ECLI:NL:RVS:2022:1744, Raad van State, 22-06-2022, 202101676/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 6.000,00 wegens het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. Naar aanleiding van een melding woonfraude heeft op 6 maart 2019 een controle plaatsgevonden in de woning aan [locatie] te Amsterdam. Hiervan is een rapport van bevindingen opgemaakt. In dit rapport staat dat in de basisregistratie personen (hierna: brp) drie personen stonden ingeschreven op het adres, terwijl uit het huisbezoek bleek dat de woning door vier personen werd bewoond. Ze hebben allemaal een eigen kamer, maar delen de aanwezige voorzieningen in de woning. Aan de boeteoplegging ligt ten grondslag dat de bewoners geen gemeenschappelijke huishouding voerden en dat van inwoning geen sprake is en evenmin van een woongroep.

202101676/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 januari 2021 in zaak nr. 20/4462 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 november 2019 heeft het college [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 6.000,00 wegens het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte.
    Bij besluit van 1 juli 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 mei 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.W. van der Hulst, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.J. Stellinga, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De van belang zijnde bepalingen uit de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hw), de Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent wonen Huisvestingsverordening 2016 (hierna: Hv) en punt 12 van de Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad (hierna: Beleidsregel) zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       Naar aanleiding van een melding woonfraude heeft op 6 maart 2019 een controle plaatsgevonden in de woning aan [locatie] te Amsterdam. Hiervan is een rapport van bevindingen opgemaakt. In dit rapport staat dat in de basisregistratie personen (hierna: brp) drie personen stonden ingeschreven op het adres, terwijl uit het huisbezoek bleek dat de woning door vier personen werd bewoond. Ze hebben allemaal een eigen kamer, maar delen de aanwezige voorzieningen in de woning. Aan de boeteoplegging ligt ten grondslag dat de bewoners geen gemeenschappelijke huishouding voerden en dat van inwoning geen sprake is en evenmin van een woongroep. Volgens het college heeft omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte plaatsgevonden zonder dat hiervoor de vereiste vergunning is verleend. Dat is een overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. Daarom heeft het college een boete opgelegd van € 6.000,00.
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen overtreding was. Er was geen sprake van omzetting, maar van inwoning. [huurder A] en [huurder B] huurden de woning van [appellante]. Zij vormden een gemeenschappelijk huishouden en bewoonden de woning samen voor 50%. Er waren twee onderhuurders. Dit is toegestaan op grond van de Beleidsregel. Zij deelden met de onderhuurders de huurkosten, maar het totale bedrag werd door [huurder A] overgemaakt.
    Subsidiair voert [appellante] aan dat sprake was van een woongroep. De vergunningplicht in de Hv voor woongroepen in een zelfstandige woonruimte boven de liberalisatiegrens is onverbindend en dat betekent dat er ten onrechte een boete is opgelegd.
    Tot slot betoogt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat, als er al sprake was van een overtreding, deze niet aan haar kan worden toegerekend. Zij was in de veronderstelling dat zij de woning verhuurde conform de regels. Zij wist niet van de vierde huurder, [huurder C], en kon dat ook niet weten. [huurder C] had geen huurcontract en stond niet ingeschreven in de brp. Er was geen enkele relatie tussen [appellante] en [huurder C]. Zij heeft nooit toestemming gegeven voor een vierde verhuurder en evenmin voor het realiseren van een vierde slaapkamer. De woning werd pas een maand gehuurd door [huurder A] en [huurder B], waardoor het niet vreemd is dat [appellante] niet van deze situatie op de hoogte was. Bovendien heeft zij direct actie ondernomen nadat de gemeente haar aanschreef. Het beheer was overgelaten aan een makelaar. Als de makelaar de regels over inwoning verkeerd heeft geïnterpreteerd, kan dat [appellante] niet worden verweten. Als er al een verwijt kan worden gemaakt, gaat het om verminderde verwijtbaarheid zodat de boete had moeten worden gematigd, aldus [appellante].
    3.1.    Voor het opleggen van een boete aan [appellante] wegens overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw ligt de bewijslast op het college. Voor omzetting van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte is een omzettingsvergunning vereist. Ten tijde van belang was die vergunning niet verleend. Er is evenwel geen vergunning nodig als sprake is van inwoning. In paragraaf 2.3 van de Beleidsregel is neergelegd wanneer dat het geval is:
    1. De verhuurder of ingebruikgever heeft zelf zijn hoofdverblijf in de woning; 2. Er is sprake is van onderverhuur aan of inwoning door één of twee huishoudens;
    3. De verhuurder heeft het exclusieve gebruiksrecht op minimaal 50% van de gebruiksoppervlakte (GBO) van de woonruimte.
    4. Binnen het deel van de woonruimte die verhuurd wordt aan de onderhuurders is er per onderhuurder gemiddeld 12m² GBO beschikbaar.
    In deze paragraaf is verder vermeld dat in de gevallen dat de woning gelijktijdig wordt betrokken door meer dan twee volwassenen, sprake is van omzetting van een zelfstandige woonruimte naar een onzelfstandige woonruimte. Datzelfde geldt voor de situatie waarbij één hoofdhuurder een woning huurt en deze huur, gelet op zijn inkomen, niet alleen kan dragen. In dat geval is het immers aannemelijk dat de huurder de woning huurt om deze te delen met anderen, zo staat in paragraaf 2.3 van de Beleidsregel.
    3.2.    [appellante] heeft gemotiveerd betoogd dat sprake was van inwoning en dat daarom geen omzettingsvergunning was vereist. Volgens het college is niet aan de vereisten van inwoning voldaan omdat de woning door vier personen werd bewoond, [huurder A] en [huurder B] geen gemeenschappelijke huishouding vormden en zij ook niet het exclusieve gebruiksrecht hadden op minimaal 50% van de gebruiksoppervlakte van de woning.
    3.3.    Vast staat dat [huurder A] en [huurder B] hoofdverblijf hadden in de woning. [appellante] heeft vanaf begin af aan aangevoerd dat [huurder A] en [huurder B] een gemeenschappelijke huishouding voeren. Zij heeft er in dat kader op gewezen dat [huurder A] en [huurder B] samen de gehele woning van haar huurden. Er is één huurovereenkomst waarin zij beiden tezamen als huurder worden genoemd. Volgens het college zijn zij alleen contractueel medehuurders, maar vormen zij geen gemeenschappelijk huishouden. De Afdeling is van oordeel dat het college niet heeft aangetoond dat [huurder B] en [huurder A] geen gemeenschappelijke huishouding voerden. Het rapport van bevindingen bevat daartoe onvoldoende aanknopingspunten. Allereerst is het rapport zeer summier en bevat het vrijwel alleen een verklaring van [huurder C] die pas kort voor de controle in de woning was getrokken. Zij had nog geen huurovereenkomst en stond nog niet ingeschreven in de brp. Uit de door [huurder C] afgelegde verklaring blijkt slechts dat [huurder A] en [huurder B] een eigen kamer hebben op de tweede verdieping. Hieruit kan echter niet de conclusie worden getrokken dat zij geen gemeenschappelijke huishouding voeren. Uit haar verklaring blijkt verder dat [persoon D] en zij een bedrag aan [huurder A] betalen en dat [huurder A] het totale huurbedrag aan Prins & Beheer overmaakt. Uit de huurovereenkomst volgt dat [huurder A] en [huurder B] tezamen huurder zijn. Feitelijk werd de totale huur betaald door [huurder A]. [huurder A] en [huurder B] betaalden niet ieder de helft van de huur aan Prins & Beheer hetgeen erop zou kunnen wijzen dat zij een gemeenschappelijke huishouding voerden. Ten tijde van de controle hebben de toezichthouders slechts kort met [huurder B] gesproken. Zij heeft verklaard dat [huurder A] en zij de huurders van deze woning zijn en heeft de huurovereenkomst aan de toezichthouders gegeven. Indien het college het waarschijnlijk achtte dat geen sprake was van een gemeenschappelijk huishouden ondanks de huurovereenkomst die gemeenschappelijk door [huurder A] en [huurder B] was afgesloten en het betalen van de totale huur door [huurder A] voor hen als huurders en hoofdbewoners, had het op zijn weg gelegen om dit nader te onderzoeken door bijvoorbeeld op een later moment terug te komen voor controle en nader met de hoofdbewoners te spreken om de feitelijke situatie te achterhalen.
    3.4.    Verder is de Afdeling van oordeel dat uit de verklaring van [huurder C] evenmin kan worden afgeleid dat de hoofdbewoners [huurder A] en [huurder B] niet het exclusieve gebruiksrecht van minimaal 50% van de gebruiksoppervlakte van de woning hadden. Uit de verklaring van [huurder C] blijkt dat [persoon D] en zij een kamer hadden op de zolderverdieping en dat [huurder A] en [huurder B] een kamer hadden op de tweede verdieping. Wie precies welke kamer had, is op basis van het rapport niet bekend en ook ter zitting bij de Afdeling is gebleken dat het college niet weet welke bewoner van welke ruimte gebruik maakte. Desgevraagd heeft het college ook geen schatting kunnen geven van het aantal vierkante meters dat door [huurder A] en [huurder B] exclusief werd gebruikt. Uit de overgelegde plattegronden blijkt dat de zolderverdieping waarvan [persoon D] en [huurder C] gebruik maakten veel kleiner is dan de tweede verdieping waarvan [huurder A] en [huurder B] gebruik maakten. Badkamer, keuken en toilet bevinden zich op de tweede verdieping en werden weliswaar door alle vier personen gebruikt, zo volgt uit de verklaring van [huurder C], maar er is ook een achtergedeelte op de tweede verdieping waarvan het gebruik niet is onderzocht en onbekend is. Dit achtergedeelte is volgens de plattegrond iets minder dan de halve verdieping en bestaat uit een grote ruimte waarin ook de keuken is geplaatst. De situatie op de plattegrond komt evenwel niet overeen met de situatie zoals die is aangetroffen ten tijde van de controle. Tijdens de controle was in dit achtergedeelte een muurtje geplaatst waardoor er een ruimte met keuken was en een aparte ruimte. Wie er gebruik maakte van deze aparte ruimte en hoe groot die aparte ruimte was, is onbekend gebleven. Op basis van dit alles is onduidelijk wie gebruik maakte van welke ruimte in de woning.
    3.5.    Op basis van het voorgaande is niet duidelijk geworden of in dit geval een omzettingsvergunning was vereist. Dit betekent dat het college niet heeft aangetoond dat sprake is van overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw en dat het college [appellante] ten onrechte een boete van € 6.000,00 heeft opgelegd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    3.6.    Het betoog slaagt. Hetgeen [appellante] verder heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] gegrond verklaren. De Afdeling zal het besluit van 1 juli 2020 vernietigen en het besluit van 1 november 2019 herroepen. Dit betekent dat de aan [appellante] opgelegde boete van tafel is.
    5.       Het college moet de proceskosten van [appellante] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellante] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 januari 2021 in zaak nr. 20/4462;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 1 juli 2020 met kenmerk WO.19.0177O2.001 gegrond;
    IV.     vernietigt dit besluit;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 1 november 2019 met kenmerk 1016 KV 19-2;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van de bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.118,00;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep het betaalde griffierrecht ter hoogte van € 895,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    w.g. Niane-van de Put
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2022
    805
     
    BIJLAGE
     
    Hw
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […]
    Artikel 35
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen […] 21 […]. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    Hv
    Artikel 1 Definities
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    q. Huishouden: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren;
    […]
    ff. Onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en sanitaire voorzieningen;
    […]
    kkk. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte;
    […]
    Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    […]
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    […]
    Op grond van bijlage 3, tabel 2, wordt bij omzetting van woonruimte in maximaal vier kamers een boetebedrag van € 6.000,00 gehanteerd.
    12. Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad
    2.3 Omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte
    […]
    Ook voor inwoning is geen omzettingsvergunning vereist. Bij inwoning bestaat doorgaans op voorhand niet de wens om de woning met meer dan twee andere volwassene samen te wonen. Van inwoning is sprake als:
    1. De verhuurder of ingebruikgever heeft zelf zijn hoofdverblijf in de woning;
    2. Er is sprake is van onderverhuur aan of inwoning door één of twee huishoudens;
    3. De verhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van de gebruiksoppervlak (GBO) van de woonruimte.
    4. Binnen het deel van de woonruimte die verhuurd wordt aan de onderhuurders is er per onderhuurder gemiddeld 12m² GBO beschikbaar.
    In de gevallen dat de woning gelijktijdig wordt betrokken door meer dan twee volwassenen, is sprake van omzetting van een zelfstandige woonruimte naar en onzelfstandige woonruimte. Datzelfde geldt voor de situatie waarbij één hoofdhuurder een woning huurt en deze huur, gelet op zijn inkomen, niet
    alleen kan dragen. In dat geval is het immers aannemelijk dat de huurder de woning huurt om deze te delen met anderen. Te denken valt ook aan de situatie waarbij ouders een woning kopen voor hun (studerend) kind om deze met andere studenten te bewonen.
    […]