ECLI:NL:RVS:2022:2174, Raad van State, 27-07-2022, 202005969/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 september 2020 heeft de raad van de gemeente Olst-Wijhe het bestemmingsplan "Olst, Fietstunnel Ter Stegestraat" vastgesteld.

202005969/1/R3.
    Datum uitspraak: 27 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Olst, gemeente Olst-Wijhe, en anderen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Olst-Wijhe,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 september 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Olst, Fietstunnel Ter Stegestraat" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en anderen en de raad hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 16 juni 2022, waar [appellant], [appellant A], [appellant B] en [appellant C] en de raad, vertegenwoordigd door M. Blind, L.G. van den Blink, F.P. Frederix en bijgestaan door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Deventer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Om de leefbaarheid en verkeersveiligheid in Olst te verbeteren en de verkeersdruk op de spoorwegovergang bij de Jan Hooglandstraat te verminderen, voorziet het bestemmingsplan volgens de plantoelichting in een fiets- en voetgangersverbinding onder het spoortracé Zwolle-Deventer ter hoogte van de Ter Stegestraat en Averbergen. Ten behoeve van de aanleg van de fiets- en voetgangersverbinding is ook de Jan Hooglandstraat heringericht. Er is onder meer een alternatief profiel aangebracht en een 30 km/u-regime ingesteld. De raad heeft op de zitting toegelicht dat de herinrichtingswerkzaamheden in de Jan Hooglandstraat inmiddels zijn voltooid.
    2.       [appellant] en anderen wonen aan de [vijf locaties] te Olst. Zij kunnen zich niet met het bestemmingsplan verenigen en hebben daarom beroep ingesteld.
    Indieners beroepschrift
    3.       [appellant] en anderen hebben in hun nadere stuk van 4 juni 2022 gesteld dat het beroep ook is ingediend namens [negen personen]. Op de zitting hebben [appellant] en anderen toegelicht dat deze personen moeten worden begrepen als steunbetuigers van het beroep en niet als mede-indieners van het beroepschrift. Dit betekent dat het beroep niet namens deze personen is ingediend.
    Procesbelang
    4.       De raad stelt dat [appellant] en anderen geen belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroep. Volgens de raad willen zij met hun beroep bereiken dat een zuidelijke randweg zal worden gerealiseerd. Een vernietiging van het bestemmingsplan brengt de zuidelijke randweg niet dichterbij. De daartegen bestaande bezwaren worden namelijk niet weggenomen met de vernietiging van het bestemmingsplan. Het is volgens de raad daarom de vraag of [appellant] en anderen hun doel kunnen bereiken door het instellen van beroep.
    4.1.    Procesbelang is het belang dat bij de uitkomst van een procedure moet bestaan. Daarbij gaat het erom of het doel dat [appellant] en anderen voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor hen van feitelijke betekenis is.
    4.2.    Op de zitting hebben [appellant] en anderen nader toegelicht wat zij willen bereiken met hun beroep tegen het bestemmingsplan. De Afdeling begrijpt hen zo dat [appellant] en anderen met hun beroep willen bewerkstelligen dat het bestemmingsplan dat voorziet in een fietstunnel, niet in stand blijft. Als het beroep van [appellant] en anderen zou slagen en het plan gebrekkig zou blijken, dan zou de raad opnieuw een afweging moeten maken. Dat zou kunnen resulteren in het besluit om het bestemmingsplan alsnog niet, of anders, vast te stellen. De Afdeling ziet dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat [appellant] en anderen geen belang meer hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroep.
    Het beroep
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Voorgeschiedenis
    6.       In maart 2009 is de "Verkeersvisie Olst-Wijhe" vastgesteld. Geadviseerd is een studie uit te voeren naar een noordelijke- of zuidelijke randweg en een tweede spoorwegovergang in Olst.      
    Goudappel Coffeng heeft op 29 november 2016 het rapport "Verkeersstudie Olst-Wijhe" opgesteld. In paragraaf 1.1 staat dat de ontsluiting van Olst is onderzocht, waarbij de huidige en toekomstige verkeerssituatie, de knelpunten op het gebied van bereikbaarheid, verkeersveiligheid en leefbaarheid, de effecten van een noordelijke en zuidelijke randweg en alternatieven voor dergelijke randwegen zijn bekeken.       In november 2016 is de ontwerp-structuurvisie "Olst-Wijhe" ter inzage gelegd. Daarin is de optie van een noordelijke randweg opgenomen. In de brief van 19 december 2016 heeft de provincie Overijssel aangegeven dat de noodzaak voor randwegen in Olst niet wordt aangetoond.
    Op 28 juni 2017 is door Goudappel en Coffeng het rapport "Verkeerssituatie Olst. Verdiepend en verbreed onderzoek" (hierna: het verdiepend verkeersonderzoek) opgesteld. In paragraaf 1.1 staat dat het ten opzichte van de Verkeersstudie Olst-Wijhe uit 2016 nodig was om een verdiepend onderzoek uit te voeren.
    Op 4 december 2017 is door de raad de "Structuurvisie Olst-Wijhe. Ruimte voor initiatief en innovatie" (hierna: de structuurvisie) vastgesteld. Daarin staat dat de visie van de gemeente op de verkeerssituatie en leefbaarheid in Olst is het scheiden en spreiden van het langzaam en gemotoriseerd verkeer over meerdere spoorkruisingen.
    Op 6 juli 2018 is verder door Goudappel en Coffeng het rapport "Uitwerking verkeersonderzoek Olst. Scheiden en spreiden" (hierna: het rapport "Scheiden en spreiden") opgesteld. In paragraaf 1.1 staat dat in de structuurvisie drie denkrichtingen zijn opgenomen, namelijk de inrichting van de Jan Hooglandstraat verbeteren, een tunnel voor langzaam verkeer ten zuiden van de Jan Hooglandstraat en het gebruiken van de bestaande beveiligde spoorkruising bij de Enkweg. Deze denkrichtingen zijn in het rapport "Scheiden en spreiden" uitgewerkt.
    Op 15 oktober 2018 heeft de raad besloten om, als invulling van het principe van scheiden en spreiden, onder meer in te stemmen met het herinrichten van de Jan Hooglandstraat en het realiseren van de fietstunnel in het plangebied. De raad heeft op 7 september 2020 het bestemmingsplan "Olst, Fietstunnel Ter Stegestraat" vastgesteld.
    Omvang geding
    7.       De Afdeling stelt vast dat een aantal bezwaren van [appellant] en anderen ziet op het door het college van burgemeester en wethouders van Olst-Wijhe (hierna: het college) genomen "Verkeersbesluit verkeersmaatregelen Aaldert Geertsstraat, Jan Hooglandstraat en Koekoeksweg te Olst" van 13 mei 2020, het door de raad vastgestelde bestemmingsplan "Olst, Abersonterrein" van 18 januari 2021 en de besluiten op de door hen gedane verzoeken op grond van de Wet openbaarheid bestuur. Ook richt de kritiek van [appellant] en anderen zich op de inhoud van de structuurvisie. De Afdeling stelt voorop dat de genoemde besluiten in deze procedure niet ter beoordeling voorliggen. In deze procedure wordt alleen de rechtmatigheid van het door de raad bij het besluit van 7 september 2020 vastgestelde bestemmingsplan "Olst, Fietstunnel Ter Stegestraat" beoordeeld. Dat betekent dat wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd over de genoemde besluiten in deze procedure over dit bestemmingsplan niet aan de orde kan komen.
    Kern beroep
    8.       [appellant] en anderen betogen hoofdzakelijk dat in de afgelopen jaren in Olst een verkeersonveilige situatie is ontstaan en de leefbaarheid is verslechterd. In dat verband wijzen zij onder meer op de vermenging van het vrachtverkeer met het fietsverkeer, de wegcapaciteiten van de bestaande wegen en de omstandigheid dat er in Olst één spoorwegovergang is. Met de fietstunnel zal geen duidelijke verbetering van de leefbaarheid en verkeersveiligheid in Olst optreden. [appellant] en anderen betogen daarnaast dat de procedure die heeft geleid tot het bestemmingsplan "Olst, Fietstunnel Ter Stegestraat" onzorgvuldig is verlopen.
    De Afdeling zal hierna eerst ingaan op de beroepsgronden die te maken hebben met de manier waarop het plan tot stand is gekomen. Daarna zal de kritiek op de gehanteerde verkeersonderzoeken en de in het plan gemaakte keuze voor een fietstunnel worden besproken.
    Intrekking
    9.       Op de zitting hebben [appellant] en anderen hun beroepsgronden over het effect van de realisatie van de fietstunnel voor de in het gebied voorkomende soorten (soortenbescherming) en stikstof in Natura 2000-gebieden (gebiedsbescherming) ingetrokken.
    Bestemmingsplanprocedure
    Participatieproces
    10.     Ten behoeve van de vaststelling van het bestemmingsplan zijn weliswaar begeleidingsgroepen vastgesteld, maar volgens [appellant] en anderen is ten onrechte geen sprake van een brede samenstelling van deze groepen. Er zaten geen verkeersdeskundigen in de begeleidingsgroepen en de direct omwonenden konden pas laat plaatsnemen in zo’n groep. Verschillende leden van de begeleidingsgroepen hebben zich bovendien teruggetrokken, omdat zij zich niet gehoord voelden. [appellant] en anderen wijzen er ook op dat niet op de argumenten van de stakeholders is gereageerd.
    10.1.  De Afdeling stelt voorop dat het participatieproces met begeleidingsgroepen ziet op de periode voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpplan. Dit maakt geen onderdeel uit van de in de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. De kritiek van [appellant] en anderen op de gang van zaken in de voorfase van de planvorming heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. De raad heeft overigens toegelicht dat vanaf 2017 een participatieproces met begeleidingsgroepen heeft plaatsgevonden, waaraan bewoners, ondernemers en andere betrokkenen deel namen.
    Het betoog slaagt niet.
    Zienswijze
    11.     [appellant] en anderen betogen dat in de "Nota zienswijzen Ontwerp bestemmingsplan Olst, Fietstunnel Ter Stegestraat" van 21 juli 2020 (hierna: de zienswijzennota) ten onrechte niet is ingegaan op hun zienswijze over de structuurvisie, de verkeersveiligheid, de leefbaarheid en de wijze van totstandkoming van het ontwerpplan.
    11.1.  De zienswijzen van [appellant] en anderen zijn door de raad samengevat en van commentaar voorzien in de zienswijzennota. Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
    Het betoog slaagt niet.
    Het informeren van raadsleden
    12.     [appellant] en anderen betogen dat - gelet op de door hen naar voren gebrachte twijfels over de correctheid en volledigheid van de verrichte onderzoeken - de raadsleden niet juist zijn geïnformeerd over het bestemmingsplan. De raadsleden konden daarom geen gedegen oordeel over het bestemmingsplan vormen.
    12.1.  De raad had, gelet op het voorstel van het college en de inhoud van het bestreden besluit, de beschikking over de op het plan betrekking hebbende relevante stukken. Het betoog dat de raadsleden niet juist zijn geïnformeerd over het bestemmingsplan volgt de Afdeling daarom niet.
    Het betoog slaagt niet.
    Communicatie beroepsprocedure
    13.     [appellant] en anderen betogen dat er niet volledig wordt gecommuniceerd over de behandeling van deze zaak door de Afdeling en de bijkomende risico’s voor de budgetten van de gemeente. Zij wijzen bijvoorbeeld op de nieuwsbrief "Olst in ontwikkeling" van 4 oktober 2022.
    13.1.  De door [appellant] en anderen genoemde mogelijke onregelmatigheid dateert, wat daar ook van zij, van na het nemen van het bestreden besluit en kan alleen al daarom de rechtmatigheid van dit besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan dus geen reden zijn voor de vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Totstandkoming onderzoeken
    14.     [appellant] en anderen betogen dat kan worden getwijfeld aan de onafhankelijkheid van Goudappel Coffeng. Volgens hen zijn door de gemeente de opdrachten één op één aan Goudappel Coffeng verleend en zijn geen offertes bij andere adviesbureaus opgevraagd. Ook kan worden getwijfeld aan de expertise van Goudappel Coffeng en Tauw, omdat Goudappel Coffeng geen expertise heeft in spoor gerelateerde infrastructuur en Tauw niet door ProRail is erkend. Bovendien zijn volgens [appellant] en anderen de door Goudappel Coffeng en Tauw gehanteerde uitgangspunten niet gevalideerd en zijn de conceptdocumenten en het commentaar daarop niet beschikbaar gesteld. Ook heeft nauwelijks overleg plaatsgevonden tussen de gemeente, de ingeschakelde adviesbureaus en externen.
    14.1.  Volgens paragraaf 2.1 van de plantoelichting heeft de raad zich bij de vaststelling van het plan gebaseerd op de verkeersstudie, het verdiepend verkeersonderzoek en het rapport "Scheiden en spreiden". Deze onderzoeken zijn opgesteld door Goudappel Coffeng. In het verdiepend verkeersonderzoek staat dat Tauw de omgevingseffecten van varianten 3 en 4 heeft beoordeeld en een kostenraming heeft opgesteld.
    14.2.  De enkele omstandigheid dat door de gemeente de opdrachten één op één aan Goudappel Coffeng zijn verleend en geen offertes bij andere adviesbureaus zijn opgevraagd, is geen reden om op voorhand eraan te twijfelen dat die rapporten niet objectief tot stand zijn gekomen. Het betoog dat kan worden getwijfeld aan de expertise van Goudappel Coffeng en Tauw, volgt de Afdeling ook niet. Dat Goudappel Coffeng en Tauw geen expertise zouden hebben ten aanzien van aan het spoor gerelateerde infrastructuur, betekent namelijk niet dat zij niet deskundig zijn voor het verrichten van de verkeerskundige onderzoeken, zoals hier aan de orde. De raad moet nagaan dat onderzoeken op zorgvuldige wijze hebben plaatsgevonden en heeft dat blijkens het bestreden besluit ook gedaan. Gelet hierop ziet de Afdeling in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad om die redenen niet van de genoemde onderzoeken heeft mogen uitgaan.
    Het betoog slaagt niet.
    15.     [appellant] en anderen stellen dat het aanbestedingstraject dat heeft geleid tot de vaststelling van de onderzoeken niet zorgvuldig is verlopen. Zo ontbreken opdrachten en offertes.
    15.1.  Of het aanbestedingstraject zorgvuldig is verlopen, heeft geen betekenis voor de vraag of de onderzoeken die ten grondslag zijn gelegd aan het vastgestelde bestemmingsplan zelf zorgvuldig tot stand zijn gekomen. Alleen al daarom kan het betoog dat het aanbestedingstraject onzorgvuldig is verlopen, niet slagen.
    Het verdiepend verkeersonderzoek
    Verkeerstellingen
    16.     Het verdiepend verkeersonderzoek is een verdieping op de "Verkeersstudie Olst-Wijhe" uit 2016. Volgens paragraaf 1.2 van het onderzoek bestaat deze verdieping uit drie onderdelen, namelijk 1) de verkeerstellingen en de aanpassing van het verkeersmodel, 2) de mogelijke varianten en 3) de beoordeling van deze varianten.
    17.     [appellant] en anderen betogen dat het verdiepend verkeersonderzoek niet representatief is, omdat de mechanische slangtellingen en visuele tellingen zijn verricht in de vakantieperiode. Als de mechanische slangtellingen buiten de vakantieperiode waren verricht, dan zou het aantal motorvoertuigen per etmaal (hierna: mvt/etmaal) bij de Jan Hooglandstraat uitkomen op 5621 in plaats van 5411. Gelet hierop zijn 421 motorvoertuigen niet meegenomen.
    [appellant] en anderen betogen daarnaast dat bij het kentekenonderzoek ten onrechte geen onderscheid is gemaakt tussen het vrachtverkeer dat in het centrum van Olst of op het bedrijventerrein De Meente moet zijn. Het kentekenonderzoek is volgens hen ook foutgevoelig, omdat korte tijdsintervallen zijn gehanteerd. Het verkeer dat voor de start van het tijdsinterval of na het eind van het tijdsinterval het gebied in- of uitging wordt gerapporteerd als herkomst- en bestemmingsverkeer, terwijl dit verkeer daadwerkelijk doorgaand verkeer zou kunnen zijn.
    17.1.  In paragraaf 2.1 van het verdiepend verkeersonderzoek staat dat een mechanische slangtelling, een visuele telling en een kentekenwaarneming zijn verricht om meer inzicht te krijgen in de feitelijke verkeersstromen in de huidige situatie.
    De mechanische slangtellingen zijn onder meer uitgevoerd om de representativiteit van de andere tellingen te beoordelen. De telslangen hebben op straat gelegen vanaf donderdag 13 tot en met zondag 30 april 2017. In verband met Pasen en Koningsdag betrof deze periode negen werkdagen. De visuele telling is verricht om een juist beeld van de verdeling van het verkeer te verkrijgen. Door middel van een 24 uur video-waarneming is het verkeer op de drukste dag van de mechanische slangtellingen - donderdag 13 april 2017 - geteld naar richting en voertuigtype. Het kentekenonderzoek is verricht om de routevorming door het gebied vast te leggen. Op die manier is het mogelijk de herkomst en bestemming van individuele ritten te bepalen. De kentekenwaarneming is uitgevoerd op een donderdag in de ochtend- en avondspits op tien locaties.
    17.2.  Over het betoog dat het mvt/etmaal bij de Jan Hooglandstraat zou uitkomen op 5621 in plaats van 5411 als de mechanische slangtellingen buiten de vakantieperiode waren verricht, overweegt de Afdeling dat de raad op de zitting heeft toegelicht dat met het verdiepend verkeersonderzoek is beoogd om te onderzoeken of het naar aanleiding van de verrichte verkeerstellingen ontstane beeld overeenkomt met het verkeersmodel 2015. In dat verband heeft de raad op de zitting toegelicht dat de door [appellant] en anderen bedoelde nauwkeurigheid in zoverre niet nodig is. Het betoog dat het verdiepend verkeersonderzoek niet representatief is, omdat de visuele tellingen in de vakantieperiode zijn verricht, volgt de Afdeling ook niet. De visuele tellingen zijn namelijk op de drukste dag van de mechanische slangtellingen verricht. De telslangen hebben bovendien langer op straat gelegen vanwege Pasen en Koningsdag.
    Dat ten aanzien van het kentekenonderzoek ten onrechte geen onderscheid is gemaakt tussen het vrachtverkeer dat in het centrum van Olst of op het bedrijventerrein De Meente moet zijn, overweegt de Afdeling als volgt. Uit het gestelde onder 17.1 volgt dat het met het kentekenonderzoek mogelijk is om de herkomst en bestemming van individuele ritten te bepalen. Zo kan een onderscheid worden gemaakt tussen bestemmingsverkeer en doorgaand verkeer. Hierover heeft de raad op de zitting toegelicht dat het vrachtverkeer dat in het centrum van Olst moet zijn en het vrachtverkeer dat op het bedrijventerrein De Meente moet zijn, in Olst blijft. Gelet hierop is geen sprake van doorgaand verkeer maar van bestemmingsverkeer. Er is daarom geen onderscheid gemaakt tussen het vrachtverkeer dat in het centrum van Olst moet zijn en het vrachtverkeer dat op het bedrijventerrein De Meente moet zijn. De Afdeling ziet in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding om aan de juistheid van deze toelichting van de raad te twijfelen.
    Voor zover [appellant] en anderen betogen dat bij het kentekenonderzoek korte tijdsintervallen zijn gehanteerd, merkt de Afdeling op dat het kentekenonderzoek is uitgevoerd op de drukste dag van de mechanische slangtellingen in de ochtend- en avondspits op tien locaties. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het verdiepend verkeersonderzoek in zoverre niet representatief is.
    17.3.  Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd, geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad zich om die redenen bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet op het verdiepend verkeersonderzoek heeft mogen baseren.
    Het betoog slaagt niet.
    Verkeersmodel
    18.     [appellant] en anderen betogen dat de verwachte intensiteit op de Jan Hooglandstraat zal uitkomen op ongeveer 7.500 mvt/etmaal vanwege de verplaatsing van het scholencluster en de ontwikkeling van het Abersonterrein, als de getallen uit het verdiepend verkeersonderzoek en het rapport "Scheiden en spreiden" worden gecombineerd. Hiermee is ten onrechte geen rekening gehouden in het verkeersmodel. Dit klemt volgens hen te meer, omdat de verhouding tussen wegcapaciteit en verkeersintensiteit (hierna: I/C verhouding) boven de 1,0 ligt en zal uitkomen op 1,9 vanwege de verplaatsing van het scholencluster en de ontwikkeling van het Abersonterrein. Een verantwoorde I/C verhouding is echter 0,7.
    18.1.  De Afdeling stelt vast dat het ontwerpplan "Kindcentrum Olst" en het bestemmingsplan "Olst, Abersonterrein" dateren van na het bestreden besluit. Dit betekent dat de verkeersgevolgen van de verplaatsing van het scholencluster en de ontwikkeling van het Abersonterrein niet in het verkeersmodel hoefden te worden betrokken. Alleen al daarom kan het betoog dat in het verkeersmodel ten onrechte geen rekening is gehouden met de verplaatsing van het scholencluster en de ontwikkeling van het Abersonterrein niet slagen.
    Varianten
    19.     In paragraaf 3 van het verdiepend verkeersonderzoek is vermeld dat de mobiliteitsladder uit de Omgevingsvisie Overijssel (hierna: de omgevingsvisie) is afgelopen. Dit is een systematiek om verschillende oplossingen voor een verkeersprobleem te onderzoeken. Uiteindelijk heeft dit geresulteerd in vier varianten, namelijk:
    - het verplaatsen van de bedrijven aan de Industrieweg (variant 1);
    - het verbeteren van de Jan Hooglandstraat met een fietstunnel (variant 2);
    - het realiseren van een zuidelijke randweg (variant 3);
    - het realiseren van een noordelijke randweg (variant 4).        
    Door middel van een multicriteria-analyse is in paragraaf 5 van het verdiepend verkeersonderzoek de keuze gemaakt voor een voorkeursvariant.
    - Multicriteria-analyse
    20.     [appellant] en anderen betogen dat onduidelijk is hoe de multicriteria-analyse tot stand is gekomen, op basis waarvan de toegepaste criteria zijn gekozen en waarom geen wegingsfactoren zijn toegepast. Ook hadden de waarderingen in de multicriteria-analyse kwantitatief moeten worden onderbouwd.
    20.1.  Uit paragraaf 4.1 van het verdiepend verkeersonderzoek volgt dat is bekeken in hoeverre de verschillende varianten bijdragen aan het oplossen van de in hoofdstuk 2 beschreven knelpunten. Omdat zowel variant 3 als 4 het aanleggen van nieuwe infrastructuur betekent, moet volgens paragraaf 4.2 van het verdiepend verkeersonderzoek ook worden gekeken naar de effecten op bodem, water, landschap, cultuurhistorie, archeologie en ecologie. Dit onderzoek is uitgevoerd door Tauw. In paragraaf 4.3 van het verdiepend verkeersonderzoek is ook ingegaan op de kosten van de vier varianten.
    In tabel 5.1 zijn de scores van de varianten op alle aspecten samengevat, waarbij een onderscheid is gemaakt tussen positief (+), neutraal (0) en negatief (-) ten opzichte van de huidige situatie. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een voorkeursvariant. Uit paragraaf 1.2 van het verdiepend verkeersonderzoek kan worden afgeleid dat dit de multicriteria-analyse betreft.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat duidelijk is hoe de multicriteria tot stand zijn gekomen en op basis waarvan die criteria zijn gekozen. De Afdeling ziet in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd, geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de multicriteria-analyse geen representatief beeld geeft voor een vergelijking van de gevolgen van de verschillende varianten.
    Het betoog slaagt niet.
    - Uitgangspunten variant 3
    21.     [appellant] en anderen betogen dat bij het bepalen van de effecten van variant 3 in het verdiepend verkeersonderzoek onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd. Zij voeren daarover aan dat in het verdiepend verkeersonderzoek ten onrechte geen rekening is gehouden met het herinrichten van de Jan Hooglandstraat en het verlagen van de maximumsnelheid in deze straat. Ook is geen rekening gehouden met een aansluiting op de Industrieweg en het afsluiten van Olst voor vrachtverkeer. Bovendien wordt volgens [appellant] en anderen in het verdiepend verkeersonderzoek ten onrechte de suggestie gewekt dat de afsluiting van de spoorwegovergang voor vrachtverkeer nodig is om het gebruik van de zuidelijke randweg te bevorderen.
    Daarnaast voeren [appellant] en anderen aan dat bij het bepalen van de effecten van variant 3 in de autonome situatie rekening is gehouden met een toename van het aantal motorvoertuigen, terwijl onduidelijk is wat het aandeel van het vrachtverkeer is.
    21.1.  Volgens paragraaf 3.2.3 van het verdiepend verkeersonderzoek is variant 3 een oplossing waarbij wordt uitgegaan van het aanleggen van nieuwe infrastructuur, namelijk een zuidelijke randweg. De zuidelijke randweg zou op de Rijksstraatweg aansluiten via de Kneu en dan onder het spoor door uitkomen bij het kruispunt van de Koekoeksweg met de Diepenveenseweg. Een directe zuidelijke ontsluiting voor de Industrieweg is ook onderdeel van deze variant. In paragraaf 4.1 van het verdiepend verkeersonderzoek is vervolgens ingegaan op het probleemoplossend vermogen van onder meer variant 3. Het effect van variant 3 is doorgerekend met het verkeersmodel. In paragrafen 4.2 en 4.3 van het verdiepend verkeersonderzoek zijn tot slot de effecten op de omgeving en de kosten bekeken.
    21.2.  Bij variant 3 is weliswaar geen rekening gehouden met het herinrichten van de Jan Hooglandstraat en het verlagen van de maximumsnelheid in deze straat, maar dat betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat het verdiepend verkeersonderzoek in zoverre niet representatief is. Deze maatregelen zijn namelijk een onderdeel van variant 2, zodat daarmee geen rekening hoefde te worden gehouden bij variant 3. Het betoog dat bij het bepalen van het effect van variant 3 geen rekening is gehouden met een aansluiting op de Industrieweg, volgt de Afdeling ook niet. Uit het gestelde onder 21.1 volgt dat een direct zuidelijke ontsluiting voor de Industrieweg onderdeel is van variant 3. In tabel 4.2 van het verdiepend verkeersonderzoek is bijvoorbeeld de "nieuwe verbinding" bekeken.
    Over het betoog dat bij het bepalen van het effect van variant 3 geen rekening is gehouden met het afsluiten van Olst voor vrachtverkeer, merkt de Afdeling op dat in paragraaf 4.1.3 van het verdiepend verkeersonderzoek is vermeld dat het door de realisatie van variant 3 mogelijk is om een verbod in te stellen voor doorgaand vrachtverkeer door het centrum van Olst. Als locatie zou kunnen worden gekozen voor de spoorwegovergang. Dit betekent dat het afsluiten van Olst voor doorgaand verkeer in zoverre geen onderdeel is van variant 3, zodat hiermee geen rekening hoefde te worden gehouden. Anders dan [appellant] en anderen betogen, wordt in paragraaf 4.1.3 van het verdiepend verkeersonderzoek naar het oordeel van de Afdeling niet de suggestie gewekt dat de afsluiting van de spoorwegovergang noodzakelijk is om het gebruik van de randweg te bevorderen.
    Voor zover [appellant] en anderen betogen dat uit het verdiepend verkeersonderzoek niet volgt wat het aandeel van vrachtverkeer is bij variant 3, overweegt de Afdeling dat uit het gestelde onder 21.1 volgt dat het effect van deze variant is doorgerekend met het verkeersmodel. De uitgangspunten van het verkeersmodel staan in paragraaf 2.2 van het verdiepend verkeersonderzoek. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen auto- en vrachtverkeer. Bovendien volgt uit paragraaf 2.3.3 van het verdiepend verkeersonderzoek dat een visuele telling de meest betrouwbare methode is om inzicht te krijgen in het aantal vrachtauto’s.
    21.3.  Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad zich om die redenen bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet op het verdiepend verkeersonderzoek heeft mogen baseren.
    Het betoog slaagt niet.
    - Effecten van variant 2
    22.     [appellant] en anderen wijzen erop dat over de effecten van variant 2 in het verdiepend verkeersonderzoek staat dat het vrachtverkeer niet zal afnemen, maar over infrastructuur zal rijden die meer geschikt is voor het type verkeer. Volgens hen is ten onrechte niet aangetoond waarom de infrastructuur meer geschikt is voor dit type verkeer.
    22.1.  Volgens paragraaf 3.2.2 van het verdiepend verkeersonderzoek bestaat variant 2 uit twee onderdelen, namelijk het verbeteren van de Jan Hooglandstraat en het realiseren van een onderdoorgang voor langzaam verkeer onder het spoor. In paragraaf 4.1 van het verdiepend verkeersonderzoek is ingegaan op het probleemoplossend vermogen van onder meer variant 2. In paragraaf 4.1.2 van het verdiepend verkeersonderzoek is vermeld dat het vrachtverkeer niet afneemt maar over infrastructuur zal rijden die meer geschikt is voor het type verkeer.
    22.2.  Voor zover [appellant] en anderen betogen dat niet is aangetoond waarom de infrastructuur meer geschikt is voor het vrachtverkeer, merkt de Afdeling op dat uit paragraaf 4.1.2 van het verdiepend verkeersonderzoek volgt dat het Duurzaam Veilig inrichten van de Jan Hooglandstraat inhoudt de realisatie van fietspaden, het verlagen van de snelheid of het creëren van brede fietsstroken. Uit deze paragraaf kan worden afgeleid dat deze gewijzigde inrichting geschikter is voor de betrokken typen verkeer en de aanwezige verkeersintensiteiten.
    22.3.  Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad zich om die redenen bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet op het verdiepend verkeersonderzoek heeft mogen baseren.
    Het betoog slaagt niet.
    Fietstunnel
    23.     [appellant] en anderen betogen dat de fietstunnel geen duidelijke verbetering van de leefbaarheid en verkeersveiligheid in Olst oplevert. De oorzaken die worden benoemd in de "Verkeersvisie Olst-Wijhe" van maart 2009, de "Verkeersvisie Olst-Wijhe" uit 2016 en het verdiepend verkeersonderzoek worden namelijk niet weggenomen. Er zal ook geen sprake zijn van een afname van gemotoriseerd verkeer. Daarnaast betogen [appellant] en anderen dat het gebruik van de fietstunnel erg laag zal zijn. Uit het rapport "Scheiden en spreiden" volgt namelijk dat ongeveer 17% van de fietsers zal kiezen voor de fietstunnel in plaats van de Jan Hooglandstraat. Dit percentage zal nog lager worden, omdat de fietsers ook gebruik zullen maken van de nieuwe calamiteitenroute. De omstandigheid dat het scholencluster ervoor zal zorgen dat de leerlingen die op de fiets komen de fietstunnel zullen gebruiken, maakt dit volgens [appellant] en anderen niet anders, omdat fietsers doorgaans de kortste route kiezen. Bovendien zal een smalle, donkere, oncomfortabele en steile tunnel worden gerealiseerd, waardoor het gebruik van de fietstunnel niet zal worden bevorderd.
    [appellant] en anderen wijzen er verder op dat het maatschappelijk draagvlak voor de beoogde fietstunnel ontbreekt. Er zijn 433 zienswijzen naar voren gebracht. De raad kon om die reden niet uit de overleggen met de begeleidingsgroepen afleiden dat er voldoende draagvlak bestond.
    23.1.  Uit het verweerschrift van de raad volgt dat een belangenafweging is gemaakt op basis van de in het verdiepend verkeersonderzoek genoemde sterke en zwakke punten van de vier bekeken varianten ten aanzien van het probleemoplossend vermogen, dat wil zeggen de mate waarin de varianten bijdragen aan het oplossen van de in hoofdstuk 2 beschreven knelpunten, de effecten voor de omgeving en de kosten. Dit heeft geresulteerd in een voorkeursvariant, namelijk het zoveel mogelijk scheiden van langzaam verkeer van het gemotoriseerde verkeer en het spreiden van langzaam verkeer over meerdere spoorkruisingen. Deze variant is nader uitgewerkt en heeft vervolgens zijn beslag gekregen in het bestreden plan, dus in de concrete keuze voor een fietstunnel - een fiets- en voetgangersverbinding onder het spoortracé -, en in de besluitvorming over de herinrichting van de Jan Hooglandstraat. Hoewel hiermee niet alle door [appellant] en anderen genoemde oorzaken van de verkeersproblematiek in Olst worden weggenomen, zal volgens de raad de veiligheid voor met name het langzaam verkeer door de fietstunnel sterk verbeteren, zoals ook blijkt uit het verdiepend verkeersonderzoek. De raad heeft verder in zijn verweerschrift toegelicht dat het berekende toekomstige gebruik van de fietstunnel geen reden is om niet in te willen stemmen met de realisatie van de tunnel. Dat is te meer zo, omdat door de realisatie van de fietstunnel de veiligheid voor in het bijzonder het fietsverkeer in Olst zal verbeteren. Dat is voor de raad een belangrijk argument om de fietstunnel te willen realiseren. In de zienswijzennota is verder beschreven dat door het verplaatsen van het scholencluster het gebruik van de fietstunnel zal toenemen. Voor zover het gaat om de concrete inrichting en vormgeving van de fietstunnel betreft dit een uitvoeringsaspect dat bij de beoordeling van het bestemmingsplan geen rol kan spelen.
    Over het betoog dat het maatschappelijk draagvlak voor de beoogde fietstunnel ontbreekt, overweegt de Afdeling dat het ontbreken van maatschappelijk draagvlak niet betekent dat een bestemmingsplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening (vergelijk de uitspraken van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209, en 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1702).
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad de gemaakte keuze voor de fietstunnel redelijkerwijs heeft mogen maken.
    Het betoog slaagt niet.     
    Mobiliteitsladder uit de omgevingsvisie
    24.     [appellant] en anderen betogen dat het bestemmingsplan niet in overeenstemming is met de mobiliteitsladder uit de omgevingsvisie, zoals die gold ten tijde van de vaststelling van het plan. Volgens hen wordt met de fietstunnel niet voldaan aan de uitgangspunten van deze ladder. Een zuidelijke randweg voldoet wél aan de uitgangspunten van de mobiliteitsladder. Dit wordt volgens [appellant] en anderen bevestigd in het verdiepend verkeersonderzoek.
    24.1.  De raad is bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet gebonden aan provinciaal beleid. Wel moet de raad bij de planvaststelling met provinciaal beleid rekening houden en dat in zijn belangenafweging betrekken.
    24.2.  In paragraaf 10.5.1.3 van de omgevingsvisie staat dat de mobiliteitsladder een systematiek is om verschillende oplossingen voor een verkeersprobleem te onderzoeken. De ladder kent zeven treden die staan voor zeven maatregelen die van invloed zijn op het verkeers- en vervoerssysteem, namelijk: (1) ruimtelijke ordening, (2) prijsbeleid, (3) optimalisatie van het openbaar vervoer, (4) mobiliteitsmangement, (5) beter benutten van bestaande infrastructuur, (6) aanpassing van bestaande infrastructuur en (7) nieuwe infrastructuur. Pas als de eerdere treden op de ladder zijn verkend en niet voldoende effect hebben, komen plannen voor de aanleg van nieuwe wegen in beeld, zo staat in de omgevingsvisie.
    24.3.  In paragraaf 3.1 van het verdiepend verkeersonderzoek is ingegaan op de treden van de mobiliteitsladder. Bekeken is of de maatregelen die horen bij de treden 1 tot en met 4 een bijdrage kunnen leveren aan het oplossen van het verkeersprobleem in Olst. Uit paragrafen 3.1 en 5 van het verdiepend verkeersonderzoek volgt dat dit niet het geval is. Vervolgens is ingegaan op de maatregelen die horen bij treden 5 en 6. Vermeld is dat het mogelijk is de fietspaden met elkaar te verbinden om daarmee de fietser een veiligere plaats te geven. Ook zou de Jan Hooglandstraat kunnen worden heringericht en een tunnel voor langzaam verkeer kunnen worden gerealiseerd. Dit is in het verdiepend verkeersonderzoek uitgewerkt in variant 2. Ook is ingegaan op de maatregelen die horen bij trede 7, namelijk de realisatie van een noordelijke en zuidelijke randweg. Dit is in het verdiepend verkeersonderzoek uitgewerkt in varianten 3 en 4.
    Omdat de fietstunnel een maatregel is die hoort bij trede 6, komen  maatregelen die horen bij trede 7 - zoals de realisatie van een zuidelijke randweg - niet in beeld. De raad heeft overigens op de zitting toegelicht dat de provincie Overijssel - gelet op de treden van de mobiliteitsladder uit de omgevingsvisie - niet zal instemmen met rondwegen die aansluiten op de provinciale weg.
    Gelet op het voorgaande heeft de raad rekening gehouden met de mobiliteitsladder in de omgevingsvisie en dat in zijn belangenafweging betrokken.
    Het betoog slaagt niet.
    Structuurvisie
    25.     Volgens [appellant] en anderen is het bestemmingsplan niet in overeenstemming met de structuurvisie. Hierover betogen zij dat in de structuurvisie staat dat de gekozen oplossing dient te leiden tot het verbeteren van de veiligheid en de leefbaarheid door het scheiden van langzaam verkeer van gemotoriseerd verkeer en het spreiden van langzaam verkeer over meerdere spoorkruisingen. Met de voorziene fietstunnel zal dit doel niet worden bereikt. De verkeersveiligheid en leefbaarheid zullen namelijk niet verbeteren en het gebruik van de fietstunnel zal zeer laag zijn.
    25.1.  Op pagina 43 van de structuurvisie staat:
    "BEREIKBAARHEID EN MOBILITEIT
    - Verbeteren van de veiligheid en de leefbaarheid door het scheiden van langzaam verkeer van gemotoriseerd verkeer en het spreiden van langzaam verkeer over meerdere spoorkruisingen. Uit te werken denkrichtingen daarbij zijn de inrichting van de Jan Hooglandstraat verbeteren; een tunnel voor langzaam verkeer ten zuiden van de Jan Hooglandstraat (bv. ter hoogte van het station) en het gebruiken van de bestaande beveiligde spoorkruising bij de Enkweg;"
    25.2.  Uit het gestelde onder 23.1 volgt dat de fietstunnel weliswaar niet alle door [appellant] en anderen genoemde oorzaken van de verkeersproblematiek in Olst zal weggenemen, maar dat betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat het plan is vastgesteld in strijd met de structuurvisie. In dat verband merkt de Afdeling op dat uit het gestelde onder 25.1 volgt dat het principe van scheiden en spreiden dient te worden uitgewerkt. Dat is gebeurd in het rapport "Scheiden en spreiden", waarbij ook is ingegaan op het potentiële gebruik van de ongelijkvloerse spoorkruisingen. Uit paragraaf 6 van het rapport "Scheiden en spreiden" volgt dat een spoorkruising bij de Ter Stegestraat de voorkeur verdient. Het bestemmingsplan dat voorziet in een fietstunnel ter hoogte van de Ter Stegestraat en de Averbergen, past hiermee bij het in de structuurvisie neergelegde principe van scheiden en spreiden.
    Het betoog slaagt niet.
    Alternatieven
    26.     [appellant] en anderen betogen dat in plaats van een fietstunnel had moeten worden gekozen voor het alternatief van een zuidelijke randweg, omdat daarmee de verkeersonveilige situatie in Olst zal worden opgelost en de leefbaarheid zal worden verbeterd. Een zuidelijke randweg zal bovendien een positieve impact hebben op het kernwinkelgebied. Ook wijzen [appellant] en anderen op de omstandigheid dat sprake is van een uitbreiding van het aantal huishoudens in Olst en Boskamp. Omdat in de kostenraming in het verdiepend verkeersonderzoek onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd, zullen de kosten voor een zuidelijke randweg bovendien lager zijn dan door Tauw is berekend.
    26.1.  De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden betrokken.
    26.2.  In het verweerschrift van de raad staat dat de variant van de zuidelijke randweg weliswaar goed soort op het probleemoplossend vermogen, dat wil zeggen de mate waarin de varianten bijdragen aan het oplossen van de in hoofdstuk 2 beschreven knelpunten, maar dat de toekomstige verkeersintensiteiten op de zuidelijke randweg beperkt zullen zijn en de intensiteiten op de Jan Hooglandstraat en de Kornet van Limburg Stirumstraat hoog zullen blijven. Bovendien scoort de variant van de zuidelijke randweg slecht op de effecten voor de omgeving. Gelet hierop ziet de Afdeling in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad niet toereikend heeft gemotiveerd waarom niet voor het alternatief van de zuidelijke randweg is gekozen. De omstandigheid dat Tauw in de kostenraming in het verdiepend verkeersonderzoek onjuiste uitgangspunten zou hebben gehanteerd en de kosten voor de zuidelijke randweg daarom lager zouden zijn, wat daarvan ook zij, betekent niet dat de raad had moeten kiezen voor het alternatief van de zuidelijke randweg. Zoals hiervoor onder 20.1 is overwogen, hebben in de multicriteria-analyse die heeft geleid tot een voorkeursvariant niet alleen de kosten een rol gespeeld maar ook andere aspecten, zoals de effecten voor de omgeving.
    Het betoog slaagt niet.
    Toekomstbeeld openbaar vervoer 2020
    27.     [appellant] en anderen betogen dat met het bestemmingsplan geen oplossing wordt geboden voor de problematiek die zal ontstaan als gevolg van de verdubbeling van het spoor tussen Olst en Deventer, zoals is beschreven in het "Toekomstbeeld openbaar vervoer 2040". In dat verband wordt erop gewezen dat de spoorbomen vaker gesloten zullen zijn, wat leidt tot lange wachttijden en problemen voor het calamiteitenvervoer.
    27.1.  De raad heeft op de zitting toegelicht dat in 2015 gesprekken zijn gevoerd met buurgemeenten. Naar aanleiding van deze gesprekken is een onderzoek verricht en daaruit volgt dat de komende 20 jaar geen sprake zal zijn van een verdubbeling van het spoor tussen Olst en Deventer. Het "Toekomstbeeld openbaar vervoer 2040" maakt dit volgens de raad niet anders. Het betoog dat met het bestemmingsplan een oplossing had moeten worden geboden voor de problematiek die zal ontstaan als gevolg van de verdubbeling van het spoor tussen Olst en Deventer, volgt de Afdeling daarom niet.
    Het betoog slaagt niet.
    Overige betogen
    28.     In wat [appellant] en anderen voor het overige hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor de vernietiging van het plan.
    Conclusie
    29.     Uit het voorgaande volgt dat in Olst problemen zijn met de afwikkeling van het verkeer. Om daar een oplossing voor te vinden, heeft de raad uitgebreid onderzoek laten doen. Deze onderzoeken en de rapporten daarover zijn zorgvuldig tot stand gekomen. Daar mocht de raad zijn besluitvorming op baseren. Uiteindelijk zijn vier varianten bekeken en afgewogen. De raad heeft in de structuurvisie een keuze gemaakt voor het uitgangspunt "Scheiden en spreiden" van langzaam en gemotoriseerd verkeer. Die keuze is in het bestemmingsplan nader uitgewerkt. De concrete keuze voor de in het plan mogelijk gemaakte fietstunnel heeft de raad zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd. Ook is die keuze gebaseerd op een redelijke afweging van belangen. Daarbij heeft de raad onder ogen gezien dat deze fietstunnel niet alle verkeersproblemen oplost en alleen een beperkte bijdrage aan de oplossing van die problemen levert. De keuze voor de fietstunnel kan, alles bijeen genomen, de toets aan het recht doorstaan.
    Het beroep is ongegrond.
    30.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L. Franke, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen       
    w.g. Franke
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2022
    926