ECLI:NL:RVS:2022:1704, Raad van State, 15-06-2022, 202000252/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2017 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat een aanvraag van [appellant] om nadeelcompensatie afgewezen. [appellant] is sinds maart 2005 eigenaar van de woning [locatie A] te Werkendam. De woning is gelegen op de tweede verdieping van het monumentale Fort Steurgat, dat tussen 1999 en 2000 is omgebouwd tot wooneiland. [appellant] bewoont één van de appartementen in Fort Steurgat. Het Fort grenst aan de (zuid)west- en zuidzijde aan het agrarisch gebied van de polder Noordwaard. [appellant] heeft een aanvraag om nadeelcompensatie ingediend, omdat het op 9 september 2010 in werking getreden rijksinpassingsplan "Ontpoldering Noordwaard" volgens hem leidt tot waardedaling van zijn woning, waardoor hij schade lijdt.

202000252/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Werkendam, gemeente Altena,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 3 december 2019 in zaak nr. 18/8321 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 december 2017 heeft de minister een aanvraag van [appellant] om nadeelcompensatie afgewezen.
    Bij besluit van 24 oktober 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.J. Lichtenveldt, advocaat te Rotterdam, en mr. J.R.M. van der Poel, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek heropend met het oog op het verzoek van [appellant] om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn en de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; hierna: de minister van BZK) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
    De minister van BZK heeft geen gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid om een reactie op dit verzoek om schadevergoeding in te dienen.
    Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    1.       Onder de minister wordt ook verstaan: diens rechtsvoorgangers.
    Inleiding
    2.       [appellant] is sinds maart 2005 eigenaar van de woning [locatie A] te Werkendam (hierna ook: de woning). De woning is gelegen op de tweede verdieping van het monumentale Fort Steurgat, dat tussen 1999 en 2000 is omgebouwd tot wooneiland. [appellant] bewoont één van de appartementen in Fort Steurgat. Het Fort grenst aan de (zuid)west- en zuidzijde aan het agrarisch gebied van de polder Noordwaard.
    [appellant] heeft een aanvraag om nadeelcompensatie ingediend, omdat het op 9 september 2010 in werking getreden rijksinpassingsplan "Ontpoldering Noordwaard" volgens hem leidt tot waardedaling van zijn woning, waardoor hij schade lijdt.
    Besluiten minister
    3.       De minister heeft aan het besluit van 18 december 2017 een advies van de Adviescommissie Ruimte voor de Rivier van 28 november 2017 ten grondslag gelegd. De Adviescommissie heeft het rijksinpassingsplan vergeleken met het op 31 januari 1989 door de raad van de gemeente Werkendam vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied". In het advies is het volgende vermeld.
    In de oude situatie had de Noordwaard hoofdzakelijk een landbouwkundige functie met voornamelijk akkerbouw en veeteelt. In de noordoosthoek van het plangebied ligt onder meer het Fort Steurgat. De Noordwaard werd gekenmerkt door duidelijke contrasten tussen de ruime landbouwpercelen, natuurlijke kreken met bosschages en cultuurtechnische en cultuurhistorische elementen zoals dijken, kades, terpen en beeldbepalende boerderijen. Met de ontpoldering van de Noordwaard is het gebied ingericht voor het afvoeren van rivierwater tijdens hoge rivierwaterstanden met als doel om bij hoog water bij te dragen aan een verlaging van de waterstand bij Gorinchem met 30 cm. Bijna de hele Noordwaard verandert van een binnendijks gebied in een buitendijks gebied, dat niet door een primaire waterkering wordt beschermd en geregeld kan overstromen. Het Fort Steurgat blijft binnendijks gebied. De nieuwe dijkring 23 komt te liggen rondom Fort Steurgat, de woonwijk achter het fort en een gedeelte van het aangrenzende bedrijventerrein. De nieuwe dijkring 23 bestaat uit de bestaande primaire waterkering langs de Nieuwe Merwede, een nieuwe dijk ten westen van Fort Steurgat en de gedeeltelijk te verbeteren primaire waterkering langs het Steurgat.
    In het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied" was het huidige tracé van de nieuw aan te leggen dijk hoofdzakelijk bestemd als "Landschappelijk waardevol open agrarisch gebied". Op grond van deze bestemming waren ter plaatse hoog opgaande beplanting en hekwerken van maximaal 3 m hoog toegestaan. Vanuit het fort gezien lagen daarachter agrarische gronden, waarop op een afstand van ongeveer 100 m een gebouw met een oppervlakte van maximaal 50 m2 en een hoogte van maximaal 6,5 m mocht worden gebouwd en bouwwerken geen gebouwen zijnde en teeltondersteunende voorzieningen van maximaal 4 m hoog waren toegestaan.
    De kortste afstand van de woning van [appellant] tot de primaire waterkering bedraagt ongeveer 100 m. Op ongeveer deze afstand kan op grond van het rijksinpassingsplan ten zuiden, zuidwesten en noordwesten van de woning een dijk worden gerealiseerd met een hoogte van maximaal 4,5 m boven N.A.P. met daarop een weg of pad en bouwwerken geen gebouwen zijnde van 3 m hoog. Daarachter kan een griendbos worden aangelegd op een plateau van 1,5 m boven N.A.P.
    Het rijksinpassingsplan leidt tot enige aantasting van de cultuurhistorische waarde van het rijksmonument Fort Steurgat en daarmee tot enige aantasting van de situeringswaarde van de woning van [appellant]. Het rijksinpassingsplan vergroot niet het gevaar op overstroming van Fort Steurgat. Volgens het plan is de veiligheidsnormering van 1/2000 gehandhaafd. Deze norm is ontworpen op waterstanden die met een kans van 1 op 2000 per jaar kunnen voorkomen. De nieuwe planologische situatie leidt dan ook niet tot minder bescherming tegen hoog water dan de oude planologische situatie. Het nieuwe plan leidt evenmin tot zodanige aantasting van het uitzicht vanuit de woning dat deze hierdoor minder waard wordt. Daarvoor is van belang dat de woning op de tweede verdieping, enigszins ‘verscholen’ in het Fort ligt.
    Op grond van het voorgaande heeft de Adviescommissie geconcludeerd dat de woning van [appellant] door het rijksinpassingsplan enigszins in waarde is gedaald. Deze waardedaling is volgens de commissie geringer dan 2% van de waarde van de woning voor het ontstaan van de schade. Het planologisch nadeel van het rijksinpassingsplan valt daarom geheel binnen het normaal maatschappelijk risico van [appellant].
    4.       De minister heeft aan het besluit van 24 oktober 2018 ook een door taxateur P.E. Bakker opgesteld waardenadvies van 21 september 2018 ten grondslag gelegd. De taxateur heeft zijn taxatie mede gebaseerd op het advies van de Adviescommissie. Hij heeft bij het bepalen van de waarde van de woning onder meer gekeken naar diverse transacties in de nabije omgeving en verschillende waarderingsmethodes gehanteerd. De taxateur heeft de waarde van de woning onder het regime van het bestemmingsplan "Buitengebied" getaxeerd op € 550.000 en onder het regime van het rijksinpassingsplan op € 545.000,00.
    De minister heeft in het besluit van 24 oktober 2018 vermeld dat volgens het waardenrapport het planologisch nadeel dat [appellant] van het rijksinpassingsplan lijdt € 5.000,00 bedraagt. Dat is 1% van de waarde van zijn woning voor het ontstaan van de schade. De minister heeft zijn standpunt dat het planologisch nadeel geheel binnen het normaal maatschappelijk risico van [appellant] valt daarom gehandhaafd.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geen aanleiding gezien voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van het advies van de Adviescommissie. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat de feiten en omstandigheden waarop het advies is gebaseerd daarin zijn vermeld en dat de conclusies in het advies niet onbegrijpelijk zijn. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister op het advies van de Adviescommissie mocht afgaan.
    De rechtbank heeft evenmin aanleiding gezien voor twijfel aan de juistheid van het waardenadvies van taxateur Bakker. Uit dat advies blijkt hoe Bakker tot de door hem vastgestelde waarden is gekomen en welke methoden hij daarbij heeft gehanteerd. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister met het waardenadvies de omvang van de planschade deugdelijk heeft gemotiveerd.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat de WOZ-waarde van de woning per 1 januari 2010 € 588.000,00 en per 1 januari 2011 € 515.000,00 bedroeg. De rechtbank heeft geoordeeld dat het verschil tussen deze waarden en de waarden die Bakker heeft getaxeerd niet aanzienlijk is. De minister was daarom niet gehouden zijn besluit op dit punt van een nadere motivering te voorzien.
    De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat niet is gebleken dat de minister het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat [appellant] wel heeft gesteld maar niet aannemelijk heeft gemaakt dat de woning [locatie B] gelijk is aan de woning van [appellant]. Dat aan de eigenaar van [locatie B] een tegemoetkoming in planschade is toegekend, terwijl het verzoek van [appellant] is afgewezen, betekent daarom niet dat de minister het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden.
    Maatstaf
    6.       Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade moet worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe moet de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
    Als in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 onder 2.1 en 8.3, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
    Het hoger beroep
    7.       [appellant] voert in hoger beroep verschillende gronden aan tegen het rijksinpassingsplan, de uitvoering daarvan, waaronder het gestelde gebruik van thermisch gereinigde grond, en de huidige feitelijke situatie, zoals de gestelde instroom van water in de Noordwaard vanuit het westen en zuidwesten. Deze hogerberoepsgronden kunnen in deze nadeelcompensatieprocedure niet aan de orde komen. In deze procedure is alleen in geschil of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister het verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie terecht heeft afgewezen. Daarbij wordt uitgegaan van de vastgestelde en in werking getreden ruimtelijke plannen.
    [appellant] heeft in hoger beroep een door FF advies opgestelde ‘Notitie over de primaire waterkering van de Noordwaard’ van 4 februari 2022 ingediend. Deze notitie betreft de feitelijke situatie in de Noordwaard. De notitie is daarom niet van belang voor het antwoord op de vraag of het college het verzoek van [appellant] om compensatie van nadeel door het rijksinpassingsplan terecht heeft afgewezen.
    8.       Ter zitting heeft [appellant] zijn grond over schade door de hoogte van dijkring 23 ingetrokken.
    9.       De Afdeling zal hierna eerst ingaan op de hogerberoepsgronden van [appellant] over veiligheid, de taxatie en het gelijkheidsbeginsel. Vervolgens zal de Afdeling ingaan op het verzoek van [appellant] om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
    Beoordeling van de hogerberoepsgronden
    Veiligheid
    10.     [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank de waterveiligheid onvoldoende bij haar beoordeling heeft betrokken. Zoals hiervoor onder 7 is overwogen moet bij de beoordeling van een verzoek om planschade worden uitgegaan van de vastgestelde en in werking getreden ruimtelijke plannen. Zowel op grond van het rijksinpassingsplan als op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied" ligt Fort Steurgat in binnendijks gebied en in beide plannen is als veiligheidsnorm voor primaire waterkeringen uitgegaan van de kans op een mogelijke overstroming van 1 op 2000 per jaar. Het rijksinpassingsplan leidt op dit punt dus niet tot een planologische verandering.
    Taxatie
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor twijfel aan de juistheid van het taxatierapport van taxateur Bakker. Hij voert aan dat de taxateur bij zijn taxatie de uniciteit van zijn woning heeft miskend. Volgens [appellant] is het enig mogelijke referentiepand [locatie C] in 2015 verkocht voor een prijs van € 2.166,66 per vierkante meter. Dat pand heeft een oppervlakte van 300 m2, terwijl zijn woning een oppervlakte heeft van 200 m2. Volgens [appellant] zou zijn woning omgerekend in 2015 een waarde van € 523.333,00 hebben gehad. Hij vindt het onbegrijpelijk dat de taxateur de woning dan per peildatum heeft gewaardeerd op € 545.000,00. [appellant] voert verder aan dat de taxateur zonder enige motivering de waardedaling op € 5.000,00 heeft getaxeerd. [appellant] voert voorts aan dat de taxateur de WOZ-waarde van zijn woning in 2010 van € 505.000,00 ten onrechte niet bij zijn taxatie heeft betrokken. Volgens [appellant] had de minister het verschil van € 40.000,00 tussen die WOZ-waarde en de door Bakker getaxeerde waarde nader moeten motiveren.
    11.1.  De rechtbank heeft terecht overwogen dat in het waardenadvies van taxateur Bakker is aangegeven op basis van welke gegevens en met welke methoden de taxateur zijn taxaties heeft opgesteld. De rechtbank heeft terecht in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding gezien om te twijfelen aan de juistheid van het waardenadvies van Bakker.
    De rechtbank heeft ook terecht geoordeeld dat het verschil tussen de WOZ-waarden van € 588.000,00 per 1 januari 2010 en € 515.000,00 per 1 januari 2011 en de waarden van € 550.000,00 en € 545.000,00 die Bakker per peildatum 9 september 2010 heeft getaxeerd niet zodanig groot is dat de minister dit verschil nader moest motiveren.
    11.2.  Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    12.     Voor zover [appellant] in hoger beroep een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel, overweegt de Afdeling als volgt.
    [appellant] heeft in hoger beroep uitsluitend gesteld dat Rijkswaterstaat een waardendrukkend effect van het rijksinpassingsplan heeft vastgesteld voor andere woningen op Fort Steurgat. [appellant] heeft hiermee ten onrechte geen concrete gelijke gevallen aangegeven waarin de minister anders heeft gehandeld dan in zijn geval. Alleen al niet, omdat de minister eveneens een waardendrukkend effect van het rijksinpassingsplan op zijn woning, van € 5.000,00, heeft vastgesteld. Alleen al hierom kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen.
    Slotsom hoger beroep
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    Redelijke termijn
    14.     [appellant] heeft gevraagd om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
    14.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) is in beginsel de redelijke termijn overschreden als in een zaak als deze, met een bezwaar, een beroep en een hoger beroep, de totale procedure meer dan vier jaar heeft geduurd. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene. Als de redelijke termijn is overschreden, heeft voor de toerekening van die termijnoverschrijding aan het bestuursorgaan, respectievelijk de rechter, als uitgangspunt te gelden dat de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan een half jaar heeft geduurd, de fase bij de rechtbank onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan anderhalf jaar heeft geduurd en de fase in hoger beroep onredelijk lang heeft geduurd als deze langer dan twee jaar heeft geduurd.
    De redelijke termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De minister heeft het bezwaarschrift van [appellant] op 22 januari 2018 ontvangen. Door deze uitspraak heeft de Afdeling in hoger beroep finaal over het geschil geoordeeld. Daarmee heeft de totale procedure ongeveer vier jaar en vijf maanden geduurd. De redelijke termijn is daarmee in beginsel met ongeveer vijf maanden overschreden. De minister heeft op 24 oktober 2018 op het bezwaar van [appellant] beslist, dus negen maanden en twee dagen na de ontvangst van het bezwaarschrift op 22 januari 2018. De rechtbank heeft binnen een jaar uitspraak gedaan op het op 5 december 2018 ontvangen beroepschrift. Het hogerberoepschrift van [appellant] is op 14 januari 2020 door de Afdeling ontvangen. De behandeling van het hoger beroep heeft ongeveer twee jaar en vijf maanden geduurd.
    14.2.  De minister heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep vermeld dat [appellant] de gronden van zijn bezwaar pas op 21 juni 2018 heeft ingediend en dat de minister daarna nader advies heeft gevraagd. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de overschrijding van de redelijke termijn in bezwaar daarom niet aan hem kan worden toegerekend.
    De Afdeling volgt dit standpunt van de minister niet. Daarvoor is het volgende van belang. In het besluit van 24 oktober 2018 is vermeld dat de minister bij brief van 24 januari 2018 heeft gereageerd op het pro forma bezwaarschrift van [appellant]. In die brief heeft de minister [appellant] voor het indienen van de gronden van zijn bezwaar een termijn van zes weken gegeven vanaf de bekendmaking van de beslissing op een door [appellant] ingediend Wob-verzoek. Deze termijn verstreek op 1 juni 2018. Op verzoek van [appellant] is die termijn verlengd tot 26 juni 2018. Bij brief van 21 juni 2018, ontvangen 26 juni 2018, heeft [appellant] de gronden van zijn bezwaar aangevuld. De minister heeft zich niet op het standpunt gesteld dat [appellant] de aanvulling van de gronden in bezwaar buiten de gegeven termijn heeft ingediend. Gezien het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het aannemen van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de overschrijding van de termijn in bezwaar niet bij de berekening van de redelijke termijn moet worden betrokken.
    14.3.  De overschrijding van de redelijke termijn is gedeeltelijk toe te rekenen aan de minister en gedeeltelijk aan de Afdeling. Uitgaande van een schadebedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, zal de Afdeling aan [appellant] een schadevergoeding van € 250,00 ten laste van de minister en € 250,00 ten laste van de Staat der Nederlanden (de minister van BZK) toekennen.
    Proceskosten
    15.     De Afdeling zal de minister en de Staat der Nederlanden (minister van BZK) ieder voor de helft veroordelen tot vergoeding van bij [appellant] opgekomen proceskosten in verband met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I         bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Infrastructuur en Waterstaat) om aan [appellant] te betalen een vergoeding van € 250,00;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant] te betalen een vergoeding van € 250,00;
    IV.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Infrastructuur en Waterstaat) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 474,38, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 474,38, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    w.g. Lange
    lid  van de enkelvoudige kamer
    w.g. Oranje
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2022
    507