ECLI:NL:RVS:2022:2550, Raad van State, 31-08-2022, 202106597/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 oktober 2017 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland besloten op een verzoek van [appellant] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. Op 8 september 2016 heeft een aantal provincies, waaronder de provincie Gelderland, gezamenlijk conservatoir beslag laten leggen op archeologische vondsten van Archeodienst. Deze vondsten had Archeodienst onder zich in verband met een twaalftal door haar uitgevoerde projecten. Omdat opdrachtgevers nalieten voor de archeologische onderzoeken of de verplichte uitwerking daarvan te betalen, had Archeodienst aangekondigd deze vondsten te zullen veilen. De provincies, die niet de opdrachtgevers waren maar wel op grond van de Erfgoedwet eigenaar waren geworden van de vondsten, hebben dit onder meer met de beslaglegging weten te voorkomen. [appellant], die directeur was van Archeodienst, heeft op 15 februari 2017 met een beroep op de Wob aan het college verzocht om openbaarmaking van alle correspondentie en documenten.

202106597/1/A3.
    Datum uitspraak: 31 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 augustus 2021 in zaak nr. 17/6785 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 oktober 2017 heeft het college besloten op een verzoek van [appellant] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob).
    Tegen dit besluit heeft [appellant] rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bij de rechtbank ingesteld. Het college heeft hiermee ingestemd.
    Bij uitspraak van 3 augustus 2021 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] gegrond verklaard, het besluit van 31 oktober 2017 vernietigd voor zover is besloten tot het geheel weigeren van openbaarmaking van documenten en het weigeren van openbaarmaking van de organisatienamen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingegeven.
    [appellant] heeft toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend.
    Bij besluit van 25 januari 2022 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw besloten op het verzoek van [appellant].
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2022, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. E. van der Mijden en M. Buunk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 8 september 2016 heeft een aantal provincies, waaronder de provincie Gelderland, gezamenlijk conservatoir beslag laten leggen op archeologische vondsten van Archeodienst. Deze vondsten had Archeodienst onder zich in verband met een twaalftal door haar uitgevoerde projecten. Omdat opdrachtgevers nalieten voor de archeologische onderzoeken of de verplichte uitwerking daarvan te betalen, had Archeodienst aangekondigd deze vondsten te zullen veilen. De provincies, die niet de opdrachtgevers waren maar wel op grond van de Erfgoedwet eigenaar waren geworden van de vondsten, hebben dit onder meer met de beslaglegging weten te voorkomen. [appellant], die directeur was van Archeodienst, heeft op 15 februari 2017 met een beroep op de Wob aan het college verzocht om openbaarmaking van alle correspondentie en documenten over deze beslaglegging en het voor- en na-traject daarvan. Hieronder verstaat [appellant] onder andere: de uren- en kostenverantwoordingen van de medewerkers die aan het dossier hebben gewerkt, brieven, e-mails, telefoonverslagen, memo’s, financiële stukken, adviezen en besluiten binnen de provincie en tussen de provincie en andere betrokkenen. Onder betrokkenen vallen volgens hem onder meer adviseurs en vertegenwoordigers van de provincie Gelderland, andere provincies, de betreffende gemeenten, de betreffende gemeentelijke en regionale archeologische diensten en de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (RCE).
    2.       Bij besluit van 31 oktober 2017 heeft het college op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob een aantal documenten niet openbaar gemaakt omdat deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Ook heeft het college delen van  documenten niet openbaar gemaakt op die grond. Verder zijn de persoonlijke contactgegevens van de betrokken medewerkers onleesbaar gemaakt, net als delen die geen betrekking hebben op het onderwerp van het verzoek. Het college heeft, gelet op artikel 29 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, geen concepten en definitieve versies van het verzoekschrift voor het beslagverlof en de dagvaarding in kort geding verstrekt.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de afstemming tussen de provincie Gelderland en de andere betrokken provincies, gemeenten, de RCE en de advocaat, intern beraad is binnen een kring van bestuursorganen in het kader van een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid, te weten het behoud van archeologisch erfgoed. Het college heeft volgens de rechtbank echter onvoldoende gemotiveerd waarom de openbaarmaking van een aantal documenten geheel is geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Uit deze documenten blijkt niet dat deze geheel uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaan. Het college heeft volgens de rechtbank verder ten onrechte geweigerd documenten openbaar te maken op de grond dat deze geen relevante informatie bevatten, omdat de Wob niet in deze weigeringsgrond voorziet. Ook heeft het college ten onrechte geweigerd om de organisatienamen openbaar te maken.
    Hoger beroep
    Is de correspondentie opgesteld ten behoeve van intern beraad?
    4.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de correspondentie tussen de verschillende provincies, gemeenten, de RCE en de huisadvocaat, is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Om van intern beraad te kunnen spreken moet sprake zijn van een kring van bestuursorganen die een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor één bestuurlijke aangelegenheid hebben. Volgens [appellant] gaat het hier niet over één, maar om twaalf verschillende bestuurlijke aangelegenheden. Het gaat namelijk om twaalf verschillende projecten die niets met elkaar te maken hebben. De provincie Gelderland heeft geen gezamenlijke verantwoordelijkheid met de andere provincies voor deze twaalf projecten. Dit blijkt ook uit het feit dat verschillende provincies verschillende oplossingen gekozen hebben. Gelderland heeft alleen de verantwoordelijkheid voor de projecten in haar eigen provincie. Gelderland heeft volgens [appellant] ook geen gezamenlijke verantwoordelijkheid met de andere instanties, omdat zij elk hun eigen taken hebben.
    Verder valt de correspondentie van de provincie Gelderland met haar advocaat volgens [appellant] wel, maar de correspondentie tussen deze advocaat en de andere provincies en instanties niet onder intern beraad.
    Omdat de correspondentie niet is opgesteld ten behoeve van intern beraad, hadden de persoonlijke beleidsopvattingen en feitelijke gegevens die zodanig met persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven niet weggelakt mogen worden, aldus [appellant].
    Oordeel
    4.1.    Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder intern beraad valt ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, het beraad binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van externe derden, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend.
    De Afdeling heeft verder in die uitspraak overwogen dat zij van oordeel is dat aan een beraad het interne karakter ontvalt, indien daarbij een externe derde is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt mede ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad. Documenten van externe derden, zoals bedoeld in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen slechts onder intern beraad vallen in het geval dat de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid.
    4.2.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door het college overgelegde vertrouwelijke stukken.
    4.3.    Ten aanzien van de emailcorrespondentie van de provincie Gelderland met andere provincies, een aantal gemeenten en de RCE wordt het volgende overwogen. Uit het dossier blijkt dat een aantal gemeenten en provincies, waaronder Gelderland, in augustus 2016 brieven hebben gekregen van Archeodienst waarin werd aangekondigd dat archeologische vondsten van projecten die niet of slechts gedeeltelijk waren betaald zouden worden verkocht. De onverkochte vondsten zouden worden vernietigd. De geadresseerden werd de mogelijkheid geboden financieel bij te dragen aan de kosten van de nog niet afgeronde onderzoeken, om daarmee de veiling of vernietiging van de vondsten te voorkomen. De betrokken provincies, waaronder Gelderland, hebben naar aanleiding van deze brieven met elkaar, met de betrokken gemeenten en met de RCE via de email gecorrespondeerd. Op advies van de RCE en een advocaat heeft een aantal provincies, waaronder Gelderland, besloten om juridische stappen tegen Archeodienst te ondernemen. Uit de inhoud van de emails maakt de Afdeling op dat deze zijn opgesteld met de bedoeling om deze te gebruiken binnen de overheid. Met de emails is beoogd om in vertrouwelijke sfeer van gedachten te wisselen, onderling handelen af te stemmen en afspraken te maken over de wijze waarop, eventueel gezamenlijk, gereageerd kan worden op de brief van Archeodienst.
    4.4.    Anders dan [appellant] betoogt, gaat het hier niet om twaalf verschillende bestuurlijke aangelegenheden. De bestuurlijke aangelegenheid is  de door Archeodienst aan de betrokken provincies en gemeenten aangekondigde verkoop en vernietiging van de archeologische vondsten en niet, zoals [appellant] meent, de twaalf verschillende projecten waaruit deze vondsten afkomstig zijn.
    Verder kan het betoog van [appellant], dat er geen sprake is van intern beraad omdat de provincies, gemeenten en de RCE geen gezamenlijke verantwoordelijkheid hebben, niet worden gevolgd. In dit geval gaat het om een gezamenlijk belang van de provincies en gemeenten om onderling handelen af te stemmen en afspraken te maken over de wijze waarop gereageerd kan worden op de aangekondigde verkoop en vernietiging van de archeologische vondsten. Dat elke provincie verantwoordelijk is voor de projecten in de eigen provincie en daarnaast dus ook een eigen belang heeft, staat niet in de weg aan het interne karakter van dit beraad. De RCE heeft in dit geval uitsluitend in het belang van de provincies geadviseerd en heeft geen ander belang dan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven.
    4.5.    Het betoog van [appellant] dat de emailcorrespondentie tussen de advocaat en de andere provincies dan Gelderland niet is opgesteld ten behoeve van intern beraad, kan niet worden gevolgd. Zoals hiervoor is overwogen, kunnen ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad. Hierbij is het oogmerk waarmee zij zijn opgemaakt bepalend. Het gaat hier om uitwisseling van informatie tussen de advocaat en een aantal provincies, teneinde deze provincies in de gelegenheid te stellen een standpunt in te nemen over de bestuurlijke aangelegenheid, in dit geval het voorkomen van de aangekondigde verkoop van de vondsten. Een advies van een advocaat over mogelijke procedures en de daarin in te nemen standpunten, zoals hier aan de orde, is naar zijn aard bestemd voor intern beraad. De advocaat is een externe derde die uitsluitend adviseert in het belang van de provincies en die geen ander belang heeft dan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven.
    4.6.    Het betoog van [appellant] dat de persoonlijke beleidsopvattingen en de feitelijke gegevens die zodanig met persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven ten onrechte zijn weggelakt omdat de correspondentie niet is opgesteld ten behoeve van intern beraad, faalt daarom.
    Heeft de rechtbank alle documenten beoordeeld?
    5.       Voorts voert [appellant] aan dat de rechtbank niet bij alle documenten heeft beoordeeld of uitsluitend de persoonlijke beleidsopvattingen zijn weggelakt, behalve bij de documenten die opvielen door een gele markering.
    5.1.    Na raadpleging van de documenten waarvan het college de openbaarmaking geheel of gedeeltelijk heeft geweigerd, stelt de Afdeling vast dat al deze documenten gele markeringen bevatten. Het betoog van
    [appellant] biedt daarom geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet alle documenten heeft beoordeeld.
    5.2.    Het betoog slaagt niet.
    Duur van de procedure
    6.       [appellant] klaagt over de lange duur van de procedure en heeft in dat verband gesteld dat de rechtbank maar liefst 3 jaar en 8,5 maand nodig had om tot een oordeel te komen.
    6.1.    Met toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb moet deze klacht zo worden opgevat dat [appellant] betoogt dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, is geschonden. Deze klacht moet verder zo worden opgevat dat [appellant] de Afdeling verzoekt om vergoeding van de door deze beweerdelijke schending geleden schade.
    6.2.    De Afdeling zal in een afzonderlijke uitspraak oordelen over het verzoek van [appellant] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, waartoe de Afdeling het onderzoek zal heropenen. Aan deze zaak is het nr. 202205096/1/A3 toegekend.
    Besluit van 25 januari 2022
    7.       Bij besluit van 25 januari 2022 heeft het college, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, een nieuw besluit op bezwaar genomen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Bij dit besluit heeft het college de documenten waarvan de openbaarmaking eerst geheel is geweigerd opnieuw beoordeeld en delen ervan alsnog openbaar gemaakt, met uitzondering van de persoonlijke beleidsopvattingen. Ook heeft het college alsnog de organisatienamen openbaar gemaakt.
    7.1.    Omdat [appellant] desgevraagd geen nadere gronden tegen dit besluit heeft ingediend, is het beroep daartegen ongegrond.
    Slotoverwegingen
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    9.       Het beroep tegen het besluit van het college van 25 januari 2022 is ongegrond.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 25 januari 2022 ongegrond;
    III.      bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder zaak nr. 202205096/1/A3 ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevorderde schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Larsson-van Reijsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2022
    978