ECLI:NL:RVS:2021:2891, Raad van State, 22-12-2021, 201908139/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1390, heeft de Afdeling het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen opgedragen om binnen [locatie 3] weken na de verzending daarvan het gebrek in het besluit van 3 augustus 2018 te herstellen. Bij besluit van 1 december 2017 heeft het college een last onder bestuursdwang opgelegd. Volgens het college is sprake van, voor zover hier van belang, een met artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet strijdige situatie. Het college heeft in artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht grondslag gevonden om deze last op te leggen. Er moest een aantal maatregelen worden getroffen. [appellante A] en [appellant B] hebben onder meer betoogd dat het college niet bevoegd was om de last onder bestuursdwang op te leggen, omdat niet is komen vast te staan dat sprake was van een met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet strijdige situatie die de oplegging van de last rechtvaardigde.

201908139/2/R3.
    Datum uitspraak: 22 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A] en [appellant B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Slochteren, gemeente Midden-Groningen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 1 oktober 2019 in zaak nr. 18/3102 in het geding tussen:
    [appellante A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1390, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen [locatie 3] weken na de verzending daarvan het gebrek in het besluit van 3 augustus 2018 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij brief van 4 augustus 2021 heeft het college te kennen gegeven het gebrek in het besluit van 3 augustus 2018 te hebben hersteld.
    [appellante A] en [appellant B] hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, hun zienswijze over de wijze waarop het gebrek is hersteld naar voren gebracht.
    [appellante A] en [appellant B] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 2 december 2021, waar [appellante A] en [appellant B], bij monde van [appellant B] en bijgestaan door mr. M.B.W. Litjens, advocaat te Zuidwolde, en het college, vertegenwoordigd door G.J. Schoorstra-Boeijenga, vergezeld van J. Lanting, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij besluit van 1 december 2017 heeft het college, voor zover hier van belang, een last onder bestuursdwang opgelegd. Volgens het college is sprake van, voor zover hier van belang, een met artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet strijdige situatie. Het college heeft in artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht grondslag gevonden om deze last op te leggen. De volgende maatregelen moesten worden getroffen:
    "- voor 11 december 2017 12:00 uur een externe hulpconstructie te plaatsen aan pand [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] om de oostgevel te zekeren of een gedeelte van het dak, de verdiepingsvloer en de oostgevel te slopen;
    - voor 11 december 2017 12.00 uur de losstaande muur aan de achterzijde van het pand [locatie 1] te verwijderen;
    - het gebruik van de verdieping van het pand, adressen [locatie 2] en [locatie 3] te Hoogezand, voor bewoning en overig verblijf of gebruik gestaakt te houden."
    2.       Bij besluit op bezwaar van 3 augustus 2018 heeft het college, voor zover hier van belang, het bezwaar tegen de opgelegde last onder bestuursdwang ongegrond verklaard. Volgens het college heeft het de last terecht opgelegd.
    3.       [appellante A] en [appellant B] hebben onder meer betoogd dat het college niet bevoegd was om de last onder bestuursdwang op te leggen, omdat niet is komen vast te staan dat sprake was van een met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet strijdige situatie die de oplegging van de last rechtvaardigde.
    4.       In de tussenuitspraak van 30 juni 2021 heeft de Afdeling overwogen dat de eis van artikel 2.6 van het Bouwbesluit 2012 dat een bestaand bouwwerk gedurende de restlevensduur voldoende bestand is tegen de daarop werkende krachten, nader is uitgewerkt in de artikelen 2.7 en 2.8. In de tussenuitspraak is verder uiteengezet dat uit de artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit 2012 volgt dat wanneer een bouwconstructie niet gedurende de in NEN 8700 bedoelde restlevensduur bezwijkt bij de fundamentele belastingscombinaties als bedoeld in NEN 8700, bepaald volgens NEN 8700, in elk geval wordt voldaan aan artikel 2.6 van het Bouwbesluit 2012. Dit betekent dat niet kan worden vastgesteld dat er een overtreding van artikel 2.6 van het Bouwbesluit 2012 heeft plaatsgevonden, voordat is vastgesteld of de bouwconstructie niet bezwijkt, bepaald volgens NEN 8700. Het systeem van de artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit 2012 sluit weliswaar op zichzelf niet uit dat in het geval toepassing van artikel 2.8 praktisch niet uitvoerbaar is, aan de hand van een andere bepalingsmethode wordt bepaald of een bestaand bouwwerk voldoet aan artikel 2.6. Uit die andere bepalingsmethode moet dan wel onmiskenbaar volgen dat niet aan artikel 2.6 is voldaan, aldus de Afdeling.
    5.       De Afdeling heeft onder 18.2 van de tussenuitspraak vastgesteld dat niet in geschil is dat het college niet aan de hand van NEN 8700 heeft bepaald of het pand niet gedurende de hiervoor bedoelde restlevensduur bezwijkt. Het college heeft evenwel niet gemotiveerd of toepassing van artikel 2.8 van het Bouwbesluit 2012 in dit geval praktisch niet uitvoerbaar was. Gelet hierop heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat er sprake is van overtreding van artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. De Afdeling heeft het college in de tussenuitspraak opgedragen het in het besluit van 3 augustus 2018 geconstateerde gebrek te herstellen.
    De nadere motivering van het college
    6.       Bij brief van 4 augustus 2021 heeft het college te kennen gegeven het besluit van 3 augustus 2018 naar aanleiding van de tussenuitspraak nader te hebben gemotiveerd. In de brief staat dat de constructeur van de Omgevingsdienst Groningen, J. Lanting, een controleberekening heeft uitgevoerd, die is neergelegd in het Advies bouwconstructies van 27 juli 2021. Volgens het college blijkt daaruit dat de constructie niet voldoet aan het afkeuringsniveau van NEN 8700 en dat een reëel gevaar tot bezwijken bestaat. Er was sprake van een overtreding van artikel 2.6 van het Bouwbesluit 2012, zodat het bevoegd was om handhavend op te treden, aldus het college.
    6.1.    In het Advies bouwconstructies van 27 juli 2021 staat dat een controleberekening is uitgevoerd van het penant in de oostgevel aan de hand van de TGB 1990 Steenconstructies. Het penant in de oostgevel draagt volgens het advies de onderslagbalk in de verdiepingsvloer en wordt het zwaarst belast. Een kwart van de belasting uit het dak en de verdiepingsvloer en de helft van de houtskeletbouwwand op de verdieping wordt via de onderslagbalk afgedragen naar dit penant. Dit penant is volgens het advies dus maatgevend. In het advies zijn aan de hand van NEN 8700 de belastingen bepaald. De belasting op het penant is 54,8 kN, terwijl het penant maar 39,7 kN kan dragen. Er is geconcludeerd dat het penant de belasting uit de onderslagbalk niet kan weerstaan. De overschrijding van de maximale belasting op het penant ten opzichte van de uiterst opneembare belasting van het penant is 38%. Verder staat er dat door Ingenieursbureau Ritsma is geconstateerd dat de schroefstempel die onder de onderslagbalk is geplaatst op spanning staat, maar niet voldoende capaciteit heeft om de volledige belasting uit de onderslagbalk op te nemen. Bovendien staat deze stempel op een ernstig gescheurde gemetselde funderingswand. Als het penant bezwijkt, dan zal volgens het advies een groot deel van het pand aan de oostkant instorten. De conclusie in het rapport van Ingenieursbureau Ritsma met betrekking tot een reëel gevaar van het bezwijken van de oostgevel wordt in het advies van Lanting met bovenstaande constructieberekening juist bevonden.
    De zienswijze van [appellante A] en [appellant B]
    7.       [appellante A] en [appellant B] hebben te kennen gegeven zich met de nadere motivering niet te kunnen verenigen. Zij betogen, samengevat weergegeven, dat het college met de nadere motivering geen overtreding van het Bouwbesluit 2012 heeft aangetoond en dus niet bevoegd was om de last onder bestuursdwang op te leggen.
    Nadere stukken
    8.       De Afdeling heeft het college en [appellante A] en [appellant B] bij brief van 8 september 2021 vragen gesteld die bij haar waren opgekomen naar aanleiding van de nadere motivering en de zienswijze.
    [appellante A] en [appellant B] hebben daarop bij brief 18 november 2021, onder overlegging van een memo van adviesbureau Ab Nanninga van 18 november 2021, gereageerd. Het college heeft bij brief van 18 november 2021 ook op de vragen van de Afdeling gereageerd. Bij die brief is het Advies bouwconstructies van 9 november 2021, opgesteld door Lanting, gevoegd.
    Beoordeling van de aanvullende motivering
    9.       De Afdeling zal hierna aan de hand van de door [appellante A] en [appellant B] naar voren gebrachte zienwijze en hun brief van 18 november 2021 beoordelen of het college met de nadere motivering heeft voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak.
    10.     [appellante A] en [appellant B] betogen dat het college opnieuw heeft afgezien van het toepassen van de in NEN 8700 voorgeschreven bepalingsmethode, omdat het alleen een deel van de constructie heeft beschouwd. Volgens hen had het gehele pand in de berekening moeten worden betrokken.
    [appellante A] en [appellant B] betogen verder dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het praktisch niet uitvoerbaar was om de in NEN 8700 voorgeschreven bepalingsmethode toe te passen. Zij voeren aan dat er voldoende tijd was om de noodzakelijke berekeningen te maken.
    [appellante A] en [appellant B] betogen subsidiair dat, als tot het oordeel wordt gekomen dat het toepassen van NEN 8700 wel praktisch onuitvoerbaar was en dus een andere bepalingsmethode mocht worden toegepast, uit de door het college toegepaste bepalingsmethode dan niet onmiskenbaar volgt dat niet aan artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan.
    10.1.  Niet in geschil is dat de door het college overgelegde controleberekening betrekking heeft op het penant in de oostgevel en niet op het gehele pand. Ook is niet in geschil dat de controleberekening van een deel van de constructie is uitgevoerd aan de hand van NEN 8700. In geschil is of het college in dit geval terecht alleen het penant in de oostgevel van het pand in de berekening heeft betrokken. De Afdeling beantwoordt die vraag bevestigend en wijst daarbij op het volgende.
    10.2.  Op grond van artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 moet een bestaand bouwwerk gedurende de restlevensduur voldoende zijn bestand tegen de daarop werkende krachten. Zoals hiervoor onder 4 is overwogen, wordt in elk geval voldaan aan dit artikel als een bouwconstructie niet gedurende de in NEN 8700 bedoelde restlevensduur bezwijkt bij de fundamentele belastingscombinaties.
    10.3.  Ingevolge artikel 1.1 van het Bouwbesluit 2012 is een bouwconstructie een onderdeel van een bouwwerk dat bestemd is belasting te dragen. Het penant in de oostgevel draagt, zoals niet in geschil is, de onderslagbalk in de verdiepingsvloer. Het penant is dus bestemd om belasting te dragen en is daarmee een bouwconstructie als bedoeld in artikel 1.1 van het Bouwbesluit 2012.
    10.4.  In het advies van Lanting van juli 2021 staat dat het penant maatgevend is. In het advies van november 2021 staat verder dat als het penant wegknikt, het steunpunt van de onderslagbalk wegvalt. Het gevolg daarvan is volgens het advies dat de verdiepingsvloer, de oostgevel en het dak zullen bezwijken. Hierdoor zal het appartement op de verdieping gelegen aan de Kerkstraat verloren gaan en bestaat er een reëel gevaar dat het dak van het appartement gelegen aan de Meint Veningastraat wordt meegetrokken.
    De Afdeling is van oordeel dat het college met de adviezen van Lanting aannemelijk heeft gemaakt dat het penant in de oostgevel het maatgevende penant is en dat, als dit penant bezwijkt, als bedoeld in artikel 2.7 van het Bouwbesluit 2012, ook een groot deel van het pand bezwijkt. Bij het bezwijken van het penant wordt dan dus niet voldaan aan artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. De artikelen 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit 2012 verplichten er niet toe dat in zo'n geval de berekeningen die aan de hand van NEN 8700 worden gemaakt betrekking hebben op het gehele pand. Het betoog van [appellante A] en [appellant B] dat het college ten onrechte alleen het penant in de oostgevel in de berekeningen heeft beschouwd, kan daarom niet worden gevolgd.
    10.5.  Aangezien het college overeenkomstig de artikelen 2.7 en 2.8 heeft vastgesteld dat de bouwconstructie bezwijkt, komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van het betoog van [appellante A] en [appellant B] dat het college niet heeft gemotiveerd waarom toepassing van artikel 2.8 van het Bouwbesluit 2012 in dit geval praktisch niet uitvoerbaar was. Ook aan een bespreking van het subsidiaire betoog van [appellante A] en [appellant B] wordt niet toegekomen.
    11.     [appellante A] en [appellant B] betogen dat het college de berekening in het advies van 27 juli 2021 niet aan zijn standpunt ten grondslag heeft kunnen leggen. Zij voeren in dit verband aan dat uit de onderzoeksrapportage van Ingenieursbureau Ritsma blijkt dat één van de aanwezige schroefstempels op spanning staat en dus de draagkracht van deze stempel ook had moeten worden meegenomen in de berekening die ten grondslag ligt aan het advies van 27 juli 2021. In hun brief van 18 november 2021 voeren zij, onder verwijzing naar de memo van Nanninga van dezelfde datum, aan dat in de berekening van 27 juli 2021 ten onrechte ook de dwarsverstijving van het penant niet is meegenomen. Zou dat wel zijn gebeurd, dan had, volgens Nanninga, tot de conclusie moeten worden gekomen dat het penant de belasting uit de onderslagbalk wel kan weerstaan en er dus geen sprake is van een onveilige situatie.
    11.1.  Het college heeft op de zitting gesteld dat in de controleberekening van Lanting de door [appellante A] en [appellant B] bedoelde dwarsverstijving wel is meegenomen. Volgens het college is de dwarsverstijving niet over de volle hoogte tegen het penant aanwezig, zodat deze daarom niet als een volledige verstijving kan worden meegenomen. Om toch iets van een verstijving mee te nemen is in de berekening van juli 2021 een factor van 0,8 aangehouden op de hoogte van het penant. Volgens het college heeft Nanninga niet gerekend met de werkelijke lengte van het penant, maar met de in de berekening van juli 2021 al gereduceerde lengte van 3,15 m. In de herberekening van Nanninga is de hoogte van het penant dus ten onrechte twee keer gereduceerd.
    11.2.  Uit de tekeningen in de rapportage van Ingenieursbureau Ritsma blijkt dat de daarin weergegeven afstand tussen de begane grond en de verdiepingsvloer aanmerkelijk meer is dan de hoogte waarmee is gerekend in het advies van 27 juli 2021. Gelet op de tijdens de zitting gegeven toelichting, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling voldoende aannemelijk gemaakt dat in het advies van 27 juli 2021 vanwege de aanwezigheid van de dwarsverstijving een reductiefactor op de hoogte is toegepast. Anders dan [appellante A] en [appellant B] betogen is in de berekening de dwarsverstijving dus wel meegenomen. De Afdeling wijst er nog op dat uit de memo van Nanninga blijkt dat hij op de in het advies van juli 2021 weergegeven hoogte van 3,15 m een reductiefactor vanwege de dwarsverstijving heeft toegepast. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat in de berekening van Nanninga de hoogte dus tweemaal is gereduceerd vanwege de dwarsverstijving. Aan de berekening van Nanninga kan daarom niet de waarde worden gehecht die [appellante A] en [appellant B] daaraan gehecht willen zien.
    Het betoog slaagt in zoverre dus niet.
    11.3.  In het advies van november 2021 staat waarom de door [appellante A] en [appellant B] bedoelde schroefstempel niet is meegerekend. Er staat dat de schroefstempel boven een houten vloerbalk staat, die exact boven de verticale scheur in de fundatiemuur is opgelegd. Er is geen enkele samenhang meer in de fundatiemuur. Bij een belastingtoename ten gevolge van sneeuw, wind of overvloedige regen zal de houten vloerbalk het metselwerk van de fundatiemuur doen splijten, waardoor het steunpunt weg valt. Verder staat er dat de schroefstempel, gezien de lengte ervan, te slank is om de belasting uit de hoofdligger te kunnen weerstaan.
    11.4.  De Afdeling ziet, gelet op de in het advies van Lanting van november 2021 gegeven motivering, geen grond voor het oordeel dat de draagkracht van de schroefstempel had moeten worden meegenomen in de berekening of het penant de belasting uit de onderslagbalk kan weerstaan. De schroefstempel heeft, gelet op die motivering, geen toegevoegde waarde. Dat de schroefstempel volgens de rapportage van Ingenieursbureau Ritsma op spanning staat, doet daar niet aan af.
    Het betoog slaagt dus ook in zoverre niet.
    Conclusie over het herstel van het gebrek
    12.     Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft het college met de gegeven motivering het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek hersteld. Het college heeft alsnog gemotiveerd dat er sprake was van een overtreding van artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Het was daarom bevoegd handhavend op te treden.
    De bespreking van het hoger beroep
    13.     De Afdeling is in de tussenuitspraak niet toegekomen aan de bespreking van het betoog van [appellante A] en [appellant B] over de proportionaliteit van de opgelegde last onder bestuursdwang. De Afdeling zal dit hierna alsnog doen.
    14.     [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte de opgelegde maatregelen niet disproportioneel heeft geacht. Zij voeren aan dat zijzelf maatregelen hadden kunnen treffen die minder ingrijpend zouden zijn geweest en tot minder hoge kosten hadden geleid. Zij voeren verder aan dat onvoldoende rekening is gehouden met het feit dat het gaat om bedrijfsmatige verhuur en bij een gedwongen ontruiming er sprake is van (imago-)schade.
    14.1.  In het besluit van 1 december 2017 staat dat maatregelen worden opgelegd om een einde te maken aan de onveilige situatie die in de onderzoeksrapportage is beschreven en om letsel te voorkomen. Urgent optreden om de onveilige situatie te beëindigen is vereist. Volledig herstel van de overtreding bestaat uit het herstellen van de draagconstructie. Dit is, volgens het besluit, op korte termijn niet te realiseren en om het acuut gevaar te beëindigen is het ontruimen van de verdieping van het pand en het aanbrengen van gevelversterking vereist. Bewoning van deze woning is gezien de constructief onveilige situatie niet langer aanvaardbaar en daarom is het staken van de bewoning en het ontruimen van de verdieping een proportionele maatregel. In het besluit staat verder dat minimale maatregelen worden opgelegd die een onveilige situatie voor de omgeving moeten voorkomen. Deze bestaan uit het aanbrengen van een externe hulpconstructie aan de gevel aan de zijde van de Kerkstraat of uit het slopen van een gedeelte van het pand. Doordat deze hulpconstructie niet per direct kan worden uitgevoerd, wordt, zo staat in het besluit, overgegaan tot het per direct afsluiten van een deel van de straat.
    14.2.  Zoals hiervoor is overwogen, was het college bevoegd om vanwege de met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 en artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet strijdige situatie handhavend op te treden en een last onder bestuursdwang op te leggen. De Afdeling ziet, gelet op de bouwkundige staat van het pand, geen grond voor het oordeel dat de gelaste maatregelen, die hiervoor onder 1 zijn vermeld, disproportioneel waren en het college deze niet in redelijkheid heeft kunnen opleggen. Aan de stelling van [appellante A] en [appellant B] dat sprake is van bedrijfsmatige verhuur en bij een gedwongen ontruiming (imago-)schade geleden wordt, heeft het college geen doorslaggevend gewicht hoeven toekennen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    15.     Gelet op wat onder 18.2 en 20 van de tussenuitspraak is overwogen, is het hoger beroep van [appellante A] en [appellant B] gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 3 augustus 2018 vernietigen, voor zover daarbij de bij besluit van 1 december 2017 opgelegde last onder bestuursdwang in stand is gebleven. De Afdeling ziet evenwel in wat hiervoor onder 12 en 14.2 is overwogen, aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit van 3 augustus 2018 in stand te laten.
    16.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 1 oktober 2019 in zaak nr. 18/3102;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen van 3 augustus 2018, kenmerk 2018-001037/Z2018-00003821, voor zover daarbij de last onder bestuursdwang in stand is gebleven;
    V.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van dat besluit in stand blijven;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen tot vergoeding van bij [appellante A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.234,94, waarvan € 4.114,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen aan [appellante A] en [appellant B] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 857,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2021
    473