ECLI:NL:RVS:2022:107, Raad van State, 19-01-2022, 202006494/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Enschede het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het gebruik van het bijgebouw op het perceel [locatie 1] te Enschede als woning afgewezen.  [appellant] was eigenaar van het perceel [locatie 1], kadastraal aangeduid als Lonneker AA341. Op dit perceel had hij een woonboerderij, bijgebouwen en een voormalig agrarisch bedrijf. In het kader van een Rood-voor-Rood-overeenkomst die hij met de gemeente heeft gesloten in 2009, heeft [appellant] de kippenschuur op het perceel gesloopt. In ruil daarvoor nam de gemeente de inspanningsverplichting op zich om een tweede woning mogelijk te maken op het perceel. Op 27 mei 2013 is het bestemmingsplan "Buitengebied Zuidoost" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld, waarin een tweede woning mogelijk is gemaakt op het perceel. In 2015 heeft [appellant] een bijgebouw bij de woonboerderij op het perceel [locatie 1] vergunningvrij verbouwd tot een mantelzorgwoning.

202006494/1/R3.
    Datum uitspraak: 19 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Enschede,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 27 oktober 2020 in zaak nr. 20/841 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Enschede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 april 2019 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het gebruik van het bijgebouw op het perceel [locatie 1] te Enschede als woning afgewezen.
    Bij besluit van 11 maart 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nrs. ECLI:NL:RVS:2022:108 en ECLI:NL:RVS:2022:109 op een zitting behandeld op 1 december 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. I.C. Dunhof-Lampe en mr. C. Ebbers, beiden advocaat te Enschede, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.E. van Gilst, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij A] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] was eigenaar van het perceel [locatie 1], kadastraal aangeduid als Lonneker AA341. Op dit perceel had hij een woonboerderij, bijgebouwen en een voormalig agrarisch bedrijf. In het kader van een Rood-voor-Rood-overeenkomst die hij met de gemeente heeft gesloten in 2009, heeft [appellant] de kippenschuur op het perceel gesloopt. In ruil daarvoor nam de gemeente de inspanningsverplichting op zich om een tweede woning mogelijk te maken op het perceel. Op 27 mei 2013 is het bestemmingsplan "Buitengebied Zuidoost" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld, waarin een tweede woning mogelijk is gemaakt op het perceel. In 2015 heeft [appellant] een bijgebouw bij de woonboerderij op het perceel [locatie 1] vergunningvrij verbouwd tot een mantelzorgwoning, waarna de ouders van [appellant B] hier zijn gaan wonen.
    2.       In 2017 is het perceel [locatie 1], kadastraal aangeduid als Lonneker AA341, gesplitst in twee afzonderlijke percelen: het perceel [locatie 1], kadastraal aangeduid als Lonneker AA3520, en het perceel [locatie 2], kadastraal aangeduid als Lonneker AA3519. Na de splitsing heeft [appellant] het perceel [locatie 1], kadastraal aangeduid als Lonneker AA3520, inclusief de voormalige woonboerderij en de voormalige mantelzorgwoning verkocht en geleverd aan [partij A] en [partij B]. [partij A] en [partij B] zijn gaan wonen in de voormalige woonboerderij en de schoonouders van [partij A] zijn in de voormalige mantelzorgwoning gaan wonen. [appellant] bleef eigenaar van het perceel [locatie 2].
    3.       [appellant] wil op zijn perceel [locatie 2] een nieuwbouwwoning realiseren, maar hem is door gemeenteambtenaren medegedeeld dat dit niet mogelijk is, omdat op het planologisch ongedeelde perceel [locatie 1]/[locatie 2] al twee woningen staan. Na deze mededeling heeft [appellant] aan het college gevraagd om handhavend op te treden tegen het gebruik van de voormalige mantelzorgwoning op het perceel [locatie 1] als zelfstandige woning. Het college heeft het handhavingsverzoek van [appellant] afgewezen bij besluit van 5 april 2019 en het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard bij besluit van 11 maart 2020. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    4.       De rechtbank heeft in haar uitspraak van 27 oktober 2020 geoordeeld dat de bewoning van het bijgebouw niet in strijd is met de aan het perceel [locatie 1] gegeven bestemming "Wonen". Volgens de rechtbank heeft het college het handhavingsverzoek daarom terecht afgewezen.
    Inhoudelijk
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de bewoning van het bijgebouw op perceel Lonneker AA 3520 niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hij voert aan dat uit de definitiebepalingen in de planregels en uit een redelijke uitleg van deze regels volgt dat het gebruik van de schuur als zelfstandige woning in strijd is met de bestemming van het perceel. [appellant] betoogt dat het nooit de bedoeling kan zijn geweest dat een voormalige mantelzorgwoning in gebruik zou worden genomen als een volwaardige woning. In dit verband stelt hij dat uit de "Gids Buitenkans 2014" volgt dat mantelzorgwoningen niet bedoeld zijn voor permanente bewoning.
    5.1.    Het bestemmingsplan is vastgesteld op 27 mei 2013. Op dat moment was het perceel [locatie 1] nog niet gesplitst. In het bestemmingsplan is aan het planologisch ongedeelde perceel [locatie 1]/[locatie 2] de bestemming "Wonen" toegekend. Verder is aan dit perceel één bouwvlak toegekend en de aanduiding "maximaal aantal woningen: 2".
    5.2.    In artikel 1.15, van de planregels wordt een bijbehorend bouwwerk als volgt gedefinieerd: "Uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak."
    In artikel 1.35, wordt een gebouw als volgt gedefinieerd: "Elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt."
    In artikel 1.44, wordt een hoofdgebouw als volgt gedefinieerd: "Gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is."
    In artikel 1.84, wordt een woning als volgt gedefinieerd: "Een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden."
    In Artikel 1.85, wordt een wooneenheid als volgt gedefinieerd: "Een gebouw, dat één of meer woningen bevat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden."
    Artikel 30.1.1, van de planregels luidt: "De voor Wonen aangewezen gronden zijn bestemd voor het wonen, met daaraan ondergeschikt:
    […];
    c. mantelzorg,
    met de daarbij behorende:
    d. bouwwerken;
    […]."
    Artikel 30.2.1, luidt: "Op de voor Wonen aangewezen gronden mag uitsluitend worden gebouwd voor zover dit in overeenstemming is met het bepaalde in lid 30.1."
    Artikel 30.2.2, luidt: "a. Hoofdgebouwen en bijbehorende bouwwerken mogen uitsluitend worden gebouwd binnen een op de verbeelding aangegeven bouwvlak.
    b. Binnen een bouwvlak mag maximaal één wooneenheid met daarin maximaal één woning aanwezig zijn, tenzij door middel van een aanduiding anders is aangegeven."
    5.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2833, onder 3.1) moet een planregel omwille van de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd. De Afdeling overweegt dat de bewoning van het bijgebouw niet in strijd is met de aan het perceel gegeven bestemming "Wonen" en de daarbij behorende doeleindenomschrijving. In het bestemmingsplan is geen regel opgenomen die bepaalt dat het niet is toegestaan om een bijgebouw als woning te gebruiken. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de bewoning van het bijgebouw is toegestaan en dat het college het verzoek om handhaving om die reden terecht heeft afgewezen. Dat het bijgebouw in 2015 vergunningvrij is omgebouwd tot een mantelzorgwoning en tot 2017 als zodanig werd gebruikt en dat in de "Gids Buitenkans 2014" staat dat mantelzorgwoningen niet bedoeld zijn voor permanente bewoning, laat onverlet dat het bijgebouw sinds 2017 wordt bewoond en dat het bestemmingsplan dit niet verbiedt.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 11 maart 2020 zich niet verdraagt met algemene rechtsbeginselen, zoals het evenredigheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel. Hij voert aan dat de regels uit het bestemmingplan, waaraan [partij A] het recht ontleent op permanente bewoning van het bijgebouw, buiten toepassing hadden moeten worden gelaten ten opzichte van [partij A]. De afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen het gebruik van het bijgebouw op het perceel [locatie 1] te Enschede als woning, leidt er volgens [appellant] toe dat hij geen woning kan bouwen op zijn perceel [locatie 2] op de plek van de voormalige kippenschuur, terwijl in de Rood-voor-Rood-overeenkomst van 2009 met de gemeente is overeengekomen dat de gemeente zich zou inspannen om op deze locatie een tweede woning mogelijk te maken. [appellant] stelt hierdoor grote financiële schade te lijden, omdat zijn perceel [locatie 2] nauwelijks meer iets waard is en hij noodgedwongen een andere woning moet huren. De rechtbank is er volgens [appellant] aan voorbij gegaan hoe schrijnend deze situatie voor hem is.
    Verder betoogt [appellant] dat het besluit van 11 maart 2020 een schending oplevert van het recht op eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:762, strekt de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een handhavingsbesluit, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In geval in een eerstbedoelde procedure wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
    6.2.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] zo, dat de planregeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel.
    6.3.    Uit de tekening en andere stukken bij de Rood-voor-Rood-overeenkomst blijkt dat het de bedoeling was dat op de plaats van de voormalige kippenschuur een woning mogelijk wordt gemaakt. De kippenschuur stond op het perceel [locatie 2] dat nu nog in eigendom is van [appellant]. De gemeente heeft in de Rood-voor-Rood-overeenkomst in 2009 de inspanningsverplichting op zich genomen om op deze locatie een woning mogelijk te maken. In 2013 heeft de raad op het perceel [locatie 1], dat toen nog een ongedeeld perceel was, een tweede woning mogelijk gemaakt door toekenning van de bestemmingsregeling die hiervoor in 5.1 is weergegeven. Op dat moment had [appellant] het in zijn macht om die mogelijkheid te benutten voor de bouw van de tweede woning op de locatie van de voormalige kippenschuur. Dat [appellant] nu geen woning meer kan bouwen op het perceel [locatie 2] is naar het oordeel van de Afdeling niet in de eerste plaats te wijten aan de manier waarop de raad de tweede woning heeft bestemd in het bestemmingsplan. [appellant] heeft zelf het planologisch ongedeelde perceel waarop twee woningen gebouwd mochten worden, in 2017 gesplitst en het perceel [locatie 1], kadastraal aangeduid als Lonneker AA3520, inclusief de aanwezige opstallen, verkocht aan [partij A] en [partij B]. In de verkoopbrochure is destijds uitdrukkelijk vermeld dat een woonboerderij en een geheel autonoom te gebruiken tweede woonverblijf werden verkocht. De Afdeling is daarom van oordeel dat het voor een belangrijk deel door eigen toedoen van [appellant] is dat hij nu geen woning kan bouwen op de plek van de voormalige kippenschuur. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat er onder deze omstandigheden geen sprake is van evidente strijd met het evenredigheids- of proportionaliteitsbeginsel als hogere normen. Er is daarom geen aanleiding om de regels uit het bestemmingplan, waaraan [partij A] het recht ontleent op permanente bewoning van het bijgebouw, buiten toepassing te laten.
    De betogen slagen niet.
    6.4.    In dit geval heeft het college geweigerd om handhavend op te treden tegen het gebruik van et bijgebouw als woning, omdat het bestemmingsplan daaraan niet in de weg staat. Voor zover [appellant] betoogt dat dit een schending oplevert van het recht op eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, overweegt de Afdeling als volgt. Op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op ongestoord genot van zijn eigendom. Deze bepaling laat onverlet de toepassing van de wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang (vergelijk de uitspraak van 14 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1021). Een bestemmingsplanregeling is zo’n regulering (vergelijk de uitspraak van 12 november 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN7996). De Afdeling ziet, evenals de rechtbank, geen aanknopingspunt voor het oordeel dat als gevolg van de weigering om handhavend op te treden, omdat het bestemmingsplan het gebruik van het bijgebouw als woning door [partij A] niet verbiedt, het door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM beschermde eigendomsrecht van [appellant] is geschonden.
    Het betoog slaagt niet.
    6.5.    Voor zover [appellant] betoogt dat het voor hem zeer schrijnend is dat er geen bouwmogelijkheid voor hem resteert op de plek van de voormalige kippenschuur, overweegt de Afdeling dat dit betoog aan de orde kan komen in de procedure tegen het inmiddels door het college genomen besluit tot weigering van de op 19 december 2019 aangevraagde omgevingsvergunning, waarover inmiddels een beroepsprocedure loopt bij de rechtbank.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2022
    646