ECLI:NL:RVS:2021:1742, Raad van State, 04-08-2021, 202003704/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 31 december 2018 heeft de burgemeester van Noordwijk bij ’t Zeepaardje dwangsommen van € 2.500,00 en € 5.000,00 ingevorderd wegens het verstrekken van alcoholhoudende drank aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt. ’t Zeepaardje exploiteert een horecabedrijf op De Grent in Noordwijk. Nadat in het verleden is geconstateerd dat in het horecabedrijf alcohol werd verstrekt aan minderjarigen, heeft de burgemeester aan haar op 6 maart 2018 een last onder dwangsom opgelegd. Deze houdt in dat als nogmaals geconstateerd wordt dat in ’t Zeepaardje alcohol werd verstrekt aan minderjarigen, een dwangsom wordt verbeurd. De last onder dwangsom is beperkt tot vijf overtredingen, waarbij de dwangsom oploopt per overtreding. Op 21 juli 2018 en op 29 juli 2018 is geconstateerd dat alcohol aan minderjarigen werd verstrekt, waarna twee invorderingsbeschikkingen zijn genomen. Hiertegen heeft ’t Zeepaardje geen rechtsmiddelen ingesteld.

202003704/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    't Zeepaardje B.V., gevestigd te Noordwijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 mei 2020 in zaak nr. 19/4350 in het geding tussen:
    't Zeepaardje
    en
    de burgemeester van Noordwijk.
    Procesverloop
    Bij onderscheiden besluiten van 31 december 2018 heeft de burgemeester bij ’t Zeepaardje dwangsommen van € 2.500,00 en € 5.000,00 ingevorderd wegens het verstrekken van alcoholhoudende drank aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt.
    Bij besluit van 27 mei 2019 heeft de burgemeester het door 't Zeepaardje tegen deze besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 mei 2020 heeft de rechtbank het door 't Zeepaardje daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 mei 2019 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft 't Zeepaardje hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    1.       ’t Zeepaardje exploiteert een horecabedrijf op De Grent in Noordwijk. Nadat in het verleden is geconstateerd dat in het horecabedrijf alcohol werd verstrekt aan minderjarigen, heeft de burgemeester aan haar op 6 maart 2018 een last onder dwangsom opgelegd. Deze houdt in dat als nogmaals geconstateerd wordt dat in ’t Zeepaardje alcohol werd verstrekt aan minderjarigen, een dwangsom wordt verbeurd. De last onder dwangsom is beperkt tot vijf overtredingen, waarbij de dwangsom oploopt per overtreding. Op 21 juli 2018 en op 29 juli 2018 is geconstateerd dat alcohol aan minderjarigen werd verstrekt, waarna twee invorderingsbeschikkingen zijn genomen. Hiertegen heeft ’t Zeepaardje geen rechtsmiddelen ingesteld. Om verdere overtredingen te voorkomen heeft ’t Zeepaardje toen besloten om geen minderjarigen meer binnen te laten in haar horecabedrijf.
    2.       Naar aanleiding van ongeregeldheden heeft de burgemeester met ingang van 1 november 2018 in het algemeen besloten dat minderjarigen de toegang moest worden ontzegd bij drie horecabedrijven op De Grent. Na een petitie heeft de burgemeester als proef besloten deze drie horecabedrijven de mogelijkheid te bieden een ontheffing aan te vragen waarmee op drie donderdagavonden in de kerstvakantie van 2018, te weten op 20 en 27 december 2018 en 3 januari 2019, minderjarigen mochten worden toegelaten in de drie horecabedrijven. ’t Zeepaardje besloot hiervan gebruik te maken. Op 20 en 27 december 2018 is vervolgens geconstateerd dat alcohol werd verstrekt aan minderjarigen in ’t Zeepaardje. De burgemeester heeft voor deze twee overtredingen dwangsommen ingevorderd, met een hoogte van € 2.500,00 voor de overtreding op 20 december 2018 en € 5.000,00 voor de overtreding op 27 december 2018. Dit zijn de besluiten van 31 december 2018.
    3.       ’t Zeepaardje heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. De commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) heeft geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren en de besluiten van 31 december 2018 te herroepen. Volgens de commissie is er sprake van bijzondere omstandigheden waardoor van invordering moest worden afgezien. Het geheel van omstandigheden rondom de gewijzigde minimumleeftijd voor drie avonden wijst op een door de gemeente georganiseerd initiatief, waarbij de indruk is gewekt dat het ging om een proef. De commissie acht het aannemelijk dat 't Zeepaardje in de veronderstelling kon zijn dat tijdens de avonden in december 2018 coulant met haar zou worden omgegaan indien, ondanks controle, het toelaten van minderjarigen ertoe zou leiden dat aan hen alcohol werd verstrekt.
    4.       De burgemeester heeft besloten om, in afwijking van het advies van de commissie, het bezwaar ongegrond te verklaren. Het verlenen van de ontheffing voor de drie avonden in de kerstvakantie betekent niet dat de regels met betrekking tot het verstrekken van alcohol niet meer golden. ’t Zeepaardje is zelf verantwoordelijk voor het naleven van deze regels. Ze had, voordat ze besloot om gebruik te maken van de mogelijkheid van het verkrijgen van een ontheffing, na moeten gaan of ze zou kunnen voorkomen dat aan minderjarigen alcohol zou worden verstrekt. Het verlenen van toestemming om minderjarigen toe te laten tot het horecabedrijf kan nooit mede inhouden dat coulant met overtredingen wordt omgegaan, zeker niet omdat duidelijk was dat de betreffende inrichtingen, dus ook 't Zeepaardje, extra maatregelen moesten nemen om overtredingen te voorkomen. Na de eerste avond heeft een gesprek plaatsgevonden tussen een ambtenaar en ’t Zeepaardje. Daarbij is niet aangegeven dat de verbeurde dwangsom zou worden ingevorderd. Deze informatie had ertoe kunnen leiden dat ’t Zeepaardje de andere twee avonden geen gebruik zou hebben gemaakt van de ontheffing en de vierde overtreding was voorkomen. Uit coulance heeft de burgemeester wel het besluit om de vierde verbeurde dwangsom in te vorderen, ingetrokken.
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester deugdelijk en voldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd waarom hij van het advies van de commissie is afgeweken. ’t Zeepaardje heeft niet aannemelijk gemaakt dat de burgemeester de indruk heeft gewekt dat hij een overtreding zou gedogen. De burgemeester had wel moeten overgaan tot het vergoeden van de proceskosten die ’t Zeepaardje heeft gemaakt in verband met de behandeling van het bezwaar, omdat het bezwaar hem tot een ander standpunt heeft gebracht, aldus de rechtbank.
    6.       ’t Zeepaardje betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er sprake is van bijzondere omstandigheden, waardoor de burgemeester niet over had mogen gaan tot het invorderen van de dwangsommen. De bijzondere omstandigheden zijn de omstandigheden zoals door de commissie genoemd. De rechtbank heeft onvoldoende gemotiveerd waarom de burgemeester, ondanks deze omstandigheden, over mocht gaan tot invordering van de dwangsommen. Ze had de rechtsgevolgen niet in stand moeten laten. Daardoor moet alsnog bij de volgende overtreding de hogere dwangsom betaald worden, aldus ’t Zeepaardje.
    7.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:797, dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat ’t Zeepaardje er niet op kon vertrouwen dat ze geen dwangsommen zou verbeuren als ze niet voldeed aan de last onder dwangsom. Ze heeft er zelf voor gekozen om een ontheffing aan te vragen voor het toelaten van minderjarigen, hoewel in het verleden in haar inrichting is gebleken dat het lastig is om te controleren of aan hen dan geen alcohol verstrekt wordt. De burgemeester heeft hier al meerdere malen handhavend tegen opgetreden. ’t Zeepaardje is weliswaar door de gemeente benaderd over de mogelijkheid om drie avonden minderjarigen toe te laten in het horecabedrijf, maar het had op haar weg gelegen om na te vragen bij de burgemeester hoe om zou worden gegaan met een mogelijke overtreding van de last onder dwangsom. Nu zij dat niet heeft gedaan, en ook niet door of namens de burgemeester is verklaard dat geen dwangsommen zouden worden verbeurd als alcohol aan minderjarigen zou worden verstrekt, is er geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van invordering had moeten worden afgezien.
    Anders dan ’t Zeepaardje veronderstelt, leidt de intrekking van de vierde invorderingsbeschikking ertoe dat de volgende keer dat ze niet voldoet aan de last onder dwangsom, weer de vierde dwangsom wordt verbeurd. Ze hoeft dan dus niet de vijfde, hogere, dwangsom te betalen. De rechtbank heeft terecht de rechtsgevolgen in stand gelaten.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    9.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Greben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2021
    851