ECLI:NL:RVS:2022:2757, Raad van State, 21-09-2022, 201907623/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak van 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:641, (hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling de raad van de gemeente Rijswijk opgedragen om binnen 26 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 24 september 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hoornwijck-Broekpolder, eerste herziening" te herstellen.  Tiberius Vastgoed kan zich niet verenigen met het plan. Zij wil op haar perceel aan de Madame Curielaan 1, 1a, 1b, 1c, 1d en Einsteinlaan 3 en 3a in het plangebied onder andere twee supermarkten realiseren. Het plan maakt zelfstandige detailhandel op haar perceel echter niet langer mogelijk. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Bedrijf" wat betreft het perceel van Tiberius Vastgoed te heroverwegen met inachtneming van wat onder 8.8, 9.2 en 10.5 van de tussenuitspraak is overwogen.

201907623/2/R3.
    Datum uitspraak: 21 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Tiberius Vastgoed B.V, gevestigd te Someren,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Rijswijk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak van 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:641, (hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 24 september 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hoornwijck-Broekpolder, eerste herziening" te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad een nadere motivering voor het bestreden besluit gegeven.
    Tiberius Vastgoed heeft een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop de gebreken volgens de raad zijn hersteld.
    De raad en Tiberius Vastgoed hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 16 juni 2022, waar Tiberius Vastgoed, bijgestaan door mr. R.J.H. Minkhorst, advocaat te Nijmegen, en vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], en de raad, bijgestaan door mr. S.W. Boot, advocaat te Rotterdam, en vertegenwoordigd door mr. M.L. Vroom, drs. M.E. Smits en drs. T. Hooft, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Tiberius Vastgoed kan zich niet verenigen met het plan. Zij wil op haar perceel aan de Madame Curielaan 1, 1a, 1b, 1c, 1d en Einsteinlaan 3 en 3a in het plangebied onder andere twee supermarkten realiseren. Het plan maakt zelfstandige detailhandel op haar perceel echter niet langer mogelijk.
    De tussenuitspraak
    2.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 8.8, 9.2 en 10.5 verschillende gebreken in het bestreden besluit geconstateerd.
    Onder 8.8 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling het volgende overwogen: "Omdat het plan uit 2013 zelfstandige detailhandel toestond op het perceel van Tiberius Vastgoed en dit in het plan niet langer is toegestaan, leidt het plan tot een beperking van de planologische gebruiksmogelijkheden van het perceel van Tiberius Vastgoed. Aan een geldend bestemmingsplan kunnen geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. In dit geval heeft de raad echter niet onderkend dat met het plan gebruiksmogelijkheden zijn weggenomen. Het plan is dan ook vastgesteld in strijd met de bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid."
    Over het bouwplan van Tiberius Vastgoed voor onder andere het realiseren van twee supermarkten op haar perceel en de daartoe aangevraagde omgevingsvergunning heeft de Afdeling onder 9.1 van de tussenuitspraak overwogen dat dit initiatief van Tiberius Vastgoed kan worden aangemerkt als een voldoende concreet initiatief dat tijdig kenbaar is gemaakt bij de raad.
    Onder 9.2 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling het volgende overwogen: "Voor zover de raad erop heeft gewezen dat het college de aanvraag buiten behandeling heeft gelaten wegens het ontbreken van gegevens en het bezwaar daartegen ongegrond heeft verklaard, overweegt de Afdeling dat dit niet wegneemt dat de raad bij de vaststelling van het plan de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het aangevraagde bouwplan bij zijn beoordeling had moeten betrekken. Voor zover daarvoor nog informatie zou ontbreken, had het op de weg van de raad gelegen deze op te vragen.
    Voor zover de raad stelt dat de Omgevingsverordening Zuid-Holland en beleid in de weg staan aan nieuwe detailhandel op het perceel van Tiberius Vastgoed overweegt de Afdeling dat de raad niet heeft onderkend dat het plan uit 2013 op het perceel van Tiberius Vastgoed detailhandel toestond. Gelet op het voorgaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling het besluit niet met de bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid vastgesteld en niet deugdelijk gemotiveerd waarom het concrete initiatief van Tiberius Vastgoed niet kan worden toegestaan."
    Onder 10.5 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling het volgende overwogen: "Het besluit van de raad om zelfstandige detailhandel op het perceel van Tiberius Vastgoed planologisch niet mogelijk te maken mag geen "verboden" eis zijn als bedoeld in artikel 14, onder 5, van de Dienstenrichtlijn en moet voldoen aan de voorwaarden die zijn neergelegd in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. De Afdeling stelt vast dat de raad dit bij de vaststelling van het plan niet heeft onderkend en niet heeft onderbouwd waarom het gemaakte onderscheid in dienstenactiviteiten in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. Het bestreden besluit verdraagt zich daarom niet met de Unierechtelijke eis om te onderbouwen dat de gestelde beperking niet in strijd is met artikel 14, onder 5, en voldoet aan de voorwaarden in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn."
    Opdracht in de tussenuitspraak
    3.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Bedrijf" wat betreft het perceel van Tiberius Vastgoed te heroverwegen met inachtneming van wat onder 8.8, 9.2 en 10.5 van de tussenuitspraak is overwogen. Dit betekent dat de raad in het licht van de omstandigheid dat het plan uit 2013 detailhandel ter plaatse toestond, de rechtstreeks bij dit plandeel betrokken belangen opnieuw moet afwegen en moet beoordelen en motiveren of het plandeel strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Daarbij moet de raad rekening houden met het concrete initiatief van Tiberius Vastgoed. Ook moet de raad onderbouwen dat de in het plan opgenomen planregeling voor het genoemde plandeel waarbinnen zelfstandige detailhandel niet is toegestaan een beperking is die niet in strijd is met artikel 14, onder 5, van de Dienstenrichtlijn en voldoet aan de voorwaarden in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. De raad kan er ook voor kiezen het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling ter plaatse van het perceel van Tiberius Vastgoed, zo volgt uit de tussenuitspraak, onder 12.
    Conclusie naar aanleiding van de tussenuitspraak
    4.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 15 overwogen dat het bestreden besluit voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Bedrijf" ter plaatse van het perceel aan de Madame Curielaan 1, 1a, 1b, 1c, 1d en Einsteinlaan 3 en 3a in het plangebied is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb en zich niet verdraagt met de Unierechtelijke eis om te onderbouwen dat de gestelde beperking niet in strijd is met artikel 14, onder 5, en voldoet aan de voorwaarden in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.
    Gelet op wat er in de tussenuitspraak is overwogen, is het beroep van Tiberius Vastgoed tegen het besluit van 24 september 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hoornwijck-Broekpolder, eerste herziening" gegrond. Dit besluit moet worden vernietigd voor zover in de "Staat van Bedrijfsactiviteiten", zoals opgenomen in Bijlage 1 bij de planregels, de categorie "Detailhandel en reparatie ten behoeve van particulieren" geheel is geschrapt voor het perceel aan de Madame Curielaan 1, 1a, 1b, 1c, 1d en Einsteinlaan 3 en 3a te Rijswijk en de onder deze categorie genoemde activiteiten dus niet langer mogelijk zijn op dit perceel.
    De wijze waarop het gebrek is hersteld en de beoordeling daarvan
    5.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad op 14 september 2021 beslist over een nadere motivering van het besluit van 24 september 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hoornwijck-Broekpolder, eerste herziening". In de nadere motivering gaat de raad in op de reden waarom hij het toestaan van detailhandel op het perceel van Tiberius Vastgoed uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet wenselijk acht en waarom volgens de raad geen sprake is van handelen in strijd met de Dienstenrichtlijn. Ter onderbouwing verwijst de raad naar een door Bureau Stedelijke Planning opgesteld rapport "Nadere motivering herziening bestemmingsplan Hoornwijck-Broekpolder" van 8 juli 2021(hierna: rapport van BSP van 2021). Dat rapport is als bijlage bij de plantoelichting gevoegd en maakt onderdeel uit van de nadere motivering.
    De Afdeling stelt vast dat de raad hiermee een nadere motivering ten grondslag heeft gelegd aan het bestreden besluit.
    6.       De Afdeling zal hierna aan de hand van de door Tiberius Vastgoed naar voren gebrachte zienswijze over de wijze van het herstel beoordelen of de raad met deze nadere motivering heeft voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak. Indien de gebreken in het besluit van 24 september 2019 zijn hersteld en dus voldaan is aan de opdracht in de tussenuitspraak geeft dat aanleiding de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten.
    Detailhandelsbeleid, concreet initiatief en belangenafweging
    7.       Tiberius Vastgoed betoogt dat de raad met zijn nadere motivering twee van de drie in de tussenuitspraak omschreven gebreken niet heeft hersteld. Zo heeft de raad volgens haar in zijn afweging niet meegenomen dat het oude plan detailhandel toestond op haar perceel. De raad is hierop in zijn nadere motivering niet ingegaan en ook het rapport van BSP van 2021 gaat daar niet op in. Verder heeft de raad volgens Tiberius Vastgoed in zijn afweging haar concrete initiatief, dat past in het oude plan en waarvoor zij ook een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend, niet betrokken. Tiberius Vastgoed verwijst voor de onderbouwing waarom volgens haar de door haar aangevraagde omgevingsvergunning verleend had moeten worden, naar wat zij in het kader van de procedure over de omgevingsprocedure naar voren heeft gebracht. Volgens Tiberius Vastgoed is haar planschadeclaim aanzienlijk en heeft de raad die financiële gevolgen ten onrechte niet afgewogen. Het is volgens Tiberius Vastgoed daarom onduidelijk of het plan uitvoerbaar is.
    Verder voert zij aan dat detailhandel op haar perceel niet contrair is aan het detailhandelsbeleid. In het rapport van BSP van 2021 is ingegaan op diverse provinciale en gemeentelijke beleidsstukken en op basis daarvan is geconcludeerd dat het beleid erop is gericht dat op locaties als de Madame Curielaan geen nieuwe detailhandel mag worden toegevoegd. Echter in het rapport is volgens Tiberius Vastgoed miskend dat op haar perceel aan de Madame Curielaan in het oude plan al detailhandel was toegestaan, waardoor planologisch geen sprake is van het toevoegen van nieuwe detailhandel. Dit beleid is hier volgens Tiberius Vastgoed dan ook niet van toepassing. Zij verwijst in dit kader naar overweging 9.2 van de tussenuitspraak waaruit volgens haar kan worden opgemaakt dat hier geen sprake is van nieuwe detailhandel en om die reden geen sprake is van strijd met de Omgevingsverordening Zuid-Holland en beleid.
    7.1.    De Afdeling constateert dat in de inleiding en in hoofdstuk 1 van het rapport van BSP van 2021 is toegelicht dat Tiberius Vastgoed in 2018 een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend voor onder andere de bouw van twee supermarkten op haar perceel. Verder staat er dat in het oude plan niet was beoogd detailhandel ter plaatse toe te staan, maar dat uit de tussenuitspraak van de Afdeling volgt dat dit plan wel detailhandel toestond. In het rapport van BSP van 2021 is vervolgens aan de hand van de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking, een beleidstoets en een toets aan de Dienstenrichtlijn gemotiveerd dat het toestaan van detailhandel op de hier aan de orde zijnde locatie niet gewenst is. Het initiatief van Tiberius Vastgoed is verder in de bijlage bij het rapport van BSP van 2021 nader omschreven.
    In hoofdstuk 2 van het rapport van BSP van 2021 is ingegaan op het provinciale, regionale en gemeentelijke detailhandelsbeleid. In het rapport staat dat het beleid van de gemeente het provinciale en regionale beleid volgt. Het beleid is erop gericht de bestaande detailhandelsstructuur te beschermen en te versterken. Voor nieuwe initiatieven in detailhandel buiten de bestaande structuur wordt in beginsel geen medewerking verleend, alleen wanneer er een duidelijke noodzaak is aangetoond, zoals locaties waar een grote bevolkingsgroei zal plaatsvinden en er geen supermarkt in de nabijheid is gelegen. In Rijswijk is dit alleen het geval voor de gebieden Rijswijk Zuid en Havenkwartier. Daar is volgens het rapport het toevoegen van detailhandel wenselijk gezien de nieuwe grote woonwijken die worden gerealiseerd.
    7.2.    Op de zitting heeft Tiberius Vastgoed naar voren gebracht dat zij het voormelde beleid als zodanig niet betwist, maar dat dit beleid hier volgens haar niet van toepassing is. Volgens haar ziet dit beleid op het planologisch toestaan van nieuwe detailhandel en is daarvan hier geen sprake, omdat het oude plan al detailhandel ter plaatse toestond. Het beleid behelst volgens Tiberius Vastgoed niet dat bestaande detailhandelsmogelijkheden niet langer als zodanig worden bestemd. De raad heeft naar voren gebracht dat al jaren lang het beleid geldt dat solitaire supermarkten niet worden toegestaan buiten de bestaande detailhandelsstructuur met uitzondering van de hiervoor genoemde locaties en dat andere bestemmingsplannen in de gemeente ook stroken met dit beleid. Volgens de raad was hij er hier van uitgegaan dat het oude plan op het hier aan de orde zijnde perceel geen detailhandel toestond. Na de tussenuitspraak is echter gebleken dat dit niet goed was geregeld in het oude plan. Het oude plan bevatte in zoverre een omissie in de "Staat van Bedrijfsactiviteiten", zoals opgenomen in bijlage 1 bij de regels van dat plan, die de raad met het bestreden besluit herstelt.
    Naar het oordeel van de Afdeling brengt, mede gelet op wat de raad naar voren gebracht heeft, een redelijke uitleg van het gemeentelijke beleid met zich dat onder een nieuw initiatief ook valt de door Tiberius Vastgoed gewenste benutting van een niet eerder benutte planologische mogelijkheid op haar perceel. Niet in geschil is dat niet eerder op haar perceel een of meer supermarkten gevestigd zijn geweest. Ook elders op het bedrijventerrein zijn geen supermarkten aanwezig. De raad heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het beleid hier van toepassing is en dat dit beleid in de weg staat aan het realiseren van de door Tiberius Vastgoed beoogde supermarkten op haar perceel op het bedrijventerrein, dat geen onderdeel uitmaakt van de bestaande detailhandelsstructuur.
    7.3.    Verder heeft de raad gesteld dat de gemeente Rijswijk een hoog winkelleegstandscijfer kent, in het bijzonder in het stadscentrum "In de Bogaard" en dat het realiseren van de door Tiberius Vastgoed gewenste supermarkten op haar perceel leidt tot extra en onnodige automobiliteit, waarmee afbreuk aan het stedelijk milieu wordt gedaan. Dit wil de raad voorkomen. De raad stelt dat ook daarom gekozen is voor het toevoegen van detailhandel in de gebieden Rijswijk Zuid/Buiten en Havenkwartier, omdat daar vraag zal ontstaan door de realisering van nieuwe woonwijken. De raad heeft op de zitting nader toegelicht dat hij het algemene belang bij het behouden en versterken van de bestaande detailhandelsstructuur en het beschermen van het stedelijke milieu, waar het beleid op is gericht, zwaarder heeft gewogen dan de louter financiële belangen van Tiberius Vastgoed. Die financiële gevolgen zijn volgens de raad in kaart gebracht in een door Thorbecke verrichte planschaderisicoanalyse van 16 augustus 2021, waar geheimhouding op is gelegd. De financiële gevolgen zijn volgens de raad ook door Tiberius Vastgoed aan de orde gesteld tijdens de raadsvergadering over de nadere motivering van het bestreden besluit. Dit is niet bestreden door Tiberius Vastgoed. Wel heeft Tiberius Vastgoed aangevoerd dat de planschaderisicoanalyse ten onrechte niet openbaar is gemaakt, zodat zij de juistheid daarvan niet heeft kunnen beoordelen. Zij stelt dat zij in dit kader ook een verzoek op grond van de toen geldende Wet openbaarheid bestuur (hierna: Wob-verzoek) heeft gedaan, maar dat daar nog niet op is beslist.
    7.4.    Gelet op het voorgaande overweegt de Afdeling dat de raad het niet langer als zodanig bestemmen van zelfstandige detailhandel, waaronder supermarkten, op het hier aan de orde zijnde perceel heeft onderbouwd met verwijzing naar zijn detailhandelsbeleid en de daarbij gemaakte afweging. Daarbij heeft de raad, anders dan Tiberius Vastgoed heeft aangevoerd, betrokken dat het oude plan detailhandel ter plaatse, hoewel niet gerealiseerd, wel toestond. Het oude plan betrof volgens de raad een omissie. Ook heeft de raad de financiële belangen van Tiberius Vastgoed in zijn afweging betrokken. De raad heeft in zijn belangenafweging een zwaarder gewicht toegekend aan het belang van het in overeenstemming brengen van het plan met het beleid dan aan de belangen van Tiberius Vastgoed. In wat Tiberius Vastgoed heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de raad redelijkerwijs van zijn beleid had moeten afwijken. Wat Tiberius Vastgoed heeft aangevoerd over de verrichte planschaderisicoanalyse en de financiële uitvoerbaarheid van het plan komt hierna aan de orde onder "financiële uitvoerbaarheid".
    Het betoog slaagt niet.
    Dienstenrichtlijn
    8.       Tiberius Vastgoed betoogt dat de raad niet deugdelijk heeft onderbouwd dat de planregeling in overeenstemming is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Volgens haar wordt niet voldaan aan de voorwaarde in artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn dat de beperking evenredig moet zijn, omdat de planregeling volgens haar niet geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken.
    Tiberius Vastgoed heeft niet bestreden dat met de planregeling aan het bepaalde in artikel 14, aanhef en vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt voldaan. Ook is tussen partijen niet in geschil dat de planregeling voldoet aan de voorwaarden in artikel 15, derde lid, onder a en b, van de Dienstenrichtlijn. De Afdeling zal daarom, zoals ook op de zitting is besproken, alleen toetsen of de planregeling geschikt is om de nagestreefde doelen te bereiken als onder meer vereist in artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn.
    8.1.    In de planregeling waar het hier om gaat is de categorie "Detailhandel en reparatie ten behoeve van particulieren" geschrapt uit de Staat van Bedrijfsactiviteiten zoals opgenomen in bijlage 1 bij de planregels. De beoogde doelen die de raad met die regeling ofwel branchebeperking wil bereiken zijn het behouden van de leefbaarheid van het stadscentrum "In de Bogaard", het voorkomen van leegstand en het beschermen van het stedelijk milieu.
    Geschiktheid
    9.       Tiberius Vastgoed betoogt dat de planregeling niet geschikt is om de door de raad nagestreefde doelen te bereiken, omdat volgens haar niet is voldaan aan het vereiste van "coherente en systematische maatregelen" en omdat de effectiviteit daarvan niet is onderbouwd.
    Coherent en systematisch
    10.     Tiberius Vastgoed betoogt dat de raad geen coherent en systematisch beleid voert om detailhandel op perifere locaties niet langer als zodanig te bestemmen. De onderhavige eis is volgens Tiberius Vastgoed dan ook geen geschikte eis om bij te dragen aan het beleid om nieuwe planologische detailhandel te weren op perifere locaties.
    10.1.  Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof (bijvoorbeeld het arrest van 10 maart 2009, Hartlauer Handelsgesellschaft mbH, ECLI:EU:C:2009:141, en het arrest van 12 januari 2010, Domnica Petersen, ECLI:EU:C:2010:4) is voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. Bij het coherentievereiste gaat het erom of de raad zijn doelen zoals hiervoor onder 8.1 weergegeven op een samenhangende en systematische wijze nastreeft. De raad stelt dat hij zijn doelen coherent en systematisch nastreeft. In dat kader heeft de raad naar voren gebracht dat het beleid is gericht op het beschermen en versterken van de bestaande detailhandelsstructuur. Detailhandel op perifere locaties, zoals op het hier aan de orde zijnde perceel, past daar niet bij. Volgens de raad wordt dit beleid al jaren uitgevoerd in andere bestemmingsplannen en was dit ook al het beleid toen het oude plan in 2013 werd vastgesteld. Echter gebleken is dat dit toen abusievelijk niet goed was geregeld in het oude plan. De raad acht het coherent om dit nu te herstellen. Met de planregeling worden supermarkten ook uitgesloten voor alle gronden met de bestemming "Bedrijf" in het plangebied.
    10.2.  De Afdeling ziet in wat Tiberius Vastgoed heeft aangevoerd geen aanleiding om de raad niet te volgen in zijn standpunt dat hij zijn doelen op een coherente en systematische wijze nastreeft.
    Het betoog slaagt niet.
    Effectiviteit regeling om nagestreefde doelen te bereiken
    11.     Tiberius Vastgoed voert aan dat de nagestreefde doelen niet zien op het niet langer als zodanig bestemmen van al bestaande planologische mogelijkheden, zodat dit reeds per definitie niet effectief is om het nagestreefde doel te bereiken. Ook heeft de raad volgens Tiberius Vastgoed niet deugdelijk onderbouwd dat elders zulk beleid van het niet langer als zodanig bestemmen van detailhandel gewerkt heeft en nodig was om onaanvaardbare effecten in het centrum te voorkomen en waarom dat hier ook zou gelden. Verder heeft de raad niet met specifieke gegevens over deze locatie onderbouwd dat door detailhandel hier toe te staan onaanvaardbare effecten zullen ontstaan voor het centrum. De effectiviteit van de maatregel is volgens Tiberius Vastgoed dan ook niet overeenkomstig de daaraan te stellen eisen onderbouwd. Ter onderbouwing verwijst zij naar het in haar opdracht door Ecorys en Seinpost opgestelde rapport van 5 november 2021 (hierna: rapport van Ecorys en Seinpost van 2021). Daaruit volgt volgens haar dat het verdringingseffect in het verzorgingsgebied kleiner is dan waar de raad van uit is gegaan en dat er geen onaanvaardbare leegstandseffecten zullen ontstaan. Ook is van belang dat het aanbod in dagelijkse detailhandel in het verzorgingsgebied laag is, zo volgt volgens Tiberius Vastgoed uit het rapport.
    11.1.  De raad stelt dat de effectiviteit van de maatregel genoegzaam is onderbouwd en verwijst daarvoor naar het rapport van BSP van 2021.
    11.2.  Zoals volgt uit de uitspraken van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:972, onder 14.1 en 14.6, en ECLI:NL:RVS:2020:973, onder 15.1 en 15.6, mag de analyse met specifieke gegevens zich voor de bestreden planregeling richten op de bijdrage die de beperking levert aan het bereiken van de doelen die worden nagestreefd met het totale pakket aan maatregelen. Aannemelijk moet worden dat de beperking een zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de nagestreefde doelen, dat wil zeggen dat er een voldoende verband moet zijn tussen het onderdeel en het hele pakket.
    Uit welke gegevens kan worden afgeleid of de beperking een zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de met het pakket nagestreefde doelen, kan niet in zijn algemeenheid worden omschreven. Bij brancheringsbeperkingen kunnen onder meer de volgende omstandigheden van belang zijn: de aard van de uitgesloten goederen, waarbij ook de (on)mogelijkheid om deze in de centra te verkopen een rol kan spelen, de absolute omvang van (het effect van) de beperkingen aan het winkelvloeroppervlak, de omvang van (het effect van) de beperkingen in verhouding tot (het effect van) het totale pakket aan maatregelen, en de mate waarin kan worden verwacht dat vergelijkbare beperkingen voor anderen ook zullen worden losgelaten. Van belang is of gelet hierop een merkbare invloed op het centrum aannemelijk is.
    11.3.  De Afdeling overweegt dat hoofdstuk 5 van het rapport van BSP van 2021 gaat over de toets aan de Dienstenrichtlijn. In paragraaf 5.3 van het rapport van BSP van 2021 is specifiek ingegaan op het evenredigheidsvereiste. Daarin is aan de hand van (landelijke) gegevens over onder meer winkelleegstand in centrumgebieden in relatie tot de vestiging van centrumbranches in de zogenoemde buitenstad nagegaan of de branchebeperking in zijn algemeenheid is te motiveren. Volgens het rapport van BSP van 2021 is dit het geval en geldt dit ook voor de specifieke situatie in de gemeente Rijswijk. Er is volgens het rapport in de gemeente Rijswijk geen behoefte aan extra detailhandels-en supermarktmeters buiten de daarvoor aangewezen gebieden en de ruimtelijke effecten daarvan zijn onaanvaardbaar. Daarbij verwijst het rapport van BSP van 2021 naar de hoofdstukken 3 en 4 van het rapport. Ook zal door de ligging van het betreffende perceel aan de rand van de gemeente de komst van supermarkten op het perceel leiden tot een onnodige toename van de automobiliteit.
    In hoofdstuk 3 van het rapport van BSP van 2021 is onderbouwd dat er geen behoefte is aan detailhandel- en supermarktmeters op het perceel van Tiberius Vastgoed. Volgens het rapport ontstaat er in Rijswijk de komende tien jaar de nodige marktruimte voor supermarken. Op basis van de ligging ten opzichte van woningbouwlocaties en de herontwikkeling van het belangrijkste winkelgebied van Rijswijk moet een groot deel van deze ruimte in "In de Bogaard" landen ter optimalisatie van de detailhandelsstructuur. Dan resteert nog beperkte marktruimte voor de rest van Rijswijk. Deze ruimte moet in de eerste plaats worden gereserveerd voor het Havenkwartier, de grootste woningbouwlocatie naast "In de Bogaard" en Rijswijk Buiten (waar al een supermarkt komt). Daarna dient de ruimte te worden toebedeeld aan de optimalisatie (uitbreiding) van het bestaande winkelaanbod om de winkelstructuur te optimaliseren en de buurtfunctie te beschermen. Hiermee resteert geen marktruimte meer voor ontwikkelingen buiten de huidige detailhandelsstructuur en al helemaal niet voor ruim 3.000 m2 winkelvloeroppervlak in de Broekpolder, zo staat in de conclusie van hoofdstuk 3 van het rapport van BSP van 2021.
    In hoofdstuk 4 van het rapport van BSP van 2021 is onderbouwd dat de komst van twee supermarkten op het hier aan de orde zijnde perceel leidt tot onaanvaardbare ruimtelijke economische effecten. In het rapport is berekend dat de komst van twee supermarkten op dit perceel zal leiden tot een indicatieve omzetverdringing van meer dan 10% op het huidige supermarktaanbod. Een indicatieve omzetverdringing van meer dan 10% leidt volgens het rapport onherroepelijk tot uitval van gevestigd supermarktaanbod elders in het onderzoeksgebied en een mogelijke verzwakking van de huidige supermarktstructuur. De kans op leegstand neemt toe, waar de gemeente nu al kampt met een van de hoogste winkelleegstandcijfers van Nederland. Doordat de bestaande supermarkten uitsluitend in wijk- en buurtcentra zijn gelegen komen ook deze onder druk te staan. Door het wegvallen van de supermarkt zal de vaste klantenstroom namelijk afnemen zodat ook voor de overige winkels de kans op uitval toeneemt. Zo raakt het centrum en daarmee de gehele buurt in verval. Er is dan sprake van een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat en het ondernemersklimaat, waarbij inwoners niet op aanvaardbare afstand hun dagelijkse inkopen kunnen doen. De kans op leegstand en verval is het grootst geacht in Oud Rijswijk en het Hendrik van Ravesteijnplein, omdat deze winkelcentra dicht bij het perceel van Tiberius Vastgoed zijn gelegen, zo volgt uit hoofdstuk 4 van het rapport van BSP van 2021.
    11.4.  Tiberius Vastgoed heeft de hiervoor weergegeven resultaten van het rapport van BSP van 2021 betwist door te verwijzen naar het rapport van Ecorys en Seinpost van 2021. De raad heeft kennis genomen van het rapport van Ecorys en Seinpost van 2021 en BSP opdracht gegeven daarop te reageren. Dit betreft het door de raad overgelegde nader rapport van BSP van 16 mei 2022. Tiberius Vastgoed betwist ook dit nadere rapport van BSP en heeft Ecorys en Seinpost opdracht gegeven daarop te reageren. Dit betreft het door Tiberius Vastgoed overgelegde nader rapport van Ecorys en Seinpost van 2 juni 2022.
    11.5.  Volgens de rapporten van Ecorys en Seinpost is de omzettoevloeiing van buiten de gemeente Rijswijk, gelet op de ligging van het hier aan de orde zijnde perceel, groter dan waarvan in de rapporten van BSP is uitgegaan. Dit heeft volgens het rapport van Ecorys en Seinpost van 2021 gevolgen voor de conclusies ten aanzien van de onaanvaardbaarheid van de leegstand die door de beoogde supermarkten kan worden opgeroepen. In de rapporten van Ecorys en Seinpost is een lagere omzetverdringing en een lager risico op leegstand berekend dan in de rapporten van BSP. Zo is in de rapporten van Ecorys en Seinpost een omzetverdringing van 7,2% in 2021 en ongeveer 6,3% in 2031 berekend. Verder komt volgens die rapporten het potentieel leegstandsrisico uit op ongeveer 214-215 m2 in 2021 en ongeveer 185-186 m2 in 2031. Volgens de rapporten van Ecorys en Seinpost is de relevante omzetverdringing en het potentieel leegstandsrisico die door de beoogde ontwikkeling worden opgeroepen zo beperkt dat deze niet zullen leiden tot sluiting van andere supermarkten in het verzorgingsgebied. Het effect op het woon- en leefklimaat en het ondernemersklimaat in het verzorgingsgebied is volgens de rapporten van Ecorys en Seinpost vrijwel nihil. Het eventuele leegstandsrisico concentreert zich niet bij een of twee van de overige supermarkten in Rijswijk, maar verdeelt zich over het geheel van de bestaande supermarkten. Het toch al geringe leegstandsrisico verwatert dus nog verder. Mogelijke effecten kunnen zich voordoen in Oud Rijswijk en het Hendrik Ravesteijnplein, omdat die het dichtst bij zijn gelegen. Het centrum "In de Bogaard" ligt buiten 5 autominuten reisafstand van het hier aan de orde zijnde perceel en ondervindt daarom weinig gevolgen, zo volgt uit de rapporten van Ecorys en Seinpost. Volgens de rapporten van Seinpost en Ecorys kan enige omzetafname worden opgevangen omdat de omzet per m2 van de gevestigde supermarkten in de gemeente Rijswijk veel hoger is dan het nationaal gemiddelde. Ook is een groei te verwachten van de besteding per inwoner in supermarkten. Volgens Tiberius Vastgoed geldt het voorgaande ook wanneer uitgegaan wordt van een leegstandsrisico van 600 m2 zoals is berekend in het nader rapport van BSP van 2022 uitgaande van het verzorgingsgebied tot 5 autominuten reisafstand van het hier aan de orde zijnde perceel.
    11.6.  De Afdeling constateert dat in alle genoemde rapporten een indicatieve omzetverdringing is geraamd en ook een leegstandsrisico. Het verschil is dat de rapporten van BSP die hoger inschatten dan de rapporten van Ecorys en Seinpost. Dit verschil is onder meer gelegen in het feit dat in de rapporten van BSP de gemeente Rijswijk als onderzoeksgebied is gehanteerd en dat in de rapporten van Ecorys en Seinpost is uitgegaan van het verzorgingsgebied van de beoogde supermarkten, gebaseerd op 5 autominuten reisafstand van het perceel van Tiberius Vastgoed. Het verzorgingsgebied bestrijkt dan delen van de gemeenten Rijswijk, Den Haag en Leidschendam-Voorburg. Hierdoor is in de rapporten ook van een verschillend inwoneraantal uitgegaan. Dat het verzorgingsgebied van de beoogde supermarkten moet worden gehanteerd, volgt volgens de rapporten van Ecorys en Seinpost ook uit de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 8.
    11.7.  In geschil is of hier voor de onderbouwing van de effecten van de komst van supermarkten op het perceel van Tiberius Vastgoed uitgegaan moet worden van de gemeente Rijswijk als onderzoeksgebied of van het grotere verzorgingsgebied van de beoogde supermarkten. De Afdeling overweegt dat genoemde uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017 gaat over de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking en de in dat kader te maken beoordeling. Hier staat echter ter beoordeling of de raad heeft onderbouwd of de gestelde beperking een zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de met het pakket nagestreefde doelen. In dat kader is in de rapporten van BSP en de rapporten van Seinpost en Ecorys bezien wat de verdringingseffecten en de leegstandsrisico’s zijn als er supermarkten worden gerealiseerd op het perceel van Tiberius Vastgoed. Op de zitting is de bereikbaarheid van het perceel van Tiberius Vastgoed besproken. Het perceel ligt op de grens met de gemeenten Leidschendam-Voorburg en Den Haag, nabij de rijkswegen A4 en A13 en het kanaal de Vliet. Aannemelijk is dat klanten uit genoemde gemeenten gebruik zullen maken van de door Tiberius Vastgoed beoogde supermarkten op haar perceel. Vanwege de ligging nabij de rijkswegen A4 en A13 verwacht Tiberius Vastgoed daarnaast klanten afkomstig van het woon- en werkverkeer op die wegen. De beoogde supermarkten zullen ook een groot deel van de inwoners van Rijswijk aantrekken. De raad heeft toegelicht dat door de ligging van het perceel op een bedrijventerrein aan de rand van de gemeente en door de ligging van de rijksweg A4 en het kanaal de Vliet dit zal leiden tot een toename van de automobiliteit in de gemeente. Dit acht de Afdeling aannemelijk.
    De doelen die de raad nastreeft, namelijk het behoud van de leefbaarheid in het centrum, het voorkomen van leegstand en het beschermen van het stedelijk milieu, waaronder het tegengaan van extra automobiliteit hebben betrekking op de gemeente Rijswijk. Gelet daarop en omdat de door Tiberius Vastgoed beoogde supermarkten een groot deel van de inwoners uit Rijswijk zullen aantrekken, heeft de raad hier naar het oordeel van de Afdeling mogen uitgaan van de gemeente Rijswijk als onderzoeksgebied. Dat er ook klanten van buiten de gemeente Rijswijk naar de beoogde supermarkten zullen gaan, zoals Tiberius Vastgoed heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om te twijfelen aan de op de rapporten van BSP gebaseerde verwachting van de raad dat de negatieve effecten in de gemeente Rijswijk groter zullen zijn dan in de door Ecorys en Seinpost opgestelde rapporten is voorzien. In die rapporten van Ecorys en Seinpost is namelijk uitgegaan van een groter gebied waardoor een andere omvang van de effecten is berekend. In wat Tiberius Vastgoed heeft aangevoerd en de door haar overgelegde rapporten van Seinpost en Ecorys ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad de rapporten van BSP niet aan zijn standpunt ten grondslag heeft mogen leggen en heeft de raad een merkbare invloed op het centrum aannemelijk mogen achten. Omdat het geschil vooral gaat over de omvang van de effecten van de mogelijke komst van supermarkten op het perceel van Tiberius Vastgoed ziet de Afdeling geen aanleiding om op alle verschillen in de rapporten afzonderlijk in te gaan. Gelet op het voorgaande heeft de raad redelijkerwijs kunnen concluderen dat de beperking een zinvolle bijdrage levert aan het totale pakket maatregelen. In de omstandigheid dat de deskundigen van BSP en die van Ecorys en Seinpost andere marktervaringen hebben, ziet de Afdeling geen grond voor een andere conclusie.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie geschiktheid
    12.     Gelet op het voorgaande heeft de raad redelijkerwijs kunnen concluderen dat de planregeling geschikt is om de daarmee beoogde doelen te bereiken.
    Financiële uitvoerbaarheid
    13.     Tiberius Vastgoed voert aan dat de raad ten onrechte niet is ingegaan op de financiële gevolgen van het niet langer toestaan van zelfstandige detailhandel op haar perceel. Zij betoogt dat de planschadeclaim aanzienlijk is, omdat zij voorafgaand aan het voorbereidingsbesluit een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend die past binnen het oude plan. De planschaderisicoanalyse van 16 augustus 2021, waar de raad naar verwijst, is volgens haar ten onrechte niet openbaar gemaakt. Zij voert aan dat er nog moet worden beslist op het door haar in 2021 gedane Wob-verzoek. Zij heeft daarom niet kunnen beoordelen of de in die analyse gemaakte inschatting van de planschade reëel is en dus of de raadsleden juist zijn geïnformeerd hieromtrent. De raad heeft de financiële uitvoerbaarheid van het plan volgens Tiberius Vastgoed niet inzichtelijk gemaakt. Zij verwijst daarbij naar artikel 3.1.6, eerste lid, sub f, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Ook is volgens haar onduidelijk of de gemeente de financiële middelen heeft haar zeer forse planschadeclaim te vergoeden.
    13.1.  Gelet op artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Bro moet de raad inzicht bieden in de uitvoerbaarheid van het plan, waaronder de financiële uitvoerbaarheid. Daarbij kunnen eventueel te betalen tegemoetkomingen in planschade een rol spelen. In hoofdstuk 5 van de plantoelichting is ingegaan op de economische uitvoerbaarheid. Daarin staat onder andere dat de herziening geen ontwikkelingen mogelijk maakt en dat het plan daarmee uitvoerbaar wordt geacht. Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft de raad zijn besluit nader gemotiveerd en is er daarbij van uitgegaan dat het plan voorziet in een beperking van de gebruiksmogelijkheden op het perceel van Tiberius Vastgoed. De raad heeft door Thorbecke op 16 augustus 2021 een planschaderisicoanalyse laten opstellen en die betrokken in zijn afweging. Verder heeft de raad naar voren gebracht dat Tiberius Vastgoed bij de raadsvergadering over de nadere motivering van het plan gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om in te spreken en dat zij toen de financiële gevolgen van het plan voor haar percelen, die volgens haar groot zijn, onder de aandacht heeft gebracht van de raadsleden. Dit heeft Tiberius Vastgoed niet weersproken. De raad stelt dat hij de financiële uitvoerbaarheid van het plan onder ogen heeft gezien en daarin geen reden heeft gezien voor een andersluidend besluit. De Afdeling ziet in wat Tiberius Vastgoed heeft aangevoerd geen aanleiding om aan te nemen dat de gemeente Rijswijk financieel niet in staat zou zijn eventuele tegemoetkomingen in planschade te kunnen dragen. Er is geen grond voor de verwachting dat een eventuele planschadeclaim aan de financiële uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. In wat Tiberius Vastgoed heeft aangevoerd ziet de Afdeling, gelet op het voorgaande, ook geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Bro is vastgesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie nadere motivering en bestreden besluit
    14.     De zienswijze over de nadere motivering treft geen doel. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat niet is voldaan aan de opdracht die de Afdeling de raad in de tussenuitspraak heeft gegeven.
    15.     Dit betekent dat aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het besluit van 24 september 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hoornwijck-Broekpolder, eerste herziening", voor zover dit wordt vernietigd, in stand te laten.
    Proceskosten
    16.     De raad moet de proceskosten van Tiberius Vastgoed vergoeden. Als het gaat om de gestelde reiskosten voor het bijwonen van de zitting op 16 juni 2022 is de Afdeling van oordeel dat de door Tiberius Vastgoed aangevoerde omstandigheid dat "er geen trein in de directe omgeving van Lieshout is" niet betekent dat het onvoldoende mogelijk was om van het openbaar vervoer gebruik te maken. De vergoeding voor reiskosten is daarom vastgesteld op basis van reizen met het openbaar vervoer.
    Voor zover Tiberius Vastgoed vraagt om vergoeding van de kosten voor de door haar ingebrachte deskundigenrapporten die in haar opdracht zijn uitgebracht door Ecorys en Seinpost is van belang dat die rapporten zijn opgesteld en overgelegd na de tussenuitspraak. De Afdeling ziet blijkens de voorgaande overwegingen geen grond voor het oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand kunnen worden gelaten. De Afdeling ziet daarom reden om de gevraagde deskundigenkosten niet in de proceskostenveroordeling te betrekken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Rijswijk van 24 september 2019 waarbij het bestemmingsplan "Hoornwijck-Broekpolder, eerste herziening" is vastgesteld, voor zover in de Staat van bedrijfsactiviteiten zoals opgenomen in bijlage 1 bij de planregels de categorie "Detailhandel en reparatie ten behoeve van particulieren" geheel is geschrapt voor het perceel aan de Madame Curielaan 1, 1a, 1b, 1c, 1d en Einsteinlaan 3 en 3a te Rijswijk;
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 24 september 2019, voor zover vernietigd, in stand blijven;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Rijswijk tot vergoeding van bij Tiberius Vastgoed B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.707,28 waarvan € 2.656,50 is toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Rijswijk aan Tiberius Vastgoed B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    w.g. Alderlieste
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2022
    590