ECLI:NL:RVS:2022:54, Raad van State, 12-01-2022, 202004654/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oss het pand aan de [locatie] te Oss aangewezen als gemeentelijk monument. [appellante] is eigenaresse van het pand aan de [locatie] te Oss (hierna: het pand). Dit pand dateert van omstreeks 1895 en heeft dienst gedaan als lederwarenfabriek. [appellante] was voornemens het te slopen en op dat perceel 24 appartementen te (laten) bouwen. Zij heeft, ter realisering van dat plan, bij het college een zogenoemd principeverzoek ingediend. Hierop heeft het college het pand bij het besluit van 9 oktober 2019 als gemeentelijk monument aangewezen. Aan dit besluit heeft het college een advies van 12 februari 2019 van de Monumentenkamer van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit, dat op 24 september 2019 door die commissie (desgevraagd) is bevestigd, en een redengevende omschrijving ten grondslag gelegd.

202004654/1/A2.
    Datum uitspraak: 12 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Oss,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 8 juli 2020 in zaak nr. 19/2973 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oss (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 oktober 2019 heeft het college het pand aan de [locatie] te Oss aangewezen als gemeentelijk monument.
    Bij uitspraak van 8 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.H.D. Elings, advocaat te Tilburg, vergezeld door mr. P. Tummers, M. Nefkens, architect, en J. van den Bosch, adviseur, en het college, vertegenwoordigd door J.W. van Zoelen, vergezeld door T.M.A. van Zandvoort, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellante] is eigenaresse van het pand aan de [locatie] te Oss (hierna: het pand). Dit pand dateert van omstreeks 1895 en heeft dienst gedaan als lederwarenfabriek. [appellante] was voornemens het te slopen en op dat perceel 24 appartementen te (laten) bouwen. Zij heeft, ter realisering van dat plan, bij het college een zogenoemd principeverzoek ingediend.
    3.       Hierop heeft het college het pand bij het besluit van 9 oktober 2019 als gemeentelijk monument aangewezen. Aan dit besluit heeft het college een advies van 12 februari 2019 van de Monumentenkamer van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: de CRK), dat op 24 september 2019 door die commissie (desgevraagd) is bevestigd, en een redengevende omschrijving ten grondslag gelegd. Uit die omschrijving volgt, samengevat weergegeven, dat het gaat om een typisch 19de-eeuws industrieel pand, dat behoort tot één van de eerste lederwarenfabrieken in Oss. Het is een goed bewaard en herkenbaar pand met herinneringswaarden. Het getuigt van het industriële verleden van Oss en is daarmee cultuurhistorisch van waarde. Daarnaast is het pand, gezien de aanwezige originele bouw(materialen) en detailleringen, ook bouwhistorisch waardevol.
    Oordeel van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft het tegen dit besluit ingestelde beroep van [appellante] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover nu van belang, geoordeeld dat aan het bestreden besluit geen onredelijke belangenafweging ten grondslag ligt. Voorop is gesteld dat de aanwijzing van het pand als een gemeentelijk monument de door [appellante] beoogde totale sloop daarvan, lastiger maakt. Naar het oordeel van de rechtbank hoefde het college daarin echter geen aanleiding te vinden om af te zien van die aanwijzing. Op voorhand valt niet uit te sluiten dat het college de door [appellante] beoogde sloop en herbouw ook niet zou hebben vergund als het pand niet was aangewezen als monument. Voor de realisering van het plan van [appellante] is namelijk een afwijking van het bestemmingsplan vereist. Daarbij is het besluit van 9 oktober 2019 gebaseerd op een advies van de CRK van 12 februari 2019. Daarin is vermeld dat het pand goed transformeerbaar is en dat er voldoende mogelijkheden zijn tot herontwikkeling. Het pand beschikt namelijk over vele gevelopeningen en het interieur daarvan is niet waardevol.
    Aanvullend heeft het college op de zitting naar voren gebracht dat de herontwikkeling van het pand tot appartementen niet onmogelijk wordt geacht: als [appellante] met een acceptabel bouwplan komt, dan wordt niet uitgesloten geacht dat het bestemmingsplan daarvoor zal worden aangepast.  Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college, alvorens het bestreden besluit te hebben genomen, daarmee (voldoende) bezien of er alternatieve mogelijkheden zijn voor een zinvol hergebruik van het pand. De rechtbank is voorts van oordeel dat [appellante] niet heeft onderbouwd dat de aanwijzing ertoe heeft geleid dat het pand economisch (substantieel) minder waard is geworden. Evenmin is aannemelijk geworden dat een rendabele herontwikkeling van het pand na de aanwijzing niet mogelijk is. De omstandigheid dat een bij het plan van [appellante] betrokken ontwikkelaar zich heeft teruggetrokken als gevolg van de aanwijzing, betekent niet dat er geen andere geïnteresseerden zullen zijn die het pand willen herontwikkelen. Daarbij heeft het college van belang mogen achten dat [appellante] subsidie kan aanvragen voor de kosten voor instandhouding van het pand, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    5.       Volgens [appellante] heeft de rechtbank niet onderkend dat het college het pand niet in redelijkheid heeft kunnen aanwijzen als gemeentelijk monument. Aan het bestreden besluit ligt, zo benadrukt [appellante], geen zorgvuldige en evenredige belangenafweging ten grondslag. De plannen die zij had met het pand bevonden zich in een vergevorderd stadium. Door het bestreden besluit kon zij die plannen niet (langer) realiseren. Het is namelijk niet (langer) mogelijk het pand te slopen en het zicht daarop te onttrekken door bebouwing. Daarnaast is het pand als gemeentelijk monument minder waard geworden in economische zin door de voormelde aantasting van de bebouwingsmogelijkheden en de hoge investeringen die monumenten in de regel vergen. Zo is de marktwaarde (bij eigen gebruik) van het pand met de huurwaardemethode geschat op € 324.550,00, terwijl het pand door [appellante] - vóór diens aanwijzing tot gemeentelijk monument - verkocht had kunnen worden voor € 1.000.000,00. In dit kader wijst zij op de door haar overgelegde e-mailberichten van 30 januari 2020 en 8 maart 2020 en de bij voormeld e-mailbericht behorende bijlagen. De kosten die nodig zijn om het pand toekomstbestendig te maken, zijn daarnaast veel hoger dan het bedrag dat zij daarvoor als subsidie toegekend kan krijgen. In dit verband heeft zij een rapport van 2 juni 2021 van de Monumentenwacht overgelegd, alsook een rapport van 22 november 2021 van bouwbedrijf Berghege. Zij stelt zich op het standpunt dat haar voormelde (financiële) belangen zwaarder moeten wegen dan het belang van het behoud van het pand, te meer nu aan dat pand niet de bestemming (van lederwarenfabriek) kan worden gegeven, die voor het college de reden was om dat pand als monument aan te wijzen en waarvan het huidige gebruik afwijkt.
    Beoordeling
    6.       Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1358), heeft het college beoordelingsruimte bij het bepalen van de monumentale waarde van een onroerende zaak. Bij het beantwoorden van de vraag, of een als monumentwaardig beoordeelde onroerende zaak als beschermd gemeentelijk monument moet worden aangewezen, heeft het college beleidsruimte. De bestuursrechter toetst niet of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen maar of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.
    Verder heeft de Afdeling eerder overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 8 augustus 2018, (ECLI:NL:RVS:2018:2643), dat als in het kader van de bij de aanwijzing - dan wel de heroverweging daarvan - te verrichten belangenafweging door de eigenaar van het monument concreet wordt gesteld dat de monumentenstatus negatieve gevolgen heeft voor bijvoorbeeld herontwikkeling of verkoop en dit genoegzaam wordt gemotiveerd, deze aspecten al bij de aanwijzing van belang zijn. Deze dienen in dat geval niet pas bij de aanvraag om een omgevingsvergunning tot wijziging dan wel sloop van het aangewezen monument als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aan de orde te komen. Het ligt dan op de weg van het bestuur om op deze belangen in te gaan en aannemelijk te maken dat er alternatieve mogelijkheden zijn voor een zinvol hergebruik van het monument waardoor het met de aanwijzing te dienen belang van het behoud van het monument prevaleert boven het belang van de eigenaar om de aanwijzing achterwege te laten.
    7.       Niet (langer) in geschil is dat het pand monumentwaardig is. Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op het betoog van [appellante] dat het college geen, althans onvoldoende, gewicht heeft toegekend aan de door haar gestelde (financiële) belangen en dat het bestreden besluit daarom een zorgvuldige en evenredige belangenafweging ontbeert. De Afdeling zal hieronder beoordelen of de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het college deze belangenafweging in redelijkheid heeft kunnen maken.
    8.       De Afdeling stelt voorop dat het plan van [appellante] om het pand te slopen en op dat vrijgekomen perceel 24 appartementen te (laten) bouwen een afwijking van het bestemmingsplan vereist. Dit is ter zitting desgevraagd door het college bevestigd. Ondanks dat [appellante] dit wist of behoorde te weten en het college nog geen beslissing had genomen op het hiervoor onder 2 genoemde principeverzoek, is [appellante] met een projectontwikkelaar in gesprek gegaan. Dat de bereidheid van die ontwikkelaar om het pand aan te schaffen voor een bedrag van € 1.000.000,00 verloren is gegaan door het besluit van 9 oktober 2019 is voor [appellante] teleurstellend, maar betekent niet dat het college van dat besluit had moeten afzien. Daarbij komt dat niet is gesteld noch gebleken dat het pand onverkoopbaar is geworden door de monumentale status. Er kunnen zich, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, andere potentiële kopers melden.
    9.       De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellante] niet heeft onderbouwd dat het pand door de monumentale status economisch (substantieel) minder waard is geworden. Ook in hoger beroep heeft [appellante] dit niet aannemelijk gemaakt. Dat de marktwaarde van het pand (bij eigen gebruik) aan de hand van de huurwaardemethode is vastgesteld op € 324.550,00 is daarvoor onvoldoende. Niet gebleken is dat de economische waarde van het pand verminderd is door de monumentale status. Daartoe acht de Afdeling van belang dat de marktwaarde van een pand in belangrijke mate wordt beïnvloed door diens staat van onderhoud en dat [appellante] op de zitting heeft toegelicht sinds de aanschaf van het pand geen onderhoudswerkzaamheden daaraan te hebben verricht.
    10.     Over het betoog van [appellante] dat zij hoge kosten moet maken door de monumentale status van het pand en die kosten niet gedekt worden door mogelijk daarvoor te ontvangen subsidie, wordt als volgt overwogen. Bouwbedrijf Berghege heeft, op basis van het in het rapport van 2 juni 2021 door de Monumentenwacht gegeven overzicht van gebreken aan het pand, in zijn rapport van 22 november 2021 een schatting gemaakt van de daarmee gepaard gaande kosten. Die kosten voor herstel en onderhoud worden geraamd op een bedrag van € 181.157,84. Deze kosten moeten door [appellante], ongeacht de monumentale status van het pand, worden gemaakt, waarbij het college ter zitting heeft toegelicht dat op [appellante] slechts de verplichting rust het pand in zoverre te onderhouden dat het voortbestaan van het pand niet in gevaar komt. Door de monumentale status van het pand kunnen de kosten voor herstel en onderhoud evenwel hoger uitvallen, maar in hoeverre dat het geval is, heeft [appellante] niet geconcretiseerd. Bovendien kan [appellante], voor het onderhoud van het pand, ter tegemoetkoming in die kosten, subsidie aanvragen. Gezien al het voorgaande, is de Afdeling van oordeel dat het college in de hoogte van de herstel- en onderhoudskosten van het pand geen aanleiding hoefde te zien af te zien van het besluit van 9 oktober 2019.
    11.     Ook terecht heeft de rechtbank geoordeeld dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat er alternatieve mogelijkheden zijn voor een zinvol hergebruik van het pand. Uit het advies van 12 februari 2019 van de CRK, dat (onder meer) op de Memo Cultureel Erfgoed gemeente Oss is gebaseerd, volgt dat het pand door zijn vele gevelopeningen en het interieur dat in monumentaal opzicht geen waarde heeft goed transformeerbaar is en voldoende mogelijkheden tot herontwikkeling biedt. De omstandigheid, door [appellante] naar voren gebracht, dat het een uitdaging is gebleken om het sheddakencomplex in Oss rendabel te herontwikkelen, doet daaraan niet af. Hieruit volgt immers niet (zonder meer) dat een (rendabele) herontwikkeling van dit pand niet mogelijk is. Daarbij komt dat het college ter zitting heeft benadrukt met [appellante] - over de herontwikkeling van het pand naar appartementen - mee te willen denken en werken en dat het college bereid is daarover met haar in gesprek te gaan. Dat het pand niet meer dienst kan doen als lederwarenfabriek en [appellante] dat pand als baby- en kinderwinkel (heeft) gebruikt, staat tot slot niet in de weg aan het nemen van het besluit van 9 oktober 2019. Anders dan [appellante] lijkt te betogen, heeft het besluit van 9 oktober 2019 niet tot gevolg dat het pand uitsluitend dienst mag doen als lederwarenfabriek. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat het college niet heeft voldaan aan zijn verplichting, als neergelegd in artikel 2 van de Monumentenverordening.
    12.     Gezien het hiervoor onder 8, 9, 10 en 11 overwogene, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid het algemene belang van aanwijzing van het pand als gemeentelijk monument heeft mogen laten prevaleren boven de (financiële) belangen van [appellante] bij het niet aanwijzen van het pand als gemeentelijk monument.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is ongegrond.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Meyer-de Beer, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2022
    854
     
    BIJLAGE Wettelijk kader
     
    Monumentenverordening Oss 2010
    Artikel 1 Begripsbepalingen
    "Deze verordening verstaat onder:
    a. gemeentelijk monument:
    een overeenkomstig deze verordening als beschermd gemeentelijk monument aangewezen:
    1. zaak, die algemeen is wegens haar schoonheid, betekenis voor de wetenschap en/of cultuurhistorische waarde;
    2. terrein dat van algemeen belang is wegens een daar aanwezige zaak bedoeld onder 1;
    b. beschermd (gemeentelijk) monument:
    bescherm monument als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
    […]."
    Artikel 2 Het gebruik van het monument
    "Bij de toepassing van deze verordening wordt rekening gehouden met het gebruik van het monument."
    Artikel 3 De aanwijzing tot beschermd gemeentelijk monument
    "1. Het college kan, al dan niet op aanvraag van een belanghebbende, een monument aanwijzen als beschermd gemeentelijk monument. Een besluit tot aanwijzing dient gebaseerd te zijn op een redengevende monumentbeschrijving.
    a. Voordat het college over de aanwijzing een besluit neemt, vraagt het advies aan de gemeentelijke Commissie Ruimtelijke Kwaliteit.
    […]."
    Artikel 9 Instandhouding van gemeentelijke monumentale zaken
    "1. Het is verboden een gemeentelijk monument als bedoeld in artikel 1, onder a, sub 1 en 2, te beschadigen of te vernielen.
    2. Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag of in strijd met uitvoeringsregels en/of in de vergunning of anderszins gestelde voorschriften:
    a. een gemeentelijk monument af te breken, te verstoren, te verplaatsen, in enig opzicht te wijzigen of grondverzet uit te voeren.
    b. een gemeentelijk monument te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een dusdanige wijze, dat het wordt ontsierd of in gevaar wordt gebracht.
    3. Het verbod en de vergunningsplicht als bedoeld in het tweede lid, gelden niet indien het college nadere regels stelt met betrekking tot de wijze waarop werkzaamheden dienen te worden uitgevoerd."