegd.
      
      20. De rechtbank is van oordeel dat het eiser duidelijk had kunnen zijn wat onder ‘economische noodzaak’ wordt verstaan. De rechtbank verwijst in dit verband naar het ontwerpbesluit van 29 mei 2019. Daarin heeft het college aangegeven eiser niet te volgen in zijn stelling dat het behoud van de illegaal gerealiseerde bedrijfsbebouwing op zichzelf al een onderbouwing vormt van de economische noodzaak en dat het planologisch regime slechts de optie tot een dergelijke uitbreiding biedt indien deze uitbreiding nodig is voor de continuering van het bedrijf.
      21. In zijn zienswijze heeft eiser ter onderbouwing van het economisch belang verwezen naar zijn indicatieaanvraag van 4 april 2018. In beroep heeft eiser aangevoerd uit bedrijfseconomische overwegingen, in plaats van inhuur van graaf- en grondverzetmachines, machines in eigen beheer te willen hebben en ook reparatie en onderhoud van machines in eigen beheer te willen uitvoeren. Ook de inzet van zzp-ers heeft om bedrijfseconomische redenen zijn voorkeur en dat noodzaakt tot de aanwezigheid van kantoor- en kantineruimtes en sanitaire voorzieningen. 
      
      22. De rechtbank is van oordeel dat eiser niet heeft aangetoond dat de uitbreiding van de bedrijfsbebouwing nodig is voor de continuering van het bedrijf. De indicatieaanvraag van 4 april 2018 heeft betrekking op een ander bouwplan waarin is voorzien in een verdubbeling van het aantal m² en kan daarom niet dienen als onderbouwing. In beroep heeft eiser uiteengezet welke bedrijfseconomische keuzes hij wil maken of heeft gemaakt. Dat die keuzes noodzakelijk zijn voor de continuering van zijn bedrijf is echter niet door eiser aangetoond. Eiser heeft daarvan geen cijfermatige onderbouwing van de economische noodzaak overgelegd. De rechtbank wijst er daarbij nog op dat ook uit de overgelegde informatie van de provincie valt af te leiden dat een cijfermatige onderbouwing nodig is. 
      
      23. Eiser kan naar het oordeel van de rechtbank geen rechten ontlenen aan wat in de toelichting op het bestemmingsplan onder 3.3.3.3 is aangegeven over de mogelijkheid van enige uitbreiding van de bedrijfsbebouwing om bedrijfseconomisch perspectief te bieden. Deze toelichting sluit immers aan op de tekst van artikel 5.2.1 onder b van de planregels. 
      
      
        
          Landschappelijke kwaliteiten van het Groene Hart
        
      
      24. Het college heeft ter zitting toegelicht dat slechts een beperkte uitbreiding van de bedrijfsbebouwing wenselijk is omdat het perceel van eiser in landelijk gebied, namelijk het Groene Hart ligt, dat het gaat om een uitbreiding van bedrijfsbebouwing ten behoeve van een stedelijke functie terwijl in de omgeving alleen agrarische percelen en agrarische bedrijven liggen. Het bedrijf van eiser vormt daarop de enige uitzondering. In dit licht bezien kan verweerder gevolgd worden in zijn stelling dat het bouwplan in strijd is met het provinciaal beleid dat is gericht op het versterken van de landschappelijke kwaliteiten van het Groene Hart. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      25. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. 
      
      26. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 21 augustus 2020 door mr. Y.N.M. Rijlaarsdam, rechter, in aanwezigheid van mr. G.M.T.M. Sips, griffier. 
      Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter		
    
    
    
      						de rechter is verhinderd de
      						uitspraak te ondertekenen
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
  
  
     bijvoorbeeld de uitspraak van 6 april 2016 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2016:921