ECLI:NL:RVS:2022:2139, Raad van State, 27-07-2022, 202203851/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 april 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hulst het handhavingsverzoek van de Stichting afgewezen.

202203851/1/R1.
    Datum uitspraak: 27 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in het geding tussen:
    Stichting Schone Polder (hierna: de Stichting), gevestigd te Walsoorden, gemeente Hulst,
    verzoekster,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hulst,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 april 2022 heeft het college het handhavingsverzoek van de Stichting afgewezen.
    Tegen dit besluit heeft de Stichting bezwaar gemaakt. Tevens heeft de Stichting de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De Stichting, het college, Hulst aan Zee B.V. en Waterzande B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 13 juli 2022, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door P.M. Verstraeten, bijgestaan door mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg, zijn verschenen. Ook zijn ter zitting Hulst aan Zee B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door mr. H.A. Pasveer, advocaat te 's-Hertogenbosch, en Waterzande B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde D] en [gemachtigde E], eveneens bijgestaan door mr. Pasveer, als partij gehoord. Verder is Perkpolder Beheer B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde F], ter zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het project Waterzande voorziet in de realisatie van een stranddorp met 200 zogenoemde residenties, een wandelpromenade, een strand en een "beachclub" (hierna: het project). Ten behoeve van het project wordt een ophoging aangebracht tegen de Westerscheldedijk, tussen de Perkstraat en de voormalige veerhaven Perkpolder, met een grondhoeveelheid van ongeveer 1,5 miljoen m³ grond, wat leidt tot ophoging van het maaiveld tot een hoogte tussen de +10 m en +12 m NAP. De benodigde grond komt vrij bij werkzaamheden in Kanaaldok B2 in het havengebied van Antwerpen (België) en wordt per schip naar de op te hogen locatie vervoerd. Het project wordt uitgevoerd door Hulst aan Zee, Waterzande en Perkpolder Beheer.
    2.       Op 28 maart 2022 heeft de staatssecretaris van infrastructuur en Waterstaat een beschikking afgegeven voor het overbrengen van afvalstoffen van de haven van Antwerpen naar de Westelijke Perkpolder (hierna: de EVOA-beschikking).
    3.       Bij brief van 16 februari 2022 heeft de Stichting het college verzocht een preventief handhavingsbesluit te nemen om het transporteren en storten van mogelijk verontreinigde grond in de Westelijke Perkpolder te voorkomen.
    4.       Bij besluit van 29 april 2022 heeft het college het verzoek afgewezen omdat volgens hem geen sprake is van het klaarblijkelijk dreigen van een overtreding van de door de Stichting genoemde wettelijke voorschriften uit de Wet milieubeheer en het Besluit bodemkwaliteit (hierna: Bbk).
    5.       Bij brief van 2 juni heeft de Stichting tegen het besluit van 29 april 2022 bezwaar gemaakt. Hangende de bezwaarprocedure heeft de Stichting bij brief van 23 juni 2022, binnengekomen op 27 juni 2022, de voorzieningenrechter van de Afdeling verzocht een voorlopige voorziening te treffen omdat de Stichting heeft gehoord dat op 1 augustus 2022 wordt aangevangen met het transport van de grond.
    Spoedeisend belang
    6.       Op de zitting heeft Waterzande bevestigd op korte termijn te willen beginnen met de aanvoer van de grond. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is onder die omstandigheid sprake van een spoedeisend belang bij de gevraagde voorlopige voorziening.
    Wettelijk kader
    7.       Artikel 5:7 van de Awb luidt:
    "Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt."
    Inhoudelijke beoordeling
    8.       De Stichting voert aan dat sprake is van een klaarblijkelijk dreigende overtreding. Zij betoogt dat Waterzande van plan is 1,5 tot 1,8 miljoen m³ verontreinigde baggerspecie en grond uit de Antwerpse haven naar Nederland te transporteren en te storten in het noordoostelijke deel van de Westelijke Perkpolder. Volgens de Stichting is geen grond- en waterbodemonderzoek gedaan naar de kwaliteit van de baggerspecie. Door leverancier THV Ghent-Dredging - Aertssen zijn Fabrikant Eigen Verklaringen (hierna: FEV’s) afgegeven, maar deze geven geen garantie van de kwaliteit van de grond en voldoen niet aan de eisen van de Regeling bodemkwaliteit (hierna: Rbk), zo stelt de Stichting. Zonder tegenbewijs dient daarom volgens de Stichting uit te worden gegaan van de ‘Project-Mer Nieuwe kaaimuur Kanaaldok B2 (K631-639) - Insteekdok (K629)’ van Antea Group van 9 december 2019 (hierna: Project-MER Kanaaldok B2) waaruit volgt dat de baggerspecie die wordt afgegraven uit de haven van Antwerpen ernstig verontreinigd is. Volgens de Stichting vertoont de informatie uit de Project-MER Kanaaldok B2 overeenkomsten met informatie uit de EVOA-beschikking en de FEV’s, zodat ervan moet worden uitgegaan dat de grond die wordt gebruikt voor project Waterzande de verontreinigde baggerspecie uit de Antwerpse haven betreft. Dat betekent volgens de Stichting dat de baggerspecie niet voldoet aan de Achtergrondwaarden als benoemd in tabel 1 van bijlage B van de Rbk en niet binnen Nederland mag worden vervoerd en gestort. Daarnaast stelt de Stichting dat de baggerspecie zeer zout is en dat men van plan is de baggerspecie eerst jarenlang te laten liggen en te ontzilten middels een drainagesysteem, waarna het zout wordt afgevoerd op het naastgelegen Natura-2000gebied. Ook dit is een overtreding van de Nederlandse bodemwetgeving en vormt een gevaar voor de waterkwaliteit in het gebied, zo stelt de Stichting. Verder stelt de Stichting dat bij de beoordeling van het verzoek het beoogd gebruik van de toe te passen grond moet worden meegewogen, omdat op grond van artikel 5, eerste lid, onder c, van het Bbk sprake moet zijn van nuttige toepassing van afvalstoffen in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Omdat de grond wordt gebruikt ten behoeve van woningbouw in strijd met het bestemmingsplan is sprake van strijd met het Bbk, aldus de Stichting.
    9.       De voorzieningenrechter stelt vast dat ten tijde van het bestreden besluit nog geen melding was gedaan in de zin van artikel 42 van het Bbk. Deze melding is op 28 juni 2022 gedaan en door de Regionale Uitvoeringsdienst Zeeland namens het college in orde bevonden. Uit de melding volgt dat de werkzaamheden zullen starten op 1 augustus 2022 en dat de toepassing één jaar en drie maanden in beslag zal nemen. Uit de melding volgt verder dat het gaat om de toepassing van 900.000 m³ grond die volgens de melding voldoet aan de bodemkwaliteitsklasse ‘Achtergrondwaarde’.
    Op grond van artikel 42, tweede lid, onder c, van het Bbk moet bij de melding een milieuhygiënische verklaring worden overgelegd. Uit artikel 1 van het Bbk volgt dat in het geval van onder meer grond of baggerspecie een FEV geldt als een milieuhygiënische verklaring. Bij de melding van 28 juni 2022 is als milieuhygiënische verklaring de FEV-052/2 overgelegd.
    Uit de FEV-052/2 volgt dat de toe te passen grond afkomstig is van het project Kanaaldok B2 en vrijkomt bij ontgraving van de bodemlaag onder de veenlaag die ligt tussen 8 m beneden maaiveld en 19,6 m beneden maaiveld. Aan de FEV-052/2 liggen partijkeuringen ten grondslag waaruit naar voren komt dat de grond voldoet aan de Achtergrondwaarden als benoemd in tabel 1 van bijlage B van de Rbk.
    10.     Waterzande heeft toegelicht dat de grond na een periode van drie tot zes jaar voldoende ontzilt zal zijn. Tot die tijd wordt een drainagesysteem in stand gehouden, waarmee het zoute percolaat wordt opgevangen en naar de Westerschelde wordt verpompt. Hiermee wordt voorkomen dat het zout in het aanwezige grondwater terechtkomt.
    In hetgeen de Stichting naar voren heeft gebracht ten aanzien van het zoutgehalte van de toe te passen grond, ziet de voorzieningenrechter, mede gelet hierop, geen aanleiding om het verzoek van de Stichting om de gevraagde voorlopige voorziening toe te wijzen.
    11.     Gezien de complexiteit van de overige aangedragen gronden vergt de beoordeling van de door de Stichting aangedragen aspecten nader onderzoek waarvoor deze procedure zich niet leent. De vraag of vooruitlopend op het nemen van een besluit op bezwaar een voorlopige voorziening moet worden getroffen zal daarom worden beantwoord aan de hand van een belangenafweging.
    12.     Gelet op de stukken en hetgeen de Stichting heeft aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter, gelet op het verhandelde ter zitting, voorshands geen aanleiding om te twijfelen aan de milieuhygiënische kwaliteit van de toe te passen grond. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de verrichte partijkeuringen erop wijzen dat de toe te passen grond voldoet aan de Achtergrondwaarden, terwijl het betoog van de Stichting weinig aanknopingspunten biedt om de representativiteit en juistheid van de keuringen in twijfel te trekken. De enkele verwijzing naar de Project-MER Kanaaldok B2 acht de voorzieningenrechter in dat verband onvoldoende, in aanmerking genomen dat het in het voorliggende geval gaat om grond die wordt gewonnen uit de diepere lagen van het dok en die naar verwachting in ieder geval schoner zijn dan de daarboven gelegen laag die de bodem van het dok vormt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter strekt het daarom te ver om een voorlopige voorziening te treffen die tot gevolg heeft dat het project voorlopig geheel of gedeeltelijk wordt stilgelegd en daardoor aanzienlijke vertraging en vertragingsschade oploopt. Anderzijds is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet met volstrekte zekerheid te zeggen dat alle toe te passen grond voldoet aan de daarvoor geldende regels op grond van het Bbk en de Rbk. Ter voorkoming van niet dan wel moeilijk omkeerbare gevolgen zal de voorzieningenrechter daarom voor de duur van de bezwaarschriftenprocedure een voorlopige voorziening treffen die erin bestaat dat het college handhavend optreedt wanneer niet aan één of meerdere van de nader te formuleren voorwaarden wordt voldaan. De voorwaarden zien op het monitoren van de grond en het ter beschikking stellen van de resultaten van de monitoring. De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat met zekere regelmaat, zo mogelijk steeds binnen een termijn van twee weken, de resultaten van de monitoring aan het college en aan de Stichting worden overgelegd. Nu het besluit op bezwaar eind augustus 2022 wordt verwacht, is de voorlopige voorziening naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet zodanig lang van kracht dat dit onevenredige gevolgen met zich meebrengt voor de voortgang van het project. Ten aanzien van het betoog dat geen sprake is van een nuttige toepassing van de grond omdat de grond wordt gebruikt ten behoeve van woningbouw, wat momenteel in strijd is met het bestemmingsplan, dat overigens wel in de ophoging van het terrein als zodanig voorziet, overweegt de voorzieningenrechter dat hij er niet van overtuigd is dat die strijdigheid een rol kan spelen bij het beantwoorden van de vraag of nuttige toepassing aan de orde is als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Verder bestaat geen aanleiding om te oordelen dat op voorhand is uitgesloten dat de woningen de komende tijd planologisch mogelijk worden gemaakt en vervolgens daadwerkelijk worden gerealiseerd. Voor zover niet vast staat dat planologische medewerking wordt verleend aan de beoogde realisatie van het stranddorp, ligt het in de risicosfeer van de initiatiefnemers om toch alvast te starten met het ophogen van het terrein.
    Conclusie
    13.     Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen. Voor het treffen van een verder gaande voorlopige voorziening ziet hij, gelet op het vorenstaande, geen grond.
    14.     Het college moet de proceskosten van de Stichting vergoeden. Anders dan de Stichting heeft verzocht, ziet de voorzieningenrechter daarbij geen aanleiding een kilometervergoeding toe te kennen omdat het overgrote deel van de reis, namelijk het gedeelte tussen Hulst en Den Haag, met het openbaar vervoer kan worden afgelegd.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat het college van burgemeester en wethouders van Hulst onverwijld een besluit moet nemen dat ertoe strekt dat handhavend wordt opgetreden door de toepassing van de grond onmiddellijk te staken tot vier weken na het besluit op bezwaar, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:
    - iedere scheepslading met grond die wordt gebruikt voor het ophogen van de Westelijke Perkpolder, wordt onderworpen aan monitoring door een deskundige;
    - de monitoring van de grond vindt plaats conform de daarvoor geldende regels op grond van het Besluit bodemkwaliteit en de Regeling bodemkwaliteit;
    - uit de resultaten van de monitoring komt naar voren dat iedere partij grond voldoet aan de Achtergrondwaarden zoals benoemd in de Regeling bodemkwaliteit;
    - de resultaten van de monitoring worden steeds zo spoedig mogelijk ter beschikking gesteld aan het college van burgemeester en wethouders van Hulst en aan Stichting Schone Polder;
    - ten aanzien van iedere scheepslading wordt bijgehouden waar de desbetreffende partij grond exact vandaan komt en waar de grond exact naartoe gaat, zodat de desbetreffende partij terugneembaar is;
    II.       wijst het verzoek voor het overige af;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hulst tot vergoeding van bij Stichting Schone Polder in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.568,78, waarvan € 1.518,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Hulst aan Stichting Schone Polder het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzieningenrechter
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2022
    195-974