ECLI:NL:RVS:2021:3017, Raad van State, 29-12-2021, 202100032/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hilversum geweigerd aan Nedgoed een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van drie bestaande woningen tot zes woningen, het vervangen van kozijnen en het plaatsen van lichtkoepels op het perceel Langestraat 90 en 92 in Hilversum. Nedgoed wil het pand op het perceel renoveren door de drie bestaande woningen te verbouwen tot zes woningen, de kozijnen te vervangen en lichtkoepels te plaatsen. Het college heeft de door Nedgoed aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat de aanvraag volgens hem in strijd met het geldende bestemmingsplan voorziet in meervoudige bewoning van het pand. Het college wil niet meewerken aan een afwijking van het bestemmingsplan, omdat zijns inziens onvoldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn. Volgens Nedgoed is de aanvraag niet in strijd met het bestemmingsplan en is het mogelijk om voor voldoende parkeergelegenheid te zorgen.

202100032/1/R4.
    Datum uitspraak: 29 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Nedgoed B.V., gevestigd te Ouderkerk aan de Amstel, gemeente Ouder Amstel,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 17 november 2020 in zaak nr. 20/1555 in het geding tussen:
    Nedgoed
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hilversum.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 december 2018 heeft het college geweigerd aan Nedgoed een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van drie bestaande woningen tot zes woningen, het vervangen van kozijnen en het plaatsen van lichtkoepels op het perceel Langestraat 90 en 92 in Hilversum (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 12 maart 2020 heeft het college het door Nedgoed daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 november 2020 heeft de rechtbank het door Nedgoed daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Nedgoed hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 oktober 2021, waar Nedgoed, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. S.H.B. Boer, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. O. Claasen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Nedgoed wil het pand op het perceel renoveren door de drie bestaande woningen te verbouwen tot zes woningen, de kozijnen te vervangen en lichtkoepels te plaatsen. Het college heeft de door Nedgoed aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat de aanvraag volgens hem in strijd met het geldende bestemmingsplan voorziet in meervoudige bewoning van het pand. Het college wil niet meewerken aan een afwijking van het bestemmingsplan, omdat zijns inziens onvoldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn. Volgens Nedgoed is de aanvraag niet in strijd met het bestemmingsplan en is het mogelijk om voor voldoende parkeergelegenheid te zorgen.
    Het verbod op meervoudige bewoning
    2.       Op het tijdstip van de besluitvorming gold het bestemmingsplan "Binnenstad 2013" (hierna: het bestemmingsplan). Op grond van het bestemmingsplan heeft het perceel de enkelbestemming "Historische buurt - 1" en de gebiedsaanduiding "Regeling meervoudige bewoning - 1".
    3.       Nedgoed betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens Nedgoed is het verbod op meervoudige bewoning niet van toepassing op het perceel, omdat op het perceel al decennia lang meervoudige bewoning aanwezig is, te weten bewoning van de drie bestaande woningen. Volgens Nedgoed ziet haar aanvraag niet op het verkrijgen van de mogelijkheid op meervoudige bewoning, maar op het uitbreiden van het aantal wooneenheden.
    Nedgoed betoogt daarnaast dat, mocht het verbod op meervoudige bewoning wel van toepassing zijn, de rechtbank niet heeft onderkend dat het college op grond van artikel 57, vijfde lid, van de planregels een omgevingsvergunning voor afwijking van het verbod op meervoudige bewoning had moeten verlenen. Volgens Nedgoed volgt uit de woorden "zonder meer" in dat artikellid dat het college verplicht is een omgevingsvergunning te verlenen als wordt voldaan aan de in dat artikellid opgenomen eisen. Volgens Nedgoed wordt aan die eisen voldaan.
    3.1.    Op grond van artikel 57, eerste lid, van de regels van het bestemmingsplan is het ter plaatse van de aanduiding "Regeling meervoudige bewoning - 1" verboden gebouwen te gebruiken en/of te verbouwen voor meervoudige bewoning. De bouwaanvraag voorziet in het verbouwen van het pand op het perceel ten behoeve van meervoudige bewoning. Artikel 57, eerste lid, van de planregels staat dat gebruik niet toe. Dat artikellid geeft geen uitzonderingen op het verbod voor gevallen als dit, waarin een pand in het verleden gebruikt is voor meervoudige bewoning. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan. In zoverre faalt het betoog.
    3.2.    Artikel 57, vijfde lid, van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "Indien gebouwen zijn verbouwd tot (meerdere) zelfstandige woningen waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend en aannemelijk is gemaakt dat deze zelfstandige woningen vóór 1 januari 2003 zijn gebouwd en vanaf die tijd in gebruik zijn als zelfstandige woningen, kan en in voorkomend geval in afwijking van artikel 35, lid 1, onder a., artikel 36, lid 1, onder a., artikel 37, lid 1, onder a. en artikel 38, lid 1, onder a, zonder meer met een omgevingsvergunning worden afgeweken van het verbod, zoals bedoeld in lid 1 of 3."
    3.3.    Naar het oordeel van de Afdeling stelt het college terecht dat artikel 57, vijfde lid, van de planregels alleen betrekking heeft op de legalisering van woningen die vóór 1 januari 2003 illegaal zijn gebouwd. De aanvraag ziet niet op de legalisering van dergelijke woningen, maar op de realisering van zes nieuwe woningen. Dat er al drie woningen bestonden, doet er niet aan af dat er zes nieuwe woningen worden gerealiseerd. Artikel 57, vijfde lid, van de planregels is daarop niet van toepassing.
    Het betoog slaagt niet.
    Onevenredige bestemmingsregeling
    4.       Nedgoed betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning niet op grond van de beleidsregels had mogen weigeren. Volgens Nedgoed zijn de beleidsregels onredelijk waar het gaat om de aftrek van de historische parkeervraag. Zij wijst onder meer naar de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1574, de uitspraak van de Afdeling van 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3449 en de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 maart 2018, ECLI:NL:RBNHO:2018:2322. Daaruit volgt volgens haar dat bij de beoordeling of een bouwplan in voldoende parkeergelegenheid voorziet, alleen rekening moet worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan ten opzichte van de al bestaande parkeerbehoefte vanwege het bestaande pand. Of het gebouw op het perceel waarop het nieuwe bouwplan is voorzien, leeg stond is daarbij niet relevant, aldus Nedgoed. Daarnaast voert Nedgoed aan dat de toepassing van de beleidsregel over de historische parkeervraag tot gevolgen leidt die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen, omdat haar hierdoor het recht op drie parkeerplaatsen wordt ontnomen.
    Nedgoed voert ook aan dat de beleidsregel over het vooraf voor langere duur moeten huren van parkeerplaatsen onredelijk is. Er zijn volgens haar ook andere manieren waarop kan worden gewaarborgd dat er voldoende parkeerplaatsen zijn. Daarbij wijst zij op haar alternatief om de huur van parkeerplaatsen als voorwaarde voor bewoning in de omgevingsvergunning op te nemen. Volgens haar zijn de beleidsregels en de daarbij behorende parkeernota onredelijk. Daarnaast betoogt zij dat de beleidsregels niet juist zijn toegepast.
    4.1.    Artikel 53.2 van de planregels luidt:
    "Bij een gebouw moet ten behoeve van het parkeren en het stallen van auto’s in de juiste mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder dat gebouw dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort, met dien verstande dat:
    a. de juiste mate van ruimte wordt bepaald met behulp van de parkeernormen zoals die zijn opgenomen in de 'Bijlage 2 Beleidsregels Parkeernormen Hilversum 2009', behorende bij deze planregels;
    […]."
    Op grond van artikel 3.1.1, aanhef en onder a, van de regels van het bestemmingsplan "Binnenstad 2013 - wijzigingsplan parkeernormen 2017" moet de juiste mate van ruimte ten behoeve van het parkeren en het stallen van auto’s beoordeeld worden met behulp van de parkeernormen zoals die zijn opgenomen in de Beleidsregels Parkeren 2017 (hierna: de beleidsregels) en de daarbij behorende "Parkeernota Hilversum 2017" (hierna: de parkeernota).
    In de beleidsregels staat:
    "[…] De historische parkeervraag wordt bij langdurige leegstand (langer dan vijf jaar) niet meer meegerekend. Ook in deze gevallen dienen nieuwe ontwikkelingen aan de volledige parkeereis te voldoen. […]. Het college behoudt de mogelijkheid om af te wijken van de parkeereis in het geval het belang van het plan zwaarder weegt dan het moeten voldoen aan de parkeereis (bijv. bij tegengaan leegstand, bij noodzakelijke functiewijzigingen of bij monumenten waar het aanbrengen van parkeerplaatsen ten koste zou gaan van de monumentale waarde)."
    In de beleidsregels staat ook:
    "Parkeerplaatsen die niet in de openbare ruimte liggen (bijvoorbeeld garageboxen of parkeerplaatsen op buurpercelen) kunnen worden aangekocht om te voorzien in de parkeerbehoefte bij een bouwplan/functiewijziging. Voorwaarde is wel dat parkeerplaatsen niet eerder zijn toebedeeld aan een bouwplan. Het huren van parkeerplaatsen is een onvoldoende duurzame oplossing. Parkeerplaatsen dienen kadastraal gekoppeld te worden aan (onderdelen van) het bouwplan. In het geval van een omgevingsvergunning wordt de koppeling ook expliciet opgenomen in de tekst van deze vergunning."
    In de parkeernota staat:
    "Ontwikkelaars willen regelmatig gebruik maken van gehuurde of gekochte parkeerplaatsen. Uitgangspunt is dat bij bouwplannen de eigen broek opgehouden kan worden voor een langdurige periode. Een huurcontract voor een parkeerplaats is vaak kortdurend en is daarmee geen duurzame oplossing. Daarnaast kunnen reeds aan een bouwontwikkeling toegewezen parkeerplaatsen niet opnieuw worden gebruikt bij een ander bouwplan. Parkeerplaatsen kunnen dus alleen worden gebruikt voor het oplossen van de parkeereis indien sprake is van een duurzame oplossing (meer dan 20 jaar) en gelegen binnen een straal van 400m (Centrum) of 200m (restgebied)."
    4.2.    De Afdeling overweegt dat het betoog van Nedgoed zich richt tegen de aanvaardbaarheid van de bestemmingsregeling waarin wordt verwezen naar de beleidsregels en de daarin opgenomen voorwaarde over parkeerruimte. De Afdeling begrijpt het betoog van Nedgoed zo, dat de voorwaarde voor binnenplanse afwijking in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616, strekt de mogelijkheid om in een procedure omtrent de verlening van een omgevingsvergunning de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In het kader van deze procedure kan een bestemmingsregeling alleen onverbindend worden geacht of buiten toepassing worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met hogere regelgeving.
    4.3.    Het college stelt dat de beleidsregel over de aftrek van de historische parkeerdruk, op grond waarvan bij de berekening van de parkeerbehoefte geen rekening wordt gehouden met de bij het bestaande pand behorende parkeerbehoefte als dat pand al langer dan vijf jaar leeg staat, voortkomt uit het nijpend parkeertekort in Hilversum. Met de beleidsregel wil het college voorkomen dat parkeergarages en parkeerplaatsen in de openbare ruimte overvol raken bij het opnieuw in gebruik nemen van panden die lange tijd leeg hebben gestaan. Omdat de parkeerdruk in Hilversum erg hoog is, wil het college voordat een omgevingsvergunning wordt verleend ook vooraf voor langere duur zekerheid hebben dat voldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn. Volgens het college is er een verschil tussen het hebben van zekerheid door het sluiten van een huurovereenkomst voorafgaand aan de vergunningverlening en het stellen van een vergunningvoorschrift dat achteraf kan worden gehandhaafd. Een huurovereenkomst voor langere tijd vooraf biedt meer zekerheid dan een vergunningvoorschrift, omdat bij een overeenkomst vooraf duidelijk is dat er daadwerkelijk voldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn en welke concrete  parkeerplaatsen dat zijn. Daarnaast wordt ook in het geval een huurovereenkomst is gesloten, de huur van de parkeerplaatsen als vergunningvoorschrift in de omgevingsvergunning opgenomen, aldus het college.
    4.4.    Gelet op de toelichting van het college stelt de Afdeling vast dat de beleidsregels ertoe strekken om het in Hilversum bestaande parkeertekort niet verder te laten toenemen. Dat de parkeerdruk in Hilversum groot is, is door Nedgoed niet bestreden. Daartegenover staat dat, anders dan Nedgoed stelt, haar geen parkeerplaatsen worden afgenomen. De beleidsregel houdt slechts in dat de historische parkeervraag niet meegerekend mag worden bij de beoordeling van de parkeervraag van het bouwplan indien het betrokken pand langer dan vijf jaar leeg staat. Tegen deze achtergrond ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de bestemmingsregeling waarin wordt verwezen naar de beleidsregels en de daarin opgenomen voorwaarde over parkeerruimte evident in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De door Nedgoed aangehaalde uitspraken van de Afdeling kunnen ook niet tot dat oordeel leiden, omdat daaruit, anders dan Nedgoed kennelijk meent, niet volgt dat evident onredelijk is om met het oog op een goede ruimtelijke ordening het beleid te voeren dat na een periode van vijf jaar leegstand geen rekening wordt gehouden met de historische parkeervraag. Op grond van het bovenstaande bestaat geen aanleiding om de bestemmingsregeling waarin wordt verwezen naar de beleidsregels buiten toepassing te laten.
    Het betoog slaagt niet.
    Voorwaarden voor binnenplans afwijken
    5.       Nedgoed betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat haar ten onrechte geen omgevingsvergunning is verleend. Volgens haar wordt namelijk wel aan de voorwaarden voor binnenplanse afwijking voldaan.
    Hiertoe voert Nedgoed aan dat dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij de beoordeling of de appartementen gedurende ten minste vijf jaar hebben leeggestaan ten onrechte niet is uitgegaan van de datum van de aanvraag om een omgevingsvergunning, namelijk 22 augustus 2018. Volgens Nedgoed is niet gebleken dat die termijn van vijf jaar op het moment van de aanvraag verstreken was. Op de zitting heeft Nedgoed gesteld dat er op het moment van de aanvraag weliswaar geen bewoners waren ingeschreven in de Basisregistratie Personen, maar dat de appartementen toen wel feitelijk werden bewoond.
    Daarnaast voert Nedgoed aan dat de rechtbank heeft miskend dat er in voldoende parkeerplaatsen kan worden voorzien en er daarom geen strijd is met de beleidsregels. Hiertoe voert Nedgoed aan dat de beleidsregels niet verplichten dat de benodigde parkeerplaatsen eigendom zijn. Volgens Nedgoed strekken de beleidsregels er slechts toe dat in voldoende parkeerplaatsen wordt voorzien. In een nabijgelegen parkeergarage kunnen bewoners parkeerplaatsen huren. Met haar alternatief om de huur van parkeerplaatsen als voorwaarde voor bewoning in de omgevingsvergunning op te nemen, wordt voldaan aan het beleid, aldus Nedgoed.
    5.1.    Om binnenplans te kunnen afwijken van het bestemmingsplan moet voldaan worden aan de op grond van artikel 57, tweede lid, van het bestemmingsplan geldende voorwaarden. Tussen partijen is niet in geschil dat aan de voorwaarden onder b (het woongenot op en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden worden niet onevenredig aangetast) en c (er ontstaat geen overconcentratie aan meervoudige bewoning) wordt voldaan. In geschil is of wordt voldaan aan de voorwaarde onder a, namelijk of wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 53.2 over parkeren.
    5.2.    Op pagina 3 van het door het college overgenomen advies van de Commissie bezwaarschriften van 11 februari 2020 staat: "Uit informatie uit de Basisregistratie Personen is gebleken dat in elk geval de laatste vijf jaar voordat de aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend niemand op de betreffende adressen ingeschreven heeft gestaan. Ook anderszins is niet gebleken van recente bewoning. Gelet hierop concluderen wij dat de historische parkeervraag in dit geval niet mag worden meegerekend."
    Uit deze passage uit het advies van de Commissie bezwaarschriften blijkt dat het college bij de beoordeling of de woningen meer dan vijf jaar leeg hebben gestaan is uitgegaan van de datum van de aanvraag. De rechtbank heeft onder 3.5 van de aangevallen uitspraak overwogen dat Nedgoed niet heeft weersproken dat de drie bestaande woningen in het pand langer dan vijf jaar voorafgaand aan de aanvraag van de omgevingsvergunning niet bewoond waren. Ter zitting heeft Nedgoed aangevoerd dat de overweging van de rechtbank op een misverstand berust en dat de drie woningen voorafgaand aan de aanvraag wel bewoond waren. Nedgoed heeft echter geen bewijs overgelegd waaruit blijkt dat de woningen in die periode werden bewoond. De rechtbank is er dan ook terecht vanuit gegaan dat het college de beleidsregel over leegstand op juiste wijze heeft toegepast.
    5.3.    Voor de zes appartementen die Nedgoed wil realiseren, zijn vijf parkeerplaatsen nodig. Het college stelt dat met het oog op de bereikbaarheid en bruikbaarheid, anders dan Nedgroep meent, maar één parkeerplaats op eigen terrein kan worden gerealiseerd. De Afdeling deelt het standpunt van het college dat hoewel de op eigen terrein beschikbare ruimte het toelaat dat twee auto’s achter elkaar geparkeerd kunnen worden, met het oog op bereikbaarheid en bruikbaarheid ervan moet worden uitgegaan dat maar met één auto op eigen terrein kan worden geparkeerd. Dit betekent dat Nedgoed ergens anders vier parkeerplaatsen diende te vinden. Zoals uit de beleidsregels en de parkeernota volgt, is het huren van parkeerplaatsen alleen toelaatbaar als dit wordt gedaan voor een periode van meer dan 20 jaar. Alleen dan is volgens de beleidsregels en de parkeernota sprake van een duurzame oplossing. Nedgoed heeft bij de aanvraag geen overeenkomst overgelegd voor de huur van parkeerplaatsen voor een periode van meer dan 20 jaar. Nedgoed heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat anderszins duurzaam in parkeergelegenheid zal worden voorzien. Gelet hierop is de aanvraag in strijd met de beleidsregels en de parkeernota. Het door Nedgoed voorgestelde alternatief doet aan die strijd niet af.
    5.4.    Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat niet wordt voldaan aan alle voorwaarden van artikel 57, tweede lid, van de planregels, zodat het college niet bevoegd was binnenplans af te wijken van het verbod op meervoudige bewoning.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 29 december 2021
    457-972