ECLI:NL:RVS:2022:2247, Raad van State, 03-08-2022, 202102528/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juli 2019 heeft de burgemeester van Nijmegen geweigerd om aan [appellant] een drank- en horecavergunning te verlenen. [appellant] heeft een drank- en horecavergunning aangevraagd voor de exploitatie van het horecabedrijf [café] met als beoogd vestigingsadres [locatie 1] te Nijmegen. Hiervoor was [appellant] exploitant van [eetcafé] aan de [locatie 2] te Nijmegen en had hij daarvoor een drank- en horecavergunning. De burgemeester heeft de aanvraag afgewezen. Uit het antecedentenonderzoek bleek dat er vijf feiten op naam van [appellant] staan geregistreerd in de periode van 2014 tot 2017. Volgens de burgemeester voldoet [appellant] wegens de antecedenten niet aan de eis van artikel 8, eerste lid, onder b, en tweede lid, van de Drank- en Horecawet, dat een leidinggevende van een horecabedrijf niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn.

202102528/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Nijmegen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 17 december 2020 in zaak nr. 20/467 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Nijmegen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 juli 2019 heeft de burgemeester geweigerd om aan [appellant] een drank- en horecavergunning te verlenen.
    Bij besluit van 12 december 2019 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 januari 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. B.F.M. Bos, advocaat te Nijmegen, en de burgemeester, vertegenwoordigd door M. Spoeltman en C. van der Meijden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft een drank- en horecavergunning aangevraagd voor de exploitatie van het horecabedrijf [café] met als beoogd vestigingsadres [locatie 1] te Nijmegen. Hiervoor was [appellant] exploitant van [eetcafé] aan de [locatie 2] te Nijmegen en had hij daarvoor een drank- en horecavergunning. De burgemeester heeft de aanvraag afgewezen. Uit het antecedentenonderzoek bleek dat er vijf feiten op naam van [appellant] staan geregistreerd in de periode van 2014 tot 2017. Die antecedenten betreffen:
    •        het hebben van een hennepkwekerij in zijn eigen pand;
    •        diefstal van elektriciteit voor de hennepkwekerij;
    •        afvalstoffen overdragen of ter inzameling aanbieden op een andere dag of tijd dan de vastgestelde dagen en tijden;
    •        het aanbrengen, hebben of achterlaten van voorwerpen of stoffen in, op, aan of boven de weg;
    •        het overschrijden van de maximumsnelheid binnen de bebouwde kom.
    Volgens de burgemeester voldoet [appellant] wegens de antecedenten niet aan de eis van artikel 8, eerste lid, onder b, en tweede lid, van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW), dat een leidinggevende van een horecabedrijf niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn. Alleen de overtreding van artikel 3, onder b en c, van de Opiumwet, het hebben van een hennepkwekerij in het eigen pand, is volgens de burgemeester al voldoende om niet meer te kunnen spreken van goed levensgedrag. Verder mocht [appellant] er niet van uitgaan dat zijn aanvraag zou worden ingewilligd omdat zijn vorige drank- en horecavergunning voor [eetcafé] niet werd ingetrokken, ondanks dat er een hennepkwekerij in zijn pand werd gevonden, aldus de burgemeester.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat de antecedenten, in samenhang gezien, reden opleveren om van slecht levensgedrag te spreken en dat de burgemeester daarom gehouden was om de vergunning te weigeren. Verder heeft de rechtbank overwogen dat niet is gebleken dat de burgemeester toezeggingen of uitlatingen heeft gedaan waaruit [appellant] kon afleiden dat aan hem vergunning zou worden verleend. Het enkele gegeven dat zijn vorige vergunning voor [eetcafé] niet werd ingetrokken, is geen omstandigheid waaruit [appellant] redelijkerwijs kon of mocht afleiden dat de vergunning voor [café] niet zou worden geweigerd wegens zijn antecedenten. Daarom heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de antecedenten, in samenhang gezien, reden zijn om te spreken van ‘slecht levensgedrag’ in de zin van de DHW. Volgens [appellant] kan of mag niet iedere vermelding op het antecedentenoverzicht gebruikt worden om het begrip 'slecht levensgedrag' in te vullen. Zeker niet nu hij de overtreding van de Opiumwet betwist en het Openbaar Ministerie de zaak heeft geseponeerd. [appellant] stelt dat hij het pand waar de hennepkwekerij is aangetroffen aan iemand verhuurde, dat hij niet bij de hennepkwekerij betrokken was en er ook niet van op de hoogte was. De rechtbank heeft verder, volgens [appellant], ten onrechte overwogen dat hij er niet op kon vertrouwen dat aan hem de vergunning zou worden verleend. Omdat de vergunning voor [eetcafé] niet werd ingetrokken, terwijl de antecedenten toen ook al bij de burgemeester bekend waren, bestond er voor hem geen reden om te vermoeden dat zijn aanvraag zou worden afgewezen.
    Wettelijk kader
    4.       Ingevolge artikel 8, eerste lid, onder b, van de DHW, zoals dat luidde ten tijde van belang, mogen leidinggevenden van een horecabedrijf niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. In artikel 27, eerste lid, onder a, staat dat een vergunning wordt geweigerd indien niet wordt voldaan aan de ingevolge de artikelen 8 tot en met 10 geldende eisen.
    Beoordeling van hoger beroep
    Vertrouwensbeginsel
    5.       Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en, zo ja, hoe.
    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat van een toezegging of andere uitlating van de zijde van de burgemeester niet is gebleken. Ook al heeft de burgemeester de vergunning voor [eetcafé] niet vanwege de antecedenten ingetrokken, dat betekent niet dat deze antecedenten bij een nieuwe aanvraag geen aanleiding kunnen geven om de aanvraag af te wijzen. Bij elke aanvraag dient de burgemeester een zelfstandige beoordeling te maken of leidinggevenden van een horecabedrijf in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Met de rechtbank is de Afdeling daarom van oordeel dat het besluit van 12 december 2019 niet in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Slecht levensgedrag
    5.1.    Het vereiste dat een leidinggevende niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, strekt ertoe het belang van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf te waarborgen. Bij de invulling van de eis over het levensgedrag komt de burgemeester beoordelingsruimte toe. Wanneer aan een leidinggevende van een horecabedrijf wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden onderbouwd. Van geval tot geval zal het verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag. Uit de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1493, volgt dat, gelet op het specialiteitsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, de feiten en omstandigheden die worden meegewogen in het oordeel over het levensgedrag van de vergunningaanvrager relevant moeten zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Die feiten en omstandigheden moeten verband houden met de vraag of het horecabedrijf kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat. De motivering van de burgemeester moet in ieder geval aan de volgende eisen voldoen als de burgemeester een betrokkene zijn levensgedrag wil tegenwerpen en de voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn niet nader is gespecificeerd in een wettelijke regeling, beleidsregels of een ander beleidsstuk. Ten eerste moet de burgemeester motiveren waarom de feiten en omstandigheden die aan zijn oordeel over het levensgedrag ten grondslag liggen in dat concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Ten tweede moet de burgemeester motiveren hoe de betrokkene vooraf had kunnen weten dat hij, gezien die feiten en omstandigheden, niet aan die voorwaarde voldoet. Geringe feiten en omstandigheden die te maken hebben met het levensgedrag mogen op zichzelf bezien niet leiden tot een weigering van een vergunning. Feiten en omstandigheden die wel kunnen leiden tot het oordeel dat de aanvrager van slecht levensgedrag is, mogen niet gedurende een onredelijk lange periode in de weg blijven staan aan verlening van de gevraagde vergunning. De burgemeester moet daarom ook motiveren waarom de feiten en omstandigheden waarop hij zijn weigering baseert niet gering zijn en waarom zij, ondanks een bepaald tijdsverloop, nog steeds iets zeggen over de betrouwbaarheid van betrokkene om een horecabedrijf op verantwoorde wijze uit te oefenen.
    5.2.    De burgemeester heeft aan [appellant] zijn levensgedrag tegengeworpen. De voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn, is niet nader gespecificeerd in een wettelijke regeling, beleidsregels of een ander beleidsstuk.
    De burgemeester heeft ter zitting verklaard dat het met name gaat om de antecedenten die betrekking hebben op de hennepkwekerij die is aangetroffen in het pand van [appellant]. De Afdeling laat daarom de andere antecedenten verder buiten beschouwing.
    De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat alleen al de aanwezigheid van een hennepkwekerij in het pand van [appellant] voldoende is om te concluderen dat sprake is van slecht levensgedrag in de zin van artikel 8 DHW. Ter zitting van de Afdeling heeft de burgemeester dit standpunt herhaald.
    De Afdeling kan zich voorstellen dat betrokkenheid bij een hennepkwekerij een antecedent is dat leidt tot het standpunt dat een leidinggevende van een horecabedrijf van slecht levensgedrag is en dat op grond daarvan een vergunning moet worden geweigerd. Aan de enkele omstandigheid dat [appellant] als overtreder is aangemerkt omdat in zijn pand een hennepkwekerij is aangetroffen, kan echter niet de conclusie worden verbonden dat hij van slecht levensgedrag is. Daarvoor zal aannemelijk moeten zijn dat hij daadwerkelijk betrokken is geweest bij de hennepkwekerij. Het enkele verwijt dat [appellant] onvoldoende toezicht heeft gehouden op zijn pand, maakt niet aannemelijk dat hij betrokken is geweest bij de hennepkwekerij. De burgemeester heeft geen nadere motivering gegeven over de aannemelijkheid van de betrokkenheid van [appellant] bij de hennepkwekerij. Ook is niet gemotiveerd hoe [appellant] had kunnen weten dat hij, gelet op de feiten in deze zaak, van slecht levensgedrag is. Dat [appellant] niet voldoet aan de voorwaarde dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn, is dus niet onderbouwd en daarmee is niet voldaan aan het evidentiecriterium. Nu het besluit op deze punten geen inzicht verschaft in de afweging van de burgemeester, berust het niet op een deugdelijke motivering.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de burgemeester van Nijmegen van 12 december 2019 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De burgemeester dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 17 december 2020 in zaak nr. 20/467;
    III.      verklaart het beroep van [appellant] gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de burgemeester van Nijmegen van 12 december 2019, kenmerk JZ20 / Z19.040191 / D19071752;
    V.       draagt de burgemeester van Nijmegen op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt de burgemeester van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00 , geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de burgemeester van Nijmegen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen         
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2022
    176-990