ECLI:NL:RBGEL:2022:4799, Rechtbank Gelderland, 16-08-2022, AWB - 21/937
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2022-08-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom. 7:11 Awb. In bezwaar heeft het college de last uitgebreid en ook gelast om de woonvoorzieningen te verwijderen. Door deze uitbreiding is de beslissing op bezwaar niet langer te beschouwen als het resultaat van de heroverweging. Het college had een nieuw primair besluit moeten nemen.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/937 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser], uit [woonplaats], eiser
    (gemachtigde: mr. L. Bolier),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oldebroek (het college)
      (gemachtigde: K. Weijens).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de last onder dwangsom.
    
    
    
      Met het bestreden besluit van 27 januari 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 27 juli 2022 op zitting behandeld tezamen met de beroepen in zaaknummers 20/6976 en 21/934. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van het college, R.J. Gussinklo en L.L.G. ten Brinke.
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    1. Eiser is eigenaar van het perceel [locatie] (kadastrale nummers 632, 634, 640, 641, 642, 643 en 644). Op de zuidzijde van het perceel staat een bijgebouw met overkapping op gronden die in het bestemmingsplan “Buitengebied 2007” als “Agrarisch – 2” zijn bestemd. Op 6 januari 2011 heeft het college voor dit gebouw een bouwvergunning en een ontheffing van het bestemmingsplan verleend voor het gebruik als paardenstal. Aan deze ontheffing is het volgende voorschrift verbonden:
    “3. Aan de onder 1 genoemde beslissing de voorwaarde te verbinden dat het opgegeven gedeelte van het bijgebouw (100,0 m²) alleen gebruikt wordt voor agrarische hobbyactiviteiten, zoals aangegeven op de bijbehorende tekening, met kenmerk tek. nr. B.2, verbouwing schuur, van 19 augustus 2010.”
    
    2. Een toezichthouder van het college heeft controles uitgevoerd op het perceel. Tijdens deze controles is geconstateerd dat het bijgebouw is voorzien van een zitgedeelte met haard, bar, keuken en toiletten en dat op de verdieping een kamer aanwezig is met matras en luxe badkamer. Het bijgebouw wordt daardoor volgens de toezichthouder in strijd met de agrarische bestemming uit het bestemmingsplan en in strijd met de vergunning van 6 januari 2011 gebruikt. 
    
    3. In het primaire besluit van 7 juli 2020 staat het volgende:
    
      “Resultaat controle
      Tijdens het onderzoek op de percelen (…) is door onze inspecteur geconstateerd op 27 mei 2019 en op 20 juni 2019, en bij hercontrole van 11 februari 2020, dat sprake is van:
      (…)
    
    2. Het bijgebouw in de bestemming Agrarisch-2 wat niet agrarisch wordt gebruikt en is gebouwd in strijd met de verleende vergunning van 6 januari 2011 ‘het veranderen van een schuur’;
    3. Een schuilstal is gerealiseerd in de bestemming Agrarisch-2. 
    
  
  
    Strijdigheid
    
      
        Strijd met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
      Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo verbiedt het zonder een omgevingsvergunning bouwen van een bouwwerk. 
      Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo verbiedt het zonder een omgevingsvergunning gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.
      (…)
    
    
  
  
    Legalisatie
    1. Bijgebouw
    De grond waarop de schuur staat heeft de bestemming ‘Agrarisch-2’. Artikel 4, lid 1, van de planregels van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2007’ bepaalt dat deze gronden zijn bestemd voor agrarisch gebruik, en het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de cultuurhistorische waarden, van de landschappelijke kernkwaliteiten, van de landschappelijke waarden en van de natuurlijke waarden van het kleinschalig besloten landschap, waaronder houtsingels en/of houtwallen. Deze gronden hebben geen bouwvlak. 
    
    
      Ingevolge artikel 4, lid 5, sub d, van de planregels geldt dat tot een gebruik, strijdig met deze bestemming zoals bedoeld in artikel 7 lid 10 van de Wet ruimtelijke ordening in ieder geval wordt gerekend: het gebruik van de gronden en van de daarop voorkomende bouwwerken ten behoeve van niet-agrarische bedrijfsactiviteiten. 
    
    
    
      Wij hebben geconstateerd dat het gebouw voorzien is van zitgedeelte met haard, bar, keuken en toiletten. Op de verdieping is een kamer aanwezig met matras en luxe badkamer. Het bijgebouw is op een dermate wijze ingericht dat het gebouw zich leent voor zelfstandige bewoning, een bed and breakfast, dan wel verhuur voor feesten en partijen. Het is ingericht voor woondoeleinden. 
    
    
    
      U stelt in uw brieven van 26 februari 2020 en 7 mei 2020 dat het bijgebouw momenteel is ingericht/ingedeeld voor woondoeleinden, en tevens voor deze doeleinden wordt gebruikt. 
      U geeft te kennen dat het bijgebouw feitelijk wordt gebruikt als bijgebouw bij de bestaande woning, derhalve ten behoeve van de woonfunctie, voor woondoeleinden. Daarbij erkent u tevens dat het gebouw staat op grond met een agrarische bestemming zonder bouwvlak. 
    
    
    
      Het bijgebouw wordt aldus niet conform de bestemming gebruikt. De overtreding kan niet worden gelegaliseerd door de verlening van een omgevingsvergunning achteraf. 
      (…)
      
        Bevoegdheid om handhavend op te treden
      
      Op grond van artikel 125 van de Gemeentewet, artikel 5.2 Wabo en afdeling 5.3.1 en 5.3.2 van de Algemene wet bestuursrecht is ons college bevoegd om tegen de bovengenoemde overtreding handhavend op te treden. Dit kan door het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom. 
      
        Sommatie
      
      Gelet op het bovenstaande sommeren wij u om voor 18 augustus 2020:
    
    
      
        Het strijdig gebruik van het bijgebouw voor woondoeleinden te staken en gestaakt te houden, en dit gebouw conform de bestemming ‘Agrarisch-2’ te gebruiken;
      
      
        De schuilstal te verwijderen en verwijderd te houden.
      
    
    Met het voldoen aan deze sommatie zult u uw overtredingen beëindigen zonder dat u een dwangsom verbeurt.
    
    
      
        Dwangsom
      
      Als u de opgelegde last niet tijdig of volledig uitvoert, dan verbeurt u van rechtswege een dwangsom van:
    
    1. Het bijgebouw
    € 3.000,-- (drieduizend euro) per kalendermaand of een gedeelte van de kalendermaand dat de strijdige situatie voortduurt met een maximaal te verbeuren dwangsom van € 15.000,-- (vijftienduizend euro).
    2. De schuilstal
    (…)
    
    4. De commissie bezwaarschriften heeft in haar advies van 11 november 2020 het volgende overwogen:
    “De commissie is van mening dat in het kader van toelatingsplanologie een last onder dwangsom niet kan inhouden dat men wordt verplicht gronden of bebouwing op een bepaalde manier te gebruiken. De commissie adviseert het college de last op dit onderdeel anders te formuleren en als volgt aan te passen: het gebouw niet anders dan overeenkomstig de bestemming Agrarisch 2 te gebruiken. In zoverre is het bezwaar gegrond.”
    
    5. In het besluit van 27 januari 2021 staat het volgende:
    “Wij kunnen nagenoeg volledig instemmen met het advies. Wij volgen de commissie in haar advies dat het bezwaar in zoverre gegrond is dat in het kader van toelatingsplanologie een last onder dwangsom niet kan inhouden dat men wordt verplicht gronden of bebouwing op een bepaalde manier te gebruiken, en dat de last op dit gedeelte dient te worden aangepast. Wij volgen de commissie niet in haar advies ten aanzien van de in het advies opgenomen voorstel van formulering van de sommatie betreffende het bijgebouw. Wij passen daarom de last ten aanzien van het bijgebouw aan naar de volgende sommatie:
    
    1. het strijdig gebruik van het bijgebouw voor woondoeleinden te staken en gestaakt te houden, en alle voor woondoeleinden bedoelde inrichting en faciliteiten te verwijderen en verwijderd te houden.  
    Concreet houdt dit in dat u:
    
      
        Het zitgedeelte met haard dient te verwijderen en verwijderd te houden;
      
      
        De bar met alle toebehoren dient te verwijderen en verwijderd te houden;
      
      
        De keuken dient te verwijderen en verwijderd dient te houden;
      
      
        De toiletten dient te verwijderen en verwijderd dient te houden;
      
      
        De faciliteiten om te overnachten (o.a. matras) dient te verwijderen en verwijderd dient te houden;
      
      
        De badkamer dient te verwijderen en verwijderd dient te houden.”
      
    
    
    
      Het college heeft de begunstigingstermijn daarna verlengd tot 6 weken na de uitspraak van de rechtbank. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    6. De rechtbank beoordeelt de last onder dwangsom aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden. In het bestreden besluit is ook een last onder dwangsom opgelegd voor het verwijderen van de schuilstal. De beroepsgronden van eiser zien echter niet op deze schuilstal, zodat in deze zaak alleen de last onder dwangsom voor het bijgebouw aan bod zal komen. 
    
    7. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      
        Grenzen aan de heroverweging in bezwaar
      
    
    8. Eiseres betoogt dat de last onder dwangsom zo fundamenteel is gewijzigd dat het college de handhavingsprocedure opnieuw had moeten doorlopen en opnieuw een vooraankondiging voor een last onder dwangsom had moeten opleggen. Volgens eiseres heeft zij geen gelegenheid gehad om haar zienswijze over de wijzigingen aan het college kenbaar te maken. 
    
    
      8.1.
      Artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt als volgt:
      1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
      2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
      
    
    
      8.2.
      
        De rechtbank stelt vast dat de last onder dwangsom voor wat betreft het bijgebouw in het primaire besluit uitsluitend betrekking heeft op het gebruik in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo). In het besluit wordt immers uitdrukkelijk aangegeven dat het met het bestemmingsplan strijdige, niet agrarische, gebruik moet worden gestaakt. In het primaire besluit staat niet dat de woonvoorzieningen moeten worden verwijderd. Aan het primaire besluit is dus geen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo ten grondslag gelegd. Weliswaar wordt artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo wel benoemd onder “strijdigheid”, maar naar het oordeel van de rechtbank ziet dit op de schuilstal die, anders dan de woonvoorzieningen in het bijgebouw, wel moet worden verwijderd. 
        Voor wat betreft het bijgebouw is in het primaire besluit dus slechts een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo aan de last ten grondslag gelegd. 
      
      
    
    
      8.3.
      
        In het bestreden besluit heeft het college de last uitgebreid en ook gelast om de woonvoorzieningen te verwijderen. Door dit te gelasten heeft het college ook (impliciet) overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd. 
        De vraag die de rechtbank dient te beantwoorden is of het college in het kader van de heroverweging in bezwaar de last op deze manier kan uitbreiden. 
      
      
    
    
      8.4.
      Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraken van 6 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1855, overweging 3.2) en 21 juli 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AQ3632, overweging 2.5) brengen de systematiek en uitgangpunten van de Awb ter zake van het beslissen op een bezwaarschrift met zich dat een primair besluit in bezwaar in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging de gelegenheid biedt fouten te herstellen. Op grond van artikel 7:11 van de Awb kan in bezwaar bijvoorbeeld een ander voorschrift aan een handhavingsbesluit ten grondslag worden gelegd, indien het aan de oorspronkelijke aanschrijving ten grondslag gelegde feitencomplex en de opgelegde last niet of niet te zeer worden gewijzigd. 
      
    
    
      8.5.
      
        De rechtbank stelt vast dat in dit geval niet slechts een ander voorschrift mede aan het handhavingsbesluit ten grondslag is gelegd (artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wabo), maar dat de last ook is uitgebreid door te gelasten de woonvoorzieningen te verwijderen. Naar het oordeel van de rechtbank is het nieuwe besluit door deze uitbreiding niet langer te beschouwen als het resultaat van de heroverweging en had het college een nieuw primair besluit moeten nemen, en geen beslissing op bezwaar. De handelswijze van het college is ook in strijd met het verbod van reformatio in peius. Eiser is namelijk door het indienen van het bezwaarschrift in een slechtere positie komen te verkeren doordat hij nu ook de woonvoorzieningen moet verwijderen. Hij geeft in dat verband ook terecht aan dat hij niet in gelegenheid is gesteld om zijn bezwaren tegen deze nieuwe last onder dwangsom aan te voeren. 
        De beroepsgrond slaagt. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor wat betreft het bijgebouw. 
    
      De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen, voor wat betreft het bijgebouw, en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 
      Een (mogelijk) nieuwe handhavingsprocedure tegen het zonder omgevingsvergunning verbouwen van het bijgebouw en het met het bestemmingsplan strijdige gebruik kan dan beginnen met een nieuw primair besluit waartegen een bezwaarprocedure open staat. 
    
    
    10. Omdat het beroep gegrond is en het primaire besluit wordt herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid, veroordeelt de rechtbank het college in de door eiser gemaakte proceskosten in zowel bezwaar als beroep. Deze kosten stelt de rechtbank voor de beroepsfase op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting van de rechtbank, met een bedrag per punt van € 759 en een wegingsfactor van 1) en voor de bezwaarfase op € 1.082 (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, met een bedrag per punt van € 541 en een wegingsfactor van 1). 
    De rechtbank bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht vergoedt.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor wat betreft het bijgebouw;
      
      
        herroept het primaire besluit, voor wat betreft het bijgebouw;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.600;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181 aan eisers te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              
                De rechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.