ECLI:NL:GHDHA:2022:1042, Gerechtshof Den Haag, 14-06-2022, BK-21/00794
Gerechtshof Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2022-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Art. 229b, lid 1, Gemeentewet. Leges omgevingsvergunning 2018. Dordrecht maakt voor behandeling van de aanvragen gebruik van de Omgevingsdienst Zuid Holland Zuid (OZHZ). Toetsing aan opbrengstlimiet. De Heffingsambtenaar heeft inzichtelijk gemaakt op welke wijze opbrengsten en kosten zijn geraamd. De Heffingsambtenaar heeft ook inzichtelijk gemaakt dat overheadkosten en kosten van OZHZ tot de kosten kunnen worden gerekend. De geraamde baten gaan de geraamde lasten niet te boven. Opbrengstlimiet is niet overschreden.

GERECHTSHOF DEN HAAG
    
    
      Team Belastingrecht
      meervoudige kamer
      nummer BK-21/00794
    
    
    
    Uitspraak van 14 juni 2022
    
    
      in het geding tussen:
    
    
    
      [X] B.V. te [Z] , belanghebbende,
    (gemachtigde: G. van der Linden) 
    
    
      en
    
    
    de heffingsambtenaar van de gemeente Dordrecht, de Heffingsambtenaar,
    (vertegenwoordiger: […] ) 
    
    
      op het hoger beroep van belanghebbende tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (de Rechtbank) van 19 juli 2021, nummer ROT 19/2429.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1.1.
      Bij aanslag met dagtekening 28 augustus 2018 (de aanslag) heeft de Heffingsambtenaar van belanghebbende € 90.697 aan leges omgevingsvergunning geheven.
      
    
    
      1.2.
      Bij uitspraak op bezwaar heeft de Heffingsambtenaar het bezwaar ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.3.
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de Rechtbank. De Rechtbank heeft geoordeeld, waarbij belanghebbende is aangeduid als eiseres en de Heffingsambtenaar als verweerder:
      
      
        “verklaart het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
        - wijst het verzoek om een dwangsom toe en stelt deze vast op € 1.442,-;
        - verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit ongegrond;
        - veroordeelt verweerder tot vergoeding van de aan de bezwaarfase toerekenbare
        immateriële schade, vastgesteld op € 429,-;
        - veroordeelt de Staat tot vergoeding van de aan de beroepsfase toerekenbare immateriële schade, vastgesteld op € 571,-;
        - bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt;
        - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van 
        € 1.496,-.”
      
      
    
    
      1.4.
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Hof. Ter zake hiervan is een griffierecht geheven van € 541.
      
    
    
      1.5.
      Het Hof heeft van de Heffingsambtenaar een nader stuk ontvangen op 14 april 2022 en van belanghebbende op 25 april 2022.
      
    
    
      1.6.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 mei 2022 te Den Haag. Daar zijn partijen verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.
      
      
    
  
  
    Feiten
    
    
      2.1.
      Belanghebbende heeft op 9 april 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van bedrijfsruimten met kantoren aan de [adres] te [woonplaats] (de aanvraag). De geschatte bouwkosten van het project bedragen € 3.416.000. 
      
    
    
      2.2.
      Op grond van de Verordening op de heffing en invordering van leges 2018 van de gemeente (Legesverordening 2018) zijn van belanghebbende voor het in behandeling nemen van de aanvraag leges geheven.
      
    
    
      2.3.
      In de door het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht (het College) aan de gemeenteraad gezonden Kadernota 2018 van de gemeente Dordrecht is de volgende passage over de voor het jaar 2018 begrote opbrengst van de ‘bouwleges’ opgenomen:
      
      
        “c. Bouwleges
        De begrote opbrengst van de bouwleges (omgevingsvergunning) is in de begroting "staand beleid" in 2018 € 215.000 hoger dan in 2017. Dit verschil is het gevolg van het besluit zoals genomen bij de Begroting 2016. Hierbij is besloten om de te behalen opbrengsten in 2016 en 2017 incidenteel te verlagen in verband met lagere realisatie als gevolg van de economische omstandigheden. We stellen voor een inflatiecorrectie toe te passen van 1,7%.”
      
      
    
    
      2.4.
      De Toelichting op de Legesverordening 2018 behelst - voor zover van belang - het volgende:
      
    
  
  
    “Toelichting Legesverordening 2018
    
      Onder de naam leges worden rechten geheven ter zake van het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten en stukken, genoemd in de legesverordening en de daarbij behorende tarieventabel. De belastingplichtige is de aanvrager van de dienst, dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend.
      De tarieven worden jaarlijks aangepast aan het kosteninflatiepercentage. Voor 2018 betekent dit een verhoging van 1,7% ten opzichte van 2017.
      Voor een beperkt aantal artikelen geldt een afwijkende tariefsaanpassing ingevolge specifieke rijksregelingen, zoals voor reisdocumenten, rijbewijzen, verklaring omtrent het gedrag, uittreksel/afschrift uit registers burgerlijke stand, verstrekkingen op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens en vergunningen voor speelautomaten. Voorts zijn er een aantal aanpassingen doorgevoerd op grond van voortschrijdend inzicht, welke in het raadsvoorstel zijn toegelicht.”
    
    
    
      2.5.
      De begroting voor het jaar 2018 bevat de volgende raming van de kostendekkendheid van de leges voor dat jaar, uitgesplitst in de drie titels van de tarieventabel, behorende bij Legesverordening 2018 (Berekening kostendekkendheid van een heffing • Begroting 2018 Gemeente Dordrecht (begroting-2018.nl)).
      
      
        Titel 1		Algemene dienstverlening
        		Geraamde lasten	 		€ 7.761.000 
        		Geraamde opbrengsten			€ 2.712.000
        		Kostendekkendheid			35%
        Titel 2		Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/ omgevingsvergunning		Geraamde baten				€ 1.643.000
        		Geraamde lasten		 	€ 2.357.000
        		Kostendekkendheid			70%
        Titel 3		Dienstverlening vallend onder Europese dienstenrichtlijn
        		Geraamde baten				€   105.000.
        		Geraamde lasten			€   295.000
        		Kostendekkendheid			36%. 
      
      
      
        Het totaal van de in de begroting voor 2018 geraamde baten van de op grond van de Legesverordening 2018 te heffen leges als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet (hierna: de geraamde opbrengsten) bedraagt afgerond 47% van het totaal van de in de begroting voor 2018 geraamde ‘lasten terzake’ als bedoeld in het dat artikel (hierna: de geraamde lasten). 
      
      
    
    
      2.6.
      De systematiek van de raming van baten en lasten is in de uitspraak op bezwaar door de Heffingsambtenaar als volgt toegelicht:
      
      
        “De systematiek van de gemeente Dordrecht voor het ramen van de baten middels legesheffing is gebaseerd op historische data en indexatie. Het gemiddelde van de werkelijk ontvangen leges in vier voorafgaande jaren, opgehoogd met een indexatie op basis van de CPI-index van het CBS. Het zo verkregen bedrag kan ook nog worden opgehoogd of naar beneden worden bijgesteld, als daar feitelijke aanleiding voor is. 
        Het ramen van de lasten is grotendeels gebaseerd op de gegevens van de gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Zuid Holland Zuid (OZHZ). Een belangrijk onderdeel van de geraamde lasten vormt de inzet van de OZHZ bij de uitvoering van de Wabo voor de gemeente. Deze benodigde inzet wordt vooraf ingeschat in het jaarprogramma OZHZ en daarbij zo goed mogelijk ingeschat op basis van recente gegevens. Het aantal te verwachten vergunningaanvragen (groot, middel, klein) wordt geraamd op basis van historische gegevens. Het werkelijke aantal aanvragen blijft vooraf lastig te voorspellen. Dat er in 2016, 2017 en 2018 meeropbrengsten zijn gerealiseerd, vindt zijn oorzaak in het feit dat er meer en grotere aanvragen zijn ingediend. Extra aanvragen leiden overigens ook tot een toename van de lasten door het behandelen van deze vergunningen. 
      
      
      
        Voor het opstellen van de begroting 2018 in het jaar 2017, is gebruik gemaakt van de historische data van de jaren 2013, 2014, 2015 en 2016. In Bijlage I zijn tabellen van kostendekkendheid (Titel 2) over deze jaren bijgevoegd. Uit de cijfers blijkt dat zowel bij de ramingen van de lasten en baten, genaamd 'verhaalbare kosten', alsook bij de gerealiseerde cijfers, genaamd 'werkelijk', het dekkingspercentage de 100 niet te boven gaat. In retrospectief kan dus worden vastgesteld dat de raming van kostendekkendheid kwalitatief goed is geweest. Dit is mede toe te schrijven aan de politieke wens om de leges prudent te begroten om zodoende ontwikkelingen in de stad niet onnodig af te remmen. Op het niveau van de verordening (Titel 1, 2 en 3) liggen deze kostendekkingspercentages nog beduidend lager.
      
      
      
        De opbrengstlimiet moet beoordeeld worden op basis van geraamde baten en lasten, niet op gerealiseerde baten en lasten. Zie ook ECLI:NL:HR:2015:282. De rechtsbescherming vereist dat de legesverordening voor aanvang van de belastingheffing wordt vastgesteld. Logisch gevolg daarvan is dat tarieven bepaald moeten worden op basis van ramingen. Het aantal toekomstige vergunningaanvragen en de hoogte van toekomstige investeringen is niet exact te voorspellen.”
      
      
    
    
      2.7.
      In zijn e-mailbericht aan belanghebbende van 28 mei 2019 heeft de Heffingsambtenaar over de ramingen voor 2018 nog het volgende meegedeeld:
      
      
        “1) Met betrekking tot het geraamde bedrag aan baten 2018 van €1.643.000,00: dit begrote bedrag is gebaseerd op het gemiddelde van de werkelijke ontvangen leges in de voorgaande 4 jaren + de indexatie.
        Dit omdat legesopbrengsten altijd moeilijk te voorspellen zijn.
        2) De geraamde baten (moet waarschijnlijk 'lasten' zijn) van € 2.357.000. bestaan uit het taakveld en de overhead. De specificatie is: salarislasten Dordrecht € 260.743, inzet OZHZ € 1.791.268. en van toepassing zijnde kosten voor Welstand. Het bedrag van de overhead komt op € 259.000. en is volgens een verdeelsleutel toegerekend.
        3) De meeropbrengst over 2016 en 2017 is ontstaan door meer/grotere aanvragen. Het aantal vergunningen hangt af van de vraag en deze is lastig voorspelbaar. Extra aanvragen zorgen overigens ook voor extra lasten bij het verstrekken van de vergunningen.” 
      
      
    
    
      2.8.
      Bij brief van 20 april 2020 heeft de Heffingsambtenaar aan de Rechtbank een overzicht verstrekt van de werkzaamheden die met de behandeling van een aanvraag van een omgevingsvergunning zijn gemoeid. In de brief is over deze werkzaamheden en de kosten daarvan nog het volgende opgemerkt: 
      
      
        “Verschillende organisatieonderdelen
        Voor het geheel van werkzaamheden dient een beroep gedaan te worden op verschillende organisatieonderdelen. De kern van de werkzaamheden wordt uitgevoerd door de OZHZ, een gemeenschappelijke regeling. De OZHZ wordt ingezet bij de uitvoering van de Wabo voor de gemeente Dordrecht. Gedurende het proces worden ten aanzien van een individuele aanvraag adviezen ingewonnen bij andere daarin gespecialiseerde organisatieonderdelen. Dit zijn veelal afdelingen van de gemeente Dordrecht zelf. Hierbij wordt de impact van een individuele aanvraag beoordeeld met betrekking tot bomen en groenvoorzieningen, parkeren en verkeersadviezen, huisvesting. De afdeling RO stedenbouw wordt betrokken met betrekking tot het bestemmingsplan en vrijstellingsverzoeken. Daarnaast wordt de brandweer om advies gevraagd.
      
      
      
        
          Welstandscommissie
        
        Op basis van het bepaalde in de verordening wordt de welstandstoets uitgevoerd door de Welstandscommissie. De Welstandcommissie is een door de gemeenteraad benoemde onafhankelijke welstandsadviseur die B&W adviseert over de vraag of een bouwwerk voldoet aan de welstandscriteria. De Welstandscommissie kent onafhankelijke leden van buiten de gemeentelijke organisatie. De kosten van de Welstandscommissie bestaan uit secretariaatskosten en kosten voor het beoordelen, vergaderen over en advies uitbrengen over individuele aanvragen, uitbrengen van een jaarverslag en reiskosten. De Welstandscommissie kan ook nog kosten hebben aan advisering door externe deskundigen. 
      
      
      
        
          Overhead
        
        Zowel de gemeente alsook de OZHZ kennen beiden een openbare begroting en rekening. De overheadkosten waarmee gerekend wordt hebben met name betrekking op directievoering en het gemeentebestuur.
      
      
      
        
          Brandweer
        
        De kosten voor de advisering door de brandweer zijn bij de gemeente Dordrecht niet opgenomen in de kostenberekening voor het bepalen van de legestarieven bouwen. Reden hiervan is dat de brandweer door wettelijke eisen een andere opzet van haar begroting kent dan de gemeente. Men werkt bij de brandweer met een zogeheten boxensysteem. In de praktijk blijkt dit moeilijk te vertalen in een kostprijs voor advisering bij bouwaanvragen. Daarom is dit niet opgenomen in de kostenberekening. Uiteraard worden deze kosten wel gemaakt en komen ten laste van de gemeente. Waardoor de geraamde kostendekking van afgerond 70% voor de Legesverordening 2018, titel 2, feitelijk lager is.”
      
      
    
    
      2.9.
      De geraamde overheadkosten van € 259.000 hebben betrekking op de zogenoemde PIJOFACH-taken: huisvesting, facilitaire zaken, personeelszaken, algemene kosten directie, secretariaat, financiën, planning en control, organisatieadvies, informatievoorziening en archief, ICT, juridische control en kwaliteitszorg (zie Overheadkosten • Begroting 2018 Gemeente Dordrecht (begroting-2018.nl)).
      
      
        Over de toerekening van de overheadkosten is in de begroting vermeld:
      
      
      
        “OverheadtoerekeningDe overheadtoerekening is op dezelfde wijze toegepast als vorig jaar. De overheadtoerekening is gebaseerd op de ureninzet van het directe personeel. Daarbij is onderscheid gemaakt in binnen- en buitenfuncties (zonder werkplek). De buitenfuncties krijgen een opslag die de helft bedraagt van die van de binnenfuncties. Dit omdat aan die functies redelijkerwijs minder overhead kan worden toegerekend. De ureninzet is ongewijzigd ten opzichte van vorig jaar. Na de reorganisatie zal dit worden herijkt. In tegenstelling tot vorig jaar is de toerekening van overhead aan de programma's niet meer in de begroting verwerkt. De totale overhead is zichtbaar op het overzicht overhead. De omvang van de overhead is gebaseerd op de voorgeschreven definitie. Belangrijke notie blijft dat wat juridisch toerekenbaar is aan een tarief kan afwijken van hetgeen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) onder de definitie overhead wordt opgenomen.”
      
      
    
    
      2.10.
      De kosten van de werkzaamheden van de uitvoeringsorganisatie OZHZ – hieronder vermeld in de linkerkolom – zijn in de begroting 2018 geraamd op € 1.791.000. Deze kosten zijn voor de in de rechterkolom vermelde percentages aangemerkt als lasten die door middel van legesheffing op de aanvragers van omgevingsvergunningen worden verhaald.
      
      
        
          
          
          
            
              
                Omgevingsvergunning bouw
              
              
                           100%
              
            
            
              
                BWT Toestemming
              
              
                100%
              
            
            
              
                Frontoffice / KCC
              
              
                100%
              
            
            
              
                Toezicht bouw 	
              
              
                   100%
              
            
            
              
                Toezicht sloop
              
              
                100%
              
            
            
              
                Klachten en meldingen bouw
              
              
                19%
              
            
            
              
                Bezwaar en beroep leges
              
              
                29%
              
            
          
        
      
      
    
    
      2.11.
      In de eigen begroting 2018 van OZHZ zijn de onder 2.10 genoemde lasten geraamd op de hieronder in de rechterkolom vermelde bedragen:
      
      
        
          
          
          
            
              
                Omgevingsvergunning bouw
              
              
                €  1.006.280
              
            
            
              
                BWT Toestemming
              
              
                 €       22.000    
              
            
            
              
                Frontoffice / KCC
              
              
                €       48.488
              
            
            
              
                Toezicht bouw 	
              
              
                €     281.600
              
            
            
              
                Toezicht sloop
              
              
                €       54.120
              
            
            
              
                Klachten en meldingen bouw
              
              
                €       54.120
              
            
            
              
                Bezwaar en beroep leges
              
              
                
                   €       30.008
                
              
            
            
              
                
              
              
                
                  €  1.748.736
                
              
            
          
        
      
      
      
    
  
  
    Oordeel van de Rechtbank
    
    3. De Rechtbank heeft, voor zover in hoger beroep van belang, geoordeeld: 
    
    
      “Overschrijding opbrengstlimiet
    
    
    16. Eiseres voert aan dat de Verordening jegens haar onverbindend is, omdat verweerder
    
      niet inzichtelijk heeft gemaakt of de zogenoemde opbrengstenlimiet van artikel 229b, eerste
      lid, van de Gemeentewet is geschonden.
    
    
    17. Artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet luidt:
    In verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, worden de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake.
    
    18. Bij de beoordeling of de opbrengstlimiet is overschreden, gelden de regels van de Hoge Raad, zoals gegeven in zijn arresten van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777 en 18 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:938.
    Uit deze arresten volgt dat, als wordt aangevoerd dat de geraamde baten de geraamde lasten ter zake hebben overschreden, het primair aan verweerder is inzicht te verschaffen in de ramingen. Dat kan op basis van de begroting, maar ook op basis van andere gegevens. Daaruit vloeit noodzakelijk voort dat bij de vaststelling van tarieven niet ten aanzien van alle posten zekerheid of een volledig inzicht kan bestaan. Er kan niet worden verlangd dat van alle genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vast is gelegd hoe de kosten ter zake daarvan zijn geraamd.
    
    
      Het verstrekken van nadere inlichtingen door verweerder wordt uitsluitend verlangd voor zover eiseres voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar haar oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een last ter zake. Aan de nadere inlichtingen die verweerder in dat geval dient te verstrekken, mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat verweerder naar vermogen - dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is - duidelijk maakt op grond waarvan hij de door eiseres opgeworpen twijfel betwist en waarom dus naar zijn oordeel de door eiseres opgeworpen twijfel ongegrond is. Hierbij geldt voorts dat pas dan plaats is voor een correctie van de omvang van een raming, indien verweerder deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen. Verder is het zo dat, indien eiseres stelt dat de door verweerder aangeleverde gegevens feitelijk onjuist zijn, op haar de bewijslast rust dit aannemelijk te maken.
    
    
    19. Daarnaast volgt uit het arrest van de Hoge Raad van 13 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:282, dat de beoordeling van de opbrengstlimiet moet plaatsvinden op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden.
    Dat betekent dat in dit geval moet worden gekeken naar de totaal geraamde baten en lasten voor "Algemene dienstverlening", "Dienstverlening onder fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning" en "Dienstverlening vallend onder Europese diensten richtlijn". Kruissubsidiëring is mogelijk: een overschot bij de ene post wordt gecompenseerd door een tekort bij een andere post.
    
    20. Eiseres voert allereerst aan dat de gemeente Dordrecht de opbrengst van de leges in redelijkheid niet op € 1.643.000,- heeft kunnen ramen. Eiseres wijst er daarbij op dat onduidelijk is of de gemeente rekening heeft gehouden met zekere bouwprojecten. Verder acht zij in dit verband van belang dat er een groot verschil is tussen de geraamde en werkelijke opbrengsten van de leges.
    
    
      20.1
      Anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd is deze beroepsgrond niet in strijd met de goede procesorde. Eiseres voert deze beroepsgrond in haar nadere stuk van 21 oktober 2020 reeds aan, een halfjaar voorafgaand aan de zitting, zodat verweerder genoeg tijd had om hierop te reageren. Daarbij is het in een procedure over de opbrengstlimiet logisch dat eiseres nadere gronden naar voren brengt, als zij nadere informatie van verweerder ontvangt.
      
    
    
      20.2
      Uit de arresten van De Hoge Raad van 4 en 18 april 2014 volgt dat bij het bepalen van de tarieven voor leges een gemeente moet uitgaan van een raming van de baten en lasten die is gebaseerd op een prognose van het aantal in te dienen aanvragen voor een omgevingsvergunning. Een prognose brengt met zich dat daaraan onzekerheden zijn verbonden. Een gemeente mag daarom voorzichtig zijn bij het ramen daarvan, het kan de gemeente niet worden tegengeworpen dat zij die legeropbrengsten te pessimistisch heeft ingeschat. Pas als de gemeente die opbrengsten in redelijkheid niet op dat bedrag heeft kunnen ramen, is het geraamde bedrag niet aanvaardbaar.
      
    
    
      20.3
      
        De rechtbank stelt vast dat voor de leges omgevingsvergunning in 2016 een meeropbrengst van 14 % is gerealiseerd ten opzichte van het begrote bedrag. In 2017 is dit 56 %; in 2018 126 %; en in 2019 137 %. 
        Hieruit volgt een patroon van een steeds stijgende meeropbrengst, waarbij in 2018 en 2019 sprake is van een significant hogere opbrengst van de leges dan oorspronkelijk begroot. 
      
      
      
        Verweerder voert hierover aan dat er wordt begroot op het aantal te verwachten bouwaanvragen. Het aantal te verwachten vergunningaanvragen (groot, middel, klein) wordt geraamd op basis van historische gegevens, met een eventuele bijstelling als daar feitelijk aanleiding voor is, maar het werkelijk aantal aanvragen blijkt vooraf lastig te voorspellen. Voor het opstellen van de begroting 2018 is gebruik gemaakt van de gegevens over de periode van 2013 tot en met 2016.
        Ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat het opstellen van de begroting voor 2018 een proces is dat in 2017 begint op basis van de cijfers die dan bekend zijn, zodat de begroting uiterlijk in november 2017 kan worden vastgesteld. Grote bouwprojecten voor 2018 waren voor zover verweerder weet niet bekend.
      
      
      
        De rechtbank vindt de manier van het schatten van het aantal bouwaanvragen op basis van de gegevens over de periode van 2013 tot en met 2016 en de verwachte opbrengt daarvan redelijk. Uit de cijfers die de gemeente ter beschikking stond bij het opstellen van de begroting voor 2018 blijkt dat over 2013 en 2015 een minderopbrengst van de leges is gerealiseerd en over 2014 en 2016 een meeropbrengst. Een schatting gebaseerd hierop waarbij uiteindelijk een meeropbrengst van 14 % is gerealiseerd acht de rechtbank redelijk. Van grote bouwaanvragen die verweerder niet heeft meegenomen in de begroting, is niet gebleken, anders dan in de uitspraak waar eiseres naar verwijst van hof Den Bosch van 9 juli 2020, ECLI:NL:GHSHE:2020:2069.
        De percentages gerealiseerde opbrengst in de jaren 2017-2019 kan verweerder voor het beoordelen van de redelijkheid van de raming voor de begroting van 2016 niet worden tegengeworpen. 
      
      
      
        De slotsom is dat verweerder de verwachte opbrengst van de leges omgevingsvergunning voor 2016 in redelijkheid op € 1.643.000,- heeft kunnen ramen.
      
      
      
        21. Eiseres voert verder aan dat de gemeente Dordrecht de geraamde lasten onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt.
      
      
    
    
      21.1
      Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende inzicht heeft verschaft over de post Overhead van € 259.000,-. Dit behelst volgens verweerder de overheadkosten van de Omgevingsdienst ZHZ en de gemeente, die met name betrekking hebben op directievoering en het gemeentebestuur. Daarbij verwijst verweerder naar de begroting van 2018. Een nadere specificatie over hoe deze overheadkosten zijn verdeeld ontbreekt en een enkele verwijzing naar de begroting is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende.
      
    
    
      21.2
      
        Wat betreft de kosten van de Omgevingsdienst ZHZ van € 1.791.000,- voert eiseres aan dat onduidelijk is wat deze behelzen. In zijn nadere stuk van 20 april 2020 heeft verweerder uiteengezet dat deze kosten zijn gebaseerd op het te verwachten aantal vergunningaanvragen, net als de schatting van de legesopbrengst. De werkzaamheden die door de Omgevingsdienst ZHZ worden uitgevoerd heeft verweerder uiteengezet en nader gespecificeerd in een bijlage.
        Ter zitting heeft eiseres verklaard dat haar duidelijk is hoe de kosten van de Omgevingsdienst ZHZ berekend worden, maar dat zij zich niet in die methode kan vinden. 
        De rechtbank volgt haar hierin niet. Zoals overwogen onder 20.3 vindt de rechtbank een schatting van de opbrengst gebaseerd op het aantal te verwachten bouwaanvragen op basis van de gegevens over 2013 tot en met 2016 redelijk. Dat geldt dan ook voor de verwachte kosten daarvan. De uiteenzetting van verweerder van de uitgevoerde werkzaamheden bestrijdt eiseres niet. Dan heeft verweerder de kosten van de Omgevingsdienst ZHZ afdoende inzichtelijk gemaakt. Deze kosten kon verweerder dan in redelijkheid op € 1.791.000,- begroten.
      
      
    
    
      21.3
      De conclusie is dat als de post van de kosten Omgevingsdienst ZHZ bij de ramingen blijft staan, de kostendekkendheid van de leges omgevingsvergunning in ieder geval onder de 100 % uitkomt, ook als de post Overhead van € 259.000,- geëlimineerd moet worden en wat er verder ook zij van de posten Welstand van € 46.000,- en Salarissen van 261.000,-. Daar komt bij dat eiseres de kostendekkendheid van de andere titels van de Verordening van 35 % en 36 % niet bestrijdt, zodat de opbrengsten van alle leges samen zeker niet de kosten daarvan overschrijden. De opbrengstlimiet is dan ook niet overschreden.”
      
      
    
  
  
    Omschrijving geschil in hoger beroep en conclusies van partijen
    
    
      4.1.
      In hoger beroep is in geschil of de Legesverordening 2018 onverbindend is jegens belanghebbende waardoor de aanslag moet worden vernietigd. In het bijzonder gaat het om de vraag of de tarieven in de bij Legesverordening 2018 behorende tarieventabel (Tarieventabel) zodanig vastgesteld dat de geraamde opbrengsten uitgaan boven de geraamde lasten. Belanghebbende beantwoordt deze vragen bevestigend en de Heffingsambtenaar ontkennend. 
      
    
    
      4.2.
      
        In het bijzonder is in geschil of:
        1e. de ramingen van de opbrengsten en de lasten voor het jaar 2018 iedere realiteit missen;
        2e. de Heffingsambtenaar de geraamde lasten voldoende inzichtelijk heeft gemaakt; 
        3e. de door OZHZ ten behoeve van de gemeente gemaakte kosten en de overheadkosten (volledig) als lasten in aanmerking kunnen worden genomen.
      
      
      
        Belanghebbende beantwoordt de eerste vraag bevestigend en de tweede en derde ontkennend. De Heffingsambtenaar beantwoordt de eerste vraag ontkennend en de tweede en derde bevestigend. 
      
      
    
    
      4.3.
      Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank voorzover daarbij het beroep tegen de uitspraak op bezwaar ongegrond is verklaard, tot vernietiging van de uitspraak op bezwaar en tot vernietiging van de aanslag. 
      
    
    
      4.4.
      De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    
      
        Prealabel
      
    
    
    
      5.1.
      Het Hof heeft, nadat de Heffingsambtenaar de gestelde termijn voor het indienen van een verweerschrift ongebruikt had laten verstrijken, de brief en de bijlagen van de Heffingsambtenaar van 14 april 2022 aangemerkt als nader stuk en toegezonden aan de gemachtigde van belanghebbende. Vervolgens heeft de gemachtigde van belanghebbende de gelegenheid gehad te reageren op het nader stuk van de Heffingsambtenaar. De gemachtigde van belanghebbende heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt in zijn brief van 25 april 2022 en met wat hij ter zitting van 10 mei 2022 heeft aangevoerd. Het Hof ziet daarom geen aanleiding om het nader stuk van verweerder tardief te verklaren en buiten beschouwing te laten. Belanghebbende is door de late indiening van dat stuk niet in haar procespositie geschaad. 
      
      
        
          Missen de ramingen van de opbrengsten en de lasten voor het jaar 2018 iedere realiteit?
        
      
      
    
    
      5.2.
      De gronden die belanghebbende aanvoert ter motivering van haar standpunt dat de ramingen van de opbrengsten en de lasten voor het jaar 2018 iedere realiteit missen zijn zozeer verwerven met de gronden, die zij aanvoert ter motivering van haar standpunt dat de tarieven in de bij Legesverordening 2018 behorende tarieventabel zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde opbrengsten uitgaan boven de geraamde lasten, dat het Hof voor de behandeling ervan verwijst naar wat het hierna over het laatstgenoemde standpunt overweegt.
      
      
      
        
          Zijn de tarieven in de bij Legesverordening 2018 behorende tarieventabel zodanig vastgesteld dat de geraamde opbrengsten uitgaan boven de geraamde lasten?
        
      
      
    
    
      5.3.
      Omdat belanghebbende aan de orde stelt of de tarieven in de Tarieventabel bij de Legesverordening 2018 zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde opbrengsten de geraamde lasten hebben overschreden, dient de Heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de betreffende ramingen (de eerste stap). Verder moet de Heffingsambtenaar, omdat belanghebbende in twijfel trekt dat de door OZHZ ten behoeve van de gemeente gemaakte kosten en de overheadkosten (volledig) als lasten in aanmerking kunnen worden genomen, daarover nadere inlichtingen verstrekken, teneinde - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen (de tweede stap).
      
      
        
          De eerste stap
        
      
      
    
    
      5.4.
      In de eerste stap moet de Heffingsambtenaar (slechts) inzichtelijk maken op welke wijze de opbrengsten en de kosten zijn geraamd. Hij hoeft dus in de eerste stap niet te bewijzen dat de opbrengsten en de lasten op de juiste bedragen zijn geraamd.
      
    
    
      5.5.
      Naar het oordeel van het Hof heeft de Heffingsambtenaar, met wat hij heeft overgelegd en aangevoerd inzichtelijk gemaakt op welke wijze de opbrengsten en de kosten zijn geraamd. Daartoe overweegt het Hof het volgende.
      
    
    
      5.6.
      Met de onder 2.5 tot en met 2.11 samengevatte, door de Heffingsambtenaar in het geding gebrachte informatie heeft hij inzichtelijk gemaakt dat de vaststelling van de legestarieven voor het jaar 2018 berusten op ramingen van de opbrengsten en de lasten in de gemeentebegroting voor dat jaar dan wel op gegevens die op de geraamde opbrengsten en lasten in de begroting voor dat jaar zijn terug te voeren. Het Hof sluit zich, afgezien van de verschrijving in de slotsom waar de Rechtbank het jaartal 2016 noemt waar zij kennelijk het jaartal 2018 bedoelt, op dit punt aan bij wat de Rechtbank de rechtsoverwegingen 20.3 en 21.1 van haar uitspraak over ramingen van de opbrengsten en lasten heeft overwogen en voegt daaraan, voor wat betreft de opbrengsten, nog het volgende toe. De Heffingsambtenaar heeft uiteengezet dat de geraamde opbrengsten zijn terug te voeren op het gemiddelde van de gerealiseerde opbrengsten voor de jaren 2013 tot en met 2016. De gerealiseerde opbrengsten voor deze jaren waren bekend toen de raming van de voor het jaar 2018 verwachte opbrengst in 2017 werd opgesteld. Wat betreft de gerealiseerde opbrengst voor het jaar 2017 was het bij het opstellen van de raming voor 2018 zover nog niet.
      
      
        
          De tweede stap
        
      
      
    
    
      5.7.
      In de tweede stap moet de Heffingsambtenaar, omdat belanghebbende in twijfel heeft getrokken dat de door OZHZ ten behoeve van de gemeente gemaakte kosten en de overheadkosten (volledig) als lasten in aanmerking kunnen worden genomen, daarover nadere inlichtingen verstrekken, teneinde - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen. Hij hoeft in de tweede stap dus niet te bewijzen dat de door OZHZ ten behoeve van de gemeente gemaakte kosten en de overheadkosten (volledig) als lasten in aanmerking kunnen worden genomen.
      
    
    
      5.8.
      De Heffingsambtenaar heeft een overzicht verstrekt van de werkzaamheden van de gemeente in het geval een aanvraag voor een omgevingsvergunning op grond van de WABO wordt gedaan. Blijkens de toelichting daarop in de stukken (hiervoor samengevat onder 2.6 tot en met 2.11) wordt het grootste gedeelte van deze werkzaamheden uitgevoerd door de OZHZ, een samenwerkingsorgaan van onder meer de Drechtsteden waaraan de gemeente Dordrecht deze werkzaamheden heeft uitbesteed. Uit de begroting 2018 volgt dat dat 85% van de lasten betrekking heeft op de werkzaamheden van de OZHZ. In de eigen begroting van de OZHZ is een raming opgenomen van lasten die verband houden met de door haar ten behoeve van de gemeente verrichte diensten. Deze raming is door de Heffingsambtenaar verstrekt (zie onder 2.11).
      
      
        5.9.1.
        Naar het oordeel van het Hof heeft de Heffingsambtenaar met het voorgaande voldaan aan zijn verplichting om inlichtingen te verstrekken teneinde – naar vermogen – de bij belanghebbende levende twijfel of de door OZHZ ten behoeve van de gemeente gemaakte kosten tot de lasten behoren weg te nemen. 
        
      
      
        5.9.2.
        Met wat belanghebbende heeft aangevoerd heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat de feitelijke gegevens die begrepen zijn in de door de Heffingsambtenaar verstrekte inlichtingen onjuist zijn. Het Hof neemt daarbij in aanmerking dat OZHZ belang heeft bij een juiste inschatting van de kosten die verbonden zijn aan de werkzaamheden voor de taken die zij uitvoert ten behoeve van de aangesloten gemeenten. 
        
      
      
        5.9.3.
        Voor zover de twijfel van belanghebbende is ingegeven door het vermoeden dat de geraamde kosten hoger zijn dan nodig is voor een efficiënte uitvoering van de werkzaamheden, merkt het Hof – wat er ook zij van de juistheid van dit vermoeden – op dat de Heffingsambtenaar de werkelijk met de uitvoering van de werkzaamheden gemoeide kosten dient te ramen en niet de kosten die bij een andere, efficiëntere uitvoering van de werkzaamheden wellicht zouden worden gemaakt.
        
      
    
    
      5.10.
      
        Wat betreft de overheadkosten heeft de Heffingsambtenaar toegelicht waar deze kosten uit bestaan en hoe zij worden toegerekend (samengevat in 2.7 tot en met 2.10).
        Naar het oordeel van het Hof heeft de Heffingsambtenaar daarmee voldaan aan zijn verplichting om inlichtingen te verstrekken teneinde – naar vermogen – de bij belanghebbende levende twijfel of overheadkosten (volledig) tot de lasten behoren weg te nemen.
        Met wat belanghebbende heeft aangevoerd heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat de feitelijke gegevens die begrepen zijn in de door de Heffingsambtenaar verstrekte inlichtingen onjuist zijn. Met name heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat er aanleiding is te twijfelen aan de juistheid van de door de Heffingsambtenaar verschafte feitelijke gegevens over de toerekening van de overheadkosten naar rato van de werkelijke loonkosten (zie Toerekening van overhead • Begroting 2018 Gemeente Dordrecht (begroting-2018.nl)). 
      
      
      
        
          Oordeel van het Hof 
        
      
      
    
    
      5.11.
      Tenslotte dient het Hof, uitgaande van de feiten die het bewezen acht, de rechtsvraag te beantwoorden of de door OZHZ ten behoeve van de gemeente gemaakte kosten en de overheadkosten (volledig) als lasten in aanmerking kunnen worden genomen. Als het Hof een of beide vragen ontkennend beantwoordt dient het te beoordelen of daardoor de geraamde opbrengsten de geraamde lasten hebben overschreden. 
      
    
    
      5.12.
      Naar het oordeel van het Hof heeft belanghebbende, op wie in deze de bewijslast rust, met wat zij heeft aangevoerd, haar standpunt dat de door OZHZ ten behoeve van de gemeente gemaakte kosten en de overheadkosten niet (volledig) als lasten in aanmerking kunnen worden genomen, tegenover de gemotiveerde betwisting van dat standpunt door de Heffingsambtenaar, niet aannemelijk gemaakt.
      
    
    
      5.13.
      Ook overigens zijn er geen feiten komen vast te staan op grond waarvan zou kunnen worden geoordeeld dat dat de geraamde opbrengsten uitgaan boven de geraamde lasten.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      5.14.
      Het hoger beroep is ongegrond.
      
      
    
  
  
    Proceskosten
    
    
      Het Hof ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het Gerechtshof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is vastgesteld door H.A.J. Kroon, I. Reijngoud en G.J. van Leijenhorst, in tegenwoordigheid van de griffier Y. Postema-van der Koogh. De beslissing is op 14 juni 2022 in het openbaar uitgesproken. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      aangetekend aan
      partijen verzonden:
    
    
    
    
    
    
    
      
        Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij 
        de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl.
      
      
        Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan 
        de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag.
      
      
        Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl).
      
    
    
    
      
        Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
      
    
    1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak gevoegd;
    2 - (alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
    3 - het beroepschrift moet ten minste het volgende vermelden:
    
      
             a. - de naam en het adres van de indiener;
      
      
             b. - de dagtekening;
      
      
             c. - de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      
      
             d. - de gronden van het beroep in cassatie.
      
    
    
    
      
        Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.
      
    
    
  
  
    Zie HR 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, BNB 2009/159, HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777, BNB 2014/148 en ECLI:NL:HR:2014:780, BNB 2014/149.
  
  
     HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777.
  
  
    HR 24 april 2009, nr. 07/12961, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, r.o. 3.2.5, laatste volzin.
  
  
     HR 18 april 2014, nr. 13/00469, ECLI:NL:HR:2014:398, r.o. 3.3.5, laatste volzin.