ECLI:NL:RVS:2021:2921, Raad van State, 22-12-2021, 202004721/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen geweigerd [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de woning op het perceel [locatie 1] in Sittard in afwijking van het bestemmingsplan voor het verhuren van vier onzelfstandige woonruimtes. appellant] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verhuren van vier onzelfstandige woonruimten in de bestaande eengezinswoning aan de [locatie 1] in Sittard. Bij het primaire besluit heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd. In het besluit op bezwaar van 6 december 2019 heeft het college het bezwaar van [appellant] gedeeltelijk gegrond verklaard en de omgevingsvergunning verleend. Daartegen heeft [partij], die aan de [locatie 2] woont, beroep ingesteld. Zijn woning staat schuin tegenover de eengezinswoning van [appellant]. De rechtbank heeft een motiveringsgebrek in het besluit van 6 december 2019 geconstateerd.

202004721/1/R2.
    Datum uitspraak: 22 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 17 juli 2020 in zaak nr. 19/3499 in het geding tussen:
    [partij], wonend te Sittard, gemeente Sittard-Geleen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juni 2019 heeft het college geweigerd [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de woning op het perceel [locatie 1] in Sittard in afwijking van het bestemmingsplan voor het verhuren van vier onzelfstandige woonruimtes.
    Bij besluit van 6 december 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en de omgevingsvergunning alsnog verleend.
    Bij uitspraak van 17 juli 2020 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 december 2019 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant]. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 27 augustus 2020, kenmerk BER 1.20.0018.001, heeft het college opnieuw op het door [appellant] ingediende bezwaar besloten. Bij dit besluit heeft het college het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2021, waar [appellant], bijgestaan door [gemchtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.H.C. van Meerten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verhuren van vier onzelfstandige woonruimten in de bestaande eengezinswoning aan de [locatie 1] in Sittard.
    Bij het primaire besluit heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd.
    In het besluit op bezwaar van 6 december 2019 heeft het college het bezwaar van [appellant] gedeeltelijk gegrond verklaard en de omgevingsvergunning verleend.
    Daartegen heeft [partij], die aan de [locatie 2] woont, beroep ingesteld. Zijn woning staat schuin tegenover de eengezinswoning van [appellant]. De rechtbank heeft een motiveringsgebrek in het besluit van 6 december 2019 geconstateerd. De rechtbank heeft het beroep daarom gegrond verklaard, het besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen binnen zes weken na de uitspraak.
    In navolging daarvan heeft het college op 27 augustus 2020 een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] genomen. Bij dit besluit is het primaire besluit gehandhaafd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet kan beargumenteren waarom het verhuren van vier onzelfstandige kamers in de bestaande eengezinswoning aan de [locatie 1] past in een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft daarom het beoogde gebruik voor de verhuur van vier kamers in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht.
    Hoger beroep
    -Plan is onduidelijk, ten onrechte niet getoetst aan de plantoelichting
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het plan geen duidelijkheid biedt over het door hem beoogde gebruik voor de verhuur van vier kamers. Hij mocht er daarom op vertrouwen dat het beoogde gebruik zou worden getoetst aan de plantoelichting en ook zou worden toegestaan. In de plantoelichting wordt verwezen naar de gemeentelijke Beleidsregel kamerverhuur Sittard-Geleen.
    2.1.    Op het perceel [locatie 1] is het bestemmingsplan "Sittard-Zuid" van toepassing. In dit plan heeft het perceel de bestemming "Wonen". Aan het perceel is niet de aanduiding "kamerverhuur" toegekend.
    In artikel 19.1, aanhef en onder a en d, van de planregels staat: "De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen;
    (…)
    d. kamerverhuur, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "kamerverhuur";
    (…)."
    In artikel 19.4.1, aanhef en onder c, van de planregels staat: "Onder verboden gebruik als bedoeld in artikel 29 wordt tevens verstaan:
    (…)
    c. kamerverhuur, met uitzondering van de gronden ter plaatse van de aanduiding "kamerverhuur"."
    In artikel 1.129 van de planregels staat:
    "wonen
    wonen in een woning, zijnde een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één huishouden. "
    In artikel 1.75 van de planregels staat:
    "huishouden
    de bewoning van een woning door:
    -een persoon
    -meerdere personen in de vorm van een samenlevingsverband, niet zijnde kamerverhuur."
    In artikel 1.83 van de planregels staat:
    "kamerverhuur
    de bedrijfsmatige verhuur van minimaal vijf onzelfstandige woonruimten binnen een bestaand (woon)gebouw niet bestemd voor recreatieve bewoning."
    2.2.    In de toelichting bij het bestemmingsplan "Sittard-Zuid" wordt in paragraaf 2.4.9 verwezen naar de Beleidsregel kamerverhuur Sittard-Geleen, vastgesteld door het college op 16 januari 2016. Deze Beleidsregel kamerverhuur heeft betrekking op kamergewijze verhuur in de stedelijke centra van Sittard en Geleen. De beleidsregel maakt het mogelijk dat pandeigenaren een omgevingsvergunning kunnen aanvragen om betaalbare en tijdelijke woonruimte aan te bieden. Aan de vergunning worden strikte voorwaarden verbonden op het gebied van openbare orde, (brand-)veiligheid en gezondheid. Bij overlast, verstoring van de openbare orde of in geval van onveilige of ongezonde situaties kan een vergunning worden geweigerd of ingetrokken. In de plantoelichting staat dat het plangebied geen deel uitmaakt van de stedelijke centra, zoals aangegeven in de Beleidsregel kamerverhuur. Buiten de stedelijke centra, op wijk-, buurt-, en dorpsniveau, kan kamerverhuur alleen worden toegestaan bij minder dan vijf kamers per pand. Eventuele overlast voor de omgeving moet worden voorkomen. Voor de verhuur van meer dan vijf kamers per pand worden buiten de centra geen vergunningen meer verleend. Op bestaande situaties is een overgangsregeling van toepassing, zo vermeldt de plantoelichting.
    2.3.    De Afdeling stelt voorop dat de plantoelichting geen bindend onderdeel van het plan uitmaakt. Het toegelaten gebruik van de gronden binnen het plangebied is vastgelegd op de verbeelding, bezien in samenhang met de planregels. De Afdeling overweegt dat de verbeelding en de planregels van het bestemmingsplan "Sittard-Zuid", in onderlinge samenhang bezien, voldoende duidelijkheid bieden over het toegestane gebruik van de gronden ter plaatse van het perceel [locatie 1].
    Het perceel heeft de bestemming "Wonen" en is niet voorzien van de aanduiding "kamerverhuur". De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen. Het door [appellant] beoogde gebruik voor dit perceel betreft de verhuur van vier onzelfstandige woonruimten in de ter plaatse bestaande eengezinswoning.
    Het beoogd gebruik kan niet worden aangemerkt als "wonen", als bedoeld in het plan. In artikel 1.129 van de planregels is bepaald dat onder "wonen" wordt verstaan het wonen in een woning, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één huishouden. In artikel 1.75 van de planregels is bepaald dat onder "huishouden" wordt verstaan de bewoning van een woning door één persoon of door meerdere personen in de vorm van een samenlevingsverband. De Afdeling wijst erop dat bij de verhuur van vier onzelfstandige woonruimten geen sprake is van een samenlevingsverband. Weliswaar valt het door [appellant] beoogde gebruik ook niet onder de definitie van "kamerverhuur", nu het daarbij moet gaan om de bedrijfsmatige verhuur van minimaal vijf onzelfstandige woonruimten binnen een bestaand (woon)gebouw. Maar dat betekent niet dat het gebruik daarom onder de bestemming "Wonen" zou zijn toegestaan.
    De Afdeling overweegt dat uit de verbeelding en de planregels, bezien in onderlinge samenhang, duidelijk volgt dat het plan het door [appellant] beoogde gebruik ter plaatse van het perceel [locatie 1] niet rechtstreeks toestaat. Het college heeft dan ook geen aanleiding hoeven te zien om aan de hand van de plantoelichting te toetsen of dit gebruik ter plaatse is toegestaan.
    Het betoog slaagt niet.
    -Ten onrechte uitgegaan van een onjuist toetsingskader
    3.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van een onjuist toetsingskader. Hij stelt dat het beoogde gebruik niet in strijd is met het plan. Daarom is het volgens [appellant] niet nodig om daarvoor een omgevingsvergunning aan te vragen en hoeft er ook niet te worden getoetst aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening.
    3.1.    Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…)"
    Artikel 2.10, tweede lid, luidt:
    "In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
    Artikel 2.12, eerste lid, luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat."
    3.2.    De Afdeling overweegt dat uit hetgeen hiervoor onder 2.3 is overwogen, volgt dat het beoogde gebruik in strijd is met het plan. Uit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo volgt dat voor het gebruik van gronden in strijd met het plan een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. In artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo is bepaald dat de omgevingsvergunning slechts wordt verleend, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank is derhalve, door te beoordelen of het college heeft getoetst of het met een omgevingsvergunning afwijken van het bestemmingsplan in dit geval niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, uitgegaan van het juiste toetsingskader.
    Het betoog slaagt niet.
    -Ten onrechte getreden in de discretionaire bevoegdheid
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte is getreden in de discretionaire bevoegdheid van het college. Hij voert, onder verwijzing naar hetgeen onder 12.2, 12.3 en 12.4 van de aangevallen uitspraak is overwogen, aan dat de rechtbank ten onrechte een inhoudelijk oordeel over de aanvraag heeft gegeven. [appellant] verwijst in dit verband naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 januari 2020, ECLI:RBGEL:2020:398.
    4.1.    De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn betoog. De Afdeling stelt vast dat de rechtbank onder 12.2 van de aangevallen uitspraak heeft overwogen dat de beslissing om al dan niet af te wijken van het plan een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan is. Onder 12.3 heeft de rechtbank vastgesteld dat de planregels geen mogelijkheid bieden om af te wijken van het plan en dat het college buitenplans is afgeweken van het plan. De rechtbank heeft overwogen dat zij het college niet kan volgen in het standpunt dat het buitenplans afwijken niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Onder 12.4 heeft de rechtbank dit gemotiveerd. De rechtbank heeft er op gewezen dat het college in het primaire besluit het beoogde gebruik voor kamerverhuur wel in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft geacht. Vervolgens heeft het college in het besluit van 6 december 2019 op het bezwaar van [appellant] dit gebruik niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht, terwijl de feiten en omstandigheden niet zijn gewijzigd. Omdat het college aan dit gewijzigde standpunt geen nadere motivering ten grondslag heeft gelegd, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het besluit van 6 december 2019 is vastgesteld in strijd met het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht). De Afdeling stelt vast dat, anders dan [appellant] betoogt, de rechtbank hiermee niet is getreden in de discretionaire bevoegdheid van het college.
    Voor zover [appellant] in dit verband verwijst naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 januari 2020, ECLI:RBGEL:2020:398, overweegt de Afdeling dat deze uitspraak gaat over een vergunningplicht op grond van de Huisvestingsverordening 2019 van de gemeente Nijmegen. Deze uitspraak is daarmee niet relevant voor de situatie die nu aan de orde is.
    Het betoog slaagt niet.
    Besluit van 27 augustus 2020
    5.       [appellant] stelt dat, als er voor het door hem beoogde gebruik al een omgevingsvergunning nodig is, deze ten onrechte is geweigerd. Het college heeft volgens [appellant] miskend dat van het beoogde gebruik geen onevenredig nadelig effect uitgaat op de omgeving, omdat volgens de plantoelichting het gebruik voor de verhuur van vier kamers gelijk staat aan het gebruik door een normaal huishouden. De Afdeling begrijpt dit betoog zo, dat het college in het besluit van 27 augustus 2020 onvoldoende heeft onderbouwd dat het beoogde gebruik voor de verhuur van vier kamers in strijd met een goede ruimtelijke ordening is.
    5.1.    Bij besluit van 27 augustus 2020 heeft het college het besluit van 6 december 2019 vervangen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    5.2.    Bij het besluit van 27 augustus 2020 is het primaire besluit, waarbij de gevraagde omgevingsvergunning is geweigerd, gehandhaafd.
    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat in dit geval niet kan worden gemotiveerd waarom het verhuren van vier onzelfstandige kamers in de bestaande eengezinswoning aan de [locatie 1] past in een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft daarom het beoogde gebruik voor verhuur van vier kamers in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht.
    Hieraan heeft het college in de eerste plaats ten grondslag gelegd dat door het toestaan van het beoogde gebruik het woon- en leefklimaat van de direct omwonenden nadelig wordt beïnvloed. Het college heeft erop gewezen dat in het nabijgelegen pand aan de Steegstraat 35 al (legale) verhuur van negen kamers plaatsvindt. Dit heeft al enige invloed op het woongenot van de direct omwonenden. Immers, het betreft hier een andere manier van wonen, die mogelijk met meer overlast gepaard gaat dan de reguliere bewoning door een huishouden. Het college heeft in dit verband verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2276. Onder 11.1 van die uitspraak is overwogen dat er een ruimtelijk relevant verschil bestaat tussen het gebruik van een pand voor kamerverhuur en de bewoning van een pand door één huishouden, omdat dit van invloed kan zijn op het woon- en leefklimaat van de omgeving.
    In het bestemmingsplan "Sittard-Zuid" is aan het perceel Steegstraat 35 de aanduiding "kamerverhuur" toegekend. Op grond van dat plan is ter plaatse kamerverhuur toegestaan. Het college wijst erop dat het door [appellant] beoogde gebruik van de eengezinswoning aan de [locatie 1] weliswaar niet wordt aangemerkt als kamerverhuur als bedoeld in artikel 1.83 van de planregels van het plan, maar dat de ruimtelijke effecten van het beoogde gebruik wel daarmee vergelijkbaar zijn. Door het toestaan van de verhuur van vier kamers in de eengezinswoning aan de [locatie 1] zou het aantal onzelfstandige wooneenheden in de Steegstraat worden vergroot van negen naar dertien, waardoor een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat van direct omwonenden niet is uit te sluiten.
    Aan het standpunt dat het beoogde gebruik voor verhuur van vier kamers in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, heeft het college verder ten grondslag gelegd dat het toestaan daarvan ook een nadelige invloed kan hebben op het woonmilieu in de omgeving. Het college heeft gewezen op de bestendige praktijk dat bij een aanvraag voor de verhuur van onzelfstandige woonruimten wordt bezien of er in een straal van 50 meter rond het betreffende pand nog andere panden aanwezig zijn, die worden gebruikt voor de verhuur van onzelfstandige ruimtes. Dit om te voorkomen dat er ongewenste concentraties van kamerverhuurpanden ontstaan. Daarbij wordt ook gekeken naar het karakter van de omgeving.
    Het college heeft erop gewezen dat de Steegstraat een straat is waar, behalve het kamerverhuurpand aan de Steegstraat 35, uitsluitend reguliere bewoning door een huishouden plaatsvindt. Ook in de omliggende straten zijn overwegend reguliere woningen aanwezig. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat door het toestaan van de verhuur van vier kamers in de eengezinswoning aan de [locatie 1] het aantal onzelfstandige wooneenheden in de Steegstraat zou worden vergroot van negen naar dertien en dat daardoor een concentratie van kamerverhuurpanden of panden met daarmee vergelijkbare functies ontstaat. Het college heeft dit niet wenselijk geacht. Het in de directe nabijheid van Steegstraat 35 toevoegen van nog een pand waarvoor het gebruik voor verhuur van onzelfstandige woonruimten is toegestaan, kan volgens het college leiden tot onevenredig nadelige gevolgen voor het woonmilieu in de Steegstraat en de achterliggende woningen aan de Landweringstraat.
    5.3.    Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zijn standpunt dat het beoogde gebruik voor de verhuur van vier kamers in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, onvoldoende heeft onderbouwd. Evenmin ziet de Afdeling in het aangevoerde aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het nadere besluit is ongegrond.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het van rechtswege ontstane beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.S.D. Ramrattansing, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2021
    408