ECLI:NL:CBB:2022:354, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 05-07-2022, 18/1622
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boetebesluit ter zake van overtreding Meststoffenwet herroepen naar aanleiding van ECLI:NL:CBB:2021:780. Appellante verzoekt schadevergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming en overschrijding van de redelijke termijn. Exclusieve regeling van de proceskostenvergoeding in artikel 8:75 Awb.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1622
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 juli 2022 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante,
    (gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 juni 2018, kenmerk BRE 17/6613 WET, in het geding tussen
    
    
    
      appellante
    
    
    
      en
    
    
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken; hierna de minister of de staatssecretaris)
      (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
    
    
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 juni 2018 (ECLI:NL:RBZWB:2018:3700, hierna ook: de aangevallen uitspraak).
    
    
    
      Op 22 oktober 2019 heeft het College een regiezitting gehouden, waarbij naast deze zaak ook elf andere zaken aan de orde zijn gesteld. Namens appellante is verschenen [naam 2] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de zijde van de minister is tevens verschenen mr. H.J. Kram.
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 juni 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 3] en [naam 2] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de zijde van de minister is tevens verschenen A. Aantjes, inspecteur bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
    
    
    
      Bij beslissing van 5 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:800) heeft het College het onderzoek in deze zaak en in de zaken die zijn geregistreerd met de nummers 18/51, 18/706 en 18/1027 heropend, de minister verzocht zijn beantwoording op de onder 6 van de heropeningsbeslissing opgenomen vraagstelling aan het College te doen toekomen en iedere verdere beslissing aangehouden.
    
    
    
      Bij brief van 15 december 2020 heeft de minister zijn beantwoording op de door het College aan hem voorgelegde vraagstelling toegezonden. Bij brief van 20 januari 2021 heeft appellante op de beantwoording gereageerd.
    
    
    
      Bij brief van 28 juli 2021 heeft het College de minister verzocht hem te laten weten of, en zo ja, welke consequenties de minister verbindt aan de uitspraak van het College van 27 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:780) voor de aan appellante opgelegde boete. 
    
    
    
      Bij brief van 26 augustus 2021 heeft de minister het College de herziene beslissing op bezwaar van 25 augustus 2021 (herziene beslissing op bezwaar) toegezonden. Bij deze beslissing heeft de minister het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het bestreden besluit ten aanzien van de bestuurlijke boete van € 9.218,47 wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen herzien, het primaire besluit tot oplegging van deze boete herroepen en de primaire besluiten tot oplegging van de bestuurlijke boetes van € 300,- en€ 200,- gehandhaafd.
    
    
    
      Bij brief van 2 september 2021 heeft het College appellante verzocht hem te laten weten of zij haar hoger beroep, gelet op de herziene beslissing op bezwaar, handhaaft.
    
    
    
      Bij brief van 16 september 2021 heeft mr. Van Bavel medegedeeld in het vervolg van de procedure op te treden als de gemachtigde van appellante. Voorts heeft appellante bij deze brief het hoger beroep gehandhaafd en een verzoek om schadevergoeding ingediend.
    
    
    
      Bij brief van 29 december 2021 heeft appellante (nadere) gronden ingediend. Bij brieven van 24 januari 2022 (minister), 28 februari 2022 (appellante) en 10 maart 2022 (minister) hebben partijen op elkaars standpunten gereageerd. Beide partijen hebben nadere producties ingediend.
    
    
    
      Bij brief van 23 maart 2022 heeft het College partijen verzocht om toestemming voor het achterwege laten van een (nader) onderzoek ter zitting alvorens uitspraak te doen. Bij brief van 1 april 2022 heeft appellante het College bericht deze toestemming niet te verlenen.
    
    
    
      Het College heeft de zaak verwezen naar een enkelvoudige kamer.
    
    
    
      Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2022. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
    
    
    
      Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) als partij aangemerkt. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil 
    
    
      1.1
      Bij besluiten van 21 maart 2017 heeft de staatssecretaris appellante een boete opgelegd van € 10.242,75 wegens overtreding van artikel 7 van de Msw door overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in het kalenderjaar 2014, een boete van € 300,- wegens het niet naar waarheid verstrekken van gegevens aan de staatssecretaris en een boete van € 200,- wegens het niet bijhouden van een inzichtelijke administratie. 
      
    
    
      1.2
      Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit tot oplegging van de boete van € 10.242,75 wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Bij besluit van 23 augustus 2017 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en deze boete verlaagd tot € 9.218,47.
      
    
    
      1.3
      Tegen het besluit van 23 augustus 2017 heeft appellante beroep ingesteld. De rechtbank heeft dit beroep in de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard. 
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        De standpunten van partijen
      
      2.		Appellante voert in de brief van 29 december 2021 (voor het eerst) aan dat de onder 1.1 genoemde boetes van € 300,- en van € 200,- (de administratieve boetes) ook dienen te vervallen. Appellante heeft deze grond ter zitting van 24 mei 2022 ingetrokken, zodat het College daarop niet meer hoeft in te gaan.
    
    
    
      3.1
      Appellante verzoekt naar aanleiding van de herziene beslissing op bezwaar vergoeding van de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van de (deels) onrechtmatige besluiten van 23 augustus 2017 en van 21 maart 2021 (het College begrijpt: 21 maart 2017). Deze schade bestaat in de eerste plaats uit de aan appellante over het jaar 2016 opgelegde randvoorwaardenkorting van 3% (€ 2.084,-) wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Appellante heeft de minister verzocht te wachten met het nemen van de beslissing op bezwaar over deze randvoorwaardenkorting tot na afloop van de boeteprocedure. De minister heeft dit verzoek niet willen honoreren. Appellante heeft schadebeperkend gehandeld door geen beroep in te stellen tegen de beslissing op bezwaar over de randvoorwaardenkorting. Voorts verzoekt appellante om vergoeding van schade tot een bedrag van € 8.532,- exclusief BTW wegens eigen arbeid, een bedrag van € 5.676,38 exclusief BTW voor het inwinnen van juridisch advies, beide ten behoeve van zienswijze, bezwaar, beroep en hoger beroep, en een bedrag van € 1.672,35 voor het opstellen van de schadeberekening. 
      
    
    
      3.2
      Voorts verzoekt appellante schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, en veroordeling van de minister tot vergoeding van de proceskosten en het griffierecht in beroep en in hoger beroep. 
      
    
    
      4.1
      De minister stelt zich op het standpunt dat zijn beslissing op bezwaar van 12 september 2018 over de randvoorwaardenkorting formele rechtskracht heeft gekregen en daarom rechtmatig is, zodat het bedrag van € 2.084,- voor risico van appellante komt. Appellante had beroep kunnen en moeten instellen tegen de beslissing op bezwaar over de randvoorwaardenkorting en had het College kunnen verzoeken de randvoorwaardenkortingszaak aan te houden en te voegen met de mestboetezaak in hoger beroep, maar dat heeft appellante niet gedaan. De bedragen van € 8.532,- wegens eigen arbeid en € 5.676,38 voor het inwinnen van juridisch advies komen volgens de minister gelet op de artikelen 7:15 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet in aanmerking voor vergoeding omdat appellante deze kosten heeft gemaakt in de fasen van de procedure waarin zij nog niet werd bijgestaan door een gemachtigde. Omdat het verzoek van appellante om schadevergoeding niet slaagt is ook het bedrag van € 1.672,35 voor het opstellen van de schadeberekening volgens de minister niet vergoedbaar.
      
    
    
      4.2
      Wat betreft de schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn refereert de minister zich aan het oordeel van het College. Met de betaling van het griffierecht in beroep en in hoger beroep wacht de minister tot de uitspraak van het College.
      
      
        
          De ontvankelijkheid van het hoger beroep
        
      
      5. Het College stelt vast dat appellante geen materieel belang meer heeft bij een beoordeling van het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak, nu de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen bij het bestreden besluit is herroepen en appellante haar hogerberoepsgrond tegen de administratieve boetes heeft ingetrokken. Omdat appellante ook geen procesbelang kan ontlenen aan de verzochte veroordeling tot vergoeding van de proceskosten en het griffierecht in beroep en in hoger beroep, dient het hoger beroep van appellante niet-ontvankelijk te worden verklaard. Wel zal de minister worden veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten en het griffierecht in beroep en in hoger beroep. Voorts heeft appellante nog belang bij beoordeling van haar verzoek op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, in verbinding met artikel 8:91, eerste lid, van de Awb om schadevergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming en wegens overschrijding van de redelijke termijn. 
      
      
        
          Het verzoek om schadevergoeding
        
      
      6. Tussen partijen is niet in geschil dat de besluiten van de minister van 21 maart 2017 en 23 augustus 2017, voor zover deze betrekking hebben op de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, onrechtmatig zijn en dat de minister in beginsel aansprakelijk is voor de schade die appellante ten gevolge daarvan heeft geleden. 
      
      7. Over het verzoek van appellante om schadevergoeding, bestaande uit de aan haar opgelegde randvoorwaardenkorting over het jaar 2016 tot een bedrag van € 2.084,-, overweegt het College als volgt. Appellante heeft geen beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 12 september 2018 waarbij haar bezwaar tegen het besluit van 26 juli 2018 tot het opleggen van genoemde randvoorwaardenkorting ongegrond werd verklaard. Daardoor heeft het besluit van 26 juli 2018 formele rechtskracht gekregen. Dit brengt mee dat de schade van appellante rechtstreeks voortvloeit uit een rechtmatig besluit en niet uit de onrechtmatige besluiten van 21 maart 2017 en 23 augustus 2017. Het College is dan ook met de minister van oordeel dat het verzoek van appellante om vergoeding van het bedrag van € 2.084,- niet voor toewijzing in aanmerking komt.
      
      8. Over het verzoek van appellante om vergoeding van schade bestaande uit kosten die appellante heeft gemaakt in het kader van de door haarzelf (dus zonder daarvoor een gemachtigde in te schakelen) gevoerde procedures tegen de aan haar opgelegde boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen (€ 8.532,- wegens eigen arbeid en € 5.676,38 voor het inwinnen van juridisch advies, beide ten behoeve van zienswijze, bezwaar, beroep en hoger beroep), en om vergoeding van € 1.672,35 voor het opstellen van de schadeberekening, overweegt het College als volgt. Nu artikel 8:75 van de Awb een exclusieve regeling bevat van de vergoeding van proceskosten die zijn gemaakt in de bezwaar-, de beroeps- en de hogerberoepsfase, kan niet op basis van de artikelen 8:88 en volgende van de Awb vergoeding van deze kosten worden verzocht. Dit geldt ook voor kosten die niet worden vergoed op grond van het forfaitaire stelsel van artikel 8:75 (voor het hoger beroep gelezen in samenhang met artikel 8:108, eerste lid) van de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht (Besluit). 
      
      
        
          De redelijke termijn
        
      
    
    
      9.1
      Appellante heeft een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Zij heeft in verband daarmee verzocht een vergoeding voor immateriële schade toe te kennen. 
      
    
    
      9.2
      De minister van Veiligheid en Justitie heeft in zijn beleidsregel van 8 juli 2014, nr. 436935, Stcrt. nr. 20210 in algemene zin te kennen gegeven in gevallen als hier aan de orde af te zien van het voeren van verweer. Gelet hierop kan het College in deze procedure beslissen op het verzoek van appellante om schadevergoeding.
      
    
    
      9.3
      In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 2 november 2016, op welke datum de staatssecretaris appellante heeft medegedeeld voornemens te zijn haar een bestuurlijke boete op te leggen wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. 
      
    
    
      9.4
      Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn tijdens de procedure als geheel, dus inclusief het hoger beroep. Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van appellante zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. Dit brengt mee dat de totale procedure ter zake van de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen de termijn van vier jaar ten tijde van de herziene beslissing op bezwaar van 25 augustus 2021 heeft overschreden met bijna tien maanden. De periode tussen de datum van de herziene beslissing op bezwaar en deze uitspraak moet niet worden meegeteld in de vaststelling van de lengte van de procedure. Door het herroepen van de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen is immers het materiële geschil beëindigd, waardoor voor appellante niet langer sprake was van spanning en frustratie.
      
    
    
      9.5
      De overschrijding van de redelijke termijn rechtvaardigt een compensatie voor immateriële schade. Nu de opgelegde boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen als gevolg van de herziene beslissing op bezwaar geheel is vervallen, zal deze compensatie geschieden in de vorm van schadevergoeding. Deze schadevergoeding bedraagt € 500,- per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond. Het College verwijst naar zijn uitspraak van 30 april 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:231). Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellante recht heeft op € 1.000,- schadevergoeding.
      
    
    
      9.6
      De overschrijding van de redelijke termijn is geheel aan de rechter toe te rekenen nu de bestuurlijke fase korter dan een jaar heeft geduurd en de rechterlijke fase in totaal langer dan drie jaar. Gelet hierop zal de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) worden veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellante tot een bedrag van € 1.000,-.
      
      
        
          Proceskosten en griffierecht
        
      
    
    
      10.1
      Het College ziet aanleiding om de minister met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de kosten die appellante in verband met het beroep en het hoger beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Op grond van het Besluit, voor zover hier van belang, kan een proceskostenveroordeling uitsluitend betrekking hebben op kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (artikel 1, aanhef en onder a) en verletkosten (artikel 1, aanhef en onder d). Met de kosten voor beroepsmatig verleende bijstand worden bedoeld de kosten voor bijstand in verband met de procedure. Ten aanzien van deze kosten wordt een forfaitaire regeling toegepast. Onder toepassing van die forfaitaire regeling komt appellante geen vergoeding toe van de door haar opgevoerde kosten voor het raadplegen van een jurist. Van de door appellante gespecificeerde verletkosten merkt het College, in afwijking van het verzoek van appellante, alleen de kosten voor het bijwonen van de zittingen van de rechtbank van 22 maart 2018 en van het College van 22 oktober 2019 en 26 juni 2020 aan als redelijkerwijs gemaakte kosten (vier uur voor de zitting bij de rechtbank, vijf uur voor de zittingen bij het College, tegen het door appellante opgegeven uurtarief van € 45,- per uur). Gelet op het voorgaande stelt het College de proceskosten in beroep en in hoger beroep op grond van het Besluit vast op een bedrag van in totaal € 630,-. Appellante kan geen aanspraak maken op een proceskostenvergoeding voor het indienen van haar hierboven onder 6 tot en met 8 behandelde verzoek om schadevergoeding, nu dit verzoek zal worden afgewezen. 
      
    
    
      10.2
      Het College zal appellante een vergoeding toekennen voor de door haar gemaakte kosten voor het indienen door haar gemachtigde van het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Nu de overschrijding van de redelijke termijn volledig is toe te rekenen aan de rechter, zal deze vergoeding moeten plaatsvinden door de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid). Het College stelt de kosten voor het indienen van het verzoek tot vergoeding van schade op grond van het Besluit voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 379,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek, met een waarde per punt van € 759,- en een zaak van licht gewicht (wegingsfactor 0,5, vgl. het arrest van de Hoge Raad van 20 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:660, onder 2.3.2)).
      
      11. De minister heeft in zijn brief van 20 augustus 2021 aan het College en in zijn reactie van 24 januari 2022 op het schadeverzoek te kennen gegeven dat hij appellante het griffierecht in beroep en in hoger beroep zal vergoeden nu het (eerdere) bestreden besluit alsnog is herzien in verband met de hiervoor genoemde uitspraak van het College van 27 juli 2021. Het College zal de minister gelet op artikel 8:114, tweede lid, van de Awb veroordelen tot vergoeding van het griffierecht in beroep (€ 333,-) en in hoger beroep (€ 508,-), nu de minister ter zitting van 24 mei 2022 heeft verklaard met deze vergoeding te wachten tot de uitspraak op het hoger beroep.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      12. Gelet op het hiervoor overwogene zal het College het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaren, de minister veroordelen in de door appellante in beroep en in hoger beroep gemaakte proceskosten en de minister veroordelen tot vergoeding van het door appellante betaalde griffierecht in beroep en in hoger beroep. Voorts zal het College de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot een schadevergoeding aan appellante van € 1.000,- wegens overschrijding van de redelijke termijn en tot betaling aan appellante van een vergoeding voor de door haar gemaakte kosten voor het indienen van het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Tot slot zal het College het meer of anders verzochte afwijzen.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk;
      
      
        veroordeelt de minister in de door appellante in beroep en in hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 630,-;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van in totaal € 841,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 1.000,-;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de door appellante in hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 379,50;
      
      
        wijst af het meer of anders verzochte.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 juli 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek	w.g. C.M.J. Rouwers