ECLI:NL:RVS:2022:2630, Raad van State, 07-09-2022, 202102767/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 november 2019 heeft de burgemeester van Heerlen aan [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd die ertoe strekt het appartement aan de [locatie] in Heerlen te sluiten en voor de duur van zes maanden gesloten te houden. [appellant] huurde via Woningcorporatie Woonpunt het appartement aan de [locatie] in Heerlen. Het gaat om een appartement in de sociale huursector. [appellant] was in staat gesteld het appartement te huren via het woon- en begeleidingstraject ‘Housing’, bedoeld voor mensen die moeite hebben met het vinden van woonruimte vanwege een precaire situatie waarin zij verkeren, zoals dak- en thuisloze mensen. Op 26 september 2019 is de politie naar aanleiding van een melding via de klantenservicemodule het appartement binnengetreden. Uit de daarover op ambtseed opgemaakte bestuurlijke rapportage van 28 september 2019 blijkt dat er in de woonkamer een hennepkwekerij is aangetroffen.

202102767/1/A3.
    Datum uitspraak: 7 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 19 maart 2021 in zaak nr. 20/1062 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Heerlen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 november 2019 heeft de burgemeester aan [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd die ertoe strekt het appartement aan de [locatie] in Heerlen te sluiten en voor de duur van zes maanden gesloten te houden.
    Bij besluit van 9 maart 2020 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en de periode van sluiting vastgesteld op drie maanden.
    Bij uitspraak van 19 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 9 augustus 2022 behandeld, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. F.E.L. Teerling, advocaat te Heerlen, is verschenen. Namens de burgemeester heeft mr. S. Quaedvlieg via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] huurde via Woningcorporatie Woonpunt het appartement aan de [locatie] in Heerlen. Het gaat om een appartement in de sociale huursector. [appellant] was in staat gesteld het appartement te huren via het woon- en begeleidingstraject ‘Housing’ (hierna: het Housingtraject), bedoeld voor mensen die moeite hebben met het vinden van woonruimte vanwege een precaire situatie waarin zij verkeren, zoals dak- en thuisloze mensen.
    1.1.    Op 26 september 2019 is de politie naar aanleiding van een melding via de klantenservicemodule het appartement binnengetreden. Uit de daarover op ambtseed opgemaakte bestuurlijke rapportage van 28 september 2019 blijkt dat er in de woonkamer een hennepkwekerij is aangetroffen. Er zijn weliswaar geen hennepplanten aangetroffen, maar er bevonden zich wel 130 gebruikte potten en resten van hennepplanten. Uit de Ruimlijst Hennep blijkt daarnaast dat er armaturen, assimilatielampen, transformatoren, knipbenodigdheden, hygro-/temperatuurmeters, koolstoffilters, ventilatoren, een schakelbord, slakkenhuis, kachel, temperatuurventilatieregelaar, water-, beluchting- en dompelpomp en een weegschaal zijn aangetroffen. Uit de bestuurlijke rapportage blijkt verder dat het appartement niet werd bewoond, dat het helemaal werd gebruikt voor de hennepteelt en dat er in ieder geval één keer geoogst was.
    1.2.    De burgemeester heeft naar aanleiding hiervan het appartement bij besluit van 6 november 2019 op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet voor de duur van zes maanden gesloten. Het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar heeft de burgemeester gegrond verklaard en de sluitingstermijn bij besluit van 9 maart 2020 op drie maanden vastgesteld. De reden daarvoor is dat [appellant] het appartement huurde in het kader van het Housingtraject. Volgens het Handhavingsbeleid drugs en overige (woon)overlast worden woningen die deel uitmaken van het Housingtraject drie maanden gesloten.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester niet op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Opiumwet bevoegd was om de woning te sluiten, maar wel op grond van hetzelfde artikel onder b. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester zich daarnaast op het standpunt mogen stellen dat de sluiting noodzakelijk was en niet onevenredig.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet bevoegd was om tot sluiting van het appartement over te gaan. Daarvoor is volgens hem van belang dat hij de aangetroffen voorwerpen en stoffen niet zelf voorhanden had omdat hij het appartement onderverhuurde en dat hij door de strafrechter is vrijgesproken. Daarnaast is de sluiting niet noodzakelijk en dus onevenredig. De burgemeester heeft geen specifieke omstandigheden genoemd op grond waarvan aangenomen kan worden dat het noodzakelijk was om het appartement te sluiten. Hij heeft zich alleen gebaseerd op aannames, terwijl er geen overlast was en niet is vast komen te staan dat er handel in of vanuit het appartement heeft plaatsgevonden. De sluiting is daarnaast onevenredig omdat hij door de strafrechter is vrijgesproken, hij op een zwarte lijst is geplaatst en hij zijn appartement gedwongen heeft moeten verlaten en vervangende woonruimte heeft moeten zoeken.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Was de burgemeester bevoegd tot het sluiten van het appartement op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet?
    4.       De burgemeester is op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 11a van de Opiumwet bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang als in een woning of lokaal of op een erf voorwerpen of stoffen voorhanden zijn, die op zichzelf bezien legaal zijn, maar waarvan de betrokkene weet of ernstige redenen heeft om te vermoeden dat zij bestemd zijn om in de uitoefening van een beroep of bedrijf opzettelijk in strijd met artikel 3, aanhef en onder B, van de Opiumwet te handelen, zoals door middel van hennepteelt. In een dergelijk geval is het de betrokkene die in strijd met artikel 11a van de Opiumwet heeft gehandeld. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 11a en 13b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet (Kamerstukken II 2016/17, 34 763, nr. 3, p. 4 en Kamerstukken II 2017/18, 34 763, nr. 6, p. 5) volgt dat de aangetroffen situatie van dien aard moet zijn dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de voorhanden voorwerpen gebruikt zullen worden om strafbare voorbereidingshandelingen te plegen. Dat vereist een bestuurlijke beoordeling die kan worden gebaseerd op de feitelijke omstandigheden zoals door de politie vastgesteld. Dan gaat het bijvoorbeeld om de ter plekke aangetroffen situatie, de aard en de hoeveelheid van de in beslag genomen stof, de aangetroffen voorwerpen en stoffen in onderlinge combinatie en andere uit het opsporingsonderzoek blijkende feitelijkheden zoals resultaten van tapgesprekken of observaties.
    Voor de bevoegdheid op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet is het niet nodig dat alle aangetroffen voorwerpen tegelijk geschikt zijn om een volledige beroeps- of bedrijfsmatige of grootschalige hennepplantage op te zetten. Voldoende is dat de burgemeester aannemelijk maakt dat de betrokkene wist of ernstige redenen had om te vermoeden dat de voorhanden voorwerpen bestemd waren voor het beroeps- of bedrijfsmatig of grootschalig opzetten van een hennepplantage. Ook als alleen een deel van de voorwerpen voorhanden is die nodig zijn om een beroeps- of bedrijfsmatige of grootschalige hennepplantage op te zetten, kan de burgemeester bevoegd zijn, als de voorhanden voorwerpen daartoe bestemd zijn. Zoals ook volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet (Kamerstukken II 2016/17, 34 763, nr. 3, p. 3) is van belang of het pand een schakel vormt in de productie of distributie van drugs.
    4.1.    In de bestuurlijke rapportage staat dat het hele appartement werd gebruikt voor de hennepkweek:
    "Na binnenkomst via de voordeur was er direct zicht op de badkamer. Deze stond geheel volgestouwd met allerlei goederen, waardoor de badkamer niet meer te gebruiken was. Achter de deur naar de open keuken stond het waterreservoir voor de hennepkwekerij. Deze was door middel van een slang verbonden met de kraan van de keuken. Naast het waterreservoir stond het bed. Midden op het bed stond een koolstoffilter. Eromheen lagen allerlei goederen. Het bed kon niet meer gebruikt worden. Tegen het aanrechtblok was een tussenwand gemaakt. Achter de tussenwand was de daadwerkelijke hennepkwekerij. Deze besloeg de rest van het woonoppervlak van het appartement."
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de burgemeester hiermee voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het appartement en de daarin aangetroffen voorwerpen werden gebruikt voor de bedrijfsmatige teelt van hennep.
    4.2.    Zoals de Afdeling in de uitspraak van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2523, heeft overwogen, is het voor de bevoegdheidsvraag niet relevant of de aangeschreven persoon, in dit geval [appellant] in zijn hoedanigheid van huurder, de voorwerpen of stoffen voorhanden heeft. De burgemeester is bevoegd een pand te sluiten indien hij op basis van de feitelijke situatie voldoende aannemelijk maakt dat er in het pand voorwerpen aanwezig waren waarvan kan worden geweten of ernstig worden vermoed dat deze bestemd waren voor het beroeps- of bedrijfsmatig of grootschalig opzetten van een hennepplantage. Zoals onder 4.1 overwogen, heeft de burgemeester dat in dit geval voldoende aannemelijk gemaakt. Hij hoeft dus niet aannemelijk te maken dat de aangeschreven persoon zelf wetenschap dan wel een ernstig vermoeden had dat de in het pand aanwezige stoffen of voorwerpen bestemd zijn voor onder meer het telen of bereiden van drugs. Of de aangeschreven persoon wetenschap had, en of deze verwijtbaar heeft gehandeld, kan wel relevant zijn bij de vraag of de burgemeester van zijn sluitingsbevoegdheid gebruik mocht maken.
    4.3.    De rechtbank heeft, weliswaar op andere gronden, terecht geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was tot sluiting van de woning.
    Het betoog slaagt niet.
    Is de sluiting van het appartement evenredig?
    5.       Het specifieke toetsingskader voor woningsluitingen op grond van artikel 13b van de Opiumwet is weergegeven in de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912 (hierna: de overzichtsuitspraak).
    5.1.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, volgt dat bij de beoordeling van de noodzaak van een sluiting de vraag aan de orde is of de burgemeester met een minder ingrijpend middel had kunnen en moeten volstaan omdat het beoogde doel ook daarmee kan worden bereikt. In de overzichtsuitspraak is de Afdeling ingegaan op de beoordeling van de noodzaak van een sluiting. Aan de hand van de ernst en de omvang van de overtreding moet worden beoordeeld in hoeverre sluiting van een woning noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij de woning en het herstel van de openbare orde.
    5.2.    Zoals volgt uit eerdere uitspraken van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1362, is in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet (Kamerstukken II 2005/06, 30 515, nr. 3, blz. 8 en Kamerstukken II 2006/07, 30 515, nr. 6, blz. 1 en 2) in algemene zin vermeld, dat bij een eerste overtreding nog niet tot sluiting van de woning dient te worden overgegaan maar moet worden volstaan met een waarschuwing of soortgelijke maatregel. Maar dit moet worden beschouwd als een uitgangspunt waarvan in ernstige gevallen mag worden afgeweken.
    5.3.    In dit geval is er in het appartement op de tweede verdieping van het flatgebouw een professionele hennepkwekerij met onder meer 130 gebruikte potten en resten van hennepplanten aangetroffen. Zoals onder 4.1 overwogen was er sprake van bedrijfsmatige hennepteelt. Daarmee is duidelijk dat het appartement deel uitmaakte van de georganiseerde handel in softdrugs. Dat er geen sprake was van overlast en niet is komen vast te staan dat er handel in of vanuit het appartement heeft plaatsgevonden, maakt de aangetroffen situatie in het appartement niet minder ernstig of omvangrijk. De rechtbank heeft terecht mee laten wegen dat de burgemeester er in zijn besluit op bezwaar op heeft gewezen dat het appartement is gelegen in de wijk Zeswegen-Nieuw Husken en dat dit een kwetsbare wijk is voor drugsgerelateerde activiteiten. Hij heeft daarvoor verwezen naar het feit dat er eerder hennepkwekerijen in de wijk zijn aangetroffen, ook in woningen op de Overslagweg zelf, zoals twee keer in 2012. In zijn schriftelijke uiteenzetting heeft de burgemeester er nog op gewezen dat in de wijk op straat drugshandel plaatsvindt en dat er in 2020 in de wijk zes hennepkwekerijen zijn aangetroffen. De burgemeester heeft er terecht op gewezen dat de noodzaak om het appartement te sluiten groter is als het appartement in een voor drugscriminaliteit kwetsbare woonwijk ligt, omdat een zichtbare sluiting door de burgemeester voor bij dat appartement betrokken drugscriminelen en voor buurtbewoners een signaal is dat de overheid optreedt tegen drugscriminaliteit. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3481. De rechtbank is gelet op het voorgaande terecht tot het oordeel gekomen dat de burgemeester het noodzakelijk mocht achten om het appartement te sluiten. De vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de burgemeester bij het beoordelen van de noodzakelijkheid van de sluiting ook het brandgevaar mee heeft mogen laten wegen, hoeft daarom niet meer te worden besproken.
    5.4.    Als sluiting van een woning in beginsel noodzakelijk wordt geacht, neemt dat niet weg dat de sluiting ook evenredig moet zijn.
    5.5.    De vraag of de rechthebbende een verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, kan aan de orde komen in het kader van de beoordeling van de evenredigheid van de sluiting, zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2241. Het ontbreken van iedere betrokkenheid bij de overtreding kan afzonderlijk of tezamen met andere omstandigheden met zich brengen dat de burgemeester redelijkerwijs niet van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Zo kan bijvoorbeeld de betrokkene geen verwijt van de overtreding worden gemaakt, als hij niet op de hoogte was en evenmin redelijkerwijs op de hoogte kon zijn van de aanwezigheid van de aangetroffen drugs in zijn woning. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2116. De rechtbank heeft echter terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de woning onderverhuurde. Hij heeft geen huurovereenkomst overgelegd en geen naam van de onderverhuurder willen geven. [appellant] is verantwoordelijk voor wat er in het appartement gebeurde. Het is dus niet zo dat hem geen enkel verwijt treft. Dat de politierechter hem heeft vrijgesproken, leidt alleen al vanwege het feit dat onduidelijk is waarom hij is vrijgesproken niet tot het oordeel dat de sluiting onevenredig is. Dat [appellant] op een zwarte lijst is geplaatst, zoals hij stelt, is niet gebleken. Het gedwongen moeten verlaten van de woning en het moeten zoeken naar vervangende woonruimte, leidt in dit geval ten slotte ook niet tot het oordeel dat de sluiting onevenredig is. Inherent aan de sluiting van het appartement is dat de bewoner het appartement moet verlaten. Dat is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid. Zoals [appellant] in zijn hogerberoepschrift heeft toegelicht, woonde hij op het moment dat de hennepkwekerij werd ontdekt bovendien bij zijn vriendin en had hij het voornemen om samen te gaan wonen. Voor de zekerheid had hij de huur van zijn appartement, dat hij huurde in het kader van het Housingtraject, nog niet opgezegd, maar verhuurde hij zijn appartement aan een bekende van hem.
    5.6.    De nadelige gevolgen van de sluiting van het appartement zijn voor [appellant] niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester gelet op wat hiervoor onder 5.3 en 5.5 is overwogen redelijkerwijs gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om het appartement te sluiten.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt, met verbetering van de gronden waarop deze rust, bevestigd. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, griffier.
    w.g. Bijloos
    voorzitter      
    w.g. Van Leeuwen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 september 2022
    373-960